INTRODUCERE In doctrina dreptului administrativ, administratia publica a primit multiple definitii, insa ceea ce se regaseste in mod constant in cuprinsul

acestora este faptul ca menirea principala a administratiei publice este reprezentata de satisfacerea interesului general si a binelui public1.Diversitatea de definitii date administratiei publice implica asa cum era de asteptat si definitia notiunii de act administrativ.O definitie care precizeaza trasaturile actului administrativ, asa cum reiese din cartea semnata de Verginia Vedinas, este urmatoarea: Actul administrativ este forma juridica principala de activitate a administratiei publice, care consta intr-o manifestare de vointa expresa, unilaterala si supusa unui regim de putere publica, si totodata consta in controlul de legalitate al instantelor judecatoresti, care emana de la autoritati administrative sau de la persoane private, prin care se nasc, modifica sau sting drepturi si obligatii corelative 2. Legea contenciosului administrativ numarul 554/20053 propune o largire a sferei de intindere a acestei notiuni, aratand in art.2, alin (1), lit. c) ca sunt asimilate actelor adminstrative si contractele incheiate de autoritatile publice care au ca obiect punerea in valoare a bunurilor proprietate publica, executarea lucrarilor de interes public, prestarea serviciilor publice,achizitiile publice si alte contracte administrative prevazute in legi speciale, iar potrivit art.2, alin. (2), sunt asimilate actului administrativ unilateral si refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau interes legitim, ori faptul de a nu raspunde solicitantului in termen. Supunerea administratiei publice ierarhiei normelor juridice nu semnifica altceva decat principiul legalitatii.Principiul acesta reprezinta pilonul pe care se sprijina si se edifica intregul sistem administrativ al unui stat de drept.La randul ei, sintagmastat de drept semnifica legatura dintre doua dimensiuni ale oricarei societati organizate politic: statul care presupune puterea si dreptul care inseamna supunere fata de prescriptiile sale. Legalitatea actului administrativ Legalitatea reprezint elementul central al regimului juridic al actului administrativ. innd cont de ierarhia normelor juridice i de principiul supremaiei Constituiei n raport cu toate celelalte acte din sistemul legislativ, rezult c la emiterea unui act administrativ trebuie s se in cont n primul rnd de dispoziiile Constituiei 4. Actul administrativ trebuie s fie n acord i cu legea, att din punct de vedere a categoriilor de acte normative incluse n sintagma lege, ct i din punct de vedere al prescripiilor legii n ceea ce privete forma, fondul i limitele competenei organului care emite actul administrativ.

Verginia Vedinas, Drept administrative, editia a V-a, Universul Juridic, 2009, Bucuresti, p9 Verginia Vedinas, Drept administrative, editia a V-a, Univerul Juridic, 2009, Bucuresti, p82 3 Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrative ( M.O. nr 1154 din 7 decembrie 2004)
1 2 4

Rozalia Ana Lazar, Legalitatea actului administrative, All Beck, 2004, Bucuresti, p44

Contenciosul administrativ este declanat printr-o aciune direct att asupra actului administrativ propriu-zis, ct i asupra actului administrativ asimilat. Contenciosul administrativ este definit ca fiind activitatea de soluionare de ctre instanele de contencios-administrativ a litigiilor n care cel puin una dintre pri este i autoritate public, iar conflictul s-a nscut fie din omiterea sau ncheierea, dup caz, a unui act administrativ, fie din nesoluionarea n termenul legal ori din refuz nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim. Art. 1 alin.(1) din Legea nr. 554/2004 prevede c Orice persoan care se consider vtmat ntr-un drept al su ori ntr-un interes legitim, de ctre o autoritate public, printr-un act administrativ sau prin nesoluionarea n termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanei de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoaterea dreptului pretins sau a interesului legitim i repararea pagubei ce i-a fost cauzat. Interesul legitim poate fi att privat, ct i public. Potrivit art.8 din Legea contenciosului administrativ, pot fi supuse controlului de legalitate actelele administrative, tipice sau asimilate. Numai n acest cadru procesual instana este nvestit s analizeze existena unei atingeri aduse unui drept ori unui interes legitim , nefiind de conceput o cerere de chemare n judecat prin care s se solicite constatarea sau recunoaterea dreptului sau interesului legitim, independent de existena unei practici administrative vtmtoare. Statului de drept i este caracteristic principiul legalitii, ordinea de drept este asigurat de obligativitatea legii.Forma scris a actelor administrative este cerut pentru a se putea duce la ndeplinire i pentru a se verifica legalitatea lui, iar n caz de litigiu s se poat face proba actului i cuprinsului su.5 Personajul cheie al statului de drept este judectorul chemat s decid dac autoritatea public a acionat n limitele competenei recunoscute prin lege i dac persoanele fizice sau juridice i-au ntemeiat aciunea lor pe drepturi subiective sau interese legitime. O tem de actualitate privind emiterea actelor administrative, o reprezint relaia dintre legalitate i oportunitate. Oportunitatea vizeaz conformitatea actului administrativ cu scopul legii. Legalitatea este elementul central al regimului juridic al actelor administrative i exprim conformarea acestora cu legea. 6 Pornind de la ideea c actele administrative sunt acte de realizare a legii, nseamn c ele trebuie s fie, n primul rnd, n deplin concordan cu actul normativ suprem, ct i cu realitatea n care se aplic.. Exercitarea dreptului de apreciere se face cu respectarea principiului legalitii, nefiind valabil un act oportun dar ilegal.

Corneliu Manda, Cezar Manda, Stiinta administratiei, editia a III-a, Universul Juridic, 2008, Bucuresti, p125
5 6

Antonie Iorgovan, Ion Moraru, Dorel Mustatea, Legalitatea actelor administrative, Editura Politica, 1985, Bucuresti, p44

In doctrina, Clasificarea Actelor Administrative, se regaseste in mai multe variante, efect firesc al conceptiilor diferire asupra continutului si sferei administrative, implicit al administratiei de stat.7 Altfel spus, actele administrative prezinta o mare varietate, tinand seama de diversitatea de situatii si de relatii sociale in care sunt angajate organele administratiei publice.8 1. Dupa natura juridica, acestea pot fi: a. acte administrative de autoritate (sau acte administrative de putere publica). Aceste acte se adopta sau se emit de o autoritate publica (legislativa, executiva, judecatoreasca) in mod unilateral, pe baza si in vederea executarii legii, in scopul nasterii, modificarii sau stingerii unor raporturi juridice. 9 b. acte administrative de gestiune; aceste acte se incheie de serviciile publice administrative cu persoanele fizice si juridice, si privesc buna gestionare a domeniului public, al statului sau al unitatilor administrativ - teritoriale (judet, municipiu, oras, comuna), dar si a domeniului privat al statului sau al unitatilor administrativ-teritoriale. Aceste acte sunt bilaterale, cuprinzand doua manifestari de vointa (a serviciului public administrativ si a unei persoane fizice sau juridice). c. acte administrative jurisdictionale; acestea se emit, in mod unilateral, de autoritatile de jurisdictie administrativa, abilitate de lege, si rezolva conflicte aparute intre servicii publice si particulari. 2.Dupa competenta materiala, pot exista: a. acte administrative cu caracter general; aceste acte se adopta sau se emit de autoritatile administratiei publice care au competenta materiala generala. Din aceasta categorie fac parte: decretele Presedintelui Romaniei, hotararile si ordonantele Guvernului,etc. b. acte administrative de specialitate; aceste acte sunt emise de organele administratiei publice centrale de specialitate si de autoritatile administratiei publice locale de specialitate. 3.Dupa gradul de intindere al efectelor juridice, actele administrative sunt: a. acte administrative normative, care produc efecte cu caracter general si impersonal (decrete ale Presedintelui Romaniei, hotarari si ordonante ale Guvernului, instructiuni, regulamente si altele asemenea ale ministrilor si ale conducatorilor celorlalte organe ale administratiei publice centrale de specialitate, hotararile consiliilor judetene si locale, precum si unele ordine ale prefectilor si dispozitii ale primarilor).

7 8

Tudor Draganu, Actul de drept administrativ, Editura Stiintifica, Bucuresti, 1959, p.83 Dumitru Brezoianu, Drept administrative roman, Editura All Beck, colectia Curs Universitar, Bucuresti, 2004, pagina 61 9 Mircea Preda, Drept administrativ, Partea Generala (revazuta si actualizata), Editura Lumina Lex, 2004, pagina 183.

b.actele administrative individuale, care produc efecte numai cu privire la persoanele fizice ori juridice determinate. Dupa continutul efectelor, actele administrative individuale pot fi: acte prin care se stabilesc drepturi sau obligatii determinate pentru subiectul caruia i se adreseaza - eliberarea unora dintre ele depinde de aprecierea autoritatii emitente, in schimb emiterea altora este obligatorie, daca sunt indeplinite conditiile legii. actele de atribuire a unui statut personal - recunosc o activitate anterioara a persoanelor in favoarea carora se emit si se confera un complex de drepturi, in conditiile cerute de lege, de exemplu: o diploma de absolvire, un permis de conducere, o decizie de pensionare. actele de aplicare a constrangerii administrative - se caracterizeaza prin faptul ca instituie constrangerea administrativa sub forma sanctiunii, de exemplu procesul-verbal de constatare si de sanctionare a unei contraventii. actele administrative cu caracter jurisdictional - sunt actele administrative tipice, intotdeauna motivate, care, in cazuri riguros determinate de lege, solutioneaza cu forta de adevar legal si dupa o procedura bazata pe principiile independentei si contradictorialitatii, litigii aparute la nivelul administratiei active. Importanta distinctiei intre actele administrative normative si actele administrative individuale, consta in faptul ca niciodata actele individuale nu pot incalca actele normative.10 c. actele administrative cu caracter intern, sunt cele care se aplica in interiorul unui organ al administratiei publice, producand efecte doar fata de personalul acestuia, functionari publici sau angajati contractuali, fiind vorba despre acte numite regulamente de ordine interioara sau circulare.

10

Dumitru Brezoianu, Drept administrativ roman, Editura All Beck, colectia Curs Universitar, Bucuresti, 2004, pagina 61-74.

Condiiile de admisibilitate a aciunii n contencios administrativ: - actul atacat s fie un act administrativ; - vtmarea unui drept sau unui interes legitim, recunoscut de lege n favoarea reclamantului; - actul atacat s emane de la o autoritate public; - efectuarea procedurii administrative prealabile. Controlul exercitat de instantele judectoresti este una dintre categoriile de control al activitatii administraiei publice, alaturi de controlul exercitat de Parlament, direct sau prin intermediul unor organe specializate si de controlul exercitat de autoriti ale administraiei publice. Categorii de acte supuse controlului de legalitate pe calea contenciosului administrativ Actul administrativ unilateral (act administrativ tipic) Actul administrativ este definit de art. 2 alin. (1) litera c) ca fiind o manifestare unilaterala de voin a unei autoriti publice, cu caracter individual sau normativ , n scopul de a da natere, a modifica sau a stinge drepturi si obligaii, n regim de putere public, n vederea executrii ori a organizrii executrii legii. Actul administrativ unilateral este forma principal de activitate a autoritilor publice i se bucur de prezumia de legalitate, prezumia de autenticitate i prezumia de veridicitate, trsturi care constituie fundamentul caracterului executoriu. Caracterul unilateral al manifestrii de voin se pstreaz i n cazul n care actul administrativ este emis n comun de mai multe autoriti publice, fiind vorba despre o voin concordant exprimat n regim de putere public, n vederea executrii ori a organizrii executrii legii, iar nu de un acord de voin, cu scopul de a da natere, a modifica sau a stinge drepturi i obligaii reciproce. Art. 52 din Constitutia Romaniei i Legea contenciosului administrativ nu fac distincie ntre actele administrative individuale si cele normative, astfel nct ambele categorii de acte administrative pot forma obiect al aciunii n contencios administrativ. Actul administrativ- normativ cuprinde reglementri formulate abstract, cu caracter obligatoriu pentru un numr nedeterminat de subiecte de drept sau situaii care se ncadreaz n ipoteza normei pe care o instituie, determinate fiind numai criteriile pentru stabilirea sferei destinatarilor, iar nu fiecare beneficiar n parte.n analiza naturii juridice a unui act administrativ, eseniale sunt efectele juridice pe care le produce, natura msurilor dispuse n coninutul su, iar nu forma sau denumirea. Actul administrativ trebuie delimitat de adresele, precizrile sau circularele care nu fac dect s expun o opinie, un punct de vedere, fr a modifica ceva n ordinea juridic existent, sau aduc la cunostina destinatarilor un fapt sau o decizie administrativ. Nu trebuie ignorat mprejurarea c autoritile publice nu sunt angrenate numai n raporturi de drept administrativ, ci i n raporturi juridice aparinnd altor ramuri de drept ( dreptul constituional, dreptul civil, dreptul muncii, dreptul familiei etc.).

Actele juridice care dau natere, modific sau sting un astfel de raport juridic nu sunt acte administrative- de exemplu, dispoziia primarului, de desfacere a contractului de munca al unei persoane angajate in cadrul aparatului propriu de specialitate, fr a avea calitatea de funcionar public, poate fi contestat pe calea procedural proprie litigiilor de munc; dispoziia prin care primarul, n calitate de reprezentant al municipiului, dispune restituirea unui imobil in baza unei hotrri judecatoreti prin care a fost admis o aciune civil n revendicarea unui imobil inclus in domeniul privat al municipiului, care a avut calitatea de prt, este un act de executare de bun-voie a hotrrii judectoreti conform art. 371/1 C.pr.civ. Refuzul rezolvrii unei cereri ( act administrativ asimilat) Chiar dac nu este un act administrativ tipic, nesoluionarea n termenul legal a unei cereri (tcerea organului administrativ), ca i refuzul unui organ al administraiei de stat de a emite un act administrativ dei trebuia s o fac produc efecte juridice ntocmai ca i actele administrative propriu-zise. De aceea, aceste inaciuni ale administraiei prin care se produc prejudicii unor persoane sunt asimilate actelor administrative, putnd face obiectul unui control pe cale contenciosului administrativ. Legea nr. 554/2004 reglementeaz 2 categorii de acte administrative asimilate: refuzul unei autoritati publice de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim, conform art. 2 alin.(2) din lege i contractele administrative, potrivit art. 2 alin.1 litera c. Refuzul unei autoriti publice de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim, la rndul su, mbrac urmtoarele forme: o Refuzul explicit sau manifest- refuzul nejustificat de a soluiona o cerere, constnd n exprimarea explicit, cu exces de putere, a voinei de a nu rezolva cererea ( art.2 alin.1 litera i, teza I) o Refuzul nejustificat asimilat- nepunerea n executare a actului administrativ emis ca urmare a soluionrii favorabile a cererii sau, dup caz, a plngerii prealabile ( art.2 alin.1 litera i teza a II-a) o Tcerea administraiei- nesoluionarea n termenul legal a unei cerere, definit ca faptul de a nu rspunde solicitantului n termen de 30 de zile de la nregistrarea cererii, dac prin lege nu se prevede alt termen( art.2 alin.1 litera h) Nu are caracter nejustificat refuzul eliberarii unei adeverinte cu o anume formulare, dorita de petent, sau refuzul eliberarii unei autorizatii de construire daca solicitantul nu detine intreaga documentatie prevazuta in acest sens de L 50/1991. Un refuz de rezolvare a unei cereri, supus cenzurii instanei de contencios administrativ, presupune ca ntre petiionar i autoritatea creia i se adreseaz cererea s existe un raport de drept administrativ, iar cererea s se refere la drepturi i obligaii care s fac parte din obiectul unui astfel de raport juridic. In practica instanelor de contencios administrativ s-a conturat concluzia c n analizarea refuzului nejustificat trebuie clarificat natura dreptului recunoscut de lege, la care se refer cererea, n sensul c se ncadreaz n aceast prevedere legal aciunile care decurg din refuzul nejustificat de rezolvare a unei cereri privind un drept ce intr n coninutul unui raport de drept administrativ, nu i al unui raport juridic civil.

Face parte din aceasta ultima categorie, de exemplu, refuzul structurilor specializate in vnzarea locuintelor de a incheia contractul de vnzare- cumprare, considerat o nendeplinire a unei obligaii de a face si dedus judecii in faa instanelor civile, de drept comun. Refuzul, considerat nejustificat, de punere n executare a unei hotrri judectoreti civile nu intr n sfera de reglementare a Legii contenciosului administrativ, ntruct din interpretarea sistematic a prevederilor acesteia rezult c refuzul rezolvrii unei cereri , ce poate face obiect al unei aciuni n contencios administrativ, privete numai cererile de emitere a unui act administrativ ori de eliberare a unui certificat, adeverin ori alt nscris. Potrivit art. 371/1 din Codul de procedur civil, n cazul n care debitorul nu execut de bunvoie obligaia stabilit prin hotrrea unei instane sau printr-un alt titlu, aceasta se aduce la ndeplinire pe calea executrii silite, prin procedura reglementat de Cartea V din Codul de procedur civil ( art. 371/1- art. 580/5).Procedura aplicabila in cazul nerezolvrii unei cereri n termenul legal, in sensul art.2 alin.(1) lit. h) ( tcerea administraiei), trebuie analizat in raport cu dispozitiile OUG nr.27/2003, privind procedura aprobrii tacite. Pentru situaiile ce intr sub incidena procedurii aprobrii tacite, definite de art.2-3 din actul normativ mentionat, normele speciale cuprinse in OUG 27/2003 , avnd caracter derogatoriu fata de normele generale ale Legii nr. 554/2004, urmeaz a fi aplicate cu prioritate. Procedura aprobrii tacite se aplic tuturor autorizaiilor emise de autoritile administraiei publice, cu excepia celor emise n domeniul activitilor nucleare, a celor care privesc regimul armelor de foc, muniiilor i explozibililor, regimul drogurilor i precursorilor, precum i a autorizaiilor din domeniul siguranei naionale. Distincia prezint o mare relevan nu numai din punctul de vedere al normelor de procedur aplicabile, ci i din perspectiva definirii actului administrativ asimilat, pentru c tcerea administraiei constituie un refuz n regimul Legii nr. 554/2004, dar valoreaz acceptare n domeniile supuse OUG 27/2003. Contractul administrativ (act administrativ asimilat) Contractele administrative sunt definite de art.2 alin.1 litera c drept acele contracte ncheiate de autoritile publice care au ca obiect: punerea n valoare a bunurilor proprietate public; executarea lucrrilor de interes public; prestarea serviciilor publice; achiziiile publice. Sunt acte juridice bilaterale, cu caracter oneros, constnd ntr-un acord de voin ntre o autoritate public i un particular , dar fiind vorba despre acte supuse unui regim de drept public, caracterizat prin preeminena interesului public, prile trebuie s accepte clauze reglementare, stabilite prin lege sau prin alte acte normative, emise n limitele legii. Astfel, autoritatea public poate modifica sau rezilia unilateral contractul, cnd atare msur este impus de interesul public, cnd particularul nu-i execut obligaiile contractuale, n mod culpabil, sau cnd executarea contractului devine prea mpovrtoare pentru particular.

Particularul nu poate ceda unei alte persoane drepturile sau obligaiile ce decurg din contract dect cu aprobarea autoritii contractante. n cazul contractelor administrative, instana poate fi nvestit cu litigii care privesc att fazele premergtoare ncheierii unui contract administrativ, ct i ncheierea, modificarea, interpretarea, executarea i ncetarea contractului administrativ. Obiectul acestui tip de aciuni n contencios administrativ poate fi identificat prin corelarea prevederilor art.8 alin. 2 cu prevederile art. 18 alin.3 din Legea nr.554/2004 i cu normele de drept comun aplicabile n materie contractual, n msura n care acestea sunt compatibile cu raporturile de drept administrativ, caracterizate de principiul prioritii interesului public, cruia i se subordoneaz principiul libertii contractuale. n consecin, aciunea n contencios administrativ poate avea ca obiect: anularea total sau parial a contractului administrativ, rezilierea acestuia, obligarea autoritii publice s ncheie contractul la care reclamantul este ndrituit, obligarea uneia dintre pri la ndeplinirea unei anumite clauze contractuale, suplinirea consimmntul unei pri, cnd interesul public o cere, obligarea prii la plata unor despgubiri pentru daunele materiale i morale produse din culpa sa. Relatia dintre legalitatea si oportunitatea actelor administrative este una complexa, desi nu se exclud si nu se subsumeaza reciproc, interferenta dintre acestea duce insa la asigurarea celor mai bune conditii de emitere si de realizare a unui act valabil adecvat situatiei date.Este posibil ca un act administrativ care a fost emis cu respectarea principiului legalitatii sa fie inoportun pentru interesele comunitatii fata de care va produce efecte sau nu, in situatia inversa, un act oportun, care prin masurile preconizate sa indeplineasca o nevoie a societatii sa fie nelegal( de exemplu a fost emis cu nerespectarea formei si a procedurii prevazute de lege). Solutia cea mai buna este in mod evident aceea in care actul administrativ este legal si oportun.Legalitatea sa evoca faptul ca actul corespunde literei legii, iar oportunitatea conformitatea sa cu spiritul legii. Instantele judecatoresti pot constata ilegalitatea unui act administrativ normativ numai pe calea exceptiei de ilegalitate, inlaturandu-l din solutionarea procesului respectiv. In sensul posibilitatii anularii oricarui act administrativ, inclusiv normativ, indiferent de organul emitent, s-a pronuntat profesorul Antonie Iorgovan, care a sustinut ca, in baza Legii contenciosului administrativ, judecatorul urmeaza sa identifice conditiile generale de legalitate, pe considerente de oportunitate.11

Mircea Preda si Constantin Voinescu, Drept administrativ - partea generala, Bucuresti, 1992, pag. 80.
11