Derecho Presupuestario Domingo Garcia Belaunde Peruano

DOMINGO GARCA BELAUNDE SALDAS
EL DERECHO PRESUPUESTARIO EN EL PER

PRLOGO POR PEDRO PLANAS SILVA

Domingo Garca Belaunde Saldas
DOMINGO GARCA BEIAUNDE SALDAS

PRLOGO POR PEDRO PLANAS SILVA
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lua Alfredo Ediciones S.R.L.
@ Domingo Garca Belaunde Saldas @ Luis Alfredo Ediciones S.R.L.
Hecho el depsito legal
Impreso en Lima, Peru
ISBN: 9972-9020-0-5
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A mi padre Domingo Garca Belaunde
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NDICE
Advertencia Introduccin Reflexiones a modo de prlogo Captulo I 1. 2. 3. 4. : Nociones Bsicas XI XIII XIX 33 33 42 43 46 46 48 49 51 51 52 53 59 59 el el el el el el el Per Per. Per. Per. Per. Per. Per. Primera poca Segunda poca Tercera poca Cuarta poca Quinta poca Sexta poca 65 70 77 82 90 98 109 115 115 117
Las finanzas y el derecho financiero Actividad financiera del Estado El rol del Estado Recursos del Estado 4.1 Ingresos tributarios 4.2 Ingresos por emprstitos o ingresos del crdito pblico 4.2.1 Crdito interno 4.2.2 Crdito extemo 4.2.3 Garantas 4.3 Ingresos por explotacin del patrimonio 5. Gastos pblicos Captulo II: Historia del Derecho Presupuestario 1. Orgenes 2. El presupuesto en 2.1 Desarrollo en 2.2 Desarrollo en 2.3 Desarrollo en 2.4 Desarrollo en 2.5 Desarrollo en 2.6 Desarrollo en 3. Actualidad
Captulo III: Teora del Presupuesto 1. Naturaleza jurdica 2. Las posiciones de la doctrina
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2.1 La ley de presupuesto es una ley formal 2.2 La ley de presupuesto como ley material 3. Nuestra opinin Captulo IV : Principios del Derecho Presupuestario 1. Principios generales 2. Principios propios 2.1 Equilibrio 2.2 Principio de anualidad 2.3 Principio de unidad 2.4 Principio de universalidad 2.5 Principio de no afectacin 2.6 Especialidad del crdito 3. Contenido del presupuesto. Limitaciones y restricciones Captulo V : Dinmica del Presupuesto 1. Elaboracin 1.1 El presupuesto por programas 2. Aprobacin 3. Ejecucin 3.1 Compromiso 3.2 Liquidacin 3.3 Libramiento 3.4 Pago 4. Control Anexos I. Decreto del Poder Ejecutivo N 1 II. Decreto Supremo N 003 DE/SG III. Deficit Presupustales 1950-1980 IV. Normas Financieras Bibliografa Tesis Universitarias Revistas
118 126 128 135 136 139 141 146 147 148 149 150 157 158 162 164 169 170 171 171 172 172
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Este libro se termin en julio 1998. Su edicin estuvo al cuidado de Alfredo Alpiste Bazalar Se imprimieron 500 ejemplares para el sello editorial
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Caldern de la Barca 139 Telfono 263-6782 Fax 445-5821 San Miguel, Lima-Per
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ADVERTENCIA
El trabajo que tiene el lector entre sus manos, no es otra cosa que la actualizacin y revisin de la tesis que present y sustent, para optar el ttulo de abogado en la Facultad de Derecho y Ciencias Polticas de la Universidad de Lima en agosto de 1995. De aquel trabajo, se ha mantenido solamente intacta la introduccin, porque considero que las motivaciones que me llevaron a estudiar las finanzas pblicas en general, y el presupuesto en particular, desde un punto de vista jurdico, siguen siendo las mismas que se reflejan en aquel texto. El espritu y el nimo que me llevaron a emprender esta aventura intelectual, que son los que se desprenden de entre sus lneas, persisten. Es de advertir, sin embargo, que todos los captulos se han modificado en relacin a la tesis sustentada hace ms de dos aos. No slo por una natural evolucin intelectual, sino tambin por un cambio importante en la legislacin nacional, as como por nuevas fuentes de investigacin, que han hecho obligatorias, ciertas precisiones, actualizaciones y eventuales aadidos, aunque manteniendo la estructura orgnica original. As. por ejemplo, el captulo primero incluye un anlisis sobre el derecho financiero, su autonoma, relacin y diferencias con el derecho administrativo, adems de tratar brevemente sobre las ramas del derecho financiero. Estos temas no se tocaron en la tesis y han sido bsicamente extrados de un trabajo posterior.' ' En el captulo segundo se han consignado ms datos histricos
Ver Garca Belaimde Saldas, Domingo, "Derecho financiero: lo que es v lo que no es" en Revista Jurdica del Per. N" 12. Julio- Seliembre 1997.
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basados en nuevas fuentes primarias. Los captulos 3 y 4 se han enriquecido con modernas doctrinas, principalmente espaolas, a las que hemos tenido acceso en revistas y libros recientes. Finalmente, el ltimo captulo fue sustancialmente modificado en virtud de una nueva ley de gestin presupuestaria, ulteriormente modificada en diciembre de 1997. Por lo dems, este estudio slo pretende continuar el camino, comenzado, trazado y realizado por unos pocos interesados, en el estudio jurdico de la hacienda pblica en el Per. Es una modesta contribucin, con sus aciertos y errores, a un tema sobre el que la comunidad jurdica nacional todava tiene mucho qu decir. San Isidro, enero 1998
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INTRODUCCIN
Conocido es el supuesto terico econmico sobre la escasez de los recursos. La ciencia econmica parte de la tesis de que existen muchas necesidades por satisfacer y escasos recursos con qu cubrirlas. Este problema trae como consecuencia, determinar cmo asignar eficientemente los recursos disponibles para lograr el mximo beneficio. Para esta eleccin, nada sencilla, intervienen muchos factores que pueden influenciar al individuo por tal o cual alternativa. Tan importante como aquella decisin, es tambin determinar con cunto disponemos, cunto estamos dispuestos a gastar y en qu momento hacerlo. Todo esto configura grosso modo un presupuesto. En los Estados sucede bsicamente lo mismo, pero a un nivel distinto, con otras implicancias y con otros factores que entran en juego. Son fondos pblicos extrados de los particulares, en principio, sin su consentimiento, que sern invertidos para satisfacer necesidades pblicas, en volmenes tales que producirn necesariamente efectos en la economa de un pas; y todo esto combinado con el factor poltico. Entonces, cuando el Estado gasta, no tiene como resultado fenmenos naturales o espontneos sino sucesos que implican una cierta intencionalidad. Esta intencionalidad, es la accin financiera del Gobierno cuya herramienta es el presupuesto, que a pesar de haberse convertido con los aos en un documento complejo, no por ello deja de representar una poltica gubernativa.{2)
El proyecto de presupuesto para 1995 en el Per, concentra gran parte de los gastos en cuatro ministerios, que evidencian el carcter centralista y de absoluto control del Gobierno de turno.
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Todos los aos, por lo menos durante los perodos en los que funcionan las instituciones del Estado, se aprueba la ley de presupuesto o presupuestos.<l> Es reconocida la importancia que tiene esta ley para la vida de la nacin, sin embargo desde un punto vista jurdico en nuestro pas, no ha sido suficientemente estudiada. En el Per son escasos los estudios sobre las instituciones presupuestarias, y los estudios serios y documentados, lo son ms an. Esa es una de las dificultades que hemos tenido que superar en la realizacin de este trabajo. Para muestra basta revisar la coleccin de la revista "Derecho" de la Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Catlica del Per y veremos cmo en sus ms de 50 aos de vida, la mencionada revista no cuenta con ms de cinco artculos sobre el tema. La revista de la Facultad de Derecho y Ciencias Polticas de la Universidad de Lima, "Ius et Praxis" en poco ms de diez aos de vida, no tiene un solo trabajo publicado sobre el tema que nos ocupa. Por parte de los estudiantes de derecho, cuyas publicaciones por ellos dirigidas han crecido notablemente en los ltimos tiempos, encontramos igual situacin. "Themis" y "Ius et Veritas" por nombrar las principales, han seguido la misma tendencia. Ni siquiera con ocasin de la promulgacin del Decreto Ley N 25875 Ley Marco del Proceso Presupuestario, que en esencia es una nueva ley orgnica, 28 aos despus de la ltima, se mostr mayor inters en la comunidad jurdica. As, no es aventurado afirmar que, en lo que respecta al estudio jurdico del presupuesto, hemos dejado el campo libre y ste ha sido ocupado por economistas, contadores, ingenieros o historiadores. Por estas razones, el derecho comparado ya no slo es ilustrativo sino casi imprescindible. En Latinoamrica, Argentina y Mxico son los pases que ms han tratado el presupuesto y el derecho financiero en general. Villegas.
Gobierno de turno. Nombre ms apropiado usado en algunos pases porque es la reunin del presupuesto del gobierno central, los gobiernos locales y las regiones, provincias o estados de la federacin. Otros pases como Colombia tambin emplean el trmino "ley de apropiaciones".
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Ahumada, De Juano, Pugliese o Giuliani Fonrouge son nombres conocidos para quien en algn momento se ha acercado a esta disciplina. Espaa por su parte, cuenta con juristas como Sainz de Bujanda o Rodrguez Bereijo que se han dedicado mucho al tema, publicando obras a travs de la Universidad Complutense de Madrid, del Instituto de Estudios Fiscales, entre otros. Otros pases europeos como Italia con Griziot, Francia con Jze, Trotabas, Lerouge o Duverger, o Alemania, cuentan con autores que han producido y otros que producen en la actualidad, a quienes, superando el problema del idioma, hemos tratado de acceder gracias a traducciones o referencias. Metodolgicamente, el Derecho Presupuestario se ubica dentro del llamado Derecho Financiero junto, con el ms conocido y estudiado -entre nosotros- Derecho Tributario. No es objetivo de este trabajo analizar su dependencia o independencia, ni si cuenta con principios propios e instituciones y cules seran. Lo estudiamos especficamente por su importancia y por la incidencia que tiene en la vida de los pueblos. Pero no nos limitaremos al estudio de la ley, trataremos la institucin de forma integral. Los tratadistas sitan el origen o nacimiento del Derecho Presupuestario. prcticamente en el Derecho Constitucional en Inglaterra, cuando el Parlamento logra la conquista poltica de reservar para ste, el derecho no slo de autorizar las exacciones tributarias, sino el cmo se dispona de ellas. Su desarrollo posterior corresponde a este pas y a Europa continental, fruto principalmente del triunfo de revoluciones y reformas en busca de Estados ms democrticos. En la actualidad, como resultado de este desarrollo histrico, cuando se aprueba una ley de presupuesto, es el reflejo de la lucha por el poder, de ver cmo se controla al Ejecutivo y con qu responsabilidad acta la representacin; en suma, las relaciones entre ambos. En el Per no hemos pasado por este desarrollo histrico, simplemente fue algo dado. AI fundarse la Repblica, los liberales de entonces -que triunfaron e impusieron sus ideas- concibieron el sistema republicano de gobierno para un nuevo estado independiente. Fue as, que en nuestra primera constitucin, la de 1823, consignaron como atribucin del XV
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Congreso, aprobar los ingresos y los gastos. Lamentablemente, este derecho no fue ejercido, revoluciones de por medio, hasta 1848; y no fue hasta 1874 en que se promulga la primera ley orgnica de presupuesto. Todas nuestras constituciones han considerado, dentro de las atribuciones del Congreso, aprobar la ley de presupuesto. Pero la historia nos ha demostrado que esto no ha ocurrido siempre. Cuando suceda, no responda frecuentemente a criterios tcnicos y responsables, en parte por desconocimiento, en parte por falta de normatividad adecuada. En aos ms recientes, con una profunda crisis econmica, que arrastra con ella una crisis poltica y social, la aprobacin del presupuesto pas a ser una simple formalidad. Se dej de lado su carcter de instrumento de gestin pblica. En el mejor de los casos, era una forma fcil de introducir modificaciones al ordenamiento legal vigente,<4) o lograr algunos privilegios para determinados sectores. En el desarrollo de este trabajo hemos consultado tratados de derecho financiero, libros sobre finanzas pblicas, la legislacin vigente y las leyes orgnicas de presupuesto desde 1874, las constituciones de la repblica desde su fundacin, recortes periodsticos, trabajos sobre historia econmica, revistas y tesis universitarias. La historia en particular nos ha permitido conocer y poder apreciar la institucin, de forma dinmica, en movimiento. Hemos tratado tambin, de volcar una experiencia personal. Tuvimos la oportunidad de trabajar desde agosto de 1990 a abril de 1992, en la Comisin Bicameral de Presupuesto del Congreso de la Repblica y constatar de cerca, cmo se trabaja la ley de presupuesto, cmo se la estudia y aprueba. Durante este tiempo me sorprendi la poca familiaridad de algunos parlamentarios, con la institucin y el poco empeo de otros. Para unos pocos, se trataba de "estar" en la comisin ms importante. No era raro encontrar representantes que slo disponan de su experiencia parlamentaria o con sus conocimientos en la actividad privada, para tratar tan importante tema. Esto se agravaba por contar con una ley
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Se le llamaba "ley mnibus".
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orgnica de 1964, que tena muchas modificaciones, en la prctica no era tomada en cuenta y con un reglamento interno, en la Comisin, que no responda a la mecnica del trabajo parlamentario. Por lo dicho, el objetivo principal de este trabajo es tratar este tema, de importancia en la vida nacional, desde un punto de vista jurdico. Demostrar que no est reservado exclusivamente a profesionales con formacin contable o econmica, que tiene principios e instituciones; y que al igual que en otros pases, merece estudiarse y debatirse. Por eso, no nos limitaremos a la ley, sino es pretensin de este trabajo tocar el tema en su totalidad, sin agotarlo indudablemente, pero s manejarlo de forma integral. En el primer captulo abordaremos algunos conceptos que consideramos fundamentales para entender esta institucin y las finanzas pblicas en general. Hablaremos sobre el concepto de finanzas, el rol del Estado, los ingresos pblicos, sus tipos, y los gastos pblicos. Evidentemente, son conceptos que expondremos y analizaremos de forma sucinta, con efectos operativos/5' que nos proporcionarn elementos suficientes para entender la hacienda pblica. El segundo captulo est dedicado a la historia del derecho presupuestario. La historia de la Repblica, que recorremos desde 1821 hasta la actualidad, est llena de episodios que nos deben ensear cmo hemos manejado la hacienda pblica, las riquezas y oportunidades desaprovechadas, los debates nacionales que ocurrieron, y cmo fueron manejados los conceptos, sea a nivel constitucional, sea a nivel legal. El tercer captulo versa sobre el tema ms importante: la naturaleza jurdica de la ley de presupuesto. Sin lugar a dudas es el punto que ms ha ocupado a los tratadistas. Algunos sostienen que es una ley formal, otros que es una ley material; nosotros para arribar a una conclusin iremos al origen de cada teora, su desarrollo, influencia en otros pases y su vigencia actual. Aqu ser claramente visible el peso poltico de definir este asunto, las implicancias que tiene y las consecuencias en las relaciones entre los poderes del Estado.
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Estudiarlas adecuadamente importa tratar gran parte del derecho financiero y no es esa la intencin de este trabajo.
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En el cuarto captulo nos dedicaremos a estudiar los principios del derecho presupuestario, cmo han ido surgiendo, su evolucin, vigencia actual y su incorporacin al derecho peruano. Hablaremos del principio del equilibrio, anualidad, especialidad del gasto,( ' unidad, universalidad, entre otros. El quinto captulo nos permitir ver la institucin en forma dinmica, al estudiar cmo se elabora la ley, cmo se aprueba, ejecuta y se ejerce control sobre el gasto. En este punto trataremos tambin sobre el presupuesto por programas. Finalmente exponemos las conclusiones a las que llegamos, fruto de este estudio y los apndices que recogen algunos documentos a los que tuvimos acceso en el Congreso y otros, poco difundidos.
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No puedo terminar estas palabras iniciales, sin agradecer a las personas que contribuyeron en la realizacin de este trabajo. Al Dr. Enrique Espinoza Benavides quien me asesor con dedicacin y profesionalismo. Al Dr. Arturo Seminario Dapello por su permanente, hasta contagioso, entusiasmo. Sus acertadas observaciones y su especial apoyo desde un inicio con ste, su ex-alumno, fueron importantes para este trabajo que el lector tiene en sus manos. A Franco Gamero que me ayud con muchos trmites en la Facultad. A Eugenia Pierozzi, a quien le debo el haber trasladado todas las fichas producto de mis lecturas al computador. Finalmente a mi padre. A l, mi agradecimiento no slo por proporcionarme voluminosa bibliografa, o por su consejo oportuno, por guiarme en esta primera aventura intelectual, o por las innumerables correcciones de borradores que tuvo que sufrir. A l, por su cario y fe en m.
Sayn, marzo de 1995.
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REFLEXIONES A MODO DE PRLOGO Pedro Planas Por varias razones siento un privilegio especial al ocupar las pginas preliminares de esta importante tesis sobre derecho presupuestario. debidamente ampliada y actualizada, que ahora publica Domingo Garca Belaunde Saldas. Lo conoc en la Universidad ele Lima all por I 99 I, en forma casual. Ll profesor del curso de Sociologa Jurdica iba a \iajar y, para no retrasar MI syllabus, me pidi que me encargara esa semana de su curso. Como el tema me era familiar, acced gustoso. Hn la clase, se anim un simptico debate. Hntre las diversas intervenciones de los alumnos, destac) uno de ellos. que demostraba lecturas previas y un LISO muy preciso de fuentes. Tentado por indagar su nombre, hice correr una hoja para que pusieran sus nombres, en reemplazo de la nmina de asistencia. Al trmino de la clase, me tope con el nombre v fue grande mi sorpresa: era el hijo ma\or de un gran amigo. Domingo (jarcia Belaunde. el principal de nuestros constilucionalisias. A esa alegra personal, se une el placer de confirmar la madurez de anlisis que despliega Domingo Jr.. en un estudio que \ersa sobre un rea sumamente compleja, amn tie importante \ que no ha recibido en nuestro medio pese a ello- la reflexin que merece, como lo demuestra la pobre \ escasa bibliografa existente \ la casi total ausencia tic estudios jurdicos sobre el presupuesto, aun cuando involucra a \arias reas: financiero, administrativo, constitucional y derecho parlamentario, incluso. De ah que su apoyo doctrinal recaiga principalmente en recientes juristas y tratadistas espaoles, adems de algunos clsicos en la materia, desde Laband hasta Duverger. Y si ya es un mrito indudable navegar sobre aguas doctrinales procelosas, sin poder acudir a mapas actualizados tie navegacin, crece el mrito v el privilegio del XIX
esquema, al rescatar la norma de 1893, que sera, por su ttulo y sus principios, una ley orgnica de presupuesto, trazando una lnea divisoria en la aplicacin de la ley de 1874. Adems, actualiza la periodficacin, al consignar nuevas etapas, a ubicarse entre 1922 y 1962 (Contralora General de la Repblica, Misin Kemmerer, Constitucin de 1933, equilibrio presupuestal), entre 1963 y 1990 (presupuestos por programas, presupuestos bienales, Constitucin de 1979) y entre 1990 y la actualidad. AI abordar la tercera etapa, el autor hace mencin a los presupuestos departamentales, que tuvieron una prolongada vigencia en nuestra historia presupuestal. Con este sistema, las rentas se dividieron en generales y departamentales y se otorg facultades a los departamentos para recaudar los tributos que eran propios; el predial urbano, el predial rstico, patentes, etc. El diseo de los presupuestos departamentales se inici -como bien recuerda Domingo- en 1864 con Manuel Pardo, cuando fue Secretario de Hacienda de Mariano I. Prado. En 1872, cuando Pardo, como primer presidente civil, lleg al gobierno, se preocup en consagrar una estructura descentralizada, basada en Concejos Departamentales que tendran sus propios presupuestos. Este sistema se interrumpi en 1880, por la guerra con Chile, pero se restituy plenamente con las Juntas Departamentales creadas por la Ley de Descentralizacin Fiscal de 1886,(11) que dur casi cuatro dcadas, hasta que la dictadura de Legua absorbi los presupuestos departamentales y luego aprob la centralista Ley Orgnica de Presupuesto de 1922. Cado Legua, la Constitucin de 1933 otorg status constitucional a los presupuestos departamentales (art. 199 y art. 123, inciso 5to), entre las atribuciones del Congreso, con un plazo de garanta para su automtica entrada en vigor si no eran aprobados por el Congreso hasta el 31 de diciembre, pero Benavides nunca cumpli las disposiciones presupustales de la Ley de Descentralizacin Econmica y Administracin de setiembre de 1933, que l mismo haba promulgado. Otro aspecto de particular inters, al ingresar a los presupuestos funcionales del ao 1962, gira en torno a las denominadas "iniciativas
(1920-1959) y Desarrollista (1960-1974). Cfr. El Presupuesto Gubernamental en el Per. Historia y perspectivas; Edit. San Marcos; 1989. Cfr. RODRGUEZ, Jos M.; Anales de la Hacienda Pblica del Per; Tercera poca. 3 de junio de 1886 al 10 de agosto de 1890; Litografa y Tipografa T. Scheuch; Lima, 1918, pp. 99-102.
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parlamentarias de gasto". Hay que felicitar al autor en el tratamiento de este sistema, porque, si bien lo critica, no apela a la caricatura, mtodo comn al rememorarse este mecanismo, sino que indica -al contrario- que la iniciativa de gasto, para no causar desequilibrio presupuestal, se limita a una reserva presupuestal del 1%, que en nada mermaba el presupuesto; y, a su vez, ese monto se distribua entre los parlamentarios en proporcin a la poblacin de los departamentos y provincias que representaban. No es cierto, por tanto, que esta iniciativa de gasto fuere arbitraria, ni tampoco que provocase dficit al presupuesto. La mejor prueba de la disciplina del gasto y la perfecta coordinacin que hubo entre Congreso y Ejecutivo son los informes presentados por el propio Ministro de Hacienda, en funcin a las provincias y departamentos, con las obras respectivas y los montos asignados, bien por departamentos y provincias, bien por los Ministerios a cargo de las respectivas obras, y sin mencionar -por cierto- a los diputados o senadores que tuvieron tales iniciativas.0'0 Ms bien, ahora que las provincias del interior se encuentran abandonadas, o a merced de eventuales viajes del Presidente de la Repblica, la reserva del 1 % para estas iniciativas bien merecera un estudio pormenorizado respecto a la forma como entonces se garantiz, ao tras ao, la ejecucin de obras pblicas en todas y cada una de las provincias del Per. Domingo escarba con detenimiento en nuestros precedentes histricos y en instituciones del derecho parlamentario para detectar las modalidades de la "dinmica presupuestal" (presentacin, deliberacin y aprobacin legislativa del presupuesto) a fin de elevarnos su propuesta. Precisamente, el autor tiene esa preocupacin, aumentada por su experiencia laboral en la Comisin Bicameral de Presupuesto del Congreso, entre 1990 y 1992. Estas modalidades deban evitar el problema de la prrroga presupuestal, surgida por la falta de sancin legislativa del Presupuesto por el Congreso. La reforma plebiscitaria de 1939 impuso al Congreso un plazo de discusin y aprobacin del presupuesto (31 de diciembre) y dispona, caso contrario, la automtica vigencia del proyecto del Ejecutivo, a partir del 10 de enero del ao respectivo.
Cfr. Repblica del Per. Presupuesto Funcional para el ao 1965. Iniciativas Parlamentarias; Imprenta del Ministerio de Hacienda y Comercio; 1965 (56 pp.). En ese informe, Carlos Morales Machiavello era Ministro de Hacienda. En su mayor parte, se trata de construccin o remodelacin de escuelas, carreteras, mercados, baslicas, estadios, as como subvenciones a municipios provinciales o distritales para el inicio, la continuacin o conclusin de determinada obra.
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Domingo lamenta que fuese declarada nula por el Congreso de 1945, apenas se restaur la democracia en el Per, al igual que las otras reformas plebiscitarias de 1939. La Constitucin de 1979 adopta esta clusula, considerando como plazo mximo el 15 de diciembre, que adems es el ltimo da de la Primera Legislatura Ordinaria. Finalmente, la Carta de 1993 anticipa el plazo al 30 de noviembre, por razones nunca explicadas. Adems, la Carta de 1993 y el vigente Reglamento del Congreso que establece un trmite presupuesta! mediante el desfile de Ministros y autoridades por el pleno del Congreso, implica un inaceptable retroceso, como bien indica Domingo en esta obra, apoyndose en Chvez Molina. Una preocupacin muy atractiva recorre las pginas de este libro: quin y por qu debe tener la ltima palabra en la sancin presupuestal. Se trata de averiguar -para decirlo en una palabra- cul es la frontera entre las funciones del Congreso y del Gobierno en la dinmica presupuestal. Para Domingo, desde una posicin que podramos denominar "ejecuti vista", yerran muchas de nuestras Constituciones al consignar que el Congreso debe determinar la inversin de las rentas, cuando su funcin debera ser -explica- la de autorizar su empleo. El dilema que trasunta -y que ojal anime un fructfero debate donde participen constitucionalistas y administrad vis tas- es si la autorizacin es una simple pila bautismal del proyecto presentado por el Ejecutivo o si la determinacin y autorizacin de los ingresos y gastos constituyen facetas de un mismo acto, facetas inherentes a una decisin poltica sustantiva que debe adoptar el Congreso en funcin del proyecto remitido. Para el autor, el dilema tiene una primera respuesta prctica: l encuentra que el modelo britnico de aprobacin presupuestal en bloque (s o no), lograra configurar el diseo presupuestal del Ejecutivo y evitar las iniciativas parlamentarias y otros excesos a que pueda prestarse la deliberacin del proyecto de presupuesto. An as, es vlido preguntarse qu debera hacer el Ejecutivo si el Congreso opta por el "no" en bloque; es decir, si rechaza el proyecto de presupuesto en su totalidad. Elaborar otro presupuesto? Considera Domingo adems, como lo hace el derecho parlamentario europeo, que la deliberacin presupuestal es, principalmente, un mecanismo de control poltico, que se explica dentro de los regmenes parlamentarios. Desde una perspectiva constitucional, aplicar esa frmula al Per exige dilucidar varios aspectos previos de enorme importancia, como el contrapeso ms conveniente entre el XXIII
Ejecutivo y el Legislativo, el concepto y los lmites de la iniciativa parlamentaria de gasto, el sentido poltico del debate presupuestal y los lmites y posibilidades de la observacin presidencial del presupuesto ante su inminente y necesaria entrada en vigor. Naturalmente, la propuesta final involucra opciones previas en torno a todos estos factores. Y si bien no todas pueden tratarse aqu, reafirmaremos lo atractivo del problema que nos plantea. 2. Ejecutivo y Legislativo en la dinmica presupuestal
Respecto al trmite presupuestal, debe tenerse en cuenta que el Per recibi la influencia, no del presidencialismo estadounidense, como comnmente se cree, sino de la monarqua europea, al igual que toda Amrica Latina y al lado de otros institutos que no son propios del rgimen de Estados Unidos, como la refrendacin ministerial, la interpelacin, la iniciativa legislativa del Ejecutivo o la libre participacin de los Ministros en los debates parlamentarios. Incluso, nuestra primera Constitucin (1823), que debilit al Ejecutivo en favor del Congreso y no le reconoci iniciativa legislativa, hizo una especial excepcin en materia presupuestal y financiera (art. 151), para que el gobierno presente anualmente ante el Congreso el presupuesto de gastos y el plan de contribuciones ordinarias con qu cubrirlos. Este precepto fundacional, que presume la necesidad del equilibrio presupuestal al sealar la obligacin del gobierno de cubrir los gastos previstos, est inserto en un captulo especial destinado a regular la Hacienda Pblica (arts. 148-163), aqul que el autor lamenta, con razn, que no fuese asumido en posteriores Constituciones. Aquella atribucin -hoy propia de todo rgimen parlamentario- tuvo su antecedente en la funcin del Canciller del Exchequer ingls y se mantuvo como facultad del gabinete del Rey durante la conversin de las monarquas constitucionales en monarquas parlamentarias. En cambio, Estados Unidos -como se explica en esta obra- slo incorpor en 1921 mediante una reforma, la iniciativa del Presidente en materia presupuestal, aproximndose al sistema vigente desde sus orgenes -un siglo antes- en las repblicas presidenciales latinoamericanas, cuyos primeros textos constitucionales impusieron al Ministro de Hacienda la obligacin de presentar el presupuesto ante las Cmaras. Estados Unidos, en cambio, suprimi deliberadamente la presentacin XXIV
del Ministro. En sus primeros aos, el Congreso estadounidense -pese a su estricto esquema de separacin de poderes- acept la presencia del poderoso Secretario del Tesoro, Alexander Hamilton, quien adems fue el principal artfice de la Constitucin de 1787. Hamilton expuso personalmente los planes e informes del gobierno en materia econmica y financiera. En 1790 present un plan para emitir crdito pblico y crear un Banco Nacional; y, en 1791, present su clebre plan de fomento industrial, intitulado "Informe sobre el asunto de las manufacturas". Si bien ambos fueron aprobados, los miembros del Congreso se sintieron cohibidos, reducidos en su facultad deliberativa, al tener al frente, no slo a un importante miembro del Gobierno, sino al lder del partido federalista, el ms influyente de la poca. Desde entonces, no slo la elaboracin del presupuesto, al igual que toda otra ley, qued como iniciativa exclusiva del Congreso, sino que se estableci una prctica -ya que la Constitucin no lo prohibe- respecto a que los Secretarios (Ministros) no deban acudir a exponer al hemiciclo del Congreso. Tal restriccin, concebida como garanta para la independencia y la libre decisin del Legislativo, se conserva inclume hasta hoy y es un indudable factor de su podero institucional. Ni siquiera la reforma de 1921, que introdujo la iniciativa del Presidente en materia presupuestal, acept el ingreso del secretario del Tesoro en el Congreso para exponer y debatir el plan presupuestal. La presentacin del presupuesto la hara el Presidente a travs de un mensaje escrito, que contendra un conjunto de estimaciones econmicas muy precisas. El resto, sera tarea exclusiva del Congreso. El debate presupuestal es, por tanto, en Estados Unidos, una funcin esencialmente legislativa. Considerando que el Per -como en los restantes pases de Amrica Latina- tiene una estructura de poder bsicamente presidencial, amparada en la separacin de poderes, donde Ejecutivo y Legislativo tienen distinto origen y pueden no tener afinidad entre s, la primera cuestin a absolver sera si resulta conveniente la intervencin directa del Ministro en el debate parlamentario del presupuesto. La experiencia estadounidense es contundente. La ausencia del Ejecutivo en el debate, adems de confirmar la prevencin de los legisladores, ha fortalecido el poder del Congreso, al punto que ni aun los Congresos, con ambas Cmaras del mismo partido que el Presidente, aceptaron a rajatabla el proyecto del Ejecutivo. Y en !a ltima poca, como es pblico, el Presidente Bill Clinton y el Congreso republicano, pese a tener planteamientos distintos, han demostrado su mutua capacidad de conciliar posiciones para poner en vigencia XXV
Domingo Garca Rehunde Saldas
el presupuesto federal. Alguien puede oponerse a este tipo consensual y democrtico de acuerdos en torno a la ms importante ley federal? No es objetivo intrnseco de todo debate parlamentario -y de los mecanismos constitucionales adicionales- propiciar la bsqueda de acuerdos? Si se considera conveniente la presencia del Ministro de Hacienda en los debates, como es tambin nuestra posicin, debe repararse en que este mecanismo, si bien facilita el debate y agiliza el cambio de opiniones en torno al proyecto, es una medida de ndole "ejecutivista", que tambin facilita la presin de la opinin del Ejecutivo ante la posible autonoma de decisin del Congreso, con efectos muy distintos a los que produce su presencia en los regmenes parlamentarios, donde la propia mayora parlamentaria, directa o indirectamente, ejerce funciones de gobierno. Como en la Europa parlamentaria, no hay separacin sino integracin de poderes, al punto que la mayora del parlamento define quin y con qu polticas se gobierna, es obvio que el Ministro de Hacienda, y su proyecto de presupuesto, cuentan con el apoyo anticipado, aunque no siempre incondicional, de esta mayora. De ah que en los regmenes parlamentarios el debate presupuestal se considere un mecanismo de control poltico donde se manifiestan y definen las posiciones de los grupos parlamentarios de oposicin, respecto a las distintas polticas sectoriales del Gobierno. El debate presupuestal en el pleno de la Cmara de los Comunes tiene una prolongada duracin, que tradicionalmente dura 26 sesiones consecutivas, sin interrupcin. A ellas, por cierto, no asiste el Ministro para leer interminables hojas e impronunciables cifras y hacer perder tiempo as a los congresistas y al pas. Claro que no. El Ministro de Hacienda, el Primer Ministro, en fin todo el gabinete, acude a explicar las polticas ejecutadas y a ejecutar y a defenderlas y debatirlas -de t a t- con los voceros parlamentarios de la oposicin. Ello explica el significado del extenso debate presupuestal, entendido como mecanismo de control poltico. Desde esa perspectiva, la propuesta del autor -para reconocerle el mismo carcter en nuestras tierras- es digna de acogerse y debe llevamos a reformular el debate presupuestal para garantizar -cada ao- la revisin institucional de las polticas de gobierno. Expresamos nuestro reparo, en cambio, a la modalidad de la votacin por bloque, que no es comn a la Europa parlamentaria y se aplica en Gran Bretaa con efectos muy peculiares, difciles de adaptar en otras latitudes. En primer lugar, a la afinidad entre mayora parlamentaria y gobierno, se une la XXVI
Id Derecho Presupuestario en el Per
existencia de un bipartidismo muy rgido (60% de bancas del gobierno y 35% del primer partido opositor, por ej.), que reduce el debate a una dialctica gobierno/oposicin, que la prctica ha diluido en un sistema de votacin en bloque. Debe considerarse, adems, que el voto por el "No" implica la inmediata cada del gobierno, efecto que refuerza el carcter poltico del debate, pero que no puede aplicarse en los pases de estructura presidencial. La cada del gobierno de Gladstone, en 1885, se produjo, precisamente, porque la Cmara de los Comunes rechaz su proyecto de presupuesto. Ms bien, para fortalecer el debate poltico sectorial y mejorar la elaboracin tcnica del Presupuesto, sera muy positivo adaptar al Per el sistema del examen y debate especializado, que se practica en varios pases parlamentarios, como Blgica, Alemania, Francia, Italia, Holanda y Grecia. No es posible que los miembros de la Comisin de Presupuesto asuman de modo exclusivo el examen de todos los rubros y pliegos del presupuesto y que lo hagan con pleno acierto. Son, en primer lugar, las comisiones sectoriales del parlamento, que estn ms informadas de la poltica del sector, quienes deben emprender un examen previo, con la presencia del respectivo Ministro, que arroje dictmenes de mayora y minora, que sern luego elevados y expuestos ante la Comisin de Presupuesto. As por ejemplo, la Comisin de Salud deber revisar el presupuesto sectorial de Salud, la Comisin de Educacin examinar el del Ministerio de Educacin, la Comisin de Defensa el presupuesto de defensa, etc. Y en el pleno sucedera igual. El debate sectorial o especializado se iniciara con los miembros de la respectiva Comisin Sectorial y la votacin inicial del presupuesto se efectuara por captulos o pliegos, tras lo cual se somete a la votacin final en totalidad. 3. Es observable el presupuesto?
Distinto al problema histrico de la prrroga del presupuesto, a falta de sancin congresal, es el novsimo problema de la observacin, surgido en tomo al presupuesto para el ejercicio de 1992, precisamente cuando el autor trabajaba en la Comisin Bicameral de Presupuesto. La discusin se ha orientado a indagar si es o no constitucional el derecho de observar el presupuesto (entendido como ley singular) y, en caso de ser observable, si puede haber observacin parcial. Domingo rememora los hechos, con fechas muy puntuales. El Congreso haba cumplido con aprobar el presupuesto antes XXVII
del 15 de diciembre. Sorpresivamente, el 31 de diciembre, vspera de la entrada en vigor de la ley, el Presidente de la Repblica, pese a que haban logrado un acuerdo entre el Ministro de Economa y los miembros de la Comisin de Presupuesto, promulg parcialmente la Ley de Presupuesto, con observaciones y vacos respecto al proyecto sancionado en el Congreso. La sorpresa alcanz al propio Ministro de Economa, quien se encontraba reposando en una playa del norte, seguro de haber logrado conciliar posiciones con el Congreso. Y si el Ministro de Economa, autor del proyecto, que particip en los debates con la Comisin Bicameral, no hizo las observaciones, la pregunta -hasta hoy no respondida- es: quin hizo estas observaciones de ltimo minuto, sabiendo que abrira un conflicto poltico de grandes proporciones..? Tal actitud del Ejecutivo entraa una gravedad que no puede ocultarse, ni matizarse y que no puede tener parangn en un pas democrtico. No es slo la dudosa facultad de ejercer la observacin parcial del presupuesto, sino de asumir la promulgacin parcial de una ley que se caracteriza, adems, por su unidad y organicidad. En rigor, toda observacin presidencial puede ser total o parcial. Es total si se observa toda la autgrafa de la ley y tambin si se observa una parte sustantiva. En ambos casos es devuelta al Congreso para su reconsideracin o insistencia. A su vez, la observacin parcial, si bien implica aprobar (tcitamente) las partes no observadas, que el Congreso ya no puede revisar, tambin exige devolver el proyecto en su integridad para su insistencia o reconsideracin. Pero la observacin parcial, aun suponindola posible, no puede manifestarse mediante la publicacin parcial de la norma, descuartizando la voluntad del legislador. Y lo ms delicado, que despierta todo tipo de sospechas, es que observ la ley (y la promulg recortada) sin convocar de inmediato -como corresponda constitucionalmente- a Legislatura Extraordinaria para que el Congreso se pronuncie y resuelva sobre las observaciones ,,v> como si hubiese intencin de agrandar el conflicto...
Los sucesos posteriores confirman la intencin de fabricar conflictos y garantizar el ambiente anrquico, previo al 5 de abril. Como lo narra el autor respecto a la experiencia similar de 1991, a falta de convocatoria, el Congreso se autoconvoca a Legislatura Extraordinaria y, con toda razn, declara nula esta ley, insiste en el proyecto anterior y el 17 de enero lo promulga. Pese a ello, demostrando no haber buena fe, el Ejecutivo apela al decreto de urgencia para imponer su voluntad sobre la ley ya insistida y pone en suspenso varias normas del presupuesto (sin que medie ninguna urgencia), entre ellas las del canon, que era un expreso mandato constitucional.
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Se afirm que no haba tiempo para la reconsideracin y que era necesario iniciar el ao presupuestario con la ley en vigor. Por eso mismo, el Ejecutivo debi promulgar la ley tal cual fue aprobada por el Congreso y convocar, en todo caso, a una Legislatura Extraordinaria para la primera semana de enero a fin de presentarle algunas modificaciones. Bien pudo apelar tambin al decreto de urgencia de carcter provisional -como lo hizo en otras oportunidades- para poner en suspenso determinadas normas de la ley presupuestaria, slo hasta que el Congreso convalide o derogue el referido decreto. Pero, por cualquier parte, el Congreso ha de tener la ltima palabra en materia legislativa. De lo contrario, si la intencin de fondo es la de imponer la voluntad unilateral del Ejecutivo, que adems goza de iniciativa exclusiva en materia presupuestal, el procedimiento de deliberacin parlamentaria y de aprobacin legislativa resultaran irrisorios y totalmente prescindibles, al igual que el principio de legalidad. Ms honesto y directo sera proponer la simple aprobacin del presupuesto por el Ejecutivo mediante un unilateral decreto. Lamentablemente, an hoy, pese a que la Carta de 1993 no incorpor expresamente la observacin parcial del presupuesto, y menos su promulgacin parcial, hay quienes aseveran que puede el Ejecutivo asumir esas prerrogativas, presuntamente tcitas a su funcin. En tal caso, la interminable discusin respecto a si es o no constitucional la observacin y promulgacin parciales debe ceder paso a la determinacin de si es o no conveniente conceder estas prerrogativas, precisamente considerando la necesidad de la entrada en vigencia del presupuesto el 1 de enero a ms tardar y la funesta experiencia habida entre diciembre de 1990 y enero de 1991 -repetida entre diciembre de 1991 y enero de 1992- por el uso de estos mecanismos. En su momento, cuando estall este conflicto, propusimos algunas medidas complementarias a la posible facultad presidencial de observar la Ley de Presupuesto,!v) que vale la pena traerlas a esta reflexin: a) La aprobacin por acuerdo del Consejo de Ministros de toda observacin presidencial, mxime si es nulo todo acto del Presidente sin refrendacin ministerial; b) La reduccin del plazo para la observacin presupuestal a slo diez das y la delegacin de plenas facultades por el Congreso a la Comisin Bicameral de Presupuesto para efectuar, despus del 15 de diciembre, a nombre del pleno, el proceso de reconsideracin de las partes
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Cfr. Rescate de la Constitucin; Abril Editores; 1992; pp. 249-255. Originalmente, ambos textos se publicaron en el diario "Gestin", los das 6 y 7 de enero de 1992.
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Domingo Garca Belaimde Saletas
observadas, de modo tal que as se evita el oneroso trmite de convocar a sesin extraordinaria en fechas (navideas) en que los congresistas provincianos van a visitar a sus familias; y, c) En tal caso, por cierto, haya insistencia o reconsideracin, la promulgacin definitiva del presupuesto la hara el presidente del Congreso, con lo cual se habra asegurado la observacin presidencial, la reconsideracin del Congreso y la promulgacin del presupuesto sin afectar la fecha de entrada en vigor. Ahora bien, estos mecanismos se aplicaran slo en caso de aceptarse la riesgosa facultad presidencial de observar el presupuesto. La otra posibilidad, que acaso resulte ms lgica y conveniente, es la de restringir el derecho de observacin presidencial en el caso de la Lxy de Presupuesto. As como hay una restriccin, con plazo fijo, para la sancin legislativa del presupuesto, precisamente para garantizar su entrada en vigor, del mismo modo, de producirse la aprobacin del presupuesto por el Congreso, esa fecha tambin debera sealar el trmino del debate legislativo y su insoslayable promulgacin por el Presidente de la Repblica para garantizar el inicio regular del ejercicio presupuestal. Recurdese que el Ejecutivo ya goza de la iniciativa presupuesta! exclusiva y, adems, a diferencia de Estados Unidos, existe la obligada presencia de los Ministros en las Cmaras para participar activamente en el debate. Si las opiniones del Ejecutivo fueron vertidas en el ejercicio de su iniciativa y a lo largo de la deliberacin legislativa, no viene al caso abrir una nueva vlvula mediante la observacin presidencial, que slo rompera los acuerdos logrados en el hemiciclo, como si existiesen dos gobiernos distintos. Esta lgica, incluso, bien podra aplicarse a otras leyes, como lo dispuso en Bolivia una norma muy interesante que rigi desde la Constitucin de 1880 hasta 1961, merced a la cual el Presidente de la Repblica poda observar una ley sancionada por el Congreso slo "cuando el Ministro respectivo no hubiese estado durante sus debates en el Congreso'\tvl De cualquier forma, habra que descartar la votacin en bloque, que adems de complicar y politizar el trmite deliberativo, en lugar de facilitarlo y tecnificarlo, no parece un mtodo fcil de conciliar con el derecho de observacin presidencial. Si el Congreso rechaza el proyecto, no hay ley alguna
ABEC1A BALDIVIESO, Valentn; Historia del Parlamento; Congreso Nacional: La Paz, Bolivia; 1997; lomo II; pp.52-53.
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El Derecha Presupuestario en el Per
para observar, sino la obligada conminacin al Ejecutivo para elaborar un nuevo proyecto de presupuesto, con el riesgo -casi inevitable- de iniciar el ao respectivo sin ejercicio presupuestal. En otras palabras, por evitar algunas modificaciones al proyecto del Ejecutivo, que son inherentes a su funcin deliberativa, se corre el riesgo de instarlo a rechazaren bloque todo el proyecto de presupuesto, dejando al Ejecutivo sin otra salida que reiniciar desde la primera fase el trmite de la dinmica presupuestal. ****** Son stas, tan slo, algunas de las numerosas notas y reflexiones que nos sugiere la lectura de este estupendo estudio doctrinal e histrico sobre el derecho presupuestario en el Per, que -estamos seguros- despertar el inters necesario para otorgar a esta materia, tan marginada, el sitial que tiene reservado en la reflexin contempornea sobre los contenidos jurdicos e institucionales del Estado Democrtico de Derecho y las virtudes inherentes a la deliberacin, la transparencia y el consenso, como atributos irreversibles de toda nacin civilizada.
Magdalena del Mar, 1 de abril de 1998
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Captulo I 1. 2. 3. 4.
: Nociones Bsicas
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Las finanzas y el derecho financiero Actividad financiera del Estado El rol del Estado Recursos del Estado 4.1 Ingresos tributarios 4.2 Ingresos por emprstitos o ingresos del crdito pblico 4.2.1 Crdito interno 4.2.2 Crdito extemo 4.2.3 Garantas 4.3 Ingresos por explotacin del patrimonio 5. Gastos pblicos
33 42 43 46 46 48 49 51 51 52 53
CAPTULO I NOCIONES BSICAS
1.
Las finanzas y el derecho financiero
Partiendo del trmino coloquial "finan/as", indaguemos qu significa. Segn el "Diccionario de la Lengua Hspaola" editado por la Real Academia, la palabra "finanzas" tiene dos usos: 1) caudales, bienes y 2) Hacienda pblica. De igual modo, el mismo diccionario desarrolla el adjetivo " financiero". Esta palabra proviene del francs financier, finances, como "lo perteneciente o relativo a la hacienda pblica, a las cuestiones bancadas y burstiles o a los grandes negocios mercantiles". HI "Diccionario Ideolgico de la Lengua Hspaola" de Casares1'1 coincide con los significados del sustantivo finan/as. Sin embargo, el trmino "financiero" tiene uno ms: "Hombre entendido en asuntos de hacienda pblica o de banca". Podemos entonces, resumir las connotaciones de la palabra finanzas en lo siguiente: Negocios privados y hacienda pblica, es decir, el mbito privado y el mbito pblico. Este es el sentido coloquial y corriente. Pero, en qu sentido se emplea en el mundo jurdico? He aqu lo que nos interesa. Para
'Diccionario Ideolgico de la Lengua Espaola" Julio Casares. Editorial Gustavo Gili S.A. Barcelona 1979
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Domingo Garca Belaunde Salclas
ello, repasemos cmo es utilizada por los estudiosos del tema. Para Hctor B. Villegas18* "las finanzas en su concepcin actual, tienen por objeto examinar cmo el Estado y dems entes pblicos obtienen ingresos y cmo se efectan concretamente sus gastos" }9) El profesor Grizzioti, de la escuela de Pava, dice que finanzas proviene del latn financia, que se refiere a los medios necesarios para los gastos pblicos y la consecucin de los fines del Estado." 01 Por otro lado, el "Diccionario Enciclopdico de Derecho Usual" de Cabanellas,"" indica que finanzas es un galicismo que se refera a la Hacienda pblica, hacienda real, tesoro pblico, etc. pero que desde 1970, se admiti por la Academia como lo referido a caudales, bienes y hacienda pblica. De igual forma, define el trmino financiero como "lo concerniente a la Hacienda pblica, a las operaciones burstiles, al trfico bancario y a los grandes negocios industriales o mercantiles". Aceptando que jurdicamente el trmino finanzas, se refiere a los ingresos y gastos del Estado," 21 as como lo relacionado con la actividad mercantil, son las finanzas pblicas o privadas, o, ambas, objeto de estudio del derecho financiero?. Visto de otro modo, preguntemnos, qu estudia entonces
Hctor B. Villegas " Curso de Finanzas, Derecho Financiero y Tributario" Ediciones Depalma Buenos Aires, 1972 p. 1. Villegas cita la evolucin del trmino finanzas "Para Wilhelm Gerioff (Fundamentos de (a ciencia financiera, en Traiado de finanzas de Gerloff-Neumark T. i p. 16 Ed. El Ateneo, Buenos Aires 961) en la evolucin del trmino finanzas designaba primeramente una decisin judicial, despus una multa fijada enjuicio, y finalmente los pagos y prestaciones en general. En un segundo perodo (S. XIX) se consider que negocios financieros los monetarios v burstiles, aunque al mismo tiempo la palabra "fmanz " tuvo la denigrante significacin de intriga, engallo y usura, En un tercer periodo, primero en Francia y luego en otros pases, se circunscribi la significacin de la palabra "finanzas" emplendola nicamente con respecto a los recursos y a los gastos del Estado y as comunas "
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Villegas, op. cit. p. 2 Cabanellas, Guillermo, "Diccionario Enciclopdico de Derecho Usual" Tomo IV, Editorial Hcliasta S.R.L., Buenos Aires, Argentina, 15 edicin, 1981, p. 74. Los espaoles prefieren el trmino hacienda pblica al de finanzas. Los anglosajones por su parte, prefieren aadir a finanzas la palabra "privadas" o "pblicas", siendo la primera lo relacionado a negocios monetarios, cambiarios o bancarios. De igual forma utilizan el trmino tesoro para referirse a las finanzas pblicas.
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/:'/ Derecho l'resiipueslario en el Peru
el derecho financiero? Es reconocida la importancia que tuvo Myrbuch Rheinfeld,'1 ' all por 1910, al abordar esta cuestin, sosteniendo que debe entenderse por Derecho Financiero lo referido a "las normas del derecho pblico positivo que tienen por objeto la reglamentacin de las finanzas de las colectividades pblicas ". El conocido jurista Pilgese'141 aadi en 1937 "...disciplina que tiene por objeto el estudio sistemtico del conjunto de normas que regulan la recaudacin, gestin y erogacin de los medios econmicos pertenecientes al Estado v a las dems entidades pblicas, para el desarrollo de su actividad, y el estudio de las relaciones jurdicas entre los poderes y los rganos del Estado, entre los ciudadanos y el Estado y entre los ciudadanos mismos, derivados de la aplicacin de tales normas" . Ms recientemente, el profesor espaol Sainz de Bujanda1 ^ defini al derecho financiero en los siguientes trminos: ''rama del derecho pblico interno que organiza los recursos constitutivos de la Hacienda del Estado y de las restantes entidades pblicas, territoriales e institucionales y regula los procedimientos de percepcin de los ingresos y de ordenacin de los gastos y pagos que tales sujetos destinan al cumplimiento de sus fines". Nos encontramos, pues, dentro del derecho pblico y frente a la hacienda pblica,' 6) Por eso es impropio suponer que esta rama del derecho se
'" Myrbach Rheinfeld "Prcis de droit financier" traduccin al francos. Giard el B riere. Pars 1910. p. 16, citado por Giuliani Fonrouge, Carlos. "'Derecho financiero". Ediciones Depalma Bs. Aires 993, p. 27 1 Pilgese "Istituzioni di diritlo finanziario, Diritto iribuuirio", Cedam. Padova. 1937 p. N. lomado de Giuliani Fonrouge. op. cu. p. 28 n Sainz de Bujanda. Fernando. " Lecciones de Derecho Financiero", Universidad Complutense de Madrid. Madrid 1993. pgina I . " Merece reconocerse el trabajo de Manuel Rclaunde Guinassi "Prontuario de la legislacin financiera en el Per" al definir el derecho financiero "como la rama del derecho publico que estudia en forma orgnica y sistemtica el conjunto de normas que icgiilan el fenmeno de acotacin, recaudacin, gestin y erogacin de los medios necesarios tara el desarrollo de la actividad del Estado, v el de las relaciones jurdicas entre el listado y los ciudadanos, en relacin a la aplicacin de esas normas. " Aade sobre el derecho tributario "que para algunos tratadistas es autnomo" diciendo que "constituye parle fundamental did Derecho Financiero". Ver revista "Derecho", Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Catlica del Peni, Nmero X. 1948. Sin embargo, ms tarde en su obra
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Domingo Garca Bekumde Saklias
ocupa de las sociedades mercantiles, negocios burstiles u otros aspectos de la vida econmica-financiera privada. Siguiendo en este derrotero, es menester saber si el Derecho Financiero estudia una parte de la realidad delimitada dentro de la vida de los Estados, es decir, si goza de autonoma cientfica o no. Este tema, aparentemente de importancia slo acadmica, merece la mayor de las atenciones por una cuestin fundamental: Si tiene autonoma emplearemos mtodos propios de esta rama, si no la tiene, buscaremos las respuestas en el derecho administrativo, derecho constitucional o en alguna otra rama del derecho pblico o privado. Sobre este problema, se reconoce que existen tres posiciones. La primera sostiene que el derecho financiero no tiene autonoma. Segn estos autores, agrupados en la llamada escuela administrativista clsica, el derecho financiero es una parte, un captulo especializado del derecho administrativo. ' Una segunda posicin 08 ' coincide con negar autonoma al derecho financiero, pero admite cierta independencia del derecho tributario. As, Gianinni(19) sostiene que el derecho financiero "no constituye un sistema orgnico de relaciones homogneas, sino un conjunto de relaciones de diversa naturaleza, que tienen en comn ser referencia material a la mltiple actividad que el estado desarrolla en el campo financiero{...} solamente aquella parte del Derecho Financiero que se refiere a las normas que
"Instituciones del derecho tributario". Pontificia Universidad Catlica del Per. Lima 1967, sostendra la plena autonoma del Derecho Tributario. Ver captulo 1, en especial pginas 3032. Ver conocida obra de Otto Mayer "Derecho administrativo alemn". Por otro lado, ms recientemente que Mayer, el conocido administrativista argentino Agustn Gordillo en su "Teora General del Derecho Administrativo" no se ocupa de la actividad financiera del Estado. Asimismo, D'Amelio (L' autonoma dei diritto -in particolare del diritto finanziarionell'unit del diritto) en estudios realizados sobre la actividad tributaria en Grecia y Roma, sostiene que el derecho financiero precedi en mucho al administrativo (Ver Giuliani Fonrouge, op. cit. p. 64). Destacan Trotabas ( "Prcis de science et legislation financire" Paris 1951); Gny (" Le panicularisme du droit fiscal" en Riv. Trim. Droit Civil. 1931), Prez de Ayala ("Derecho Tributario" Madrid 1968). De la Garza en Mxico, Valdez Costa en Uruguay y entre nosotros Pedro Flores Polo "Derecho financiero y tributario peruano" Ed. Justo Valenzuela E.I.R.L. Lima 1986 p. 124. Tomado de Sainz de Bujanda, "Lecciones de Derecho Financiero", Madrid 1993, p. 5
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/:/ Derecho Presupuestario en el Peni regulan a imposicin y recaudacin de los tributos presenta una homogeneidad'...) en torno a la relacin jurdica tributariaf...) slo puede hablarse de autonoma del derecho tributario". La tercera posicin sostiene la autonoma del Derecho Financiero por lo siguiente: Estudia un mbito de la realidad social, tiene normas propias y relaciones homogneas y principios generales propios.'" ' Comencemos por analizar su mbito en la realidad social: su objeto de estudio y los lmites entre los que se desenvuelve el derecho financiero. El Estado, como cualquier grupo social, busca satisfacer sus necesidades con los escasos recursos con que cuenta. Pero a diferencia de grupos privados, los medios y los fines del Estado son fundamentalmente distintos. Como sujeto poltico que es, busca satisfacer necesidades pblicas, sea para cubrir necesidades elementales de defensa, seguridad interior, justicia y diplomacia, sea para ocuparse de necesidades generales como salud, comunicaciones o educacin. Pero el Estado lo hace, usualmente, imponiendo su voluntad con coaccin, aunque dentro de un marco jurdico. As, el Estado acta para obtener ingresos por explotacin de su patrimonio, por el ejercicio de actividades mercantiles, por endeudamiento interno y externo o por su imperium a travs de la tributacin. Estos ingresos sern, posteriormente empleados, en la satisfaccin de las necesidades que debe atender y que exigen los ciudadanos. De acuerdo a su grado de intervencin en la economa, en la actividad privada o en la esfera del individuo, bajo pretexto de buscar el bien comn, los Estados adquieren una fisonoma comunista, socialista o liberal. Pero lo que nos interesa aqu es, que para satisfacer estas necesidades, el Estado debe procurarse los ingresos necesarios, administrarlos, para finalmente emplear con la mxima eficiencia los -por lo general- escasos recursos. Todo lo descrito es conocido como la actividad financiera del Estado, y es esta manifestacin del Estado la que
Sainz de Bujanda dice que, en la actualidad, se considera unnimemente al Derecho Financiero con autonoma y como una rama del derecho pblico. Sainz de Bujanda op. cit. p. 4. En igual sentido, Alvaro Rodrguez Bereijo. "Introduccin al estudio del derecho financiero" Instituto de Hstudios Fiscales, Madrid 1976. p. 121 y siguienies. De la misma corriente es el argentino Carlos Giuliani Fonrouge. entre otros.
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Domingo Gorda Behiunde Saldias
precisamente pretende estudiar el Derecho Financiero. Dentro de la clsica concepcin de la divisin de funciones u rganos del Estado, corresponde a la Administracin ser el actor, el que ejercita diariamente la actividad financiera. Por eso, no debe sorprendernos que se quiera encuadrar al derecho financiero como parte del derecho administrativo. Sin embargo, existen sustanciales diferencias.1- ' En primer lugar, el derecho financiero se ocupa de la actividad financiera del Estado, que tal como dijimos lneas arriba, es distinta de una actividad administrativa. Lo primero supone principalmente el obtener ingresos y efectuar gastos. Pero, para qu? para satisfacer necesidades pblicas. En otras palabras, para que funcione la Administracin, para atender los servicios de salud o educacin, construccin de carreteras, el pago de obligaciones del Estado, la seguridad nacional, el pago de misiones diplomticas, etc. Es entonces, el medio no el fin. El derecho financiero tiene, fundamentalmente, un carcter instrumental. En segundo lugar, se diferencia del derecho administrativo por los medios utilizados: bienes de intercambio, dinero. Finalmente, un tercer elemento que diferencia la actividad financiera de la administrativa, el fin que la primera persigue: procurar recursos al Estado y emplearlos eficientemente. Lo dicho, no debe ni puede llevarnos a pensar en una total separacin. El derecho administrativo y el derecho financiero tienen una relacin muy estrecha y el derecho es una unidad, dentro de la cual no podemos hablar de independencia absoluta. Toca entonces analizar, si podemos encontrar las normas que genera esta actividad financiera. El derecho financiero tiene normas propias, y hasta particulares, respecto del resto del ordenamiento. Tenemos normas permanentes como son las referidas a los tributos. Tenemos tambin las de vigencia determinada, como la ley de presupuesto o la de financiamiento. Incluso el trmite presupuestal est detallado a nivel constitucional, legal y reglamentario de la cmara legislativa. Goza adems, de una comisin al interior del
Ver l\ aro Rodrguez Bcreijo op. cit. p. 47 y siguientes.
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Congreso, dedicada exclusivamente al estudio del proyecto del presupuesto y la cuenta general. Los tributos de periodicidad anual entran en vigencia e] ao calendario siguiente. El cdigo tributario es una muestra de la codificacin del derecho financiero. La ley de presupuesto se aprueba todos los aos,( ~] va ley o decreto legislativo, dentro del marco constitucional. Fuera de l, por decreto ley e incluso se lleg a aprobar por decreto supremo.12" En el Per tenemos leyes orgnicas del presupuesto desde 1874 |24) y en algunos pases, no pueden recaudar tributos sin haber aprobado la ley anual de presupuesto. En fin, ordenamiento propio, existe. Con un mbito delimitado de la realidad, como objeto de estudio, y con normas propias, falta determinar la existencia de principios. Los principios generales estn presentes en esta rama del derecho, muchos de los cuales lo son a nivel constitucional. El ms importante es el principio de legalidad. Originalmente uno, se bifurc en el derecho tributario y el derecho presupuestal. El consentimiento de los ciudadanos, a travs de sus representantes, para imponer cargas tributarias, as corno para tener conocimiento del destino y uso de estos ingresos a travs del gasto pblico, es una conquista histrica de los pueblos. Tan importante resulta, que es exacta aquella expresin: "Sin ley no hay actividad financiera ". Pero hay algunos otros principios que podemos enumerar: la anualidad de la ley de presupuesto, la unidad presupuestal, no confiscatoriedad e igualdad frente a la ley tributaria, la exclusividad de la ley de presupuesto, el conocidsimo principio del equilibrio de las finanzas pblicas, entre otros. Entonces, si encontramos normas propias que dan orden al derecho financiero, principios generales que le dan coherencia y un mbito delimitado de la realidad social que es su objeto de estudio, estamos frente a lo que acadmicamente se denomina autonoma. En palabras de Benvenuto Grizzioti "el Derecho financiero cierra la serie de estudios de Derecho pblico,
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La primera ley de presupuesto es de 1848. Despus de la guerra con Chile hemos lenido. prcticamente sin interrupcin, leyes de presupuesto sea anual, bianual o por prrrogas. Decreto del Poder Ejecutivo N 1 del 01 de enero de 1948. dado durante la poca de Buslamante y Rivero. Ver captulo II. Ley de 1874,1893, 1922, 962, 1963, 1992 , 1993 y 1996 (Ley N 2673) adems de muchas normas modificatorias y complementarias.
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Domingo Garca Bekutndc Saklcis iniciada con el Derecho constitucional, Estado, proseguida con el Derecho manifestaciones de su actividad para completada con la investigacin de los del Estado".11* que indaga la forma de ser del Administrativo, que examina las la consecucin de sus fines, y medios necesarios a esta actividad
Definido esto, es necesario conocer qu contiene el Derecho Financiero, es decir, cmo se divide metodolgicamente para estudiar las manifestaciones de la actividad financiera del Estado. Las ramas del Derecho Financiero, consideradas por la doctrina son: Derecho Tributario, Derecho Patrimonial Pblico (servicios pblicos y empresas estatales). Derecho de! Crdito Pblico (llamado tambin derecho monetario)126' y Derecho Presupuestario. El ms conocido y estudiado es, sin lugar a dudas, el Derecho Tributario. Para algunos, sea por convencimiento o desconocimiento, el derecho tributario constitua una rama autnoma dentro del Derecho Pblico. Hoy, la doctrina ms autorizada no lo considera as. Los recursos tributarios desde la antigedad constituyeron fuente importante del tesoro pblico. Recurso que, al convertirse en ingreso del erario, afect las economas privadas, detrayendo parte de sus rentas. Esta prestacin pecuniaria coactiva, tiene tal impacto en el bolsillo del ciudadano, que ha generado, sin lugar a dudas, un cuerpo de normas homogneas que destacan por encima de las otras ramas. Siguiendo con las ramas del Derecho Financiero, existen otras dos formas por las que el Estado obtiene ingresos, a la sazn, el crdito pblico y la explotacin del patrimonio del Estado. As, el Derecho del Crdito Pblico se encarga justamente de esta forma de ingresos. Espordico y despreciado en la Antigedad y en la Edad Media, se convirti en importante recurso del Estado moderno. El crdito interno est sujeto a imposicin, convencimiento o confianza de los ciudadanos en su gobierno. El crdito externo, sujeto a relaciones y coyunturas internacionales, es en la actualidad un problema por solucionar. Ambas modalidades tienen expresin en leyes de autorizacin.
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Grizzioli, Benvenuto, " Principios de poltica, derecho y ciencia de la hacienda", lera edicin, EdilorialReusS.A.. Madrid. 1935. p. 11. Las sanciones pecuniarias, la circulacin fiduciaria y la acuacin de moneda son actividades actual men te discutibles como pane de estudio por el Derecho Financiero.
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HI Derecho Patrimonial Pblico se ocupa de los bienes de dominio privado del Estado. Rl empleo de bienes no afectos al uso pblico o las actividades mercantiles, bajo dominio del Estado, son su materia de estudio. Finalmente, el Derecho Presupuestario.1" ' Los gastos pblicos, su elaboracin (programacin), aprobacin, ejecucin y control son matenadeesta rama. Es el regreso a la economa nacional, del dinero previamente detrado, para emplearlo en determinados fines. Es dinero, en tales volmenes, que pueden influir significativamente en la economa de un pas. El dficit, las cuotas para determinados sectores, el debate parlamentano en torno a la ley de presupuesto,2M el destino de los dineros pblicos son temas siempre en debate. As, de acuerdo a Sainz de Bujanda, el Derecho Presupuestario se ocupa de la gestin, empleo, contabilidad y rgimen jurdico de los gastos pblicos, el rgimen jurdico del Tesoro Pblico y la institucin presupuestaria. Podemos concluir que el Derecho Financiero tiene como objeto de estudio, la actividad financiera del Estado, y que, no se ocupa de la actividad burstil, los bancos o los negocios privados en general. A mayor abundamiento, el Derecho Financiero tiene normas y principios propios, como hemos visto. Por lo anterior, sostenemos que estamos frente a una rama autnoma del Derecho Pblico y que, por tanto, no est contenido por el Derecho Administrativo, aunque guarda estrecha relacin con ste y con el Derecho Constitucional. Y, finalmente, que el Derecho Financiero contiene el Derecho Tributario, el Derecho Patrimonial Pblico, el Derecho del Crdito Pblico y el Derecho Presupuesta!.1'
Merece destacarse el trabajo, pionero entre nosotros, de Juan Lino Castillo "Derecho presupuestario en el Per", lid. PTCM. Lima 1950. Los debales sobre la naturaleza formal o material de la ley de presupuesto, superados por la doctrina, han ocasionado ms de un problema constitucional y de abierto en fren [amiento entre congreso y ejecutivo. Algunos autores estn planteando, como una rama del Derecho Presupuestario, c Derecho de los Gastos Pblicos. As tambin, otros autores hablan del Derecho de la Contabilidad Pblica como instrumento auxiliar y subordinado del Derecho Presupuestario. Ver Martnez Lago, Miguel ngel, "Manual de Derecho Presupuestario", Editorial Colcx, Madrid 1992.
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2.
Actividad financiera del Estado
Por lo dicho lneas arriba, el vocablo finanzas o hacienda, en su evolucin, est asociado con los negocios y la actividad econmica que desempea el Estado para lograr detenninados fines u objetivos. Esta actividad del Estado se denomina la actividad financiera del Estado. Para el maestro argentino Giuliani Fonrouge,'30' constituyen manifestaciones fundamentales de la actividad financiera del Estado, los ingresos, los gastos y la conservacin de los bienes o gestin de los dineros pblicos. Segn Hctor Villegas'" ' cuando el Estado efecta gastos pblicos, como cuando por distintos procedimientos obtiene ingresos pblicos provenientes de sus recursos, desarrolla un tipo especial de actividad que se denomina "actividad financiera". Giannini' 2| en su oportunidad consideraba que para administrar el patrimonio, para determinar y recaudar los tributos, para conservar, destinar e invertir las sumas ingresadas, el Estado cumple una serie de actos cuyo conjunto constituye la actividad financiera. Sealamos entonces, que la actividad financiera o la hacienda pblica es ejercida por el Estado,' "' que en cuanto a tal, responde a decisiones polticas, que tienen un contenido econmico muy importante'341 y que implica, bsicamente, manifestarse recaudando ingresos, administrar un patrimonio y en efectuar gastos.(,5i
Giuliani Fonrouge, Carlos M., "Derecho financiero" Tomo I pgina 4, Ediciones Porra, Buenos Aires 1993. Villegas, Hctor, op. cit. pgina 6. Giannini. A.D., "Elementi di diritto finanziario" p.3 citado en Villegas, Hctor op. cit. p. 17 Lo que se denomina "presenta constante de urna pessoa jurdica de direito publico" Ribeiro Bastos, Celso, "Curso de Direito Financiero e Direito Tributario" Editora Saraiva, Sao Paulo, 1994, p. 5 "Atividade de contedo econmico v contedo monetario", Ribeiro, op, cit. p. 6 y 7. "A instrumentalidade da atividade fmanceira " Ribeiro, op. cit. p. 7.
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3.
El rol del Estado
Esta actividad financiera es desarrollada por el Estado, y por lo tanto responde a la concepcin y al rol que le asignemos dentro de la vida de la nacin. En este sentido, el papel que ha cumplido ste, no fue siempre el mismo. La hacienda clsica, como seala Duverger, ' tena como objeto suministrar al Estado los recursos necesarios para cubrir los gastos ocasionados por las funciones de administracin que le estaban encomendadas (polica, justicia, ejrcito y diplomacia). Los gastos eran repartidos entre todos sus ciudadanos y la carga que cada uno deba soportar se conoca como carga pblica. Esto era el Estado gendarme.1 ' Giuliani Fon rouge''1 ' desarrolla an ms este punto. Comentando sobre este tipo de Estado indica que "corresponde al perodo que puede extenderse hasta la primera guerra mundial, dominado por la influencia de la escuela liberal inglesa, que cree en la superioridad de la iniciativa privada y reduce la accin del estado al cumplimiento de las funciones ms esenciales (defensa, educacin, justicia). Segn esta concepcin, las finanzas deben limitarse a cubrir los gastos pblicos y a distribuir las cargas consiguientes en forma equitativa entre los habitantes del pas, difundindose las siguientes recomendaciones como principios de las "buenas finanzas" a) limitacin extrema de los gastos pblicos; el estado debe gastar lo menos posible; b) mstica del equilibrio presupuesta! anual; c) los impuestos son gastos improductivos desde el punto de vista econmico y deben causar la menor incomodidad a los contribuyentes, ni alterar los precios; condenacin de la inquisicin fiscal y de la violacin de los secretos patrimoniales; d) el emprstito es un recurso extraordinario, limitado a urgencias extraordinarias; e) condena la inflacin monetaria".
Duverger. Maurice, "Hacienda pblica". Boseh Casa Editorial S.A., Barcelona 1980 p. 1. E.s importante recordar que la obra de Duverger lia sido traducida en Espaa, para lo cual el traductor ha usado el trmino hacienda y no finanzas, como lo era en el original francs. Ambos trminos en este trabajo sern empicados como sinnimos. Ahumada, Guillermo, "Tratado de las finanzas pblicas" Edit. Plus Ultra, Buenos Aires 1969 Tomo I, p. 11 Giuliani Hon rouge, Carlos, op. cit. p. 17
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En palabras de Duverger, era el Estado que consume y no produce nada; absorbe y no devuelve. La ciencia de las finanzas clsicas entonces, se limitaba a procurar lo necesario para el normal desenvolvimiento de la administracin pblica, era el "laissez fcdre, laissez passer". A este Estado "liberal", le sucedi el Estado providencia o Estado de bienestar (We If are State), encargado de asegurar el bienestar de todos sus ciudadanos.11 ' As, la actividad financiera del Estado se fue extendiendo, entre otros motivos, por la necesidad de cubrir gastos blicos. En efecto, con la Segunda Guerra Mundial se nota claramente que el Estado comienza a intervenir progresivamente en la vida econmica de la nacin, en muchas oportunidades, abiertamente en contra de lo que recomendaban los hacendistas clsicos. Ya el Estado haba iniciado su camino en esta direccin (durante el perodo de entreguerras) con lo que se ha llamado el intervencionismo. En esta etapa se acentuaron las imposiciones extrafiscales, aumentaron extraordinariamente las erogaciones ordinarias por el incremento de los gastos de tipo social y se debilitan los esquemas del Estado liberal. El fin de la Segunda Guerra Mundial, coincide con el surgimiento de un nuevo tipo de Estado con contenido social. Los conceptos dirigismo y planificacin cobran especial importancia. El Estado debe satisfacer otras necesidades adems del orden y seguridad interior y exterior. Necesidades de salud, seguro, asistencia social, educacin, correos, telecomunicaciones, transportes, energa, etc. demandan una atencin inmediata. La planificacin se manifiesta en la poltica general del Estado, la que segn los conceptos polticos imperantes en cada sociedad pueden clasificarse, siguiendo a Giuliani Fonrouge1 ' en: 1. Planificacin Totalitaria: Todos los medios materiales y humanos estn a disposicin del Estado, como ha sucedido en la desaparecida URSS, los pases que fueron conocidos como Europa del Este y Cuba.
Duverger, Maurice, op. cit. p. 2 y 3 Giuliani Fonrouge, Carlos, op. cit. p. 19
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2.
3.
La Planificacin Liberal: Aqulla en la que no hay coordinacin de Io.s agentes econmicos, sino ms bien, el Estado se ocupa de la elaboracin de ciertas directivas polticas. Un ejemplo de este modelo son los Hstados Unidos de Amrica. La Planificacin Democrtica: Que busca coordinar todos los elementos financieros y econmicos de la nacin sin llegar a la rigidez del sistema totalitario. La Gran Bretaa y Noruega se orientan en esta direccin.
Por lo anterior, podemos visualizar la evolucin de un Estado que buscaba la satisfaccin de necesidades bsicas, casi de superviviencia, a uno que ha tenido en los ltimos tiempos un papel protagnico en la vida de la nacin. Cada pas, con un diferente grado de intervencin, cuenta con un Estado que participa activamente en el proceso econmico. Esto indudablemente ha trastocado un serie de conceptos de la hacienda clsica. Se abandona la mstica del equilibrio presupuestal, porque se demostr, sobre todo en perodos excepcionales como la Segunda Guerra Mundial, que ms importante que el equilibrio presupuestario o contable, es el equilibrio econmico. El gasto pblico es visto como una herramienta de poltica fiscal; ya no es slo un medio de atender necesidades y servicios pblicos. El impuesto tiene tambin finalidades extrafiscales, en este sentido, puede actuar como elemento regulador y redistribuidor de la renta. El crdito pblico no es considerado como un recurso extraordinario, por el contrario se convierte en un recurso normal.'41' Entonces, el impuesto, el gasto pblico y el crdito pblico son instrumentos individuales que utiliza el Estado a travs de su poltica fiscal para intervenir, en mayor o menor grado -asignando recursos- en busca de obtener el bienestar de sus ciudadanos1 ~' y esa poltica fiscal se traduce finalmente en el presupuesto. No olvidemos que o Estado nao deixa de ser urna grande associacao} "' la que ms bienes adquiere, la que contrata ms personal y ms dinero administra que cualquiera otra de la nacin.
Giuliani Fonrouge. Carlos, op. cil. p.20 Do Juano, Manuel, "Curso de finanzas y derecho tributario" Tomo III p. 38 En palabras de Ribeiro.
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4.
Recursos del Estado
En rigor, la palabra "recurso" debe emplearse para toda suma devengada, a diferencia del trmino "ingreso", que se refiere a las sumas de dinero que efectivamente han ingresado a la tesorera. En otras palabras, establecido un determinado recurso, el estado tendr "derecho" al cobro de cantidades que se materializan en ingresos. ' Para los fines de este trabajo, dichos trminos se utilizarn indistintamente para referirnos a los medios que se procura el Estado para ejercer su actividad financiera. Los recursos del Estado los hemos clasificado en ingresos tributarios, ingresos por emprstito e ingresos por explotacin del patrimonio. Por supuesto, los autores especialistas en esta materia han ensayado muchas clasificaciones para los recursos pblicos, pero consideramos que la metodologa empleada se ajusta a los objetivos de este trabajo. Dejamos ex profesamente de lado los recursos obtenidos por la guerra y la conquista, que en la actualidad han perdido importancia como medio de acrecentar la riqueza de un Estado y que, por cierto, son inaceptables. Antes de tratar los diferentes medios con que el Estado obtiene sus ingresos, definimos los recursos pblicos en los trminos del profesor uruguayo Ramn Valds Costa;' "son entradas de dinero a la tesorera del Estado, cualquiera que sea su naturaleza econmica o jurdica". Vale la pena aclarar que las manipulaciones monetarias que efecta el Estado, como son regular las tasas de inters o las tasas de redescuento, no son medios para procurarse ingresos sino una forma de intervenir y regular la vida econmica del pas.'461 4.1 Ingresos tributarios
Es creencia comn que el Estado primero gasta, es decir, que sus ingresos son calculados en funcin a sus egresos, sin embargo esto no es
Sainz de Bujanda, Fernando , "Lecciones de derecho financiero" p. 3. En Villegas, Hctor, op. cit. p. 41 Duverger, Maurice, op. cil. p. 184
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necesariamente cierto1 ' como veremos al tratar sobre el equilibrio presupuesta!. Por otro lado, hoy est demostrado que una excesiva carga impositiva lleva al individuo a la larga o a la corta, a evadir impuestos o en el mejor de los casos, a ver la forma de eludirlos. Asi', la carga que soporta el ciudadano no puede ser completamente elstica y, por tanto, los ingresos obtenidos de la tributacin tienen sus lmites. El Estado moderno obtiene sus ingresos de mltiples fuentes. Los tributos que exige a sus subditos en virtud del ius imperium son de los ms significativos, cuantitativamente hablando que, junto con el crdito pblico, son los ms seguros e importantes. Duverger'4S> nos recuerda que "los medios por los que el estado consigue dinero son muv diversos: rentas de su patrimonio V de sus servicios, impuestos, tasa, parafiscalidad, emprstito, operaciones de tesorera, son los principales". Los impuestos y los tributos en general, tienen un origen muy antiguo, aunque no tenan la importancia que tienen en la actualidad. Durante la poca de los Ptolomeos, en el antiguo Egipto, exista una suerte de gravmenes sobre los consumos y los rditos. Por otro lado, en la Grecia de Pneles, se conoca una especie de impuesto progresivo sobre la renta y en la Roma del emperador Augusto, exista una suerte de tributos como la vicsima hereditatum. Durante la Edad Media, como el patrimonio del Estado estaba confundido con el del soberano o el de los duques, condes, barones y obispos, los tributos perdieron importancia y fue justamente la explotacin de este patrimonio particular, de estos individuos, lo que generaba las rentas ms apreciables. Sin embargo existan las regalas, que eran una contribucin que los seores feudales pagaban al Rey por alguna concesin.' 4 ^ Igualmente, el Rey exiga impuestos personales, impuestos sobre la tierra o impuestos sobre el consumo de algunos productos (sal, granos, carnes, t, caf, etc.). El impuesto era considerado adems como un signo de servidumbre.501
Duverger, Maurice, op. cit. p. 25 Duverger, Maurice, op. cit p.77 Villegas, Hctor, op. cit. pgina 43. Ahumada. Guillermo, op, cit. p. 48
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De los tributos, el impuesto es sin lugar a dudas el ms importante. Jze ( ' ' define al impuesto como "una prestacin pecuniaria, obtenida de los particulares autoritariamente, a ttulo definitivo, sin contrapartida y para la cobertura de cargas pblicas". El tributo permite al Estado intervenir en la vida econmica y social de un pas. A travs de la imposicin, el gobierno sustrae dinero de los particulares, que de otra forma sera destinado al consumo o al ahorro, y decide destinarlo a otro fin. No en vano la imposicin se dirige contra los ingresos, el consumo o la riqueza (predios, herencias, donaciones, etc.). Por medio de los llamados impuestos indirectos, se puede intervenir en la cadena de comercializacin, distribucin o produccin dependiendo de la fase que se grave. Esta cadena podr, por ejemplo, alargarse o acortarse por la intervencin de ms o menos agentes econmicos. De igual modo, una excesiva imposicin puede sugerir una actividad que el Estado no desea promover. Por el contrario, un rgimen de exoneraciones responde usualmente a la promocin de determinado sector de la economa. La imposicin tambin es utilizada como dijimos, para absorber fondos destinados al consumo. El retiro de este circulante del mercado puede tener como objetivo bajar la inflacin. Es de mencionar tambin por su importancia, los aranceles o las imposiciones a las importaciones. Su significado es claramente cuantificable si repasamos, como haremos, la historia. Sin embargo, en la actualidad mayor es su trascendencia como herramienta de poltica econmica, que como medio de procurarse fondos pblicos. 4.2 Ingresos por emprstitos o ingresos del crdito pblico
Para Oria1 -> crdito significa etimolgicamente, "creer", "tener confianza". Por lo tanto siguiendo a De Juano,'^ ' esto nos lleva a suponer que tenemos confianza en una persona, que est dispuesta a cumplir con sus obligaciones y que, asimismo, en posibilidad de cumplirlas oportunamente. As, siguiendo al mencionado autor, el emprstito'^ ' es "el recurso del estado, basado en el crdito que l mismo inspira, mediante el cual obtiene, de.
Gastn Jze citado por Duverger, Maurice, op. cit. p. 90

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Oria citado por De Juano, Manuel, op. cit. p. 69 De Juano, Manuel, op. cit. p. 69. De Juano, Manuel, op. cit. p.l 14
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patrimonios ajenos al suyo, sumas de dinero, a un inters dado, y cuyo reembolso debe satisfacer oportunamente segn las bases de la contratacin establecida al concertarlo". Como se ha dicho anteriormente, es un recurso que pas de ser extraordinario y de preferencia evitable, a fomiar parte de los recursos ordinarios del Estado, conjuntamente con los tributos y la explotacin patrimonial de los bienes estatales.(55) El crdito pblico tiene diversas modalidades que pasaremos a explicar. 4.2.1 Crdito interno
A diferencia del tributo que es un acto unilateral del Estado no reembolsable, el emprstito es un contrato. Este contrato puede depender de la voluntad de sus ciudadanos (en cuanto a si deciden suscribirlo) o ser forzoso, pero en ambos casos tiene la caracterstica de que el dinero va a ser devuelto, por lo tanto ese dinero no est perdido sino colocado. As, ste es un contrato de naturaleza especial, de derecho pblico, que contiene manifestaciones del poder y la autoridad del Estado' 56 ' en las clusulas que fija un i lateralmente/ 57 ' Jurdicamente ha sido conceptualizado de diversas maneras. Para Jze es un contrato administrativo. Bielsa por su parte, lo define como un contrato administrativo de ndole financiera, otros autores lo definen como un mutuo regido por el Cdigo Civil, otros como un contrato de compra-venta de ttulos; y algunos como un contrato sui generis. En el caso de los emprstitos internos, la nota caracterstica no la da la nacionalidad de las personas que lo suscriben, sino el rgimen a que se somete dicha operacin, que es la legislacin interna de cada pas.158' Estos crditos
En el Per, se acostumbraba a que el Congreso autorizara cada emprstito que deseaba contraer c[ ejecutivo. En la actualidad todos los aos, el Congreso de la Repblica aprueba la Ley de Endeudamiento Extemo, que consigna en forma global la autorizacin o capacidad de endeudamiento para un determinado ejercicio fiscal. Esta es una caracterstica vlida slo para el crdito interno. "
f
Duverger, Maurice, op. cit. p. 124. Giuliani Fonrouge, en De Juano, Manuel op. cit. p. 91
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pueden ser forzosos o voluntarios. Duverger'" ' seala que "el emprstito forzoso constituye la requisicin de dinero fijada unlateramente por los Estados con la obligacin de reembolsar y pagar un inters". Usualmente, el Gobierno de turno exhibe una serie de motivos para tal operacin. A veces lo justifica como un deber patritico,'601 otras como un deber de solidaridad'61' o cualquier otro motivo con la finalidad de recaudarse fondos. Sobre todo cuando esa confianza que mencionbamos lneas arriba, no es experimentada por la mayora de los ciudadanos. Por el contrario, como seala De Juano "por medio del emprstito voluntario, y sin usar la fuerza o compulsin, ni ofrecer condiciones desventajosas a los prestamistas, el Estado recurre exclusivamente a las conveniencias e inters privado de los particulares ofrecindoles ttulos de la deuda pblica en condiciones semejantes a las que los capitales gozan en un mercado libre". } Esta modalidad, por supuesto, depende mucho de la confianza que inspira el gobierno, la estabilidad poltica y econmica, y la disponibilidad de ahorro interno. Conocidos son los bonos del tesoro norteamericano, los que a pesar de ofrecer una baja tasa de rendimiento, la inversin est absolutamente asegurada. Por lo menos en ms de doscientos aos no ha dejado de serlo. Un efecto econmico del crdito interno voluntario es que absorbe el ahorro y destina fondos a la inversin pblica, en otras palabras, no afecta el
Duverger, Maurice, op. cit p. 125 En el Per durante la Guerra de Independencia se autorizaron y decretaron varios emprstitos de este tipo. Tambin durante la Guerra con Chile, dentro del caos de aquellos momentos de zozobra nacional, se decretaron algunos emprstitos forzosos que no rindieron mayores frutos. En el Per se recuerda el caso ocurrido en 1983. Como consecuencia de fenmenos naturales ocurridos en la costa norte del pas, conocido como fenmeno del Nio, se oblig a suscribir un emprstito de este tipo, con xito. Anteriormente, en 1965, tambin se decret un emprstito forzoso para financiar los combates del gobierno con la guerrilla. De Juano, Manuel, op. cit. p. 128
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consumo, como s lo hace el impuesto.' 6,1 Finalmente, una modalidad del crdito interno son los llamados adelantos o prstamos de tesorera, que no es otra cosa que la emisin de dinero. Al hacerlo, se crea moneda nueva, se eleva la oferta monetaria y se produce un efecto expansionista en el consumo. Tiene el gran inconveniente de que genera inflacin en caso de mala gestin, por lo que su uso, acarrea un considerable peligro.1 ' 4.2.2 Crdito externo
El crdito externo es aquel que el Estado contrae en el exterior, mediante el cual obtiene prstamos de capitales extranjeros. Esta deuda externa se suscribe fuera del territorio del Estado, y los ttulos del crdito se hallan generalmente en manos de capitales de otros pases.165' Dicho crdito, frecuentemente, est sometido a jurisdiccin ajena a la del Estado contratante, y en la mayora de los casos, supervisada por algn organismo multilateral. Durante el siglo pasado, era frecuente que estas operaciones de crdito fueran suscritas entre dos pases o entre un pas y alguna poderosa casa comercial. En la actualidad, el crdito externo se suscribe con organismos multilaterales como el Fondo Monetario Internacional, el Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo, organismos regionales como la Corporacin Andina de Fomento o por acuerdos bilaterales entre los pases. En los ltimos aos, la deuda externa, particularmente el llamado servicio de la deuda, ha sido una pesada carga que han soportado los pases en va de desarrollo. Dicha carga es claramente observable, al constatar el porcentaje que le es asignado en el presupuesto. 4.2.3 Garantas
Como hemos visto, la confianza es un elemento muy importante para cualquier operacin crediticia, pero de la mano con ella va siempre una garanta.
Chapoy Bonita/ Dolores Beatriz, "El rgimen financiero del estado en las constituciones latinoamericanas" Universidad Nacional Autnoma de Mxico, Instituto de Investigaciones Jurdicas, Mxico 1973. p. 1 1. Chapoy Bonifaz, op. cit. p. 14 De Juano, Manuel, op. cit p. 91
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Es as, que desde antiguo, se ha buscado tener otros mecanismos con qu satisfacer el crdito, en caso el deudor no se encuentre en situacin de hacerlo, o simplemente la desconozca. En el caso de los Estados, las garantas revisten una serie de particularidades. Roschev, citado por Terry,1 ' distingue tres perodos: "En una primera etapa, se entregaban en respaldo de la operacin, tierras y hasta provincias enteras; en un segundo perodo, llamado regalstico, se haca el distingo de la venta de ciertas funciones, con la obligacin por parte del gobierno de servir la deuda mediante anualidades o mensualidades, y por ltimo, en el tercer perodo, el mismo se caracteriza por la afectacin de ciertos impuestos con o sin derecho a la percepcin por parte del prestamista ". En pocas ms modernas se ha acudido a la hipoteca, el adelanto de determinados recursos provenientes de impuestos o de la explotacin de determinada actividad. Actualmente la prctica de alguna de estas formas de garantizar deudas, chocara frontalmente contra la soberana e independencia de cualquier Estado. Por eso, los crditos son concertados dentro del marco que seala la Constitucin, debidamente autorizados por la ley respectiva y con la garanta que representa la seriedad del Gobierno con el respaldo de la riqueza nacional. 4,3 Ingresos por explotacin del patrimonio
Dice Duverger sobre este punto que "designa las rentas que el estado obtiene de la gestin de sus bienes y derechos"} ' Nosotros hemos agrupado bajo este acpite, los ingresos que obtiene el Estado por la explotacin de los bienes que a ste pertenecen. Como es notorio, no todos los bienes de propiedad del Estado o bajo su administracin se encuentran dentro del comercio de los hombres. As por ejemplo, los caminos, avenidas, carreteras, parques, reservas naturales, santuarios, restos arqueolgicos o las escuelas pblicas no son susceptibles de ser enajenadas, aunque determinadas legislaciones puedan conceder derechos a particulares sobre alguna de ellas.
Ambos citados por De Juano, Manuel, op. cit. p, 109 Duverger, Maurice, op. cit. p. 79
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Por otro lado, existen otros bienes o actividades a los que el Estado no desea renunciar, pero por su significado econmico se permite su explotacin por particulares como son las minas, los bosques, rutas de transporte, aeropuertos, distribucin elctrica, etc. que reportan beneficios al Estado. Estas se encuentran bajo un sistema de concesiones, y sujetos a un rgimen de inalienabilidad e imprescrptibilidad.if,a) De igual modo hay actividades necesarias, pero que para los particulares no significan ningn atractivo, como son la construccin de caminos alejados, el servicio areo a pequeos poblados aislados por tierra, que en realidad no significan ningn ingreso. Finalmente, el Estado tambin ingres al campo privado a competir con los particulares, aunque no siempre en igualdad de condiciones. Esta es la llamada actividad empresarial del Estado, tan criticada actualmente, pero que no se debe considerar per se negativa por la experiencia peruana. 5. Gastos pblicos
Como se ha sostenido anteriormente, los gastos no se calculan en funcin de los ingresos, en otras palabras no hay prioridad de los segundos sobre los primeros. Tampoco la hay en sentido contrario. Los Estados modernos definen ambos -adems de variables econmicas- en funcin de objetivos y fines econmicos, sociales y polticos, que el Estado logra finalmente a travs del presupuesto. El conocido tratadista financiero argentino Giuliani Fonrouge sostiene que el "gasto pblico es toda erogacin en dinero, que incide sobre las finanzas del Estado y se destina al cumplimiento defines administrativos o econmico-sociales".1 ' Ahumada'70' define el gasto pblico diciendo que "...consiste en una erogacin monetaria, realizada por autoridad competente, en virtud de una
Chapoy Boniaz, op. cil. p. 8 Giuliani Fonrouge, Carlos, op. cit. Tomo I p. 211 Ahumada, Guillermo, op. cit. p.69
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autorizacin legal y destinada afines del desarrollo nacional que se estima como inters colectivo". Por ello, en sentido estricto, consideramos gastos pblicos, a aquellos gastos o desembolsos autorizados a efectuarse en razn de que estn as consignados en la ley de presupuesto. Hasta hace algunas dcadas, se consideraba inconveniente el crecimiento de los gastos pblicos ya que eso significaba, siguiendo las ideas de la hacienda clsica que hemos reseado, el aumento de los impuestos. Por otro lado, era idea difundida que para gobernar mejor, era menester gobernar menos. (7I) Hoy en da se acepta que ciertos gastos deben tener lmites, como los de mera administracin o los gastos militares, pero el crecimiento del gasto pblico en conjunto slo debe depender de la situacin econmica del pas, ya que caer en gastos excesivos puede trasladar a generaciones futuras, una carga que la presente no puede sobrellevar. Esto es conocido como la elasticidad del gasto pblico. |72 ' Se ha afirmado tambin, que el Estado no debe gastar ms de lo que produce, una suerte de equivalencia entre recursos y gastos. Esto no es necesariamente cierto. Es fcilmente percibible que el individuo normalmente gasta ms de lo que tiene, ms de lo que recibe. Para el Estado puede suceder lo mismo. De otra manera, no se explican las finanzas de guerra ni los gastos por necesidades urgentes.'731 Tampoco se explica, por ejemplo, cmo la economa norteamericana super la crisis de 1929. Pero si estos gastos son slo de consumo -para el individuo- o improductivos -para el Estado- entonces crece la sombra de la quiebra. El problema se reduce al manejo, a las dimensiones de la brecha y a la naturaleza del gasto, pero esto, que tericamente resulta sencillo, en realidad son variables que fcilmente se pueden escapar de control, y las consecuencias a veces resultan ser catastrficas. De todo esto concluimos que gastar ms de lo que recibe un Estado, no puede ser a priori calificado de negativo. Muchas teoras tratan de explicar el aumento del gasto pblico como
Frase que se atribuye a Vicente de Gournay (1712-1754) segn nos dice Ahumada, op. cit. p. 67 '
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Ahumada, Guillermo, op. cit. p. 78 Ver Ahumada, Guillermo, op. cit. p. 75 y 76.
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la prdida de valor real de la moneda, aumento de la riqueza, armamentismo, la democracia, servicio de la deuda, pensiones de jubilacin, electricidad, vivienda. Lo cierto es que el gasto pblico se sustenta en el supuesto de que hay necesidades que satisfacer, que concurren en gran nmero, y que los recursos son escasos. Esto sin considerar, por supuesto, el aumento de la poblacin. Estas necesidades deben adems responder a intereses colectivos o pblicos. El concepto inters pblico, por dems gaseoso y escurridizo de definir, est frecuentemente en funcin de coyunturas determinadas, pero consideramos que debe existir por lo menos un cierto consenso, entre los gobernados y los gobernantes, sobre su necesidad para satisfacer necesidades generales. Los tratadistas han ensayado diversas formas de clasificar el gasto pblico. Algunos han optado por agruparlos de acuerdo a un criterio administrativo, en atencin a la estructura del Estado, llmense ministerios, instituciones, organismos descentralizados o gobiernos locales. Por otro lado, un criterio funcional o sectorial permite tener una visin ms completa que la anterior, ya que podemos agrupar los gastos a efectuar, por sectores como, salud, educacin, defensa, vivienda o agricultura. Otra clasificacin que podramos llamar clsica divide a los gastos pblicos en ordinarios y extraordinarios, criterio que se apoyaba en la regularidad de los mismos. As por ejemplo, los gastos ordinarios serian aqullos que se realizan todos los aos, que son ineludibles para el funcionamiento del Estado y que por tanto son esenciales para la subsistencia de ste. Otro criterio de clasificacin es el econmico.174' Desde este punto de vista, los gastos son de funcionamiento u operativos "' y gastos de capital o de inversin.'7 ' Entre nosotros se ha empleado frecuentemente la distincin gastos
Giuliani Fonrouge, Carlos, op. cit. Tomo I p. 212. Tambin llamados corrientes porque se destinan al consumo y funcionamiento ordinario de la administracin mientras que los gastos de capital se destinan a la formacin de capital fijo y al servicio de la deuda pblica. Ver Cornejo Klaschcn, Roberto, op. cit. p. 53. En la ley de presupuesto tambin se emplea ia clasificacin por objeto de! gasto que no es otra cosa que ordenar los bienes y servicios que el Estado compra en partidas genricas -como remuneraciones- y partidas especficas -haber bsico- para personal contratado.
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corrientes y gastos de inversin. As por ejemplo, la Constitucin de 1979 dispona una asignacin de no menos de 2% del gasto corriente del Gobierno Central, a la educacin. Sin embargo, la ley marco del proceso presupuestario para el sector pblico Ley N 26199, recientemente derogada, los divida en una estructura institucional o administrativa como lo hacen las leyes orgnicas de presupuesto desde 1962. Hemos dicho que el gasto pblico es una herramienta de poltica fiscal. En ese sentido, por el gasto pblico, un gobierno puede generar diversas consecuencias en el mercado. De Juano sostiene que son de dos tipos: "a) consecuencias directas sobre la actividad econmica: Hombres y recursos econmicos se ponen en marcha para atender una necesidad pblica y contribuyen as de modo variable a la creacin del producto social; y b) consecuencias indirectas: Que resultan de la conducta de los primeros beneficiarios de las rentas distribuidas por el hecho mismo de que estas rentas, por la que se traduce el gasto pblico, provocan una demanda indirecta de bienes de consumo". Lo cierto es que si el Estado decide gastar en determinado sector de la economa, es decir, suelta o libera dinero para alguna actividad, dependiendo del volumen de sta y de la oportunidad, producir diversos resultados. Aumentar el gasto en carreteras tiene un beneficio directo en los agentes productores agrcolas o el sector turismo, alienta la construccin y el trabajo que genera, puede eventualmente aumentar el consumo interno. Un aumento en el poder adquisitivo de la administracin pblica puede tener el mismo efecto. Crece el capital disponible para consumo y para emplear el crdito. Restringiendo el gasto, absorbiendo ms dinero de la economa, que el que se devuelve, puede ocasionar recesin, disminuir el circulante, bajar la inflacin. Vemos que el gasto pblico usado adecuadamente es un importantsimo instrumento de manejo econmico, as como usado sin conocimiento o irresponsablemente puede ocasionar tremendos perjuicios.
De Juano, Manuel, op. cit. p. 62-63.
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En conclusin, el gasto pblico debe ser realizado por una entidad pblica, debe tener sustento legal, consistir en la erogacin de una suma de dinero y tener como fin la utilidad pblica.
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Captulo II: Historia del Derecho Presupuestario 1. Orgenes 2. El presupuesto en el Per 2.1 Desarrollo en el Per. Primera poca 2.2 Desarrollo en el Per. Segunda poca 2.3 Desarrollo en el Per. Tercera poca 2.4 Desarrollo en el Per. Cuarta poca 2.5 Desarrollo en el Per. Quinta poca 2.6 Desarrollo en el Per. Sexta poca 3. Actualidad
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CAPTULO II HISTORIA DEL DERECHO PRESUPUESTARIO
'7. Hasta cundo se desentender nuestro digno Ministro de Hacienda de los repelidos clamores con que se le ha pedido la publicacin del Presupuesto General de la Repblica que. con gracia y donaire inimitable, remiti a la Cmara de Diputados media hora despus que sta diera por concluidas las sesiones?" El Comercio, 18 de diciembre de 1845
1.
Orgenes
La institucin presupuestaria tiene un claro origen poltico. Diversos tratadistas lo ubican en Inglaterra, concretamente en 1215, fecha en la que el Rey Juan de Inglaterra.178' apodado "sin tierra" otorga la Carta Magna por obra y presin de la mayor parte de los barones y prelados del reino.'79' Recordemos
Juan de Inglaterra fue desapoderado de la regin de Normanda (norte de Francia! por su primo el Rey Felipe Augusto de Francia quien las someti a la corona francesa. De aniel apodo del Rey Juan. Villegas. Hctor, up. cil. p. 353 y De Juano, Manuel, op. cit. Tomo III p. 369-370. Tambin en Pereira M.. Antonio Carlos, "El ejemplo constitucional de Inglaterra". Universidad Complutense. Madrid 1992, pgina 47 y .siguientes. Entre nosotros, Chavez Molina sostiene que su origen se encuentra en el Bill of Rights de 1689 con Guillermo de Orange. Chavez Molina, Juan, "El presupuesto funcional por programas", en Gaceta Jurdica, Tomo 15. marzo de 1995, p. 45.
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que hasta ese momento, el patrimonio y los recursos del Estado estaban confundidos con los del monarca, y que los gastos se sufragaban de acuerdo a su mejor parecer, con los recursos que provenan de su dominio. Pero, poco a poco, esos recursos no fueron suficientes y se tuvo que recurrir, con mayor frecuencia, a los dineros particulares va el impuesto. Es as, que la imposicin comenz a ser un recurso utilizado para atender los gastos ocasionados por las guerras o las pestes. El uso cada vez ms frecuente del impuesto gener la creciente reaccin que llev al otorgamiento de la Carta Magna. A la sazn, la Carta Magna dispona en su artculo 12 que: "No se podr exigir Scutaye (Jonsaderaf ni auxilio en nuestro reino, sin el consentimiento general, a menos que fuese para el rescate de nuestra persona, para armar caballero a nuestro hijo primognito y para casar (una sola vez) a nuestra hija mayor. Con este fin slo se podr establecer un auxilio razonable y la misma regla se seguir con las ayudas de la ciudad de Londres".m En consecuencia, salvo en los casos sealados, para obtener auxilio o "scutage", el Rey deber tener el consentimiento general, que no era otra cosa que la reunin, previa convocatoria, de arzobispos, obispos, abades, duques y barones principales para decidir sobre el asunto. Por Acta de 1297 o Estatuto de Tallagio non concedendo, bajo Eduardo I, se determin que era necesario el consentimiento del Parlamento para que el Rey pudiera imponer exacciones colectivas. Dicho estatuto deca que "No se impondr ni cobrar contribucin alguna por Nos ni por nuestros herederos en nuestro reino, sin haber obtenido el consentimiento de los arzobispos, obispos, condes, barones, caballeros, pueblo y dems hombres del pas ".t82> En 1344 se establece, que el destino de los recursos de la Corona, estarn encuadrados dentro de la autorizacin de los Comunes. Posteriormente, bajo Carlos I, en 1628, con ocasin de la Peticin de Derechos, recordando el acta de 1297 de Eduardo I, se solicita que cualquier imposicin directa que no fuera autorizada por el Parlamento, sufra de nulidad. As, esta Peticin deca que "suplican humildemente a Vuestra Excelentsima
Antiguos impuestos medievales pagados para no ir a la guerra. Rubio Llrente, Francisco y Daranas Pelez, Mariano, "Constituciones de los estados de la Unin Europea", Editorial Aal, Barcelona 1997, p. 255. Ahumada, Guillermo, op. cit. p. 368.
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Domingo Garca Belmtitde Said tas
de la disolucin de la presente Asamblea. Nacional entiende y decreta que toda contribuciones de cualquier especie, que formalmente y libremente, acordados por la todas las provincias del reino".
Pasado ese da, la Asamblea recaudacin de impuestos y no hubiesen sido designados Asamblea, cesar totalmente en
La Declaracin de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789, artculo 14 sealaba como derecho de los ciudadanos: "el de comprobar por s mismos o por intermedio de sus representantes, la necesidad de la contribucin pblica, de consentirla libremente y de vigilar su empleo". Sin embargo, el absolutismo impidi el reconocimiento y ejercicio de estos derechos hasta entrado el siglo XIX (Ley de 25 de marzo de 1817).,88) En las "Espaas". tambin forzadas por las circunstancias, las Cortes de Cdiz establecieron en la constitucin de 1812: "Artculo 338.- Las Cortes establecern confirmarn anualmente las contribuciones, sean directas indirectas, generales, provinciales municipales, subsistiendo las antiguas, hasta que se publique su derogacin la imposicin de otras". "Artculo 341.-Para que las Cortes puedan fixar los gastos en todos los ramos del servicio pblico, y las contribuciones que deban cubrirlos, el secretario del Despacho de Hacienda las presentar luego que estn reunidas, el presupuesto general de los que estimen precisos, recojendo cada uno de los secretarios del Despacho respectivo su ramo". Lamentablemente esta constitucin slo tuvo dos aos de vigencia en el Per, ya que como es sabido, esta Carta es sancionada durante la ocupacin napolenica de la pennsula. Una vez restablecida la monarqua, Fernando VII se ocup de dejarla sin efecto.1891 Tuvo que pasar todava mucho tiempo antes
De Juano, Manuel, op. cit. p. 354. La Constitucin de Cdiz o Gaditana tuvo una vigencia del 19 de marzo de 1812 al 4 de mayo de 1814 para Espaa y sus dominios de Ultramar. Sin embargo, slo para Espaa y
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que estos enunciados fueran puestos en prctica. Por otro lado, en Alemania, como veremos ms adelante, el desarrollo de esta institucin trajo otras consecuencias, pero lo que nos interesa saber en este punto es que, hasta la segunda mitad del siglo XIX, el derecho del Parlamento de aprobar y controlar los gastos no estaba plenamente reconocido por el Emperador, entre otras cosas, por el origen mismo del constitucionalismo y la democracia alemana. En este siglo, Hitler y la dictadura del nacionalsocialismo no dejaron desarrollar esta institucin. Este rpido recuento de acontecimientos histricos nos permite comprender que el presupuesto, el derecho que tiene el Parlamento de aprobar los ingresos y autorizar los gastos y controlar su empleo, fue fruto de largas luchas. Para reyes y prncipes, siempre fue incmodo este control, y por ese motivo, tard tanto en consolidarse. Comprendemos tambin su estrecha vinculacin con el Derecho Constitucional, porque el Derecho Presupuestario, fue igualmente el resultado de luchas polticas por el poder, o al menos por una parte de l, entre el Soberano y sus gobernados. As, los representantes del pueblo lograron primero, que el Rey admitiera que ningn impuesto poda ser establecido sin su consentimiento. Acto seguido, y como lgico corolario, pudieron lograr que tambin fuera controlado por el Parlamento, el destino y uso de los fondos que precisamente haban autorizado. Posteriormente se dieron cuenta que no tena mayor valor esa autorizacin, si la vigencia de sta no se hallaba dentro de ciertos lmites temporales, y que por tanto, era preciso que el Parlamento la renueve. Ese criterio era vlido no slo para los impuestos sino tambin para los gastos. Entonces, la autorizacin del Parlamento tuvo vigencia anual.(90) Esta prctica llev a presentar para su aprobacin, en un solo documento, los ingresos y los gastos para el ao siguiente/' ' lo que ms tarde constituira el principio de unidad. Resumiendo, de estos acontecimientos extraemos dos consecuencias importantes:
Mxico esta Constitucin ser restablecida en 1 820 y nuevamente en 1836. Duvergcr sita este acontecimienlo a finales del siglo XVII, ver op. cit. p. 225 Villegas, Hctor, op. cit p. 370
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Que los gastos del Estado ya no eran ms secretos y, Que separaba el patrimonio del Estado del soberano. En pocas ms recientes, el crecimiento de las necesidades financieras, ocasion e impuso la organizacin de un sistema permanente de ingresos, es decir, desconect el aspecto tributario de la aprobacin anual del presupuesto. Con este hecho la ley presupuestaria perdi importancia con respecto a los ingresos pblicos. La administracin no exiga los tributos en razn de la autorizacin contenida en la ley de presupuesto, sino en leyes permanentes, propias de cada tributo, que establecan el hecho imponible, el sujeto activo y pasivo, las exoneraciones o los plazos de pago.<92) En la mayora de los pases an se consigna los ingresos en la ley de presupuesto, pero de manera referencia!. En cambio, la parte correspondiente a los gastos, contina prcticamente con su sentido originario, una autorizacin limitativa. Vale la pena hacer una breve referencia al caso de los Estados Unidos de Amrica por su singularidad. Los colonos, a pesar de haber trado consigo la tradicin de la madre patria, al sancionar la Constitucin slo hicieron vagas referencias al presupuesto y en la prctica se confi a las Cmaras la elaboracin del mismo. Esto sucedi a nivel federal y estatal, por lo que trajo serios inconvenientes. El tiempo cre la conciencia suficiente entre republicanos y demcratas sobre la necesidad de una reforma. En 1910 el presidente Taft design una Comisin de Economa y Eficiencia, la cual finalmente recomend que la responsabilidad de la elaboracin del presupuesto deba recaer directamente en el Presidente. No tomado en cuenta inicialmente por el Congreso, s tuvo efectos en la mayor parte de los estados, quienes comenzaron algunas reformas constitucionales para confiar la elaboracin del presupuesto al gobernador. A la larga esto influy a nivel nacional, y en 1920 el Congreso sanciona la Ley Nacional de Presupuesto y Contabilidad. El proyecto fue vetado por el presidente Wilson, pero promulgado al ao siguiente por el presidente Harding a insistencia de las Cmaras. Esta ley creaba una oficina del presupuesto dependiente directamente del Presidente y de la Tesorera. Complet la reforma, la creacin de una oficina general de contabilidad bajo la direccin de un funcionario directamente responsable ante el Congreso.*93'
Rodrguez Bereijo, Alvaro, "El presupuesto del estado. Introducin al derecho presupuestario" Editorial Tecnos, Madrid 1970, p. 16 Ahumada, Guillermo, op. cit. p. 374-375.
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El Derecho Presupuestario en el Re
2. 2.1
El presupuesto en el Per Desarrollo en el Per. Primera poca
En el Per, el derecho presupuestario no fue el fruto de esta clase de desarrollo histrico. Cuando se funda la Repblica, la situacin no era de las mejores. Basta recordar las palabras del ministro de Hacienda Unanue, llamado a colaborar con San Martn, en una exposicin ante el Congreso. Para graficar la situacin, dijo haber encontrado las cajas fiscales barridas. ' En realidad, la situacin se ajustaba a lo dicho. Basadre195' describe esos momentos as: "El Virreinato del Per se empobreci notablemente durante la guerra deindependencia. La lucha a la que estuvo obligado primero en Chile, el Alto Per, el norte de Argentina y Quito le arranc dinero, hombres, materiales. El desembarco de la expedicin libertadora de San Martn dio lugar a que el comercio exterior quedara anulado; y en el interior, los reclutamientos de soldados, los emprstitos forzados o no, las degradaciones, y la inseguridad arruinaron a la agricultura, la minera y las industrias". No hubo tiempo pues, para debates ni para organizar un sistema de rentas y gastos.1*6' La guerra impona necesidades y prioridades. An as, con tropas realistas en territorio peruano, se promulga la primera constitucin, la constitucin de 1823.97) Los liberales de aquella poca, que concibieron en el nuevo estado independiente la forma de organizacin republicana, consignaron como atribuciones del Congreso la de "decretar las contribuciones, impuestos v derechos para el sostn y defensa de la Repblica" y la de "examinar y aprobar la inversin de. caudales pblicos"}'m Tambin consignaba como atribuciones del Presidente de la Repblica "decretar la inversin d los
ligarte, Cesar Antonio, "Bosquejo de la historia econmica del Per" Banco Central de Reserva del Per. Lima 1980, p. 103 Basadre, Jorge, "Historia de la Repblica del Peni" Tomo I. Editorial Universitaria, Lima 1983 p. 136 Ilustrativo es lo que Basadre califica de pintoresco, el decreto publicado en agosto de 1821 ofreciendo un premio a quien presentara el mejor plan de hacienda para el Per. Todas las referencias a textos constitucionales desde 1S21 a 1979, e incluso la constitucin de Cdiz de 1812, lian sido tomadas de Garca Belaunde, Domingo, "Las constituciones del Per" Edicin oficial, Lima 1993. En aquella poca, "contribuciones" englobaba todas las imposiciones. Para la moderna doctrina, las contribuciones junto con los impuestos y las tasas constituyen los tributos.
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caudales destinados por el administracin pblica".
Congreso
los
diversos
ramos
de
la
Ms adelante, el artculo 149 seala que "el presupuesto de los gastos pblicos fijar las contribuciones ordinarias, mientras se establece la nica contribucin. Adoptndose por regla constante el acrecer la Hacienda por el fomento de los ramos productivos, a fin de disminuir las imposiciones en cuanto sea posible", adems establece que ser el ministro de Hacienda el que presenta anualmente ante el Congreso "el presupuesto de los gastos precisos para el servicio de la Repblica". Como puede verse por esto ltimo, los constituyentes tenan nociones de lo que hemos llamado la hacienda clsica. Esta Constitucin, que dedica un captulo al tratamiento de la hacienda/" 1 tiene el mrito de establecer los siguientes principios: Slo el Congreso tiene la facultad de crear tributos y la de ejercer un control sobre su uso y empleo. Anualidad del presupuesto. La facultad del ejecutivo de administrar la hacienda. Es evidente que el constituyente de 1822 tena perfectamente claras las nociones sobre la funcin del Congreso, en cuanto, a que le corresponde a ste aprobar los tributos y autorizar los gastos. Y al ejecutivo le corresponda administrar la hacienda, decidir en qu se va a invertir los dineros pblicos, establecer prioridades, es decir, practicar una poltica econmica, algo que no veremos en las siguientes cartas. Los gobiernos de 1822-1825 tuvieron que desplegar los ms grandes esfuerzos para salvar la situacin de angustia fiscal y atender los gastos de la guerra de independencia. Se trat de salvar el constante desequilibrio fiscal en base a fracasadas reorganizaciones del sistema tributario, que se sumerga en un sistema colonial de contribuciones. 000 ' La siguiente Carta, la constitucin de 1826, marc un retroceso con
Hecho que no se repite hasta la constitucin de 1979 Ugarte, Csar Antonio, op. cit p. 104
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HI Derecha Presupuestario en el Peni
respecto a la anterior.'1011 La Cmara de los Tribunos tena la "iniciativa" en las contribuciones anuales, en otras palabras, se cambi la facultad exclusiva de decretar contribuciones por una "iniciativa". Por el lado del ejecutivo, se pasa de un poder administrador de rentas, a la funcin de "cuidar" la recaudacin e inversin de ellas. Notable retroceso, fruto seguramente de los acontecimientos polticos de entonces. Si Unanue se quejaba, durante el Protectorado de San Martn, de haber encontrado las cajas fiscales barridas, al volver despus de Bolvar, no debe haber encontrado ni las cajas"1"1 y es que, en palabras del historiador Paz Soldn" "' "con Bolvar frente a la Repblica no poda haber hacienda, porque ordenaba gastos sin fijarse en las entradas ni dar cuenta al ministerio". Pero ese no fue el nico problema. La recaudacin estaba a cargo de autoridades polucas provinciales y distritales, una especie de descentralizacin presupuesta!, que dentro de estos aos de inestabilidad poltica, actuaban sin ningn control.<l04! Los ministros de Hacienda desde Lima, solicitaban el envo de los caudales y las respectivas cuentas, as como tambin prohiban el pago de cualquier suma sin su autorizacin, pero fue en vano. (l(b ' El "colonial" Tribunal Mayor de Cuentas fue sustituido por la Contadura General de Valores hasta 1839 en que se regres al Tribunal. Pero ni esta institucin, a pesar de sus mltiples reformas, tuvo la eficacia necesaria para controlar la recaudacin ni la inversin de rentas pblicas. A esta poca corresponde el primer proyecto de presupuesto de la Repblica. Durante el gobierno de La Mar. el ministro de Hacienda Morales Ugalde (1827), formula lo que podramos considerar un presupuesto.' 1 ' 1 aunque en realidad fue agrupar en un solo documento los ingresos pblicos por un lado, y los gastos pblicos por otro. Este proyecto nunca fue aprobado por el Congreso.' 10 ' 1 Por aquellos aos, las aduanas representaban las rentas ms
Afortunadamente esta Constiaiein slo rnjio desde c! <) de diciembre de I 826 hasta el 16 de junio de (827, poeo ms de 6 meses. Se regres a la Caria del 23 hasta 1828. Romero, Emilio "Historia econmica del Per" Editorial Sudamericana, Buenos Aires 1949 p. 314 ldemp.313 Uganc, Csar Antonio. op. cit. p. 105 y 106. Romero, Emilio, op. cit. p. 3 15 Basadre lo califica de "esbozo". Romero. Emilio, op. cit, p. 317-318.
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importantes, seguido de la contribucin de indgenas.(108) Por su lado, los egresos con cifras ms altas correspondan al ministerio de Guerra y Marina, que absorba hasta la mitad del presupuesto." 09 ' La Constitucin de 1828 es ms precisa que la Constitucin vitalicia, aunque inferior a la del 23. En cuanto a las atribuciones del Congreso establece: "Artculo 48.- Son atribuciones del Congreso; 8) Fijar los gastos generales, establecer las contribuciones para cubrirlos, arreglar su recaudacin, determinar su inversin, y tomar anualmente cuentas al poder ejecutivo". Que el Congreso determine la inversin de rentas es un grave error, Lo que debe hacer es autorizar su empleo. No es posible, y la experiencia lo ha demostrado, que el Congreso administre la hacienda. En el caso de las contribuciones, Diputados tena la atribucin exclusiva en cuanto a las iniciativas de las contribuciones, emprstitos y arbitrios para extinguir la deuda pblica, y era facultad del Senado, aprobarlas. Como se advierte, se regresa al sistema que reconoce al Congreso la atribucin de crear tributos. Sobre el ejecutivo, la constitucin opta por el silencio, sin embargo el artculo 99, cuando se refiere a los ministros de estado dice: "Artculo 99.- El ministro de Hacienda presentar anualmente la Cmara de Diputados un estado general de los ingresos y egresos del Tesoro Nacional, y asimismo el presupuesto general de todos los gastos pblicos del ao entrante con el monto de las contribuciones y rentas nacionales". Aparentemente se tratara de una cuenta general y de un presupuesto; ambos a ser presentados anualmente. Aun cuando, segn el marco constitucional de entonces, era atribucin del Congreso determinar en qu se gastaban los ingresos del estado, Jos de Pando, ministro de Hacienda de Gamarra, en 1830 remiti al Parlamento el
Ugarte, op. cit. p. 105 A ciencia cierta, las listas pasivas se llevaban gran parte de este "pliego".
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presupuesto de gastos para el ao siguiente. Acompa el proyecto con otros documentos, una suerte de exposicin de motivos, que comprendan estadsticas de los ingresos, proyecciones y deudas a la fecha. El proyecto no fue discutido en el Congreso/" 01 En la Constitucin de 1834, se repite la misma iniciativa de la Cmara de Diputados sobre las contribuciones, pero cuando trata las atribuciones del Congreso seala: "Artculo 51.-Son atribuciones del Congreso: 8) Aprobar no el presupuesto de los gastos del ao, establecer las contribuciones necesarias para cubrirlos; suprimir las establecidas; determinar la inversin de rentas nacionales, y tomar anualmente cuentas al poder ejecutivo". Se comete el mismo error de tcnica legislativa. No puede ser atribucin del Congreso "determinar la inversin de rentas anuales". Las atribuciones del Ejecutivo son prcticamente las mismas imprecisiones de la Constitucin de 1826. El Consejo de Estado revisaba y observaba, antes que el Congreso, el proyecto de presupuesto y la cuenta del ao anterior. Sin embargo, en esta constitucin merece destacarse lo establecido en el artculo 172: "Artculo 172.- Son responsables los administradores del Tesoro por cualquier cantidad que se extraiga, que no sea para los efectos inversiones ordenadas por ley". La Ley de 20 de junio de 1834 estableci, en concordancia con el mandato constitucional, que el Ejecutivo slo poda efectuar gastos previamente sealados" 10 por el Congreso, y fijaba la responsabilidad del Presidente y sus ministros si cobrasen o efectuaban gastos. Incluso establecieron pena de destitucin y prdida de ciudadana sin derecho a rehabilitacin y la de resarcimiento de daos y perjuicios.1"21 Quiz ste fue el intento ms decidido de defender el
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'" Basadre, Jorge, op. cit. Tomo II p. 256-257. '' Debi decir aprobados. 12 Basadre. Jorge, op. cit. Tomo II p. 21.
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fuero parlamentario, ya que hasta ese momento no haban aprobado un solo presupuesto, algunas veces por falta de inters de la representacin y otras por decisin del Ejecutivo de no someter dicho documento al Congreso. Como sabemos, el intento de la Confederacin Per-Boliviana, fue impedido por las expediciones restauradoras procedentes de Chile, pero es interesante conocer el tratamiento que recibi la hacienda. La Ley Fundamental de la Confederacin de 1837 estableca que era una atribucin de la Cmara de los Representantes, aprobar el presupuesto que presente el gobierno al Congreso, y sta es la nica referencia concreta sobre el tema. La Constitucin de 1839 a131 repite textualmente la iniciativa de la Cmara de Diputados que fue consignada en el texto anterior: la atribucin del Congreso de aprobar o no el presupuesto. Persiste la figura del Consejo de Estado como instancia previa al Congreso, el que con sus observaciones al proyecto, remitir a travs de la Cmara de Diputados. Esta primera poca de la Repblica que va desde 1821 hasta 1845 (ll4) se caracteriza por luchas internas y externas. Suceden a la guerra de independencia, la guerra con Colombia de 1828, intestinas luchas civiles promovidas por Gamarra, Bermdez, Orbegoso y Salaverry; el intento de Confederacin Peruano-Boliviana, la guerra con Bolivia, el segundo gobierno de Gamarra y los gobiernos efmeros de Vidal, Vivanco, Elias, Menndez; y fundamentalmente por el incumplimiento de las constituciones de 1823, 1826, 1828, 1834, 1839 en materia de presupuesto. Asimismo, caracterizan estos aos, los escasos recursos, el desorden fiscal, crdito externo arruinado, inexistencia de presupuestos aprobados por el Parlamento y desconocimiento en su tratamiento legislativo. 2.2 Desarrollo en el Per. Segunda poca
La estabilidad del gobierno de Castilla y el comienzo del auge del guano dan inicio a esta segunda poca correspondiente a 1845-1874. Para tener
' Tambin conocida como 111 Constitucin de Huancayo. Ugarte op. cii. p. 102.
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una idea ms clara de lo que suceda en el pas, veamos lo que se escriba en "El Comercio", meses antes de que asuma Castilla el poder, un 30 de setiembre de 1844: "Tres aos de escndalos, tres aos de guerra civil, sin otras poderosas causas anteriores, han puesto al Per en el ms lastimoso estado material y moral. Confundidas y aun equivocadas las nociones de lo justo y de lo injusto, de lo lcito y de lo ilcito, tienen el Presidente y el Congreso que ahora elijan los pueblos el imperioso deber de reorganizar la sociedad con la ley en una mano y la justicia en la otra". Ya con Castilla, el ministro Manuel E. del Ro practica una serie de reformas hacendaras como la reorganizacin del ministerio y otras oficinas fiscales, prepara la consolidacin de la deuda pblica y se esfuerza por restablecer el crdito del gobierno/'' ^ Durante este gobierno es aprobado por el Congreso el primer presupuesto para el bienio 1848-1849. Ya antes, el gobierno haba sometido a consideracin del Congreso el presupuesto del bienio 1846-1847 durante la legislatura de 1845, pero no fue sancionado. No obstante el gobierno lo puso en vigencia. U6) Fue un esfuerzo notable por ordenar las finanzas pblicas y cumplir el mandato constitucional. Incluso se crea en 1848 la Direccin General de Hacienda, para uniformar la contabilidad'" ' y se present la cuenta general de los aos 1846 y 1847 en 1848. Pero en realidad fue un esfuerzo aislado. El presupuesto de 1848-49 fue tramitado sin estudio verdadero, y promulgado el 27 de marzo de 1848 para entrar en vigencia el 1 de junio." 181 El Congreso no saba lo que era un presupuesto y dej la mayora de las veces actuar libremente al Ejecutivo. A esto habra que aadirle que no exista contabilidad ni estadsticas. Por esa poca todava la mayor parte de los egresos corresponda al ministerio de guerra y los ingresos ms importantes a las rentas de aduana. Sin embargo, ya desde 1840, haba empezado la explotacin a gran escala del guano, y los ingresos que reportaba al Estado peruano comenzaron a incrementarse.
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Ugarte op. cit. p. 110. Ugarte, Csar Antonio, op. cit. p. 110-111. 117 Ugarte op. cit. p. 112. II * Basadre, Jorge, op. cit. Tomo III p. 16.
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Sucede a Castilla, Jos Rufino Echenique (1851-1854), que lamentablemente sigui con la poltica de dejar de lado las rentas normales del Estado y apoyar el presupuesto cada vez ms en la renta del guano, Para tener una idea del auge fiscal, baste decir que entre 1850 y 1854, se dobl el presupuesto/' ,9) entre 1850 y 1864 casi se quintuplic y, en algn momento, el guano constituy el 75% de las rentas nacionales. La inestabilidad poltica al final del gobierno de Echenique, llev al Congreso a declarar falsificado el presupuesto para el bienio 1854-1855. En 1855 Ramn Castilla asume el mando hasta 1862. La Constitucin de 1856 establece algunos principios interesantes: "Artculo 8.~ No puede imponerse contribuciones sino en virtud de una ley, para el servicio pblico y en proporcin a os medios del contribuyente Las contribuciones directas no podrn imponerse sino por un ao". "Artculo 9.- La ley fija los ingresos y egresos de la nacin, cualquiera cantidad exigida invertida contra su tenor expreso, ser de responsabilidad solidaria del que la ordeno, del que lo ejecuta, y del que lo recibe si no prueba su inculpabilidad". Es, sin lugar a dudas, un notable avance desde la Carta del 23, aunque el constituyente se equivoque al ubicar esta norma en la parte correspondiente a las garantas nacionales, pero sobre todo se equivoca al solicitar, la "prueba de inculpabilidad" de quien recibe dinero indebidamente girado por el fisco. Dentro del ttulo del poder legislativo se consigna como atribucin de ste, la de imponer contribuciones y sancionar el presupuesto. El Ejecutivo, por su parte, tiene el manejo de la hacienda. Asimismo, el ministro de Hacienda debe presentar al instalarse el Congreso Ordinario, la cuenta del ao anterior y el proyecto de presupuesto para el siguiente. La Constitucin de 1860 repite prcticamente los artculos 8 y 9 de la
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Basadre, Jorge, op. cit. Tomo III p. 42.
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anterior, pero mejorndola en estos trminos: "Artculo 9.- M ley determina las entradas y los gastos de la Nacin. De cualquiera cantidad exigida invertida contra el tenor expreso de ella, ser responsable el que ordene la exaccin el gasto indebido, tambin lo sent el ejecutor, si no prueba su inculpabilidad". Igualmente al indicar las atribuciones del Congreso, se fija como atribuciones de ste, las de imponer o suprimir contribuciones, sancionar el presupuesto y aprobar o desaprobar la cuenta de gastos que presente el ejecutivo. De la misma manera, el ministro de Hacienda presentar, como ordenaba la constitucin de 1856, la cuenta general del ao anterior y el presupuesto para el siguiente. Habamos dejado a Ramn Castilla como presidente provisorio (18551858) y ms tarde como Presidente Constitucionalf 1858-1862). A diferencia de su primer gobierno, fue una poca de constantes agitaciones polticas, conflictos externos y reformas constitucionales. Las cartas de 1856 y I860 fueron expedidas bajo este gobierno. Porel lado.de la hacienda, tuvo desaciertos como mantener el sistema de consignatarios del guano y eliminar impuestos sin crear otros que reemplacen esa renta ordinaria.' " ) Durante estos aos, slo se aprob legislativamente el presupuesto para el bienio 1861-62. El presupuesto del bienio 1863-64 fue promulgado sin sancin legislativa por el general Diez Canseco, al asumir el mando por la muerte del mariscal Miguel San Romn. Fue un presupuesto inexacto y mal calculado. En efecto, en 1862 fue elegido San Romn presidente de la Repblica, pero muere seis meses despus de tomar el cargo. Lo reemplaza el segundo vicepresidente, el General Diez Canseco, unos meses, en tanto regresa el primer vicepresidente Juan Antonio Pezet. Surgen entonces los sucesos iniciales de lo que sera despus la guerra con Espaa y que culmina con el Tratado Vivanco-Pareja. Ante el rechazo de la opinin pblica de este tratado, surge otra revolucin, la del coronel Mariano I. Prado en 1865. Nuevamente asume el mando el general Diez Canseco en forma temporal hasta la llegada de Prado.
Ligarte op. cit. p. 1 19
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En 1866, terminada la guerra con Espaa, el ministro de Hacienda Manuel Pardo, intent una reforma integral. Reorganiz el ministerio, aument los ingresos, implant una estricta economa de gastos, reestructur el Tribunal Mayor de Cuentas, clasific los ingresos y los gastos en generales, departamentales y municipales." 2 " Nuevamente se convoca a una convencin para dar una nueva constitucin. La Constitucin de 1867 sigue con la tcnica de incluir conceptos de hacienda dentro de las garantas nacionales. En efecto, el artculo 8 del mencionado titulo repite casi textualmente el artculo 9 de la carta de 1860, citada lneas arriba con un agregado: tambin es responsable el que recibe el dinero con ocasin de un gasto indebido, si se prueba su culpabilidad. Pero quiz el punto que vale la pena resaltar aqu, es que es la nica constitucin que establece claramente que ni la ley de presupuesto ni la ley que aprueba o desaprueba la cuenta general, pueden ser observadas por el ejecutivo. Esta constitucin tuvo corta vida y se regres a la carta de 1860 cinco meses despus. Sucede que Diez Canseco encabez una revolucin contra Prado, de la cual, victorioso en 1868, anul todos los actos de gobierno, restablece la constitucin de 1860 y convoc a elecciones. 022 ' Balta (1868-1872) asume el poder por un perodo que terminar con la sublevacin de los hermanos Gutirrez y la muerte del presidente. Es con el gobierno de Balta que se emprenden grandes obras, principalmente ferrocarriles, con los recursos generados por el guano. Nuevamente, por ley del 16 de diciembre de 1868, se organiza el ministerio de hacienda en tres direcciones: Administracin, rentas y contabilidad general y crdito. Asimismo se aprueba en mayo una resolucin estableciendo un plan de contabilidad general paraJIevar, en todas las dependencias, el sistema de partida doble. (,23) El presupuesto de 1869-1870 (financiado en un 72.4% por las rentas del guano) reconoci un dficit, que tuvo que ser subsanado en virtud de una autorizacin otorgada por Ley de 26 de enero de 1869 al ministro Pirola, para procurarse los fondos necesarios con el fin de cubrirlo. El presupuesto de 1871Segn Basadre, los constituyentes de 1867 deshicieron este trabajo. Ver Basadre, Jorge, op. cit. Tomo V p . 26-27. Ugarteop. cit. p. 126. Ugarte op. cit. p. 133.
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72 no fue aprobado por el Parlamento, a pesar de que la legislatura se prorrog hasta enero de 1871. Para salvar la situacin, Pirola promulga el decreto de fecha 5 de febrero de 1871, que comprende normas para invertir los recursos, y establece como ingresos y gastos los que consignaba el proyecto remitido a las Cmaras. Pardo asume el poder en 1872 y encuentra una situacin fiscal difcil.11"'4' Los intentos por solucionarla, no hicieron sino agravar la crisis. El presupuesto de 1873-74 consignaba un ingreso por rentas del guano mucho mayor que todos los dems recursos juntos. Pero, por el abuso de los adelantos, al suscribir los diversos contratos de los consignatarios, hacan que prcticamente esta enorme renta ya estuviera comprometida al servicio de la deuda externa. Las rentas de aduana constituan la nica renta importante. En esos momento, la demanda del salitre hizo pensar que el guano poda tener un substituto. Organizado como estanco en 1873, termin en 1878 bajo el rgimen de las consignaciones. Esta segunda poca, que termina con la promulgacin de la primera ley orgnica del presupuesto en 1874, tiene las siguientes caractersticas: Irregularidad en la aprobacin de las leyes de presupuesto, Los presupuestos eran aprobados con dficit o supervit indistintamente, Ejercicio fiscal bianual, Desorden fiscal, Desde 1840, los recursos provenientes de los contratos del guano, son cada vez ms significativos en el presupuesto, pero esta inmensa riqueza es despilfarrada, Los ingresos y los gastos son clasificados en ordinarios y extraordinarios, No exista un efectivo control sobre el Ejecutivo por parte del Parlamento, HI Congreso no saba lo que era un presupuesto, no se tena ni siquiera la nocin de lo que es una transferencia o habilitacin de partidas y,
Prlogo de esta situacin, segn Basadre, fue la etapa de la revolucin de I 865, la guerra con Espaa de 1866 y la desvalorizacin de! guano durante la guerra de secesin de Norteamrica.
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Tcnicamente hablando, el presupuesto era una ilusin. 025 ' Basadre, con la extraordinaria pluma que lo caracteriza, describe la vida republicana hasta esos momentos de esta manera: "La guerra de independencia demand grandes sacrificios y la necesidad de formar ejrcitos hizo aumentar los egresos; y a la vez, disminuy el nmero de indgenas contribuyentes. Coinciden as, al iniciarse el perodo que sigui a la Emancipacin, el empobrecimiento del Tesoro y la angustia de buscarle recursos extraordinarios con qu atender sus ingerencias inmediatas. La paz pblica hubiere ayudado a ordenar las cosas pero, por el contrario, los bandos polticos, sucesivamente victoriosos, fueron dainos para el erario. Se sucedieron emprstitos voluntarios o forzosos, ventas de propiedades del Estado, expropiaciones, emisin de vales y billetes de crdito pblico y otras medidas anlogas. Creci as la deuda pblica, hubo dificultades para atender mensualmente a los empleados, el ejrcito, de nmero crecido, necesit ser pagado de preferencia; las listas pasivas aumentaron en exceso; se pidi dinero prestado muchas veces en condiciones usurarias. No hubo tiempo ni calma ni personal preparado para revisar, modernizar o dar eficacia y justicia al rgimen tributario y a los sistemas de recaudacin y de contabilidad. De pronto vino el guano a sacar de apuros a la Hacienda Pblica y fue recibido como un presente, ignorado durante siglos del Per virreinal, que la Providencia haca al Per republicano. Se ech mano a este recurso para gastos ordinarios, e inmediatos; no se procur mejora de los impuestos o la creacin de otros nuevos y hasta se elimin, sin buscarle reemplazo, en alarde liberal, la contribucin de castas y luego en 1854 (...) el tributo de los indgenas. As el pas vivi en una situacin nica atendiendo sus gastos normales y permanentes primordialmente con una renta extraordinaria y que tena que ser pasajera, y con ella se cre una telaraa cada vez ms y ms enmaraada de compromisos y obligaciones. "Pueblo que no trabaja y come guano" escribi en una poesa Felipe Pardo y Aliaga. El arreglo de la deuda exterior, el de la deuda interna, el de la manumisin y el de los gastos del conflicto con Espaa y otros problemas
'" Romero, Emilio, op. cit. p. 373. 76
hi Derecho Presupuestario en el Per internacionales originados, fueron hechas con las entradas del fertilizante; as como ms tarde, el ensayo de las vastas obras pblicas y, sobre todo, la construccin de grandes ferrocarriles. IM tremenda crisis proveniente del desnivel entre las deudas acumuladas con los consignatarios, las posibilidades reales de pagarlas y de atender, por otra parte, simultneamente a los gastos ordinarios, se disea ya hacia 1867y vino un perodo agnico hasta la guerra con Chile ".<l'b) 2.3 Desarrollo en el Per. Tercera poca
Hasta 1874, las leyes de presupuesto estaban amparadas en enunciados constitucionales y otras consideraciones empricas empleadas por el poder administrador."2?) Esto cambia con la Ley Orgnica del Presupuesto del 16 de setiembre de 1874, dictada durante el gobierno de Manuel Pardo, siendo ministro de Hacienda Juan Ignacio Elguera," 28 ' inicia esta tercera poca. La irimera ley de presupuesto que se aprueba al amparo de ella fue la del bienio 875-76. Dicha ley, a pesar de estar expresamente prohibido por la ley orgnica, fue aprobada con dficit."291 Esta primera ley orgnica dividi al presupuesto en dos: uno de ingresos y gastos permanentes y otro de ingresos y gastos nuevos (art. 1). Pero tuvo el error de consignar como ingreso permanente, la renta de los contratos del guano, cuando como hemos visto, por su propia naturaleza es un recurso extraordinario, recurso que por lo dems ya estaba comprometido por muchos aos al servicio de la deuda externa. Esta ley de 8 artculos, contiene en su artculo 6 los conceptos ms importantes de ella:
Basadre, Jorge, op. cit Tomo III p. 90. Francisco Garca Caldern puede agregar "La riqueza aumenta debido ai guano y el salitre. La vida es fcil y abundante, el estado juega un papel de gerente de fortunas. El derroche aumenta y el espejismo del oro produce desequilibrio en los espritus. La bancarrota y la Guerra del Pacfico consuman la obra de disolucin anterior" Garca Caldern. Francisco ,"E1 Per Contemporneo" Banco International, Lima 1981, p. 25-26. Cornejo Klaschen, Roberto, "El presupuesto gubernamental por programas" Editorial Universitaria, Lima 1970 p. 229, Castillo, Luciano, "Finanzas pblicas" Ed. Pirhua Lima, 1992 p. 95. Basadre, Jorge, op. cit. Tomo V p. 217.
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El presupuesto ordinario se prorroga (salvo el primero) y slo se discute el dictamen de la comisin que est o no conforme por el traslado de partidas extraordinarias a ordinarias. Tambin se discute sobre las partidas nuevas del presupuesto extraordinario. El presupuesto es bianual. No puede existir dficit (principio del equilibrio). Tambin, aunque no expresamente, se hace referencia a los principios de unidad y de universalidad." ,0) Esta ley fue un brillante esfuerzo por ordenar las finanzas pblicas. Pero la pendiente era demasiado pronunciada para esperar revertir la situacin por la promulgacin de una ley. El descenso hacia la bancarrota era constante desde haca tiempo, y la guerra con Chile nos sorprende en ese camino. Adems, dicha ley cometi el error de establecer el destino de las rentas, es decir eran ingresos destinados, lo que a la larga le resta libertad de accin al ejecutivo. Consideramos de particular importancia la definicin sobre el presupuesto ensayada por Francisco Garca Caldern en 1879, en su famoso Diccionario, ' que aun cuando sus conceptos ya estn superados, son interesantes para nuestro estudio histrico: " El cmputo anticipado que hace el Congreso en cada bienio de las entradas y gastos que ha de haber en la Nacin, tanto en las obras pblicas, como en los sueldos, pensiones y otras dependencias del Estado. El Presupuesto General tiene por objeto impedir que el Poder Ejecutivo gaste ms de lo necesario, y que de ese modo se perjudique la Nacin; as es que no puede faltar jams en los estados que no estn sujetos un rgimen absoluto... Este presupuesto no se mira sino como un proyecto que el Congreso puede adicionar y modificar como tenga por conveniente".
Castillo, Juan Lino, op. cit. p. 24. Garca Caldern; Francisco, "Diccionario de la legislacin peruana" Tomo II, segunda edicin, Pars 1879. pgina 1584.
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Con Prado, el Congreso sancion los presupuestos de los bienios 1877-1878 y el de 1879-1880. En febrero de 1879 se aprueba la ley de presupuesto para ese bienio, pero los acontecimientos posteriores hicieron que las sumas asignadas fueran destinadas primordialmente al ejrcito y la armada. El 2 de abril de 1879 Chile le declara la guerra al Per. Perdido el dominio del mar en heroicos y desiguales combates, se inicia la campaa terrestre con el sacrificio de nuestros mal organizados ejrcitos. En esos momentos ocurre el desafortunado viaje del presidente Prado a Europa. Se subleva el coronel La Cotera, pero luego interviene Pirola, que ser proclamado ms tarde dictador. El ejercito chileno, luego de vencer en Tacna y Arica, avanza hacia Lima. Ya durante la guerra, se intentaron varias reformas. Qumper, Pazos, Izcue, Viterbo Arias y otros ministros de Hacienda, propusieron diversos planes para afrontar la crisis, pero tuvieron muy escasos efectos. AI producirse la ocupacin chilena, la vida financiera del pas cay bajo su tutela. El Jefe del Ejrcito de Operaciones impuso en Lima y el Callao cupos que, luego por gestiones del gobierno provisorio, ste asumi. El invasor tom posesin asimismo, de las aduanas y otras rentas, aplicndolas no slo a los gastos de ocupacin, sino tambin para beneficio del fisco del pas vecino. De igual manera, el Jefe del Ejrcito que ocupaba el departamento de Tarapac emiti un bando autorizando a los tenedores extranjeros de bonos peruanos, la extraccin del guano de los depsitos controlados por sus tropas, previo pago de los derechos correspondientes por exportacin. Pirola, por dems en actitud simblica, expidi un decreto indicando que los tenedores que hubieran solicitado exportar el guano, perdan el derecho de hacer valer sus crditos. La decisin del jefe chileno fue ratificada en marzo de 1880, en Pars, mediante un contrato celebrado con los representantes de los bonos y de la Peruvian Guano Co. En ste, se estableca que cuando se celebrara la paz con el Per, el gobierno chileno se comprometa a proteger y asegurar los crditos a los tenedores de bonos y a la Peruvian. A su vez, stos se comprometan a no efectuar adelantos ni pagar al Per suma alguna por cuenta de los contratos celebrados en 1876. Ms tarde en 1882, el gobierno chileno ofreci al mejor postor y a sobre cerrado, un milln de toneladas mtricas de guano, debiendo entregar el 50% del precio a los acreedores peruanos y el otro 50% al gobierno
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de Chile. Esta operacin qued ratificada en el tratado de Ancn.0321 Durante la guerra, diversos gobiernos provisorios (Pirola, Garca Caldern, Montero e Iglesias) dejaron gran confusin sobre las rentas recaudadas y los gastos efectuados. Incluso se lleg a nombrar una comisin investigadora para determinar el manejo de los fondos recaudados por empleados o comisionados del gobierno durante la ocupacin. La tarea tuvo serios obstculos, en parte por la poca voluntad de los funcionarios en colaborar y por la prdida de mucha documentacin en el incendio del Tribunal Mayor de Cuentas ocurrido en 1884.,33) Terminada la guerra, sin contar con las entradas del guano, habiendo perdido las salitreras del sur, sin crdito externo o interno y con un pas empobrecido, se inici una poltica de estricta economa. Los aos de 1884 - 1885 fueron de luchas entre Cceres e Iglesias, hasta que pudieron llegar a un acuerdo por el que se restableci la carta de 1860 y se convoca a elecciones. Elegido Cceres, asume el mando en 1886. Entre 1883 y 1885 tampoco hubo presupuesto sometido al Congreso. En realidad desde 1879 a 1887 no hubo presupuestos. El ministro de Hacienda, Luis Bryce, hizo un primer proyecto de presupuesto para el bienio 1887-1888, pero la Comisin de la Cmara de Diputados lo dej de lado y redact uno por su cuenta que finalmente fue aprobado. El presupuesto general para 1889-90 fue el ltimo presupuesto bianual -por reforma del ministro Aspllaga- hasta 1971, ya que por ley de 21 de agosto de 1889 se modific la constitucin para darle carcter anual.034' Se aprobaron adems los presupuestos de 1892, 1893 y 1894. Esta tercera poca termina con la aprobacin de una nueva ley orgnica de presupuesto, la de 1893, durante el gobierno de Morales Bermdez, que no derog la de 1874, sino ms bien complement, ya que sus disposiciones resultaron ser muy generales."15'
Ugarte, Csar Antonio, op. cit. p. 172-179. Ugarle, Csar Antonio, op. cit. p. 186-196. Basadre, Jorge, op. cit. Tomo Vil p.l 10. Cornejo, Roberto, op. cit. p.230.
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Para Juan Lino Castillo"361 "la citada ley de 1893, con relacin al derecho presupuestario estableci el principio de la especialidad del presupuesto (art. 1 I) y, en cierto modo, el de la especialidad de los crditos (art. 3); fij los procedimientos que se deba seguir en los pagos (artculos 3,9, JO, 13 y 15); prescribi la publicidad de las operaciones presupuestarias (art. 14); seal la forma de presentar al Congreso el proyecto de presupuesto y la documentacin justificativa (arts. 21 y 22) y determin el plazo para presentar al Legislativo la cuenta general de la repblica y la forma de hacerlo". Adems, la referida ley, rene conceptos y principios fundamentales para una ordenada vida financiera; Principio de legalidad del tributo (art. 1). Nulidad de los emprstitos contrados sin autorizacin del Congreso (art. 2). No se aplicarn los sobrantes del presupuesto, a otros gastos, es decir, como regla general no hay transferencias ni habilitacin de partidas (art. 3). Ningn empleado podr recibir ms de un sueldo o pensin del Estado (art. 5). Toda orden de pago expresar la partida donde haya de aplicarse (art. 8). El ministro de Hacienda no podr ordenar pago alguno sino cuando haya fondos efectivos para cubrirlos (art. 10). Queda prohibido disponer de fondos del ao subsiguiente (art. 11). AI instalarse el Congreso, el ministro de Hacienda presentar el proyecto de presupuesto (art. 20). En realidad a esta norma complementaria corresponde, por su contenido, el ttulo de primera ley orgnica del presupuesto. Merecen mencin aparte los llamados presupuestos departamentales. Estos presupuestos autnomos que vinieron a modificar la distribucin de ingresos y gastos, estaban constituidos por rentas afectadas a cada depar-
Caslillo, Juan Lino, op. cit. p. 24.
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tamento, lo que a la larga gener desorden. Fueron perdiendo importancia por el centralismo de comienzos de siglo XX hasta desaparecer. En rigor, estos presupuestos departamentales fueron diseados en 1864 por Manuel Pardo, siendo Secretario de Hacienda de Mariano I. Prado. Terminada la guerra con Chile, se promulga la Ley de Descentralizacin Fiscal de 1886, la que restituy las Juntas Departamentales. Estos presupuestos tuvieron vigencia hasta la Ley Orgnica de 1922. Posteriormente, la Constitucin de 1933 otorg status constitucional a los presupuestos departamentales, pero no fueron llevados a la prctica nunca ms. (Conversacin con Pedro Planas). 2.4 Desarrollo en el Per. Cuarta poca.
La cuarta poca abarca el perodo comprendido desde 1893 hasta 1922. El ao 1894 fue particularmente convulsionado por las montoneras que acechaban en todo el pas. Las montoneras norteas de los Seminario incursionaban en Chiclayo, Trujillo y otras ciudades de Lambayeque y La Libertad. Augusto Durand, en el centro, tom Cerro de Pasco y Hunuco. Al sur, Juan Luis Palacios de Cspedes "el cubano"; en Apurmac la montonera de Julin Nio de Guzmn y cerca a Lima, en Mala y Caete , Felipe Santiago Or. Con este ambiente, en marzo siguiente, Pirola entra a Lima y toma el poder.(137) Sucede que el presidente Morales Bermdez muere antes de terminar su mandato, lo que aprovecha el segundo vicepresidente para dar un golpe de estado. Este disolvi el Congreso y convoc a elecciones. Pirola se abstiene y el congreso elige a Cceres. Pirola alista entonces las montoneras, con las que finalmente llega a la presidencia. El gobierno de Pirola se caracteriza por la estrictez en la ejecucin del presupuesto y la honradez en el manejo de fondos.tl38) Pirola puso especial nfasis en el cumplimiento de las reglas presupuestarias y de la ley de contabilidad de los ministerios de 1895. Dicha norma sealaba en su primer artculo que los ministros son, directa e indirectamente, responsables por los
Lpez Martnez, Hctor, "Montoneras, soldados y buques" en el diario "El Comercio" p. 2 del 30 de setiembre de 1994. ligarte, Csar Antonio, op. cit. p. 202.
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gastos que ordenen. A manera de ilustracin sobre cmo se manejaban las finanzas pblicas, Manuel Jess Obn" 39) en su memoria de 1896 cuenta que "una congregacin religiosa docente obtuvo la liberacin de derechos de un armonium para el servicio de la capilla del colegio que sostiene en la provincia. Posteriormente advirti el gobierno que esa exoneracin no estaba comprendida en el inciso 4 del artculo J de la ley de 27 de setiembre de 1888 y resolvi que los derechos de aduana que debi pagar ese instrumento fuesen cubiertos por las personas que expidieron la suprema resolucin derogada; y asi se ejecut, recibiendo el tesoro los S/. 86.40 de esos derechos que pagaron por mitad S.E. el Presidente (Pirola) y el ministro". Tambin corresponde a este perodo la separacin material entre el ordenador del gasto y el pagador, as como la implementacin del sistema presupuestal del ejercicio por decreto de 15 de febrero de 1897. El presupuesto aument notablemente y se inici una poca de estabilidad y crecimiento, a pesar de los dficit de los presupuestos de 1896, 1897 y 1898. Asimismo durante este gobierno se efectuaron una serie de reformas econmicas, entre ellas, establecer el patrn oro, el ordenamiento de la deuda interna, y el aumento de la recaudacin debido a la creacin de la Sociedad Recaudadora de Impuestos Fiscales; una sociedad annima con capitales estatales y privados." 401 Las relaciones con el Legislativo fueron relativamente buenas, y decimos relativamente, por algunos incidentes que provocaron fricciones entre ambos, particularmente el ocurrido con motivo de la aprobacin del presupuesto para el ejercicio de 1897. Sucedi que el presupuesto aprobado por el Congreso, fue promulgado con enmiendas y correcciones." '' El Presidente envi un mensaje reservado al Parlamento, explicando el motivo de su actuar, el mismo que tiene varios puntos que vale la pena exponer: a. Que el presupuesto general no puede contener otras partidas que las establecidas por una ley y que no hay ley sin el voto de ambas cmaras
Basadre. Jorge, op. ct. Tomo VII p. 390. Subsisti hasia 1900, reemplazada por la Sociedad Nacional de Recaudacin hasta 1913 sustituida por la Ca. Recaudadora de Impuestos. Este es un antecedente de lo ocurrido en 1990, cuando el ejecutivo promulg parcialmente el presupuesto para el ao siguiente.
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y sin la concurrencia imprescindible del Poder Ejecutivo. b. Que en materia de presupuestos la iniciativa era propia y exclusiva del Poder Ejecutivo (art. 102 de la Constitucin), y que a diferencia de otras leyes, en sta el legislativo no tena ms atribucin que la de sancionarla. Estos dos primeros argumentos, en el fondo, tratan de sostener que el presupuesto es una ley formal (ante la ausencia de alguna norma que lo defina) y que la participacin del legislativo es mnima en estos menesteres, y por lo tanto no tienen ms atribuciones que darle trmite y sancionarla.'142) Tambin por otro lado reafirma la atribucin exclusiva que tiene en la elaboracin de esta norma. c. Que el Parlamento y mucho menos una de sus ramas, estaba facultado para hacer reconocimiento de crditos particulares como tambin aumentar el nmero de plazas creadas o de mayor pago en el pliego del Legislativo por propia iniciativa.
Este ltimo punto denota la voluntad de Pirola de no tolerar interferencias en la poltica econmica de su gobierno, ya que aparentemente se trataba de infiltrar favores polticos en el presupuesto abultndolo. En otras palabras, niega la iniciativa parlamentaria al gasto. Ante esta situacin, la oposicin reaccion y en la sesin del 31 de octubre, en la Cmara de Diputados, 23 de ellos dejaron constancia de que al Poder Ejecutivo no le corresponda enmendar leyes y que el Legislativo no poda sufrir limitacin en la formacin de ellas. El 5 de noviembre, la mayora replic la posicin de los 23 representantes sosteniendo que: "son iniciativa exclusiva del Poder Ejecutivo las negociaciones internacionales y la formacin de los presupuestos cuya sancin corresponda al Legislativo; que los Congresos slo gozan de iniciativa en el presupuesto bajo la forma de leyes especiales (...) que por su naturaleza propia los presupuestos son inobservahles por el Poder Ejecutivo a condicin de que en ellos slo figuren
Cuando tratemos sobre la naturaleza jurdica de la ley de presupuesto, hablaremos en extenso sobre esta posicin cuyo origen estuvo en una discusin similar entre el Parlamento alemn y el ministro Bismarck.
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como partidas nuevas las creadas por su iniciativa o por leyes especiales pues de otro modo se dictaran las leyes sin la intervencin que la Constitucin le concede bajo la forma de veto suspensivo...". El mensaje presidencial en s, no fue debatido por el pleno. m ) Sucede a Pirola, Romana y el presupuesto de 1900 fue discutido normalmente en el Parlamento, pero ms tarde por decreto de 11 de diciembre, el Presidente lo declara prorrogado para 1901. La oposicin reaccion y combati duramente esta medida. Incluso lleg a acusar al gabinete de ejercer una dictadura financiera por no convocar a una legislatura extraordinaria para aprobar el presupuesto. Tiempo despus, instalada la legislatura, la Cmara de Diputados desaprueba la cuenta general de ese ejercicio. A fines de 1902, Romana vuelve a prorrogar el presupuesto en ejecucin para 1903. Esto se repite en los presupuestos de 1910 y 1912. En 1912, Billinghurst, solicit al Parlamento la prrroga del presupuesto de ese ejercicio y la autorizacin para hacer modificaciones en l. El Presidente obtuvo la autorizacin por todos los votos de los diputados menos uno (Matas Manzanilla). Al clausurarse las sesiones de 1913 sin aprobarse el presupuesto de 1914, por decreto del 29 de diciembre de 1913, el presidente lo puso en vigencia. Este decreto estableca que se aprobaba el presupuesto, con cargo a recabar posteriormente la "homologacin" de dicho procedimiento por parte del Congreso. Cuando es derrocado Billinghurst, el Parlamento invalid el decreto del 29 de diciembre de 1913 y autoriz a Benavides a prorrogar por duodcimas el presupuesto de 1912 para 1914. Por otro lado, la Primera Guerra Mundial ocasion una situacin de emergencia en el comercio mundial, que fue afrontada en el Per, con mltiples medidas, entre ellas, la de dejar en suspenso la ley orgnica de presupuesto de 1874. Hasta este momento, los sucesivos gobiernos del siglo XX -Romana, Legua, Billinghurst y Pardo- emplearon el sistema de prorrogar el presupuesto del ao anterior, as sucedi en los aos 1901, 1903, 1910, 1912, 1914 y 1917,(l44) lo que Vctor Andrs Belaunde calificaba de autocracia financiera.'1451
"" Basadre, Jorge, op. cit Tomo VII p. 344-345 y 398-399. BasacJre, Jorge, op. cit. Tomo IX p. 174.
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Esto no slo se deba a una vocacin autocrtica del ejecutivo, a veces responda a la inaccin del Parlamento. Pero el debate parlamentario tampoco era una garanta. Vctor Ral Haya de la Torre ' deca que "en el Per, la preparacin del Presupuesto siempre ha sido un obscuro rito de cabala. Su discusin en nuestros sedicentes parlamentos, una lucha subalterna de intereses localistas y de clan". Los presupuestos de 1918 y 1919 fueron aprobados normalmente. El golpe de estado de 1919 lleva a Legua por segunda vez a Palacio de Gobierno, del que no saldra hasta 1930, 11 aos despus, con un presupuesto cuatro veces ms grande por el uso indiscriminado del crdito externo, con un ritmo de aumento de gastos de cerca del 40% al ao." 471 En 1920, al ao siguiente, se promulga una vez ms y como era usual en estos casos, una nueva Constitucin. Nuevamente bajo el ttulo de garantas nacionales se consignan principios presupustales. El artculo 9 es copia casi fiel del artculo 9 de la constitucin de 1860 que hemos analizado, pero agrega un prrafo que establece la obligacin de publicar los presupuestos y cuentas de todas las dependencias del Estado. Fruto de la experiencia reciente de las prrrogas, esta constitucin al tratar sobre el poder legislativo, dispuso que no poda clausurarse el Congreso Ordinario sino vencido su plazo mximo de 120 das en caso de no haber sancionado el presupuesto. En realidad no representaba solucin alguna, ya que, expirado el plazo anterior, el Congreso Extraordinario slo era convocado por el Poder Ejecutivo cuando lo consideraba conveniente. Dentro de las atribuciones del Congreso se indicaban la de sancionar el presupuesto y aprobar o desaprobar la cuenta de gastos. Es de notar que aparece en el artculo 85 de esta carta, el primer intento por limitar la conocida
Belaunde, Vctor Andrs, "La crisis presente 1914-1939" Luis Alfredo Ediciones, Lima 1994 p. 118. Partido Aprista Peruano " Autopsia del presupuesto civilista". Grficos de Ligarte, Buenos Aires?) 1936. Belaunde, Vctor Andrs, op. cit. p. 180-181.
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"iniciativa al gasto".
"Artculo 85: El Congreso no podr otorgar gracias personales que se traduzcan en gastos del Tesoro, ni aumentar el sueldo le los funcionarios y empleados pblicos sino por iniciativa del Gobierno ". A continuacin, el artculo 86, trata de completar las disposiciones anteriores con la idea de evitar gobernar sin presupuesto o con presupuesto prorrogado. En efecto, dentro del mencionado artculo se incluye la siguiente disposicin: "Por ningn motivo podr gobernarse sin presupuesto y si por cualquier causa no queda expedito antes de comenzar el nuevo ao, el Congreso, ya sea que se halle en funciones o que sea convocado especialmente, resolver que mientras se vota el presupuesto definitivo rija provisionalmente por doceavas partes el presupuesto del ao anterior o el presentado por el gobierno para sustituirlo". En concordancia con el artculo 9, el 180 seala que en ningn caso habr sesin secreta en el Congreso para tratar asuntos econmicos y que la votacin ser nominal para todo asunto que comprometa directamente rentas nacionales. Al tratar sobre el poder Ejecutivo, el constituyente sancion dos artculos que nos interesan particularmente. El primero es el 121, referente a las atribuciones del Presidente de la Repblica. El inciso 8 del mencionado artculo dice : "Dar rdenes necesarias para la recaudacin e inversin de lasrentas pblicas con arreglo a ley". El segundo artculo es el 129 sobre los ministros de estado. Aqu se estipula que es obligacin de todos los ministros presentar una memoria cada vez que se instale el Congreso Ordinario y cada vez que se lo soliciten. Asimismo, el ministro de Hacienda presentar en agosto la cuenta general y el presupuesto del ao siguiente, bajo responsabilidad de todo el gabinete. Curiosa disposicin cuando las omisiones y demoras por aquellos das, como hemos
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visto, las ms de las veces provenan del Parlamento. En pleno gobierno de Legua, en 1922, por obra del ministro Abraham Rodrguez Dulanto, se dict la ley N 4598 Ley Orgnica del Presupuesto que estuvo vigente hasta 1962. Durante sus 40 aos de vida, esta ley fue complementada o modificada por las leyes 5591 en 1926, 6475 en 1929, 6784 <,48, en 1930, 8488 (l49) en 1936, 10800 tl50) en 1947, 11539 <l5,) en 1950y 12676 ( 1 5 2 ) enl956. ( l 5 3 ) Esta nueva ley orgnica trajo conceptos muy importantes e innovadores para nuestra legislacin: El Presupuesto General debe contener en un solo documento la previsin y valuacin de todas las entradas y gastos de la nacin, principio de unidad (art. 2). Los montos sern consignados sin compensaciones, en monto bruto, principio de universalidad (art.3). Se autorizan los gastos detallados (art. 4). Los ingresos irn a una caja nica y excepcionalmente slo por ley se afectan los ingresos. Principio de unidad de caja (art. 5). En el ttulo I se consignan las entradas, disposiciones que no podrn crear impuestos, modificarlos o suprimirlos (art. 8).
Crea la Contratara General de la Repblica como dependencia del ministerio de Hacienda. Crea la Direccin de Presupuesto como dependencia del ministerio de Hacienda. Esta ley de 1947 intenta poner un poco de orden frente a las iniciativas parlamentarias en contra del principio de unidad. Agrupa los ingresos y egresos productos de leyes especiales, llamadas cuentas de orden, dentro del presupuesto ordinario. Suceda que se creaban gastos, por supuesto que con sus respectivos ingresos, para mantener el equilibrio, pero inducan al desorden adems de afectar la poltica econmica del gobierno. Fue derogada por la Ley N 11539. Los ingresos y egresos autorizados por leyes votadas con fines especficos (cuentas especiales) sern reguladas por un presupuesto adicional aprobado por el Congreso e incorporado al presupuesto ordinario. Tambin al igual que el artculo 4 de la Ley N 10800, se prohiba desviar los fondos del destino a que han sido afectados. Ley complementaria de la ley orgnica. Creaba el Fondo Nacional de Desarrollo Econmico, cuyo objeto era "constituir e invertir sistemticamente los recursos necesarios para el estudio y ejecucin de obras pblicas de carcter reproductivo y las de inters social, en el territorio de cada uno de los Departamentos de la Repblica". Basurto, Rolando, op. cit. p. 17.
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En el ttulo II se consignan los gastos que se dividen en pliegos, captulos y partidas (art. 9). El ttulo III es el balance que en ningn caso puede arrojar dficit (art. 10). El ministro de Hacienda formula el presupuesto de ingresos, seala el monto asignado a cada ministerio y los ministros forman sus respectivos presupuestos de egresos. Las Cmaras formulan sus respectivos presupuestos. Finalmente Hacienda centraliza los presupuestos y hace los cambios necesarios (art. 11). La Comisin de Presupuesto de cada Cmara puede introducir las reformas que considere convenientes, conservando el equilibrio presupuestal. Se entiende que dentro del lmite fijado por la Constitucin, aunque no fue as (art. 12). No podrn presentarse proposiciones que alteren el equilibrio (art. 14). La votacin es por captulos. Principio de especialidad (art. 15). El ejercicio financiero comprende desde el 1 de enero al 31 de diciembre, con un perodo complementario que va desde el I de enero siguiente hasta el 31 de marzo, durante el cual se continan los pagos y las cobranzas que hayan quedado pendientes, debindose aplicar el producto de stas a los pagos pendientes del ejercicio de donde se deriven. Principio de anualidad (art. 16). |l54) Existen partidas de imprevistos asignadas a cada ministerio que no podrn servir para pagar sueldos de ninguna clase ni para aumentarlos (art. 21). Los crditos abiertos para los gastos de un presupuesto no podrn aplicarse al pago de los otros presupuestos. Al clausurarse un ejercicio se anularn automticamente todos los crditos del presupuesto que no hayan sido empleados (art. 22). Se trata sobre la cuenta general y lo que contendr (art. 25). Se dispone que ser suficiente razn para censurar a un ministro, cuando haya excedido los crditos que le fueron asignados en su pliego (art. 32). Se obliga a todos los funcionarios pagadores a rendir cuentas (art. 38).
Originalmente, el penodo complementario conclua el 30 de abril. Posteriormente por Ley N 6475 fue establecido el 31 de marzo.
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2.5
Desarrollo en el Per. Quinta poca
Durante el leguismo ocurre la primera modificacin a la ley orgnica de 1922 estableciendo la presentacin de los ministros ante el Congreso para sustentar sus ingresos y sus gastos programados. La segunda modificacin por ley N 6475 ocurre tambin durante el oncenio. Se refiere al perodo complementario para el cierre del ejercicio presupuestal. En las postrimeras del rgimen, se crea por ley N 6784 la Contralora General de la Repblica, como dependencia del ministerio de Hacienda en paralela existencia al Tribunal Mayor de Cuentas, aunque la primera ya haba sido creada previamente por Decreto del 26 de setiembre de 1929. En 1930 un movimiento revolucionario, encabezado por el Comandante Snchez Cerro desde Arequipa, derroca a Legua. La crisis mundial del 29, haba afectado seriamente el oncenio. En el Per enfrentamos la crisis restringiendo el gasto pblico y aumentando los impuestos. Eran recetas conocidas frente a fenmeno desconocido. La teora de Keynes de aumentar el gasto pblico para salvar la situacin, fue aplicada tmidamente en EE.UU. al comienzo por Roosevelt, ya que Hoover no atin una solucin adecuada, y poco a poco logr que su pas saliera adelante. En nuestro pas no ser hasta Benavides(1933-1939) que nuestra economa mostrar signos de franca recuperacin. La Junta de Gobierno expidi el decreto del 2 de octubre de 1930, que ordenaba a todos los funcionarios pblicos el deber de hacer una declaracin de bienes antes de asumir su cargo, similar disposicin se ha consignado en la Constitucin de 1993, pero tampoco ha sido cumplida cabalmente. Un dato curioso es que por decreto ley N 6893 se autoriz al ministro de Hacienda a abrir un crdito extraordinario destinado a regularizar los gastos que demand el movimiento revolucionario. Lo que en otras palabras significa, que derrocar a Legua le costo al pas S/. 170,000.00. (,55) Al ao siguiente, la misin de consejeros financieros que presidi
Basadre, Jorge, op. cit. Tomo X p. 70 y 90.
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Edwin Kemmerer, profesor de la Universidad de Princeton, present un proyecto de ley orgnica de presupuesto, que nunca lleg a convertirse en ley. Para ser exactos, la misin compuesta por expertos en moneda, banca, crdito pblico, aduanas, contabilidad e impuestos, adems de la mencionada ley orgnica presentaron otros diez documentos,"^ a saber; proyecto de ley de impuestos sobre la renta, proyecto de ley general de Bancos, proyecto de ley para establecer por los concejos distritales y provinciales un impuesto predial, proyecto de ley de creacin del Banco Central de Reserva, proyecto de ley de creacin de aduanas, informe sobre el crdito pblico, proyecto de ley de organizacin de la Tesorera Nacional, proyecto de ley monetaria y un informe sobre la poltica tributaria del Per.'!^7) El proyecto Kemmerer, a decir de Castillo,"58* presentaba defectos. Entre ellos dicho autor menciona la preferencia de la Misin por el principio del equilibrio sobre toda consideracin y la de proponer, para el clculo del pliego de ingresos, el mtodo del promedio automtico del rendimiento de los tres ejercicios fenecidos anteriores; mtodo que califica de desacreditado e irreal. Quiz era el mtodo apropiado a recomendar considerando la organizacin fiscal existente. Era cierto que para criterio de la Misin, era fundamental el control fiscal para evitar dficit en pocas normales. Tan es as, que planteaban que el proyecto de ley orgnica deba promulgarse conjuntamente con los proyectos de Ley de Organizacin de la Contralora y del Tesoro Nacional. Sin embargo, la exposicin de motivos de la Misin destacaba otros aspectos del proyecto. ' El proyecto traa conceptos nuevos, algunos que incluso podan generar un conflicto con la Constitucin vigente de ese entonces. As por ejemplo, el proyecto dispona que el presupuesto preparado por el ministerio de Hacienda no tena necesidad de ser aprobado por el Consejo de ministros para remitirlo al Congreso. Los artculos 39 y 40 del proyecto limitaban
Basadre, Jorge op.cit. Tomo X p . 138-139. Esla misin recomend durante la crisis del 29, entre otras cosas, la libre convertibilidad del billete. La medida puesta en prctica dur poco ms de un mes, ya que el Banco Central se estaba quedando sin oro y divisas. * Castillo, Juan Lino, op. cit, p, 30. y Banco Central de Reserva del Per ."La misin Kemmerer en el Per. Informes y propuestas. Lima, 1997.
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expresamente la iniciativa al gasto del Congreso, salvo lo referido a su propio presupuesto. Finalmente el artculo 41 otorgaba un plazo de 90 das al Congreso para aprobar el proyecto. Vencido el plazo, sin aprobarse, ste "entrar de hecho en vigencia el ao fiscal siguiente como ley de presupuesto..." con la exclusin de las nuevas partidas. Esto es un claro antecedente para el constituyente de 1978. Durante el gobierno de Snchez Cerro, de 1931 al 933, se practic la prrroga por dozavos, incluso algunos aprobados por el Congreso Constituyente. Un hecho sin precedentes ocurri bajo este rgimen. Por Decreto Ley N 7180, se cre la Comisin Central de Presupuesto con el objetivo de estudiar, revisar y eventualmente reducir los egresos pblicos. Posteriormente por Decreto Ley N 7197 se le confiri a la Comisin la atribucin del control y distribucin de fondos pblicos. Afortunadamente, pocos meses despus estas atribuciones fueron restablecidas al ministro de Hacienda. 0m) El Congreso Constituyente, convocado por Snchez Cerro, elabora la Constitucin de 1933. En ella se vuelve a consignar en el captulo de las garantas nacionales y sociales, conceptos financieros: "Artculo 9: El Presupuesto General determina anualmente las entradas y gastos de la Repblica. La ley regula la presentacin, aprobacin y ejecucin del Presupuesto General. De cualquiera cantidad cobrada o invertida contra la ley, ser responsable el que ordene la cobranza o el gasto indebido. Tambin lo ser el ejecutor, si no prueba su inculpabilidad. La publicacin inmediata de los presupuestos y de las cuentas de entradas y de gastos de todas las dependencias de los Poderes Pblicos, es obligatoria bajo responsabilidad de los infractores". Como puede verse es una reproduccin casi textual del mismo artculo 9 de la constitucin anterior. Sin embargo tiene dos agregados importantsimos. El primero es el que establece que la ley regula la preparacin, aprobacin y ejecucin del presupuesto. Diferenciar estos momentos es fundamental para
Basadre, Jorge, op. cil. Tomo X p. 144 y 146.
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comprender la dinmica del presupuesto como se ver en el captulo pertinente. El segundo agregado, es sobre la obligacin no slo de publicar la cuenta de gastos sino tambin la cuenta de entradas. Como las dos caras de una moneda, una va con la otra, se complementan y explican. El artculo siguiente aparentemente se refiere a la Contralora que por ese entonces se encontraba dentro del ministerio de Hacienda: "Artculo JO: Un Departamento especial, cuyo funcionamiento estar sujeto a la ley, controlar la ejecucin del Presupuesto General de la Repblica y la gestin de las entidades que recauden o administren rentas o bienes del Estado. El Jefe de este Departamento ser nombrado por el Presidente de la Repblica con acuerdo del Consejo de Ministros. La ley sealar sus atribuciones". Otro aspecto importante de esta constitucin consiste en disponer que por ley se establecer el monto "mnimo de la renta destinada al sostenimiento y difusin de la enseanza". Esta preocupacin por la educacin se ver precisada con cifras que destinan ingresos a este sector en la Constitucin de 1979. En cuanto al Poder Legislativo, la experiencia durante el gobierno de Pirola contribuy a consignar los siguientes artculos: "Artculo 115: Cada Cmara organiza su Secretara, nombra y remueve a sus empleados, sanciona su Presupuesto y arregla su economa y Polica interior; y concede conforme a la ley pensiones de cesanta, jubilacin y montepo a sus empleados o a los deudos de stos". 'Artculo 120: El Congreso no puede otorgar gracias personales que se traduzcan en gastos del Tesoro, ni aumentar el haber de los funcionarios y empleados pblicos, sino por iniciativa del Poder Ejecutivo ". Pero como quiera que aparentemente no fueron suficientes razones para frenar la iniciativa parlementaria para ordenar gastos, en 1939 Benavides va plebiscito, modific la ltima parte del artculo 115: "Las pensiones de cesanta, jubilacin y montepo a los empleados de las Cmaras o a los 93
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deudos de stos sern otorgados por el Poder Ejecutivo conforme a ley". El plebiscito modific tambin las atribuciones del Congreso al agregar que "para imponer contribuciones , suprimir las establecidas y votar y ordenar gastos fiscales se requiere la previa iniciativa del Poder Ejecutivo". Lamentablemente el Congreso de 1945 dej sin efecto esta sana reforma, por declarar que la modificacin a la Constitucin no fue hecha de acuerdo al procedimiento que ella misma estableca. As en adelante, en la medida que la Constitucin no lo prohiba, se "institucionalizaron" las llamadas iniciativas parlamentarias en materia de gastos, cuya razn descansaba en la "soberana" del Parlamento y en un impensable recorte de atribuciones, que fue a la larga "fuente de maysculo desorden presupuestar'.11611 Chirinos nos explica que "consistan tales iniciativas en sumas que se consignaban en el presupuesto, que se distribuan equitativamente entre senadores y diputados, y que cada uno de stos aplicaba a su antojo". En honor a la verdad, era una mala costumbre que ya se practicaba desde tiempo atrs. En efecto, Belaunde en su discurso sobre la crisis de 1914, sealaba como una de las caractersticas de la crisis parlamentaria de entonces "la intervencin financiera que desequilibra el presupuesto y produce desorden fiscal". Asesinado Snchez Cerro en 1933, toma el poder el coronel Oscar R. Benavides hasta 1939. Los presupuestos de 1933, 1934 y 1935 arrojan supervit. De este ltimo, el 18% del gasto se emple en el ministerio de Gobierno y el 28% Hacienda, mientras que los ingresos ms importantes fueron los monopolios (sal y tabaco principalmente) y contribuciones internas (gasolina, alcabala de enajenaciones y herencias, alcohol) y sobre todo derechos de importacin (aduanas del Callao con 75%) y exportacin. De un informe de la Contralora General de la Repblica del perodo mencionado,1'64' apreciamos que la deuda pblica estaba dividida en: externa, interna y flotante y corto
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Chirinos Soto, Enrique, "Cuestiones constitucionales 1933-1990" Fundacin MJ. Bustamante de la Fuente. Lima 1991 p. 135. ldem,p. 135. Belaunde, Vctor Andrs, op. cit. p. 128. Balance y Cuenta General. Ao 1935. Edicin Oficial.
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plazo. De este documento podemos extraer algunos puntos importantes: La deuda externa ascenda a S/. 473,602,043.72; cuatro operaciones en dlares y tres en libras esterlinas y; del total de ellas seis fueron contratadas durante el Oncenio y una, para la municipalidad de Lima, en 1911. En otras palabras, en 1936 la totalidad de la deuda externa peruana fue contratada por Legua. Ese mismo ao por Ley NG 8488 se crea la Direccin de Presupuesto como dependencia del ministerio de Hacienda. En 1939, ltimo ao de Benavides, se aprob un presupuesto equilibrado, recayendo la mayor parte de las rentas en los derechos de aduanas. Por el lado de los egresos, el presupuesto se organiza en nueve pliegos correspondientes a cada ministerio y un pliego del Poder Legislativo, quedando el Poder Judicial dentro del pliego del ministerio de Justicia y Culto. En este ejercicio, el ministerio de Hacienda acumula el 30.6% del presupuesto y de ste, casi la mitad corresponde al servicio de la deuda pblica, siguindole en importancia los ministerios de Gobierno y Polica y el de Guerra. Durante el primer gobierno de Manuel Prado (1939-1945) aumentan los gastos fiscales dejando un presupuesto tres veces ms grande que el recibido y que absorba casi el 20% de la renta nacional. Adems, la deuda pblica interna se haba duplicado, que sumada con la deuda extema representaba casi el 55% de la renta nacional.|lfe5) El circulante durante esos cinco aos casi se haba cuadriplicado, de las cuales 5/6 fueron para satisfacer demandas del Tesoro Pblico. (l66) En la dcada de los 40 se presentaron dos proyectos para reemplazar la ley orgnica del 22. Un primer proyecto en 1940 que, a decir de Juan Lino Castillo, era inferior a la ley vigente, tena como caracterstica principal sustituir el sistema de ejercicio por el de gestin. El segundo proyecto data de 1947, y su principal caracterstica es dividir al presupuesto en 3 secciones: una sobre los gastos corrientes y los ingresos necesarios para cubrirlos; otra parte correspondiente a las inversiones con sus recursos y una tercera parte de cuentas especiales. Ninguno se convirti en ley.
Ferrero Rebagliali, Rmulo, "La poltica fiscal y la economa nacional" pgs. 8-10. Ferrero Reblagliati, Rmulo, op.cit. pg. 38
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Sucede a Prado, Jos Luis Bustamante y Rivero (1945-1948). Con l se inicia una etapa de plenas libertades polticas, pero tambin de inestabilidad. La oposicin maniobra irresponsablemente para obstaculizar al gobierno/167' La crisis poltica y econmica se agudiza, y Bustamante se apoya cada vez ms en ministros de la Fuerza Armada. Su ltimo presupuesto tuvo que ser aprobado por "decreto del poder ejecutivo" ante la inaccin del Congreso a pesar de haber presentado el proyecto a tiempo."681 Finalmente es derrocado. El general Manuel A. Odra asume el poder con una Junta de gobierno hasta 1950, en el que es elegido Presidente "Constitucional"0691 de la Repblica hasta 1956. El rgimen de Odra, conocido como el "Ochenio", se caracteriza por el gran impulso a la inversin extranjera, principalmente a travs de incentivos tributarios. En 1950 se promulga el Cdigo de Minera, en 1952 la Ley del Petrleo y 1955 la Ley de Electricidad. Esta ltima por ejemplo, estableca una tasa fija de beneficios a los inversionistas de este sector, mientras el Cdigo de Minera redujo los impuestos de exportacin y exoner de impuestos la importacin de equipos. El capital norteamericano de la postguerra encontr un lugar favorable para sus inversiones, experimentando el Per un flujo de capitales como a comienzos de siglo.(,70) Entre 1947-1949 los precios tuvieron un crecimiento anual de 30%, mientras que entre 1950-56 estuvo por debajo del 10% anual.(,71) Sin embargo la agricultura, con excepcin del algodn y azcar que se exportaban, se mantuvo estancada, entre otras cosas, por una poltica de subsidios vigente desde Bustamante. A su vez, esto impuls la migracin a las ciudades con el aumento de tensiones sociales en ellas. Para contrarrestarlas, Odra increment el gasto pblico -con dficit.0721emprendiendo grandes obras pblicas. Ampli la seguridad social, otorg el
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A pocos meses de instalado el nuevo gobierno, fue "censurado" el flamante ministro de Agricultura por desconocer el precio de los pallares en lea. Ver Chirinos Soto, Enrique, "Historia de la Repblica" Tomo II, Editores Importadores, Lima 1987, p. 138. Bustamante llega a sancionar el presupuesto para 1948 por Decreto Supremo con una larga e interesante parte considerativa. Ver Anexo N 1. Fue el nico candidato, ya que los que se presentaron o bien estaban presos, perseguidos o deportados. El Apra estaba fuera de la ley. Cotler, Julio, "Clases, estado y nacin en el Per". Instituto de Estudios Peruanos, 5ta edicin Lima 1988, p. 273-274. Cotler, Julio, op. cit. p. 283. Con la guerra de Corea se incrementa el volumen de exportaciones y aumentan los ingresos fiscales, lo que hace manejable el dficit.
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hi Derecha Presupuestario en el Per
salario dominical e implant una suerle de participacin de los trabajadores en las utilidades de las empresas, un antecedente de la comunidad industrial.' Su ltimo ao en el poder, se aprueba un presupuesto de S/. 3.885'473,412 veintids veces ms que el ltimo presupuesto de Benavides en 1939. En ste de 1956. tambin destacaba en primer lugar las rentas de aduanas por importaciones y exportaciones. Por el lado de egresos. Hacienda y Comercio tena asignado el 19.429- del presupuesto, seguido por el ministerio de Fomento y Obras Pblicas v el de Educacin Pblica. Regresa Prado en 1956 con el apoyo del APRA hasta 1962, en una etapa conocida como la convivencia. Permanece en el poder hasta que otro golpe militar, pocos das antes de terminar su mandato, interrumpe el proceso electoral para convocar a ot r o el ao siguiente. La actitud del APRA y de Haya de la Torre hace pensar dentro del partido, por su alianza con el pradismo, en una traicin a sus postulados originales. Haya sabe controlar la situacin interna, pero deja espacio en la sociedad peruana para que surjan otros grupos como el Partido Demcrata-Cristiano, el Movimiento Social-Progresista y Accin Popular.'1'41 Kste ltimo de notoria importancia en el futuro. Durante el perodo comprendido entre 1957 y 1962, principalmente por obra de Pedio Beltrn,1 0! el presupueslo se duplica dentro de una economa sana, con crecimiento del producto y gran auge de las exportaciones. Con el desarrollo del capitalismo y la migracin, nuevos sectores sociales o capas profesionales exigen vivienda., salud, educacin, tierras, carreteras; una nueva cara del Estado. El gobierno responde creando la Comisin de Reforma Agraria y de la Vivienda.1 ''f1' Por otro lado, el APRA, como aliado del gobierno trata de apaciguar o por lo menos canalizar los reclamos sindicales. En la decada de ios '60 con la asistencia de asesores y tcnicos de la ONE'. CEPAL. OEA y BID se extiende el sistema de los presupuestos por programas. El presupuesto por programas se implementa y se pone en prctica
Cotlcr, Julio, op. cit. p. 29.i Cutler. Julio, op. cit. p. .'01. 1 ^ I lasla esc momento. Belli n desde "La Prensa". haba sido tena/ y agudo crtico de la poltica econmica del Gobierno. En inusual gesto. Prado lo llam para ocupar la cartera de Hacienda. '""' Cotlcr, Julio, op. cit. p. .0I-30..
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en el Per en 1962, por Decreto Ley N 14260o77' y con las pautas que marc se aprob el presupuesto para el ao 1963.(178) Aos antes, desde 1958, se debata en el Congreso de la Repblica la adopcin de un sistema funcional, aunque tambin haban sido estudiadas estas tcnicas en la Universidad Nacional Mayor de San Marcos y otros institutos econmicos por esos aos.<179) 2.6 Desarrollo en el Per. Sexta poca
Durante el primer gobierno del arquitecto Fernando Belaunde Terry (1963-1968) siendo ministro de Hacienda y Comercio Salazar Villanueva, se promulga la Ley N 14816 Ley Orgnica del Presupuesto Funcional, modificada por la Ley N 15257 en 1964, Ley N 15682 en 1965, Ley N 16360,(180) Ley N 16567ll8,) en 1967 y Decreto Ley N 17129.82) Esta ley tuvo muchos aciertos, entre ellos el de introducir el sistema de los presupuestos por programas. Lamentablemente esto fue opacado por una disposicin dentro de la misma ley; el artculo 36. Dicho artculo regula las iniciativas parlamentarias, que disponan de no menos del 1 % de los ingresos presupuestados, consignados en el pliego Hacienda y Comercio, subpliego "iniciativas parlamentarias". En la prctica, todos los pliegos del presupuesto del Gobierno Central sufran una reduccin por el Consejo de Ministros del \%, que como hemos dicho se destinaban a un subpliego determinado.11831 La ley estableca un mecanismo de distribucin entre diputados y senadores. Aparentemente esto funcionaba como una cuenta de dbito, a ser autorizada por el parlamentario de turno de acuerdo a su sano juicio.
Vigente desde diciembre de 1962 a enero de 1964. Basurto, Rolando, op. cit. p. 7. Basurto, Rolando, op. cit. p. 17. Esta ley reuna normas que se repetan en las leyes anuales de presupuesto y se les quiso dar carcter permanente. Por esta ley se modifica el ao financiero, que sera desde el 1 de abril al 31 de marzo del ao siguiente. Adems el periodo complementario era del 1 de abril al 30 del mismo mes. El gobierno militar establece que el ao financiero coincide con el ao calendario, como suceda hasta 1967. Nez Borja, Humberto, "Breve tratado de derecho administrativo del Per" Coop. Editorial Universitaria, Arequipa 1972. Tomo I, p. 110.
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/:'/ Derecho Presupuestario en el Peni
Si a este artculo aadimos, que por el artculo 40 se permita durante el debate parlamentario de un pliego, presentar modificatorias "manteniendo el equilibrio presupuestal", podemos concluir que exita una seria interferencia en el manejo de la hacienda pblica por parte del legislativo. As, no es aventurado afirmar que estas iniciativas parlamentarias y otras intervenciones en la poltica econmica, contribuyeron a desestabilizar el rgimen de entonces. La ley 14816 elaborada con ms criterio tcnico que las anteriores leyes orgnicas, contena las siguientes disposiciones; 1. 2. Esta ley establece el proceso de programacin, formulacin, aprobacin, ejecucin, control financiero y control de resultados (art. I). La ley anual de presupuesto sanciona el Presupuesto Funcional de la Repblica para cada ao financiero, el que coincide con el ao calendario (art. 2 y 45). Para efectos presupuestarios el sector pblico se divide en: Gobierno Central, Sub Sector Pblico Independiente y Gobiernos Locales (art. 3). Cada uno constituye un volumen. El Gobierno Central comprende los poderes pblicos del Estado incluido el electoral. El Sub Sector Pblico Independiente est integrado por Corporaciones Departamentales, Universidades Nacionales, Superintendencia de Bancos, Banco Central de Reserva y dems entidades paraestatales o descentralizadas (art. 4). La ley establece que es un presupuesto funcional o por programas (art. 6). El volumen I contendr adems la exposicin de motivos del proyecto y las conclusiones de las Comisiones de Presupuesto de ambas Cmaras (art 8). El volumen I consigna en su ttulo I los ingresos del Sector Pblico, dividindose a su vez en subttulos, uno para el Gobierno Central, otro para el Sub Sector Pblico Independiente y otro para Gobiernos Locales. El ttulo II comprende todas las unidades de asignacin del Gobierno Central (art. 9). La unidad programtica es la unidad de asignacin que est compuesta por un pliego, subplego, programa o subprograma (art. 11). Se consigna el valor bruto de los ingresos slo en los volmenes correspondientes al Gobierno Central y Sub Sector Pblico 99
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Independiente (art. 26). Las disposiciones relativas a ingresos no pueden crear impuestos ni modificar leyes tributarias existentes y slo podrn derogar aqullas de escasa recaudacin (art. 27). Las Comisiones de cada Cmara se renen en una sola vez por 20 das y posteriormente cada una prepara su dictamen (art. 34 y 35). Slo puede haber prrroga de hasta tres dozavos a solicitud del ejecutivo en el ao de elecciones generales. Unidad de caja (art. 46 y 67). Los egresos sern por dozavos, salvo lo correspondiente al servicio de la deuda pblica (art. 50). Los crditos suplementarios y extraordinarios sern aprobados por ley o decreto supremo en caso de receso parlamentario (art. 53). Despus del perodo complementario, los fondos no girados revierten al Tesoro automticamente (art. 58). La Contralora es un organismo autnomo con independencia administrativa y funcional. Es la autoridad superior de control presupuestario. El Tribunal Mayor de Cuentas es un organismo integrante de la Contralora y expide fallos definitivos en va administrativa (arts. 67, 82 y 85). Hay otras normas sobre cargos y empleos pblicos, dotaciones, haberes bsicos y asignaciones, sobre la creacin de impuestos y liberaciones de aduana, incluso una autorizacin para modificar el nmero de los feriados cvicos y religiosos.
La ley N 16360 complement la ley orgnica, aadiendo disposiciones que se venan repitiendo. Dentro de su articulado destacaban los siguientes puntos: 1. Las autorizaciones para concertar operaciones de crdito externo o interno se separan del presupuesto (art. 2). 2. Se establece una multa equivalente a un da de haber bsico, por cada da que demoren los funcionarios responsables en el envo de la documentacin contable a la Contralora (art. 17). 3. Las partidas del sub-pliego iniciativas parlamentarias no giradas, no revierten al Tesoro. 4. Varias normas sobre licitaciones pblicas, remuneraciones y operaciones. 100
/:/ Pan ho I'lvsiijtitrsiiirio en el 'rni
Corresponde tambin ti primer gobierno de Beiaunde, la creacin del Banco de la Nacin en reempla/o de la antigua Caja tie Depsitos y Consignaciones; y la reforma tributaria a impulso del ministro Ulloa, que no fue tocada por el rgimen militar subsiguiente. Rl gasto pblico se increment de once mil millones de soles cuando se inicia el rgimen, a cuarenta mil millones al finalizar. Entre este aumento, cabe destacar, que en 1965 el sector educacin tena una participacin del gasto pblico del orden del 29.4% comparado al 14.8% de 1955. lo que representaba el 5.i% del producto bruto, proporcin superior a la de otros pases de la regin. Tambin sobresale el porcentaje asignado al sector fomento (obras pblicas) que ascenda a 16.8% en comparacin a 5,3% de I955. |IS41 Por aquella poca, la eleccin de Beiaunde representaba una serie de reformas que demandaba la sociedad peruana. 1 '^ Entre ellas la reforma agniria,1 l,Sf" el problema con la International Petroleum Company y la satisfaccin tic necesidades de vivienda, salud y carreteras entre otras cosas. Lamentablemente, muchas de ellas quedaron truncas por intervencin de la Coalicin APRA-UNO en el Congreso. La censura parlamentaria fue una eficaz arma para dificultar el trabajo del Ejecutivo. Por otro lado, comenz a sentirse la crisis econmica derivada del dficit fiscal, el incremento del crdito interno y externo, y la tasa de cambio congelada desde 1959 que desalent las expoliaciones. En 1965 surge un movimiento guerrillero en La Convencin, que afortunadamente fue aplastado por la Euerza Armada sin mayores contratiempos. En 1967 el gobierno tuvo que devaluar la moneda 47% en relacin al dlar. En abril de 1968 estalla un escndalo por el contrabando de ciertos artculos, supuestamente de propiedad de jefes de la Fuerza Armada. Todos estos acontecimientos contribuyeron a desastabilizar y desacreditar el rgimen, dndose las condiciones para un golpe. Ai final. Beiaunde, sin el apoyo popular de antao, sin haber podido satisfacer las expectativas de una poblacin que exiga reformas; los militares toman el poder sin casi oposicin,
Cotler. Julio, op. cit. 367. So hahlaba de reformas estructurales. til provelo tie ley de reforma agraria presentado por el Ejecutivo al Congreso le retaceada por la Coalicin APKA-UNO hasta hacerla ineficaz. La reduccin del presupuesto de [a
Oficina de Reforma Agraria v para el linanciamiento de bonos para pagar las expropiaciones
completaron el cuadro.VcrCotler. Julio, op. oil. p. 35^-3.^').
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sin mayores protestas de la poblacin. Y con Belaunde termin tambin una poca. En 1968 el general Juan Velasco Alvarado (1968-1975) encabeza un golpe de estado, que llevara a la Fuerza Armada a conducir al pas durante ios prximos ! 2 aos1'871. El Gobierno Revolucionario de la Fuerza Armada, como se denomin, gobierna sin Congreso, lo hace por Decreto Ley y Decreto Supremo. En 1975 se inicia la segunda fase del gobierno militar, con el golpe de estado del general Morales Bermdez (1975-1980). "La triste y desesperante realidad es que en el Per el poder real no se encuentra en el Poder Ejecutivo, Legislativo, Judicial o Electoral, sino en los latifundistas, exportadores, banqueros y en las compaas norteamericanas".{]>m Sobre esto se hablaba en el CAEM all por 1963, lo cual era adems un sentimiento compartido con algunos sectores de la burguesa, con los nuevos partidos reformistas, nuevos profesionales y con el pueblo en general. Desarrollo y nacionalismo -romper con la dependencia- eran conceptos frecuentemente manejados en ese centro de estudios, y la conclusin era que le corresponda a la Fuerza Armada ser el agente dinamizador del cambio social y psicolgico del pas. Por eso, amplios sectores apoyaron la expropiacin de la IPC, la reforma agraria, un nuevo rol del Estado en la economa y otras medidas "nacionalistas" y "anti-olgrquicas"."89) La incompetencia del Parlamento, los polticos y de los civiles era creencia generalizada en la Fuerza Armada. Durante esos doce aos el Per cambia profundamente. El Estado peruano comienza a crecer sin ningn control. Aumenta el nmero de personas que dependen directamente del Gobierno. Diversas actividades consideradas estratgicas, son reservadas para el Estado, y algunas empresas nacionales y
El Gobierno de la Fuer/a Armada se entiende en parte por la situacin social y econmica que viva el Per hasta entonces y que hemos tratado de describir. Pero otro punto importante a lomar en cuenta es que a partir de los '50 surgen en el Per otra clase de militares, ms comprometidos con problemas nacionales que con las ciases dominantes, y esto se explica por el CAEM bajo la conduccin del General Marn. Villanueva. Vctor, "El CAEM y la Revolucin de las Fuerzas Armadas", Instituto de Estudios Peruanos, Lima 1972, p. 87. Cotler. Julio, op. cit. p. 323-330.
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extranjeras son expropiadas. Con inusual determinacin se expropiaron los activos de la International Petroleum Co. y se reorganiz la Empresa Petrolera Fiscal, convirtindose en la gigantesca empresa estatal Petroper. La Ley de Reforma Agraria expropi los complejos azucareros del norte desde 1969, extendindose a todos los grandes fundos particulares. Se cre la empresa Minero Per encargada del monopolio de la comercializacin de los minerales de exportacin. En 1970, con la Ley de Reforma Industrial, se crearon las comunidades industriales con el objetivo de incrementar la participacin de los trabajadores en la gestin y en las utilidades de las empresas manufactureras. Por esta ley deba reducirse la participacin del capital extranjero, para que surgiera una empresa mixta con participacin del Gobierno y de las cooperativas de trabajadores. Estas empresas seran conocidas como de "propiedad social". Ms tarde estos conceptos se extendieron al sector pesquero y minero. En 1972 las reformas llegaron al sector educacin." ) Los conceptos nacionalismo e independencia fueron llevados a los hechos. El Estado comienza a intervenir en la economa como nunca antes lo haba hecho. En 1969 expropi la ITT, en 1970 el Chase Manhattan Bank, la Peruvian Corporation y la refinera de Conchan en 1972, la Cerro Corporation en 1974 y la Marcona Minning Company en 1975. As, a mediados de los setenta, el Estado haba intervenido en los sectores de minera, petrleos, telfonos, electricidad, ferrocarriles, pesquero, bancos y seguros. !9l) El enfrentamiento con la oligarqua y con el capital forneo, se consideraba paso necesario para limpiar de obstculos el camino hacia el desarrollo. Adems de estos hechos, la poltica econmica del gobierno establece nuevas condiciones. Por Decreto Ley se establece una poltica de cambios, que elimina la libertad cambiada que gozaba el pas; la posesin de moneda extranjera ser incluso delito. Desde 1974 se comienza a sentir la crisis. El modelo no haba respondido segn lo esperado. Se expande la masa monetaria sin respaldo real en la produccin, el presupuesto arroja dficit preocupantes, se habla de dficit de apertura, la gasolina (los impuestos sobre ella) se convierte en el ingreso
Thorp, Rosemary y otro. "Per:! 890-1977. Crecimiento y polticas en una economa abierta." Mosca Azul Editores, Lima 1985, p. 459-461. dem p. 461.
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Domingo Garca Belatttule Saldias
principal del Gobierno y en ella descansar el presupuesto hasta hace pocos afios, i!!U los gastos aumentan, la balanza de pagos repite dficit, en siete aos los gastos se cuadriplican, la planificacin cobra la mayor importancia pero no eficacia, la deuda externa aumenta con los aos sin considerar la capacidad de pago, la produccin se estanca, las reservas del Banco Central son negativas, no hay ahorro interno y las empresas estatales, en su mayora, arrojan prdidas. En 1975 ocurre el relevo de Velasco por Morales Benndez. ste intenta corregir la crisis en curso, maniobrando cuidadosamente entre colaboradores de la primera fase que permanecieron todava algn tiempo en puestos claves. Entre las correcciones destaca la revisin a la ley de comunidades laborales y la de propiedad social que fueron perdiendo importancia.1 ' , | Sin embargo la situacin se presentaba bastante difcil. En 1978 el aumento de precios alcanza el rcord de 747c.1 '"' Para regresar el poder a la civilidad, el binomio Silva Ruete-Moreyra har esfuerzos para estabilizar la situacin. Por todos estos conocimientos, este gran proyecto de transformacin de la sociedad peruana no dio los frutos deseados. Fue otra desilusin. Estos acaecimientos econmico-polticos se reflejan en el presupuesto, que aun cuando cambia de manera sustancial como cambi el pas, nadie se tom la molestia de sancionar una nueva ley orgnica. Entre los cambios destaca, el regreso al sistema de ejercicio bianual por Decreto Ley N 18700 ley de presupuesto para el ejercicio fiscal 1971-72, pero en 1977 volvemos al ejercicio anual. De tres volmenes en el presupuesto, pasamos a cuatro, por la importancia de nuevas instituciones estatales y el aumento, en nmero, de las empresas pblicas. La cartera de Hacienda ser llamada en el futuro, de "Economa".
" Elevar el precio do la gasolina para aumentar los ingresos fiscales no fue invento de Velasco. Ya en 1959, Pedro Beltrn al asumir el ministerio, tuvo que aumentar su precio para equilibrar el presupuesto, aunque en cantidades irrisorias si las comparamos con las del gobierno militar y los gobiernos posteriores. Ver: Chinnos Soto "Historia de ia Repblica" Tomo II, p. 212-213. ' Thorp, Rosemary y otro. op. cit. p. 4S2-483. Chinnos Soto, Enrique, "Historia de la Repblica" Tomo 11 p. 349.
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/./ Dcrc lio Presupuestarte cu el 'era
Ll regreso a la civilidad y a la democracia deba pasar necesariamente por una Conslituvcnte. El pas haba cambiado profundamente y la Constitucin do 1933 ya no responda a la realidad. HI Gobierno convoca a elecciones y se instala el Congreso Constituyente en 1978, pero sin mayora absoluta de ningn partido.11*1 El APRA y el PPC Megan a un acuerdo para sacar adelante la Asamblea. Luego de un ao de debates, queda lista una constitucin que relleja en gran medida los cambios ocurridos durante la dictadura, tratando de darle una nueva forma jurdica al Estado y Nacin peruana. La Constitucin de 1 979, marca una clara diferencia con las anteriores cartas en cuanto a nuestro tema. La hacienda y el presupuesto reciben no slo el lugar que merecen dentro de un texto constitucional, sino que son tratadas con un criterio mucho ms tcnico. Dentro de todas las disposiciones que contuvo esta carta, consideramos de particular importancia la autolimitacin que impuso el constituyente al futuro legislador en materia de gasto pblico. Lamentablemente, el posterior parlamentario no respet siempre este sano principio. Tambin fue importante la disposicin sobre la fecha lmite para aprobar el presupuesto, como veremos a continuacin. El constituyente dedic un captulo al tema de la hacienda pblica y otro al presupuesto, dentro de los cuales destacan las siguientes normas: 1. 2. 3. Se destina al sector educacin no menos del 20% de los recursos ordinarios del presupuesto del Gobierno Central (art 39). Canon para las regiones (art 121). La administracin econmica y financiera del Gobierno Central se rige por el presupuesto que anualmente aprueba el Congreso. Las instituciones y personas de derecho pblico, as como los gobiernos locales y regionales se rigen por los respectivos presupuestos que ellos aprueban. La ley determina la preparacin, aprobacin, consolidacin. publicacin, ejecucin y rendicin de cuentas de los presupuestos del Sector Pblico, as como la responsabilidad de quienes intervienen en su administracin (art 138). El gasto guarda proporcin eon el PBI, lo que en la prctica es ley de
4.
Accin Popular decide no participar. Abstenerse es obrar'.'
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5. 6. 7. 8. 9.
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equilibrio financiero (art 140). Ley de Endeudamiento Externo (art. 140). Atribucin del Congreso de aprobar el presupuesto (art. 186 inc. 4). Principio del equilibrio (art 197), Sobre la Comisin Bicameral de Presupuesto (art 197). Ante la falta de sancin legislativa hasta el 15 de diciembre, el Ejecutivo puede poner en vigencia su proyecto por Decreto Legislativo (art. 198). Principio de especialidad, adems se dispone que no pueden cubrirse gastos permanentes con emprstitos. Los representantes del Congreso no tienen iniciativa para crear ni aumentar gastos pblicos. Se dispone que las leyes tributarias se votan independientemente y antes que la ley de presupuesto (art. 199). Es atribucin y obligacin del Presidente de la Repblica administrar la hacienda pblica (art. 211 num. 20). Fondo de compensacin regional distribuido por el legislativo en la ley de presupuesto (art 262-263). Las municipalidades votan sus presupuestos.
Con esta nueva Constitucin se estrena el segundo gobierno constitucional de Fernando Belaunde Terry (1980-1985). La crisis econmica dejada por el gobierno militar se agudiza. Esta vez el gobierno cuenta con mayora en las Cmaras, pero slo intenta algunas reformas parciales al modelo dejado por los militares.(l%) Sin embargo, s se ocupa de dar forma jurdica a este Estado inmenso, casi omnipresente. En 1981 se dictan ms de 220 Decretos Legislativos, para tratar de ordenar al Estado peruano que creci sin ningn control. Fueron normas de todo tipo. Prcticamente se dieron leyes orgnicas para todos los ministerios y para muchas empresas pblicas. El sector productivo estatal se agrup bajo la ley de la Actividad Empresarial del Estado. En sta, se contemplaba cuatro formas jurdicas para estas sociedades: empresa estatal de derecho pblico, empresa estatal de derecho privado, empresa de economa mixta y empresa con accionariado del Estado. Esta ley no slo se ocup de las formas societarias, tambin trat el rgimen laboral de cada una y su rgimen
Hay que recordar que muchos de ellos seguan en servicio activo.
econmico-financiero. Dentro de este paquete de normas legales, existieron algunas fundamentales para el desarrollo la nueva constitucin y, otras para hacer operativas muchas de sus disposiciones e instituciones. Adems se expidieron normas tributarias, penales, mineras, sobre la restitucin de los medios de comunicacin, fomento al empleo, cooperativas, etc. Fue el ordenamiento que rigi el Estado durante 10 aos. La mayora, que extraaba privilegios de antao, ya no tiene iniciativa al gasto por disposicin constitucional, pero se busca la forma de convertir la ley de presupuesto en ley "omnibus". {W) El Estado que dej Belaunde en el 68 y el que recibi haba cambiado tremendamente. Basta sealar, que la deuda externa haba aumentado en 12 veces desde que dej el poder, que su servicio anual demandaba casi el valor de la mitad de las exportaciones del pas y que existan numerosas empresas pblicas que arrojaban prdidas. Paralelamente se manifiestan grupos terroristas que el gobierno no atina cmo enfrentar.1198' Como dice una metfora de Maquiavelo*1'}) "Sucede, en este particular, lo que los mdicos dicen de la tisis, que, en los principios, es fcil de curar y difcil de conocer; pero que en lo sucesivo, si no la conocieron en su principio, ni le aplicaron remedio alguno, se hace, en verdad, fcil de conocer, pero difcil de curar". Por lo dems, Belaunde debe enfrentar otras situaciones con firmeza. En enero de 1981 estalla un conflicto en la frontera norte con el Ecuador, en la zona de la Cordillera del Cndor, que el gobierno sabe resolver con determinacin al expulsar a los invasores. Ms adelante, en 1983, el fenmeno del Nio ocasiona desastres climticos y econmicos en la zona norte del pas,
Para muestra un botn. El juego de apuestas deportivas "la polla del ftbol", se crea por combinacin del artculo 1 33 de ley de presupuesto de 1981 y del decreto legislativo 255. En realidad el Partido Comunista del Per - Sendero Luminoso se funda en Ayacucho en 1969. VerDegregori, Carlos Ivn, "El surgimiento de Sendero Luminoso. Ayacucho 19691979." Instituto de Estudios Peruanos, Lima 1990. Maquiavelo, Nicols, "El prncipe". Espasa-Calpe. Madrid 1981, pgina 20.
Domingo Garcia Belaunde Saldis
al mismo tiempo que en el sur tena lugar una fuerte sequa.'2ll0) El gobierno de Belaunde termina con una crisis econmica nunca antes vista, hasta entonces. Los precios suben a un ritmo superior al 200% anual, con cambio de signo monetario y con escndalos de corrupcin. Sin embargo, sucede una transicin democrtica entregando el poder a otro gobierno elegido por el pueblo, en limpias e indiscutidas elecciones. En cuanto al presupuesto, se emplea la Comisin Bicameral de Presupuesto como mtodo de trabajo parlamentario. La ley orgnica en la prctica a duras penas se respeta. Las modificaciones se introducen en las leyes anuales. Aparentemente no hay tiempo para elaborar una nueva ley orgnica, a la luz de los cambios producidos en el pas durante los ltimos aos. Se respeta rigurosamente -en el papel- el equilibrio presupuestal. En la realidad, se suceden los crditos suplementarios, hasta llegar a degenerar en nuevos presupuestos. El primer presupuesto aprobado por este gobierno no llegaba a los dos billones de soles; el ltimo pasaba los veinte billones.'2011 En 1985, es elegido Presidente de la Repblica un joven candidato del Apra, Alan Garca Prez. Sobre su conducta y su gobierno, lo juzgarn no slo los tribunales sino la historia, pero lo cierto y objetivo es que durante los 5 aos de su gobierno se produjo una tasa de inflacin superior a 2*500,000 %, acabando su ltimo mes de gobierno con 50% de ndice inflacionario. El empleo de polticas de enfrentamientos con sectores "oligrquicos" o "imperialistas", era discurso comn que ya la historia, se haba encargado de ensearnos el perjuicio que causa a nuestra economa, pero que nosotros una vez ms no aprendimos. El aparente xito econmico de sus dos primeros aos quedaron enterrados por los siguientes. Con una moneda que se evapor en 5 aos -del Inti se pas al Nuevo Sol- el presupuesto era una ilusin. Tanto es as, que incluso se propuso la tesis del presupuesto cero, o sin considerar la inflacin. Lo cierto es que. no bien era aprobado, ya se encontraba desfinanciado. Los crditos suplementarios eran trimestrales, aunque hubiese sido mejor hacerlos mensuales. El dficit era inmanejable y el desorden fiscal maysculo. Los escndalos polticos, por otro lado, estaban a la orden del da.
Belaunde Terry, Femando, "La conquista del Per por los peruanos". Editorial Minerva, tercera edicin, Lima 1994. p. 257-3 10 Chirinos Soto, Enrique. "Historia de la Repblica" Tomo II p. 362.
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I:i Pcreeho l'ri'.wipue.stnrii) en ci Per
Para tener una idea del desorden fiscal -que se proyect a los primeros meses del siguiente gobierno- por medio cki Decreto Legislative) N 608. que autori/a un crdito suplementario en el presupuesto del Gobierno Central para el ejercicio fiscal de 1990. se "col" una curiosa disposicin. Dentro de su articulado se autoriza, a los hoteles de turistas, a instalar mquinas recreativas "tragamonedas". Incluso se determina el impuesto al que estarn afectos. En otras palabras, estas mquinas llegan Icgalmente al Per por primera vez. en virtud de una ley de presupuesto y no de una ley de promocin turstica. Ln 1990 es elegido el Ingeniero Alberto Lujimori Fujimori para dirigir un nuevo gobierno y tratar de satisfacer una vez ms las expectativas de un pueblo. Su gestin no es historia, es crnica muy reciente.
3.
Actualidad
La etapa que hemos denominado actualidad, no se inicia ni responde especficamente a una nueva ley orgnica como las anteriores, sino antes bien. a una experiencia personal. Sucede que tuvimos la suerte de trabajar en la Comisin Bicameral de Presupuesto del Congreso de la Repblica en el perodo comprendido entre agosto de I 990 a abril de I 992, pocos das antes del golpe de estado. Durante ese tiempo acumulamos algunas experiencias que pasaremos a resear. Nuestro paso por la Comisin Bicameral, nos permiti observar de cerca el trabajo parlamentario. Dentro de esta mecnica, el primer acto fue elegir al presidente de la Comisin para el primer ao. que por cortesa recay en un miembro del partido de gobierno. Acto seguido, se procedi a repartir los pliegos \ designar los ponentes de cada uno. agrupando dos o (res cada miembro. As. cada parlamentario se ocupaba de los temas que ms o menos conoce, o los temas considerados por l como los ms importantes.' J "' AI poco tiempo lleg el proyecto de crdito suplementario, que finalmente fue sancionado por Decreto Legislativo. Al acercarse el fin del ao,
Lo primero ijue nos sorprendi fue la poca lamiljaridad de algunos integrantes con las finanzas pblicas, aunque algunos veteranos parlamentarios ya tenan experiencia al respecio.
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Domingo
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Saldas
comenzaron los apuros para dictaminar el proyecto de presupuesto para 1991 que haba remitido el Ejecutivo. Comienza el desfile de ministros,1203' alcaldes, presidentes de regiones, y funcionarios del ministerio de economa. El Viceministro de hacienda y el director general de presupuesto son visitantes frecuentes. Las ltimas semanas, la Comisin entr en sesin permanente, trabajando incluso los domingos en el local del directorio del Banco Central de Reserva. Paralelamente cada parlamentario se rene con los representantes de su pliego, principalmente para conocer sus necesidades y coordinar propuestas en pro de su institucin. Recuerdo particularmente las coordinaciones con representantes del ministerio de Defensa y de una reunin a la que asist, a mis 21 aos, en el mismo ministerio con una docena de generales y almirantes. Los gastos militares han sido considerados siempre como secretos,(204) y en la ley de presupuesto slo se consigna el monto global de ellos. De igual modo, estos gastos y consiguientes adquisiciones, son dispensados del trmite de licitacin pblica. Se efectan invitaciones o licitaciones privadas. Es as, que en el artculo sobre exoneraciones a la obligacin de convocar a licitaciones pblicas, se haca referencia al Decreto Supremo 003-DE/SG. Al pedir informacin sobre ste, nos enteramos que nunca fue publicado, a pesar de estar vigente desde 1989. Finalmente, obtuvimos una copia,1205' de la que se deduce que casi cualquier tipo de bienes y servicios pueden caer bajo su amparo.1206' No fue sino hasta pocos aos despus, que este dispositivo sali a la luz pblica.
A los ministros de Economa y sus viceministros se les citaba y consultaba durante horas. A veces varios das seguidos. No era difcil notar cierto malestar por el tiempo perdido. Cuando se tocaban estos temas en la Comisin, las sesiones eran reservadas. No quedaban de ellas ni las grabaciones que son normales en las sesiones de trabajo. Una vez asisti el jefe del Servicio de Inteligencia Nacional. En esa opotunidad me llam la atencin que slo se le asignara el equivalente a un milln de dlares, cuando el gobierno pblicamente ie daba la mxima importancia. Se daran transferencias secretas desde un pliego con mayores fondos? Ver anexo N 2. En la actualidad, esto no tiene mucho sentido, ya que salvo se produzca tecnologa propia, las adquisiciones de barcos, aviones o tanques son publicitadas por los propios productores. Existen incluso catlogos y revistas especializadas. Por ejemplo, es famoso en el ambiente martimo el libro Jane, sobre la marina de guerra de todos los pases. Por otro lado, el Per informa a las Naciones Unidas sobre sus adquisiones militares.
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/:'/ Derecha Presupuestario en el Per
Llam nuestra atencin que en los dos aos que funcion esta Comisin, ye discutieran las normas generales -poco ms de 120 artculos- sin considerar la ley orgnica de 1964, ni trabajar algn proyecto para actualizarla. As, el proyecto de ley de presupuesto contena normas propias de una ley orgnica, las mismas que se repetan y aprobaban todos los aos. Las normas especiales eran un punto aparte. Sin considerar la prohibicin constitucional sobre la iniciativa al gasto, se presentaban propuestas de artculos que doblaban e incluso triplicaban, el volumen de pginas del proyecto original. En ellas, las deudas pblicas eran reconocidas, condonadas o pagadas; a normas inferiores se les daba fuerza de ley, se derogaban leyes o decretos supremos, en pocas palabras modificaban el ordenamiento legal vigente. Aumentaban los gastos, se disminuan los ingresos fiscales, se aumentaban o reducan las partidas, cambiaban la categora y las remuneraciones de determinados empleados pblicos, se otorgaban las famosas homologaciones o bonificaciones; las declaraciones de estado de emergencia -para evitar las molestias de una licitacin- abundaban al igual que las exoneraciones de las normas de austeridad de la propia ley, al SENAMHI se le exoneraba del pago de tarifa postal; e incluso se present una propuesta para expropiar un inmueble a favor del Poder Judicial. Felizmente la mayora de ellas fueron filtradas por la Comisin, pero estos ejemplos sueltos demuestran la intervencin parlamentaria en el manejo de la hacienda y la distorsin que puede ocasionar. Exista como constante en la ley, la obligacin de remitir informacin a la Comisin Bicameral. Dicha informacin, por su propio volumen era inmanejable, no haba personal calificado para procesarla, no era esencial para el trabajo de la Comisin y por ltimo, no era raro que no se cumpliera con estas disposiciones. Otro incidente importante de esos das fue la observacin y promulgacin parcial de la ley de presupuesto para el ejercicio 1991. Siendo sancionada la ley dentro del plazo constitucional -antes del 15 de diciembre- se envi la autgrafa al Ejecutivo para su promulgacin. Aparentemente, sta no lleg sino hasta el 26. Sin embargo, el mismo 15 aparecen en los periodeos(207>
Diario "El Comercio" del 15 de diciembre de 1990 pgina A-6.
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Domingo Garca eluuiulc SaUitus
declaraciones del ministro de Economa en el sentido de que existan 25 artculos que observaran, y de ellos. 13 establecan bonificaciones.1""81 El 31 de diciembre se publica en "El Peruano", la ley anual con las observaciones anunciadas y con el Congreso en receso. A travs de los medios de comunicacin, se inicia un debate nacional sobre la constitucionalidad de la medida al no estar expresamente prevista en la Constitucin. Lamentablemente, en la mayora de los casos eran opiniones dadas sin mayor estudio. En ese entonces se sostuvo que el presupuesto era una ley formal, que haba que diferenciar el presupuesto, de la ley que lo aprueba, que simplemente era una ley, que era una ley sui generis e inobservable, etc. en general, opiniones para todos los gustos. El problema encontr a la comunidad jurdica desprevenida. Paralelamente se discuta los artculos observados en s, destacando un problema sobre el canon petrolero. Ante la sorpresa de todos, el Congreso se autoconvoca'2t>)| en legislatura extraordinaria en la primera quincena de enero y declara "nula" e rrita la ley promulgada, adems de ordenar la publicacin de la aprobada por ellos. En efecto, el 17 de enero aparece en "El Peruano" la ley de presupuesto, pero con errores, siendo publicada nuevamente el 18. El 25 de enero el Ejecutivo por Decreto Supremo 003-91-EF al amparo del artculo 211 inciso 20 de la Constitucin vigente,1210' se deja en suspenso dos artculos de la ley de presupuesto, uno de ellos sobre el canon. El 31 de ese mismo mes, el Ejecutivo convoca a Legislatura Extraordinaria fijando entre los puntos de agenda, los artculos que fueron materia de observacin. El Presidente de la Repblica enva al Congreso un proyecto de ley acompaado de una exposicin de motivos, que son devueltos por falta de refrendo ministerial. Subsanado el impasse, la Comisin Bicameral de Presupuesto estudi las observaciones, hizo su dictamen y finalmente, por Ley N 25308. se modificaron algunos de los artculos origina I mente observados.
Si se tena la idea de observar la ley. si ei ejecutivo esper hasta ci 31 de diciembre para promulgar, bien pudo en esos 15 das -complicados por las fiestas de fin de ao- coordinar una legislatura extraordinaria para darle una salida que no ocasionase entrentamicntos. Decreto Supremo 12-91-PCM Los que posteriormente han sido conocidos como decretos de urgencia por su reglamentacin en la Ley Nc 25397. Curiosamente esta ley que fue duramente cuestionada por el oficialismo. c incluso esgrimida como uno de los argumentos del golpe de estado del 5 de abril de 1992, contina vigente.
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Fueron momentos de tensin y, al margen de que el Ejecutivo tuviera razones tcnicas o polticas suficientes para observar algunos artculos, era notoria su intencin de enfremamiento.
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Captulo H I : Teora del Presupuesto 1. Naturaleza jurdica 2. Las posiciones de la doctrina 2.1 La ley de presupuesto es una ley formal 2.2 La ley de presupuesto como ley material 3. Nuestra opinin
CAPTULO III TEORA DEL PRESUPUESTO "Kl presupuesto, monstruo enorme, admirable pez al que por todos los lados se le tira el anzuelo".
Vctor Hugo
1.
Naturaleza jurdica
Tratadistas del derecho financiero han dedicado gran parte de sus trabajos a intentar establecer la naturaleza jurdica de la ley de presupuesto. Con entusiasmo, han ensayado teoras sobre lo que fue el punto ms importante del derecho presupuestario, buscando construir un modelo coherente, lgico y riguroso frente a la doctrina. Frente a qu tipo de ley nos encontramos? Es una ley formal o una ley con contenido material? Desde el siglo XIX hasta la actualidad, se han ensayado diferentes tesis sobre la ley de presupuesto. Algunas veces esas construcciones jurdicas obedecan a coyunturas polticas, a tericos del rgimen o a polticos no muy informados, que emiten opiniones en funcin de su situacin frente al gobierno de turno. La poltica y los polticos han influido en determinados momentos de la historia en la visin de la ley de presupuesto, ya que como hemos demostrado, el presupuesto es una herramienta de accin poltica. 115
De igual modo, la ley de presupuesto es un punto fundamental dentro de la vida del propio Estado. Las relaciones entre los poderes Ejecutivo y Legislativo, y la organizacin poltica de un pas se refleja, en cierta medida, en la concepcin que tengamos sobre el presupuesto. As, si es una ley formal, podemos sostener que se trata de un acto administrativo, que se le da la forma de ley, pero que en esencia no lo es y que por tanto, la participacin de la representacin parlamentaria es un mero trmite, ya que corresponde al Ejecutivo encargarse de estos menesteres. Incluso se puede afirmar, que su aprobacin no es esencial. Por otro lado, si sostenemos que es una ley material, con contenido, que slo tiene efectos desde su aprobacin parlamentaria, otorgamos mucha importancia a la intervencin legislativa hasta hacerla esencial; y se ha organizado el Estado de tal forma que exige una colaboracin y coordinacin entre poderes. Muchas transformaciones constitucionales resultan a veces de problemas ligados a situaciones presupuestarias: En Inglaterra las crisis de la monarqua han estado ligadas a cuestiones financieras, como sucedi con la independencia de sus colonias americanas y el desarrollo del rgimen parlamentario. En Francia, la situacin de la nanzas pblicas fue una de las causas inmediatas de la Revolucin.*211' Esto, grosso modo, nos da una idea de la importancia que puede tener, y ha tenido, determinar la naturaleza de esta ley. Dicho sea de paso, este debate contribuy a trabajar ms el valor de la ley, su concepto y sus caractersticas; y las relaciones entre los poderes del Estado. As, se han manejado distintas teoras que tratan de estudiar la naturaleza de las leyes, entre las que tenemos: 1. 2. 3. Interpretacin Orgnica, que considera ley a todo acto emanado del Poder Legislativo sin examinar su naturaleza. Adems de lo anterior, algunos sostienen que deben tomarse en cuenta el haber observado las formas establecidas por la Constitucin. Prescindiendo de lo anterior, otros consideran ley a todo acto de ejecucin inmediata de la constitucin (Kelsen).
De Juano, Manuel, op. cit. p. 348
211
116
4.
5.
Parte de la doctrina alemana sostiene que es ley, el acto estatal que crea reglas de derecho, ya de carcter general, ya de alcance general (Laband, Jellinek). La doctrina francesa se inclina por considerar leyes a los actos que, en atencin al contenido y efectos, son generales o particulares. Segn ellos la funcin legislativa es crear normas jurdicas generales -objetivas- y la funcin administrativa es crear actos jurdicos concretos -subjetivos- (Duguit, Jze).(2l3!
2.
. Las posiciones de la doctrina
En la doctrina financiera se manejan dos tesis fundamentales con respecto a la ley de presupuesto, que ya hemos adelantado. Es una ley formal o es una ley material? La tesis que sostiene que la ley de presupuesto es una ley formal, tiene origen en las disputas polticas entre el Parlamento alemn y el canciller Bismarck en la segunda mitad del siglo XIX. A partir de este problema poltico Paul Laband, plasm en un libro, una construccin jurdica muy coherente para sostener la posicin del Canciller. A continuacin, juristas alemanes se plegaron a esta tesis, que con el tiempo pas a Francia y de ah al resto de Europa y Amrica. Junto con los que sostienen que la ley de presupuesto es una ley formal, surgieron algunos que defendieron lo contrario, es decir, que es una ley material. Ambas posiciones con algunos matices, con una infaltable posicin eclctica, son las ms importantes y las que pasaremos a detallar. En esencia son posiciones extremas y antagnicas, pero interesantes e ineludibles. Consideramos que en la actualidad, la doctrina moderna se ha inclinado por no hacer esta distincin, entre otras cosas, por encontrarse en cuestionamento clasificar las leyes de esta manera y por su inutilidad para explicar la naturaleza jurdica del presupuesto.
Giuliani Fonrouge, Carlos, op. cil. p. 76.
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Domingo Garca
Beaunde Saldias
2.1
La Ley de Presupuesto es una Ley Formal
La tesis ms difundida es, sin lugar a dudas, aqulla que sostiene que la ley de presupuesto es una ley formal, sin contenido material. Conocidos juristas como Jze, Giannini, Baeeiro, Bielsa, Ahumada'"13' y entre nosotros Juan Lino Castillo, sostuvieron que estamos frente a una ley formal sin mayor contenido. La teora de la ley formal tiene su origen en Alemania, pero para entenderla es necesario situarnos en el contexto histrico-poltico de la poca. En la segunda mitad del siglo XIX exista en este pas una monarqua constitucional. Esta monarqua constitucional fue producto de tensiones dentro del Imperio Alemn, que llevaron al Emperador a la necesidad de hacer algunas concesiones polticas, y a efectuar algunas reformas democrticas en un intento por evitar mayores revoluciones, que a la sazn eran frecuentes en Prusia. En otras palabras, era una monarqua que no poda mantener su poder omnmodo, pero tambin exista una burguesa que no tena fuerza suficiente para emprender un levantamiento. La monarqua constitucional, a diferencia de la monarqua parlamentaria, implica que el Rey posee poder constituyente, tiene carcter originario y en un acto voluntario se somete a una limitacin.12141 Se autolimita y otorga una constitucin a sus subditos, por la cual se compromete a ejercer el poder de acuerdo a lo establecido por ella.l215) Este tipo de constitucin es conocida en la doctrina como una constitucin otorgada. Entonces, el Rey es el soberano, en l est el poder y decide ejercerlo en colaboracin con los rganos sealados en la Constitucin. As, la potestad legislativa la ejerce junto con las Cmaras, a diferencia de la monarqua absoluta en la que es una atribucin exclusiva de la Corona. De igual modo gobierna con el concurso de sus ministros, que de l dependen, porque no son como en Inglaterra, ministros de la mayora parlamentaria. En pocas palabras,
2,3
Villegas, Hctor, op. cit. p. 370 y 371. Podemos decir, que es casi un acto de gracia. "" Rodrguez Bereijo, Alvaro, estudio preliminar sobre e! "Derecho presupuestario" de Paul Laband p. XXIII.
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el Rey ya no rene todo el poder, pero s es el punto de partida y centro de unidad de todos los poderes del Estado1116> y todo lo que no est expresamente atribuido a otro rgano por la Constitucin, sigue correspondiendo al Rey.'217' Como vemos es una solucin intermedia, un intento de cambiar para que nada cambie. (2iS) En este contexto, ocurre un impasse entre el Canciller Bismarck y las Cmaras, con ocasin del incremento para el siguiente ejercicio fiscal, de los gastos militares. En efecto, en 1860, el Rey Guillermo I presenta a las Cmaras un proyecto de reformas del ejrcito que implicaban aumento en los gastos. Los liberales, que tenan mayora, lo rechazan y pretenden introducir modificaciones. El Gobierno retira el proyecto, y durante el receso parlamentario lo pone en ejecucin. Ante esta situacin, en las sesiones de 1861 los representantes se niegan a consignarlos en el captulo de gastos ordinarios del presupuesto para financiar la reforma militar. Ese mismo ao hay elecciones en las que los liberales mantienen el control de las Cmaras. Al reanudarse las sesiones empieza a discutirse el presupuesto. Las Cmaras tratan y exigen el control del presupuesto. El Rey responde disolviendo el Landtag, convocando elecciones inmediatamente. En ellas, los liberales y progresistas logran una mayora aplastante. El Rey vacila, los militares piensan en el golpe de Estado, la situacin pareca no tener salida. Guillermo I, convencido de la reforma, nombra jefe de gobierno a Otto von Bismarck en setiembre de 1862.2l9> Das ms tarde, Bismarck retira el proyecto de presupuesto para 1863. As, lo que empez como un problema administrativo, de organizacin del ejrcito, devino en un problema presupuestario y luego en un problema constitucional. El Canciller se enfrenta al Landtag, y en clara maniobra inconstitucional, hace aprobar el presupuesto por la Cmara Alta y clausura las sesiones. Al ao siguiente, al reanudarse las sesiones, la lucha contina. En 1863 Bismarck argumenta con las Cmaras las atribuciones de sta y de la Corona. La Cmara no cede y rechaza el presupuesto de 1863.
""' Rodrguez Bereijo, Alvaro, Estudio preliminar, p. XXIV Esta frase resume de alguna manera el llamado principio monrquico. "Si queremos que todo siga igual, es necesario que todo cambie". Clebre frase de la no menos conocida novela "El Gatopardo" de Giuseppe Tomasi di Lampedusa 2[> Rodrguez Bereijo, Alvaro, estudio preliminar p. XXX y XXXI.
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Nuevamente el Gobierno fija el presupuesto por Ordenanza Real. "Pero qu importa la teora -conclua Bismarck- cuando la necesidad manda? El Estado existe, por tanto es preciso asegurar la marcha regular de los servicios pblicos"}220' Esta, la razn de que el Estado no puede paralizar los servicios a su cargo, fue una de las tantas razones que esgrimi el Canciller. A ciencia cierta, exista un vaco dentro de la Constitucin prusiana de 1850 sobre estos casos. A la sazn, la Constitucin estableca: "Artculo 99: Todos los ingresos y gastos del Estado tendrn que ser previamente estimados para cada ao y tendrn que figurar en el Presupuesto general del Estado. Este ltimo se establece anualmente mediante ley". Como se ha dicho, para aprobar leyes era necesaria la concurrencia de las Cmaras y de la Corona, pero no se haba previsto que una ley esencial para la vida del Estado, no fuera objeto de este acuerdo, ni cmo salvar aquella situacin. En 1866 con ocasin de la guerra con Dinamarca y Austria, como en los aos anteriores, la Cmara reduce los gastos de la guerra. Bismarck responde aprobando el presupuesto por Ordenanza Real con el asentimiento de la Cmara Alta, luego disuelve las Cmaras y convoca a elecciones. El mismo ao Prusia derrota a Austria, el Gobierno gana popularidad y propicia un entendimiento. En setiembre de 1866, la Cmara acord descargar de responsabilidad al Gobierno por los gastos efectuados desde 1862.t22,) La doctrina alemana sobre el presupuesto tiene entre sus precursores a Gneist con su obra "Budget und Gesetz", en la que sostena que el presupuesto es un acto de alta administracin, y que la intervencin parlamentaria no constituye ejercicio legislativo. Pero fue Paul Laband, quien formula una doctrina que implica una brillante concepcin jurdica y fue, a la larga, quien influy en juristas franceses, italianos y de todo el mundo.<222)
Frase tomada del estudio preliminar del libro de Paul Laband antes citado, pgina XXXV, a su vez tomada de Gastn Jze "Le Budget" p. 150-151. Rodrguez Bereijo, Alvaro, estudio preliminar p. XXXV-XXXVD". Rodriguez Bereijo, Alvaro, "El presupuesto del estado. Introduccin al derecho
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En 1871 Paul Laband publica el libro intitulado "Das Budgetrechtnach den Bestimmunger der Preussischen Verfassungs-Urkunde unter BerUcksichtigung der Verfassung des Norddeutschen Bundes", que segn su autor se trataba de una teora fuera de toda influencia poltica, una suerte de teora pura del presupuesto, pero lo cierto es que acab siendo la doctrina oficial de la Alemania de Bismarck.<223) La teora de Laband giraba en tomo a una cuestin fundamental. Si la ley de presupuesto le daba, al Gobierno, el derecho de recaudar ingresos y efectuar gastos; y si en ausencia de dicha ley, la continuidad de los servicios pblicos era ilegal y contraria a la Constitucin. Qu suceda con la administracin, si el Parlamento no aprobaba la ley? Todo quedaba paralizado? Se trataba, en otras palabras, de determinar ei alcance del derecho constitucional del Parlamento en la aprobacin de la ley de presupuesto, y la intervencin de este rgano en la poltica y la administracin del Estado.* 24) Por eso, todo anlisis serio sobre la institucin que nos ocupa, conlleva necesariamente un aspecto jurdico-poltico de las relaciones LegislativoEjecutivo.225) Para determinar este punto, Laband sostiene que efectivamente el presupuesto del Estado, segn la Constitucin, se aprueba por ley. Pero qu clase de ley es sta? Si la constitucin estableca que por ley se aprobaba el presupuesto, era menester ante todo determinar qu tipo de ley, definir sus caractersticas, haba que estudiar el concepto "ley" ms detenidamente. Posiblemente desde los primeros presupuestos que fueron aprobados en la historia, se adopt la forma de ley como expresin del Parlamento. Con el tiempo esta costumbre prevaleci; pero es en realidad una ley? o slo es un acto que tiene apariencia de ley? Razonaba Laband indicando, que no era un componente esencial que la ley tenga un carcter general. Segn l, hay innumerables leyes que se aplican
presupuestario". Editorial Tecnos, Madrid 1970, p. 56. Rodrguez Bereijo, Alvaro, estudio preliminar p. XLVIII Rodrguez Bereijo, Alvaro, estudio preliminar p. L. Rodrguez Bereijo, Alvaro, "El presupuesto del estado. Introduccin al derecho presupuestario", p. 41.
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para determinadas categoras de personas, y que por tanto no es criterio suficiente ni caracterstica propia. Por otro lado, tampoco es relevante que sea permanente, ya que existen ejemplos numerosos sobre disposiciones transitorias o leyes temporales; en consecuencia, tampoco es una caracterstica importante. Concluye, que es el contenido lo que define a una ley, y que por tanto al margen del nombre que se le d, dejando de lado la voluntad del legislador y su publicacin en la gaceta oficial, ser ley solamente aqulla que por su contenido merezca tal calificativo*2261. As, aun cuando se apruebe una "ley" con acuerdo de las Cmaras y de la Corona, se debe considerar propiamente como tal, aqulla con contenido material, y las dems disposiciones como "leyes" que solamente han cumplido y guardado todas las formas que impone la formulacin legislativa.*" ' Por lo anterior, parta Laband de un concepto dualista de la ley. Existe una ley formal y una ley con contenido material. Dentro de su concepcin positivista de la norma, es ley propiamente dicha -material- la norma jurdica emanada del poder legislativo, que declara una regla de derecho aplicable a una determinada situacin, y que adems, esa norma jurdica sea permanente. En este sentido, son reglas de derecho, aqullas que modifican, en cualquier medida, la situacin jurdica de los gobernados, ya sea entre sus relaciones particulares o entre las relaciones de los gobernados con el Estado, sea creando o extinguiendo derechos u obligaciones.<228) En consecuencia, toda norma que no contenga una relacin bilateral -entre individuos o entre individuos y Estadono es una nonna de derecho, no tiene contenido jurdico. Por lo tanto, segn este razonamiento, no toda manisfestacin del Estado es ley. Seguidamente afirmaba que la ley de presupuesto no contiene una regla de derecho, ni privada ni pblica, simplemente eran normas para la administracin.12291 La ley de presupuesto es una cuenta que estima ingresos y gastos futuros y una cuenta no es una regla; menos una regla de derecho. Consecuentemente era una ley formal, sin contenido material.
" f i Laband, Paul. "Derecho presupuestario" Instituto de Estudios Fiscales, Madrid 1979, p. lull. " 7 Laband, Paul, op. cit. p. 12. 2n Rodrguez Bereijo, Alvaro, estudio preliminar p. L1I y LU. 22 '' Laband, Paul, op. cit. p. 2 1 .
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Laband tambin distingua la ley de aprobacin del presupuesto, que poda contener normas jurdicas e incluso permanentes, y el presupuesto en s, que era un anexo del primero.'"' ' La intencin de Laband era vaciar de contenido jurdico a la ley presupuesto. Separar asuntos financieros de la esfera de poder de representacin, llegando a sostener que el establecimiento del mismo satisface ninguna necesidad del derecho, sino que responde a una necesidad la economa. En la prctica, se redujo a una cuestin de poder. de la no de
Entonces, Para qu la intervencin de la Cmaras? Esta intervencin se limitaba a descargar, en las Cmaras, la responsabilidad financiera del Gobierno, lo que hoy podramos llamar "control poltico del Parlamento". Esa, segn Laband, era la razn de ser de la aprobacin de la ley de presupuesto. Un asunto que trat tambin Laband, para reforzar su teora, fue el tema de la legislacin vinculada. La ley de presupuesto es un ejemplo de legislacin vinculada al ordenamiento legal vigente, condicionada por las instituciones y por el ordenamiento jurdico material preexistente. Con esto redondeaba la idea, que la representacin no puede rechazar o denegar el presupuesto. La doctrina alemana cont tambin con la opinin de Arndt y Bornhak, quienes sostenan que el presupuesto es un acto administrativo, un mandato dado a las autoridades administrativas. Von Martitz fue ms all al decir que era "una monstruosidad jurdica lamarlo /t'v".12'11' Para Otto Mayer, conocido administrativista, el presupuesto es una cuenta, una estimacin, un plan; pero criticando a Laband la poca importancia que da al derecho presupuestario.u,~' Con el pasar del tiempo, las ideas de Laband y la doctrina alemana en general, decantada la manifiesta intencin poltica, pasaron a Francia e Italia. As, los aportes fundamentales de la doctrina alemana fueron. UM
"'
J12
Laband. Paul, op. cit. p. 2H-29. Rodrguez Bcrcijo, Alvaro. "El presupuesto de..." p. 63 y 64. Mayer. Otto, op. cit. Tomo II p. 193 y 195. Rodrigue/. Bcrcijo. Alvaro. "El presupuesto de..." p. 65 y 66.
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1.
2. 3. 4. 5.
La intervencin del poder legislativo tena como objetivo ejercer un control poltico sobre el gobierno, no siendo propiamente una labor legislativa. Negacin del carcter unitario del presupuesto al distinguir la ley de aprobacin del presupuesto en s. El presupuesto es un acto administrativo, que no contiene normas jurdicas. El presupuesto generaba una relacin nicamente al interior del Estado, y en l se agota. El presupuesto es una ley vinculada al ordenamiento jurdico vigente.
A principios de siglo, en Francia, Gastn Jze, Duguit y Trotabas elaboraron y desarrollaron, inspirados en la teora de la ley formal, el concepto del acto-condicin. Los franceses definan -y distiguan- el acto-regla, como aquel que establece situaciones jurdicas generales e impersonales, a diferencia del acto-condicin, que no crea ni modifica ni extingue una relacin jurdica general, slo condiciona su eficacia. Para ellos, la ley era un ejemplo del primero y el presupuesto del segundo, ya que constitua un acto de autorizacin del Parlamento en funciones de control jurdco-poltico. Entonces, al ser una autorizacin, condiciona el ejercicio regular, a la administracin, de sus competencias en materia financiera, sea para percibir ingresos o para efectuar gastos. Por lo tanto, el presupuesto es un requisito de validez jurdica de dichos actos.<234) Trotabas desarrolla an ms esta corriente doctrinaria al distinguir, la "decisin presupuestaria", que compete al Parlamento, y la "ejecucin presupuestaria" propia del gobierno. El Parlamento interviene -decisin presupuestaria- como representante de los contribuyentes para autorizar la recaudacin. El Gobierno (ejecucin presupuestaria) hace uso de dicha autorizacin en el empleo de los recursos/235' Para explicar que en la prctica los presupuestos contenan normas jurdicas o materiales, que modificaban o derogaban el ordenamiento vigente,
Sainz de Bujanda, Fernando, "Lecciones de derecho financiero", Universidad Complutense. Madrid 1993, p. 463. Citado por Rodrguez Bereijo, Alvaro, "El presupuesto del Estado. Introduccin al derecho presupuestario" p. 70 y 71.
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Jze -apoyndose nuevamente en Laband- sostena que el presupuesto no es un acto unitario. Por el contrario, era un acto complejo. Esto significaba que se podan distinguir claramente dos actos separables: El presupuesto como estado de previsin de gastos e ingresos, que es un acto administrativo, y por otro lado, la ley de aprobacin que es un acto de autorizacin del Parlamento que hace, del presupuesto, un acto de administracin con forma legislativa. Incluso llegaron a distinguir el presupuesto de gastos, como un acto administrativo, del presupuesto de ingresos, que en algunos casos, se constituye en ley material al contener normas tributarias. Duguit fue ms all an, al sostener que el presupuesto era una complejidad de actos de naturaleza muy distinta e incluso opuestos. Los aportes ms importantes de la doctrina francesa los podemos resumir de la siguiente manera: 1. 2. 3. 4. El presupuesto es un acto complejo. La ley de presupuesto es una autorizacin al gobierno. Se minimiza la participacin del Parlamento. El presupuesto puede contener una ley material.
La doctrina italiana por su parte, sostiene la tesis del presupuesto como acto administrativo propio del Ejecutivo, y que la intervencin del Legislativo responde nicamente a un control poltico. As, el Parlamento ejerce una suerte de vigilancia financiera, no una funcin legislativa. En ese sentido, el presupuesto es un acto de alta administracin, cuya aprobacin por razones histricas y polticas ha sido atribuida a las Cmaras, siendo el presupuesto formalmente una ley. Acorde con esta corriente, Giannini no vacila en clasificar al presupuesto entre las leyes puramente formales.<236) Siendo el presupuesto una cuenta patrimonial sin contenido jurdico, no puede derogar ni modificar leyes creadoras de ingresos y de gastos, ni desconocer derechos subjetivos que tengan base en normas legales preexistentes, ni tampoco introducir nuevas normas jurdicas en el ordenamiento. La intervencin del Parlamento era mnima.
Cf. Giuliani Fonrougc, Carlos, op. cit. p. 161.
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Domingo Garcia Bekumde Saltlas
Posteriormente los juristas italianos desarrollaron la teora de las leyes de aprobacin y de autorizacin. Esta teora sostiene bsicamente lo siguiente: 1. Una dualidad de competencias: El Ejecutivo participa de la formacin del acto y el Legislativo lo aprueba. Son actos distintos. En la ley de presupuesto se distinguen dos actos separados independientes y de distinta naturaleza: El presupuesto como estado de previsin y la ley de aprobacin, que es el texto articulado. El rgano encargado de aprobar el acto no tiene competencia material, es decir, no puede determinar el contenido. As, el Parlamento no puede ms que aprobar o rechazar en bloque el proyecto. Carcter limitado de la ley de presupuesto, a diferencia de la "vocacin de eternidad" de cualquier otra norma jurdica. La Ley de Presupuesto como Ley Material
2.
3.
2.2
Como ya se dijo lneas arriba, el mismo Laband defini lo que debe entenderse por ley material: Todo acto que establezca una regla de derecho. Toda disposicin de carcter general y abstracto, impersonal; en cambio la decisin individual y concreta no es ley en sentido material. Por eso no llama la atencin, que fuera tambin en Alemania, donde surge una corriente contraria en viva reaccin a la tesis de la ley formal. Sus principales exponentes fueron Myrbach-Rheinfeld y Haenel. Segn ellos, no tena mayor sentido la concepcin dualista de la ley ya que, sostienen, toda ley por el simple hecho de haber seguido el "iter legislativo" previsto en la constitucin, es ley en sentido material.'" 7) Myrbach-Rheinfeld sostuvo que cuando el Parlamento deniega el presupuesto, no se opone al funcionamiento del estado, antes bien, se opone a la conducta de determinadas autoridades del gobierno. 2,8) En consecuencia, Haenel sostiene que "las disposiciones de la leyde presupuestos son reglas de derecho obligatorias para la Administracin
Rodrguez Bereijo, Alvaro, op. c. p. 102. Ver Mijangos Borja, Mara de la Luz. La naturaleza jurdica del presupuesto en "'Boletn Mexicano de Derecho Comparado" p. 217, N" 82 enero-abril 1995. UN AM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, Mexico.
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El Derecho Presitpuesiario en el Peni
de la Hacienda, y como tales tendran forzosamente efectos directos en pro v en contra de los sujetos interesados en los ingresos y gastos ordenados".12^' Zorn tambin rechaza la concepcin dualista sosteniendo, que el presupuesto es una ley ordinaria. Vtagliano dice que es ley material, todo acto de Estado en forma de ley que modifica para un caso particular, el derecho existente, siendo la condicin de generalidad de la ley, una exigencia poltica y no jurdica. Mortara sostiene que la ley de presupuesto es una manifestacin de la voluntad estatal, que ejercita segn la Constitucin, por el mismo rgano que tiene funciones legislativas. Esto quiere decir que la ley de presupuesto es una ley formal y material.{2W) Finalmente Ingrosso sostiene,1'41' "que la ley que aprueba el presupuesto es ley material, cuyo significado no es slo contable, sino tambin jurdico, pues las consignaciones presupuestaras no designan solamente cifras, sino actos y relaciones jurdicas. La Ley de Presupuesto es, por tanto, fuente de facultades y de obligaciones de la Administracin y produce efectos jurdicos tambin frente a los terceros..." En resumen, la ley de presupuesto para esta teora, es una ley en sentido pleno, perfecto, con efectos jurdicos materiales. Esto se debe a que la ley de presupuesto es; a. b. Un acto unitario en que los actos de previsin (ingresos) y el articulado, forman un todo orgnico. La funcin del Parlamento no es excepcional, ni se limita a aprobar lo que propone el Ejecutivo. Las Cmaras no reciben un acto concluido, antes bien es un proyecto, que pueden rechazar o modificar. La ley de presupuesto no slo autoriza o limita los gastos, sino que incluso puede obligar a la Administracin a efectuar algunos. El Parlamento ejerce una funcin normal del poder creador de normas que tiene, tan es as, que la ley de presupuesto puede contener, como han contenido, disposiciones que afecten el ordenamiento preexistente.
Esto supone tambin la obligacin de percibir ingresos. Rodrguez Bereijo, Alvaro, "El presupuesto de..." p. 109. Idcmp. 118.
c. d.
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Por tanto, no es un ejemplo tpico de legislacin vinculada. Finalmente, un sector de la doctrina italiana propuso una posicin eclctica, de no mucha aceptacin actualmente. Para ellos, la ley de presupuesto es una ley sui generis, a diferencia de las leyes ordinarias. Dicha ley sui generis tiene contenido normativo para la administracin, y con "relevancia jurdica" para los particulares. Esto sucede porque el presupuesto impone lmites -ingresos o gastos- dentro del ordenamiento preexistente, de lo cual derivan obligaciones y derechos, tanto a la administracin como a los particulares. Ruini, ponente de esta tesis, concluye su posicin diciendo que "la ley de presupuesto es en su letra y en su espritu una ley de lmites".243
3.
Nuestra opinin
Antes de exponer la posicin que hemos adoptado, ser conveniente repasar las definiciones del presupuesto hechas por diversos autores. Griziotti dice que el presupuesto es "el documento jurdico contable en el que se enumeran los ingresos y los gastos del Estado en su cuanta por el perodo de un ao, que tiene fuerza de ley por la aprobacin del Parlamento ". Gastn Jze dice que "el presupuesto es un acto administrativolegislativo concretado en forma de ley anual, por el que se prevn, autorizan y reconocen los recursos con los cuales los gastos han de cubrirse". De la misma corriente francesa, Trotabas afirma que el presupuesto es el "acto legislativo por el cual se prevn y autorizan los gastos y los recursos del Estado"PH) El financista argentino Giuliani Fonrouge245) dice que el "presupuesto es un acto de trascendencia que regula la vida econmica y social del pas, con significacin jurdica, y no meramente contable; que es manifestacin integral de la legislacin de carcter unitario en su constitucin fuente de
Sainz de Bujanda, Fernando, op. cit. p. 464-465. Rodrguez Bereijo, Alvaro, "El presupuesto de Estado. Introduccin al derecho presupuestario", p. 121. De Juano, Manuel, op. ct. p. 343-344. Giuliani Fbnrouge, Carlos, op. cit. p. 165
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derechos v obligaciones para la administracin v productor de efectos con relacin o los parfieulares". Argumenta su posicin sealando que no puede separarse el "acto de previsin o plan financiero -acto administrativo- del texto legal que lo aprueba -ley propiamente dicha-, porque ambos constituyen un todo orgnico. Seala tambin que la funcin legislativa en Argentina no se reduce a "aprobar" o "autorizar" lo que propone el Ejecutivo, las Cmaras reciben un proyecto a considerar. En ese sentido, la labor parlamentaria es normal y no excepcional, primordial y no secundaria, originaria y no derivada. Hl profesor espaol Alvaro Rodrguez Bereqo, magistrado del Tribunal Constitucional espaol, define el presupuesto como "el acto legislativo mediante el cual, se autoriza el manejo mximo de los gastos que el gobierno puede realizar durante un perodo de tiempo determinado en las ateneiones que detalladamente se especifican y se prevn ios ingresos necesarios para cubrirlos". En consecuencia para l, es un acto unitario, una autorizacin de gastos, un clculo de ingresos pblicos y una manifestacin del control jurdicopoltico del Poder Legislativo sobre el Ejecutivo.'24'" Fernando Sainz de Bujanda'" '' se refiere al presupuesto de Estado como "la ley mediante la cual se autoriza el montante mximo de los gastos que el Gobierno puede realizar durante un perodo de tiempo determinado, en las atenciones que detalladamente se especifican, y se prevn los ingresos necesarios para cubrirlos". El constitucionalsta espaol Francisco Fernndez Segado'" ' sostiene que la ley de presupuesto tiene una triple naturaleza: 1. Es una institucin poltica que afecta a los distintos poderes del Estado. Fus un sistema de control de los ingresos y gastos pblicos, control sobre el Ejecutivo que histricamente corresponde al Parlamento. Es un plan de gestin y administracin del ingreso y gasto pblico, obligatorio para el Ejecutivo y objeto de control poltico. Es una ley especial; cuya iniciativa es exclusiva del Gobierno, tiene una duracin de un ao y est predeterminado su contenido por ciertos
2. 3.
" " Rodrguez Bereijo, Alvaro, ''El presupuesto Je)...." p. 19 y 21. " ' Sain/ de Bujanda. Fernando. op. cit. p. 451. ' ' Fernndez Segado. Francisco, "Sistema constitucional espaol" Editorial Dykinson. Madrid 1992. p. 540.
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lmites como "consignar el servicio de la deuda pblica", "no puede crear tributos", etc. Concluye diciendo que a las Cortes competen, adems del acto aprobatorio, el examen, la enmienda del documento presupuestario. El Congreso es titular de una autntica competencia material, muy superior a una estrictamente formal limitada a aprobar un texto.' 49) Otro espaol, Garca Aoveros dice: "es una ley plena, como cualquier otra ley, y por tanto con posibilidad de derogar las disposiciones generales precedentes con rango de ley".25 ' Los mexicanos (Gabino Fraga, Ros Elizondo, Valdez Abascal, de la Garza, Osornio, Acosta Romero y Serra Rojas) coinciden, al analizar el tratamiento constitucional del presupuesto en su pas, que dicho ordenamiento contempla una legislacin financiera dual y particular: 1.2.3.4.La ley de egresos de la federacin es una ley formal. La ley de ingresos es una ley material. El presupuesto es un acto complejo. La Cmara de Diputados aprueba la ley de egresos ejerciendo una funcin poltica, no legislativa. La ley de egresos es por tanto un acto administrativo, vinculado a la legislacin vigente. La aprobacin de la ley de ingresos se realiza por el Congreso .
Por lo dicho anteriormente, Mara de la Luz Mijangos, en reciente estudio, propone una reforma constitucional para dejar de lado la teora dual por obsoleta.*2511 Juan Lino Castillo'2"2> sostuvo en 1950 que "en el Per, el presupuesto que es una ley desde el punto de vista formal, prev todos los gastos, autoriza a hacer nacer la deuda a cargo del Estado, en tos gastos discrecionales, y a
249
2%)
251 252
Fernndez Segado, Francisco, op. cit. p. 542 Rodrguez Bereijo, Alvaro, "El presupuesto de Estado. Introduccin al derecho presupuestario", p. 138. Mijangos Borja, Mara de la Luz, op. cit. p. 225-228. Castillo, Juan Lino, op. cit. p. 12.
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pagar los dems; prev todos los ingresos y autoriza a cobrar los tributos". Ms recientemente Chvez Molina dice que "es una ley con caractersticas especiales. nicas y diferentes a todas las otras leyes. Tiene una estructura tcnica y compleja".<25*) Tomando en cuenta todo lo dicho hasta el momento, podemos deducir que el presupuesto, en primer trmino, es un documento de fundamental importancia en la vida de la Nacin. En ste se refleja meridianamente la accin poltica-econmica del Gobierno, porque es un plan de accin de corto plazo. Como instrumento jurdico, representa las relaciones internas de los poderes de cualquier Estado ya que demuestra, cmo se distribuyen las competencias del Ejecutivo y del Legislativo. u5 ' En efecto, cada ordenamiento por propia evolucin histrica o siguiendo la corriente dominante, otorga tales o cuales facultades a cada uno. Por lo tanto, determinar la naturaleza jurdica del presupuesto no es una cuestin bizantina o de inters meramente acadmico; es finalmente una cuestin de poder. Sobre la polmica de la naturaleza jurdica de la ley de presupuesto, no la consideramos ley formal, como tampoco una ley material. Sencillamente porque ninguna de las dos posiciones nos ayuda a comprender ntegramente la naturaleza jurdica del presupuesto y, antes bien, son fruto de interpretaciones polticas, que debemos dejar de lado dentro de este estudio. El presupuesto es simplemente una ley, como cualquier otra, surgida del rgano constitucionalmente competente. Bien es cierto, que usualmente tiene un trmite diferenciado o distinto, pero ello obedece a la importancia implcita de dicha norma o a su especial naturaleza, como por ejemplo lo puede tener una ley orgnica o una ley constitucional. Es por dems, una cuestin superada.
"'
254
Chvez Molina, Juan, op. cil. p. 47.
255
Cazorla Prieto califica de poder compartido a la colaboracin que debe existir del Gobierno con las Cortes, en el examen, enmienda y aprobacin. Ver Fernndez Segado, Francisco, op. cit. p. 543. Es ilustrativo que el Tribunal Constitucional espaol se ha referido en muchas oportunidades a este tema, sealando que es una polmica doctrinal ya superada. Ver Rodrguez Bereijo, Alvaro. Jurisprudencia constitucional y derecho presupuestario. Cuestiones resueltas y temas pendientes, en "Revista Espaola de Derecho Constitucional" Mayo-Agosto 1995, nm 44.
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Es pues, una ley distinta, con sus particularidades, las mismas que vamos a resear brevemente. Internamente, el consignar los ingresos en la ley de presupuesto, cumple la funcin de dar sentido, explicar y justificar los gastos pblicos'"5'", es decir, est desconectada la parte tributaria de la sancin del presupuesto. En otras palabras, consignar los ingresos tiene un carcter declarativo mas no constitutivo, y no es necesaria la aprobacin de la ley anual para su percepcin. Basta que se cumplan las respectivas hiptesis de incidencia. Por parte de los gastos, en ei Per, indudablemente autoriza el empleo de fondos pblicos y sin este documento, no es posible que el gobierno efecte gasto alguno, como tampoco puede destinar fondos para usos distintos de los autorizados/ 257 ' Una caracterstica propia de la ley de presupuesto, es su vigencia limitada y predeterminada. Tiene adems una fecha tope para presentar el proyecto. Esto no aboga por ninguna de las posiciones sobre su naturaleza jurdica. Es una caracterstica propia que la diferencia de otras leyes, pero recordemos tambin muchos ejemplos de normas que contienen disposiciones transitorias en su interior, es decir normas con vida limitada. Otra caracterstica propia de esta ley, es que slo tiene iniciativa en su formulacin el Poder Ejecutivo. En efecto, el Gobierno tiene iniciativa exclusiva en materia presupuestal. Como se ver en el captulo siguiente y como lo ha demostrado la historia revisada anteriormente. Esto obedece a tratar de evitar desrdenes e interferencias en el manejo de las finanzas pblicas, adems de mayores facilidades tcnicas con que cuenta el Ejecutivo para su elaboracin. Recordemos que el Gobierno tiene presencia nacional a travs de prefectos. subprefectos. gobernadores y tenientes gobernadores. Adems cuenta con personal calificado, as como equipo moderno. La ley de presupuesto, adems, tiene una funcin especfica y
San/, de Bujanda, Femando, op. cii.p. 469. Caso peruano: artculo 389 del Cdigo Penal (purte pertinente) modificado por la Ley N 26198: "El funcionario o servidor pblico que da al dinero o bienes que administra, una aplicacin diferente de aqulla a la que estn destinadas, ser reprimido con pena privativa de la libertad no mayor de tres aos." Ver Paredes Prez, Jorge Martn, "Para conocer el Cdigo Penal". Editora jurdica Grijley, Lima 1994. p. 313-314.
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// Do echo Presupuestario cu 'I Per
eonsuiucionalmeiile definida, lisio quiere decir que existen determinadas materias reservadas a esta ley, y la lev de presupuesto est reservada a estas materias. Kn otras palabras, tiene un contenido exclusivo y excluyeme, ya que segn la constitucin, representa el medio adecuado para la orientacin y direccin de ia poltica econmica del gobierno. As, la ley de presupuesto tiene un contenido mnimo o necesario (las previsiones contables) y un contenido posible, impropio o eventual. A esto habra que aadir, que el parlamento normalmente tiene recortadas sus facultades de enmendar el proyecto del ejecutivo. Por lo dicho, consideramos a la ley de presupuesto como una ley plena y comn. Sin embargo, la trascendencia que tiene para la vida nacional, y su importancia como herramienta econmica del Gobierno, han hecho que se la distinga. Con un trmite especial, con una vigencia predeterminada y temporal. con limitaciones en su contenido: la ley de presupuesto afecta el universo jurdico de los particulares y del Estado.
f'ara nuvnr Jeuic vei. .limne/ Compartid. up. cil. Ver aticims puni (res. del cap/kilo IV de e^e Iraixyu.
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Captulo IV : Principios del Derecho Presupuestario Principios generales Principios propios 2.1 Equilibrio 2.2 Principio de anualidad 2.3 Principio de unidad 2.4 Principio de universalidad 2.5 Principio de no afectacin 2.6 Especialidad del crdito Contenido de! presupuesto. Limitaciones y restricciones
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CAPTULO IV PRINCIPIOS DEL DERECHO PRESUPUESTARIO
"Presupuestvora era la persona que sin merecerlo o sin aptitudes vive del presupuesto." Ricardo Palma.
Diversos tratadistas han desarrollado y estudiado los principios que deben inspirar al derecho presupuestario. Como cualquier otra rama del derecho, algunos de estos principios no sern necesariamente propios de esta institucin, otros s lo sern. Algunos han sido establecidos constitucionalmente12 ', mientras que otros son consignados en la ley de la materia. Es de notar, sin embargo, que muchos de estos principios surgen con la creacin del Estado constitucional del siglo XIX con la clsica divisin de poderes, por lo que algunos de ellos debemos tomarlos con cuidado por las transformaciones econmicas, sociales y polticas ocurridas hasta nuestros diW 260 '
La normativa constitucional presupuestaria regula las competencias de los rganos estatales y el contenido del presupuesto. Ver Sainz de Bujanda, Fernando, "Sistema de derecho financiero", p. 421 Algunos afirman la existencia de una crisis en la teora jurdica del presupuesto o que, en todo caso, se est por hacer una moderna teora. Para ms detalle ver Martnez Lago, Miguel ngel "Manual de derecho presupuestario", Editorial Colex, Madrid 1992, p. 30 y siguientes.
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Dominga Garca
fekuindc
Saklas
Entre nosotros quiz el que ms se dedic al estudio presupuesta! fue Juan Lino Castillo. Para l los principios son: unidad, universalidad, integridad, unidad de caja, especialidad, anualidad, veracidad y control. Por otro lado, en poca ms reciente Luciano Castillo los clasifica en integridad, unidad, veracidad, anticipacin, publicidad y anualidad. El maestro mexicano Sergio de la Garza divide a los principios en sustanciales y formales. Son los primeros el equilibrio y la anualidad. Sern principios formales la unidad, universalidad, no afectacin de recursos, especificacin de gastos y bajo el rubro de "otros" ubica el principio de la publicidad. Manuel De Juano las menciona como "reglas" del equilibrio, especialidad, universalidad, unidad y la regla de la anualidad. El jurista italiano G. Ingrosso sostiene que son principios presupuestarios la anualidad, universalidad, integridad, unidad, especializacin, veracidad, publicidad y claridad. Para efectos de este trabajo hemos clasificado los principios en generales o comunes a otras ramas del derecho y los principios propios del derecho presupuestario.
1.
Principios generales
El principio reconocido ms antiguo, fundamental en el surgimiento del Derecho Presupuestario, es el principio de la legalidad. Por ste se establece, que slo por ley se aprueban y autorizan la captacin de los ingresos y a efectuar gastos del Estado.1261' En estricto, no es propio y exclusivo del derecho presupuestario, ya que es comn a otras ramas del derecho como el Derecho Tributario.'2621
Este es el sentido originario del principio, ya que como se ha dicho anteriormente, en muchos pases el aspecto de los ingresos est desconectado del presupuesto. '' Sainz de Bujanda, Fernando "Lecciones de derecho financiero" Universidad Complutense, Madrid 1993 p. 456
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/./ Pri/'t hi' l'it'.ui/'iti stall,' en el Peru
\\w efecto. Sain/ de Bujanda" "' seala que en mi primer momento, la autorizacin anual del presupuesto inclua la facultad de recaudar tributos. Ln otras palabras, los tribuios eran exigidos merced a que asi estaban considerados en la ley de presupuesto, la cpie los mismos representantes haban aprobado. Con el devenir del tiempo, y el crecimiento de las necesidades que deba satisfacer el Rstado, fue menester crear un sistema de rentas permanentes. Hslo determin, que se desconectara la parte tributaria de la aprobacin anual y por consiguiente, se bifurc el principio de legalidad, con la consiguiente prdida de significacin jurdica de presupuesto, en el aspecto impositivo. La importancia ele! principio de legalidad, radica en que es parte fundamental de cualquier Nacin que vive en estado de derecho, el sometimiento de la actividad financiera a la ley. Giuliani Fonrouge lo resume en esta sentencia: Sin ley no hay actividad financiera. Para nosotros no es ajeno este concepto, tan es as. que ha sido consagrado eoiisiitucionalmente, como se ha visto, en todas nuestras cartas.1 ' ' AdemaV el derecho comparado lo contempla reiteradamente. La Constitucin espaola de I7X ''"" tambin lo consigna en su artculo 1.^.4: "Articulo I .i 3.4: Las Administraciones pblicas slo podrn contraer obligaciones financieras y rcali:ar gastos de acuerdo con las
IcXCS'".
La Constitucin poltica de Colombia ' ' seala en su artculo }-\5 primer prrafo: "Artculo 34 >; /;'// tiempo de ni: no ve pudra >crcibir contribucin o impuesto que no jigure en elpresuptcs<> de rentas, ni hacer erogacin con cargo al Tesoro que no ve halle incluida en el de gastos". '''"' San/de Bujanda, Fernando "Lecciones..."p. )5.-4>6
I_a constitucin colombiana tic l- u l en su arlculo -l<: v ^mientes. diferencia c! presupuesto de reas de la le\ de apropiaciones o gastos "''" Fernndez Segado. Francisco, op. cu. p. 53S. "*'' Hcnao Hidrn, Javier. "I-a constitucin poltica de Colombia' Fditonal Teniis. Santa Fe de Bogot 1992
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La Constitucin argentina'" ' por su parte dice: "Artculo 75: Corresponde al Congreso: 8) Fijar anualmente (...) el presupuesto general de gastos y clculo de recursos de la Administracin nacional, en base al programa general de gobierno y al plan de inversiones pblicas..." La Constitucin boliviana' 68i de 1967, seala dentro de las atribuciones del Poder Legislativo: "Artculo 59.- Son atribuciones del Poder Legislativo: 3) Fijar, para cada gestin financiera, los gastos de la Administracin Pblica, previa presentacin del Proyecto de Presupuesto por el Poder Ejecutivo". En Mxico, funciona el sistema de la aprobacin anual de ingresos y gastos. En efecto, corresponde a la Cmara de Diputados, aprobar la Ley de Egresos de la Federacin y al Congreso mexicano, la Ley de ingresos. El principio de legalidad en materia presupuestaria esta contenido en el artculo 126: "Artculo 126.~ No podr hacerse pago alguno que no est comprendido en el presupuesto o determinado por ley posterior (...)" La Constitucin venezolana de 1961 dispone sobre este particular: "Artculo 227.- No se har del Tesoro Nacional gasto alguno que no haya sido previsto en la Ley de Presupuesto". La equidad como principio general del derecho, tambin se aplica a nuestro tema, incluso ha sido considerado en nuestra Constitucin de 1993. Pero a diferencia de su acepcin normal, como bien seala el constitucin alista
"Constitucin de ia Nacin Argentina". Introduccin de Nstor Pedro Sagis. Editorial Astrea, Buenos Aires 1994. Todos los textos constitucionales, salvo el colombiano y el argentino, han sido tomados de "El constitucionalismo en las postrimeras del siglo XX. Las constituciones latinoamericanas" Tomo I y II. Universidad Nacional Autnoma de Mxico, Mxico 1994.
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/:'/ Derecho Presupuestario en el Per
espaol Francisco Fernndez Segado,'2691 este principio debe ser materialmente entendido. Este autor tambin nos seala que fue considerada en la constitucin espaola: "Artculo 3!.2: El gasto pblico realizar una asignacin equitativa de los recursos pblicos " La publicidad en nuestro ordenamiento, ms que un principio, es un elemento esencial de eficacia, que est especialmente considerado para el presupuesto. Es adems, una regla general establecida en la Constitucin peruana para cualquier norma. Sucede lo mismo en la constitucin espaola. Finalmente, la claridad ms que un principio, es una cortesa del legislador para con los gobernados.
2. 2.1
Principios propios Equilibrio
Para las finanzas tradicionales o la hacienda clsica, el equilibrio contable-financiero o de cifras constitua prcticamente un axioma. En la doctrina clsica, tanto el dficit como el supervit, merecan la condena de los financistas, y en caso de existir en la vida real de los Estados, se le consideraba como un mal necesario, nicamente aceptable en condiciones excepcionales/" ' As como el principio del equilibrio presupuestario era la idea clave de la hacienda clsica, el dficit era uno de los monstruos que aterrorizaban la imaginacin popular/" ' ya que estaba presente el peligro de la bancarrota y de la inflacin. A partir de la Primera Guerra Mundial, esta rigidez se ve superada por la realidad. Los gastos de guerra y la posterior reconstruccin, oblig a dejar de lado este principio, incurriendo frecuentemente en dficit. La crisis de 1929
M
Fernndez Segado, Francisco, op. cit. p. 538.

Giuliani Fonrouge, Carlos, op. cit. p. 168-I69. Duverger, Maurice, op. cit. p. 211-212.
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Domingo (lara'a lickunulv Saldis
contribuy an ms a apartarse del equilibrio.1' '"' Para hacer frente a este fenmeno. Beveridge desarroll la teora del dficit sistemtico.1"'1' Por ella, y a partir de entonces, no eran condenables a priori ios desequilibrios, en particular el deficit, sino se le deba considerar como una forma de estimular la economa en perodos de paro y recesin. Ms adelante, con el rearme de las potencias en la dcada del 30. la Segunda Guerra Mundial y la posterior reconstruccin, hicieron imposible el equilibrio contable. Entonces, sea por fenmenos econmicos, sea por coyunturas internacionales, los Estados han tenido en las ltimas dcadas ms presupuestos desequilibrados que equilibrados.'"' ' El Per no es ajeno a esa tendencia, pero generalmente por nuones de polticas equivocadas, ms que un por manejo concierne del dficit.1"'^ La llamada teora del dficit sistemtico, surge frente a desrdenes econmicos, entendiendo el dficit no con carcter general o absoluto, sino corno una herramienta de accin poltica-econmica, como una forma de poner la economa en movimiento, una forma de estimularla. Se trata de lograr, en realidad, el equilibrio de la economa nacional ms all de un simple equilibrio contable. Activar la economa dejando atrs la depresin, estimular a la actividad privada o sustituirla frente a su inaccin. Por eso, el principio del equilibrio presupuesta! no debe constituir una regla inflexible, absoluta e intangible. Por el contrario, el dficit manejado responsable y tcnicamente en forma transitoria segn las circunstancias, es una herramienta ms del gobierno.'"'1" Por lo dicho, no queremos descartar el equilibrio completamente, pero es palpable su relativo abandono en las finanzas pblicas, y por eso debemos tomarlo como una regla general, no absoluta ni rgida,1- 'h
'" DLIverger. Maurice, op. cil p. 21>21(->. Giuliani Fonrouge, Carlos, op. cu. p. 171 '4 Duverger, Maurice, op. cit. p. 216. Por otro todo, cu Alemania de 1989 untes de la unificacin, el dficit de los presupuestos pblicos ascenda u 920.000 millones de marcos. En 1994 casi se ha duplicado esla cifra. '"s Ver Anexo N" 3. Giuliani Fon rouge, Carlos, op. a t . p 172 " Arancda Dorr. Hugo. "1.a administracin hilandera del listado". Id. Jurdica de Chile 1966 p. 86-87.
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IX* igual orina, el d l i e i l di be [oni.irse con cuidado, porque el gastar mas ci lo que se tiene, no hace sino poner en circulacin dinero sin respaldo verdadero en la produccin -ha\ ms medios eoli que a d q u i r i r bienes que producios por comprar- que rila nejado sin cri ierro, puede tener electos devastadores, generando consecuentemente, percuda de la capacidad adquisitiva de la p o b l a c i n . Hn palabras de los hacendistas clasicos: es un impuesto irn isible hn el FViiL como va se ta isto, la Constitucin de L / 7 9 consignaba el principio del equilibrio v la de I L){)} repite prcticamente lo mismo. " ' ^ La ley orgnica de 1964, la Ley M a r c o y la reciente Ley de G e s t i n , tambin
!
consignan este principio.'"
Sin embargo, los ltimos aos han demostrado que
este p r i n c i p i o ha quedado en el papel por diversas circunstancias. No es de sorprender tampoco, que se liava presentado proyectos de presupuesto " a r t i l i c i a l m e n t c " equilibrados, y ms tarde representantes del gobierno acepten publicamente deficit. Hn consecuencia, la moderna doctrina se inclina por una economa equihbada del presupuesto nacional, ante', que un e q u i l i b r i o contable del presupuesto del l i s i a d o o presupuesto 'mancieo. 2.2 Principio de a n u a l i d a d Las leyes y las normas jurdicas en ueneai. nacen sin determinado plazo de vigencia. Por el contrario, se conciben pensando que regirn hasta que otra n o r m a , de igual jerarqua o mayor rango, la deje sin electo. Sin embargo, existen otras normas que tienen un perodo ik v ida preestablecido. La ley de piesupucsto tu ne como carcter distintivo de otras normas, su vigencia determinada, iisualmentc a un ario. As, por el p r i n c i p i o de la
tin Li (. omisin aV Constitucin y Redmenlo Jei C. ingreso ( onsiituyente Democrtico se plante originalmente usar el lermino "vea/menlc equilibrado" pero a propuesta de Csar Fernndez Arce se cambi por 'eleclivamcnie equilibrado" que es como lia quedado en la Constitucin. \''ei "Acias de la ('omisin de Constitucin v Reglamento del C C D 1 . Edicin Oficial. Um.i.s/f".( ( -.|y t J4?>p. 229 La consolacin colombiana permile '.ancionai picMipucsios t o n dficit mientras se crean las rentas necesarias para cubrirlas (.til .^47). Ver Henao Hidrn. op. cil. p. 192
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Domingo Garca Belaunde Sakls
anualidad, se entiende que el presupuesto prev los recursos y los gastos de un ao, a cuyo trmino la ley pierde su vigencia.'"801 La regla de anualidad -hoy casi universal- se establece en Inglaterra desde el siglo XVII, y su principa! razn de ser, era el poder mantener un control regular de la hacienda por parte del Parlamento. Esto responde a que si la aprobacin se otorga por un perodo corto, al trmino del cual debe ser renovado, el Parlamento adquiere fuerza y por consiguiente ms poder. Actualmente la mayora de los pases adoptan el trmino de un ao, usualmente coincidente con el ao natural, como ejercicio financiero. Esto ocurre porque sencillamente, responde al ritmo principal de la vida social, administrativa, mercantil128'' y laboral, y a la divisin fundamental del tiempo adoptado por los hombres. t282) La Comunidad Europea,(283) salvo Inglaterra, adopt el ao natural; en Amrica la mayora de pases siguen ese criterio, destacando entre las excepciones, los Estados Unidos de Amrica que tiene un ao fiscal que se inicia en octubre. Incluso la Cuba de Fidel Castro, tiene un presupuesto anual coincidente con el ano natural.' 84 ' Nosotros hemos adoptado el ejercicio anual coincidente con el ao natural, aunque en determinados perodos, como en Francia o Panam, se trabaj con ejercicios bianuales y muy excepcional mente, no coincidentes con el ao natural. Adems, la inflacin que han sufrido diversos pases obligaron a pensar a corto plazo. Las tasas de inflacin altas, hicieron imposible proyectarse ms all de un ano. La Ley Gestin del Presupuesto dispone que el presupuesto tiene vigencia anual y que coincide con el ao calendario. En consecuencia, queda prohibido contraer compromisos y obligaciones de gasto, con posterioridad a la fecha de vencimiento de la ley anual. El artculo 75, inciso 8 de la Constitucin argentina, dispone la anualidad del presupuesto. El artculo 346 de la Constitucin colombiana, dispone lo propio, aunque en esta Nacin tambin se trabajen presupuestos plurianuales para efecto de los planes de
De Juano, Manuel, op. cit. p. 397. Ya desde el siglo XIX se adopt en las empresas el trmino de un ao para la apertura y cierre de la contabilidad. Duverger, Maurice, op. cit. p. 225-227. El artculo 134, apartado 2 de la constitucin espaola dice: "Los Presupuestos Generales del Estado tendrn el carcter anual..." Diario "Gestin" del 21 de diciembre de 1994.
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desarrollo, que a la sazn tienen significativa importancia dentro del articulado del texto fundamental. La aplicacin de este principio de la anualidad, puede tener el problema de determinar en qu momento se imputan los gastos o los ingresos. Esto ocurre -adems del factor de la autorizacin temporal- tomando en cuenta, que los momentos presupuestarios estn claramente diferenciados y separados: aprobacin, ejecucin, control, etc. Sobre el particular, existen dos mtodos o sistemas. El llamado presupuesto del ejercicio, en el que no importa cuando el gasto o ingreso se hace efectivo. Lo importante es determinar el momento en el cual se ubica el acto que le dio origen.<285) Tambin es conocido como presupuesto de competencia, ya que predomina el aspecto jurdico porque importa el acto que compromete un gasto o computa un ingreso, prescindiendo cuando se materializan.1 l En otras palabras, significa que no coincide el tiempo de autorizacin presupuestaria, con el de gestin del mismo presupuesto, ya que no se cierra hasta la extincin de las obligaciones nacidas a su amparo; lo que puede durar varios aos. Por otro lado, el sistema de presupuesto de caja o de gestin, atiende al momento en que los ingresos o erogaciones se hacen efectivas. Es as que las cuentas se cierran indefectiblemente al trmino del ejercicio financiero, que coincide con el ao financiero, facilitando enormemente el manejo de las cuentas. No hay residuos y si algn compromiso no se realiz, pasa al siguiente ejercicio. La mayora de pases adoptan este sistema por su simplicidad y fcil manejo, aunque no en forma pura. Hay que llamar la atencin que en este sistema coinciden la duracin de la autorizacin y la gestin presupuestaria en s. Otra dificultad prctica del principio de anualidad consiste en lograr que el Congreso, apruebe dentro de los plazos constitucionales o legales, la ley de presupuesto. Para superar este obstculo, existen distintos mtodos: a. Crditos provisionales: Son una especie de anticipo parcial del presupuesto en debate. Tambin son conocidos como dozavos provisionales. En estricto, los dozavos provisionales se diferencian de los crditos provisionales, en que estos ltimos son sumas globales y los primeros son
Duverger, Maurice, op. cit. p. 228. Giuliani Fonrouge, Carlos, op. cit. p. 175 y Villegas, Hctor, op. cit. p. 385-386.
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humado Ciare a lielaunde Saldis
autorizaciones mensuales. Gran Bretaa y Blgica lo utilizan. En Italia en caso de no aprobarse a tiempo el presupuesto, se autoriza por ley y por plazo no mayor de cuatro meses el proyecto del Ejecutivo. b. Prrroga o reconduccin: El presupuesto en ejecucin se prorroga por dozavos hasta la sancin del nuevo presupuesto. En Espaa, su Constitucin y su Ley General Presupuestaria'^' 1 optan invariablemente por este mtodo. La ex-Alemania Occidental en parte y la Argentina han utilizado este mtodo. En la Repblica Argentina por la ley de Contabilidad, se establece que la prrroga obedece a la continuidad de los servicios y no alcanza a los crditos sancionados por una sola vez, cuya finalidad hubiese sido satisfecha. Para nosotros no ha sido extrao su uso y abuso, ya que su prctica deja fuera la intervencin parlamentaria. En el caso particular de Espaa, de no aprobarse a tiempo el presupuesto, o de rechazarse ste, procede la prrroga automtica del que est en vigencia,|28) En efecto, en el entendido que el presupuesto es el resultado del ejercicio condomial del poder (Ejecutivo y Legislativo), en caso de contar con la intervencin aprobatoria de ambos, uno de ellos no puede irrogarse dicha prerrogativa. Ante esta situacin, la constitucin ha previsto la prrroga automtica. Pero esta prrroga slo puede entenderse respecto de los crditos que se refieran ai normal y regular funcionamiento de los servicios pblicos. En la prctica, esta prrroga se ha hecho efectiva mediante decretos leyes, es decir no ha sido automtica, ya que ha sido ocasin, mediante esta norma legal, de introducir normas de contenido presupuestal discutido. am) c. Aprobacin del presupuesto por parte de Ejecutivo: Como se ha visto ya. en el siglo XIX el Emperador de Prusia ante el rechazo de su proyecto por las Cmaras, aprob el presupuesto por Ordenanza. En nuestro pas, el constituyente de 1978, adopt por primera vez este esquema para que
Artculos 1 34.4 y 56 respectivamente. Para ms detalle ver Escrhano, Francisco, "La disciplina constitucional de la prrroga de presupuestos" en Revista Espaola de Derecho Constitucional, nmero 50, mayo-agosto de 1997. pginas 103-123. Este autor hace una interesante diferencia entre la funcin legislativa y la funcin presupuestaria, siendo esta ltima distinta ya que importa el ejercicio condomial del poder, es decir, la necesaria e indefectible intervencin de Ejecutivo y Legislativo.
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1:1 Derecho Presupuestario en el Per
en caso no fuera aprobado el presupuesto antes del 15 de diciembre de cada ao, pudiera entrar en vigor el proyecto del Ejecutivo va decreto legislativo.1290' La carta de 1993 repite esta solucin, variando las fechas lmite. La V Repblica francesa ha desarrollado un interesante mtodo, para enfrentar el incumplimiento de los plazos para aprobar la ley anual. Si el atraso es imputable al Parlamento, el Gobierno pone en vigor el presupuesto mediante Ordenanza. Esto no es posible si el proyecto fue rechazado por ambas Cmaras. S fue el Ejecutivo el que no alcanz el proyecto a tiempo, debe pedir autorizacin al Parlamento para percibir ingresos, luego por decreto abre crditos dentro de los lmites del proyecto y para los "servicios votados".l29l> Colombia dispone que de no ser aprobado el presupuesto regir el proyecto del Ejecutivo, pero aparentemente por ley del Congreso. De no existir tal proyecto regir el del ao anterior (artculo 348). En otros pases, la unidad de tiempo no ha sido la anualidad. Los presupuestos plurianuales son votados con el propsito deliberado, de cubrir un perodo que abarque dos aos o ms, sin responder a un concepto econmico.'29^ Usualmente se emplean pensando en inversiones a largo plazo, lo que ha hecho que en algunos pases, devengan en leyes especiales, independientes del presupuesto. El presupuesto cclico contempla prescindir de los presupuestos anuales considerados aisladamente, y antes bien, con mayor criterio econmico, los presupuestos deben extenderse en el tiempo, para ajustarse a los ciclos econmicos, es decir, a los perodos de expansin y depresin.(" ' Esto supone crear fondos que reciban sobrantes del presupuesto en perodos de crecimiento y prosperidad. En otras palabras, la teora de los presupuestos cclicos consiste en financiar, durante los perodos de prosperidad, el dficit de los presupuestos en poca de depresin, lo que implica desequilibrios o dficit en algunos aos
Se recuerdan en el Per las historias sobre el reloj delenido en el hemiciclo al filo de la medianoche. En la fecha lmite continuaba la discusin sobre el presupuesto con un reloj detenido durante horas o das, Duverger, Maurice, op. cit. p. 23 I, n Giuliani Fonrouge, Carlos, op. cit. p. 179. '" Giuliani Fonrouge. Carlos, op. cit. p. 181.
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y excedentes en otros.1 941 En la prctica slo Suecia ha utilizado plenamente este mtodo y con diversa intensidad en Dinamarca, Finlandia, Blgica y Suiza.{295) Para terminar este punto, debemos entender que la anualidad debe ir acompaada de planes de mediano y largo plazo. En Alemania por ejemplo, la Federacin y los estados tienen la obligacin de elaborar planes presupuestarios con una proyeccin de varios aos, fijndose ingresos y gastos por un perodo de 5 aos. Los gastos irn armonizndose de acuerdo a la coyuntura. 2.3 Principio de unidad
Por el principio de unidad se entiende, que todos los recursos y los gastos del Estado deben estar reunidos en un solo documento*296' o en conjunto de documentos, fusionados en un todo orgnico.1- ' Posiblemente su origen se deba, a tratar de evitar el ocultamiento de gastos a travs de partidas secretas o presupuestos paralelos. Los financistas coinciden en sostener que la aplicacin del principio de la unidad tiene las siguientes ventajas: a. b. c. d. Se aprecia si el presupuesto est equilibrado. Dificulta la simulacin de economas u ocultar cuentas especiales. Permite claridad y orden en las cuentas. Se aprecia la magnitud del presupuesto y el volumen de erogaciones; y la carga del contribuyente, Facilita el control parlamentario.' 98)
El artculo 77 de nuestra Constitucin que define el presupuesto, no se refiere explcitamente a este principio, pero s se encuentra claramente
294 295 296 297 298
Duverger, Maurice, op. cit. p. 238-239. Giuliani Fonrouge, Carlos, op. cit. p. 183. Giuliani Fonrouge, Carlos, op. cit. p. 184. Castillo, Juan Lino, op. cit. p. 12. De Juano, Manuel, op. cit. p. 395-396; Giuliani Fonrouge, Carlos, op. cit. p. 184-185, Duverger, Maurice, op. cit. p. 259 y Dorr, op. cit. p. 82-83.
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/:'/ Derecho Prcsupueslmio cu el l'cni
establecido en la norma U del ttulo preliminar de la Ley de Gestin Presupuestaria. Indudablemente que en el mundo moderno, la expansin de la actividad del Estado y otras reformas, han hecho del presupuesto en la prctica un documento que consta de una ley y voluminosos anexos. {2m En algunos pases. la actividad empresarial o de servicios constituan presupuestos autnomos. como en Francia con la Regie Renault o Segtm'f el Sociil.'mn Estas excepciones han sido conocidas en la doctrina como los presupuestos mltiples. Tambin ha sido prctica colocar en presupuestos extraordinarios los gastos excepcionales. Entre nosotros a pesar de haber contado con un Estado muy comprometido con la actividad empresarial, se ha mantenido la unidad. Entendida tal, como que todos los ingresos y gastos constan en un solo documento, aun cuando no se rijan con las mismas normas. As, aun bajo la tutela de la Corporacin de Desarrollo -CONADE- o la extinta Corporacin Nacional Financiera -CONAFI- y con excepciones o regmenes especiales, el legislador poda apreciar todo el conjunto. La nueva Ley de Gestin, como indicamos, recoje el principio al establecer que todos los ingresos y gastos deben figurar en el presupuesto. Las excepciones a este principio, entre nosotros, son las modificaciones al presupuesto, como las leyes de crdito suplementario o los decretos deurgencia, pero son modificaciones que ocurren durante el ejercicio fiscal, es decir en momentos distintos a la aprobacin del presupuesto. 2.4 Principio de universalidad Este principio tambin es conocido como del producto bruto, ya que
La Ley General Presupuestaria espaola de 1977 dispone en su artculo 50 que irnegiati los Presupuestos Generales del Estado: El presupuesto de! Estado y los presupuestos de los organismos autnomos!administrativos, comerciales, industriales, financieros o anlogos). el presupuesto de la Seguridad Social, los presupuestos de las Sociedades estatales; \ los presupuestos del resto de Entes del Sector pblico estatal. Los Entes territoriales tienen sus propios presupuestos sujetos a un rgimen de Htela. Duverger, Maurice, op. eit. p. 264.
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Domingo Garca Beiaune Saldas
exige que no exista compensacin o confusin entre gastos y recursos. Esto quiere decir que deben constar en el presupuesto todos los ingresos y todos los gastos, sin que exista compensacin entre ellos,*300 que ambos sean consignados por su importe bruto.('02) Por consiguiente, no cabe realizar ningn tipo de deducciones por gastos que se produzcan por recaudacin de ingresos, o en cualquier momento del proceso presupuestario. Aun cuando Castillo'3 3) sostiene que no tiene importancia contempornea "pues invariablemente se opta por el presupuesto bruto", otros autores cuestionan su aplicacin para las entidades que desarrollan actividad industrial o comercial, sosteniendo que debe dejarse de lado este principio.*304* Coincidimos con Duverger en el sentido de que esta regla est sujeta a discusin. 2.5 Principio de no afectacin
Principio muy prximo a la universalidad. Pista regla tambin conocida como de la "Unidad de Caja" o "No Asignacin de recursos", propone que los recursos del Estado deben formar una masa nica sin distinguir su origen, y deben aplicarse para cubrir la totalidad de los gastos/305' Lo que implica que se prohibe que ingresos determinados sirvan para cubrir gastos determinados. Como dice Duverger "la no afectacin impide las relaciones jurdicas entre ingresos y gastos". Entre nosotros se conoce como caja nica, la que fue implantada por ley de presupuesto de 1991, al crear el Comit de Caja debido al desorden fiscal en que nos encontrbamos al terminar el perodo 1985-1990. La doctrina ha sostenido y la prctica lo ha demostrado, que cuando creamos impuestos o tasas que financien ciertas actividades o que constituyan fondos es, a la larga, imposible controlar su empleo y destino. Consideramos que constituir un fondo para financiar una obra o servicio no es a priori daino, ya que en el
Sainz de Bujanda, Femando, "Lecciones..." p. 479 Duverger, Maurice, op. cit. p. 288 y Giuliani Fonrouge, Carlos, op. cit. p. 192 Castillo, Luciano, op. cit. p, 23. Villegas, Hctor, op. cit. ps. 373-374 De Juano, Manuel, op. cit. p. 391-392; Castillo, Juan Lino, op. cit. p. 13 y Villegas, Hctor, op. cit. p. 374.
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presupuesto siguiente las partidas pueden variar, hasta ser eliminadas. Lo que sucede es que la proliferacin de stas ocasiona siempre maysculo desorden. El Gobierno no tiene una idea clara de lo recaudado, se dificulta la fiscalizacin y el contribuyente se ve envuelto en una maraa de impuestos. Fruto de la experiencia, este principio ha sido considerado en el artculo 79 de la Constitucin peruana y en la norma V del ttulo preliminar de la Ley de Gestin Presupuestaria. 2.6 Especialidad descrdito
El principio de la especialidad de los crditos significa que la autorizacin del Parlamento no se da en forma global, no vota una suma global. De ocurrir as, el Ejecutivo contara con las manos completamente libres para asignar los recursos, con una consiguiente falta de control poltico. En cambio, por este principio, se busca que el Parlamento autorice un gasto o crdito para determinada necesidad y por lo tanto queda afectado especficamente con ese objeto/ ' La aplicacin de este principio supone dos aspectos: 1. La capacidad material de poder autorizar cada gasto. La vida de los Estados se ha vuelto tan compleja que hace imposible verificar en los voluminosos anexos cada crdito. Es una forma de medir la libertad con que cuenta el Gobierno en materia financiera.
2.
En cuanto al primer punto, Duverger nos cuenta que en Francia se votaba cada captulo, lo que daba ms o menos 2,000 votos. Actualmente es por ttulos y por ministerios lo que asciende a 150 votos.*~ ' En nuestro pas cuando el proyecto llega al Pleno, presupone un debate pormenorizado en la Comisin de Presupuesto con lo que, salvo maniobras dilatorias de por medio, se efecta un debate general y se procede a aprobaren conjunto el proyecto, pero con conocimiento del detalle de cada gasto.
Castillo, Juan Lino, op. cit. p. 13 Duverger, Maurice, op. cit. p. 293
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Doniiiiiio Garcia Helaande Saldias
Asimismo, la norma IV del ttulo preliminar de la Ley de Gestin Presupuestaria dispone el detalle de los ingresos y egresos del presupuesto. El principio de la especialidad del crdito tiene dos aspectos importantes: a. El principio de especialidad cualitativa: Por ste se entiende, que los crditos se destinarn exclusivamente a la finalidad especfica para la que han sido autorizados por la ley de presupuesto o sus modificatorias. Las excepciones entre nosotros son las transferencias y habilitaciones de partidas y las transferencias de asignaciones. b. El principio de especialidad cuantitativa: Significa que no pueden contraerse compromisos por encima de los montos mximos autorizados. Es excepcin de este principio los crditos suplementarios.
3.
Contenido del presupuesto. Limitaciones y restricciones
Como se ha sealado en el captulo anterior, la historia nos ilustra que el legislador siempre ha estado tentado de interferir en el manejo de la hacienda, sea por la preocupacin natural de sus circunscripciones, sea por afanes electorales. Lo cierto es que uno u otro no eran recomendables. No era buena poltica legislativa utilizar las leyes anuales para introducir reformas, pero dada su naturaleza de ley ordinaria, slo queda el mtodo de las limitaciones constitucionales para que el control no quede slo en buenos deseos/ ' Por esta razn, fruto de nuestra historia republicana y de la historia universal, el contenido del presupuesto est delimitado o restringido. La Carta de 1993 establece algunas restricciones fundamentales: 1. Los representantes ante el Congreso no tienen iniciativa para crear ni aumentar gastos pblicos, salvo en lo que se refiere a su presupuesto (art. 79).' ' En el Per, recin con la Constitucin de 1979, el legislador
Martnez Lago. Miguel Angel, op. cit. p. 57. El artculo aprobado en la Comisin de Constitucin del CCD deca que "El Congreso no tiene iniciativa para crear ni aumentar gastos pblicos salvo en lo que se refiere al presupuesto del Congreso". Esta redaccin es en realidad la tercera versin que suprime el inicio de la
150
renuncia expresamente a la iniciativa al gasto. Anteriormente en la medida que no estaba prohibido constitucionalmente, e incluso al contar con un subpliego a su disposicin, el parlamentario ceda ante tan apetecible tentacin. Los legisladores que sucedieron al constituyente no estaban plenamente concientes de esta restriccin, e intentaron ejercer este "derecho", algunos con xito, pero sin llegar a los niveles de antao. Ha sido prctica de estas dos ltimas dcadas, que el proyecto fuera aprobado por el Congreso o en ocasiones por el Ejecutivo va decreto legislativo, y las modificaciones introducidas a travs de la Comisin de presupuesto o del Pleno, no han tenido mayor significacin econmica, aunque s algunas importantes innovaciones en el ordenamiento legal. Como seala Duverger1 ' la doctrina tiende a prohibir el aumento de los gastos y la disminucin de ingresos. Sobre la disminucin de gastos o aumento de ingresos no hay corriente definida. Hace ya ms de dos siglos, el Parlamento ingls renunci al derecho de iniciativa en materia de gastos. Igualmente por el standing order de 1713 se les prohibi disminuir o suprimir los ingresos.1 ) En la prctica, el Parlamento ingls aprueba o rechaza el presupuesto en bloque. La Constitucin colombiana en su artculo 351 establece claramente, que el Congreso no podr aumentar ninguna de las partidas del presupuesto de gastos propuestos por el gobierno, ni incluir una nueva, sino con la aceptacin escrita del ministro del ramo. Por otro lado, el Congreso s puede eliminar o reducir gastos, salvo los necesarios para el servicio de la deuda pblica, otras obligaciones contractuales del Estado, los servicios ordinarios de la administracin o las inversiones contempladas en el plan nacional de desarrollo. El aumento de ingresos o su disponibilidad por mayores recursos, requiere para su empleo en otras inversiones, del visto bueno del ministro del ramo (artculos 349 y 351).
segunda cuyo tenor era;"La Comisin de Presupuesto ni los congresistas tienen...". A su vez la segunda versin suprime de la primera la palabra "ni modificar". Ver "Actas de la Comisin de Constitucin y Reglamento del CCD", p. 230, 271 y 383. " " Duverger, Maurice, op. cit. p. 278 311 Duverger, Maurice, op. cit. p. 281
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Domingo Garca Belaunde Said tas
La Constitucin francesa de 1958 en su artculo 40 establece que "No se admitirn a trmite las proposiciones y enmiendas formuladas por los miembros del Parlamento cuando su aprobacin tuviere como consecuencia, bien una disminucin de los recursos pblicos, bien la creacin o el aumento de las cargas pblicas1'. La Constitucin espaola en su artculo 134.6 prohibe, salvo conformidad del Gobierno, el aumento de los gastos o disminucin de ingresos.1 "' La Constitucin argentina permite modificar el presupuesto -aumento de gastos- si se determinan los recursos correspondientes. En Estados Unidos de Amrica no hay restricciones sobre este punto, aunque las modificaciones tienden al detalle o en todo caso practican la demagogia de las economas. La Constitucin venezolana permite a las Cmaras alterar las partidas presupuestarias, pero no podrn autorizar gastos que excedan el monto de las estimaciones de ingresos del respectivo proyecto de Ley de Presupuesto (artculo 228). En nuestro pas, el parlamentario podra disminuir gastos, aumentar los ingresos -en normas distintas al presupuesto- o disminuir los ingresos no por exoneraciones porque necesitara la opinin, hasta cierto punto favorable, del ministro de economa, sino por va de la derogacin. Como seala Chirinos Soto, ha debido prohibirse tambin las iniciativas parlamentarias que disminuyan los recursos pblicos.'" 2. No se puede aprobar tributos con fines predeterminados salvo por solicitud del Ejecutivo (artculo 79). Esta regla tiene mucho que ver con el principio de no afectacin de recursos, la que hemos tratado en extenso. 3. No pueden cubrirse con emprstitos, gastos de carcter permanente (art. 78). Idntica disposicin exista en la carta del 79 fruto, seguramente, de la experiencia del Gobierno de la Fuerza Armada. 4. No puede aprobarse presupuesto sin partida destinada al servicio de la deuda pblica (art. 78). La Constitucin de 1979 dispona lo
3il 313
Fernndez Segado, Francisco, op. cit. p. 543 Chirinos Soto, Enrique, "Constitucin 1993. Lectura y Comentario", Lima 1993, p. 133.
152
/:'/ Derecho Presupuestario cu el Per
mismo. A su vez sta la tom de otras constituciones como la espaola. Es de notar que este concepto incluye tambin la deuda interna. 5. Los prstamos del Banco Central de Reserva o del Banco de la Nacin no se contabilizan como ingreso fiscal (art. 78). Esta figura tambin se conoce como adelantos o prstamos de tesorera. Disposicin nueva que trata de evitar que el Banco Central o el Banco de la Nacin financien al Tesoro Pblico, lo que algunos llamaban las emisiones inorgnicas. Sin embargo, esta rigidez puede atentar, por ejemplo, contra algn ejercicio en el que se cuente con dficit de apertura, pero que se sabe se contarn con recursos en pocas semanas. El Gobierno deber buscar, en este caso, otro financiamiento. 6. Las leyes de presupuesto no pueden contener normas sobre materia tributaria (art. 74). Lamentablemente ha desaparecido el precepto constitucional, ms general, sobre la no inclusin de normas ajenas a la materia presupuestaria en las leyes anuales'" ' quedando como nica referencia la mencionada. Ahora bien, en cuanto a su contenido, la ley de presupuesto es una ley exclusiva y excluyente en estas cuestiones financieras. Esto quiere decir que la materia presupuestal est reservada a la ley anual, y la ley anual est reservada a estas materias. En otras palabras, la ley anual de presupuesto no debe contener normas ajenas al ordenamiento del gasto pblico. En efecto, la carta de 1979 sealaba lo siguiente: A rfenlo 90: "En la lex de presupuesto no pueden eonstar disposiciones ajenas a la materia presupuestaria ni a su aplicacin". La nueva constitucin de 1993 slo indica, en su artculo 74, que "las leyes de presupuesto no pueden contener normas sobre materia tributaria. No surten efecto as normas tributarias dictadas en violacin de lo que
114
Era et artculo 199 de la Constitucin de 1979. Por olro lado, la Comisin de Constitucin y Reglamento del Congreso Constituyente Democrtico aprob el mismo principio por unanimidad. Aparentemente cuando se debati en el pleno fue modificado. Ver "Actas de la Comisin de Constitucin y Reglamento del CCD". p. 230. Posteriormente se incluy esta restriccin en a Ley de Gestin.
153
establece el presente artculo1'. En este sentido, pero de manera ms general, la recientemente modificada Ley de Gestin Presupuestaria1' "' Ley N 26703 seala en la norma VI, referida a los principios generales, que "la ley de presupuesto contiene, exclusivamente, disposiciones de orden presupuestal". Es entonces voluntad del constituyente y del legislador, que la ley de presupuesto no se convierta en un vehculo para la realizacin de modificaciones o innovaciones al ordenamiento legal vigente. Sin embargo, en la prctica, el legislador no ha seguido frecuentemente estos principios, llegando a excesos, que han ocasionado que se denomine a la ley anual como una ley mnibus. Frente a estas injerencias concretas, es menester plantearnos la interrogante sobre la validez de estas disposiciones ajenas al quehacer presupuestal. Es entonces, cuando se plantea la pregunta sobre el contenido de las leyes de presupuesto. A la sazn, la doctrina ha diferenciado un contenido mnimo o indisponible, un contenido probable, eventual o no necesario y un contenido impropio. El contenido mnimo se configura con las previsiones contables de ingresos y las autorizaciones de gastos, lo que la jurisprudencia constitucional espaola ha denominado el ncleo duro. El contenido eventual o probable son aquellas disposiciones que colaboran en el entendimiento del aspecto contable, son normas de carcter procedimental y que forman parte de la poltica econmica del gobierno, las mismas que estn estrechamente ligadas al presupuesto, ayudando en su mejor y eficaz ejecucin. En el otro extremo encontramos, las normas impropias como aqullas que quiz representen gastos o economas, pero que no tienen relacin con la materia presupuestaria. Considerando los tipos de normas sealados y las limitaciones legales y constitucionales, podemos decir que contamos una ley de contenido constitucionalmente definido, lo que da, y debe dar, certeza y seguridad a los operadores del derecho. Por otro lado, al analizar una ley anual podemos apreciar que todas estas normas estn contenidas en un todo orgnico, en una ley plena, la misma que ha recorrido el iter legislativo que establece la constitucin para tener
'5 Lamentablemente hemos pasado de una antigua ley de 1963, a duras penas cumplida durante las dcadas del 80 y 90 por su desfase con la realidad, a una desordenada actualizacin normativa con Ley Marco de 1992, Ley Marco de 1993, Ley de Gestin de 1996 y modificatorias a la Ley de Gestin en 1997
154
validez. Entonces, lo primero que podemos deducir es que aquellas normas impropias, aun cuando no deseadas, aun cuando no deberan estar all, tienen plena vigencia legal, salvo la nulidad establecida claramente en la constitucin para aquellas referidas a tributos. Por lo dems, en tanto no sean dejadas sin efecto por otra ley, o por el ejercicio del control difuso de algn juez o por sentencia del Tribunal Constitucional, las normas que hemos denominado impropias, tienen plena validez. Sera impensable suponer que por el solo hecho de considerar una norma ilegal o inconstitucional, simplemente no tenga ninguna validez. Suponer esto significara una enorme inseguridad jurdica. Por lo tanto, mientras no sea declarada derogada o inaplicable por el rgano constitucionalmente competente, estas disposiciones tienen plenos efectos. Un problema ms complicado supone conjugar la anualidad, con estas disposiciones impropias. Las normas contenidas en la ley de presupuesto estn pensadas y diseadas para tener una vigencia determinada. Esto significa que las normas que hemos llamado propias o eventuales dejan de tener efectos al trmino del ejercicio presupuestal. El problema radica en las normas impropias, que no siguen esta misma suerte y no tienen la misma naturaleza que las dems disposiciones presupustales. Esto puede llevarnos a sostener que una disposicin ajena a la materia presupuestal, pierde vigencia al trmino del ao. En la prctica, para evitar su derogatoria, ha sucedido que el legislador la repeta ao tras ao, en el entendido de que no hacerlo significaba automticamente su derogatoria. Es entonces una disposicin impropia derogada por la sola presencia en el mundo jurdico de una nueva ley anual? Visto de otro modo Pierden vigencia, al trmino de un ao, todas las disposiciones no relacionadas al presupuesto contenidas en la ley anual? A nuestro entender no. es una cuestin fundamental: orden jurdico. Estas disposiciones impropias han regulado las ms diversas situaciones jurdicas, amn de haber creado en ms de una oportunidad instituciones estatales.' ' Suponer que estas disposiciones han creado
Lo dicho no es un problema slo del Per, en Espaa "llego a ser necesaria e inexcusable para todos los operadores jurdicos la lectura a fondo de un texto normativo al que slo le faltaba a veces modificar leyes orgnicas o introducirse en campos tan ajenos al derecho presupuestario como el civil o procesal" Torres Muro, Ignacio, en Revista Espaola de
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Domingo Garca Beiaunde Saldas
instituciones slo para tener vida durante un ao no tiene ningn sentido. Regular relaciones jurdicas, slo durante el ejercicio, para luego quedar todo como estaba, tampoco resiste el menor anlisis. En consecuencia, si bien son disposiciones indeseadas, son normas que no deben estar, ante la intromisin conciente del legislador slo queda entender que son normas con plena vigencia, en tanto no sean derogadas. En general, consideramos que el presupuesto no debe modificar el ordenamiento vigente, en especial el tributario,' ) por las razones expuestas y por una razn prctica: El presupuesto urge siempre, se aprueba contra el tiempo y esa celeridad no propicia ningn debate serio. 7. Ni la ley de presupuesto, ni las normas presupuestarias en general pueden ser materia de referendo. As lo dispone el artculo 32 de nuestra Constitucin como el 170 de la colombiana, Finalmente, por el lado del Gobierno, la ley de presupuesto implica siempre una limitacin: una limitacin cuantitativa porque constituye el monto mximo de las obligaciones que puede contraer y para modificarla, necesitar de una nueva autorizacin. Una limitacin temporal porque los gastos se autorizan por el tiempo que dure el ejercicio presupuestal; y una limitacin cualitativa porque los dineros pblicos habrn de gastarse, slo en aquellos conceptos para los que fueron autorizados.'" '
Derecho Constitucional" ao 17, nmero 49, enero-abril 1997, pgina 314. El Tribunal Constitucional espaol expidi una sentencia el 20 de julio de 1981 en la que descarta que la ley de presupuesto cree o modifique tributos. Sin embargo establece como constitucional, que en dicha ley se "adecu a las circunstancias o a la realidad econmica" determinado tributo. Ver Falcn y Telia, Ramn, op. cit., p. 52-56. Sainz de Bujanda, Femando, "Lecciones..." p. 473.
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Captulo V : Dinmica del Presupuesto 1. Elaboracin 1.1 El presupuesto por programas 2. Aprobacin 3. Ejecucin 3.1 Compromiso 3.2 Liquidacin 3.3 Libramiento 3.4 Pago 4. Control
CAPTULO V DINMICA DEL PRESUPUESTO
Seores, saluden esta cifra porque no la volvern a ver. Villle.
Por este ltimo capitulo intentaremos conocer cmo funciona en la administracin, el presupuesto desde su concepcin en las clulas bsicas del Estado, hasta que concluye la ejecucin del mismo. Recorreremos el camino que transita esta institucin desde que se elabora el proyecto de presupuesto, pasando por su consolidacin en el Ministerio de Economa y Finanzas, su aprobacin por el Ejecutivo, su sancin por el Congreso, su ejecucin por los rganos encargados, hasta su posterior control. Esta parte del Derecho Presupuestario tiene mucha cercana con el Derecho Administrativo, como en el captulo UI lo tuvimos con el Derecho Constitucional. Por esa razn trataremos de delimitar nuestro estudio, a los puntos que tengan estricta relacin con el tema que nos ocupa. Asimismo, aun cuando nos referiremos a la nueva ley de Gestin Presupuestaria, la tercera ley de la materia en cinco aos, no la discutiremos en detalle. Esta ley promulgada en diciembre de 1996, reemplaza la ley marco de 1993, generando importantes cambios que ser preciso evaluar con un poco ms de distancia en el tiempo. De igual forma, la cuenta general y la evaluacin presupuestaria, temas que generaran de por s amplios estudios, no son 157
abordados como materia de anlisis en este trabajo. La doctrina reconoce determinadas fases dentro de la dinmica del presupuesto, que han sido plasmadas en los distintos ordenamientos de los pases. Las cuatro fases diferenciadas por los autores y la doctrina, permiten observar principalmente la distribucin de las competencias segn cada esquema constitucional. Dos fases -aprobacin y control- son dominadas por el Parlamento'" ' y otras dos -elaboracin y ejecucin- son dominadas por el Ejecutivo/ " ' As, esta distribucin de competencias implica necesariamente una separacin de funciones, ya que estn constitucionalmente reconocidas unas al Legislativo y otras al Ejecutivo, trayendo de la mano una coordinacin casi inevitable, entre ambos, dentro de las distintas fases del ciclo presupuestario y una irrenunciabilidad de competencias1 " ' al mismo tiempo, por lo menos, en

(322)
principio. Esta divisin de funciones se explica porque permite tener claridad y exactitud de las operaciones, distinguir cada fase presupuestaria, determinar cundo es exigible una obligacin para el Estado y administrativamente, confiar decisiones en distintos funcionarios* "' dentro del aparato estatal. Evidentemente, tambin responde a criterios tcnicos y de la disponibilidad de recursos de uno u otro rgano del Estado.
1.
Elaboracin
La palabra "budget" proviene al parecer de la antigua voz inglesa "bougef, que significaba bolsa o cartera de cuero, en la que el tesorero del Rey -ms tarde Chancellor of the Exchequer- llevaba los documentos financieros. Su uso se extendi con el tiempo al contenido de la cartera misma. Pero este trmino, seguramente qued consolidado, por un panfleto satirizante en la que atacando la poltica de Wallpole, bajo el ttulo de The Budget opened, se
Existe tambin un control interno administrativo en el Ejecutivo. Sainz de Bujanda, Fernando, "Lecciones..." p. 489. 1 dem p. 490. Excepcionalmente el Ejecutivo aprueba el presupuesto del Estado, pero sera impensable hoy en da que el Parlamento elabore el presupuesto. ' Duverger, Maurice, op. cit. p. 301.
158
describa al Canciller del Tesoro como un clown abriendo la cartera con tretas y engaos. As, la expresin Opening the Budget, qued como lenguaje oficial del Parlamento ingls, para describir el inicio de la discusin del presupuesto. s En francs tambin presupuesto se escribe "budget" y se vincula con la expresin francesa "bougett", usada antiguamente como equivalente de "pochette", bolsillo o bolso de cuero.' ' La doctrina distingue dentro de la fase de elaboracin tres momentos. La planificacin en la que se eligen e identifican los objetivos; la programacin en la que se determinan los medios econmicos y humanos necesarios para alcanzar dichos objetivos, y la formulacin en la que se concretan en trminos econmicos y monetarios los programas elegidos/ ' Conocido es que el Poder Ejecutivo tiene en materia econmica tres funciones perfectamente distinguibles: la planificacin econmica y social, el manejo de la hacienda pblica, y el control a nivel administrativo.^" ' Dentro del manejo de la hacienda pblica est contenida la responsabilidad de elaborar el presupuesto. Por tanto, es el Ejecutivo quien -usualmente- tiene la facultad exclusiva de elaborar el presupuesto aunque esto no haya sido siempre as. Examinemos cmo funciona esta fase en otros pases. En los Estado Unidos de Amrica por el Budget and Accounting Act of 1921, se crea la oficina del presupuesto o Bureau of the Budget, como integrante del Departamento de Tesorera, dejando el seno del Congreso norteamericano. Luego de varias reorganizaciones durante el perodo de 1935 a 1945, se transform en 1952 en una entidad autrquica, dependiente directamente del Presidente. En la actualidad es un organismo de primera importancia, que tiene a su cargo el estudio permanente de las necesidades presupuestarias de la Nacin, y la formulacin del plan anual de gastos y recursos para lo cual cuenta con abundante personal/ '
324 325 326
327 2ff
Ahumada, Guillermo, op. cit. p. 366-367. De Juano, Manuel, op. cit. p. 351. Edo Hernndez, Valentn, de Pablos Escobar. Laura y V alio Castro, Aurelia, "El presupuesto como instrumento de control del gasto pblico". Centro de Estudios sobre Economa Pblica. Fundacin Banco Bilbao Vizcaya, Bilbao s/f 1994?, p. 9. Seminario Dapello, Arturo, "Temas de derecho financiero" Universidad de Lima 1991, p. 79 Giuliani Fonrouge, Carlos, op. cit. p. 240-241.
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As como en Estados Unidos, durante un tiempo en Francia, la elaboracin del presupuesto estaba en manos de las Cmaras/ " ) En Inglaterra, la iniciativa financiera exclusiva de la Corona qued establecida frente al Parlamento en el standing order de los Comunes de 1713.* " ' En Espaa el anteproyecto de presupuesto se trabaja de febrero a setiembre, fecha en la que se convierte en proyecto al aprobarlo el Gobierno. Desde los inicios de esta fase, trabaja la Comisin Funcional del gasto pblico, conformada por el secretario de Hacienda y secretarios de Estado y subsecretarios de todos ios ministerios. En esta comisin se les informa sobre las prioridades del gasto, lo que les permite orientarse en sus peticiones para el ejercicio fiscal.1 ' A continuacin, el ministerio de Hacienda hace una previsin presupuestaria en base al ltimo presupuesto ejecutado, que incluye correcciones por inflacin, sentencias judiciales y planes extraordinarios de gasto. Mediante la Orden Ministerial de Instrucciones Presupuestarias, se dan las intrucciones especficas a cada departamento para la elaboracin de sus presupuestos. Cada departamento remite su propuesta a la Direccin General de Presupuestos, siendo sta la que finalmente elabora el anteproyecto.1 ""' Cuando se confecciona el presupuesto, importa sobremanera cmo se determinan los ingresos y los gastos. El clculo de los gastos, a diferencia de los ingresos, no representa mayores difvcultades tcnicas. Es ms una cuestin de sinceridad poltica. Mientras que el clculo de los ingresos depender en gran medida de la situacin econmica general del pas en cuestin.1 " *) Un mtodo para evaluar los ingresos es el mtodo del penltimo ao que fue empleado en Francia desde 1823 con Mr. Villle. Este mtodo consiste, en evaluar los ingresos sobre la base de los resultados del ltimo presupuesto ejecutado en el
Ver captulo II. "This House will receive no petition for any sum relating to public service or proceed upon any motion for a grant or charge upon the public revenue...unless recommended from the Crown. Ver E.C.S Wade and A.W. Bradley, op. cit. p. 211. Vale decir que en la pennsula existe estrecha relacin entre los planes a mediano y largo plazo y el presupuesto anual estando normado detalladamente en su Ley General Presupuestaria. Edo Hernndez, Valentn y otros, op. cit. p. 8 y 9. Como dice Trotabas: "El presupuesto es un acto de previsin; las cifras de gastos y recursos que l contienen no son en verdad, cifras ciertas que corresponden a una situacin existente, se trata de cifras probables". Ver De Juano, Manuel, op, cit. p. 431.
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momento en que se prepara el proyecto presupuestario y, como est en preparacin durante el ejercicio del presupuesto anterior, para el clculo sirve de base el penltimo.1 ' ' Aunque se puede mejorar su exactitud aplicando determinados porcentajes cada ao, ya no es muy utilizado en la actualidad. Desde 1930 se ha ido abandonando este mtodo para aplicar paulatinamente la evaluacin directa.' ""' En la actualidad, la fase de la elaboracin es especialmente compleja y la ms tcnica de todo el proceso. Segn nuestra Ley de Gestin, el proceso presupuestario se inicia con la programacin,' ' ' que es la previsin de ingresos y gastos1"" ' a cargo de la Direccin Nacional de Presupuesto Pblico para ser orientados prioritariamente a la realizacin de obras, prestacin de servicios pblicos y satisfaccin de las metas nacionales. Establecido esto, cada organismo, a travs de su Oficina de Presupuesto, formula su presupuesto al definir sus objetivos y metas institucionales, las que han sido establecidas con anterioridad por el titular del pliego, en funcin a los lincamientos y prioridades dictadas durante la etapa de programacin y dentro de los lmites de asignacin presupuestaria aprobada por e ministerio de Economa y Finanzas. HI titular de cada pliego distribuye la asignacin y aprueba este presupuesto (aprobacin institucional) elaborado por la Oficina de Presupuesto y lo remite al ministerio mencionado para su evaluacin y consolidacin.'"" ' Este consolidado constituye un anteproyecto que es sometido al Consejo de Ministros el que, aprobado y con la firma del Presidente de la Repblica, se remite al Congreso dentro de los plazos constitucionales. En el Consejo de Ministros ocurre un debate en torno al proyecto. Si bien no hay ministros con prerrogativas legales especiales,' " ' la asignacin de
Du verger, Maurice, up. cil. p. 249-25(1. De Juano, Manuel, op. cil. p. 43JM35. Sealamos nuestra preferencia por el trmino elaboracin, porque el presupuesto no se programa sino se luce y se trabaja de acuerdo a criterios "programticos". Por esa razn la programacin forma parte de la elaboracin junto con la planificacin y formulacin. " ' En nuestro ordenamiento, por resolucin directoral se clasifican los ingresos y los gastos, * Usualmente "consolidar" significa "recortar", porque se entiende que los presupuestos ya vienen inflados y esperan un recorte en la D.G.P.P. Aun cuando existan algunas asignaciones mnimas en la Constitucin del 79. stas no se cumplan completamente.
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cada uno de sus sectores depender en gran medida de su "peso poltico", Naturalmente, la ltima palabra la tendr el Presidente y el ministro de Economa y Finanzas. 1.1 El Presupuesto por Programas
Cornejo* ' sostiene que el origen de la tcnica del presupuesto por programas se debe a las recomendaciones de ia Comisin Hoover. En I949 Herbert Hoover, present sus recomendaciones en un informe que reflejaba el estudio de la administracin pblica en los Estados Unidos de Amrica. Sin embargo, fueron los organismos de las Naciones Unidas las que promovieron este sistema. Hasta ese momento "en el presupuesto tradicional, se pona nfasis en las compras y adquisiciones, con lo cual el presupuesto resultaba una lista de ingresos y de gastos sin vincularse con las realizaciones para los cuales eran asignados(...). El presupuesto por programas est organizado en funcin de los logros fsicos que el gobierno espera obtener
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de su gestin . El presupuesto por programas se implanta, como ya se dijo, en el Per por Decreto Ley N 14260 en diciembre de 1962, y puesto en prctica en el presupuesto de 1963/ ' La Ley Orgnica del Presupuesto Funcional de la Repblica de 1964, derog el mencionado Decreto Ley recogiendo y ampliando sus conceptos. Con ocasin del presupuesto de 1969, por primera vez se emiten directivas para la formulacin del presupuesto, se efecta una evaluacin de la ejecucin presupuestaria y se implant el Calendario de Gastos. Pero para el ejercicio fiscal de 1973-1974, se reemplaza el Calendario de Gastos por el Calendario de Compromisos y el Calendario de Pagos.' '
Cornejo Klaschen, Robeno, op. cit. p. 65 Cornejo, op. cit. p. 72 Aos antes, el entonces senador Juan Chvez Molina, sostena que "el presupuesto nos debe decir qu finalidad persigue el rgimen gobernante, a qu puerto nos lleva, por qu carta de navegacin nos vamos a guiar, qu rumbo vamos a llevar, qu se propone: lograr la ocupacin plena en el desarrollo econmico ? Cerrar las brechas en las diferencias de los niveles de vida de los sectores sociales? etc., etc. Es decir: los fines y propsitos que persigue el presupuesto, son tan o ms importantes que os del equilibrio presupuestar. Intervencin del senador Chvez Molina en el debate del presupuesto general de la Repblica en 1960. Ver Chvez Molina, op. cit. p. 47. Basurto, Rolando, op. cit. p. 7-9.
162
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Hasta ese momento, el criterio orgnico nos indicaba quin gastaba y cunto se gastaba, pero no nos daba informacin suficiente sobre los objetivos y finalidades del programa financiero del Gobierno, ni en qu medida se cumplan.' ' Por otro lado, desde el punto de vista del control parlamentario, lo ms importante no es saber quin gasta sino en qu se gasta, y si el empleo de los fondos pblicos era adecuado y ptimo/ "' al margen de ceirse al marco legal. Complemento de estos conceptos, es una adecuada Cuenta General, que lamentablemente no se ha presentado de forma regular durante los ltimos anos. Un presupuesto por programas supone la existencia de planes y metas de mediano y largo plazo, porque el presupuesto es un plan de accin de corto plazo, que debe ser encadenado con los planes nacionales de mayor alcance. Profundicemos un poco ms estos conceptos. En principio, un programa o plan implica determinar objetivos y los medios con qu alcanzarlos. A su vez, estos planes pueden ser de corto, mediano o largo plazo. La programacin presupuestaria es un plan de corto plazo, en el que se determinan acciones concretas y se les asignan los recursos necesarios. No es una previsin de las operaciones financieras del ao; debe ser un plan de trabajo que exprese en trminos de metas, lo que el Gobierno va a hacer. Por eso, puede decirse que el presupuesto es la parte operativa de los planes del Sector Pblico. Hay que notar, sin embargo, que el presupuesto por programas tiene el inconveniente, que no todos los gastos pueden ser analizados por funciones u objetivos concretos, y en algunos casos no pueden cuantificarse adecuadamente.1 ^ Debemos indicar para terminar con este tema, que no hemos hallado indicios que puedan llevarnos a afirmar que los presupuestos anuales en la
La ONU sostuvo que "una clasificacin del presupuesto por programas es un sistema en que se presta particular atencin a las cosas que un gobierno realiza ms bien que a las cosas que adquiere. Las cosas que un gobierno adquiere tales como servicios personales, provisiones, equipos, medios de transporte etc. no son naturalmente sino medios que emplea para el cumplimiento de sus funciones". Ver Castillo, Luciano, op. cit. p. 24. ' Sainz de Bujanda, Fernando, op. cit. p. 459. ft Por Decreto Legislativo N" 789, el Gobierno aprob sus gastos de 1993 en 1995. En 1996, mediante Decreto Legislativo N 884 el poder ejecutivo aprob los gastos del ejercicio fiscal de 1994. Duverger, Maurice, op. cit. p. 270.
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actualidad, en nuestro pas, respondan a algn tipo de planificacin, sea a mediano o largo plazo en cuanto a por ejemplo, necesidades de la poblacin en los prximos aos en salud, vivienda o comunicaciones. Tampoco refleja objetivos polticos, diplomticos o poblacionales. Entendemos que en las Fuerzas Armadas s existe este tipo de planeamiento para sus requerimientos.
2.
Aprobacin
En los sistemas bicamerales, usualmente es Diputados quien tiene preferencia en la discusin del presupuesto. Entre nosotros hasta 1992, con un sistema bicameral, corresponda a la Comisin Bicameral de Presupuesto del Congreso -reconocida constitucionalmente- ser la encargada de efectuar el estudio del proyecto y luego de dictaminado ste, se presentaba al Congreso. All la votacin de Diputados y Senadores se computaba por separado antes del 15 de diciembre. Hoy, la nueva Constitucin tambin establece una Comisin de Presupuesto dentro de un sistema unicameral. Pero, adems del trabajo que sta pueda realizar, todos los ministros deben presentarse al pleno para sustentar sus gastos, incluido el Presidente de la Corte Suprema, el Fiscal de la Nacin y el Presidente del Jurado Nacional de Elecciones. El ministro de Economa debe adems sustentar los ingresos. Hay aparentemente una duplicidad de funciones o una sustitucin en el mejor de los casos, porque era la Comisin la encargada de escuchar a todos los titulares. Esto, sin duda, ha restado mucha fuerza al trabajo de la Comisin de Presupuesto, con respecto a la antigua Comisin Bicameral.' ' En este punto coincidimos con Chvez Molina al sealar que es un retroceso el nuevo trmite parlamentario. Si nos detenemos en el nuevo reglamento del Congreso, apreciaremos el detalle del trmite parlamentario. ste se inicia con una exposicin del ministro de Economa y Finanzas y del Presidente del Consejo de Ministros, las cuales son seguidas de un debate.
Paso previo a su eliminacin? No le falta razn a Chvez Molina al decir que "volveremos al rgimen anterior de 1956, Aprobacin por el Pleno en tiempos angustiosos, siguiendo muchas veces la ficcin de parar el reloj para no exceder los plazos inexorables de la anualidad...". Ver Chvez Molina, op. cit. p. 48.
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Kl Derecho Presupuestario en el Per
Posteriormente se publica el proyecto de ley de presupuesto y la Comisin de presupuesto se aboca a su estudio. HI debate presupuestario en el pleno se inicia el 15 de noviembre. En ste se incluye la sustentacin del dictamen de la comisin de presupuesto por su presidente. Luego tiene la palabra el Presidente de Consejo de Ministros quin expresar sus puntos de vista sobre el dictamen. Interviene a continuacin el ministro de Economa y Finanzas para sustentar el pliego de ingresos y todos los ministros, adems del Fiscal de la Nacin, el Presidente del Jurado Nacional de Elecciones, el Presidente de la Corte Suprema y el Defensor del Pueblo, para sustentar su egresos. Concluido esto se inicia el debate del Pleno. Finalmente antes de votar el Presidente del Consejo expresa, en representacin del Poder Ejecutivo, su aceptacin o disconformidad con el proyecto de ley de Presupuesto. Como se aprecia a primera vista, se ha trasladado el debate pormenorizado al Pleno, en contra de todos las tendencias modernas. Para qu entonces, la labor de la Comisin? Revisando la legislacin comparada, encontramos que se distinguen dos sistemas en la aprobacin del presupuesto: 1. 2. El Poder Legislativo puede modificar el proyecto del Ejecutivo. El Poder Legislativo acepta o rechaza en bloque el presupuesto.
En Espaa, el iter legislativo comienza en Diputados por lo menos tres meses antes de que concluya el ao financiero. Es importante destacar, que ocurre una publicacin del proyecto en el Boletn Oficial de las Cortes Generales. Aprobado por esta Cmara, pasa al Senado. En ambas Cmaras el trmite es muy parecido. El proyecto goza de preferencia sobre cualquier otro, hay ciertas limitaciones en cuanto a las enmiendas que supongan aumento de los crditos o disminucin de los ingresos. Para proceder las primeras, debern proponerse bajar otros crditos de la misma seccin para no aumentar el gasto; en el caso de los segundos, necesitarn la conformidad del Gobierno.*" ' Si el presupuesto no se aprueba antes del 31 de diciembre, funciona un mecanismo de prrroga automtica.("" '
Giuliani Fonrouge, Carlos, op, cit. p. 243. Sainz de Bujanda, Fernando, "Lecciones..." p. 494-495. Edo Hernndez, Valentn y oros, op. cit. p. 11).
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En Inglaterra cada ao, usualmente en febrero o marzo, se presenta el clculo de gastos estimados -para el ao que comienza el 1 abril-("52) al Parlamento y son posteriormente publicados. Estos clculos han sido preparados durante el otoo por los propios departamentos; siendo posteriormente revisados y consolidados por el Tesoro de acuerdo a la poltica del Gobierno.' "} En Inglaterra toda la asamblea se enfrenta al proyecto sin examen previo de una comisin.' ~ ) El papel de la Cmara de los Lores es casi nulo. El presupuesto y todas las leyes financieras se envan a los Lores despus de su adopcin por los Comunes para su conocimiento.1 "' Hay que notar que algunos gastos son votados una vez y para siempre, como el servicio de la deuda pblica o los sueldos, pero hay otros que deben ser votados anualmente (suplice service). En Francia y EE.UU. el proyecto se discute previamente en comisiones. As, en Francia el debate parlamentario se abre sobre el texto del proyecto gubernamental, y no sobre un texto modificado por la Comisin, ya que sta se debe limitar a proponer enmiendas. En los Estados Unidos, la Cmara de Representantes lo examina y vota, posteriormente se presenta al Senado, que tiene los mismos derechos de enmienda que la Cmara Baja. En nuestro ordenamiento, conjuntamente con la aprobacin de la ley anual de presupuesto, por mandato constitucional, se aprueba la Ley de Endeudamiento Extemo del Sector Pblico y la Ley de Equilibrio Financiero del Presupuesto del Sector Pblico. La primera norma refleja la atribucin constitucional de la representacin, de autorizar el endeudamiento del Estado. En sentido estricto, autoriza al Gobierno Central a endeudarse y a garantizar a los Gobiernos Locales hasta cierto monto, adems de establecer normas relativas al endeudamiento de otros organismos y empresas del Estado. Esta autorizacin, este monto, se incluye en la ley anual. Esto se debe a que, como ya se ha visto, antiguamente se autorizaba cada operacin crediticia. En la actualidad se aprueba un monto global, desagregado en algunos puntos o criterios para que el Gobierno apruebe y concrete, por Decreto Supremo, con
'2 En cuanto a los gastos; el 6 de abril en cuanto a impuestos o income taxes. 13 E.C.S. Wade and A.W. Bradley, op. cit. p. 212. 14 Duverger, Maurice, op. cit. p. 277-278. '" Duverger, Maurice, op. cit. p. 284-285.
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el voto aprobatorio del Consejo de Ministros, cada operacin. Esta ley determina adems, el monto mximo de operaciones de endeudamiento mayores a un ao. Para este caso, corresponde a la Direccin General de Crdito Pblico ser el agente financiero del Estado. Por su lado, la ley de equilibrio financiero establece los criterios, fuentes y recursos para lograr el equilibrio del presupuesto. Esta norma determina en trminos globales los egresos del Gobierno Central y su fnanciamiento. Adems trata del endeudamiento interno. Las normas sobre el trmite de aprobacin han variado ligeramente con la Ley de Gestin y la carta de 1993, respecto a la de 1979. El proyecto debe ser enviado al Congreso antes del 30 de agosto de cada ao junto con los proyectos de endeudamiento y equilibrio financiero. Adems, como se ha sealado, todos los ministros sustentan ante el pleno sus egresos y el ministro de Economa y Finanzas los ingresos de todos los pliegos. Aprobado el proyecto, la autgrafa debe ser emitida antes del 30 de noviembre/ J en caso contrario entra en vigencia el proyecto del Ejecutivo que es promulgado por decreto legislativo. Todo esto lo analizaremos en detalle ms adelante. Como hemos sealado en el captulo anterior, segn nuestro ordenamiento los representantes no tienen iniciativa al gasto, por lo que no pueden aumentarlo o modificarlo. En la prctica, se proponen las conocidas "disposiciones especiales" que bajo el trmino "autorcese" tratan de introducirse, dentro del articulado, injerencias parlamentarias.' ' ) Tambin se acostumbra hacer coordinaciones a nivel ministro de Economa o Viceministro de Hacienda, para que sean ellos los que modifiquen tal o cual partida. Consideramos que el Parlamento debe coordinar el presupuesto, rechazarlo o aprobarlo en bloque. No cabe un proyecto sustitutorio porque sera inconstitucional, adems que es tcnicamente imposible y poco serio. Sera invadir el campo de las atribuciones exclusivas del Ejecutivo. Cualquier modificacin del proyecto presupuestario que implique aumento del gasto o disminucin de los ingresos1 ' es inadmisible a trmite. Slo caben las
Como vimos en su oportunidad, la Constitucin de 1979 hablaba del "proyecto" pero el problema del presupuesto de 1990 debe haber influenciado un cambio de trminos. Hay que admitir que en las ltimas leyes anuales se han reducido significativamente. El artculo 74 de la constitucin prohibe que las leyes de presupuesto contengan materia tributaria, sea creando, modificando o eliminando tributos. En cuanto a los ingresos no
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Domingo Garca Beiaundc Saldas
modificaciones de orden procedimental o administrativo, que colaboren en el mejor entendimiento de la norma y tengan estrecha relacin con ella. Una disminucin de gastos o aumento de ingresos sera una seria interferencia en la poltica econmica del gobierno, quien constitucionalmente tiene esa responsabilidad. El proyecto por mandato legal, debe contener una exposicin de motivos y cuadros resmenes explicativos de los ingresos y gastos; la parte normativa propiamente y anexo de los detalles cuantitativos. La ley se publica en el Diario Oficial, mientras que los anexos los publica la Direccin Nacional de Presupuesto Pblico. Las modificaciones presupuestarias a la ley anual en ejecucin, tienen un trmite particular de acuerdo a las competencias atribuidas a cada rgano y que se sujeta al siguiente mecanismo. Los crditos suplementarios (gastos) por mayores ingresos que los previstos y las habilitaciones y transferencias entre partidas -movimiento de fondos de un pliego a otro-, slo pueden ser autorizados por ley o normas con rango de ley, como los decretos legislativos o decretos de urgencia. El traslado de recursos dentro de un programa o entre programas de un mismo pliego se efecta por resolucin titular del pliego. Cabe tambin la posibilidad de anular asignaciones presupuestarias consideradas no prioritarias durante la ejecucin presupuestal
La aprobacin de una ley por el Congreso, implica tambin la posibilidad de ejercer el derecho de veto o de observacin por parte del Presidente de la Repblica, en situaciones, por ejemplo, de las interferencias parlamentarias de que hablamos. En el Per, la nica ley que no puede ser observada es la ley de reforma constitucional. Es as porque lo establece la misma constitucin (artculo 206), y porque el Congreso est ejerciendo el poder constituyente derivado.'" ? ' Ahora bien, observaciones en todo o en parte? Las observaciones pueden versar sobre el todo o sobre algn artculo en especial. La constitucin es muy clara al permitir la observacin total o parcial en su artculo 108. Sobre el particular, el maestro argentino Giuliani Fonrouge al estudiar la observacin de la ley de presupuesto, sostiene que el Presidente
tributarios no existe norma expresa aunque consideramos que entorpecera la administracin de la hacienda pblica este Upo de injerencias. Hay que recordar que la ley de gestin excluye otras materias ajenas al presupuesto en las leyes anuales. Garca Belaunde, Domingo, "El presupuesto idas y venidas". En "El Jurista" N" 3, Lima 1991.
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'1
de la Nacin Argentina tiene el derecho de veto, consistente en la facultad de desechar "en todo o en parte" el proyecto sancionado, devolvindolo con sus objeciones a la Cmara de origen para su reconsideracin (artculo 72 de la constitucin argentina). Sin embargo, el verdadero problema radica en la promulgacin parcial, tal como ocurri en la ley anual de presupuesto para el ejercicio fiscal de i 991. La promulgacin parcial es materia de discusin en la doctrina constitucional. Incluso existen legislaciones que la permiten como la Constitucin de la provincia de Santa Fe, Argentina.1 ' En nuestro pas tal situacin no est contemplada en nuestra caita de 1993. La experiencia reciente demostr que fue una salida "'prctica" -dejando de lado la intencionalidad poltica- frente a la necesidad de contar con presupuesto al inicio del ao fiscal. Haba otras posibilidades, pero se opt por la promulgacin parcial. HI problema escapa al marco de nuestro tema. Sin embargo, consideramos que el Presidente al recibir una ley aprobada por el Congreso puede o bien observarla -en todo o en parteo bien promulgarla simple y llanamente, sin recortes. De no hacerlo, atentara seriamente contra la unidad y organicidad de la norma. Finalmente, tanto la Constitucin de 1979, como la vigente, han previsto el mecanismo de la aprobacin por decreto legislativo, en caso que el Parlamento no apruebe el presupuesto dentro de los plazos constitucionales. Hn sentido estricto, la nueva Carta establece que si la autgrafa -ya no habla de proyecto aprobado- no se remite al Presidente de la Repblica antes del 30 de noviembre, entra en vigencia por Decreto Legislativo, el proyecto del Ejecutivo. La condicin, es pues, que la autgrafa llegue a Palacio de Gobierno antes del plazo sealado.
3.
Ejecucin
La ejecucin presupuesta! es competencia propia y exclusiva del Poder Ejecutivo. Para ello expide reglamentacin a dos niveles. Decretos Supremos que son complementos de la ley anual, y resoluciones ministeriales o
Giuliani Fonrougc. Carlos op. cl. p. 245. De Juana, Manuel, op. cil. p. 472^173.
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Domingo Garca Belaunde Saidias
directorales que son directivas para resolver los problemas que genera la ejecucin prctica del presupuesto da a da.1" i La ejecucin presupuestaria se realiza dentro del ejercicio fiscal que se inicia el 1 de enero y termina el 31 de diciembre, perodo dentro del cual se realizan las operaciones generadoras de ingresos y gastos. Hay adems un perodo de regularizacin presupuestaria que se determina en cada ley anual.( ' Por el lado de ingresos, el Estado estima trimestralmente la recaudacin y captacin de recursos por parte de la Administracin tributaria y otras entidades que obtienen recursos. Por el lado de los egresos, la doctrina reconoce dentro de la ejecucin del gasto, cuatro momentos: compromiso, liquidacin, ordenamiento y pago. Analicemos cada uno de ellos. 3.1 Compromiso 0
J
Por el compromiso (itnpegno, engagement) sostiene Ingrosso, la administracin est obligada a una prestacin pecuniaria hacia persona determinada. Para l, ste no es un acto creador de la obligacin; pero s condicin para la legitimidad del mismo, con el efecto jurdico de tornar
Seminario Dapello, Arturo, op. cit. p. 79. Existe adems un Comit de Caja creado por Decreto Supremo ND 227-90-EF, complementado por Ley N" 25388 y modificado por Ley N 25572. Est conformado por el Viceministro de Hacienda y el Viceministro de Economa, el Director Nacional de Presupuesto Pblico, el Gerente General del Banco Central de Reserva y el Gerente General del Banco de la Nacin. Su funcin principal radica en cuidar por el equilibrio fiscal. Para Sainz de Bujanda esta fase se denomina ordenacin del gasto, que define como aquella etapa encaminada a contraer la obligacin de pago. Dentro de ella distingue la autorizacin o aprobacin del gasto, como el acto en virtud del cual la autoridad competente, para gestionar un gasto, acuerda realizarla. Un segundo acto es la disposicin o compromiso del gasto que consiste en concretar la obra, el servicio, etc. Por este acto se vincula la Administracin jurdicamente con terceros y es el acto ms significativo. Un tercer acto sera * la verificacin concreta de la contraprestacin que merece el pago definitivo; esto es llamado la liquidacin o reconocimiento de la obligacin. Con estos actos sucesivos nace la obligacin ' de pago. A la obligacin de pago suceden los actos de propuesta del pago, la orden del pago y la realizacin material del pago. La realizacin material del pago se hace mediante la transferencia bancaria respectiva.
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indisponible esa misma suma a pago distinto.1 En la misma tendencia, otros lo consideran un acto de administracin interno porque no crea, extingue o modifica nada.1" ' En otras palabras, el compromiso afecta recursos para atender determinados gastos, pero no genera obligaciones o derechos a los acreedores del Estado/ ' El compromiso no origina la deuda, sta ya existe y es anterior.' ) Por lo dems, al Derecho Financiero no le interesa la regulacin de las fuentes de las obligaciones de la Hacienda, sino su exigibilidad.1' ' El compromiso supone por tanto lo siguiente: La existencia de un crdito presupuestario, el acto de una autoridad competente que lo autoriza, inmovilizar o afectar fondos y originar la obligacin de pagar una suma lquida/ ' As, la ley de gestin define al compromiso como "un acto emanado de la autoridad competente, que afecta total o parcialmente las Asignaciones Presupuestarias, para el pago de obligaciones contradas de acuerdo a ley, contrato o convenio... ". 3.2 Liquidacin' '
La liquidacin es el momento en el que se fija la cuanta exacta en dinero de una deuda del Estado, es decir, el compromiso se hace deuda lquida. Segn Bielsa no es un acto jurdico sino un acto de mera administracin.'" Aadiramos que es un acto de verificacin contable. 3.3 Libramiento De Juano dice que la orden de pago o libramiento en sentido lato "es
3f?
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371 372
Giuliani Fonrouge, Carlos, op. cit. p. 249. Giuliani Fonrouge. Carlos, op. cit. p. 249. Segn el artculo 37 de la directiva de ejecucin presupuestaria para 1995, los convenios y contratos no constituyen por sislos, documentos de compromisos de gastos. De Juano, Manuel, op. cit. p. 477. Martnez Lago, Miguel ngel, op. cit. p. 62 Giuliani Fonrouge, Carlos, op. cit. p. 250. Por otro lado, la obligacin de pagar una suma lquida, es un momento diferenciado del compromiso, el cual se ha denominado devengado. Ver artculo 36 de la Ley de Gestin. En la ley de gestin, ni la liquidacin ni el libramiento estn diferenciados del pago. De Juano. Manuel, op. cit. p. 477.
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Domingo Garca lelamulc Salclcis
el acto por el cual se dispone a entrega de una suma de dinero al acreedor del Estado".' ' Es ia orden de pago para hacer efectivas las erogaciones comprometidas y liquidadas. Tambin es conocida como orden de pago, la orden dada por la autoridad administrativa (ordenador u ordonnateurs).(~ ] Por ella se ordena la entrega de dinero o ttulos a quienes corresponde el crdito aprobado en el presupuesto. Finalmente, el libramiento se traduce en autorizaciones de giro. 3.4 Pago
La orden de pago (ordinazione, ordonnancement) o pago propiamente es la parte final del proceso, dispuesta por autoridad distinta a la que decidi dicho pago (libramiento). La orden de disposicin de fondos implica que el Poder Ejecutivo pone los crditos o fondos a disposicin de los jefes de servicios. Es el medio extintivo de la obligacin. El pago consiste en una operacin material; la entrega de dinero, pero tambin es un acto jurdico porque se ejerce control de la regularidad jurdica de la orden de pago.( >
4.
Control
La palabra "revisin" proviene de "revidere" que significa volver a ver. En francs existe la expresin verificacin; en italiano "sorveglianza"; en ingls "audit" o "checking". Desde antiguo, en todos los Estados, que cuenten con algn tipo de organizacin administrativa, han existido mecanismos de control. Siempre ha sido importante controlar el empleo de los fondos pblicos y el manejo del patrimonio del Estado en general. En el Per precolombino, existan los "Tucuyricoc" -el que mira todo- que eran funcionarios que andaban en secreto por los distritos del Imperio' f ejerciendo, entre otras labores, una
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De Juano. Manuel, op. cit. p. 478. Duvcrgcr. Maurice, op. cit. p. 303-304. Hasta la dcada de los 60 se llamaban libramientos. Duvcrger. Maurice, op. cit. p. 304-305. Castillo, Luciano, op. cit. p. 111 y 113. 172
/:'/ Derecho Presiipitesuirio en el Peni
funcin de control. La necesidad de efectuar un control es incuestionable y se basa en una premisa: la desconfianza. Para poder llevarlo eficientemente a cabo, y que responda a un presupuesto por programas, es necesario conocer los objetivos intermedios y ltimos del gasto, los medios disponibles para realizarlos y los resultados alcanzados a la fecha as como los aleanzables. En la organizacin de los Estados, esta informacin se conoce a travs de los presupuestos y de las cuentas generales. Dentro del proceso presupuestario existen diferentes tipos de control, atendiendo al rgano que lo realiza y al objetivo deseado. El primer tipo de control es el control de la legalidad. Foreste se busca conocer si el gasto realizado se ajusta al mandato contenido en la Ley de Presupuesto, es decir, se verifica la cuanta y el destino de los dineros pblicos. No se efecta ningn juicio de valor, tan slo se verifica la actuacin de la administracin dentro del marco de la ley anual. Puede realizarse "a priori" o "a posteriori". Siendo el primero el que mejor velara por el cumplimiento de la legalidad, tiene que coexistir con el inconveniente tambin de que es el que confiere mayor rigidez al sistema. El control "a posteriori" puede parecer menos efectivo, pero se puede complementar con un adecuado mecanismo de sanciones y recompensas que lo haga ms confiable. Es adems mucho ms flexible que el control "a priori".' ' Hay que considerar que el control posterior ocurre una vez realizado el gasto, con lo cual no puede modificarlo ni volver a una situacin anterior. Otro tipo de control es el de carcter econmico. Este divide por un lado el control financiero o de costos y el control de resultados. El control financiero es el ms antiguo y el de uso ms extendido. Es fundamentalmente un control de caja. Es un sistema que busca la correcta administracin de los recursos.' ) Se preocupa por la cantidad disponible para gastar y de lo que cuesta la actuacin pblica, sin llegar al empleo de calificativos. En el mejor de los casos, el control de costos buscar alternativas ms baratas y emitir un
17,s 37w
Edo Hernndez. Valentn y otros, op. cit., p. 18. Labor encomendada al Comit de Caja.
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juicio sobre la comparacin de costos alternativos. El control de resultados puede ser de eficiencia, de eficacia y de calidad. Un presupuesto por programas puede contar con este tipo de control, haciendo notar que, en algunos casos, tiene dificultades de medidas o de cuantificacin. El control de eficacia busca verificar si se cumplen o no los objetivos que se propusieron al iniciar el ejercicio. El grado de realizacin de dicho objetivo sera la medida de eficacia, si por supuesto se puede medir. El control de eficiencia es un criterio ms amplio. Busca determinar si el sector pblico ha logrado el mximo beneficio de los recursos puestos a su disposicin, o si por el contrario, despilfarra dichos recursos. El control de calidad es un paso ms avanzado dentro de la administracin pblica. Conceptos del sector privado son usados para el anlisis. Los bienes y servicios deben satisfacer a los consumidores o clientes que son identificados como el pblico en general o la sociedad y el gobierno.1" ' Desde un punto de vista sobre quin realiza el control, existen diversos organismos. El primer control es el administrativo. Si esto es realizado por la propia unidad que tiene a su cargo el gasto, estamos frente a un autocontrol. Si lo es por un rgano distinto del que realiza el gasto, pero dentro de la misma administracin, estamos frente a un rgano de control interno. En ambos casos, puede darse preferencia a verificar el gasto realizado o por realizar, dependiendo del criterio del Gobierno.* ' Si el control se realiza por rganos independientes, y fuera de la administracin, estamos frente a un control externo. A este tipo pertenecen el control del Parlamento -poltico- y el Tribunal de Cuentas' '' o Contralora. El artculo 40 de la ley de gestin seala tres organismos que realizan las labores de control presupuestario: La Direccin Nacional de Presupuesto
Edo Hernndez, Valentn y otros, op. cit., p. 18 y 19. Idem,p. 19 y 20. En Espaa por ejemplo. La Intervencin General de la Administracin del Estado (I.G.A.E.) realiza un control anterior al acto del gasto. El Tribunal de Cuentas espaol tiene el deber constitucional de ser el rgano supremo fiscalizador de cuentas y de la gestin econmica del Estado y del sector pblico. Depende directamente de las Cortes Generales.
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Pblico, la Contralora General de la Repblica y el Congreso de la Repblica. La Direccin Nacional de Presupuesto Pblico hace las veces de rgano de control interno a que nos referamos. Segn la ley de gestin, le corresponde el control presupuestal, el mismo que esta norma define como "el seguimiento de los niveles de ejecucin de los ingresos y de los gastos respecto al presupuesto autorizado y sus modificatorias". La Contralora actual es el resultado de la evolucin de instituciones nacionales y extranjeras. En el Per durante la colonia, se instal el Tribunal Mayor de Cuentas, como institucin trada de la pennsula, que tuvo vigencia -reorganizaciones de por medio- hasta entrado este siglo. El Tribunal tiene origen en la Real Orden expedida en Burgos en 1605 para llevar la cuenta general de los ingresos y egresos, examinar las cuentas y juzgar la de las Cajas Reales que funcionaban en el Per. Este Tribunal tuvo competencia jurisdiccional y administrativa hasta que se desdobl con la Contralora como dependencia del Ministerio de Hacienda. Finalmente, dej de existir. Pero quiz donde mayor importancia y desarrollo ha tenido esta institucin es en Francia. AI comenzar el siglo XII, el Rey se percata de la necesidad de realizar un control de los ingresos y los gastos del reino; por lo que al interior de su curia regis (Consejo) surge, poco a poco, un rgano especializado en esta labor. Este rgano se conoci despus como la Cmara de Cuentas de Pars.'" La revisin de las cuentas se establece, por primera vez, por medio de una ordenanza de San Luis en 1256. En 1303, la Cmara se instala en el Palacio de Cit, teniendo como labor primordial, el vigilar los ingresos del reino. En 1464, nuevamente mediante ordenanza, se califica a la Cmara de Cuentas como "soberana, principal, primera y singular de ltima instancia en todo lo que atae a las cuentas de las finanzas". La llegada de la revolucin, trae otra institucin, en reemplazo de la Cmara: La Oficina de Contabilidad como un auxiliar de la Asamblea Nacional.
Ver Basurto Acevedo, Rolando, op. cit. p. 16. Ver Raynaud, Jean, "El tribunal de cuentas", Fondo de Cultura Econmica. Mxico 1986.
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Domingo Gurvia Belaitndc Salchas
Esta oficina es competente para examinar las cuentas, recayendo en la Asamblea, la intervencin y descargo del contador, y en los tribunales civiles la competencia jurisdiccional. Posteriormente a esta oficina le sigui la Comisin de Contabilidad, compuesta por cinco comisarios elegidos por el Consejo de Ancianos. En 1807. bajo el Imperio, se conforma el Tribunal de Cuentas. En su creacin se dispone que sus miembros son inamovibles luego de pasados cinco aos. Asimismo el Tribunal es competente para juzgar las cuentas de los contadores principales del Estado, de los departamentos y de las ciudades importantes. El fallo del tribunal constitua ttulo ejecutivo contra el contador. En esta primera poca el informe anual del Tribunal estaba destinado al Emperador, hasta 1832, en que el informe se comienza a distribuir entre los miembros del Parlamento, y en 1938, dicho documento comienza a ser publicado en el Diario Oficial, quedando a disposicin de la ciudadana. Desde 1941 se confirma que todos los contadores de fondos pblicos estn sometidos a la jurisdiccin del Tribunal de Cuentas. Con el tiempo, el control del Tribunal se extendi, llegando a rganos y empresas pblicas, sociedades nacionales e incluso a sociedades particulares que reciban ayuda financiera del gobierno. En el Per la Contraloria General de la Repblica est contemplada en el artculo 82 de la Constitucin. El Decreto Ley N 26162 regula el Sistema Nacional de Control encabezado por la Contraloria General de la Repblica. Dicha norma nos dice claramente de qu tipo de control se encarga: "Artculo / - Esta Ley regida el Sistema Nacional de Control, con el objeto de supervisar la correcta, til, eficiente, econmica y transparente utilizacin de los bienes v recursos pblicos y el ejercicio le las funciones de los servidores y funcionarios pblicos, en relacin a (os resultados obtenidos y al cumplimiento de la normalividad.(...)" De igual forma, el artculo 40 de la ley de gestin, dispone que la Contraloria ejerza el control gubernamental del presupuesto, comprendiendo el control de la legalidad y el de gestin, alcanzando incluso a la actividad empresarial del Estado. Finalmente el Congreso de la Repblica tiene una funcin fiscalizadora de la ejecucin del gasto pblico, as como la no menos importante revisin y aprobacin de la cuenta general.
ANEXO N 1
DECRETO DEL PODKR EJECUTIVO N" 1
Presupuesto General de la Repblica para 1948
EL PRESIDENTE DE LA REPBLICA: CONSIDERANDO: Que el artculo 9" de la Constitucin estatuye que anualmente se determinar las entradas y gastos de la Repblica en la respectiva ley de Presupuesto; Que para tal fin y de conformidad con el artculo 177 de la Carta Poltica el Poder Hjecutivo remiti oportunamente al Congreso, el correspondiente proyecto y propuso igualmente a su debido tiempo, los diversos proyectos hacendarios complementarios del mismo; Que el Poder Ejecutivo lia hecho insistentes gestiones para obtener su aprobacin; Que a pesar de ello y por circunstancias de pblica notoriedad el Congreso no ha llegado a sancionar el Presupuesto para 1948: Que la Constitucin del Estado no contiene disposicin expresa para una situacin de esta naturaleza; Que no es concebible que por falta de ley presupuestal o de disposicin 177
Domingo Garca Beiaunde Saldias
constitucional al respecto, se deje de atender a los gastos de la Administracin Pblica. Que la inaccin del Poder Ejecutivo implicara la paralizacin de las funciones de todos los Poderes del Estado, el licnciamiento de las fuerzas armadas y de polica, la suspensin de todos los servicios pblicos, la clausura de las escuelas y hospitales, la cesacin de todos los empleados y servidores pblicos, y en fin, la detencin de la vida misma de la Nacin; Que, por consiguiente, el Poder Ejecutivo se encuentra ante una situacin de hecho que no puede dejar de afrontar sin incurrir en seria responsabilidad; Que la Constitucin encarga al Poder Ejecutivo de mantener el orden interno y la seguridad exterior de la Repblica, y de administrar la Hacienda Pblica y lo faculta para dictar reglamentos y decretos, segn los incisos 2), 8) y 9) del artculo 154 de la misma; Que el Poder Ejecutivo debe adoptar, por lo tanto, las disposiciones necesarias para mantener la continuidad de la Administracin Pblica; Que en los casos de deficiencia de la ley debe resolverse conforme a los principios del derecho (artculo 23 del ttulo preliminar del Cdigo Civil); Que el artculo 18o de la Ley Orgnica del Presupuesto N 4598 faculta al Poder Ejecutivo para abrir crditos extraordinarios cuando el caso reclame en forma impostergable la inmediata accin del Gobierno, lo que implica que tambin puede adoptar medidas parecidas, por io extraordinarias, frente a situaciones de emergencia; Que el artculo 199 de la Constitucin, al tratar de los Consejos Departamentales, dispone que si sus proyectos de Presupuesto no fueren aprobados por el Congreso hasta el 31 de diciembre, se empezarn a ejecutar; Que el artculo 199 antes citado establece, de este modo, un principio o fuente de derecho aplicable en otros casos no previstos por la Constitucin, como es el caso de que se trata;
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/:/ Dcrecfio Presupuestario en el Per
Que la prrroga de) Presupuesto de 1947 implicara la extensin de una ley, lo que no se puede hacer sino por otra ley; Que tal prrroga resultara materialmente impracticable y causara serios trastornos en el movimiento administrativo y en la contabilidad fiscal; Que procede, por todo lo expuesto, regir el movimiento econmico y financiero de la Nacin en el ao de 1948 por el proyecto de Presupuesto enviado al Congreso conforme a ley, para tal fin, en 27 de agosto del presente ao; Que los ingresos fiscales han de ser en 1948 los que se recauden conforme a las leyes vigentes que, segn las previsiones arrojarn en 1948 un total de SA 927'000,000.00; Que por lo mismo, el proyecto de Presupuesto antes referido, cuyo balance ascenda a SA 1,120'911,301.00, slo puede ejecutarse haciendo una reduccin de SA 193'91 1,301.00 en sus Pliegos de Ingresos y Egresos, en vista de no haberse aprobado por el Congreso las leyes tributarias en que se sustentaban los mayores gastos; Que con estas economas el proyecto de Presupuesto que se comienza a ejecutar implicar un menor gasto de SA 19'000,000.00 en comparacin con los egresos aprobados para 1947; Que el artculo 17 de la Ley Orgnica de Presupuesto N 4598 faculta al Ejecutivo para hacer transferencias de partidas, pudiendo inclusive hacerse de un Captulo a otro del mismo Pliego durante el receso del Congreso; Que la ley antes citada no autoriza la divisin del presupuesto en varias secciones diferentes; y Que la ejecucin del nuevo Presupuesto constituye un acto administrativo y no legislativo producido por causa de fuerza mayor, y ha sido aprobado por el Consejo de Ministros con cargo de dar cuenta al Congreso; 179
Domingo Gaa
Reitmnde Saldias
DECRETA: 1 .El proyecto de Presupuesto para 1948 presentado por el Ejecutivo al Congreso en 27 de agosto del presente ao, comenzar a ejecutarse a partir del Io de enero de 1948, reduciendo sus ingresos y egresos en la suma de SA 193*911,301.00 y consolidando en un solo Presupuesto todas sus secciones. 2.De conformidad con lo dispuesto en el artculo anterior, el balance del Presupuesto que comenzar a regir el 1 de enero de 1948, ser el siguiente: INGRESOS: Rentas Rentas Rentas Rentas Rentas Rentas de Impuestos Directos de Impuestos Indirectos de Monopolios y Explotaciones y Productos del Dominio del Estado y Productos Diversos Extraordinarias SA SA SA SA SA SA SA
188'soo.ooo.oo
350'852.810.00 105'050,000.00 38'116,640.36 124'151,971.59 120'028.578.05 927'000.000.00
EGRESOS: Legislativo Presidencia de la Repblica Poder Judicial Gobierno y Polica Relaciones Exteriores y Culto Justicia y Trabajo Educacin Pblica Hacienda y Comercio Guerra Marina Aeronutica Fomento y Obras Pblicas Agricultura Salud Pblica 180 S/. S/. 10*291,241.38 T812,360.00 12'248,406.00 139*552,251.50 17'899.939.52 17'491,193.40 143'422,584.12 189'524.950.52 HO'340,326.88 35'600,537.21 52'680,728.44 99 , 392,211.24 24'637,090.72 72M06.179.07 927'000,000.00
s/.
SA
s/. s/. s/.

SA SA SA SA SA SA SA SA
/-.'/ Deretho Presupuestario en el Peni
3.Cada Ministerio har en sus respectivos Pliegos las rebajas y transferencias de partidas necesarias para ajustarse a las cifras antes indicadas. lo que ser aprobado por Decreto Supremo, con acuerdo del Consejo de Ministros. 4.Los Ministerios procedern a revisar la organizacin de sus reparticiones eliminando las plazas que resulten excedentes e innecesarias y propondrn las transferencias de partidas necesarias para aplicar las economas que de ellos resultaren a inversiones de fomento o de saneamiento de la economa nacional. 5 o .El Presupuesto de 1948 se sujetar en su movimiento administrativo a las reglas que para el Presupuesto de 1947, fij la ley respectiva. Dado en la Casa de Gobierno, en Lima, en primero de enero de mil novecientos cuarenta y ocho. J.L. BUSTAMANTER. Luis Echecopar Garca
181
ANEXO N 2
DECRETO SUPREMO N 003-DE/SG
EL PRESIDENTE DE LA REPBLICA CONSIDERANDO: r Que, el artculo 45 de la Ley N 16360 ampliatoria de la Ley N 14816 - Ley Orgnica del Presupuesto Funcional de la Repblica, excepta del requisito de Licitacin Pblica las obras y adquisiciones que efectan los Ministerios de la Defensa Nacional, en los casos que tengan carcter de "Secreto Militar"; Que, el artculo 46 de la citada Ley, dispone que por Decreto Supremo, se especificar el tipo de obras y adquisiciones que tengan carcter de "Secreto Militar"; Que, el inciso c), del artculo 39 de la Ley N 24977 Ley del Presupuesto de los Organismos del Sector Pblico para el ao 1989 dispone que por Decreto Supremo, con el voto aprobatorio del Consejo de Ministros se determinarn los bienes y servicios que se califiquen como "Secreto Militar"; Que, en consecuencia, es necesario determinar las obras y/o adquisiciones que tienen dicho carcter y cuya ejecucin u obtencin por Licitacin Pblica revelara informacin secreta sobre efectivos, doctrina, procedimientos tcticos, organizacin, grado de alistamiento y capacidad operativa; 183
Domingo Garca liclcuiiulc Saklas
De conformidad con el inciso (11) y el inciso (20) del artculo 21 Io de la Constitucin Poltica del Per: Con el voto aprobatorio del Consejo de Ministros; y. Con cargo a dar cuenta al Congreso de la Repblica. DECRETA: Artculo 1.- Tienen el carcter de "Secreto Militar" y "Estn exceptuados del requisito de Licitacin Pblica, Concurso Pblico de Precios y Concurso Pblico de Mritos" los siguientes Bienes y Servicios: BIENES: Todo tipo de Annas y Sistemas de Armas Terrestres, Navales y Areas, municiones, explosivos, bombas, cohetes, misiles, minas y otros dispositivos, vehculos y embarcaciones, unidades navales y adquisiciones de aeronaves y sus plantas propulsoras, simuladoras, repuestos, motores para ambos casos y componentes para los mismos, equipo de lnea de prueba, de laboratorio y maquinaria de mantenimiento de material de guerra, carros cisternas y tanques de jebe para combustibles, carros portabombas y carros contraincendio, gras, vehculos y trailers para salvataje de aeronaves; material, repuestos e instrumento de fotografa, cinematografa, de video, observacin y control de tiro y bombardeo; equipos, repuestos y accesorios aerofotogrficos; materias primas para fabricacin o confeccin de material de guerra, de apoyo y de equipo personal de utilizacin militar; material y equipo de supervivencia; combustibles, carburantes y lubricantes. Herramientas y talleres transportables especiales para preparacin, y mantenimiento de naves, aeronaves, vehculos y equipos. Herramientas porttiles de campaa, equipo de demolicin de campaa, equipos de puentes, pontones, equipos e instalacin de cocinas y comedores permanentes, equipo de captacin y purificacin de agua, equipo de perforacin de pozos para campaa; plantas propulsoras y maquinarias auxiliares, calderas y mquinas para plantas de fuerza de buques; accesorios para sala de mquinas y calderas, material para 184
/-./ Derecha Presupuestario cu el Peni
submarinos, manuales y publicaciones tcnicas, mapas, cartas areas y formularios de carcter reservado: plantas y motores para produccin de energa elctrica, equipos y mquinas para plantas de poder. Equipo individual de campaa, material de campamento: equipo de almacenamiento y de distribucin de lubricantes y combustibles en campaa y en instalaciones militares y de reabastecimientos man timos y areos, cocina de campaa, equipo de lavandera en campaa; material y equipo especial para paracaidistas, comandos y personal de desembarco, tripulaciones areas y navales, de defensa area y de apoyo, de buceo y andinismo; equipos y vestimentas contraincendios y de proteccin personal. Equipo y material de comunicaciones y electrnica, de sistema de radares, de guerra electrnica, de inteligencia, de cmputo, de deteccin y de identificacin. Material y equipo meteorolgico, hidrolgico, topogrfico, geofsico. astronmico, cartogrfico, de ayudas a la navegacin, incluyendo accesorios y repuestos. Equipos, materiales y repuestos para barreras de contencin. Equipos para talleres de sistemas de armas. Equipos para sistema de deteccin y de desactivacin. Materiales para ejercicio de tiro (terrestre, naval y areo superficie, submarino, de bombardeo terrestre, naval y areo y antiareo). Material y equipo para actividades subacuticas. Maquinaria y equipo para ingeniera. Materiales de instruccin de carcter militar. Equipo para sistema de bsqueda y rescate. Equipo e instrumental de sanidad y veterinaria para campaa y dotacin y equipo instrumental hospitalario. Equipo para sistema de proteccin y seguridad de instalaciones militares, u otras de servicio pblico. Equipos y materiales para construcciones aeronuticas y navales y reparaciones de aeronaves, buques y vehculos terrestres, tales como plantas de acero, motores de propulsin, grupos electrgenos, bombas, equipos electrnicos, cables elctricos, tuberas, anclas, cadenas y sus respectivos repuestos. Adquisicin de pintura, anticorrosivos, productos qumicos y aditivos para la reparacin y mantenimiento del material de guerra. 185
Repuestos de armamento, equipos, herramientas, vehculos, naves, aeronaves, material y maquinaria en general, no considerados en los prrafos anteriores. Construccin y/o adquisicin de inmuebles (terrenos y/o departamentos, habitaciones, casas, edificios para ser destinados al funcionamiento de dependencias militares) de locales militares, cuarteles, bases campamentos, instalaciones logsticas y administrativas, incluyendo las obras de ingeniera requeridas para los diversos sistemas relacionados con su eficiente funcionamiento. SERVICIOS: Asesora, consultora y asistencia tcnica relacionadas con la operatividad. Mantenimiento de equipos de cmputo y conservacin de instalaciones militares. Transferencia de tecnologa. Artculo 2o-- La adquisicin, construccin de los bienes y prestacin de servicios, enumerados en el artculo lque se efecten por el procedimiento de Licitacin Privada, Concurso Privado de Precios y/o de Mritos, sern aprobados por el Titular del Sector mediante Resolucin Ministerial; as como la exoneracin de las mismas en cumplimiento de las disposiciones especiales que regulan stas, por tener la caracterstica de "Secreto Militar". Artculo 3.- La adquisicin de repuestos, partes accesorios de bienes; as como reparacin de obras concluidas y que estn consideradas dentro de los planes de empleo por las Fuerzas Armadas y Polica Nacional, aprobadas para el ao presupuestal, tendrn el mismo tratamiento, prescrito en el artculo 2o tanto para la adjudicacin como para la exoneracin. Artculo 4.- El presente Decreto Supremo ser refrendado por el Presidente del Consejo de Ministros y Ministro del Interior y por el Ministro de Defensa.
186
Dado en la Casa de Gobierno, en Lima a los cuatro das del mes de abril de mil novecientos ochentinueve.
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ES COPIA
o-s
teWB W f f c j i t D A Ib-Srurio G*nW EJttutivo mutuario d* Octal
187
1550 1356
1357 1962
1863
1968
1369 1975
1376 1 S
Total Suptravrl: 74 miltona* Tola* 2+flcm- 9M mfHonai (Fuanta BCS n w i u n i 1M0)
(Fuanti: SCR. mamona 190I
(") En " no Aelanio* at licit financiare, n al rote (M ano*. #o at dMtct conomteo. S* rafiara af panado affarcynovlambrt, Fuvnit: Bateo da Crdito oal Pa. ~La SHuaeton Econmica Nacional", En I M i . (Fwnla: BCR)
NOTA. Da 1950 a 19S9 * t r i l l d> P r a m p u n t o <! la Reblic. En l o i otros aftoi da P m u p u e t t o i Ejaculado aul Gobierno Central
ANEXO N 4 ANEXO PE NORMAS FINANCIERAS
1. 2. 3. 4. 5.
Ley del 27 de marzo de 1848. Ley de presupuesto anual para 1848 y 1849 Ley Orgnica de Presupuesto de 1874 Ley Orgnica de Presupuesto de 1893 Ley de Contabilidad de los Ministerios de 1895 Ley Orgnica de Presupuesto de 1922 Ley N 4598 Modificatorias LeyN 0 5591 LeyN 6475 LeyN 0 6784 LeyN 8488 LeyN c 10800 LeyN 11539 LeyN 12676 Reglamento Orgnico del Tribunal Mayor de Cuentas del 30 de abril de 1908. Complementado por el Decreto Supremo de 21 de mayo de 1941 Ley Orgnica del Presupuesto Funcional de la Repblica del Per Decreto Ley No. 14260 Ley Orgnica del Presupuesto Funcional de la Repblica del Per Ley N 14816. 191
6.
7.
8.
Domingo Gaa
Ih-lattiule Saldas
Complementada y modificada por: LcyN c 15682 LeyN c 16360 LcyNG 16547 LeyN 2 17129 9. Ley Orgnica del Ministerio de Economa y Finanzas Decreto Legislativo N 183. modificado por el Decreto Legislativo N 325. Ley N 24680 Ley del Sistema Nacional de Contabilidad Decreto Supremo Na 019-89-EF Reglamento de organizacin y funciones del sistema nacional de contabilidad y de sus rganos rectores. Ley del Sistema Nacional de Presupuesto dla Actividad Empresarial del Estado. Decreto Legislativo 5 13. Ley Marco del Proceso Presupuestario Decreto Ley N 25875 Ley del Sistema Nacional de Control Decreto Ley N 26162 Comit de Caja Decreto Supremo 227-90-EF y modificatorias Ley de Control Parlamentario sobre los Actos Normativos del Presidente de la Repblica Ley N= 25397. Ley Marco del Proceso Presupuestario para el Sector Pblico Ley Nc 26199. Reglamento del Congreso Constituyente Democrtico Resolucin Ministerial N 034-95-EF/I5 Sobre la Oficina de Instituciones y Organismos del Estado. Ley de Gestin Presupuestaria Ley NG 26703. modificada por Ley N 26884.
10. 11.
12.
13. 14. 15. 16.
17.
18. 19.
20.
192

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DOMINGO GARCA BELAUNDE SALDAS

EL DERECHO PRESUPUESTARIO EN EL PER

EL DERECHO PRESUPUESTARIO EN EL PER

DOMINGO GARCA BEIAUNDE SALDAS

EL DERECHO PRESUPUESTARIO EN EL PER

lua Alfredo Ediciones S.R.L.

@ Domingo Garca Belaunde Saldas @ Luis Alfredo Ediciones S.R.L.

Hecho el depsito legal

Impreso en Lima, Peru

A mi padre Domingo Garca Belaunde

177 183 189 191 193 203 205

Lu* AUredo Cdlclonis S.ft.L

El Derecho Presupuestario en el Per

Domingo Garca Belmtiuh' Saldas

El Derecho Presupuestario en el Per

Domingo Garca Belaunde Saldias

Se le llamaba "ley mnibus".

El Derecho Presupuestario en el Per

Domingo Gorda tietaunde Saldas

Sayn, marzo de 1995.

El Derecho Presupuestario en el Per

Domingo Garca Belaunde Saldias

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Domingo Garca Belaunde Saldas

El Derecho Presupuestario en el Per

Domingo Garca Rehunde Saldas

Id Derecho Presupuestario en el Per

Domingo Garca Belaunde Saldas

El Derecho Presupuestario en el Per

Domingo Garca Belaimde Saletas

El Derecha Presupuestario en el Per

Magdalena del Mar, 1 de abril de 1998

CAPTULO I NOCIONES BSICAS

Las finanzas y el derecho financiero

Domingo Garca Belaunde Salclas

/:'/ Derecho l'resiipueslario en el Peru

Domingo Garca Bekumde Saklias

Domingo Gorda Behiunde Saldias

Ver l\ aro Rodrguez Bcreijo op. cit. p. 47 y siguientes.

/:/ Derecho Presupuestario en el Per

/:'/ Derecho Presupuestario en el Peni

Domingo Garca BrUninde Saldas

Actividad financiera del Estado

/:/ Derecha Presupuestario en el Per

El rol del Estado

Domingo Garca Belattndr Saldis

Duverger, Maurice, op. cit. p. 2 y 3 Giuliani Fonrouge, Carlos, op. cit. p. 19

/;'/ Dei rilo Presupuestario en el Peni

Domingo Cenca Belauiuic SaUlfas

Recursos del Estado

El Derecho Presupuestario en el Per

Domingo Garcia lielaunde Saletas

Gastn Jze citado por Duverger, Maurice, op. cit. p. 90

/:/ Derecho Presupuestario en el Per

Domingo Garca Belauuie Saldas

/:/ Derecha Presupuestario en el Per

Domingo Garca Belaimde Saldias

/;/ Derecho Presupuestario en el Per

Domingo Garda Helatincle Said fas

FJ Derecho Presupuestario en el Peni

Domingo Garca Belaunde Saidas

De Juano, Manuel, op. cit. p. 62-63.

El Derecho Presupuestario en el Per

CAPTULO II HISTORIA DEL DERECHO PRESUPUESTARIO