Pemerintah sebagai Penyelenggara Negara, Melayani Masyarakat dan hajat hidup orang banyak, Mengatur dan memberi Teladan

Terhadap Masyarakat Kedudukan Pemerintah dalam Hukum Publik Disebutkan lagi bahwa dalam perspektif hukum publik negara adalah organisasi jabatan. Diantara jabatan-jabatan kenegaraan ini ada jabatan pemerintahan. Sebelum lebih jauh dibahastentang jabatan pemerintahan, terlebih dahuiu perlu dikemukakan pendapat H.D vanWijk/Willem Konijnenbelt yang mengatakan bahwa; Di dalam hukum mengenai badan hukum kita mengenai perbedaan antara badan hukum dan organ-organnya. Badan hukum adalah pendukung hak-hak kcbendaan (harta kekayaan). Badan hukum melakukan perbuatan melalui organ-organnya, yang mewakilinya. Perbedaan antara badan hukum dengan organ berjalan paralel dengan perbedaan antara badan umum (openbaar lichaam) dengan organ pemerintahan. Paralelitas perbedaan itu kurang lebih tampak ketika menyangkut hubungan hukum yangberkaitan dengan harta kekayaan dari badan umum (yang digunakan oleh organpemerintahan).138 Indroharto menyebutkan bahwa lembaga-lembaga hukum publik itu memilikikedudukan yang mandiri dalam statusnya sebagai badan hukum (perdata). Lembaga-lembagahukum publik yang menjadi induk dari Badan atau Jabatan TUN ini yang besarbesar diantaranya adalah negara, lembaga-lembaga tertinggi dan tinggi negara, departemen, badanbadannondepartemen, provinsi, kabupaten, kota madya, dan sebagainya. Lembaga-lembaga hukumpublik tersebut merupakan badan hukum perdata dan melalui organ-organnya (Badan atauJabatan TUN) menurut peraturan perundang-undangan yang bersangkutan dapat melakukanperbuatan/tindakan hukum perdata.139 Meskipun organ atau jabatan pemerintahan dapat melakukan perbuatan hukum perdata, mewakilibadan hukum induknya, hal yang terpenting -dalam konteks hukum administrasi- adalahmengetahui organ atau jabatan pemerintahan dalam melakukan perbuatan hukum yang bersifatpublik. Dalam hukum administrasi yang menempatkan organ atau jabatan pemerintahan sebagaisalah objek kajian utama, mengenal karakteristik jabatan pemerintahan merupakan sesuatu yangtak terelakkan. P. Nicolai dan kawan-kawan menyebutkan beberapa ciri atau karakteristik yang terdapat pada jabatan atau organ pemerintahan yaitu sebagai berikut. a. Ha bestuursorgaan oefent de bevoegdheid uit op eigen naam en verantwoordelijkheid. Datlaatste betekent dat als politick of amhtelijk verantwoording moet warden afgelegd, of als hetbestuur zich tegenover de rechter heeft te verantwoorden voor de wijze van uitoefoning van debevoegdheid, het bestuursorgaan drager is van de verantwoordingsplicht. b. Wordt een bevoegdheidsuitoefening via een bestuursrechtelijke voorziening, dat wil zeggen inbezwaar of beroep, bestreden, dan treedt het bestuursorgaan als verwerende procespartij op. c. Bestuursorganen kunnen, zoals reeds aan de orde is gekomen, in een bestuursrechtelijkevoorziening ook als klagende partij optreden. d. Bestuursorganen bezitten in het algemeen geen eigen vermoegen. Wei maken die organen dee!uit van een privaatrechtelijke rechtspersoon met vermoegen. Zo zijn de burgemeester, het collegevan B en W en de gemeenteraad organen van het openbare lichaam de gemeente, een lichaamwaaraan, zoals we gezien hebben, op grond van an. 2:1 BW privaatrechtelijke rechtsper-soonlijkheid toekomt. Besluit de rechter om aan het bestuur een dveangsom op te leggen of omhet bestuur tot vergoeding van schade te veroordelen, dan zal hij aan een privaatrechtelijkerechtspersoon (als drager van vermoegen) de vereiste verplichtingen moeten opleggen. Terjemahannya adalah sebagai berikut a. Organ pemerintahan menjalankan wewenang atas nama dan tanggung jawab sendiri, yang dalam pengertian modern, diletakkan sebagai pertanggungjawaban politik dan kepegawaian atau tanggung jawab pemerintah sendiri di hadapan Hakim. Organ pemerintah adalah pemikul kewajiban tanggung jawab. b. Pelaksanaan wewenang dalam rangka menjaga dan mempertahankan norma hukumadministrasi, organ pemerintahan dapat bertindak sebagai pihak tergugat dalam proses peradilan,yaitu dalam hal ada keberatan, banding, atau perlawanan.

c. Di samping sebagai pihak tergugat, organ pemerintahan juga dapat tampil menjadi pihak yangtidak puas, artinya sebagai penggugat. d. Pada prinsipnya organ pemerintahan tidak memiliki harta kekayaan sendiri. Organ pemerintahan merupakan bagian (alat) dari badan hukum menurut hukum privat dengan harta kekayaannya. Jabatan bupati atau wali kota adalah organ-organ dari badan umum kabupaten.Berdasarkan aturan hukum, badan umum inilah yang dapat memiliki harta kekayaan, bukanorgan pemerintahannya. Oleh karena itu, jika ada putusan hakim yang berupa denda atau uangpaksa (dwangsom) yang dibebankan kepada organ pemerintah atau hukuman ganti kerugian darikerusakan, kewajiban membayar dan ganti kerugian itu dibebankan kepada badan hukum(sebagai pemegang harta kekayaan). Pendapat yang disebutkan P. Nicolai, khususnya pada ciri yang keempat, dapat menimbulkan salah pengertian bagi sebagian orang, karena dalam praktik penyelenggaraan pemerintahan parapejabat itu terlibat dan menggunakan harta kekayaan. Ada kesan kuat bahwa jabatanpemerintahan itu memiliki harta kekayaan dan digunakan untuk penyelenggaraan tugas-tugas pemerintahan. Jika berpegang pada teori tentang badan hukum, yang salah satu unsurnyamemiliki harta kekayaan yang terpisah sebagaimana akan terlihat di bawah, maka apa yangdikemukakan oleh Nicolai tersebut sejalan dengan teori ilmu hukum. Dengan kata lain, jabatan tidak memiliki harta kekayaan, yang memiliki harta kekayaan adalah badan umum (openbaar lichaam) yang menjadi induk dari jabatan tersebut. Hal yang dikemukakan P. Nicolai sejalandengan pendapat yang dikemukakan F.R. Bothlingk, yakni Dat een veroordeling totschadevergoeding wordt uitgesproken niet tegen het orgaan doch tegen het betreffende openbaar lichaam, want slecht het openbaar lichaam kan betalen, is vermoegenssubject141 (pembebanan untuk membayar ganti kerugian itu tidak diucapkan terhadap organ, tetapi kepada badan umum terkait karena hanya badan umum yang dapat membayar, [sebagai] subjek harta kekayaan).Meskipun jabatan pemerintahan ini dilekati dengan hak dan kewajiban atau diberi wewenanguntuk melakukan tindakan hukum, jabatan tidak dapat bertindak sendiri. Jabatan hanyalah fiksi,yang perbuatan hukumnya dilakukan melalui perwakilan (vertegenwoordiging) yaitu pejabat(ambtsdrager}. Pejabat bertindak untuk dan atas nama jabatan. Menurut E.Utrecht, karena diwakili pejabat, jabatan itu berjalan. Pihak yang menjalankan hak dan kewajiban yang didukungoleh jabatan ialah pejabat. Jabatan bertindak dengan perantaraan pejabatnya. Jabatan wali kotaberjalan (=menjadi konkret= menjadi bermanfaat bagi kota) karena diwakili oleh wali kota.142P. Nicolai dan kawan-kawan menyebutkan bahwa; Een bevoegdheid die, aan een bestuursorgaan is toe.gek.end, moet door mensen (reele personen) warden uitgeoefend. Dehanden en voeten van het bestuursorgaan zijn de handen en voeten van degene (n) die is/zijnaangewezen om de functie van orgaan uit te oefenen: de ambtsdrager (s),143 (Kewenanganyang diberikan kepada organ pemerintahan harus dijalankan oleh manusia. Tenaga dan pikiranorgan pemerintahan adalah tenaga dan pikiran mereka yang ditunjuk untuk menjalankan fungsiorgan tersebut, yaitu para pejabat). Berdasarkan ketentuan hukum, pejabat hanya menjalankan tugas dan wewenang, karena pejabat tidak memiliki wewenang. Pihak yang memiliki dandilekati wewenang adalah jabatan. Dalam kaitan ini, Logemann mengatakan, Het is dan door het ganse staatsrecht heen het ambt, waaraan plichten warden opgelegd, dat totrechtshandelingen veordt bevoegd gemaakt. Plichten en rechten werken door, ongeacht dewisseling der ambtsdragers ,144 (Berdasarkan hukum tata negara, jabatanlah yang dibebanidengan kewajiban, yang berwenang untuk melakukan perbuatan hukum. Hak dan kewajiban berjalan terus, tidak perduli dengan pergantian pejabat).Di atas telah disebutkan bahwa jabatan adalah lingkungan pekerjaan tetap, sementara pejabatdapat berganti-ganti. Pergantian pejabat tidak memengaruhi kewenangan yang melekat pada jabatan. F.A.M. Stroink dan J.G. Steenbeek memberikan ilustrasi mengenai perbuatan hukumdari jabatan dan pejabat ini, De overheidsbevoegdheden (rechten en plichten) zijn verbondenaan het ambt. Indien bij voorbedd em burgemeester een bepaalde beschikking afgeeft, wordtrechtens die beschikking afgegeven door het ambt burgemeester, en niet door de naturlijkepersoon die op dat moment dat ambt bekleedt, de ambtsdrager145 (Kewenangan pemerintahan{hak-hak dan kewajibankewajiban} itu melekat pada jabatan. Jika-sebagai contoh-bupati/walikota memberikan keputusan tertentu, maka berdasarkan hukum keputusan itu diberikan olehjabatan bupati/wali kota, dan bukan oleh orang yang pada saat itu diberi jabatan, yaknibupati/wali kota).Antara jabatan dengan pejabat

memiiiki hubungan yang erat, namun di antara keduanyasebenarnya memiiiki kedudukan hukum yang berbeda atau terpisah dan diatur dengan hukumyang berbeda. F.R. Bothlingk memberikan ilustrasi mengenai perbedaan kedudukan hukum inisebagai berikut Wanner de heer P minister is, dan maakt de hier besproken gangbare opvatting een scheidingtussen de. heer P in prive en de. heer P in kwaliteit. Deze laatste meneer noemt men orgaan.Men kent dus aan ene metis P twee persoonlijkheden toe: enerzi/ds de personificatie van P inprive (de privepersoon), anderzijds de personificatie van P in kwaliteit (de minister), enncemtdeze laatste personificatie orgaan.146 (Bila tuan P seorang menteri, maka dalam hal inidapat diterapkan pendapat yang membedakan antara tuan P selaku pribadi dan tuan P dalamkualitasnya {sebagai menteri. pen.}. Kedudukan tuan yang terakhir ini kita namakan organ.Jadi kita mengenai seorang P dengan dua kepribadian, yaitu di satu sisi personifikasi P selakupribadi {manusia pribadi}, dan di sisi lain personifikasi P dalam kualitasnya selaku {menteri},dan kedudukan terakhir ini merupakan personifikasi organ)Berkenaan dengan pengaturan hukum yang berbeda, F.A.M. Stroink dan J.G. Steenbeek mengatakan sebagai berikut.Op beide is een veschillend rechtsregiem van toepassing. Hat ambt belastinginspecteur isbevoegd belastingbeschikkingen vas te stellen. Dat ambt handelt door zijn venegenwoordiger, deambtsdrager. De venegenwoordiger, de nawurlijke persoon die belastinginspecteur is, isambtenar, en in die kwaliteit onderworpen aan het rechtsregiem van de Ambtenarenwet. Dievertegenwoordiger is de enige die het ambt kan doen beslissen. Aanstelling alsbelastinginspecteur brengt dus mee de bevoegdheid am het ambt belastinginspectuer, tevertegenwoordigen.147 (Pada keduanya {jabatan dan pejabat, pen.} diterapkan jenis hukumyang berbeda. Jabatan inspektur pajak berwenang mengeluarkan ketetapan pajak. Jabatan inidijalankan oleh wakilnya, yaitu pejabat. Wakil ini adalah manusia yang bertindak sebagaiinspektur pajak, yakni pegawai, dan dalam kualitasnya sebagai pegawai ia tunduk pada hukumkepegawaian. Wakil ini hanya sekadar menjalankan keputusan jabatan. Dengan demikian,pengangkatan sebagai inspektur pajak telah mengantarkan kewenangan untuk jabatan inspektur pajak, guna mewakilinya).Jabatan dan pejabat diatur dan tunduk pada hukum yang berbeda. Jabatan diatur oleh hukum tatanegara dan hukum administrasi, sedangkan pejabat diatur dan tunduk pada hukum kepegawaian.Di samping itu, sesuai dengan ilustrasi yang diberikan Bothlingk tampak bahwa pejabatmenampilkan dirinya dalam dua kepribadian, yaitu selaku pribadi dan selaku personifikasi dari organ, yang berarti selain diatur dan tunduk pada hukum kepegawaian juga tunduk pada hukumkeperdalaan, khusus dalam kapasitasnya selaku individu atau pribadi (privepersoon). Dalamhukum administrasi, tindakan hukum jabatan pemerintahan dijalankan oleh pejabat pemerintah.Dengan demikian, kedudukan hukum pemerintah berdasarkan hukum publik adalah sebagaiwakil (vertegenwoordiger) dari jabatan pemerintahan. Sumber Informasi 138 H.D. van Wijk/Willem Konijnenbelt,op,cit.,hlm.97.139 Disarikan dari Idroharto, Usaha Memahami Undang-undang tentan Peradilan Tata UsahaNegara, Buku 1 (Jakarta: Sinar Harapan,1993),hlm.65-66140 Ciri-ciri organ pemerintah ini disarikan dari P. Nicolai, et. Al.,op.cit.hlm.24-26141 Frederik Robert Bothlingk. Het Leerstuk der Vertegenwoordiging en Zijn Toepassing opAmbtsdragers in Nederland en in Indonesia, Juridische Boekhandel en Uitgeverij A. Jongbloed& Zoon s-Gravenhage, 1954, him. 36.I42 E. Utrecht, loc. dt. him. 202.143 P. Nicolai, et. al., op. at., him. 24-25.144 Logemann, op. cit., him. 89.145 F.A.M. Stroink dan J.C. Steenbeek, op. di., him. 36.146 Frederik Robert Bothlingk, op. at., him. 35.147 F.A.M. Stroink dan J.G. Steenbeek. op. cit., him. 36.

A. Kedudukan Hukum ( Rechtspositie) Pemerintah Kenyataan sehari-hari menunjukkan bahwa pemerintah di samping melaksanakan aktivitas dalam bidang hukum publik, juga sering terlibat dalam lapangan keperdataan. Dalam pergaulan hukum, pemerintah sering tampIl dengan twee petten dengan dua kepala, sebagai wakil dari jabatan ( ambt )yang tunduk pada hukum publik dan wakil dari badan hukum (rechspersoon)yang tunduk pada hukum privat.Dalam perspektif hukum publik, negara adalah organisasi jabatan.Menurut Logemann (Dalam bentuk kenyataan sosialnya, negara adalah organisasi yang berkenan dengan berbagai fungsi. Pengertian fungsi adalahlingkungan kerja yang terperinci dalam hubungannya secara keseluruhan. Fungsi-fungsi ini dinamakan jabatan. Negara adalah organisasi jabatan). Jabatan adalah suatu lembaga dengan lingkup pekerjaan sendiri yang dibentuk untuk waktu lama dan kepadanya diberikan tugas dan wewenang). Menurut Bagir Manan, Jabatan adalah lingkungan pekerjaan tetap yang berisi fungsi-fungsi tertentu yang secara keseluruhan mencerminkan tujuan dan tata kerjasuatu organisasi. Jabatan itu bersifat tetap, sementara pemegang jabatan(ambtsdrager ) dapat berganti-ganti, sebagai contoh, jabatan presiden, wakil presiden, menteri, gubernur dan lainlain, relatif bersifat tetap, sementara pemegang jabatan atau pejabatnya sudah bergantiganti.Hukum private dan bahan hukum publik. Menurut Chidir Ali, ada tiga kriteria untuk menentukan status badan hukum publik yaitu (a) dilihat dari pendirinya, badan hukum itu diadakan dengan konstruksi hukum publik yang didirikan oleh penguasa dengan undang-undang atau peraturan-peraturan lainnya : (b) lingkungan kerjanya, yaitu melaksanakan perbuatan-perbuatan publik, (c) badan hukum itu diberi wewenang publik seperti membuat keputusan, ketetapan atau peraturan yang mengikat umum. 1.Kedudukan Pemerintah dalam Hukum Publik Indroharto menyebutkan bahwa lembaga-lembaga hukum publik itu memiliki kedudukan yang mandiri dalam statusnya sebagai badanhukum (perdata). Lembaga-lembaga hukum publik tersebut merupakan badan hukum perdata dan melalui organ-organnya (Badan atau JabatanTUN) menurut peraturan perundang-undangan yang bersangkutan dapat melakukan perbuatan/tindakan hukum perdata. Meskipun organ atau jabatan pemerintahan dapat melakukan perbuatan hukum perdata, mewakili badan hukum induknya, hal yang terpenting dalam konteks hukum administrasi adalah mengetahui organ atau jabatan pemerintahan dalam melakukan perbuatan hukum yang bersifat publik. P. Nicolai dan kawan-kawan menyebutkan beberapa ciriatau karakteristik yang terdapat pada jabatan atau organ pemerintahan yaitusebagai berikut. Organ pemerintahan menjalankan wewenang atas nama dan tanggungjawab sendiri, yang dalam pengertian modern, diletakkan sebagai pertanggung jawaban politik dan kepegawaian atau tanggungjawab pemerintah sendiri di hadapan Hakim. Organ pemerintah adalah pemikul kewajiban tanggung jawab. Pelaksanaan wewenang dalam rangka menjaga dan mempertahankan norma hukum administrasi, organ pemerintahan dapat bertindak sebagai pihak tergugat dalam proses peradilan, yaitu dalam hal ada keberatan, banding, atau perlawanan.

Di samping sebagai pihak tergugat, organ pemerintahan juga dapat tampil menjadi pihak yang tidak puas, artinya sebagai penggugat. Pada prinsipnya organ pemerintahan tidak memiliki harta kekayaan sendiri. Organ pemerintahan merupakan bagian (alat) dari badan hukum menurut hukum privat dengan harta kekayaannya. Jabatan bupati atau wali kota adalah organ-organ dari badan umumkabupaten. Berdasarkan aturan hukum, badan hukum inilah yang dapat memiliki harta kekayaan, bukan organ pemerintahannya. Oleh karena itu, jika ada putusan hakim yang berupa denda atau uang paksa(dwangsom) yang dibebankan kepada organ pemerintah atau hukuman ganti kerugian dari kerusakan, kewajiban membayar dan ganti kerugian itu dibebankan kepada hukum (sebagai pemegang harta kekayaan) Pihak yang menjalankan hak dan kewajiban yang didukung oleh jabatan ialah pejabat. Jabatan adalah lingkungan pekerjaan tetap, sementara pejabat dapat berganti ganti.Antara jabatan dengan pejabat memiliki hubungan yang erat, namun di antara keduanya sebenarnya memiliki kedudukan hukum yang berbeda atau terpisah dan diatur dengan hukum yang berbeda. Jabatandiatur oleh hukum tata negara dan hukum administrasi, sedangkan pejabatdiatur dan tunduk pada hukum kepegawaian.