Controlul judectoresc asupra administraiei publice

1. Aspecte generale privind controlul judectoresc asupra administraiei publice 1.1. Noiunea, definiia, evoluia i formele contenciosului administrativ romn 1.1.1. Etimologic cuvntul contencios provine din limba francez, fiind un neologism care a ptruns n limba romn modern1. La originile sale latine cuvntul (verbul) contendo (-dere, -di, -dum), desemna, printre altele, aciunea de a reclama, de a cere cu insisten, de a susine sau de a pretinde 2, de unde i derivatele sale substantivale - de disput sau lupt (contentio) - i adjectivale - ncpnat, drz, certre (contentisus). n limba francez cuvntul contentieux desemneaz o mprejurare o situaie sau un ansamblu de probleme puse n discuie, discutabile sau litigioase 3, formnd obiectul unui proces, aceeai semnificaie avnd-o i n limba romn contemporan4. n terminologia juridic romn din veacul XIX i pn n prima jumtate a secolului XX noiunea a avut o larg utilizare, cu multiple sensuri, dup care, n cea de-a doua jumtate a veacului trecut, s ias din uz, ca urmare a evoluiei legislative din ara noastr, fiind nlocuit, mai ales n materie administrativ i judiciar cu sintagma controlul judectoresc asupra administraiei, pentru ca apoi s revin, n ultimul deceniu al secolului trecut n vocabularul juridic uzual, tot ca o consecin a modificrilor legislative de dup anul 1989. 1.1.2. Sensurile juridice ale noiunii de contencios vizeaz dou planuri principale. Pe planul dreptului material noiunea desemneaz conflictul de interese intervenit ntre dou sau mai multe pri i care nu poate fi soluionat, n caz de nenelegere, dect pe calea unui proces sau litigiu juridic desfurat n faa unui organ de jurisdicie competent5. Pe planul dreptului formal contenciosul are mai multe semnificaii. n primul rnd, n sens funcional desemneaz activitatea de soluionare propriuzis printr-o procedur specific a acelor litigii n care partea interesat se ndreapt cu o cerere mpotriva unui adversar fa de care susine, n contradictoriu, c legea sau/i un drept subiectiv ori interes legitim au fost nclcate6. Acest sens este n opoziie cu procedura necontencioas (necontradictorie) care urmrete realizarea unui drept sau interes nenclcat, dar i neopozabil altuia strict determinat n cadrul procedurii respective.

1 2

Dicionar de neologisme, Ediia a II-a, Editura tiinific, Bucureti, 1966, p. 179 Dicionar latin-romn, Editura tiinific, Bucureti, 1962, p. 171. 3 Dictionnaire du franais contemporain, Larousse, 1971, p. 287. 4 Dicionar explicativ al limbii romne, Editura Academiei, Bucureti, 1975, p. 190. 5 Dicionar enciclopedic romn, vol. I. Editura Politic, Bucureti, 1962, p. 775. 6 Dicionar de drept procesual civil, Editura tiinific i Enciclopedic, Bucureti, 1983, p. 398. 5

n al doilea rnd. n sens strict procedural, contenciosul constituie o totalitate de norme ce guverneaz soluionarea litigiilor dintre prile aflate n conflictul respectiv7. n al treilea sens, instituional-organic prin contencios se nelege autoritatea sau organul de jurisdicie competent, anume investit cu soluionarea unor asemenea litigii sau conflicte. n acest sens, dar cu o semnificaie aparte, interesnd mai puin studiul nostru, prin contencios nelegem serviciul funcional din cadrul unei instituii sau societi comerciale avnd ca principal atribuie promovarea i aprarea juridic a drepturilor i intereselor respectivelor organizaii, precum i acordarea asistenei juridice de specialitate acestora la emiterea sau ncheierea actelor juridice, inclusiv n faa organelor de jurisdicie n cazul litigiilor n care sunt implicate8. Acest ultim sens a cunoscut o dezvoltare deosebit n ultimul timp prin constituirea serviciilor de contencios i juridic att n cadrul autoritilor publice ct i n sectorul public i privat al economiei. Contenciosul poate fi clasificat dup mai multe criterii, dintre care enumerm: - dup obiectul litigiului generat, distingem contenciosul constituional, contenciosul administrativ, contenciosul fiscal, etc.; - dup autoritatea n faa creia se deruleaz soluionarea conflictului, contenciosului poate fi judiciar, de competena instanelor judectoreti, i contencios jurisdicional, de competena unor instane administrative ori de alt natur cu totul special; - dup natura prilor implicate i a efectelor soluiei pronunate, contenciosul poate fi intern sau internaional. 1.1.3. Evoluia istoric a noiunii de contencios administrativ n legislaia romn. Pentru o mai corect nelegere a evoluiei i sensurilor noiunilor de contencios administrativ este necesar o sumar definire preliminar a acestuia pornindu-se de la o form ct mai pur sau clasic bazat pe criteriul concordanei 9 juridice dintre sensul formal cu cel material al noiunii. n acest sens contenciosul administrativ reprezint totalitatea litigiilor purtate de particulari cu autoritile administraiei publice avnd ca obiect msurile de autoritate executiv prin care s-au nclcat drepturile subiective ale reclamanilor soluionate de ctre instanele judectoreti (tribunale) administrative avnd competena special necesar. Aceast definiie relev caracteristicile tipice ale contenciosului i anume: - prile litigiului sunt particularii i autoritile executive; - obiectul litigiului l reprezint msurile (actele i faptele) administrative; - cauza aciunii const n vtmarea drepturilor subiective sau intereselor legitime; - competena litigiului revine instanelor (tribunalelor) administrative, n baza unei legi speciale.

T.Drganu, Introducere n teoria i practica statului de drept, Editura Dacia, Cluj-Napoca, 1992, p. 168169; I. Santai, Noiunea, definiia, evoluia i formele contenciosului administrativ romn, n Revista de drept public nr. 1/2, 1999, p. 15-20 8 Dicionar explicativ..., op. cit., p. 190. 9 Asupra coincidenei a se vedea aspecte de drept comparat relevate de A. Iorgovan, n Drept administrativ, tratat elementar, vol.II, Editura Hercules, 1993, p. 153. 6

S analizm sumar, prin raportarea la aceast definiie, evoluia i caracteristicile contenciosului administrativ romn. Prima etap (caracterizat prin existena Consiliului de Stat - 1864-1866) este cea a contenciosului n anulare revenind unui tribunal administrativ creat n baza legii organice i dispunnd i de competene speciale10, dup modulul francez. Cea de-a doua etap (1866-1905) este caracterizat prin contenciosul n despgubire bazat pe dreptul comun i ncredinat instanelor civile ca un caz particular de rspundere delictual11 avnd drept cauz a prejudiciului actul administrativ iar ca prt obligat autoritatea executiv, sistem de inspiraie anglo-saxon. Cea de-a treia etap (1905-1910) vizeaz contenciosul n anulare ncredinat seciei de specialitate a instanei supreme de justiie. Cea de-a patra perioad (1910-1912) este cea a contenciosului n despgubire (daune) ncredinat tribunalelor de drept comun, ulterior investite i cu un contencios n constatare (1912-1923). A cincia perioad (marcat de Constituia din 1923 i de Legea contenciosului administrativ din 1925) consacr controlul de anulare al instanelor judectoreti superioare (Curile de Apel) pentru actele de autoritate ale executivului vtmtoare de drepturi subiective, concomitent cu acordarea de despgubiri, recursul fiind de competena instanei supreme. n acelai timp se mai exercit un contencios paralel special n anulare i obligarea la despgubiri viznd actele de putere ale autoritilor locale ce vatm drepturi subiective - ncredinat instanelor administrative (comitete de revizuire, devenite curi administrative). n sfrit, exist i contenciosul jurisdiciilor administrative speciale cu caracter derogator att prin autoritatea de soluionare (de exemplu Curtea de Conturi) ct i prin materia vizat (contabilitatea banilor publici). A asea perioad (1948-1965) caracterizat prin eliminarea contenciosului general ca regul n sistemul de drept i instituirea excepional a contenciosului special n materii anume prevzute (contravenionale, electorale, etc.). A aptea perioad (ce a debutat prin Constituia din 1965 i Legea nr. 1/1967) care s-a vrut o inversare de sistem n care regula devenea contenciosul n anularea actelor administrative ilegale i n obligarea la msuri executive, concomitent cu acordarea de daune, deci un contencios de plin jurisdicie afectat ns prin numeroase excepii deosebit de restrictive privind aplicabilitatea lui. A opta perioad marcat de Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990 i de adoptarea actualei Constituii caracterizat prin: - instituirea contenciosului general n temeiul unei legi n anulare i n obligarea la msuri executive pentru vtmarea drepturilor subiective precum i acordarea despgubirilor aferente, inclusiv a daunelor morale, deci un control de plin jurisdicie; - ncredinarea competenelor de soluionare instanelor de judecat de drept comun n condiiile instituirii a dou grade de jurisdicie (inclusiv a unei singure ci de atac); - existena paralel a contenciosului special al instanelor judectoreti;
10 11

C. G. Rarincescu, Contenciosul administrativ romn, Bucureti, 1936, p. 33. I. Iovna, Drept administrativ, Editura Servo Sat, Arad, 1997, p. 120. 7

meninerea jurisdiciilor administrative speciale n materie de contencios i controlul judiciar al instanelor de drept comun asupra acestora n urma utilizrii directe a cii de atac a recursului judiciar. Astfel, Legea nr. 29/1990 confer o semnificaie aparte noiunii de contencios administrativ, ntr-adevr, dac n sens material - funcional prin acesta nelegem litigiile n care cel puin una din pri trebuie s fie o autoritate administrativ (prt) 12, n sens instituional formal - organic, soluionarea litigiului revine instanelor judectoreti de drept comun (deci contenciosul judiciar), iar nu unor instane speciale, chiar dac n cadrul lor funcioneaz secii (colegii) specializate13. Prin adoptarea Constituiei lucrurile s-au complicat i mai mult ntruct cerina ca partea prt din litigiu trebuie s fie o autoritate administrativ a disprut 14 fiind nlocuit cu cea de autoritate public, punnd sub semnul ntrebrii nsi fundamentul conceptului, chiar dac aceasta nu aparine executivului, revenindu-i numai n secundar atribute de natur administrativ15, iar prin revizuirea legii fundamentale (art. 52/1) vtmarea poate afecta i un interes legitim nu numai un drept subiectiv. Noua i ultima lege a contenciosului administrativ nr. 554/2004, care inaugureaz o alt perioad, d o definiie legal contenciosului administrativ (art. 2/1 lit. e) ca reprezentnd activitatea de soluionare de ctre instanele de contencios administrativ competente potrivit legii litigiilor n care cel puin una dintre pri este o autoritate public, iar conflictul s-a nscut fie din emiterea sau ncheierea, dup caz, a unui act administrativ, n sensul prezentei legi, fie din nesoluionarea n termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim. Actul administrativ, conform legii n cauz, include, prin asimilare (art. 2/1 lit. c) i contractele administrative ncheiate de autoritile publice avnd ca obiect punerea n valoare a bunurilor proprietate public, executarea lucrrilor de interes public, prestarea serviciilor publice i achiziiile publice. Contenciosul administrativ romn actual a primit multiple definiii i sensuri n care s-a inut, mai mult sau mai puin, seama, de evoluia legislativ i constituional sau de orientrile practicii judiciare n materie16, mai ales dac avem n vedere c o serie de reglementri de baz n materie administrativ 17, i chiar prevederi procesuale vizeaz, ntr-un anumit mod, aspecte incidente18 litigiilor de contencios administrativ. Meninndu-ne n cadrul strict legal n vigoare putem defini contenciosul administrativ n sens formal - procesual ca fiind activitatea instanei de judecat, ntemeiat pe prevederi speciale, de a soluiona un conflict determinat de nclcarea legii 12

Menionm c n practica judiciar s-a conferit un sens foarte larg noiunii-de autoritate administrativ incluznd barourile de avocai i Uniunea Avocailor din Romnia (dec. nr. 227/22 iunie 1992 a C.S.J.S. cont. adm., n D.C.S.J., 1990-1992, p. 555), Asociaia General a Vntorilor i Pescarilor Sportivi (dec .nr. 65/19 ianuarie 1993 a C.S.J.C. cont. adm., n D.C.S.J. 1993, p. 258) 13 V. Priscaru, Tratat de drept administrativ, Partea General, Lumina Lex, Bucureti, 1993, p. 277. 14 A. Iorgovan, op. cit., p. 238 15 n mod curios, practica judiciar nu s-a reorientat radical sub regimul noii Constituii, nerevenind asupra practicii anterioare pentru a exclude administraiile nepublice de la controlul contencios (a se vedea privitor la Baroul de Avocai dec. nr. 1844/22 noiembrie 1996 a C.S.J.S. cont. adm. n C. Criu, t. Criu, Repertoriu de practic i literatur juridic 1994-1997, Editura Argessis, 1998, p. 122. 16 A. Iorgovan, op. cit., p. 153, V. Priscaru, op. cit..., p. 122. 17 Aa ar fi, de exemplu, atributul prefectului de a ataca n justiie actele administrative ilegale ale autoritilor locale conform Legii administraiei publice locale nr. 215/2001 (art.135/1). 18 Aa este cazul excepiei de ilegalitate a actelor administrative. 8

sau, dup caz, i vtmarea unui drept legal ori interes legitim printr-o msur sau contact ori o atitudine administrativ provenit de la o autoritate public i prin care se urmrete recunoaterea dreptului sau a interesului legitim vtmat, anularea respectivei msuri sau obligarea la o msur executiv ori contractual solicitat sau nlturarea unei aprri procesuale ntemeiate pe un comportament administrativ vtmtor19, acordndu-se, dup caz, dauna materiale sau/i morale. n sens organic - funcional contenciosul administrativ reprezint totalitatea sistemului instanelor judiciare investite special cu soluionarea nclcrile de lege svrite de autoriti publice prin msuri i atitudini administrative vtmtoare. n lumina acestor considerente vom reine ca trsturi ale contenciosului administrativ romn actual urmtoarele: - existena litigiului soluionat de instane judectoreti de drept comun n temeiul unor prevederi speciale, devenite, n perspectiv, tribunale administrativ fiscale, respectiv secii la curile de apel, inclusiv la nalta Curte de Casaie i Justiie, de contencios administrativ i fiscal; - cauza litigiului const n nclcarea legii sau/i vtmarea dreptului subiectiv sau interes legitim printr-un act (msur) administrativ() sau atitudine executiv de nesoluionare n termen a unei cereri privind un drept sau refuzul nejustificat de a da curs unei astfel de solicitri, inclusiv nclcarea clauzelor contractelor administrative; - obiectul litigiului l reprezint anularea msurii administrative contestate sau obligarea la o msur executiv20, dup caz, acordarea de despgubiri sau/i de daune morale, inclusiv modul de executare a contractelor administrative; - una din prile (participantele) n litigiu este autoarea msurii contestate avnd calitatea de autoritate public ce exercit, n principal sau n secundar, atribuii de putere executiv ori parte contractant, avnd o astfel de calitate ntr-un contract administrativ. n sfrit, obiect al unui litigiu n contencios l poate forma i un contract administrativ, cum este, de exemplu, cel de achiziii publice (art. 80/2 ori Ordonana de Urgen nr. 60/2001 privind achiziiile publice). 1.1.4. Formele (categoriile) de contencios administrativ Un prim criteriu de clasificare se poate face dup obiectul aciunii, adic dup ceea ce se urmrete prin exercitarea ei n care sens distingem contenciosul n anulare i contenciosul n obligare. Primul este exercitat fa de un act administrativ urmrindu-se desfiinarea lui pentru c ncalc legea sau/i un drept subiectiv sau interes legitim (de pild, un act de demolare a unei construcii, de destituire dintr-o funcie public) uneori urmrindu-se doar o desfiinare parial a actului sau o modificare a acestuia21, indiferent c se mai cere sau nu i obligarea autoritii prte la emiterea unei msuri solicitate sau la plata despgubirilor22. Contenciosul n obligare este acela n care instana oblig administraia la emiterea unui act juridic, adeverine, certificat sau orice alt nscris pe care executivul
19
20

T. Drganu, Introducere in teoria i practica statului de drept, Editura Dacia, Cluj-Napoca, 1992, p. 168. Litigiul poate avea i un alt obiect, dar prin invocarea excepie de ilegalitate a unei msuri administrative se tinde la zdrnicirea aprrii ntemeiate pe ea prin nlturarea msurii pe care se bazeaz. 21 V. Priscaru. op. cit., p. 278. 22 V. Priscaru exclude ntr-un asemenea caz acordarea de despgubiri, idem, op. cit. p. 278. 9

refuz nejustificat s-l elibereze sau nu se pronun n termenul legal asupra cererii referitoare la un drept subiectiv sau interes legitim viznd aceast mprejurare. Fa de legea actual a contenciosului se impune i precizarea c aciunea n anulare sau n obligare poate viza i materia contractelor administrative. Un al doilea criteriu de clasificare a formelor de contencios se poate face dup calea (modalitatea) procesual de iniiere a acestuia n contencios pe calea aciunii directe i pe calea aciunii indirecte. Primul are ca obiect o cerere de chemare n judecat a unei autoriti publice n scopul anulrii unui act administrativ sau obligrii la emiterea ori ncheierea lui, iar cel de-al doilea (excepia de ilegalitate)23 se declaneaz incidental ntr-un litigiu pus n micare n faa justiiei pentru alte considerente dect legalitatea unui act sau fapt administrativ de autoritate vtmtor de drepturi subiective sau interese legitime, ns la un moment dat, ntr-un asemenea proces, una din pri sau dintre participani invoc n aprarea sa, pentru a combate preteniile sau aprrile formulate de adversar, ilegalitatea atitudinii administrative pe care se bazeaz acesta din urm. Un al treilea criteriu de clasificare a contenciosului se poate face dup sfera de cuprindere i sistemul legal al aciunii judiciare n contencios general, ntemeiat pe Legea nr. 554/2004, i un contencios special, bazat pe reglementri derogatorii de la actul precitat, viznd situaii deosebite, de exemplu, n materie electoral, contravenional, etc. n sfrit, dup natura nclcrii produse distingem contenciosul obiectiv viznd ilegalitatea unui act24 a crui anulare se urmrete i contenciosul subiectiv cnd prin aciunea judiciar ntemeiat pe vtmarea unui drept legal sau interes legitim recunoscut unui titular se urmrete, anularea actului indiferent de legalitatea lui. Precizm c toate aceste clasificri, tiinifice i didactice, nu sunt incompatibile ntre ele, deoarece, de exemplu, o aciune n contencios poate fi introdus n temeiul Legii nr. 554/2004, urmnd anularea actului administrativ sau obligarea la msuri executive, dup cum excepia de ilegalitate se poate invoca ntr-un litigiu civil sau penal cu privire la o reglementare administrativ sau la un act individual similar, indiferent c a nclcat legea sau/i un drept subiectiv ori interes legitim.

1.2. Necesitatea controlului judectoresc asupra activitii executive n dreptul occidental activitatea executiv realizat de administraia public (de stat) este supus i unui control jurisdicional exercitat fie de instane jurisdicionale speciale (ca, de exemplu, tribunalele administrative n Frana), fie de instanele de drept comun (n Anglia) sau de jurisdiciile speciale - din cadrul administraiei publice ntlnite n toate sistemele de drept. n Romnia n perioada 1866-1925 instanele judectoreti erau competente s soluioneze litigiile dintre particulari i administraie n baza legii ordinare, iar, ulterior, n
23

Pentru detalii a se vedea C. Gh. Tarhon, Rspunderea patrimonial a organelor administraiei de stat i controlul jurisdicional indirect al legalitii actelor administrative, Editura tiinific, Bucureti, 1967, p. 113-224, 286 24 Actul poate fi i normativ n optica Instanei Supreme (dec. nr. 662/16 sept. 1994 a C.S.J.S. cont. adm. n Repertoriu de jurispruden i doctrin romn 1989-1994, vol. I, Editura Argessis, 1995, p. 58 - 59. 10

condiiile legii speciale, dup adoptarea legii contenciosului administrativ (23 dec. 1925). Pentru o scurt perioad de timp au funcionat ca organe jurisdicionale pentru litigiile de natur administrativ Comitetele de Revizie (create prin legea din 20 aprilie 1933) nlocuite, la rndul lor, prin Curile administrative (prin legea din 27 martie 1936) 25 organe cu o vast activitate judiciar26. Existena contenciosului administrativ n dreptul occidental se justific n doctrina respectiv prin necesitatea unei ocrotiri mai eficiente a intereselor personale ale particularilor fa de abuzurile rezultnd din puterea discreionar a administraiei publice. Se consider c aceast ocrotire devine efectiv eficient numai dac cenzurarea activitii executive, a actelor administrative, n special, se ncredineaz spre exercitare nu administraiei active, emitent a actelor de putere, ci unui organ specializat n soluionarea litigiilor cu administraia, respectiv unei jurisdicii, fie instan judectoreasc (de drept comun sau special profilat), fie jurisdicie administrativ special dispunnd de independena necesar soluionrii litigiilor respective27. Afirmarea necesitii protejrii individului mpotriva abuzurilor administraiei publice, aa cum o susin chiar juritii occidentali, nseamn implicit recunoaterea existenei nclcrilor de lege din partea organelor chemate s aplice dreptul. Pe de alt parte, preocuprile manifestate n acest sens izvorsc i din necesitatea aprrii eficiente a ordinii de drept, a drepturilor i intereselor, eventual lezate, n condiiile deplinei accesibiliti, formale i materiale, la jurisdicia n materie administrativ. Cu toate acestea instituia contenciosului administrativ a fost criticat chiar de unii juriti occidentali ntruct, pe plan doctrinar, instituirea ei contravenea principiului separaiei puterilor proclamat n statul de drept, dndu-se, astfel posibilitatea cenzurrii actelor de putere executiv de ctre o alt putere, cea judectoreasc, ntre cele dou puteri ncetnd starea de independen i de egalitate care trebuie s caracterizeze raporturile dintre ele. n ara noastr, prin Decretul nr. 128/1948 a fost desfiinat contenciosul administrativ pornindu-se de la principiul unicitii puterii de stat socialiste, n temeiul cruia toate organele statului, inclusiv cele administrative i judectoreti, se subordoneaz Marii Adunri Naionale, respectiv organelor puterii de stat ce constituiau baza sistemului de organe ale statului, n expunerea de motive a decretului precitat se arta c nu se mai poate concepe ca actele de autoritate s fie puse n discuie de ctre particulari, iar acetia s mai aib dreptul s cheme n judecat statul, pentru ca actele lui s fie cenzurate de ctre o autoritate subordonat. Prin Decretul nr. 142/1952 se modific n mod corespunztor i dispoziiile art. 120 1,2 ale codului de procedur civil care consacrau, pn atunci, dreptul instanelor judectoreti de a cenzura legalitatea actelor administrative pe calea aciunii directe, ca o cale de control judiciar general, stabilindu-se c un atare control se va putea exercita n viitor numai n cazurile expres prevzute de lege. n acest sens, practica judiciar, inclusiv cea a fostului Tribunal Suprem, pornind de la constatarea c n ara noastr contenciosul administrativ a ncetat s mai existe, a desfiinat un numr de hotrri judectoreti prin care se cenzura fie legalitatea unor acte administrative, fie refuzul unor organe ale administraiei de stat de a emite acte solicitate,
25 26

A. I. Petrescu, Curile administrative, Bucureti, 1937, p. 35 C. Atanasiu, D. Moldovan, Jurisprudena curilor administrative, Bucureti, 1937 27 E. D. Tarangul, Tratat de drept administrativ, Cernui, 1941, p. 545 - 548 11

stabilindu-se c n lipsa unui text expres de lege, aceste acte nu sunt supuse controlului jurisdicional, ci numai controlului organelor administrative ierarhic superioare 28. Instanele de judecat puteau anula actele administrative doar n cazurile expres prevzute de lege, ceea ce nu le conferea nici dreptul de reformare sau de modificare a acestor acte, dac acesta nu era prevzut expres pentru respectiva categoria de acte, dup cum instanele nu aveau nici dreptul de a obliga organele administraiei de stat s emit anumite acte pe care, potrivit legii, acestea din urm erau ndatorate s le adopte29. Aciunile care tindeau la desfiinarea actelor administrative se mpreau n dou categorii30. n prima categorie intrau aciunile (plngerile) recunoscute de lege numai celor care dovedeau un interes legitim nclcat de administraie fiind exercitate doar de persoanele interesate (ca, de exemplu, plngerea adresat de contravenientul persoan fizic la instana de judecat mpotriva ncheierii de aplicare a sanciunii 31) sau de parchet (procuratur). n a doua categorie intrau aciunile numite populare recunoscute oricrui subiect, chiar dac cel n cauz nu dovedea un interes personal (ca, de exemplu, ntmpinarea adresat instanei de judecat mpotriva deciziei comitetului executiv al organului local al puterii prin care se rezolvase nefavorabil ntmpinarea mpotriva omisiunilor, nscrierilor greite a erorilor fcute n listele de alegtori 32) calea de atac judiciar fiind recunoscut oricrei persoane fizice, procuratur, organizaie obteasc, etc. Dei regula general instituit era inadmisibilitatea controlului judectoresc pe cale direct mpotriva actelor administrative, totui instanele de judecat s-au considerat ntotdeauna competente s verifice pe cale incidental (prin excepie) legalitatea unui act administrativ i a crui ilegalitate era invocat n cadrul unui litigiu pus n micare pentru alte considerente dect legalitatea actului respectiv, dar de a crei rezolvare depindea, ntr-un fel sau altul, soluia final. Constituiile din 1948 i 1952, ca i legile de organizare judectoreasc, precum i legile de procedur civil adoptate n perioada aplicrii lor, nu conineau dispoziii speciale referitoare la controlul judectoresc al actelor de drept administrativ. O asemenea rezolvare juridic s-a considerat c a corespuns pe deplin acelei etape ntruct mpiedica orice tentativ de tergiversare, cu ajutorul procedurii judiciare, a aplicrii msurilor administrative i politice, operative i oportune, conform noilor schimbri, la care ar fi putut recurge unele persoane, aparinnd claselor i categoriilor sociale nlturate de la putere i deposedate economic, n scopul aprrii drepturilor i intereselor lor vtmate prin acte de autoritate. Prin Constituia din 1965, s-a consacrat dreptul celui vtmat ntr-un drept al su printr-un act ilegal al unui organ de stat de a putea cere organelor competente, n condiiile legii, anularea actului i repararea pagubei33. De asemenea, tot Constituia mai prevedea34 c tribunalele i judectoriile judec cererile celor vtmai n drepturile lor
28

Dec. nr. 2215/1955 n Legalitatea popular nr. 1/1956, p. 113; dec. nr. 811/1954 n Culegere de decizii... pe anii 1952/1954 vol. I, p. 66; dec. nr. 150/1965 n Legalitatea popular nr. 11/1957, p. 1386. 29 T. Drganu, Actele de drept administrativ, p. 252. 30 idem, op. cit., p. 253-259. 31 Art. 24 din Decretul nr. 184/1954 abrogat prin Legea nr. 32/1968 32 Art. 24 din Legea nr. 9/1952 (abrogat). 33 Art. 35 din Constituie. 34 Art. 103 alin. 3 din Constituie i art. 2 alin. ultim din Legea nr. 58/1968 pentru organizarea judectoreasc abrogat prin legea nr. 92/1992. 12

prin acte administrative, putnd s se pronune, n condiiile legii, i asupra legalitii acestor acte. n acest fel legea fundamental concretiza la nivelul administraiei controlul judiciar asupra unei categorii de acte de putere specifice unor organe ale statului. n dezvoltarea acestor prevederi, prin Legea nr. 1/1967 cu privire la judecarea de ctre tribunale a cererilor celor vtmai n drepturile lor prin acte administrative ilegale, s-a conferit instanelor judectoreti de drept comun o competen general n nfptuirea controlului jurisdicional35 asupra actelor administrative ilegale. La aceast form nou de control judiciar general se mai adugau alte forme de control judectoresc special existente la acea dat. Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990 a lrgit considerabil cadrul legal de cenzurare al actelor administrative atacate n justiie i, totodat, a eliminat numeroasele excepii restrictive de neaplicare a contenciosului administrativ prevzute de legislaia anterioar. n sfrit, ultima reglementare n materie, legea nr. 554/2004 a continuat procesul de lrgire considerabil a cadrului legal de acces la justiie, n materie de contencios administrativ, prin includerea n sfera aciunilor judiciare, nu numai a celor viznd vtmarea drepturilor subiective, ci i a celor referitoare la interese legitime, publice sau private, vtmate, decurgnd nu numai din acte sau fapte administrative de putere, dar i din contracte administrative. Dreptul fundamental, consacrat de art. 52 din actuala Constituie revizuit, care permite celui vtmat ntr-un drept sau interes legitim al su de ctre o autoritate public printr-un act administrativ sau prin nesoluionarea n termenul legal a unei cereri de a obine recunoaterea dreptului pretins, anularea actului i repararea pagubei este considerat, alturi de alte drepturi, ca formnd o categorie aparte de drepturi fundamentale, ceteneti i anume reprezentnd aa numitele drepturi garanii. Aceste drepturi specifice sunt de natur procedural sau procesual, distincte de alte drepturi fundamentale cu coninut material dar care se pot realiza, n cazul nclcrii lor, prin intermediul drepturilor garanii care, aa cum rezult i din denumirea lor, confer garanii juridice ale realizrii drepturilor fundamentale ceteneti. Dac n unele state instanele de judecat nu au competena de a cenzura legalitatea unor acte administrative, mai ales a celor declarate acte de guvernmnt ca expresie a puterii discreionare a administraiei publice, dreptul democratic nu susine ideea c acest control judiciar ar reprezenta un amestec n sfera activitii executive, nclcndu-se principiul specializrii organelor de stat. n adevr, nici un principiu de drept nu interzice un asemenea control, ci, dimpotriv, toate principiile converg spre asigurarea unei colaborri i unui control reciproc ntre toate organele de stat. n ultim instan, verificarea legalitii actelor juridice, n general, i a celor administrative, n special, reprezint un control al conformitii lor cu legea, cu principiul legalitii, n scopul asigurrii efective i complete a supremaiei legii36 i deci a caracterului ei unic. 1.3. Caracteristicile generale ale controlului judectoresc asupra administraiei publice

35 36

T.Drganu, Actele administrative i faptele asimilate lor..., p. 24. Editorial n Studii i cercetri juridice nr. 4/1967, p. 651, M. Eliescu; Rspunderea civil delictual, Ed. Acad., R.S.R., Bucureti, 1967, p. 72, p. 316 13

Controlul judectoresc se desfoar asupra celor mai diferite aspecte ale complexei activiti executive a statului. El vizeaz formele concrete ale acestei activiti cum sunt actele juridice (administrative, civile, de dreptul muncii), operaiunile tehnicomateriale i fapte material-juridice. Fiecare din aceste forme beneficiaz de norme juridice specifice care reglementeaz ntr-un anumit mod soluionarea litigiului respectiv dedus judecii. Astfel, litigiile de natur civil i comercial (izvornd din contracte sau din fapte ilicite) se soluioneaz dup regulile dreptului civil sau comercial, iar litigiile de munc dup normele dreptului muncii, etc. n studiul nostru intereseaz numai modul n care se nfptuiete controlului judectoresc asupra actelor administrative, categorie principal a actelor juridice ale administraiei publice, i asupra faptelor ilegale, deoarece studiul litigiilor de alt natur ale administraiei formeaz obiectul preocuprilor altor ramuri de drept. Pe de alt parte, conform reglementrii actuale n vigoare (art. 2/1 lit. c din Legea nr. 554/2004) sunt asimilate actelor administrative i contractele (administrative) ncheiate de autoriti pentru punerea n valoare a bunurilor proprietate public, executarea de lucrri de interes public, prestarea serviciilor publice, precum i achiziiile publice. Litigiile de natur administrativ, dei distincte de litigiile avnd o alt natur juridic, intr, sub aspect procesual, n categoria litigiilor civile, n sensul larg al noiunii, prin opoziie cu cauzele penale, ceea ce nu nseamn c ele nu se difereniaz de litigiile civile propriu-zise (n sensul restrns al noiunii). 1. O prim caracteristic a controlului judectoresc de contencios este aceea c se exercit numai asupra actelor administrative i a faptelor asimilate acestora cu excluderea operaiunilor tehnico-materiale, a altor acte i fapte juridice deoarece vizeaz cenzurarea acelor manifestri de voin prin care organul apare numai ca subiect de drept special investit cu atribuii de realizare a puterii de stat - i nu ca persoan juridic de drept privat (civil), - inclusiv n cazul ncheierii contractelor administrative de interes public. 2. Controlul judectoresc se desfoar asupra tuturor autoritilor administrative centrale, teritoriale i locale. 3. Controlul judectoresc vizeaz verificarea legalitii actelor i faptelor administrative, nefiind un control de oportunitate. Problemele de oportunitate apar cu totul excepional n activitatea instanelor, ca, de exemplu, n cazul suspendrii de ctre acestea a unor msuri administrative n litigiu pentru prevenirea producerii unor pagube iminente sau n ipoteza unor cauze care ar exclude rspunderea juridic a administraiei pentru msurile dispuse37 (un asemenea caz l reprezint fora major). 4. Controlul judectoresc nu are un caracter exclusiv 38, nefiind singura form de control asupra administraiei, ci el face parte din cadrul, mai general, al controlului de stat, fiind o component de baz a controlului jurisdicional exercitat asupra administraiei i de alte organe jurisdicionale administrative, precum Oficiul de Stat pentru Invenii i Mrci, prin comisia de reexaminare din cadrul su. 5. Controlul judectoresc este ulterior adoptrii sau executrii actului administrativ, ntruct verific legalitatea unor msuri deja existente i nu a unor msuri viitoare, putnd fi i anterior sau concomitent fa de momentul executrii msurii pe care, dup caz, o suspend sau o desfiineaz. 6. Controlul judectoresc al actelor administrative nu este un control de plin jurisdicie n sensul c instana de judecat, dei poate suspenda sau anula actul
37 38

I. Iovna, op. cit., p. 304 T. Drganu, op. cit, p. 25.

14

administrativ ori, dup caz, poate dispune nlturarea vtmrii sau repararea prejudiciului, ea nu va putea totui emite actul legal sau msura necesar, neputndu-se substitui n atribuiile organului administrativ, drepturile ei incluznd doar posibilitatea de anulare a actului administrativ, de obligare la msuri administrative i de reparare a prejudiciului. Cu alte cuvinte hotrrea judectoreasc nu constituie temeiul direct al realizrii dreptului subiectiv, trebuind ca n baza ei s se emit totui actul administrativ necesar. 7. Controlul judiciar asupra actelor administrative este un control n baza competenei generale de verificare a legalitii oricrui act administrativ, cu excepiile legale, i a competenei speciale privind verificarea anumitor acte administrative i fapte determinate. 8. Controlul judectoresc se desfoar n baza unei proceduri specifice, cu caracter jurisdicional, bazat pe contradictorialitatea dezbaterilor i independena judectorilor, declanat de sesizarea instanei de judecat de ctre partea vtmat n drepturile sau interesele sale printr-un act sau fapt administrativ. Aceste trsturi includ litigiul administrativ n categoria litigiilor civile n sensul larg al noiunii. Pe de alt parte, aceast procedur este complet diferit de cea administrativ caracterizat prin subordonarea fa de autoritatea de stat precum i a acesteia din urm fa de organele superioare ierarhic. 9. Controlul judectoresc asupra actelor i faptelor administrative are un caracter subsidiar, ceea ce indic posibilitatea ca n prealabil alte autoriti de stat, ale puterii legislative sau ale administraiei (inclusiv organul emitent), s poat verifica legalitatea msurii contestate, controlul judiciar rmnnd ultima soluie posibil la care se recurge dup utilizarea fr succes a procedurii administrative prealabile ori a celei de conciliere n cazul contractelor administrative. Se disting n acest sens mai multe ipoteze posibile39. O prim ipotez este aceea n care organul administrativ verificnd legalitatea actului pretins vtmtor l consider ca fiind un act legal ori refuz s se pronune cu privire la el sau nu se pronun n termen asupra legalitii lui, ceea ce l ndreptete pe reclamant s introduc aciunea n justiie, instana fiind n drept s verifice legalitatea actului respectiv. O a doua ipotez vizeaz cazul n care n urma verificrii administrative prealabile, organul administrativ desfiineaz actul caz n care instana nu mai poate fi sesizat deoarece actul administrativ nu mai exist. Aciunea n justiie fiind fr obiect. Dac totui desfiinarea actului a antrenat sau nu a putut nltura prejudiciile produse, sub aceste aspecte instana poate fi sesizat. A treia ipotez este aceea n care, dup sesizarea justiiei organul administrativ dispune desfiinarea actului. Aceast msur nu poate mpiedica instana s-i realizeze controlul jurisdicional ntruct prin desfiinarea administrativ ilegalitatea actului este dovedit, ceea ce uureaz judiciar constatarea nevalabilitii sale, urmnd a se soluiona, eventual, numai cererea de despgubiri i cheltuielile de judecat. Aceeai este soluia i cnd desfiinarea administrativ intervine dup pronunarea hotrrii prin care instana respinge cererea de chemare n judecat a celui vtmat prin acte administrative dar nainte de soluionarea cii judiciare de atac. n aceast ipotez instana superioar, considernd legalitatea actului administrativ dovedit, se va pronuna asupra celorlalte
39

I. Iovna, op. cit., p. 293-294 15

capete de cerere. Fa de aceast opinie 40 se poate formula rezerva c desfiinarea actului administrativ de ctre administraie, dup sesizarea justiiei, este irelevant, sub aspectul efectelor actului, i c atta timp ct exist un litigiu avnd ca obiect un act administrativ respectivul act se suspend, fie de drept fie pe cale judiciar, pe durata litigiului astfel nct autorul nu mai poate dispune cu privire la el, deoarece n caz contrar ar dispune i cu privire la obiectul aciunii judiciare n care figureaz ca prt. Ultima ipotez este aceea a respingerii aciunii n justiie urmat de desfiinarea actului administrativ dispus de organele administraiei. Se consider c o asemenea desfiinare nu poate interveni ntruct s-ar nfrnge autoritatea lucrului judecat, a hotrrii instanei care a consacrat legalitatea actului juridic administrativ 41. Considerm c respingerea aciunii judiciare nu transform actul executiv ntr-un act irevocabil oblignd administraia la meninerea lui deoarece irevocabilitatea unor acte administrative din aceeai categorie ar fi conferit dup cum actul a fost sau nu atacat n justiie, ceea ce legal este inadmisibil, ntruct categoria actelor administrative irevocabile este strict determinat. De aceea administraia va putea s-i desfiineze actul i dup respingerea unei atari aciuni n justiie 42. Ct privete autoritatea lucrului judecat ea nu vizeaz actul administrativ ci hotrrea judectoreasc n sensul c reclamantul nu va mai putea introduce cu privire la acelai act administrativ, pentru aceleai considerente i fa de acelai organ prt o nou aciune n justiie. Dac ulterior respingerii aciunii opereaz o desfiinarea administrativ a actului reclamantului va putea introduce o aciune cu privire la nlturarea vtmrilor, repararea prejudiciilor care se mai menin dup aceast desfiinare ori obligarea pe cale judiciar a administraiei la luarea msurilor corespunztoare ori chiar solicitarea anulrii judiciare a msurii de desfiinare administrativ a actului.

2. Controlul judectoresc direct al actelor administrative n temeiul Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004 2.1. Condiiile controlului judectoresc direct asupra actelor administrative n temeiul Legii contenciosului administrativ Legea contenciosului administrativ43 reprezint noul cadru juridic general n temeiul cruia instanele judectoreti sunt competente s cenzureze activitatea acelor organe ale puterii executive care prin actele i faptele lor vtma drepturi recunoscute de lege persoanelor fizice i juridice. n literatura de specialitate, sub imperiul Legii nr. 1/196744 i a Legii nr. 29/1990, n prezent abrogat, au fost enunate i analizate condiiile introducerii aciunii mpotriva actelor administrative ilegale i care, considerm, c se
40 41

I. Iovna, op. cit., p. 294. Idem. op. cit. 42 I. Santai, Controlul judectoresc asupra msurii desfiinrii actelor de drept administrativ n Revista Romn de Drept, nr. 6/1986, p. 32. 43 Publicat sub nr. 29/1990 n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 122 din 8 noiembrie 1990, modificat prin Legea nr. 92/1992, Legea nr. 59/1993, Ordonana de Urgen nr. 138/2000 i Ordonana de Urgen nr. 58/2003. 16

regsesc, n parte dar cu unele schimbri, i n cazul noii reglementri 45 i anume46: condiia ca actul atacat n justiie s fie un act administrativ; prin respectivul act s se vateme un drept recunoscut de lege sau un interes legitim; actul s provin de la o autoritate administrativ; anterior introducerii aciunii n justiie s se fi mplinit procedura administrativ prealabil; aciunea s fie introdus n termen; precum i dou condiii negative constnd n faptul c actul atacat n justiie s nu fie exceptat de la controlul judiciar, iar pentru declanarea acestei forme de verificare nu trebuie s se prevad expres cazuri privind aplicabilitatea normelor de contencios administrativ n activitatea instanelor de judecat. n cele ce urmeaz vom examina numai condiiile afirmative ce se cer a fi ntrunite n cadrul aciunii (directe) n anularea actelor administrative. 1. O prim condiie pentru declanarea controlului judiciar este aceea ca actul atacat s fie un act (de drept) administrativ, adic acea manifestare de voin a administraiei productoare de efecte juridice i emis n mod unilateral, prin care aceasta apare ca autoritate de stat investit cu atribuii de exercitarea puterii, n caz contrar, dac actul juridic are o alt natur (civil, de munc, judiciar, etc.) el nu va putea fi supus controlului judectoresc n condiiile prezentei legi, ci, eventual, n condiiile dreptului comun sau ale unor legi speciale47. De altfel, legea contenciosului (art. 2 lit. c) face unele precizri n acest sens atunci cnd definete actul administrativ ca fiind actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate public n vederea executrii ori a organizrii executrii legii, dnd natere, modificnd sau stingnd raporturi juridice. Pe de alt parte, aceeai lege d o alt accepiune noiunii de act administrativ datorit raiunilor proprii care au stat la baza instituirii acestei forme specifice de control judiciar. n primul rnd, sunt considerate acte administrative numai actele juridice (de putere) ale unei autoriti. De asemenea, sunt asimilate autoritilor publice (art. 2/1 lit. b)
44

Intitulat Cu privire la judecarea de ctre tribunale a cererilor celor vtmai n drepturile lor prin acte administrative ilegale (publicat n Buletinul Oficial, Partea I-a, nr. 67 din 26 iulie 1967). 45 T. Drganu, Actele administrative i faptele asimilate lor supuse controlului judectoresc potrivit Legii nr. 1/1967, Editura Dacia, Cluj, 1970, p. 159-243; R. Ionescu, Drept administrativ, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti. 1970, p. 366-378; I. Iovna, Drept administrativ i elemente ale tiinei administraiei, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1977, p. 295-302; Al. Negoi, Drept administrativ i elemente ale tiinei administraiei , T.U.B. 1988, p. 346-358; A. Iorgovan, I. Moraru, D. Musteea, Legalitatea actelor administrative, Editura Politic, Bucureti, 1985, p. 204 i urm..., I. Santai, Drept administrativ i tiina administraiei , note de curs, Sibiu, 1981, p. 247-254; M. Lepdescu, Fundamentarea controlului legalitii actelor organelor statului n sistemul nostru constituional n Revista Romn de Drept, nr. 7/1972. p. 55-56; M. Anghene, Controlul judectoresc al legalitii actelor administrative n Revista Romn de Drept, nr. 6/1968, p. 79-87. 46 I. Santai, Condiiile controlului judectoresc direct asupra actelor administrative n temeiul Legii contenciosului administrativ n Dreptul nr. 6/1991, p. 14 i urm. 47 n acelai sens a statuat, sub imperiul reglementrii anterioare, i practica judiciar; a se vedea Trib. Sup. sec. civ. dec. nr. 1315 din 28 iulie 1971, n Culegere de decizii ale Tribunalului Suprem pe anul 1971 , p. 201; Trib. Supr. sec. civ. dec. nr. 604 din 8 iulie 1973, n Culegere de decizii ale Trib. Sup. pe anul 1973 , p. 339. n privina noii legi a se vedea inaplicabilitatea ei n materia contractului de asigurare (dec. nr. 68/1992 a C.S.J., s.c.a, n Dreptul nr. 71/1992, p. 81), a aciunilor n revendicare (dec. nr. 37/1992 a C.S.J., s.c.a. n Dreptul nr. 7/1992, p. 85), a actelor unilaterale de dreptul muncii aparinnd societilor comerciale (dec. nr. 162/1992 a C.S.J., s.c.a. n Dreptul nr. 5-6/1993, p. 126) i a licitaiei publice (dec. nr. 122/1992. C.S.J., s.e.c. n Dreptul nr. 5-6/1993, p. 131). Instana suprem a considerat c n cazul ordinelor de repartizare a suprafeelor locative cu destinaie comercial (emise de administraia public) litigiile generate de anulare acestor acte sunt de competena instanelor de drept comun (dec. nr. 137/1992 a C.S.J. s.e.c. n Dreptul nr. 5-6/1993, p. 130). 17

i persoanele juridice de drept privat, dar numai atunci cnd, potrivit legii, au obinut statutul de utilitate public sau sunt autorizate s presteze un serviciu public. n al doilea rnd, se exclud, n accepiunea legii n cauz, actele administrative pentru desfiinarea sau modificarea crora se prevede, prin lege organic, o alt procedur judiciar (art. 5/2), actele administrative care privesc raporturile cu Parlamentul (art. 5/1 lit. a), precum i actele de comandant cu caracter militar (art. 5/1 lit. b). n al treilea rnd, aceeai lege nu mai asimileaz, ca i reglementarea precedent a Legii nr. 1/1967, actelor administrative (ilegale) refuzul nejustificat al administraiei de a satisface o cerere privitoare la un drept sau interes, ct i nerezolvarea unei astfel de cereri n termenul prevzut de lege, ceea ce denot o net delimitare, n concepia legiuitorului, a actelor juridice de faptele material-juridic48, asimilnd ns, refuzul nejustificat de rezolvare a cererii referitoare la un drept faptului de a nu rspunde petiionarului n termenul prevzut (de legea n cauz sau de alte legi), ceea ce contribuie, n linii mari, la asigurarea unitii de regim juridic procedural al controlului judectoresc asupra actelor i faptelor administrative(art. 2/1 lit. e teza a II-a coroborat cu art. 1/1 teza a II-a, art. 2/2 i art. 8/1 teza a II-a). n sfrit, vrnd s elimine orice dubii asupra activitii executive, sunt asimilate (art. 18/1) actelor administrative i certificatele, adeverinele, precum i orice alte nscrisuri la a cror eliberare administraia poate fi obligat, instana judectoreasc avnd cderea de a se pronuna (art. 18 alin. 2) i asupra legalitii actelor sau operaiunilor care au stat la baza emiterii sau ncheierii, adugm noi, a actului supus judecii (verificarea acestora din urm realizndu-se. desigur, pe cale incidental, doar odat cu actul administrativ). Dei n lege s-a prevzut c actul administrativ atacat n justiie (art. 2/1 lit. c) poate s fie att normativ ct i individual 49, este unanim admis c, de regul, un act normativ nu poate vtma n mod nemijlocit drepturi subiective, deoarece nu genereaz, nu modific i nu desfiineaz raporturi juridice concrete 50. Dar, dei instana nu poate verifica pe calea aciunii directe legalitatea actului normativ care a stat la baza actului individual dedus instanei, ea va putea, totui, controla pe cale indirect - prin intermediul oferit de excepia de ilegalitate - legalitatea normei, nlturnd, dup caz, actul de reglementare de la soluionarea litigiului ca i cum acesta nu ar fi existat, n sprijinul acestei argumentaii invocm i acele prevederi ale art. 18 alin. 2 din lege n temeiul crora instana este competent s se pronune i asupra legalitii actelor... care au stat la baza emiterii actului supus judecii (n actuala reglementare neexistnd referiri exprese la actul normativ ce a stat la baza actului individual pretins ilegal, aa cum prevedea art. 9 alin. 3 din Legea nr. 1/1967). Totui, prefectul poate ataca n contencios un act (inclusiv normativ) ilegal, aparinnd autoritilor locale sau judeene (art. 123/5 din Constituie, art. 3/1 din Legea 554/2004), n vreme ce Ministerul Public este inut n exerciiul aciunii judiciare n contencios numai de actele administrative unilaterale individuale n cazul vtmrii unui drept, liberti ori interes legitim ale persoanelor n
48

Asupra acestei distincii i se vedea R. N. Petrescu, Unele aspecte ale activitii desfurate de organele administraiei de stat, n Studia Universitatis Babe-Bolyai, jurisprudenia nr. 1/1989, p. 91-93. 49 Asupra distinciei dintre actele normative i cele individuale a se vedea I. Ceterchi, M. Luburici, Teoria general a statului i dreptului, T.U.B. Bucureti, 1983, p. 413-414. 50 Actele de interpretare nu sunt supuse controlului judiciar (Trib. Sup. sec. civ., dec. 2129 din 21 noiembrie 1979, n Culegere... pe anul 1979, p. 305; Trib. Sup. sec. civ. dec. nr. 269 din 9 februarie 1988, n Revista Romn de Drept, nr. 1/1989, p. 63). 18

cazul excesului de putere ale autoritilor, putnd ataca pentru acelai motiv actele administrative normative doar dac excesul de putere vatm un interes legitim public (art. 1/5 i 6). Considerm c actul administrativ dedus judecii poate fi att un act intern 51, ct i un act extern, dup cum efectele sale se produc n interiorul sau n afara organului, ntruct nu se condiioneaz introducerea aciunii n justiie de locul unde se produc efectele vtmtoare, ci de persoanele (fizice sau juridice) lezate n drepturile lor. Desigur n mod obinuit persoanele sunt vtmate n drepturile lor prin acte de administraie extern, cu efecte n afara organului, asupra terilor, dar i acte de administraie intern pot leza personalul propriu al autoritilor administrative. De altfel, legea nu condiioneaz, n acest sens, introducerea aciunii n justiie de lipsa calitii de funcionar al reclamantului concomitent de lipsa calitii de autoritate public la care acesta funcioneaz, n persoana prtului. Noua lege, spre deosebire de reglementarea anterioar (art. l alin. l din Legea nr. 1/1967), nu mai condiioneaz exercitarea aciunii judiciare de existena caracterului ilegal al actului administrativ atacat52. Neinserarea acestei condiii este ct se poate de binevenit pentru c, de regul, stabilirea legalitii sau ilegalitii nu este o problem procesual prealabil ea putndu-se constata numai pe parcursul i, mai ales, n urma soluionrii litigiului. Pe de alt parte, nu este exclus ca un act de autoritate emis cu respectarea legii s produc vtmarea unui drept, mai ales cu ocazia executrii sale. n sfrit, condiionarea introducerii aciunii judiciare de dovedirea, eventual chiar de stabilirea, ilegalitii actului contestat s-ar putea manifesta n practic ca o sarcin deosebit de dificil pentru reclamant care, de regul este un ter din afara administraiei, necunosctor sau lipsit de posibiliti de acces i documentare asupra mecanismelor decizionale executive, n mod firesc pentru reclamant, n cadrul procesului, este suficient doar simpla dovedire a vtmrii unui drept al su recunoscut de lege. Dar, de aici nu putea trage concluzia c legea n cauz ar fi reglementat un regim juridic de rspundere obiectiv, bazat pe lipsa vinoviei administrative, deoarece culpa organului prt este prezumat prin nsi vtmarea suferit de reclamant. ntr-adevr, acesta din urm se limiteaz doar la dovedirea vtmrii putnd s-i exercite aciunea procesual chiar mpotriva persoanei fizice care a elaborat actul atacat sau care se face vinovat de refuzul rezolvrii cererii sale (arat art. 16/1 din lege). n privina operaiunilor tehnico-materiale care nsoesc actele administrative instana este competent s se pronune i asupra legalitii ... operaiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecii (art. 18 alin. 2). Aceast prevedere face cuvenita distincie ntre actele juridice i acele aciuni (acte sau fapte) nejuridice53 de ordin material sau procedural consacrnd astfel expres posibilitatea controlului judiciar indirect asupra legalitii lor54. De altfel, i sub sistemul vechii reglementri, chiar n lipsa unor prevederi legale, literatura i practica judiciar au
51

n sens contrar, sub imperiul reglementrilor anterioare, a se vedea I. Vntu, Organizarea i activitatea de stat n R.S.R., Editura Academiei, Bucureti, 1974, p. 466. 52 n literatura de specialitate a fost exprimat opinia c actele juridice sunt ntotdeauna licite (T. Drganu, Actele de drept administrativ, Editura tiinific, Bucureti, 1959, p. 9). 53 Uneori cele dou categorii erau confundate stabilindu-se, de exemplu, o identitate de regim juridic ntre avizul tehnic i autorizaia administrativ de construcie a imobilului (Trib. Sup., n compunerea prev. de art. 39 alin. 2 i 3 din Legea pentru organizarea judectoreasc, dec. nr. 15 din 12 febr. 1980, n Culegere... pe anul 1980, p. 198). 19

considerat c dac aceste operaiuni au un caracter ilegal i constituie condiii de valabilitate ale actelor administrative, ilegalitatea lor va putea fi verificat de instan odat cu controlul exercitat asupra actului administrativ pretins ilegal55 sau faptului56 dedus judecii57. Dac ns un asemenea act sau fapt administrativ lipsete aceste operaiuni nu vor mai putea fi cenzurate judiciar n temeiul Legii contenciosului administrativ, dar dac totui prin ele au fost cauzate vtmri (de exemplu, s-a produs demolarea unei construcii numai n temeiul avizului tehnic al biroului de arhitectur i sistematizare, n lipsa deciziei administrative) controlul judiciar al operaiunilor se va face cadrul litigiului soluionat dup regulile dreptului comun ori a legilor speciale. Poate nu ar fi fost lipsit de interes practic, pentru a asigura o reglementare ct mai complet a ipotezei normei - de la art. 18 teza final din lege -, ct i pentru acurateea formulrii legislative ca n textul normativ s se fi prevzut c puterile instanei judectoreti cuprind i verificarea operaiunilor administrative care au stat la baza executrii actul administrativ dedus judecii, dat fiind faptul c, n ultim instan, operaiunile de punere n executare i executarea propriu-zis a actelor juridice produc, de cele mai multe ori, efectiva vtmare a drepturilor sau c i prin modul de executare a unor acte, chiar legale, se pot vtma drepturi. O asemenea prevedere, introdus n lege, ar fi ntregit i acele dispoziii ale ei (art. 14 alin. l) n conformitate cu care pentru a se preveni producerea unor pagube iminente persoana vtmat poate cere instanei s dispun suspendarea executrii actului administrativ pn la pronunarea instanei de fond. Pe de alt parte, legiuitorul a omis, din pcate, s includ i acele acte administrative sau operaiuni administrative care au stat la baza ncheierii contractelor administrative, ca fiind i ele susceptibile de cenzurare judiciar, e drept, incidental i conex, cu aciunea principal. Constituia revizuit (art. 126/6 teza ultim) permite, cu titlu de excepie, cenzurarea n contencios a vtmrilor produse prin ordonane ale guvernului sau prin dispoziii ale unor ordonane declarate neconstituionale. n dezvoltarea prevederilor legii fundamentale noua reglementare n materie a prevzut c persoana vtmat prin asemenea acte introduce aciunea la instana de contencios nsoit de excepia de neconstituionalitate (art. 9/1), iar instana, astfel sesizat, dac apreciaz c excepia ntrunete condiiile legale (art. 29/1 i 3 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea i funcionarea Curii Constituionale, modificat i republicat) sesizeaz, prin ncheierea motivat, instana constituional, suspendnd soluionarea cauzei de fond, n ateptarea verdictului acestei curi. 2. O alt condiie de admisibilitate a introducerii aciunii n justiie mpotriva actelor administrative este aceea c respectivele acte s vateme drepturile recunoscute de
54

I. Santai, Rolul avizelor n cadrul litigiilor avnd ca obiect controlul judectoresc al legalitii actelor i faptelor administrative n Revista Romn de Drept nr. 7/1983, p. 9. 55 Al. Negoi, Aspecte din practica judiciar n legtur cu controlul legalitii actelor administrative , n Revista Romn de Drept, nr. 2/1971. p. 119. 56 Trib. Sup. dec. nr. 15 din 12 februarie 1980, citat infra pct. 103. 57 n acest sens nici actele medicale, chiar provenind de la autoriti publice, nu sunt supuse n mod nemijlocit, controlului de contencios avnd valoarea unei simple constatri tiinifice (dec. nr. 48/1992 a Curii Supreme de Justiie, sec. conten. adm. n Dreptul nr. 7/1993, p. 79); n mod similar este i cazul propunerilor fcute pentru actele administrative (dec. nr. 695/1992 a C.S.J., s.c.a. n Dreptul, nr. 8/1993, p. 72 20

lege reclamantului, persoan fizic sau juridic. Prin revizuirea adus Constituiei n anul 2003 s-a lrgit sfere vtmrii produse i asupra interesului legitim (art. 52/1), iar noua lege a prevzut c acesta poate fi att individual ct i normativ. Prima precizare se refer la faptul c, dei legea a fcut meniunea respectiv n parte, drepturile lezate sunt fie din categoria celor decurgnd din lege sau din acte normative emise n baza ei, fie drepturi subiective stabilite, tot n cadrul sau pe temeiul legii, dar n baza unor raporturi juridice ce izvorsc dintr-un act administrativ individual (declarativ sau constitutiv de drepturi). Altfel spus, existenei dreptului trebuie s-i corespund o ndatorire din partea administraiei de a avea o anumit conduit care poate consta dintr-o aciune (de a ntreprinde ceva). Nu este obligatoriu ca dreptul ocrotit s se fi format n cadrul unui raport juridic concret, astfel nct el s fie opozabil numai ntre prile acestuia, el putnd exista n afara lui fiind suficient simpla consacrare a existenei sale recunoscute de lege i dovedirea vtmrii produse prin conduita activ (de emitere a actului) din partea administraiei58. Existena dreptului nu este compatibil cu un simplu interes, fie el i legitim, ci trebuie s rezulte din consacrarea sa legal, iar vtmarea lui s fie rezultatul nendeplinirii unei obligaii legale corelative59 interesului ocrotit n persoana reclamantului, ori consecina unei conduite active de mpiedicare, limitare sau chiar de suprimare a exerciiului su de ctre o autoritate administrativ. n aceast categorie a aciunilor vtmtoare, derivnd din manifestrile cu intenie juridic ale administraiei, intr acte juridice care conferind drepturi unora vatm drepturile altora, cele care instituie obligaii considerate vtmtoare pentru drepturile recunoscute titularului lor, actele ce suprim60 (anuleaz, revoc ori suspend) drepturi preexistente61, indiferent c aciunile executive sunt contestate de beneficiarii (destinatarii) actelor n cauz sau de teri vtmai prin ele n drepturile lor. Totui, prin revizuirea Constituiei (art. 52/1) i interesul poate fi invocat n contencios cu condiia legitimitii sale, ceea ce este la aprecierea instanei de judecat, acest interes putnd fi att public, ct i privat. n aprecierea noastr, extinderea obiectului aciunii n contencios de la dreptul subiectiv lezat i asupra interesului legitim vtmat este complet nejustificat, ntruct confer instanei un drept de apreciere care, n cele mai multe cazuri, excede competenei sale fireti, incluzndu-i atribuii de apreciere, inclusiv pe considerente de oportunitate, iar nu numai de legalitate, ceea ce nseamn practic amestec n sfera executivului i chiar substituirea n competenele legale ale acestuia, ceea ce este inadmisibil chiar pentru un adept al teoriei moderne al principiului separaiei i al echilibrului, dac nu chiar a conlucrrii i controlului puterilor n stat.
58

A se vedea considerentele invocate de Trib. Supr. sec. civ., dec. nr. 1062 din 29 aprilie 1989 n Dreptul nr. 4/1990, p. 70. 59 Aa este cazul, de pild, a actului ele dispunere a demolrii unei construcii naionalizate emis de prefectur, dei Guvernul (prin adresa nr. 2466/1990) dispusese sistarea oricror aciuni privind demolarea construciilor expropriate prin decrete anterioare datei de 22 decembrie 1989 pn la reglementarea regimului lor juridic prin noi acte legislative (dec. nr. 70/1992 a C.S.J. s.c.a. n Dreptul nr. 7/1993, p. 82). 60 n materia gradelor didactice a se vedea Trib. Supr. sec. civ. dec. nr. 126 din 20 martie 1973 cu not de Alex. Negoi, n Revista Romn de Drept, nr. 9/1973, p. 117. 61 n materia trecerii n proprietatea statului a celei de a doua locuine (conf. art. 56 din Legea nr. 4/1973, n prezent abrogat) a se vedea Trib. Supr., sec. civ., dec. nr. 1286 din 29 iunie 1977 n Revista Romn de Drept, nr. 11/1978, p. 65, ori a imobilelor celor care prseau ara (n temeiul Decretului nr. 223/1974, abrogat) a se vedea Trib. Supr., sec. civ. dec. nr. 49 din 18 august 1978 n Revista Romn de Drept, nr. 3/1979, p. 59 21

ntr-adevr, dincolo de multiplele argumente ce se pot invoca n acest sens, ne mulumim s ne oprim la defectuoasa definire a interesului legitim fcut de lege (art. 2/1 lit. o) care n cazul celui privat reprezint posibilitatea de a pretinde o anumit conduit, n considerarea realizrii unui drept subiectiv viitor i previzibil, prefigurat iar n privina celui public (art. 2/1 lit p) este cazul realizrii unui drept fundamental exercitat n colectiv ori, dup caz, n considerarea aprrii unui interes public. Este vizibil c nu putem defini interesul legitim prin prisma unui drept subiectiv viitor, previzibil, prefigurat, deoarece am terge distincia dintre acest concept i interes, pentru c dac este adevrat c n orice drept subiectiv regsim un interes legitim consolidat juridic, inclusiv prin opozibilitatea acestuia altora ndatorai prin obligaia corelativ, n cazul simplului interes, fie i legitim, definirea lui trebuie s porneasc de la avantajul pe care-l consacr n persoana titularului, corespunztor unei nevoi a acestuia sau a altuia, avantaj pe care dorete s-l consolideze prin recunoaterea sa de ctre ceilali, inclusiv, dup caz, pe cale legal, iar mpiedicarea exercitrii acestuia ori nerecunoaterea lui constituie temei de a declana o aciune juridic n acest scop. Desigur interesul pentru a fi legitim trebuie s fie n acord cu legea, cu bunele moravuri, servind nevoilor personale ori celor publice unanim recunoscute de cei din jur, colectivitate sau comunitate, necontravenind ordinii de drept i celei publice, indiferent de natura sa. Dac ns actul administrativ atacat este expresia materializat a unui drept de opiune din partea administraiei ntruct legea i permite o anumit marj de apreciere (de exemplu, n selectarea candidailor pentru funcie62) ori de alegere a persoanei beneficiare a unui act juridic (de exemplu, dintre mai muli solicitani egal ndreptii ce ntrunesc condiiile legale63), reclamantul nu va mai putea invoca vtmarea dreptului ci numai a unui interes sau a unei vocaii64, el ne mai dispunnd de calea contenciosului administrativ ci, eventual, de cile administrative de atac 65, exceptnd cazul dovedirii unui interes legitim lezat, conform revizuirii aduse art. 52/1 din Constituie i de Legea nr. 554/2004. n privina naturii juridice a dreptului sau a interesului legitim vtmat este de fcut precizarea c aceasta nu trebuie s fie neaprat administrativ, dreptul sau interesul putnd aparine diferitelor ramuri de drept, dar vtmarea lui sau mpiedicarea exerciiului su sunt n exclusivitate rezultatul conduitei culpabile a administraiei 66 chiar dac aceasta nu este ntr-un raport juridic direct cu titularul su, neputnd cenzura legalitatea dreptului invocat67 sau a interesului lezat.
62

Trib. Supr. sec. civ. dec. nr. 907 din 3 iulie 1970 n Revista Romn de Drept nr. 1/l971, p. 151. Trib. Supr., sec. civ. dec. nr. 1597 din 3 octombrie 1967, n Revista Romn de Drept, nr. 3/1968, p. 153. 64 Dec. nr. 8/1991 a C.S.J. s.c.a. n Dreptul nr. 8/1992, p. 803. 65 Alex. Negoi, Dreptul de apreciere al organelor administraiei de stat cu privire la controlul judectoresc asupra actelor administrative n Revista Romn de Drept, nr. 8/1970, p. 101. 66 Astfel, un organ al administraiei este obligat s emit adeverina solicitat n vederea stabilirii vechimii necesare pentru exercitarea dreptului la pensie pentru limit de vrst (Trib. Supr. sec. civ., dec. nr. 1437 din 30 octombrie 1970, n I. Gh. Mihu, Repertoriu de practic judiciar n materie civil... pe anii 19691975, Editura tiinific, Bucureti, 1976, p. 319). 67 Astfel, autorizaia de funcionare pentru activitatea de asisten medical dac mpovreaz servitutea de trecere vtmnd dreptul altuia, este cenzurabil n condiiile Legii nr. 29/1990 (dec. nr. 94/1992 a C.S.I. s.c.a. n Dreptul nr. 11/1992, p. 82).
63

22

O a doua precizare are n vedere faptul c reclamantul, conform textului legal (art. 1 alin. 1), pentru a putea introduce aciunea trebuie s se considere vtmat n drepturile sale recunoscute de lege sau n interesele sale legitime. ntr-adevr, s-a prea c ad literam legea nu cere existena unei vtmri efective a dreptului (aa cum cerea art. 1 alin. 1 din Legea - anterioar - nr. 1/1967) pentru un atare demers procesual. Avnd ns n vedere c rspunderea administraiei nu se poate angaja dect prin ndeplinirea condiiilor generale ale oricrei rspunderi, ntre care figureaz i fapta ilicit 68, n cazul de fa actul administrativ contestat, i rezultatul acestuia, respectiv vtmarea produs, nseamn c i n situaia pus n discuie lezarea dreptului (drepturilor) trebuie s fie actual i cert, iar nu viitoare i eventual (aceste dou ultime aspecte, ca i ntinderea despgubirilor pretinse, fiind discutabile doar n cazul producerii i a unei pagube ca urmare a emiterii actului de autoritate contestat, necunoscut nc de cel vtmat). Desigur, rmne o problem procesual, de probaiune, dovedirea efectiv a vtmrii n cadrul litigiului dedus judecii. Oricum, reclamantul va trebui s dovedeasc faptul c prin atitudinea administraiei a fost vtmat i c aceast vtmare i-a afectat drepturile sale recunoscute de lege sau n interesele legitime, nefiind suficient, sub aspect procesual, doar invocarea unei pretinse vtmri, ca simpl reprezentare nefundamentat. Oricum, Consituia (art. 52) face referire la persoana vtmat trannd problema n discuie. 3. O alt condiie a introducerii aciunii n justiie este aceea a provenienei actului astfel atacat de la o autoritate (administrativ) public (conform art. 52/1 din Constituie). O prim constatare ce rezult, dup cum s-a mai artat, din prevederea legal expres (art. 1 alin. 1), este aceea c actele administrative ale altor subiecte de drept public sau privat aparinnd chiar statului sau unitilor sale administrativ teritoriale nu sunt supuse contenciosului administrativ, chiar dac sunt emise n realizarea unei activiti de natur administrativ (de exemplu, actele administrative ale organelor de conducere ale unei societi comerciale, deoarece numai o autoritate public poate fi chemat n judecat pentru actele sale de acest gen. Conform Constituiei orice autoritate public poate fi chemat n judecat pentru actele sale administrative (art. 52), astfel nct sfera autoritilor publice posibile a fi chemate n judecat s-a lrgit foarte mult, cuprinznd practic toate puterile publice69, precum i alte autoriti neincluse n cele trei categorii. n al doilea rnd, nici actele juridice unilaterale (care nu aparin categoriei actelor civile) ale unor organizaii, societi, asociaii, etc., cu caracter nestatal (cooperatist, neguvernamental, privat) nu pot fi supuse acestei forme de control deoarece respectivele subiecte de drept emitente ale acestor manifestri de voin nu au calitatea de autoriti (publice)70, chiar dac prin conducerea lor pot emite n mod unilateral acte juridice 71 uneori cu efecte chiar fa de teri72.
68

Asupra condiiilor rspunderii a se vedea Gh. Bobo, Teoria general a statului i dreptului, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1983, p. 274-276. 69 Astfel, hotrrile Parlamentului nu sunt acte administrative, chiar dac nu sunt legi (dec. nr. 333/1992 a c.s.j.s.c.a. n Dreptul nr. 7/1993, p. 86). 70 Trib. Supr., sec. civ. dec. nr. 262 din 1 februarie 1972, n I. Gh. Mihu, op. cit. p. 322. 71 A se vedea actele emise n temeiul art. 15 i 16 din Decretul-lege nr. 66/1991 privind organizarea i funcionarea cooperaiei meteugreti; art. 11 din Decretul-lege nr. 67/1990 privind organizarea i funcionarea cooperaiei de consum i de credit. 23

n al treilea rnd, dac o autoritate, reprezentnd statul sau unitile administrativ teritoriale, n calitate de persoan juridic emite sau ncheie acte de gestiune or pentru administrarea patrimoniului su privat prin care ar putea vtma drepturile recunoscute legal sau interese legitime ale unor subiecte, ea nu va putea fi chemat n justiie n temeiul Legii contenciosului administrativ (a se vedea n acest sens art. 2 lit. c din lege). Problema devine ceva mai complex n cazul regiilor autonome 73 (ale statului sau autoritilor locale) organizate ca persoane juridice, mai ales n domenii de interes naional, cum sunt de exemplu, transporturile, telecomunicaiile, producia i distribuirea energiei electrice, etc. ori a serviciilor locale, de salubritate, termoficare, transport n comun, etc. ntr-adevr, n acest caz respectivele organizaii, dat fiind importana social deosebit a activitii desfurate, ar putea fi puse n situaia de a emite acte juridice unilaterale cu caracter individual fr consimmntul celeilalte pri a raportului juridic i nu n calitatea de persoan juridic civil - necesare bunei organizri i desfurri a activitii proprii, uneori n temeiul unor dispoziii (normative) ale unor organe centrale de stat (de genul departamentelor, trusturilor, ministerelor coordonatoare), fr ca manifestrile de voin respective, productoare de efecte juridice, s fie simple acte de gestiune sau de administrare a propriului patrimoniu, dar cu consecine asupra unor teri ale cror drepturi sau interese pot fi, prin aceasta, vtmate. ntr-o asemenea situaie din analiza manifestrii de voin - fcute cu intenia de a produce efecte juridice - trebuie s rezulte caracterul ei unilateral tocmai prin lipsa consimmntului (acordului de voin) a celeilalte pri din raportul juridic. De asemenea, trebuie s mai rezulte c subiectul de drept emitent al actului nu s-a manifestat ca persoan juridic, iar actele sale nu sunt acte (de gestiune sau de administrare) specifice unei astfel de organizaii, cu tot coninutul lor patrimonial, constituind expresia unei hotrri de autoritate n domeniul respectiv (necesar, de exemplu, ordinii i siguranei n circulaia feroviar, n distribuia energiei electrice, etc.), n afara raporturilor civile, comerciale sau de munc bazate pe contractele n cauz. n acest caz respectivele acte ntrunind toate trsturile actelor administrative i provenind de la o autoritate sau instituie executiv a statului ori de la o regie autonom pot fi atacate n justiie - n temeiul Legii contenciosului administrativ - atunci cnd au vtmat drepturi legal recunoscute sau interese legitime, - cu condiia ca s nu existe instituite alte proceduri (comune sau speciale) de control judiciar74. Mai mult, dac o asemenea
72

Asupra teoriei noiunii de autoritate administrativ a se vedea E. Popa Noiunea de autoritate administrativ n Dreptul nr. 6/1991, p. 17. Totui n practic s-a decis c actul supus controlului de contencios poate proveni de la orice autoritate administrativ sau structur organizat de stat pentru ndeplinirea nevoilor sociale, ca, de pild, actele uniunii Avocailor din Romnia i a baroului de avocai (dec. nr. 277/1992 a Curii S. de J., s. contencios adm. n Dreptul nr. 7/1993, p. 78; n sens contrar, sub imperiu Legii nr. 1/1967, s-a decis c actele Casei de Asigurri a Avocailor nu sunt cenzurabile deoarece aceast instituie nu este un organ al administraiei de stat (Dec. nr. 766/1968 Trib. Supr. col. civ. n Revista Romn de Drept nr. 9/1968, p. 181). A se vedea i dec. nr. 333/1992 a C.S.J. s.c.a. n Dreptul nr. 7/1993, p. 86. Reglementarea competenei curilor de apel n aceast materie (prin Legea nr. 59/1993) face referire, printre altele, la autoritii administraiei publice centrale, la organele centrale i la autoritile publice judeene i a municipiului Bucureti (art. 3 alin. l C. P. Civ.). 73 Legea nr. 15/1990 privind organizarea unitilor economice de stat ca regii autonome i societi comerciale. 74 Trib. Supr., dec. de ndrumare a Plenului nr. 5 din 28 mai 1970, n Culegere de decizii... pe anul 1970, p. 13. 24

manifestare, de voin unilateral provine de la o autoritate ierarhic superioar75 celei aflate ntr-un raport civil, de munc, comercial, etc., i care nu se gsete ntr-o relaie juridic concret cu cel vtmat ns asupra cruia dispoziia superioar impieteaz leznd drepturi sau interese, actul este cenzurabil conform contenciosului administrativ. Noua lege (art. 2/1 lit.b) a contenciosului a dat o extindere considerabil, din motive procesuale specifice, noiunii de autoritate public definind-o ca reprezentnd orice organ de stat sau al unitilor administrativ teritoriale care acioneaz, n regim de putere public, pentru satisfacerea unui interes public, asimilnd acesteia persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obinut statut de utilitate public sau sunt autorizate s presteze un serviciu public. 4. O alt condiie necesar introducerii aciunii n justiie este aceea a ndeplinirii procedurii administrative prealabile demersului judiciar i care const n ndatorirea petentului de a se adresa autoritii emitente a actului administrativ 76, naintea exercitrii cii judiciare, autoritate obligat s rezolve plngerea prealabil pentru a evita, pe ct posibil, declanarea unui litigiu77. Cel lezat se va adresa organului emitent n termen de cel mult 30 de zile de la data cnd i s-a comunicat actul pretins vtmtor, iar acesta din urm, la rndul su, are ndatorirea de a soluiona reclamaia ntr-un alt termen, tot de 30 de zile, de la primirea petiiei (art. 7 alin. 1). n cazul n care reclamantul nu este mulumit de rezolvarea administrativ dat n cauz va putea sesiza instana de judecat ntr-un nou termen de 6 luni de la comunicarea soluiei date reclamaiei (art. 11/1 lit. a), iar dac s-a adresat i autoritii administrative ierarhic superioare celei emitente termenul de 30 de zile curge de la data comunicrii soluiei de ctre autoritatea supraordonat (art. 7/1 teza ultim)78. n toate cazurile, introducerea cererii la instana de judecat nu se va putea face mai trziu de un an de la data emiterii actului administrativ a crui anulare se cere (art. 11/2). O prim precizare care se impune este aceea c distingem un termen procedural de 30 de zile pn la care reclamantul se va putea adresa administraiei n vederea rezolvrii reclamaiei sale. Acesta este un termen limit prin a crui depire de ctre reclamant el decade din dreptul de a mai putea, ulterior, sesiza instana de judecat, dei nu pierde exerciiul cilor administrative de atac obinuite. Totui, pentru motive temeinice, plngerea prealabil se poate introduce i peste termenul de 30 de zile, dar nu mai trziu de 6 luni de la data emiterii actului, acesta fiind un termen de prescripie (art. 7/7). Cu toate c legea nu prevede forma - scris sau oral - n care cel ce se consider vtmat se poate adresa administraiei, credem c solicitantul poate utiliza orice modalitate de naintare a plngerii (prin nscris transmis sau depus, ori prin formularea verbal consemnat n cadrul audienei), cu condiia s poat dovedi coninutul i, mai ales, momentul aducerii la cunotin a reclamaiei sale. Plngerea prealabil este petiia prin care se solicit autoritii publice eminente sau celei ierarhic superioare, dup caz,
75 76

Trib. Supr. sec. civ. dec. nr. 1052 din 31 iulie 1970 n I. Gh. Mihu, op. cit., p. 318. Trib. Supr., sec. civ. dec. nr. 1647 din 18 septembrie 1979 n Culegere de decizii... pe anul 1979, p. 308. 77 Nu este exclus ca rezolvarea reclamaiei s poat veni din partea altui organ dect cel emitent al actului, de exemplu, n cazul n care o norm special ar prevedea o asemenea posibilitate ori n cazul n care organul emitent a fost, ntre timp, desfiinat. 78 A se vedea Dec. nr. 5/1970 citat supra la pct. 124. 25

reexaminarea unui act administrativ cu caracter individual sau normativ n vederea revocrii acestuia (art. 2/1 lit. i). Dei legea prevede expres (art. 7 alin. 1) de cnd curge termenul necesar introducerii reclamaiei administrative, respectiv de la comunicarea actului atacat, consideram totui c el are ca punct de plecare momentul efectiv al lurii la cunotin a (coninutului) actului de ctre cel cruia i se adresa i care solicit, ulterior, anularea lui, iar nu data expedierii nscrisului constatator al manifestrii de voin administrative. Desigur, nu sunt excluse i alte posibiliti de ncunotinare cum sunt, de exemplu, comunicarea verbal direct sau, mai rar, publicarea actului individual, oricum n cadrul litigiului dedus judecii trebuind s se fac dovada efecturii comunicrii i mai ales cea a momentului lurii la cunotin a actului pretins vtmtor. Comunicarea 79 trebuie fcut de ctre organul emitent al actului iar nu de un organ subordonat ori ierarhic superior acestuia, inclusiv organul de punere n executare, ntruct orice alt comunicare este lipsit de relevan80. Ea se va face personal celui n cauz i trebuie s constea n aducerea la cunotin a actului (juridic) propriu-zis, iar nu numai a msurii luate (executate) prin acel act81. n cazul persoanelor juridice comunicarea nu se va face prin afiarea la sediu, ci prin predarea nscrisului la registratur confirmat prin aplicarea tampilei sau prin semntura persoanei de serviciu avnd asemenea atribuii82 de primire a corespondenei. Pe de alt parte, mplinirea termenului de 30 de zile pn la care se poate sesiza administraia are n vedere data la care petentul s-a adresat administraiei i care poate reprezenta momentul expedierii reclamaiei, a nregistrrii acesteia, n urma depunerii la autoritatea competent, ori data lurii la cunotina efectiv de ctre organul de stat n cazul n care reclamaia a fost formulat oral (i consemnat n scris ca atare) ori depus n scris n cadrul audienei la autoritatea respectiv. n cazul procedurii administrative prealabile judecii i care vizeaz introducerea plngerii prealabile (reclamaiei) s-au mai prevzut (art. 7/3 i 6) i alte situaii de implicare a unor subiecte de sezin precum: - terul vtmat ntr-un drept al su ori ntr-un interes legitim printr-un act administrativ individual adresat altui subiect de drept care va putea sesiza administraia n termen de 6 luni de la data emiterii actului; - prile contractante din contractele administrative care vor adresa plngeri prealabile n cazul aciunilor avnd ca obiect aceste convenii respectivele petiii vor avea semnificaia concilierii n cazul litigiilor comerciale, fiind aplicabile n mod corespunztor prevederile din Codul de procedur civil (art. 7/6). Acelai termen de 30 de zile pentru introducerea plngerii prealabile rmne valabil i pentru reclamantul care nu opteaz pentru procedura administrativ jurisdicional pus la dispoziia sa de legea special. n sfrit, n cazul prefectului, Avocatul Poporului, Ministerului Public i Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici sau a celor care sunt vtmai prin ordonane sau
79

Comunicarea actului vtmtor ori a soluiei date reclamaiei urmeaz aceleai reguli procedurale comune (art. 5, alin. l, 2, 3). 80 Trib. Supr., dec. nr. 955 din 10 iunie 1978, n Culegere de decizii... pe anul 1978, p. 307. 81 Trib. Supr., n compunerea prev. de art. 39 alin. 2 din Legea nr. 58/1968, dec. nr. 8 din 5 febr. 1979 n Revista Romn de Drept, nr. 8/1979, p. 80. 82 Trib. Supr., sec. civ., dec. nr. 1124 din 19 iunie 1979 n Rev. rom. de drept, nr. 12/1978, p. 51 26

dispoziii din ordonane, inclusiv a celor care invoc excepia de nelegalitate (art. 4/2) nn este obligatorie procedura prealabil (art. 7/5). Cea de-a doua precizare are n vedere termenul n care autoritatea administrativ este obligat s rezolve reclamaia, respectiv intervalul de 30 de zile de la primirea ei. Prin aceast dispoziie a legii (art. 7 alin. l) se creeaz un regim juridic general i unitar sub aspectul termenului de soluionare a reclamaiei administrative preprocesuale indiferent de existena unor alte termene comune83 sau speciale. Fa de prevederile iniiale comune (art. 11 din Legea nr. 1/1978, n prezent abrogate) conform crora reclamaiile, propunerile i sesizrile trebuiau rezolvate n termen de 40, 30 i 20 de zile n funcie de nivelele organizrii de stat sesizate - prin Legea contenciosului administrativ s-au unificat toate aceste termene. n cazul petiiei administrative, diferenierile de durat n soluionarea administrativ nu mai rmn valabile pentru celelalte forme ale dreptului de petiionare, inclusiv cererile (care se vor rezolva n intervalul de timp prevzut de legea cadru n vigoare - Ordonana de Guvern nr. 27/2002 - sau n baza unor dispoziii speciale), ct i pentru acele reclamaii viznd acte administrative nesusceptibile de calea judiciar de atac prevzut de Legea contenciosului administrativ. Cea de a treia precizare privitoare la termenul procedural prealabil aciunii judiciare are n vedere faptul c legea n discuie oblig la promovarea cilor administrative de atac cu respectarea nivelelor ierarhice. ntr-adevr, reclamantul este obligat s se adreseze mai nti organului emitent84, dar are i facultatea85 de a se putea ndrepta i la organul ierarhic superior autoritii emitente, caz n care termenul de sesizare a justiiei va curge ncepnd cu comunicarea dat de ctre aceast ultim autoritate n urma soluionrii reclamaiei. n practic se poate ivi situaia n care autorul reclamaiei s se fi ndreptat la un alt organ de stat dect autorul actului ori s fi sesizat numai organul superior celui emitent. n acest caz, n conformitate cu prevederile Ordonanei nr. 27/2002 (art. 6/4), ntruct problemele ridicate intr n competena altor organe reclamaia, greit introdus, va fi trimis, din oficiu, acelora spre rezolvare n termen de 5 zile. Vor deveni aplicabile prevederile de incompatibilitate conform crora scrisorile i reclamaiile ndreptate mpotriva unei persoane nu se cerceteaz i se rezolv de ctre persoana n cauz sau de ctre un subordonat al acesteia, trebuind, pe cale de consecin, ncredinate superiorilor ierarhici, dar, inaplicabile aceleai prevederi atunci cnd chiar actele conducerii autoritii sunt contestate, ntruct n materia contenciosului administrativ exist ndatorirea legal de a sesiza n prealabil chiar organul emitent, indiferent de faptul c autoarea actului juridic contestat este chiar conducerea acelui organ i nu un funcionar din subordinea ei. Termenul de 30 de zile n care administraia trebuie s rezolve reclamaia se socotete mplinit n intervalul de timp corespunztor scurs din momentul, deja indicat, ca reprezentnd luarea la cunotin de ctre autoritatea de stat (nregistrarea corespondenei, prezentarea reclamaiei n cadrul audienei etc.), pn la momentul expedierii comunicrii sau, mai rar, a lurii la cunotin de ctre reclamant a soluiei date (prin comunicarea la sediul autoritii, publicarea soluiei, etc.) ori pur i simplu la mplinirea termenului de 30
83

Legea nr. 1/1978 cu privire la activitatea de rezolvare a propunerilor, sesizrilor, reclamaiilor i cererilor oamenilor muncii, a fost abrogat prin Legea nr. 7/1998 i nlocuit cu Ordonana nr. 27/2002, care a pstrat acelai termen comun de soluionare de 30 de zile. 84 I. Stoenescu, S. Zilberstein, Drept procesual civil, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1983, p. 453. 85 Trib. Supr., sec. civ., dec. nr. 205 din 29 ianuarie 1983, n Culegere de decizii... pe anul 1983, p. 176. 27

de zile - necesar soluionrii - neurmat de comunicarea soluiei ntruct reclamaia nu a fost rezolvat ori s-a neglijat expedierea comunicrii. 5. O alt condiie pentru exercitarea aciunii judiciare avnd ca obiect actele administrative vtmtoare o reprezint introducerea acesteia n termenul procesual de 6 luni, distingndu-se mai multe situaii. n primul rnd, acest termen se calculeaz de la comunicarea rezolvrii nefavorabile de ctre organul emitent al actului contestat (art. 11/1 lit. a) mai precis din momentul lurii la cunotin de ctre reclamant a soluiei date de autoritatea executiv. n al doilea rnd, dac cel vtmat s-a adresat cu reclamaia i organului ierarhic superior celui emitent, termenul de 6 luni se va calcula de la comunicarea efectuat de ctre acesta. Desigur, legea a avut n vedere ipoteza n care reclamantul a urmat, dup sesizarea organului emitent, calea recursului ierarhic, ulterioar primei solicitri rezolvate nefavorabil. Cum ntr-o astfel de situaie suntem n prezena unei alte reclamaii adresate altui organ este i firesc s curg un nou termen de soluionare administrativ i, implicit, de sesizare procesual ale crui momente sunt posterioare fa de prima reclamaie. Nu este exclus posibilitatea ca reclamantul s se adreseze concomitent celor dou organe administrative, cel emitent al actului i organului superior, cu reclamaii similare n coninutul lor. n situaia n care organul superior nu-i declin competena n favoarea celui subordonat, reinnd solicitarea spre rezolvare ar putea exista un decalaj ntre momentele de comunicare ale soluionri date de cele dou organe, punndu-se problema determinrii momentului de la care trebuie s se calculeze termenul de 6 luni necesar sesizri instanei de judecat. De regul, cum organele ierarhice au nevoie de o perioad de timp mai lung pentru soluionarea unei reclamaii nseamn c din momentul comunicrii efectuate de ele ncepe s curg termenul de sesizare a instanei, ceea ce este n deplin concordan cu prevederile legii. Dac ns, dimpotriv, rspunsul nefavorabil parvine mai nti de la organul superior i, ulterior de la organul emitent, comunicarea acestuia din urm va trebui socotit punct de plecare n calcularea termenului de sesizare a justiiei, fiind n favoarea reclamantului. Problema devine mai complex n situaia n care reclamantul ar fi n prezena a dou rezolvri contradictorii, din care una favorabil iar alta defavorabil, date reclamaiilor sale. ntr-o atare mprejurare se va avea n vedere care organ i ce soluie a emis. ntr-adevr, dac organul subordonat a soluionat nefavorabil iar cel ierarhic superior a dat o rezolvare satisfctoare, petentul nu are, de regul, motive temeinice pentru introducerea aciunii judiciare, deoarece n virtutea raporturilor administrative de subordonare i n baza atribuiilor de conducere, coordonare, ndrumare i control, soluia de nivel superior se va impune fa de cea de nivel inferior, exceptnd situaia competenelor exclusive ale organelor subordonate. n ipoteza contrar, respectiv n cazul n care soluia organului ierarhic superior este nefavorabil, comparativ cu cea dat de autoritatea subordonat, reclamantul va fi n msur s se adreseze justiiei din momentul comunicrii soluiei ierarhice nefavorabile chiar dac acesta ar fi anterior fa de data comunicrii favorabile din partea organului subordonat. O asemenea soluie procesual se impune n baza acelorai considerente, i anume posibilitatea ca decizia administrativ superioar s desfiineze soluia de nivel inferior, lsnd-o fr eficien juridic. n al treilea rnd, sesizarea instanei de judecat se va face tot n termen de 6 luni i n cazul n care autoritatea administrativ sau cea ierarhic superioar nu rezolv reclamaia n termen de 30 de zile, adic fie comunic refuzul de a soluiona favorabil

28

(art. 6/1 lit. a), fie nu comunic soluia dat (art.11/1 lit. b),ori o comunic peste acest interval. Ipoteza pus n discuie, cu toate variantele ei posibile, nu se confund cu situaia refuzului nejustificat ori cu nerezolvarea n termen a unei cereri adresate administraiei (prev. de art. 2 alin. 1, lit. g,h), deoarece cazurile sunt net distincte; primul aspect vizeaz o reclamaie nerezolvat favorabil i care privete un act administrativ existent care a vtmat un drept, pe cnd cel de al doilea se refer la o cerere nesoluionat n termen sau a crei soluionare se refuz n mod nejustificat, ultimele dou situaii viznd un drept ce urmeaz a fi satisfcut tocmai prin emiterea unui act, astfel nct nesoluionarea petiiei n termen este un fapt ilicit asimilat refuzului nejustificat de a satisface o cerere privitoare la un drept sau interes. De aici i diferena de regim juridic procesual al aciunilor n justiie ntre cele care vizeaz anularea actelor administrative pretins vtmtoare i cele n obligarea autoritilor executive la emiterea unor acte sau la realizarea unor msuri. n toate cazurile introducerea cererii mpotriva administraiei la instana de judecat nu se va putea face mai trziu de un an de la data emiterii actului administrativ a crui anulare se cere. Analiza raportului dintre cele dou termene procesuale, cel minim de 6 luni, de la comunicarea soluiei administrative date reclamaiei i de la care poate fi sesizat instana de judecat, i cel maxim de un an, pn la care poate fi introdus aciunea judiciar, impune unele precizri. Prima precizare are n vedere faptul c termenul de 6 luni pn la care se poate sesiza instana de judecat de la comunicarea soluiei administrative nefavorabile date reclamaiei reprezint un termen minim, nuntrul cruia justiia poate fi sesizat n mod obinuit, n caz contrar, adic al introducerii aciunii peste aceast limit, instana trebuind s resping cererea de chemare n judecat ca fiind prescris86. O a doua precizare are n vedere faptul c n ipoteza n care autoritatea administrativ, la care s-a introdus reclamaia, prelungete, n temeiul legii, durata de soluionare ncunotinnd sau nu pe reclamat despre aceasta, ne vom afla tot n cadrul unui termen legal de soluionare executiv nuntrul cruia instana de judecat nu poate fi, de asemenea, sesizat. Sesizarea justiiei se va putea face ntr-un astfel de caz numai lund n calcul data expirrii ultimei prelungiri legale urmat sau nu de comunicarea soluiei, i de la care se va calcula perioada de 6 luni n care poate opera sesizarea judiciar. O a treia precizare se leag de termenul maxim de un an ca limit superioar pn la care se poate introduce aciunea judiciar mpotriva actelor administrative Dup expirarea acestui termen, adic dup mplinirea unui an de la comunicarea actului a crui anulare se cere, aciunea judiciar trebuie respins ca fiind tardiv introdus, titularul ei decznd din dreptul de a o mai exercita, opernd decderea (art.11/ 2,5). n ipoteza n care au fost sesizate prin mai multe reclamaii diferite organe administrative competente, inclusiv ierarhice, ori au operat prelungirile legale rezolvrii reclamaiei prealabile sau a fost depit termenul legal de soluionare administrativ, termenul rmne tot de un an i i pstreaz ca punct de calcul tot data emiterii actului administrativ pretins vtmtor. De aici concluzia fireasc n sensul c prorogarea termenului de sesizare judiciar reduce din acest interval de un an - cu fiecare prelungire
86

Sub imperiul reglementrii anterioare, a Legii nr. 29/1990, practica a decis c dac cererea se introduce la instan dup trecerea a 30 de zile de la comunicarea soluiei asupra reclamaiei, chiar nuntrul termenului de un an de la comunicarea actului administrativ, ea urmeaz a fi respins ca prescris (Dec.nr.304/1992 a C.S.J., s.cont.adm. n Dreptul nr. 7/1993, p. 80). 29

sau depire administrativ - durata efectiv a perioadei afectate introducerii aciunii judiciare. Dac, prin absurd, prelungirile succesive ale duratelor de soluionare administrativ ar duce n mod cumulat la depirea termenului de un an de la data emiterii actului a crui anulare se cere, cel vtmat va trebui s introduc aciunea judiciar nainte de mplinirea acestui interval pentru a nu risca decderea din dreptul su procesual n sens material87. n sfrit, dac reclamantul pierde termenul nuntrul cruia poate sesiza justiia, prin reiterarea88 cererii sale iniial formulate i adresate administraiei ori prin alte reclamaii ulterioare nu va putea determina, prin aceasta, curgerea unui nou termen procedural judiciar pentru aciunea sa civil, cu un nou punct de plecare cci, spre deosebire de administraie, ar putea n acest fel apela n mod nelimitat la justiie, ceea ce este inadmisibil pentru soluionarea raporturilor juridice de drept material. 2.2. Excepiile de la controlul judectoresc direct asupra actelor administrative prevzute de legea contenciosului administrativ89 O condiie esenial, cu caracter negativ, de admisibilitate a aciunii n justiie mpotriva actelor administrative ilegale, const n faptul c actul contestat pe aceast cale s nu fie exceptat de la controlul judiciar. Legea contenciosului administrativ (nr. 554/2004) consacr ca regul general competena instanelor judectoreti de a verifica legalitatea i temeinicia actelor administrative de la care, ns, a prevzut (art. 5/1,2) unele derogri n sensul c fie c instana nu poate deloc cenzura unele acte din aceast categorie, fie c respectiva verificare se face pe cale judiciar n baza altor prevede speciale. Pe de alt parte, Constituia revizuit (art. 126/6) garanteaz controlul judectoresc asupra actelor administrative ale autoritilor publice, cu anumite excepii. Excepiile de la legea precitat reprezint fine de neprimire 90 a unor astfel de cereri introduse n justiie91 i chiar de respingere a excepiei de ilegalitate care, atunci cnd vizeaz acte administrative scoase expres de sub acest control judiciar, nu poate fi admis, dei a fost invocat. Instituirea acestor excepii a fost determinat, printre altele, de noua organizare statal, politic i social-economic actual care consacr separaia puterilor n stat i pluralismul politic, trecerea la o economie de pia bazat, n principal, pe cerere i ofert (motiv, de exemplu, pentru renunarea la categoria actelor de planificare exceptate de la controlul judiciar n temeiul Legii nr. 1/1967, n prezent abrogat)92.
87

Trib. Supr., Decizia de ndrumare a Plenului nr. 5 din 28 mai 1970, citat supra pct. 124, n sensul prescrierii dreptului procesual 88 Aceast soluie de principiu se desprinde din soluia dat de Trib. Supr., col. civ. dec. nr. 826 din 14 mai 1968 n Revista Romn de Drept, nr. 12/1968. p. 171. 89 I. Santai, Excepiile de la controlul judectoresc direct asupra actelor administrative prevzute de Legea contenciosului administrativ, n Dreptul nr. 4/1992, p. 45 i urm. 90 Practica judiciar a statuat c n cazul n care instana de fond, sesizat cu aciune n contencios administrativ, constat c nu este competent n soluionarea cauzei nu trebuie s resping aciunea ca greit ndreptat trebuie s stabileasc autoritatea legal competent, desesizndu-se i trimind-o spre rezolvare de ndat ce hotrrea a devenit definitiv (irevocabil) (dec. nr. 161/1992 a C.S.J., s.c.a., n Dreptul nr. 7/1993, p. 83). 91 A se vedea, n acest sens, T. Drganu, Actele administrative i faptele asimilate lor supuse controlului judectoresc potrivit Legii nr. 1/1967, Editura Dacia Cluj, 1970, p. 193-243. 30

Pe de alt parte, Constituia revizuit (art. 126/9) a redus i mai drastic categoriile de acte exceptate de la controlul contencios, eliminnd multe din actele necuprinse n acest control, iniial prevzute de Legea nr. 29/1990, n prezent abrogat. n literatura juridic93, sub imperiul vechii reglementri, s-a realizat o grupare a acestor excepii care, cu unele nuanri, o considerm, n general, i acum valabil. 1. O prim categorie de excepii legale deriv din specificul raporturilor sociale n legtur cu care a intervenit actul dublat de calitatea subiectului emitent al manifestrii de voin. a. Actele administrative ale autoritilor publice care privesc raporturile cu Parlamentul, precum cele ale Preedintelui Romniei i Guvernului (art. 126/6 din Constituia revizuit i art. 5/1 lit.a din Legea nr. 554/2004). Legiuitorul nu a stabilit natura juridic a unor astfel de acte exceptate de unde concluzia c ele, indiferent de regimul lor juridic 94 (legislativ sau administrativ) sunt scoase de sub controlul autoritilor judectoreti, potrivit legii n cauz, datorit relaiilor n legtur cu care intervin i a organelor de la care provin. Conform Constituiei i legii organice aceste acte numai dac sunt administrative vor fi exceptate de la contencios. O prim precizare care se impune este aceea c dac respectivele autoriti emit acte n afara acestor raporturi i ele ntrunesc cerinele legale de control judiciar atunci vor fi susceptibile de cenzurare judectoreasc n condiiile prezentei legi. O asemenea concluzie este ct se poate de fireasc deoarece, altfel, n mod contrar, am ajunge la teza greit c actele administraiei emise n afara acestor raporturi ar iei de sub incidena contenciosului administrativ, ceea ce n mod evident nu putea fi n intenia legiuitorului. A doua precizare se refer la faptul c - dat fiind poziia autoritilor publice legal implicate n aceast exceptare - nu ar fi exclus ca alte organe de stat, inclusiv din subordinea lor, s dispun, prin alte acte juridice de autoritate, msuri de punere n executare a unor acte interesnd raporturile cu Parlamentul. Nici aceste acte nu vor putea fi verificate judiciar, pe calea contenciosului, deoarece materia relaiilor la care se refer nu permite o asemenea operaiune, fiind fr relevan identitatea autorului msurii de punere n executare. b. Actele de gestiune95 i administrare i, n general, contractele civile svrite de stat n calitatea de persoan juridic, i de autoritile sale, de unitile administrativ teritoriale viznd patrimoniul privat sunt exceptate de la incidena legii contenciosului administrativ datorit naturii lor neadministrative, dei noua reglementare nu le mai prevede. Aceast precizare a legii nu era necesar deoarece, aa dup cum rezult din coninutul i scopul reglementrii, dispoziiile sale vizeaz numai actele administrative i

92

Asupra acestor considerente a se vedea D. Apostol, Legea contenciosul administrativ, n Studii de drept romnesc, nr. 3-4/1991, p. 211. 93 A se vedea n acest sens. I. Iovna, Dreptul administrativ i elemente ale tiinei administraiei , Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1977, p. 297-30l. 94 Asupra opiniei c sunt acte politice a se vedea Al. Negoi, Legea contenciosului administrativ , n Dreptul, nr. 6/1991, p. 9 95 Asupra noiunii de acte de gestiune a se vedea Al. Negoi, op. cit., p. 9; idem Drept administrativ i tiina administraiei, 1993, p. 206-210; R. N. Petrescu, Criterii de distingere ntre actele administrative de autoritate i actele de gestiune ale statului - implicaii pe planul contenciosului administrativ n Dreptul nr. 10/1992, p. 39; Al. B. inc, Coninutul noiunii de act de gestiune curent , n Dreptul nr. 2/1993, p. 59. 31

cele asimilate lor provenind de la o autoritate public, de aceea nici Constituia revizuit nu a simit nevoia s reia aceast excepie i nici legea contenciosului. O problem deosebit s-a pus sub regimul Legii nr. 29/1990, n legtur cu actele de gestiune96 ale statului n cazul acelor manifestri de voin productoare de efecte juridice emise n legtur cu domeniul public al acestuia 97. Cum domeniul public poate fi gestionat i administrat att prin acte civile ct i prin acte de autoritate, rezult c organul administrativ poate aprea n cadrul unui raport juridic n dubla sa calitate, de titular al puterii i de titular al patrimoniului, sau ca autoritate public i ca persoan juridic de drept public (de exemplu, transmiterea folosinei unui teren aparinnd domeniului public de interes local sau concesionarea unui serviciu public n beneficiul unui particular98). Pentru a cunoate cnd un act juridic este emis de un organ de stat sau de o autoritate n calitatea sa de subiect nzestrat cu exerciiul autoritii publice i cu atributul de persoan juridic de drept public, comparativ cu calitatea de persoan juridic civil (privat) - n funcie de care opereaz i distincia privind aplicabilitatea sau inaplicabilitatea contenciosului administrativ - va trebui s avem n vedere unele elemente printre care enumerm: interesul (general sau particular) n vederea cruia acioneaz administraia99, caracterul (unilateral sau bilateral) al voinei manifestate, posibilitatea ca actul juridic s poat fi svrit sau nu de orice persoan fizic sau juridic ori numai de ctre o autoritate sau persoan juridic public 100, precum i faptul c actele civile sau de drept privat produc, de regul, numai raporturi juridice corespunztoare, n vreme ce actele de autoritate (administrativ) pot genera, modifica sau desfiina i raporturi de alt natur ntemeiate pe acte ncheiate pe baza unui act administrativ. n acest sens vor fi acte de autoritate, inclusiv cele viznd domeniul public, acele manifestri unilaterale de voin privind un interes general provenind de la un organ sau autoritatea de stat care nu au nevoie de consimmntul celeilalte pri a raportului juridic i pe care aceasta din urm nu le poate svri n mod obinuit 101. Legea actual (art. 2/1 lit. c) a tranat, cel puin n privina domeniului public, aceast problem mai ales
96

A se vedea aspectele prezentate de Al. Negoi, op. cit., p. 10-11. Asupra domeniului public i cel privat a se vedea art. 4 i 5 din Legea nr. 18/1991 privind fondul funciar, modificat, precum i art. 10 din Legea administraiei publice locale (nr. 215/2001). 98 Astfel, anularea formelor de licitare sau nstrinare dispus de prefectur cu privire la bunurile unei societi comerciale nu reprezint acte de gestiune ci decizii de autoritate supuse controlului de contencios administrativ (dec. nr. 342/1992 a C.S.J., s.c.a. n Dreptul nr. 7/1993, p. 87); n mod similar i actele prefecturii de redistribuire a unor bunuri mobile si imobile intrate deja n patrimoniul unei societi comerciale (dec. nr. 126/1992 a C.S.J., s.c.a. n Dreptul nr. 7/1993, p. 88). Nu va avea ns caracterul unui act administrativ procesul-verbal de licitaie si care poate fi atacat n justiie conform cilor de atac prevzute de Codul de Procedur Civil (Dec. nr. 67/1992 a C.S.J., s.c.a., n Dreptul nr. 7/1993, p. 89). Totui contractul de achiziii publice era supus jurisdiciei de contencios administrativ anterior sub imperiul lor ordonanei de urgen nr. 60/2001 (art. 80/2) privind achiziiile publice 99 Asupra distinciei privind interesul a se vedea E. D. Tarangul, Tratat de drept administrativ romn, Cernui, 1944, p. 460. 100 Cu privire la unele elemente a se vedea T. Drganu, Formele de activitate ale organelor statului socialist romn, Editura tiinific, Bucureti, 1965, p. 234 i urm. 101 n acest sens s-a decis c prefecturile neputnd dispune de patrimoniul regiilor sau societilor pe care le-au nfiinat (conform legii nr. 31/1990) orice divizare a patrimoniului lor este nelegal constituind o manifestare unilateral de autoritate i nu un act de gestiune, susceptibil de verificare judiciar n temeiul contenciosului administrativ (dec. nr. 130/1992 a C.S.J., s.c.a., n Dreptul nr. 7/1993, p. 81), n acelai sens i dec. nr. 69/1992 a C.S.J., s.c.a., n Dreptul nr. 7/1993, p. 87.
97

32

n materie contractual asimilnd actelor administrative, supuse regimului de contencios, contractele (administrative) ncheiate de autoritile publice care au ca obiect: punerea n valoare a bunurilor proprietate public; executarea lucrrilor de interes public; prestarea serviciilor publice; achiziiile publice. 2. O a doua categorie de excepii legale de la prevederile contenciosului administrativ se refer n exclusivitate la sociale raporturilor sociale n legtur cu care au intervenit actele administrative. a. Actele de comandant cu caracter militar (art. 5/1 lit. b) sunt exceptate de la controlul judiciar dat fiind obiectul deosebit de specific al relaiilor n care intervin. De aici concluzia c excepia vizeaz toate actele de acest gen, indiferent de autoritatea de la care provin, deci chiar dac aparin sau nu Ministerului Aprrii Naionale, Ministerului Administraiei i Internelor, Consiliului Suprem de Aprare a rii, Guvernului sau oricrui alt organ de stat care ar emite asemenea acte n aceast materie, n mod contrar, alte acte administrative provenind de la organele indicate dar emise n afara acestor raporturi 102 sunt supuse controlului de contencios judiciar dac vatm drepturi subiective sau interesele legitime. b. Sunt exceptate de la contencios actele administrative emise pentru aplicarea regimului strii de rzboi, al strii de asediu sau a celei de urgen, cele care privesc aprarea i securitatea naional ori cele emise pentru restabilirea ordinii publice, precum i pentru nlturarea consecinelor calamitilor naturale, epidemiilor i epizootiilor care pot fi atacate numai pentru exces de putere. Este destul de discutabil introducerea acestei largi categorii de excepii printr-o lege organic contrar dispoziiilor constituionale (art. 126/6) limitative, exprese i imperative, privitoare la excepiile de la contencios cu toat posibilitatea contestrii lor judiciare numai pentru exces de putere. Legea (art. 2/1 lit.m) a definit excesul de putere ca fiind exercitarea dreptului de apreciere, aparinnd autoritilor administraiei publice prin nclcarea drepturilor i libertilor fundamentale ale cetenilor prevzute de Constituie sau de lege. n cazul primei categorii ce cuprinde actele administrative pentru aplicarea regimului strii de rzboi, al strii de asediu sau a celei de urgen, cele care privesc aprarea i securitatea naional ori cele emise pentru aprarea ordinii publice exceptarea lor se face pentru aceleai motive ca i n cazul actelor de comandament cu caracter militar, dat fiind obiectul deosebit de specific al relaiilor n care intervin indiferent de autorul actului. n cazul celei de-a doua categorii de acte care privesc nlturarea consecinelor calamitilor naturale, epidemiilor i epizootiilor, enumerarea limitativ este deficitar, ignornd i alte calamiti care pot fi rezultatul activitii umane (catastrofe nucleare), omindu-se condiionarea neatacrii lor n contencios n caz de urgen.
102

De pild, trecerea n retragere a unui ofier. Al. Negoi. op. cit., p. 10. Totui, practica judiciar a statuat c ordinele ministrului aprrii naionale privind numiri, eliberri i retrogradri n funcii, mutri i detari, treceri n rezerv, chemri n cadrele active ale armatei, ct i orice alte probleme care privesc situaia cadrelor militare sunt acte de comandament cu caracter militar necenzurabile conform Legii contenciosului (Dec. nr. 118/23.03.1992 a Curii Supreme de Justiie, secia de contencios administrativ, n Dreptul nr. 7/1993, p. 78). 33

Pe de alt parte, s-a fcut remarca 103 asupra faptului c legea ar fi trebuit, pentru a asigura o mai eficient ocrotire a drepturilor i libertilor ceteneti ntr-un stat de drept, s excepteze actele de siguran numai n cazul adoptrii lor n momente de criz cnd este ameninat realmente sigurana statului, devenind astfel din simple acte de autoritate adevrate, acte de guvernmnt ce exced controlului judiciar. 3. O a treia categorie de excepii neprevzut de Constituia revizuit, dar subneleas prin principiul neretroactivitii legilor (art. 15/2) se refer la timpul n care a fost emis actul administrativ n sensul c legea nu se aplic cauzelor anterioare intrrii sale n vigoare (30 de zile de la publicarea sa n Monitorul Oficial din 7 decembrie 2004), cererii respective rencepnd s curg de la intrarea legii n vigoare (art. 19). O prim precizare se refer la faptul c un act administrativ dei emis anterior noii legi dar pus n executare s-au aflat n curs de executare dup intrarea ei n vigoare nu mai poate fi atacat n baza acestei legi, dac nu sunt ntrunite condiiile de termene procedurale i procesuale. A doua precizare vizeaz ipoteza n care, dup intrarea n vigoare a legii, o autoritate ar anula, revoca sau suspenda un act administrativ emis anterior noii legi refuznd s-l repun n vigoare ori executare sau s emit actul legal solicitat - vtmnd prin aceasta un drept subiectiv. O asemenea situaie intr sub prevederile acestui act normativ deoarece el nu excepteaz de la controlul su dect actele anterioare intrrii sale n vigoare, dar nu i pe cele emise ulterior acestei date, chiar dac se refer la situaii anterioare respectivului moment. A treia precizare are n vedere faptul c reiterarea unor cereri i reclamaii adresate administraiei dup intrarea n vigoare a legii dar care vizeaz situaii anterioare acestei date, indiferent c i-au gsit sau nu o anumit rezolvare - n contradicie cu interesele solicitantului - nu determin curgerea unui nou termen de sesizare a justiiei, deoarece, n acest mod indirect, s-ar putea recurge n mod nelimitat la beneficiul aciunii procesuale104. 4. O ultim categorie de excepii de la Legea contenciosului administrativ, dar neenunat n Constituia revizuit, vizeaz (n totalitate) actele administrative pentru desfiinarea sau modificarea crora se prevede, prin legea organic, o alt procedur judiciar (art. 5/2). n prima grup intr actele de administraie activ supuse unui control judiciar prevzut prin lege special, chiar dac respectivele acte ntrunesc toate condiiile de a fi supuse controlului judectoresc de contencios administrativ, nefiind cuprinse n celelalte excepii ale legii n cauz. O prim precizare necesar n acest sens vizeaz formularea legal referitoare la procedura judiciar prevzut prin lege organic special pentru actele exceptate de la contencios, n care sens rezult c respectiva procedur trebuie neaprat s fie stabilit prin lege organic, deci nu prin act normativ inferior, inclusiv administrativ 105, ceea ce socotim a fi pe deplin valabil i pentru instituirea jurisdiciilor administrative ntruct, altfel, s-ar crea posibilitatea nelimitat acordat autoritilor executive de a-i putea
103

A se vedea, n acest sens. Al. Negoi, op. cit., p. 10. A se vedea, n acest sens. Trib. Supr. s. civ., dec. nr. 826/1968. n Revista Romn de Drept, nr. 12/1968, p. 171. 105 n acest sens, a se vedea. Trib. Supr., decizia de ndrumare nr. 5/1970, n Culegere de decizii pe 1970, p. 17.
104

34

scoate propriile acte de sub orice form de control judiciar, instituindu-i propriile proceduri jurisdicional-administrative106. O a doua precizare are n vedere necesitatea clarificrii termenului folosit n text i anume cel de lege organic. Considerm c noiunea are n vedere clasificarea obinuit a legilor, dup fora efectelor produse, constituionale, organice i ordinare, n acest sens, o lege ordinar nu ar putea institui calea judiciar pentru modificarea sau desfiinarea unor acte administrative pentru a le scoate de sub controlul de contencios general instituit prin lege organic. n cea de a doua grup intr actele administrative jurisdicionale care pot fi atacate direct la insistena de contencios, dac reclamantul nu nelege s utilizeze toate cile jurisdicionale instituite n beneficiul su (art. 6/2) i cnd termenul judiciar la instana de fond este de 15 zile de la comunicarea soluiei. Formularea legal este deficitar deoarece nu face distincie ntre actele administrative nejurisdicionale sau de administraie activ care beneficiaz de o jurisdicie administrativ i actele administrative jurisdicionale care sunt rezultatul soluionrii unui litigiu purtat cu administraia avnd ca obiect un act sau un fapt administrativ i cnd tot administraia soluioneaz, n cadrul unei jurisdicii speciale, cauza pronunnd o hotrre sau un act administrativ jurisdicional care, la rndul su, poate beneficia, sau nu, dup caz, de o alt cale jurisdicional administrativ. Evident avem n vedere dou situaii distincte pornind de la prevederea constituional (art. 21/4) conform creia jurisdiciile speciale administrative sunt facultative i gratuite reiterat de legea contenciosului (art. 6/1). n acest sens un act administrativ, ntr-o prim ipotez, supus unei jurisdicii administrative speciale poate fi atacat, dup procedura prealabil administrativ la instana de contencios ntruct reclamantul renun la beneficiul jurisdiciei administrative, dar i actul administrativ jurisdicional pronunat ntr-un litigiu viznd un asemenea act va putea fi i el atacat direct la instana de fond n contencios, urmnd procedura judiciar specific n materie, indiferent de treapta (prim, intermediar sau ultim) a jurisdiciei speciale de la care provine, fr a mai parcurge ns i procedura administrativ prealabil judecii. Evoluia modului de aplicare a Legii nr. 1/1967 n aceast materie impune unele constatri datorit tendinelor manifestate de anterioara practic judiciar care considera c exercitarea unei ci administrative de atac expres prevzute ori n termene expres indicate, precum i emiterea, n urma utilizrii cii de atac, a unui act administrativ de soluionare care poate avea un caracter definitiv (consacrat legal) - de cele mai multe ori aceste elemente fiind luate n considerare n mod separat - confer de drept caracter jurisdicional cii de atac sau actului juridic de soluionare a ei. Aceasta a permis o extindere cu totul nejustificat a excepiei de la art. 14 lit. c a legii anterioare, scondu-se de sub incidena ei numeroase categorii de acte administrative care nu ar fi trebuit s aparin exclusiv jurisdiciei administrative107.
106

A se vedea, n acest sens, eludarea controlului judiciar prin instituirea jurisdiciei administrative prin regulament, Trib. Supr., s. civ., dec. nr. 94/1978, n Culegere de decizii pe anul 1978, p. 299-300. 107 Cu titlu exemplificativ redm urmtoarele situaii: - n materia exmatriculrii din nvmnt a elevilor i studenilor (Trib. Supr. S. civ. dec. nr. 552/1986 n Revista Romn de Drept, nr. 1/1987, p. 63; Trib. Supr., n. civ. dec. nr. 94/1978, n Culegere de decizii pe 1978, p. 299-300); 35

Prima precizare trebuie fcut cu privire la noiunea de cale jurisdicional de atac. Faptul c norme legale prevd pentru un act administrativ o anumit cale de atac cu indicarea unor termene sau organe, diferite de regulile cadru (stabilite prin Ordonana nr. 27/2002) - nu poate duce la concluzia c suntem n prezena unei proceduri jurisdicionale, n timp ce neindicarea acestor elemente s duc la prezumia lipsei oricrei proceduri administrative de natur jurisdicional. ntr-adevr, n cazul actelor administrative cile de atac pot reprezenta doar un element n ansamblul trsturilor care definesc procedura jurisdicional sau actele jurisdicionale, motiv pentru care ele nu pot fi privite n mod izolat n definirea cii de atac ca fiind jurisdicional sau a unui act ca fiind jurisdicional. De aceea, nu orice cale de atac administrativ reglementat i nu orice act administrativ emis n urma exercitrii ei reprezint ntotdeauna o cale jurisdicional i un act jurisdicional. n acest sens, de exemplu, Legea nr. 29/1990 a exceptat de la controlul judiciar cererile privitoare la stabilirea i scderea impozitelor i a taxelor, precum i a amenzilor privitoare la ele nu pentru c actele i msurile administrativfinanciare n aceast materie ar fi supuse ntotdeauna unei proceduri jurisdicionale de natur administrativ deosebit - n acest caz nu le-ar fi reglementat separat, prin art. 3, ci le-ar fi cuprins n excepia de la art. 4 - ci pentru c a avut n vedere, n primul rnd, un control administrativ deosebit de specializat cu privire la aceste acte exercitat de o anumit categorie de autoriti executive. A doua precizare are n vedere faptul c n ipoteza n care norme legale indic expres c organul ierarhic superior este competent s soluioneze calea de atac aceast prevedere nu este suficient, prin ea nsi, pentru a determina constituirea unei jurisdicii. Cum Legea contenciosului administrativ prevznd obligativitatea procedurii administrative prealabile face i ea referire expres la autoritatea administrativ ierarhic superioar (art. 7 alin. 1) nseamn c s-a avut n vedere recursul ierarhic obinuit, necontencios. Cu att mai mult atunci cnd norme legale indic doar organul de rezolvare a recursului, desemnnd n acest sens chiar pe autorul actului sau conducerea acestuia, ideea jurisdiciei speciale trebuie, n principiu, respins altfel s-ar ajunge la concluzia, eronat, c organul a crui act este atacat devine chiar judectorul propriei cauze ceea ce nu este specific, n general, jurisdiciei, ci doar simplului recurs necontencios.
- n materia repartizrii absolvenilor din nvmntul superior (Trib. Supr. s. civ., dec. nr. 1657/1975, n Revista Romn de Drept, nr. 3/1976, p. 60-61); n materia raporturilor de munc: numirea n funcie (Trib. Suprem, s. civ. dec. nr. 438/1968. n Revista Romn de Drept, nr. 8/1968, p. 174); caracterizarea personalului ncadrat (Trib. Suprem, s. civ., dec. nr. 952/1971, n Revista Romn de Drept, nr. 2/1972, p. 170); transfer n interesul serviciului (Trib. Suprem, s. civ. dec. nr. 916/1979, n Culegere de decizii pe 1979, p. 234); redistribuirea de personal (Trib. Suprem, s. civ., dec. nr. 478/1968, n Revista Romn de Drept, nr. 8/1968, p. 174); desfacerea contractului de munc a personalului cu funcii de conducere (Trib. Suprem, s. civ. dec. nr. 956/1969. n Revista Romn de Drept nr. 1/1970, p. 178; echivalarea funciei i fia de pensie (Trib. Suprem, s. civ. dec. nr. 824/1969, n Revista Romn de Drept, nr. 11/1969, p. 170); - n materia comasrii terenurilor agricole (Trib. Suprem, s. civ. dec. nr. 1080/1969, n Revista Romn de Drept, nr. 1/1970, p. 180); - n materia imobilelor naionalizate (Trib. Suprem, s. civ. dec. nr. 1730/1977, n Revista Romn de Drept, nr. 7/1978, p. 52); - n materia recensmntului (Trib. Suprem, s. civ. dec. nr. 2617/1983, n Culegere de decizii pe 1983, p. 181); - n materia nfierii (Trib. Suprem, s. civ. dec. nr. 1649/1987, n Revista Romn de Drept, nr. 4/1988, p. 70); - n materia inveniilor i inovaiilor (Trib. Municipiului Bucureti, s. civ., dec. nr. 1025/1987, n Revista Romn de Drept, nr. 7/1987, p. 72). 36

Concluzia general a acestor precizri este aceea c numai lund n considerare toate elementele specifice activitii jurisdicionale (obiect, termen, cale de atac, organ de soluionare, stabilitatea actului ct i procedura ei de desfurare) vom putea stabili dac suntem n prezena unei ci jurisdicional-administrative sau nu i a unui act corespunztor, ceea ce are importante consecine practice sub aspectul incidenei prevederilor generale ale Legii contenciosului administrativ, ori ale celor speciale privind recursul direct la nalta Curte de Casaie i Justiie n cazul unor asemenea acte. Rmne, ns, o mare problem de drept, aplicarea prevederii constituionale (art. 21/4) n conformitate cu care jurisdiciile speciale administrative sunt facultative i gratuite. Probabil s-a dorit formularea unui principiu, omindu-se cazurile cnd este obligatorie exercitarea lor conform prevederilor din legi speciale, mai ales cnd ele sunt i condiii prealabile aciunii n contencios administrativ. n orice caz este greu de imaginat o aciune n contencios lipsit de ncercarea prealabil de rezolvare a litigiului pe cale amiabil, administrativ. 2.3. Cazuri speciale de aplicare a legii contenciosului administrativ108 Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 reglementeaz cadrul general de exercitare al controlului judiciar asupra activitii executive a administraiei publice (ntocmai ca i Legea nr. 1/1967 i Legea nr. 29/1990, n prezent abrogate, n privina crora doctrina i practica judiciar erau n acest sens, unanim de acord) 109, ntruct verificarea jurisdicional se face n condiiile 110 prevzute de ea i pentru orice situaie apt de a cdea sub incidena acesteia 111. Alturat respectivei forme principale de control general al legalitii exercitate asupra autoritilor executive mai exist i numeroase alte

108

I. Santai, Cazuri speciale de aplicare a Legii contenciosului administrativ , n Dreptul nr. 4/1993, p. 3-10; Noua reglementare a cazurilor speciale de contencios administrativ privind administraia public local, n Revista de drept public, nr. 1-2/1996. p. 64 i urm. 109 Cu privire la controlul general al justiiei asupra administraiei sub imperiul reglementrii anterioare a se vedea T. Drganu, Actele administrative i faptele asimilate lor supuse controlului judectoresc potrivit Legii nr. 1/1967, Editura Dacia, Cluj, 1970, p. 159 i urm.; R. Ionescu, Drept administrativ, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1970. p. 366; I. Iovna, Drept administrativ i elemente ale tiinei administraiei, Editura Didactic i Pedagogic, 1977, p. 294 i urm.; Al. Negoi . Drept administrativ i elemente ale tiinei administraiei, T.U.B., Bucureti, 1989, p. 298; I. Iorgovan, I. Moraru, D. Mustea, Legalitatea actelor administrative, Editura Politic, Bucureti, 1985, p. 203-204; A. Iorgovan, Drept administrativ i tiina administraiei , T.U.B., Bucureti, 1989, p. 298/320. 110 Asupra condiiilor generale de exercitare a controlului judiciar n conformitate cu prevederile Legii nr. 1/1967 a se vedea M. Lepdtescu, Judecarea de ctre tribunale a cererilor celor vtmai n drepturile lor prin acte administrative ilegale - o nou garanie juridic a exercitrii depline a drepturilor cetenilor, n Revista Romn de Drept, nr. 8/1967, p. 13-15; M. Anghene, Controlul judectoresc al legalitii actelor administrative, n Revista Romn de Drept, nr. 6/1968, p. 79; R. Ionescu, Controlul exercitat de instanele judectoreti pe cale principal asupra actelor administrative , n Analele Universitii Bucureti, seria Studii juridice, 1968, p. 38 i urm. 111 n privina condiiilor prevzute de noua reglementare a Legii contenciosului administrativ a se vedea Al. Negoi, Legea contenciosului administrativ, n rev. Dreptul nr. 6/1991. p. 4-9; I. Santai, Condiiile controlului judectoresc direct asupra actelor administrative n temeiul Legii contenciosului administrativ, n Dreptul nr. 6/1991. p. 14-21; Al. Negoi. Drept administrativ i tiina administraiei, Universitatea Athenaeum, Bucureti, 1991, p. 220 i urm.; M. Preda, C. Voicescu, Drept administrativ, Partea general, Bucureti, 1992, p. 127 i urm.; A. Iorgovan, Drept administrativ, vol. II, 1993, op. cit., p. 191-192. 37

modaliti reprezentnd cazuri speciale de verificare, tot direct i pe cale judiciar, n aceeai materie, dar care vizeaz situaii expres prevzute, prin reglementri distincte112. Dei exist dou forme diferite de verificare judiciar, una general i alta special (sau, mai bine zis, o modalitate a formelor particulare), raportul dintre ele nu este de compatibilitate - cum s-ar prea c rezult din denumirea lor - ci, dimpotriv, de incompatibilitate, deoarece ele nu se ntregesc reciproc (ca partea general cu cea special a unor legi sau coduri), ntruct unde i are aplicabilitatea o anumit modalitate cealalt este exclus cu desvrire. Consecvent acestor situaii legiuitorul a pstrat constant, prin reglementrile n materie, menionata distincie113, pentru ca ulterior adoptrii Legii contenciosului administrativ114, s fie reglementate - inclusiv prin Constituie - cazuri speciale de aplicare a legii precitate n diverse situaii. n acest nou context legislativ se pune ntrebarea dac nu cumva printr-o asemenea nou modalitate de abordare a reglementrilor n materia verificrii judiciare a administraiei legea cadru nu risc s devin doar actul normativ de principiu care s-i gseasc aplicabilitatea numai atunci cnd exist situaii speciale prevzute prin norme distincte. Precizm, de la bun nceput, c o asemenea posibilitate este exclus, Legea nr. 554/2004 rmnnd sediul principal al materiei dar care, n anumite cazuri, dobndete n temeiul unor prevederi speciale - o aplicabilitate specific n privina unor condiii de realizare i chiar unele efecte deosebite n privina exercitrii controlului judiciar. Problema supus analizei ne este prilejuit de unele prevederi cuprinse n Constituie i n Legea administraiei publice locale nr. 215/2001 i care fac trimitere expres la Legea contenciosului administrativ. Legea iniial a administraiei publice locale nr. 69/1991115 a suferit, printre altele, modificri116 importante i n privina cazurilor specifice117 de aplicare a Legii
112

Reglementri speciale sunt consacrate, de pild, prin prevederile art. 13 i 36 din Legea nr. 70/1991 privind alegerile locale, art. 1 i 36 din Legea nr. 69/1992 pentru alegerea Camerei Deputailor i Senatului, toate n materie electoral, sau prin prevederile Ordonanei nr. 2/2001 privind regimul juridic al contraveniilor, sau Legea nr. 119/1996 cu privire la actele de stare civil. 113 Totui, chiar sub imperiul Legii nr. 1/1967 cu privire la judecarea de ctre tribunale a cererilor celor vtmai n drepturile lor prin acte administrative ilegale, art. 96 din Legea nr. 5/1972 privind gospodrirea apelor n R.S.R. prevedea posibilitatea atacrii n justiie a actelor privind gospodrirea apelor n condiiile Legii nr. 1/1967 114 Considerm ilegal, n acest sens. prevederea art. 9 din Hotrrea Guvernului nr. 472/1991 privind regimul de import i de export (care prevede c partea nemulumit de respingerea cererii sale privitoare la licena de export sau de import poate aciona conform Legii contenciosului administrativ), deoarece printr-o reglementare subordonat legii sunt investite instanele de judecat cu competen material atribut ce revine exclusiv legiuitorului cnd a emis norme ntr-un domeniu, iar nu puterii executive pe calea unor reguli cu for juridic sczut, ce vin s completeze prevederi ale legii organice. 115 Legea administraiei publice locale nr. 69/1991 a fost publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 238 din 28 noiembrie 1991. 116 Republicat n temeiul art. III din Legea nr. 24 publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I nr. 76 din 13 aprilie 1996, dndu-se articolele i alineatelor o nou numerotare. Ulterior, prin Ordonana de urgen a Guvernului nr. 22 din 26 mai 1997, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 105 din 29 mai 1997 s-a modificat n mod esenial Legea (republicat a) Administraiei Publice Locale, pentru ca prin Decizia Curii Constituionale nr. 83/13 mai 1998. publicat n Monitorul Oficial al Romniei nr. 211 din 18 mai 1998, ordonana n cauz s fie declarat neconstituional, repunndu-se n vigoare Legea nr. 69/1991 cu modificrile ei din anul 1996, nlocuit, n prezent, prin Legea nr. 215/2001, consiliile alese n anul 2000 rmnnd sub incidena Legii nr. 69/1991 pn la expirarea mandatului lor n 2004. 117 Pentru reglementarea iniial a se vedea I. Santai, Cazuri speciale de aplicare a Legii contenciosului administrativ n Dreptul nr. 4/1993, p. 3 i urmtoarele. 38

contenciosului administrativ nr. 29/1990118, reluate n noua Lege a administraiei publice locale nr. 215/2001, tratate n cele ce urmeaz i care vor suferi adaptrile impuse de noua Lege a contenciosului administrativ nr. 554/2004. 1. Neconstituirea consiliului local (nou ales) Art. 31 alin. 2 cuprinde o prevedere izvort dintr-o practic administrativ de mai muli ani, rezultat din aplicarea legii organice a administraiei, respectiv greutile ntmpinate n constituirea consiliului local nou ales, n urma procesului electoral, prin nentrunirea cvorumului legal, situaie constatat prin ordinul prefectului. edina este legal constituit dac la ea particip cel puin 2/3 din numrul total al consilierilor alei. Dac nu se asigur aceast majoritate se organizeaz peste 3 zile o nou edin n aceleai condiii. Dac nici a doua convocare nu este legal are loc o alta peste 3 zile. Cvorum legal ce se cere a fi ndeplinit la a treia convocare consecutiv a autoritii locale fiind de 2/3 (majoritatea absolut) dintre cei alei, iar dac nici atunci nu se ntrunete numrul cerut vor trebui organizate alegeri de completare, dac nu se reuete completarea cu supleani, n termen de 30 de zile n baza ordinului prefectului ce poate fi atacat la instana de contencios administrativ. Specificul aciunii judiciare n acest caz const n urmtoarele: a. existena unui ordin al prefectului care s declare vacante locurile consilierilor abseni nemotivai la cele trei edine consecutive consacrate consiliului nou ales, iar aceast absen s nu permit reunirea majoritii membrilor alei; b. imposibilitatea nlocuirii consilierilor alei, dar abseni, cu supleani de pe listele de candidai care s poat ocupa locurile devenite, astfel, vacante 119, dac nu n totalitate, mcar pn la realizarea majoritii legale (pentru c altfel trebuiesc organizate alegeri de completare); c. ordinul prefectului s fi fost comunicat consilierilor abseni; d. introducerea aciunii judiciare mpotriva ordinului se va face de ctre consilierii abseni, pretins nemotivai; e. termenul de exercitare al aciunii este de 5 zile de la comunicarea ordinului. Hotrrea primei instane judiciare este definitiv i irevocabil nebeneficiind de calea recursului specific aciunilor n contencios. 2. Dizolvarea de drept a consiliului local pentru nefuncionalitate. Art. 58 alin. 1 a izvort tot din nevoi practice legate de nefuncionalitatea consiliului legal constituit dar care nentrunindu-se sau neadoptnd hotrri ori pierznd consilieri este dizolvat de drept. Reglementarea anterioar se mulumea s prevad (art. 25 alin. 2) doar necesitatea comunicrii acestei dizolvri prefectului i organizarea de noi alegeri, n vreme ce conform actualei reglementri prefectul ia act de dizolvarea (de drept) comunicat de primar, acionnd n consecin. Specificul aciunii judiciare n acest caz const n urmtoarele:
118

Modificat prin Legea nr. 59/1993 publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 177 din 26 iulie 1993, apoi prin Ordonana de urgen nr. 138/2002, respectiv Ordonana de urgen nr. 58/2003, adrogat prin noua Lege a contenciosului administrativ nr. 554/2004. 119 Ocuparea locurilor se face n ordinea nscrierii n listele de candidai, conform art. 77 alin. 2 din Legea alegerilor locale nr. 70/1991 - republicat n temeiul Legii nr. 25 publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a nr. 77 din 13 aprilie 1996, cu modificrile ulterioare, iar acum ale art. 92/6 din Legea pentru alegerea autoritilor administraiei publice locale nr. 67/2004 publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea a I-a, nr. 271 din 29 martie 2004. 39

a. existena unui ordin (cu caracter constatator, declarativ) al prefectului care s propun guvernului organizarea de noi alegeri deoarece consiliul nu s-a ntrunit timp de trei luni consecutiv sau nu a adoptat n trei edine consecutive ordinare nici o hotrre ori numrul consilierilor a sczut sub jumtate120 (neputndu-se completa cu supleani); b. Primarul (viceprimarul) sau secretarul, n caz de absen a celor doi, trebuie s comunice prefectului aceast situaie. c. Comunicarea ordinului prefectului consiliului n cauz; d. Introducerea aciunii procesuale, n cel mult 10 zile de la comunicarea sau luarea la cunotin a ordinului prefectului, de ctre consilieri. mpotriva hotrrii judectoreti n prim instan nu se va putea exercita calea de atac a recursului, specific aciunilor n contencios, deoarece legea stipuleaz expres aceast interdicie, sentina fiind definitiv i irevocabil. Nu se mai cere procedura administrativ prealabil judecii, iar aciunea judiciar suspend ordinul de dizolvare pe durata judecii. Noile alegeri se vor putea convoca numai dup expirarea termenului de 30 zile de la perioada n care trebuia introdus aciunea judiciar sau dup rmnerea definitiv (i irevocabil) a hotrrii judectoreti de respingere a aciunii consilierilor ndreptat mpotriva ordinului prefectului (conform art. 58 alin. 5). 3. Atacarea n justiie a msurii validrii sau invalidrii mandatului de consilier i a celui de primar Art. 33 consacr posibilitatea atacrii n contencios, de ctre cei interesai, a hotrrii privind validarea sau invalidarea mandatelor121. Termenul legal fixat pentru exercitarea cii de atac judiciare este de 5 zile de la adoptarea actului administrativ, n cazul celor prezeni la edin, sau de la comunicarea lui, n cazul celor abseni. Hotrrea judectoreasc nu este definitiv i irevocabil, legea neprevznd nimic n legtur cu ea, ceea ce permite atacarea ei cu recurs. Legea reglementeaz situaia invalidrii mandatului primarului (art. 64), consacrnd posibilitatea atacrii acestei msuri de ctre cel interesat n temeiul contenciosului administrativ, n termen de 5 zile de la pronunare n condiiile comune ale Legii nr. 554/2004. Se mai consacr legal (art. 72 alin. 2 lit. e) i ncetarea mandatului primarului n cazul alegerii sale prin fraud electoral sau prin orice alt nclcare a Legii alegerilor locale constatat prin hotrre judectoreasc rmas definitiv, ce intervine, ns, numai dup validarea mandatului acestuia (realizat n prealabil).
120

n redactarea iniial a Legii nr. 69/1991 se prevedea dizolvarea de drept pentru ipoteza absenei consilierilor numai dup trei convocri consecutive - art. 25 alin. 3 (n acest sens a se vedea Curtea Suprem de Justiie, secia contencios administrativ, dec. nr. 56/1994 n C. Criu, M.Criu, S.Criu. Repertoriu de jurispruden i doctrina romneasc, vol. II, 1998-1994, Editura Argensis, 1995, p. 210). Iniial cenzurarea judiciar a dizolvrii se fcea exclusiv n temeiul prevederilor Legii nr. 29/1990, n vreme ce ulterior se face i n temeiul prevederilor speciale ale Legii nr. 69/1991, iar apoi ale Legii nr. 215/2001 coroborat cu Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004. 121 Legea nr. 69/1991, republicat i modificat, a reiterat cazurile de invalidare (art. 17 alin. 3 lit. a i b), respectiv existena unor incompatibiliti sau nclcarea condiiilor de eligibilitate precum i alegerea consiliului prin fraud electoral constatat, element nou, de Biroul Electoral Central sau orice alt nclcare a Legii privind alegerile locale (asupra practicii judiciare n materia invalidrii consilierilor, n condiiile iniiale, anterioare modificrii legii administraiei, a se vedea V. Priscaru, Contenciosul administrativ romn, Editura ALL, Bucureti, 1995, p. 341). 40

4. Suspendarea122 din funcie a consilierului 123, a primarului i a viceprimarului Aceast suspendare opereaz n urmtoarele condiii (art. 59 alin. 1, 2, 3 i art. 77 alin. 2, 3): a. existena unei sesizri adresat prefectului de ctre parchet sau instan judectoreasc cu privire la consilierul sau primarul arestat preventiv pentru svrirea unei fapte penale; b. durata suspendrii se ntinde pn la ncetarea strii de arest124; c. comunicarea ctre cel n cauz, de ndat, a ordinului de suspendare. Aciunea n contencios avnd ca obiect anularea ordinului de suspendare nu a fost reglementat de Legea nr. 215/2001 i se va introduce n justiie conform Legii nr. 554/2004 dup luarea la cunotin, de ctre cel n cauz, a actului prefectului125. n cazul viceprimarului se aplic aceleai prevederi cu meniunea c suspendarea este dispus de consiliul local prin hotrre adoptat cu majoritatea voturilor (art. 81). Dac persoana suspendat este gsit nevinovat (prin ordonana procurorului ori hotrrea instanei de judecat) aceasta are dreptul la despgubiri n condiiile legii (art. 59/3 i 77/5). 5. Demiterea din funcie a primarului pentru activiti ilegale Aceast ipotez, reglementa, n redactarea iniial a Legii nr. 69/1991, demiterea primarului n cazul actelor sale care contraveneau intereselor generale ale statului sau nclcau ordinea de drept, ct i n situaia compromiterii cu rea-credin a intereselor localitii. Cum n practic s-a dovedit c motivarea demiterii era, relativ, vag, genernd multiple abuzuri126 (iar coroborarea art. 41 cu art. 34, din redactarea iniial a legii, nici nu putea fi un model juridic de soluionare), noua reglementare (art. 72/2 lit. i) a limitat cauzele demiterii (ntocmai ca i n cazul dizolvrii consiliului) numai pentru ipoteza
122

A se vedea, n acest sens, sub imperiul Legii nr. 69/1991, Curtea Suprem de Justiie, secia contencios administrativ, dec. nr. 712/1994, n C. Criu, op. cit., p. 208. 123 Asupra suspendrii a se vedea Curtea Suprem de Justiie, secia contencios administrativ, dec. nr. 551/1994, n C. Criu, op. cit., p. 106. 124 De exemplu, n faza urmririi penale s-a dispus scoaterea de sub urmrire penal sau ncetarea acesteia (art. 249 i 242 coroborate cu art. 10 i art. 11 din codul de procedur penal), iar n faza judecii indiferent de gradul instanei penale unde a rmas definitiv hotrrea - s-a dispus achitarea inculpatului sau ncetarea procesului penal (art. 345 alin. 2 coroborat cu art. 10 i art. 11 din codul de procedur penal). 125 Practica judiciar a decis c ordinul prefectului de suspendare din funcie a primarului pe timpul unei anchete judiciare pentru svrirea infraciunii de abuz n serviciu - prev. art. 248 Cod penal - este legal (Curtea Suprem de Justific, secia contencios administrativ, dec. nr. 1243/1993 n C. Criu, op. cit., voi.I, p.687), n vreme ce acelai ordin este ilegal dac nu se face dovada c mpotriva primarului au fost sesizate organele de urmrire penal cu privire la o infraciune svrit anterior suspendrii (Curtea Suprem de Justiie, secia contencios administrativ, dec. nr. 427/1994 n C. Criu, vol.II, op. cit., p. 72). 126 Instana de contencios, sesizat de primar, nu trebuie s se mulumeasc cu raportul prefectului viznd propunerea de demitere, ci trebuie s struie pentru a descoperi adevrul, administrnd probe n dovedirea vinoviei reclamantului (Curtea Suprem de Justiie, secia contencios administrativ, dec. nr. 179/1994, n Dreptul nr. 12/1994, p. 72-73); instana de judecat trebuie s suspende hotrrea guvernamental de demitere a primarului atacat n justiie pn la soluionarea definitiv a fondului litigiului pentru a mpiedica organizarea de noi alegeri, ceea ce poate conduce, n caz contrar, dac se admite cererea celui demis, la consecina existenei n aceeai localitate, a doi primari - unul ales i altul reintegrat n funcie cu tot ce decurge din aceasta (Curtea Suprem de Justiie), secia contencios administrativ, dec. nr. 527/1994, n C. Criu, vol. II, op. cit., p. 448). 41

acelor acte normative ale primarului anulate irevocabil de justiie. Astfel, condiiile demiterii primarului presupun: a. existena unor hotrri judectoreti definitive i irevocabile de anulare a trei dispoziii normative emise n interval de 3 luni n exercitarea atribuiilor proprii; b. existena unui ordin al prefectului. Aciunea n contencios se va introduce n termen de 10 zile de la aducerea ordinului prefectului la cunotina primarului, fr a mai fi necesar procedura administrativ prealabil, hotrrea judectoreasc fiind definitiv i irevocabil. 6. Dizolvarea consiliului pentru activiti ilegale Aceast msur se dispune dac autoritatea local a adoptat n cel mult 6 luni cel puin 3 hotrri anulate definitiv i irevocabil de instana de contencios administrativ (art. 57/1). Condiiile dizolvrii presupun o propunere motivat a prefectului i o hotrre a Guvernului ntemeiat pe ea comunicat consilierilor, iar acetia au calitatea procesual activ n temeiul Legii nr. 554/2004, hotrrea de dizolvare putnd fi atacat n contencios n termen de 10 zile de la data publicrii acesteia n Monitorul Oficial. Procedura administrativ prealabil judecii nu se mai cere, iar introducerea aciunii judiciare suspend executarea msurii de dizolvare a consiliului. 7. ncetarea mandatului consilierului Aceast ncetare opereaz (art. 60/1 lit. c, d, i, coroborat cu art. 103/2), printre altele, n cazurile: - imposibilitii exercitrii mandatului pe o perioad mai mare de 6 luni consecutive; - schimbarea domiciliului ntr-o alt unitate administrativ teritorial; - lipsa nemotivat de la 3 edine consecutive ale consiliului. Hotrrea consiliului dispus n aceast situaie poate fi atacat la instana de contencios administrativ n termen de 10 zile de la comunicare. Procedura administrativ prealabil judecii nu se efectueaz iar hotrrea pronunat este definitiv i irevocabil. 8. Dreptul la aciunea n contencios a prefectului Acest drept opereaz fa de actele administrative ilegale ale autoritilor locale (art. 135). Condiiile exercitrii aciunii vizeaz: a. actele normative i individuale ilegale ale autoritilor locale i judeeane 127, cu excepia celor de gestiune curent; b. se consacr expres necesitatea, i pentru prefect, a recursului administrativ prealabil aciunii judiciare, din moment ce are obligaia de a sesiza motivat autoritile locale ca si reanalizeze actul socotit ilegal n vederea modificrii sau revocrii lui; c. introducerea aciunii de ctre prefect se face n termen de 30 de zile de la comunicarea actului aparinnd autoritii locale sau judeene. Cu privire la termenul de introducere a aciunii de ctre prefect se impun unele precizri.

127

Datorit modificrilor legislative survenite, n condiiile Legii nr. 69/1991 republicat, delegaia permanent s-a transformat ntr-o form organizatoric de lucru a consiliului judeean care nu mai poate emite acte juridice asupra crora s poat fi declanat contenciosul la iniiativa prefectului, iar Legea nr. 215/2001 a desfiinat acest organ. 42

n primul rnd, acesta este un termen de decdere128 (iar nu de prescripie, de drept public, sui generis, etc.), ceea ce nseamn c el nu poate fi ntrerupt, suspendat, nu cunoate repunerea sau reluarea cursului, prefectul neavnd - dup unele opinii 129 -, ca i ceilali reclamani n contencios, i o limit maxim de pn la un an (socotit de la comunicarea actului a crui anulare se cere) n care s poat solicita instanei de judecat desfiinarea actului ilegal, iar conform noii Legi a contenciosului administrativ nr. 554/2004 procedura administrativ prealabil nu este obligatorie, printre altele, n cazul actelor administrative atacate de prefect (art. 7/5), termenul de introducere a aciunii judiciare curgnd de la data cnd s-a cunoscut existena actului nelegal, deci de 6 luni, iar pentru motive temeinice pn la un an (art. 11/3), n vreme ce actele administrative normative pot fi atacate oricnd, ct timp sunt n vigoare (art. 11/4). Totui, apreciem c, fa de procedurile Legii contenciosului administrativ, prefectul are facultatea de a sesiza administraia local asupra actelor administrative apreciate ca ilegale. n al doilea rnd, autoritile locale trebuie s comunice, din oficiu, n maximum 10 zile de la emitere sau adoptare (dac legea nu prevede un alt termen), toate actele lor spre luare la cunotina prefectului (art. 85/1 lit. h din Legea nr. 215/2001). n al treilea rnd, n cel mult 5 zile de la comunicarea efectuat prefectului acesta se va adresa emitenilor pentru ca s-i revizuiasc sau s-i retrag actul, prevedere, devenit acum facultativ. n al patrulea rnd130, rezult c prefectul are la dispoziie cel mult 5 de zile pentru a se pronuna asupra legalitii actului administrativ (socotite de la data comunicrii efectuate de autoritile locale pn la intervalul de 30 zile anterioare sesizrii justiiei i n care trebuie s sesizeze autoritile locale pentru reexaminarea actului pretins ilegal) la expirarea crora urmeaz s introduc aciunea judiciar, avnd n acest sens, un termen de 6 luni de dispoziie, indiferent c a primit sau nu comunicarea negativ a administraiei locale. d. actul atacat n justiie se suspend de drept pe durata judecii; e. n conformitate cu prevederile art. 50 alin. 2, aducerea la cunotin public a hotrrilor normative ale consiliului se face numai dup expirarea celor 5 zile de la comunicarea actului ctre prefect sau dup rmnerea definitiv i ireversibil a hotrrii judectoreti prin care aciunea prefectului a fost respins. 2.4. Procedura controlului judectoresc direct asupra actelor administrative bazat pe Legea contenciosului administrativ
128

Cu privire la discuiile asupra naturii acestui termen a se vedea A. Iorgovan, Drept administrativ, Editura Atlas Lex, vol. II, Bucureti, 1994, p. 217; V. M. Ciobanu, Termenele prevzute de articolul 5 din Legea contenciosului administrativ, n Dreptul nr. 1/1992, p. 25 i urm.; D. Brezoianu, Contenciosul administrativ, Editura Metropol, Bucureti, 1995, p. 41; V. Priscaru, op. cit., p. 185 129 A se vedea, de asemenea, opinii ale practicii judiciare formulate de Curtea Suprem de Justiie, secia contencios administrativ prin dec. nr. 304/1992, n Dreptul nr. 7/1993, p. 80; Curtea Constituional dec. nr. 137/1994 n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 23 din 2 februarie 1995. 130 Asupra acestui aspect intervenit dup modificarea Legii nr. 69/1991 a se vedea C. L. Popescu, Tutela exercitat de prefect asupra actelor autoritilor administrative ale colectivitii locale, n lumina Legii nr. 69/1991, republicat n 1996, n Dreptul nr. 8/1996, p. 66-67; N. Pepelea, Discuii cu privire la neconstituionalitatea termenului de 30 de zile prevzut de art. 111 alin. 3 din Legea nr. 69/1991, n Dreptul, nr. 11/1996, p. 76-77. 43

Dup realizarea procedurii administrative prealabile, n termenul corespunztor soldat cu nerezolvarea favorabil a reclamaiei, cel n cauz (reclamantul persoan fizic sau juridic) se poate adresa instanei de judecat cu o cerere de chemare n judecat privind anularea (total sau parial) a actului administrativ, aciunea bazat pe Legea contenciosului administrativ care prevede o procedur judectoreasc, deosebit de dreptul comun, pentru soluionarea litigiilor administrative, avnd o serie de particulariti diferite de procedura civil, cu ale crei dispoziii se ntregete Legea contenciosului administrativ. Reclamantul, subiect de sezin, n procesele de contencios, poate fi: - orice persoan fizic sau juridic care se consider vtmat de ctre o autoritate public printr-un act administrativ ntr-un drept al su ori ntr-un interes legitim, inclusiv terul vtmat printr-un act administrativ individual adresat altui subiect de drept (art. 1/1 i 2); - Avocatul Poporului, ca urmare a controlului realizat potrivit legii sale organice, n baza unei sesizri a unei persoane fizice, dac apreciaz c ilegalitatea actului sau excesul de putere al autoritilor administrative nu poate fi nlturat dect prin justiie, petiionarul dobndind de drept calitatea de reclamant, urmnd a fi citat de instan (art. 1/3); - Ministerul Public, atunci cnd n exercitarea atribuiilor legale, apreciaz c nclcrile drepturilor, libertilor i intereselor legitime ale persoanelor se datoreaz unor acte administrative unilaterale individuale ale autoritilor emise cu exces de putere va sesiza instana de la domiciliul ori sediul persoanei fizice sau juridice vtmate, ce urmeaz a fi citat (art. 1/4); - dac Ministerul Public apreciaz c excesul de putere, concretizat n emiterea unui act administrativ normativ vatm un interes public va sesiza instana de contencios de la sediul autoritii publice eminente (art. 1/5); - Prefectul, Agenia Naional a Funcionarilor publici, orice persoan de drept public vtmat ntr-un drept sau interes legitim poate introduce aciune n contencios (art. 5/8); - autoritatea public eminent a unui act nelegal poate solicita instanei de contencios constatarea nulitii acestuia n cazul n care actul nu mai poate fi revocat ntruct a intrat n circuitul civil producnd efecte juridice, urmnd ca n cazul admiterii aciunii, instana s se pronune, la cerere, i asupra legalitii actelor civile ncheiate (art. 1/6); n baza actului administrativ nelegal, precum i asupra efectelor civile produse; - persoana vtmat prin ordonane sau dispoziii din ordonane de guvern neconstituionale (art. 1/7). Cererea de chemare n judecat va fi nsoit de nscrisul constatator al actului administrativ atacat i, adugm noi, de acte doveditoare privind introducerea reclamaiei administrative prealabile (copie dup ea, dovada depunerii sau expedierii ei n termen) eventual rspunsul negativ al executivului, dac acesta exist, etc. Aciunile introduse sunt supuse taxelor de timbru prevzute de lege pentru cererile cu caracter nepatrimonial (neevaluabile n bani), cu excepia aciunilor viznd contractele administrative. n cazul admiterii aciunii taxa se restituie pltitorului n temeiul hotrrii judectoreti rmase definitive.

44

Cererea de chemare n judecat are ca obiect anularea (total sau parial) sau modificarea actului administrativ ori (i) acordarea de despgubiri pentru vtmarea produs, n ipoteza n care se cere numai anularea actului fr acordarea de despgubiri deoarece ntinderea pagubei nu-i era cunoscut reclamantului la data introducerii aciunii n anulare - termenul de prescripie pentru cererea de despgubiri curge de la data la care reclamantul a cunoscut sau trebuia s cunoasc ntinderea pagubei. Termenul de sesizare a instanei de judecat cu aciunea n anulare este de 6 luni de la data comunicrii soluiei (nefavorabile) dat reclamaiei sau de la data pn la care ar fi trebuie comunicat rspunsul de ctre autoritatea emitent. Dac petentul s-a adresat i autoritii superioare termenul judiciar procesual curge de la comunicarea soluiei acelui organ, n toate cazurile introducerea cererii la instan nu se poate tace mai trziu de un an de la data comunicrii actului a crui anulare se cere. Competena teritorial a instanei de judecat este determinat de domiciliul reclamantului i nu al prtului - ca n dreptul comun. n privina competenei131 reglementrile organice132 i procedurale133 cuprind, printre altele, numeroase dispoziii procesuale aplicabile instanelor de judecat n litigiile pe care le soluioneaz i avnd ca obiect activitatea public a executivului, fie ca ele sunt de natur explicit sau implicit prin modul lor de formulare. I. O prim grup de probleme vizeaz competena de fond a instanelor judectoreti n materia administrativ. n primul rnd, judectoriile judec, n prim instan - conform art. 1 alin. 1, c. p. civ. - toate procesele i cererile (inclusiv cele viznd administraia, adugm noi), n afar de cele date prin lege n competena altor instane. O prim constatare se refer, n materia analizat, la faptul c dac o anumit categorie de litigii n legtur cu administraia nu sunt nominalizate ca fiind de contencios administrativ134 sau aciunea judiciar nu ntrunete condiiile prevzute n Legea nr. 554/2004135 ori nu face obiectul unei prevederi speciale aplicabile n materia verificrii judiciare a unui aspect determinat al activitii executive 136, atunci litigiul trebuie soluionat de judectorie n prim instan n temeiul prevederilor privind competena general a acesteia. Aa este, de exemplu, cererea de despgubire pentru prejudiciile cauzate de administraie n legtur cu actele i faptele de autoritate, formulat n temeiul prevederilor art. 998 i urm. din Codul civil 137 (i ntemeiat pe excepia de ilegalitate).
131

A se vedea, I. Santai, Competena instanelor judectoreti referitoare la nclcarea legii n activitatea autoritilor administraiei publice, n Dreptul, nr. 1/1995, p. 31 i urm. 132 De pild, art. 21, 22, 25, 26, 28, 29 din Legea nr. 92/1992 pentru organizarea judectoreasc. 133 De pild, unele prevederi ale art. I precum i dispoziiile art. VII din Legea nr. 59/1993 pentru modificarea Codului de procedur civil, a Codului familiei, a Legii contenciosului administrativ nr. 29/1990 i a Legii nr. 94/1992 privind organizarea i funcionarea Curii de Conturi, prev. art. 21 i 25 din Legea nr. 56/1993 a Curii Supreme de Justiie, Ordonana de Urgen nr. 138/2000 i Ordonana de Urgen nr. 58/2003. 134 Astfel, de pild, prefectul poate ataca n faa instanei de contencios administrativ acte ale autoritilor administraiei publice locale i judeene, conform art. 135/1 din Legea administraiei publice locale nr. 215/2001. 135 Asupra condiiilor aciunii a se vedea A. Iorgovan, op. cit., p. 187-359; Al. Negoi, Legea contenciosului administrativ, n Revista Dreptul nr. 6/1991, p. 4-9. 136 De pild, n materia contravenional, conform art. 32 din Ordonana nr. 2/2001 privind regimul juridic al contraveniilor. 45

O a doua constatare are n vedere faptul c ori de cte ori un text normativ face referire la faptul c o anumit situaie conflictual cu administraia se rezolv de instan potrivit legii sau se va nominaliza judectoria n privina competenei sale n aceeai materie nseamn c aceast din urm instan va fi ndreptit s soluioneze astfel de litigii potrivit normelor generale138 (art. l alin. l c. p. civ.) sau a celor speciale (art. l alin. 3) viznd orice alte materii date prin lege n competena ei139. n al doilea rnd, tribunalele i pstreaz competena n prim instan n privina aciunilor (proceselor i cererilor) n materie de contencios administrativ n afara celor date n competena curilor de apel (realizndu-se o corelare parial ntre dispoziia art. 2 alin. l lit. c, c. p. civ. - astfel cum a fost modificat prin Legea nr. 59/1993 - cu prevederea de principiu a art. 10/l teza a I-a din Legea nr. 554/2004 i a reformulrii aduse de art. VII pct. 1 din prima lege). O prim precizare are n vedere faptul c tribunalele i pstreaz competena de prim instan nu numai cu excepia viznd curtea de apel dar i cu excepiile viznd att judectoria (art. l alin. 2 i 3 c. p. civ.), precum i cu orice alte excepii n materia administrativ de competena altor instane specializate precum Curtea Constituional (n cazul decretelor prezideniale i a ordonanelor guvernamentale). Conform legii actuale n materie (art. 10/1 teza a I-a) competena n prim instan revine tribunalului n urmtoarele litigii care privesc: - actele administrative emise sau ncheiate de autoritile publice locale i judeene; - taxele i impozitele, contribuiile, datoriile vamale i accesorii ale acestora de pn la 5 miliarde de lei, dac prin lege special nu se prevede altfel. O a doua precizare se refer la competena special a tribunalului viznd procesele i cererile n materie de expropriere (art. 2 pct. 1 lit. e). Cea de-a treia precizare are n vedere faptul c tribunalul judec n prim instan n orice alt materie dat prin lege n competena sa (art. 2 pct. 4), de pild, n materia contestaiilor asupra modului de constituire a birourilor electorale de circumscripie (art. 23 din Legea nr. 70/1991, n redactarea sa iniial, abrogat cu ocazia republicrii legii n anul 1996). n al treilea rnd, curile de apel dobndesc o atribuie derogatorie, n prim instan, n privina proceselor i cererilor n materie de contencios administrativ, dar numai privitor la actele autoritilor i instituiilor administraiei publice centrale, mai puin ale autoritilor deconcentrate i a celor publice judeene i a municipiului Bucureti (a se vedea Ordonana de urgen nr. 138/2000 i nr. 58/2003 modificat prin Legea de aprobare nr. 795/2004). Prima precizare, de fond, vizeaz obiectul aciunii n contencios care nu se reduce, aa cum s-ar prea c rezult din lege, numai la actele autoritilor indicate, ci vizeaz i faptele asimilate lor, precum refuzul nejustificat i nesoluionarea n termen de ctre
137

Asupra despgubirii n aceste cauze a se vedea V. Gh. Tarhon, Rspunderea patrimonial a organelor administraiei de stat i controlul jurisdicional indirect al legalitii actelor administrative, Editura tiinific, Bucureti, 1967, p. 17-110. 138 n materie locativ, de pild, anterior sub imperiul Legii nr. 1/1967 (abrogat) ordinele de repartizare se cenzurau conform prevederilor art. 46 i 67 din Legea nr. 5/1973, iar potrivit art. 51 din Legea nr. 15/1990 litigiile n aceast materie sunt de competena judectoriei (Curtea Suprem de Justiie, secia economic i comercial, dec. nr. 137/1992 n Dreptul nr. 56/1993. p. 130-131. 139 De pild, n materie electoral privitor la listele de alegtori n conformitate cu prevederile art. 16/5 din Legea pentru alegerea autoritilor administraiei publice locale nr. 67/2004. 46

administraie a unei cereri privitoare la un drept recunoscut de lege (conform art. l alin. l i art. 2/2 din Legea nr. 554/2004). Conform legii (art. 10/1 teza a II-a) competena n prim instan revine seciei de contencios administrativ i fiscal a Curii de Apel n litigiile care privesc: - actele administrative emise sau ncheiate de autoritile publice centrale; - taxele i impozitele, contribuii, datorii vamale i accesorii ale acestora mai mari de 5 miliarde de lei, dac prin lege special nu se prevede altfel. A doua precizare se refer la circumscrierea mai exact a prtului din litigiu n contencios n lumina noii terminologii folosite de legislaia modificatoare n sensul c acesta este o autoritate public, iar nu o autoritate administrativ (ultima noiune utilizat de Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990) ceea ce delimiteaz net problema calitii procesual-pasive140. A treia precizare vizeaz categoriile de autoriti executive a cror activitate intr sub jurisdicia de prim instan a curilor de apel i anume autoritile administraiei publice centrale, respectiv ministerele, alte autoriti neministeriale de acelai nivel (de pild, Banca Naional, Serviciul Romn de Informaii) 141, indiferent de modul lor de nfiinare prin lege (organic sau ordinar) sau un alt act administrativ (guvernamental sau ministerial) i de modul lor de subordonare (fa de Guvern sau de alte autoriti centrale administrative sau neadministrative, Parlament, Preedinte, etc.). n schimb, serviciile publice142 deconcentrate143 la nivel judeean (inclusiv cele de la nivelele inferioare144, teritoriale, aparinnd ministerelor i celorlalte organe centrale din care am nltura numai autoritile din teritoriu strict subordonate organelor centrale (dup caz, autoriti militare sau militarizate) cu toat ramificaia difereniat sau nu la nivelul unitii administrativ-teritoriale -, ca i instituiile acestora din teritoriu (coal, spital, etc.) intr n competena de soluionare a tribunalelor.
140

Art. 52 (1) din Constituie consacr dreptul de sesizare procesual a persoanei vtmate de o autoritate public printr-un act administrativ. Cu toate acestea i practica recent a dat un sens larg acestei noiuni cuprinznd orice autoritate administrativ (nepublic), de pild, Uniunea sau barourile de avocai ale cror acte administrative se pot cenzura potrivit Legii nr. 29/1990 (C.S., S.C.A., dec. nr. 277/1992, n Dreptul nr. 7/1993, p. 78-79), dei sub imperiul anterioarei Legi nr. 1/1967 n aceeai materie s-a decis contrariul (Trib. Supr. col. civ., dec. nr. 766/1968 n Revista Romn de Drept, nr. 9/1968, p. 181). 141 Datorit modului de redactare al Constituiei n privina autoritilor s-ar prea stricto sensu c activitile Preedintelui, Guvernului, a aparatului parlamentar nu sunt supuse controlului de contencios, dar o asemenea obiecie se nltur n temeiul aceluiai art. 52(l) din legea fundamental i n considerarea activitii executive a acestora - chiar dac la unele respectiva activitate este doar subsidiar ceea ce le confer, dup caz (i) calitatea de autoriti ale administraiei publice emitente de acte administrative (de drept public sau de autoritate). 142 Serviciul public reprezint o anumit activitate cu caracter organizat i continuu desfurat de o autoritate administrativ n vederea satisfacerii unui interes social general al unei colectiviti locale sau naionale supus regimului juridic administrativ. Aceeai noiune mai desemneaz i instituia sau autoritatea ce nfptuiete respectiva activitate (a se vedea. E. D. Tarangul, Tratat de drept administrativ, Cernui, 1944, p. 15, A. Iorgovan, op. cit., vol. II, p. 98-99) 143 Conform art. 133 din Legea administraiei publice locale nr. 215/2001 prefectul conduce serviciile publice descentralizate ale ministerelor i ale celorlalte autoriti ale administraiei publice centrale organizate n unitile administrativ-teritoriale, text n acord cu Constituia (art. 122/2), iar n urma revizuirii Constituiei sunt vizate serviciile publice deconcentrate(art. 123/2). 144 Astfel, de pild, autoritile financiare i cele de poliie se ntlnesc ramificate n toate unitile administrativ-teritoriale, iar cele militare au i alte criterii teritoriale de constituire. 47

Au fost scoase din competena Curilor de Apel (conform Ordonanei nr. 138/2000 i meninute de Ordonana nr. 58/2003), fiind ncredinate tribunalelor litigiile privind: - prefecturile (aparatul propriu145), inclusiv prefectul i subprefectul; - autoritile publice judeene i a municipiului Bucureti, categorie care include consiliile judeene i Consiliul General al Municipiului Bucureti, delegaia permanent a acestora, preedintele, vicepreedinii i secretarul lor, aparatul propriu (serviciile publice interne146, precum i serviciile publice exterioare (de nivel judeean) - din subordinea consiliilor judeene, dac acestea sunt organizate - precum i comisia judeean consultativ. II. Un al doilea grup de probleme se refer la competena de control judectoresc147 exercitat asupra administraiei publice. n primul rnd. judectoriile judec plngerile mpotriva hotrrilor autoritilor administrative publice cu activitatea jurisdicional (i ale altor organe cu astfel de activitate) n cazurile prevzute de lege (art. I pct. 1/2 din Codul de procedur civil). O prim precizare care se impune are n vedere faptul c normele speciale trebuie s specifice n mod expres c plngerea sau calea de atac mpotriva actului de jurisdicie se soluioneaz de judectorie, nefiind suficient o prevedere de genul se soluioneaz de instana de judecat ntruct este prea general, dar nici se soluioneaz potrivit Legii contenciosului administrativ deoarece ntr-o asemenea ipotez s-ar realiza doar o simpl trimitere la prevederea art. 10 coroborat cu art. 6/2 din legea precitat care consacr competena instanei judiciare i pentru actele administrative jurisdicionale dup nivelul teritoriala al autoritii eminente, nefiind o trimitere la prevederile excepionale din Codul de procedur civil (art. 1/1 alin. 2) ce consacr competena judectoriei. O a doua precizare, n aceeai materie, are n vedere faptul c dac instanele de contencios dein competena general n materia controlului judiciar al actelor administrative de jurisdicie, n condiiile Legii nr. 554/2004, n schimb judectoria deine, prin corelare, o competen special doar pentru cazurile expres prevzute prin reglementri distincte. O a treia precizare vizeaz actul normativ care instituie o asemenea competen n beneficiul judectoriei i care nu poate fi dect legea (organic sau ordinar) 148 i n nici un caz un act al executivului149.
145

Activitatea acestuia a fost reglementat prin Hotrrea Guvernului nr. 118/1992 privind structura i atribuiile aparatului tehnic de specialitate al prefecturilor, precum i finanarea acestuia. 146 n privina noiunii de serviciu public (local) artm c legislaia o utilizeaz numai pentru nivelul local i n mod distinct de aparatul propriu (art. 87 din Legea nr. 215/2001). Cu toate acestea n doctrina i, mai ales, n practica administrativ se consider c structurile interne ale aparatului tuturor consiliilor (inclusiv judeene) sunt servicii publice (interne) distincte de serviciile (exterioare) de interes local (judeean). A se vedea n acest sens Drept administrativ, Partea special, coordonator dr. Mircea Preda, Editura AMIVA, Bucureti, 1992, p. 199, 216-217. 147 Controlul judectoresc reprezint printre altele, atributul instanelor de judecat de a verifica n condiiile i cu procedura prevzut de lege, legalitatea i temeinicia unor acte de jurisdicie (ori asimilate acestora) pronunate de organele administrative cu activitate jurisdicional rennoind, de fapt, judecata, iar hotrrea pronunat este n ultim instan (a se vedea Dicionar de drept procesual civil, Editura tiinific i Enciclopedic, Bucureti, 1983, p. 171). 148 n acest sens a se vedea orientarea dat de Tribunalul Suprem prin Decizia de ndrumare nr. 5/1970 n Culegere de decizii pe 1970, p. 17. 48

n al doilea rnd, Tribunalului Municipiului Bucureti i s-au ncredinat n mod excepional soluionarea unor procese i cereri n materie de acte administrative jurisdicionale n cazuri expres150 prevzute viznd creaia intelectual i proprietatea industrial151 altele dect cele enunate n art. 2 alin. l, lit. d ca fiind de competena tribunalelor. III. n sfrit, o ultim grup de probleme vizeaz competena instanelor judectoreti de a soluiona cile de atac mpotriva hotrrilor instanei inferioare avnd ca obiect litigii de natur administrativ, respectiv exercitarea controlului judiciar. n primul rnd, este de fcut precizarea c hotrrile judectoriilor prin care se soluioneaz plngerile sau o alt cale de atac mpotriva actelor autoritilor administraiei publice cu activitate jurisdicional sunt definitive152 nefiind supuse, n mod obinuit, apelului, ci numai recursului. n al doilea rnd, tribunalele judec recursurile declarate mpotriva hotrrilor pronunate de judectorii n ultim instan153, numai n cazurile expres prevzute de lege. n al treilea rnd, n materie de contencios administrativ Curtea de Apel judec recursurile, mpotriva hotrrilor tribunalelor judeene date n prim instan i, respectiv, n al doilea caz, nalta Curte de Casaie i Justiie judec recursurile mpotriva hotrrilor date de Curile de apel n prim instan. Aciunea n justiie se introduce mpotriva autoritii administrative emitente a actului atacat, indiferent de faptul c reclamaia administrativ a fost introdus i la organul executiv ierarhic superior acestuia. Ea poate fi ndreptat i mpotriva unei autoriti lipsite de personalitate juridic civil, spre deosebire de dreptul comun, tocmai pentru a facilita controlul judiciar al actelor administrative, indiferent de calitatea juridic procesual-civil a autoritilor prte, ns n ipoteza n care cererea de chemare n judecat urmrete s soluioneze i unele aspecte de natur patrimonial va trebui s apar - alturi de organul de stat prt, dar lipsit de personalitate juridic, - i autoritatea
149

Totui ntruct nu este exclus ca s se poat reglementa administrativ i unele aspecte viznd competena instanelor judectoreti, mai puin aspectele referitoare la organizarea i funcionarea acestora precum i contenciosul administrativ (art. 73/3 lit. k i l din Constituie), prin ordonane ale executivului. 150 n conformitate cu prevederile art. 57/1 din Legea privind brevetele de invenie nr. 64/1991 i ale Regulii nr. 37/8 din Regulamentul de aplicare a ei (aprobat prin Hotrrea nr. 152/1992 a Guvernului) hotrrile comisiei de reexaminare din cadrul O.S.I.M. se pot ataca la aceast instan n mod similar se poate proceda fa de actele aceleiai comisii conform prevederilor art. 25 din Legea nr. 129/1992 privind protecia desenelor i modelelor industriale i a art. 26 din Legea nr. 28/1967, privind mrcile de fabric, de comer i de serviciu. 151 Drepturile intelectuale cuprind dreptul de autor i dreptul de proprietate intelectual (Y. Eminescu, Tratat de proprietate industrial, Creaii Noi, vol. I, Editura Academiei, Bucureti, 1982, p. 15). 152 Aa este, de pild, n materia nscrierilor privind listele electorale (art. 14 din Legea nr. 70/1992), n materia funciar (art. 11 alin. ultim din Legea fondului funciar nr. 18/1991), etc. 153 Constituie o important problem de drept recursurile mpotriva hotrrilor de acest gen deoarece exist o difereniere net ntre cele care au ca obiect un act administrativ jurisdicional i cele care au un act de administraie activ, de pild, n materie contravenional (art. 32 din Ordonana nr. 2/2001), pe de o parte, comparativ cu situaiile n care judectoria soluioneaz n prim i ultim instan, pe de alt parte (de pild n materie contravenional conf. art. 11, 14 din Legea 61/1991, republicat, fiind consacrat i reexaminarea cauzei). Prin Ordonana de urgen nr. 58/2003 i a Legii nr. 195/2004 tribunalele nu mai sunt instane de control judiciar n mod obinuit nici n materia apelului nici n cea a recursului (art. 2 pct. 2 i 3 din C.p.civ.), cu excepia cazurilor expres prevzute de lege. 49

superioar ierarhic care dispune de personalitate juridic apt s rspund potrivit legii civile i care dobndete astfel, o situaie de coparticipare procesual pasiv necesar, obligatorie i special pentru a suplini lipsa personalitii juridice civile a autorului ilegalitii care nu poate rspunde pe plan patrimonial potrivit dreptului comun. Aciunea n justiie poate fi formulat i personal mpotriva funcionarului autoritii prte care a elaborat, emis sau ncheiat actul dac se solicit i plata unor despgubiri pentru prejudiciul cauzat, n scopul de a-i face opozabil hotrrea de admitere a aciunii n temeiul creia va putea fi obligat solidar la plata daunelor mpreun cu autoritatea executiv din care face parte. Primind cererea de chemare n judecat instana fixeaz de urgen termenul pentru soluionarea ei n edin public. Precizm c tribunalul sau curtea de apel sunt sesizate ca instane de fond i nu ca instane de apel sau recurs. Instana va dispune citarea prilor i va putea cere autoritii a crui act este atacat s-l comunice de urgen (dac reclamantul nu l-a depus) mpreun cu ntreaga documentaie care a stat la baza emiterii lui precum i orice alte lucrri necesare pentru soluionarea cauzei (pe care instana le socotete utile). nscrisul constatator al actului administrativ n discuie precum i lucrrile prevzute se vor depune n termenul stabilit de instan sub sanciunea plii de ctre conductorul autoritii executive a unei amenzi reprezentnd 10% din salariul minim brut pe economie pentru fiecare zi de ntrziere nejustificat ncasat n beneficiul statului. n cazuri bine justificate i pentru a preveni producerea unei pagube iminente reclamantul poate cere instanei s suspende executarea actului administrativ pn la soluionarea aciunii. Instana va soluiona de urgen cererea de suspendare, cu citarea prilor, iar hotrrea pronunat n acest caz este executorie de drept, putndu-se ataca cu recurs n termen de 5 zile de la pronunare, ceea ce nu suspend executarea hotrrii n cauz. Considerm c cererea de suspendare poate fi introdus chiar odat cu sesizarea instanei de judecat cu privire la anularea actului dar i pe tot parcursul judecii tocmai pentru a se putea evita oricnd producerea de pagube iminente. Starea de suspendare a executrii dureaz pn la soluionarea cauzei cnd se dispune fie respingerea aciunii, ceea ce permite repunerea n executare a actului administrativ blocat prin efectele sale, fie anularea actului, respectiv desfiinarea lui pe cale judiciar, ceea ce transform efectul provizoriu al suspendrii executrii ntr-unul definitiv de ncetare a efectelor actului administrativ a crui anulare se cere. Rezult c n temeiul Legii contenciosului, spre deosebire de alte situaii (de pild, reglementarea contenciosului n beneficiul prefectului) suspendarea actului administrativ atacat nu opereaz de drept, n temeiul legii, pe parcursul ntregii durate a judecii, prin simplul fapt al declanrii procesului, ci ea se poate dispune numai de instan printr-un act al ei i numai la cererea reclamantului cnd n cauz exist un interes public major, de natur a perturba grav funcionarea unui serviciu public administrativ de importan naional, cererea de suspendare a actului administrativ normativ poate fi introdus i de Ministerul Public, din oficiu sau la sesizare. Spre

50

deosebire de reglementarea anterioar nu este obligatorie participarea procurorului la judecat154. n cadrul litigiului declanat reclamantul va trebui s dovedeasc existena unui drept legal recunoscut n persoana lui sau a unui interes legitim dar i s fac dovada vtmrii acestui drept sau interes produs n mod efectiv iar nu simpla considerare sau pretindere a vtmrii aa cum s-ar prea c rezult din formularea articolului introductiv al legii. Totui dovedirea vtmrii nu este o chestiune procedural prealabil judecii propriu-zise, de a crei stabilire iniial i de principiu s depind modul ulterior de judecare prin admiterea sau respingerea aciunii, ci ea formeaz obiectul ntregii judeci. Nu se cere dovedirea caracterului ilegal al actului administrativ nici ca o chestiune prealabil i nici ca o concluzie stabilit pe parcursul judecii acest caracter rezultnd, de regul, din nsi vtmarea produs unui drept recunoscut sau interes legitim. Desigur, aceasta nu exclude posibilitatea practic ca un act administrativ legal emis s vateme totui un drept sau un interes prin modul su de punere n executare. n cazul n care aciunea s-a introdus i mpotriva funcionarului administrativ, iar acesta cere chemarea n garanie a superiorului su ierarhic, de la care a primit ordin scris s semneze actul a crui legalitate total sau parial este supus judecii, instana va putea dispune introducerea n cauz a acestuia. Dac n urma admiterii aciunii administraia este obligat s modifice sau s nlocuiasc un act sau un nscris executarea hotrrii definitive se va face n termenul prevzut de ea iar n lipsa lui n cel mult 30 de zile de la data rmnerii definitive i irevocabile a hotrrii155. Aciunile introduse de Avocatul Poporului, de Ministerul Public, de prefect i de Agenia Naional a Funcionarilor Publici precum i cele introduse mpotriva actelor normative nu mai pot fi retrase. 2.5. Efectele controlului n anulare n privina efectelor controlului judiciar n anularea actelor administrative soluiile pronunate de instan pot viza fie admiterea cererii fie respingerea ei. n cazul admiterii cererii instana va putea anula total sau parial actul administrativ atacat sau l poate desfiina cu obligarea organului administrativ de a emite un alt act de autoritate ori s elibereze un certificat, o adeverin sau orice alt nscris ori s nlocuiasc sau s-i modifice propriul act executiv, n nici un caz instana nu poate emite actul juridic necesar, nici s-l modifice sau s-l suspende pe o durat nedeterminat. Pe de alt parte, hotrrea judectoreasc nu poate ine locul actului administrativ sau al nscrisului necesar pentru c n caz contrar justiia s-ar substitui executivului. n acelai timp instana este competent s se pronune i asupra legalitii actelor sau operaiunilor care au stat la baza emiterii actului administrativ supus judecii. Constatrile instanei rezultate cu privire la aceste aspecte conexe nu vor figura n
154

Asupra participrii procurorului - sub imperiul vechii reglementri a se vedea I. I. Santai; II. V. Ciobanu: Poziia procurorului n litigiile ntemeiate pe Legea nr. 1/1967 n Revista Romn de Drept nr. 10/1984, p. 27-40. 155 n cazul n care termenul nu este respectat se va aplica conductorului autoritii sau perssoanei obligate sanciunea amenzii de 20% din salariul minim brut pe economie pentru fiecare zi de ntrziere nejustificat, iar reclamantului i se va putea acorda daune pentru ntrziere, instana hotrte n camera de consiliu de urgen hotrrea sa fiind definitiv, executorie i supus cii ordinare de atac a recursului. 51

dispozitivul hotrrii sale, ci numai n considerentele sau motivrile actului judiciar astfel c ele nu dispun de autoritatea lucrului judecat. n cazul admiterii cererii instana trebuie s se pronune asupra daunelor materiale i a celor morale solicitate odat cu introducerea aciunii principale. Dac n urma admiterii cererii administraia este obligat s nlocuiasc sau s modifice actul administrativ ori s elibereze un certificat, o adeverin sau orice alt nscris executarea hotrrii definitive se face n termenul prevzut n cuprinsul ei, iar n lipsa lui n cel mult 30 de zile de la data rmnerii definitive a hotrrii. n cazul n care termenul nu este respectat se va aplica conductorului autoritii administrative o amend pltit de acesta n beneficiul statului de 20% din salariul minim brut pe economie pentru fiecare zi de ntrziere nejustificat. La rndul su conductorul autoritii executive se poate ndrepta cu aciune n regres mpotriva celor efectiv vinovai de neexecutarea hotrrii, potrivit dreptului comun sau potrivit reglementrilor viznd funcionarii publici. Reclamantului i se vor putea acorda daune-interese instana hotrnd de urgen n camera de consiliu asupra acestor situaii, la cererea reclamantului cu citarea prilor, fr plata vreunei taxe de timbru hotrrea fiind definitiv i executorie. Hotrrea instanei (tribunal sau curte de apel) prin care s-a soluionat aciunea poate fi atacat cu recurs n termen de 15 zile de la pronunare sau comunicare la instana imediat superioar - Secia de contencios administrativ. Recursul nu este suspensiv de executare, n privina actului administrativ vizat dect dac, n urma admiterii cererii s-a dispus suspendarea acestuia, iar curtea l judec de urgen. n cazul admiterii se va casa sentina cu trimitere sau cu reinerea litigiului pentru rejudecarea n fond (aceast din urm soluie este operant ntotdeauna n faa instanei supreme). 3. Controlul judectoresc direct asupra faptelor administrative ilegale n temeiul Legii contenciosului administrativ 3.1. Condiiile controlului judiciar asupra faptelor ilegale Controlul judiciar asupra faptelor numit i control n obligare - spre deosebire de controlul n anularea actelor executive - se numete astfel deoarece prin el se tinde la obligarea administraiei la o conduit activ, contrar pasivitii ei, n vederea satisfacerii unei cereri care i-a fost adresat i fa de care nu s-a pronunat n termen sau a respins-o. Potrivit Legii contenciosului administrativ orice persoan fizic sau juridic dac se consider vtmat prin refuzul nejustificat al unei autoriti administrative de a rezolva cererea referitoare la un drept recunoscut de lege sau interes legitim se poate adresa instanei judectoreti competente pentru recunoaterea, n condiiile legii, a dreptului sau interesului pretins. Se consider refuz nejustificat de rezolvare a cererii referitoare la un drept recunoscut de lege i faptul de a nu rspunde petiionarului n termen de 30 de zile de la nregistrarea cererii respective, dac prin lege nu se prevede un alt termen. n cazul refuzului exist o manifestare de voin care se exprim explicit sau se poate exprima implicit (de pild prin emiterea actului solicitat n beneficiul altuia), iar n cazul nerspunderii n termen se cere doar ntrunirea simplei stri de abinere, indiferent de motive, fa de solicitarea adresat, concretizat n depirea termenului legal de 30 de zile sau a altui termen special calculat din momentul primirii cererii de ctre administraie.
52

Refuzul nejustificat i nerezolvarea n termen pot viza emiterea unui act administrativ, eliberarea unui certificat, a unei adeverine sau a oricrui alt nscris prin care se tinde la valorificarea unui drept subiectiv sau interes legitim, dar nu se poate viza neluarea unei alte msuri administrative solicitate de petiionar i avnd caracter de executare (de pild ridicarea sau demolarea unor construcii, remiterea unui bun, etc.) acestea putnd fi cel mult subsecvente i conexe reparrii pagubei cerute de reclamant i n nici un caz nu pot reprezenta obiectul aciunii principale. n ceea ce privete natura juridic a refuzului unui organ de a satisface o cerere au existat mai multe opinii. ntr-o prim opinie (a profesorului bulgar Petco Staicov)156, aciunea de respingere a administraiei este considerat act de drept administrativ indiferent de modul (expres sau tacit) de manifestare sau de forma (scris sau oral) de exteriorizare, din moment ce se vizeaz cererea unei persoane interesate, refuzndu-se recunoaterea unui drept pretins sau refuzndu-se o anumit aciune la care solicitantul pretinde c ar avea dreptul. Opinia n cauz se fundamenteaz i pe analogia dintre refuzul administrativ cu hotrrea judectoreasc de respingere a aciunii n justiie, hotrre care este un act juridic. Pe de alt parte, se consider c refuzul lezeaz un interes, prin simplul fapt c o expectativ garantat de lege este zdrnicit, astfel nct prin refuz se creeaz o modificare relevant sub aspect juridic i deci i o situaie juridic nou157. ntr-o alt opinie158, se consider c refuzul de a satisface o cerere este un simplu fapt material (cu excepia actelor administrative jurisdicionale de respingere a unor cereri privitoare la drepturi), ntruct el nu mpiedic pe solicitant s-i reitereze cererea la acelai organ, refuzul nefiind consolidat printr-un act care s dispun de puterea lucrului judecat, administraia putnd reveni asupra refuzului ei iniial. Lezarea unei simple expectative sau a unui simplu interes, n urma refuzului, nu este productoare de efecte juridice, deoarece legea nu garanteaz o expectativ sau un interes ci numai un drept subiectiv. Dac totui prin acest refuz se produc anumite efecte, de exemplu, prejudicierea solicitantului, el mbrac forma unui fapt material-juridic ilicit. n baza evoluiei legislaiei noastre s-a conturat totui o alt concepie ntruct Legea nr. 1/1967 a asimilat cu actele administrative ilegale i refuzul nejustificat al administraiei de a satisface o cerere privitoare la un drept 159. Acest refuz apare, din economia legii ca o categorie distinct de actele administrative ilegale propriu-zise, deoarece legea l socotete i nu l consider pur i simplu act administrativ ilegal. De altfel, frecvent practica judiciar statueaz c refuzul administraiei de aprobare a unor cereri se consider act administrativ. a. Condiiile pe care trebuie s le ndeplineasc refuzul pentru a fi cenzurat judiciar sunt urmtoarele: - s provin de la autoritatea (administrativ) public; - s ncalce un drept recunoscut de lege sau interes legitim al persoanei fizice sau juridice160;

156 157

Citat de T. Drganu n Actele de drept administrativ, p. 97-100. Alex. Negoi, Drept administrativ, p. 46-47. 158 T. Drganu, op. cit., p. 97-100. 159 T. Drganu, Actele administrative i faptele asimilate lor supuse controlului judectoresc potrivit Legii nr. 1/1967, p. 245-247. 53

s vizeze emiterea unui act administrativ sau eliberarea unui certificat, adeverin, ori alt nscris161; - s fie nejustificat, adic s reprezinte o nclcare a normelor legale care oblig instituia dat la satisfacere cererii, indiferent c este expres sau tacit, motivat sau nemotivat; - nu trebuie s vizeze acte administrative exceptate de la controlul judectoresc n temeiul Legii contenciosului administrativ deoarece astfel, pe cale ocolit, s-ar conferi justiiei puteri peste ceea ce nu poate dispune prin aciunea n anulare. Astfel, ceea ce justiia nu poate desfiina nu va putea nici nfiina n sensul obligrii executivului la emiterea actelor exceptate de la controlul direct prin aciunea n anulare, fie ntr-un mod explicit sau n mod implicit162; - se cere ndeplinit condiia procedurii administrative prealabile introducerii aciunii judiciare (condiie inexistent sub imperiul legii anterioare, nr. 1/1967), dei petentul s-a mai adresat deja administraiei cu o solicitare fiind refuzat, iar noua reiterare a solicitrii trebuie neleas ca o reclamaie administrativ care trebuie introdus de ndat ce s-a luat cunotin de existena i coninutul refuzului executiv, administraia avnd obligaia s o rezolve n termen de cel mult 30 de zile de la primirea ei; - n privina termenului de sesizare a instanei de judecat considerm c acesta este de pn la 6 luni i ncepe s curg de la comunicarea noului rspuns sau de la data cnd trebuia comunicat soluia ctre petent, existnd i un termen maxim de pn la un an pentru motive temeinice ca i n cazul aciunilor prin anulare, (situaie rezultnd din interpretarea prevederilor art. 11 alin. l lit. a coroborat cu alin. 2 din din Legea nr. 554/2004), acest termen extrem de scurt fiind unul de decdere iar nu de prescripie; - nu este necesar ca refuzul nejustificat s fie expres consacrat prin norme speciale ca atitudine a administraiei cenzurabil potrivit Legii contenciosului administrativ163. n privina nesoluionrii n termen a cererii privitoare la un drept subiectiv sau interes legitim (termene cuprinse n Ordonana nr. 27/2002 sau n legi speciale) s-a considerat164 c aceasta nu are n sine nici o valoare de aprobare i nici una de respingere 160

n acest sens, de pild, nu se poate considera c reclamantul are un drept cruia s-i corespund obligarea unor autoriti de a nscrie unele sume de bani n bugetul lor necesare pentru a exista disponibiliti bneti fr de care n-ar putea fi despgubit pentru prejudiciile suferite (Dec. nr. 141/1992 a C.S.J., s.c.adm. n Dreptul nr. 7/1993, p. 80). 161 Astfel, nu se poate cenzura judiciar, conform Legii nr. 29/1990, refuzul societii comerciale specializate de a perfecta un contract de vnzare-cumprare privind o locuin din fondul de stat (Decretullege nr. 61/1990) ntruct aceasta este subiect de drept civil ce ncheie acte de drept civil (dec. nr. 78/1992 a C.S.J., s.c.a., n Dreptul nr. 7/1993, p. 84) sau refuzul de a executa poprirea (dec. nr. 37/1992 a C.S.J. s.c.a., n Dreptul, nr. 7/1993, p. 86). 162 Astfel, nu poate fi admis, n temeiul Legii nr. 29/1990. aciunea n obligarea autoritii administrative de a vinde o locuin din fondul de stat, deoarece vnzarea-cumprarea este un act de gestiune exceptat de la prevederile respectivei legi (Dec. nr. 72/1992 a C.S.J., s.c.a. n Dreptul, nr. 11/1992, p. 77). 163 Facem aceast meniune deoarece, de exemplu, prin reglementare s-a precizat faptul c respingerea cererilor de licene de export sau import dac nu se ncadreaz ntre acelea lsate, potrivit legii, la aprecierea Ministerului Comerului i Turismului, persoana nemulumit poate aciona conform legii contenciosului administrativ (art. 9 din Hot. Guv. nr. 472/1991 privind regimul, de import i export). A se vedea i V. Ptulea Controlul jurisdicional n legtur cu eliberarea licenelor de export , n Dreptul nr. 1/1992. p. 97. 164 R. Ionescu, op. cit., p. 234. 54

a cererii, tcerea administraiei trebuind s fie privit difereniat. In situaia n care normele juridice echivaleaz (expres sau tacit) absteniunea cu un act administrativ (individual) ea trebuie interpretat n sensul pe care l atribuie norma juridic. Astfel nesoluionarea n termen a protestului procurorului cu privire la o pretins ilegalitate a unui act administrativ165, echivala, la expirarea termenului de examinare cu o respingere a acestuia. Alteori normele asimileaz tcerea administraiei cu o decizie afirmativ 166, n aceeai opinie se susine c n situaia n care legea nu d nici un sens absteniunii ea nu poate fi echivalat cu un act administrativ, deoarece nu se poate cunoate nici manifestarea de voin respectiv i nici efectele ei. ntr-o alt opinie167 se consider c nu exist acte administrative implicite inactivitatea administraiei fiind un fapt tipic material, care ns produce uneori efecte juridice decurgnd direct din lege. De aceea, neexaminarea de ctre administraie, n termen, a protestului procurorului (din exemplul precitat) atrgea de drept suspendarea actului administrativ pretins ilegal, dup cum neexercitarea dreptului la aciune sau la executarea silit atrage prescrierea dreptului la aciune168. Analiznd aceste opinii constatm c ele recunosc caracterul voliional al atitudinii pasive a administraiei. Totui nesoluionarea n termen nu este un act juridic deoarece nu exist o manifestare de voin fcut cu intenie de a produce efecte juridice, atitudinea pasiv fiind un simplu fapt material. Dac totui prin acest fapt s-au nclcat drepturi subiective i se produc efecte juridice suntem n prezena unui fapt materialjuridic, asimilat de lege actelor administrative ilegale, ceea ce antreneaz rspunderea administraiei de stat. b. Condiiile pe care trebuie s le ntruneasc necomunicarea rspunsului n termen de ctre administraie cu privire la o cerere care i-a fost adresat, pentru ca aceast atitudine pasiv s fie cenzurabil judiciar, sunt urmtoarele: - s provin de la autoritatea (administrativ) public; - s ncalce un drept recunoscut de lege sau interes legitim; - s vizeze emiterea unui act administrativ, certificat, adeverin sau orice alt nscris; - nesoluionarea cererii trebuie s aib loc prin nclcarea termenului de 30 de zile de la nregistrarea ei, dac prin lege nu se prevede un alt termen; - nesoluionarea nu trebuie s vizeze acte exceptate de la controlul judectoresc (n cazul aciunii n anulare); - se cere ndeplinit condiia procedurii administrative prealabile introducerii aciunii n justiie constnd n formularea i depunerea reclamaiei la autoritatea executiv n termen de 30 de zile de la data expirrii primul termen (tot de 30 de zile) n care administraia ar fi trebuit s rezolve cererea iniial, iar pentru motive temeinice n termen de 6 luni de la emiterea actului, executivul fiind obligat ca n alt termen de 30 de zile s rezolve reclamaia ce a fost adresat ulterior cererii;

165 166

Art. 6 din Legea nr. 6/1952 (abrogat). Art. 5, 6 din Legea nr. 20/1971 (abrogat) prevedeau n cazul comitetelor sau a birourilor executive ale fostelor consilii populare c prin nepronunarea asupra hotrrii adunrii reprezentanilor familiilor cu privire la organizarea contribuiei bneti pentru executarea unor lucrri de interes obtesc, se aprob, n fond, hotrrea luat. 167 D. Holt i colab., Administraia de stat n R.S.R., Editura tiinific, Bucureti, 1968, p. 239 168 Art. 3 i urm. din Decretul nr. 167/1958 55

termenul de sesizare a instanei de judecat este de pn la 6 luni i se socotete de la data cnd executivul trebuia s rspund reclamaiei administrative introdus ulterior cererii nesoluionate (respectiv pn la mplinirea a 30 de zile de la depunerea ei) existnd un interval maxim de un an n cazul unor motive temeinice, ca i n cazul actelor administrative a cror anulare se cere, de la data emiterii lor. Prin Ordonana de urgen nr. 27/2003 privind procedura aprobrii tacite se echivaleaz tcerea executivului cu un act administrativ implicit, de ncuviinare, ntr-un domeniu expres determinat, dac autoritatea nu s-a pronunat n termenul prevzut de lege, iar solicitantul a depus toat documentaia legal aferent petiiei sale privind eliberarea autorizaiei cerute (inclusiv avize, licene, permise, aprobri, etc.). Oricum, rspunsul negativ al autoritii competente n termenul prevzut de lege pentru emiterea autorizaiei nu echivaleaz cu aprobarea tacit (art. 3/2 din O.U. nr. 27/2002 astfel cum a fost modificat prin Legea nr. 486/2003 de aprobare i modificare). 3.2. Procedura i efectele controlului judiciar asupra faptelor administrative ilegale Procedura judiciar n materia faptelor ilegale este aproape identic cu cea a verificrii pe aceeai cale a actelor administrative deoarece n ambele cazuri suntem n prezena unei aciuni judiciare directe. Totui aciunea mpotriva faptelor ilegale nu este o aciune judiciar n anulare, deoarece nu se tinde la desfiinarea unor acte, a unor msuri sau a unor manifestri de voin executiv fcute cu intenia de a produce efecte juridice ci, dimpotriv, este o aciune contrar i anume n obligarea la msuri administrative. Spre deosebire de aciunea n anulare, n cazul aciunii n obligare reclamantul va trebui nu numai s dovedeasc existena dreptului subiectiv recunoscut de lege sau interes legitim ci i a vtmrii produse prin refuzul nejustificat sau nerezolvarea n termen. Fcndu-se dovada dreptului subiectiv existent sau a unui interes legitim i a vtmrii produse se deduce implicit i caracterul nejustificat al refuzului. Odat cu introducerea aciunii judiciare reclamantul va depune la instan i rspunsul autoritii administrative prin care i se comunic refuzul rezolvrii cererii sale, iar dac nu a primit nici un rspuns n legtur cu cererea sa va depune la dosar copia certificat pentru conformitate cu originalul, a cererii, precum i dovada ndeplinirii procedurii administrative prealabile aciunii judiciare (respectiv copie dup reclamaia administrativ, dovada depunerii acesteia n termen legal la autoritatea executiv). Instana va analiza de la caz la caz i n mod concret caracterul nejustificat al refuzului n funcie de existena sau inexistena dreptului subiectiv sau interesului legitim pretins vtmat. Astfel, dac vtmarea vizeaz un simplu interes, fie el i legitim, de exemplu, de promovare ntr-o funcie superioar sau de conducere, iar autoritatea administrativ are un drept de apreciere asupra persoanei ce urmeaz a fi promovat refuzul administrativ de a satisface o astfel de cerere este justificat. De asemenea, nu constituie refuz nejustificat refuzul scris i nemotivat al executivului de a satisface o cerere privitoare la un drept subiectiv sau interes legitim atunci cnd legea nu prevede obligativitatea motivrii aciunii administrative. Va trebui cercetat judiciar ntotdeauna temeinicia refuzului pe considerente de fond i nu n cutarea condiiei de form privind motivarea refuzului pentru c, n acest context, s-ar putea ca un refuz nemotivat s fie justificat dup cum un refuz formal motivat poate fi nejustificat sub aspectul fondului.

56

Nu va constitui un refuz nejustificat poziia de respingere a executivului viznd emiterea unui act administrativ care nu este de competena lui, ns va constitui refuz nejustificat neemiterea unei adeverine menite s contribuie la dovedirea vechimii n munc sau care atest retribuia tarifar ori alte venituri necesar unei persoane n vederea stabilirii dreptului de pensie i calculrii cuantumului pensiei169 ori refuzul de emitere a certificatului sau diplomelor de atestare a studiilor absolvite. De asemenea, nu va constitui refuz nejustificat eliberarea unei adeverine care nu conine o anumit formulare cerut de reclamant, deoarece petiionarul nu poate pretinde ca rspunsul la cererea sa s fie potrivit propriei sale formulri ntruct stabilirea cuprinsului rspunsului final este de atributul organului administrativ competent 170. De asemenea, este justificat refuzul de eliberare a autorizaiei de construcie a unei case pe terenul reclamantei i a prtei (ambele coproprietare) dac ultima se opune la edificarea construciei171. n cazul nerezolvrii n termen de ctre administraie a cererii reclamantului i a reclamaiei administrative ulterior adresate, reclamantul va trebui s probeze n instan faptul depirii termenelor legale de soluionare i a antrenrii, prin aceasta, a vtmrii drepturilor subiective sau intereselor legitime fr ca s mai intereseze motivele care ar justifica sau nu executivul pentru o astfel de atitudine pasiv. Constatnd existena dreptului subiectiv i nerezolvarea n termen a solicitrii instana va admite aciunea prin simpla considerare a depirii termenelor legale 172. Nu va reprezenta nesoluionare n termen prelungirea legal a duratei de rezolvare administrativ adus la cunotina petentului. n privina efectelor acestui control constatm c instana poate hotr: - obligarea administraiei la emiterea unui act administrativ, a unui certificat, a unei adeverine (conform Ordonanei nr. 33/2002), s nlocuiasc sau s modifice actul administrativ; - obligarea la emitere cumulativ cu acordarea de daune materiale i morale; - acordarea de despgubiri dac obligarea la msuri nu mai prezint importan practic. 3.3. Legtura dintre aciunile n anulare i n obligarea la msuri cu aciunea n despgubire Instana de judecat poate s se pronune i cu privire la repararea pagubei i acordarea despgubirilor dac: 1) cererea de reparare a pagubei a fost introdus odat cu cererea principal de anulare a actului ilegal sau de obligare la msuri administrative; 2) cererea de despgubire a fost introdus ulterior cererii principale, fie n cadrul aceluiai litigiu, fie n cadrul unui litigiu ulterior i distinct;

169 170

Dec. civ. nr. 1820/8 august 1974 a Trib. Sup. sec. civ. n Culegere de decizii.../1974, p. 285. Dec. nr. 15/1991 a C.S.J. s.c.a. n Dreptul nr. 5/1992, p. 83. 171 Dec. nr. 361/1992 a C.S.J. s.c.a. n Dreptul nr. 8/1992, p. 72. 172 n cazul n care nesoluionarea n termen, sau refuzul de soluionare vizeaz situaii necenzurabile judiciar, conform Legii nr. 29/1990 (de pild, predarea unei scrisori cu valoare declarat de ctre organele de pot) reclamantul va trebui s urmeze procedura prevzut n reglementarea special (din Decretul nr. 197/1955, a se vedea, n acest sens dec. nr. 356/1992 a C.S.J. s.c.a., n Dreptul nr. 7/1993. p. 84). 57

3) cererea de reparare a pagubei s-a introdus fr s se solicite anularea actului ilegal sau obligarea la msuri173. S-ar prea c, dup lege, posibilitatea introducerii cererii de despgubire n mod separat exist doar pentru ipoteza n care la data introducerii aciunii principale reclamantul nu cunotea ntinderea pagubei, O asemenea ipotez nu trebuie admis exclusiv ntruct nu ntotdeauna prejudiciul faptei apare odat cu emiterea actului (ilegal) sau cu svrirea faptei ilicite, ci poate aprea ulterior, de exemplu, n cursul executrii actului sau dup aceast operaiune. Desigur, dac prejudiciul a aprut odat cu emiterea actului sau a svririi faptei ilicite, ori s-a produs pn la data introducerii cererii principale n justiie, reclamantul cunoscnd existena i ntinderea lui, atunci, din motive de celeritate, va formula cererea de despgubire odat cu cererea principal (de anulare sau de obligare) fa de care aceasta apare ca accesorie sau cererea de despgubire poate fi formulat n exclusivitate ca cererea principal cnd nu se mai solicit anularea actului ori obligarea organului, ntruct acestea nu mai prezint interes. Dac prejudiciul a aprut ulterior aciunii n anulare sau aciunii n obligare ori dac ntinderea lui a devenit ulterior cunoscut, reclamantul este n drept s introduc ulterior aciunea n reparare sprijinindu-se n ea, eventual, i pe hotrrea iniial a instanei de judecat cu privire la ilegalitatea actului sau a faptului administrativ n sensul admiterii cererii. Instana va hotr att asupra daunelor materiale ct i asupra celor morale cerute de reclamant. Prin hotrrea pronunat instana nu se va substitui organului administrativ, hotrrea neputnd ine loc actului legal solicitat sau msurii cerute, motiv pentru care controlul nu este de plin jurisdicie. Dac n urma admiterii aciunii organul administrativ este obligat s emit un act administrativ ori s ia o msur, executarea hotrrii definitive se va face n termenul stabilit n cuprinsul ei, iar n lipsa unui astfel de termen nu mai trziu de 30 de zile de la comunicare sub sanciunea plii de ctre organul administrativ a unei amenzi n favoarea statului de 20% din salariul minim brut pe economie pentru fiecare zi de ntrziere nejustificat, suma pltit de organ urmnd a fi imputat celui vinovat. La aceasta se mai pot aduga i eventualele despgubiri cerute de reclamant pentru daunele ocazionate de neexecutarea sau executarea cu ntrziere a hotrrii judectoreti. Executarea hotrrii se face potrivit normelor dreptului comun, prevederile Legii contenciosului administrativ ntregindu-se cu dispoziiile codului de procedur civil. 4. Controlul judectoresc special pe cale direct 4.1. Necesitatea controlului judectoresc special Alturi de control judiciar general pe cale direct exercitat asupra activitii executive n baza Legii contenciosului administrativ, exist i un control judectoresc tot n form direct dar instituit prin norme speciale, altele dect cele din legea precitat. Aceast form de control este instituit n scopul verificrii legalitii n administraie
173

Legea nr. 1/1967 (art. 17) preciza c dispoziiile ei sunt aplicabile, n mod corespunztor, i n cazurile cnd cel vtmat ntr-un drept al su pretinde numai nlturarea vtmrii fr a cere i anularea actului administrativ, precum i n cazurile cnd cel vtmat a cerut anularea actului administrativ, fr a cere n acelai timp, i despgubiri, ntinderea pagubei nefiindu-i cunoscut la data judecrii cererii de anulare. Termenul de prescripie, n asemenea cazuri, era cel prevzut n dreptul comun. 58

pentru unele situaii mai deosebite, completnd, n acest fel, controlul judiciar general i beneficiind de reglementri speciale i diferite expres prevzute pentru cazuri n care nu se pot aplica dispoziiile Legii nr. 554/2004. n acest sens ori de cte ori exist o reglementare special a controlului judectoresc pe cale aciunii directe i pentru cazuri expres prevzute instana de judecat nu va putea face aplicarea Legii nr. 554/2004 care nu vizeaz situaii speciale, ci se refer la controlul judiciar general al activitii executive, dect dac reglementarea special face trimitere expres la Legea contenciosului administrativ. Controlul judectoresc special nu beneficiaz, n ansamblul su, de o reglementare unitar i special, derogatoare de la cadrul general al Legii nr. 554/2004, ci este consacrat prin legi speciale i diferite att ntre ele ct i fa de legea precitat. Controlul special este reglementat fie prin acte normative anterioare Legii nr. 554/2004 i meninute i dup apariia acestei legi (de exemplu, Decretul nr. 92/1976, Legea nr. 67/2004), fie prin acte ulterioare acesteia. Se impune o precizare de ordin terminologic. n materia controlului judectoresc al actelor administrative i din punctul de vedere al dreptului administrativ, dreptul comun sau cadrul general l reprezint Legea nr. 554/2004, iar toate celelalte reglementri privind controlul judiciar asupra administraiei au un caracter derogator de la legea cadru. Unele dintre aceste reglementri sunt cuprinse n acte normative speciale (de exemplu, n legile electorale), dar altele dei cuprinse n legi distincte se bazeaz integral pe prevederile codului de procedur civil (art. 1201,2 n materia schimbului de locuine) sau pe dispoziiile dreptului civil comun (de exemplu, n materia repartizrii suprafeelor sociale, din Legea nr. 114/1996) toate ncadrndu-se n aceeai materie a controlului judectoresc special. Desigur atunci cnd exist o reglementare special este evident i caracterul special al controlului judectoresc, dar atunci cnd ea este constituit din normele dreptului civil comun, caracterul special rezultnd tocmai din inaplicabilitatea Legii nr. 554/2004). n literatura de specialitate174 s-a considerat c numai procedurile speciale confer caracter special controlului judectoresc direct (de exemplu, procedura judiciar n materie electoral), iar aplicarea dreptului comun (de exemplu, a dreptului civil n materia schimbului de locuine proprietate de stat) exclude exercitarea controlului judectoresc special175. Observm c dac abordm de pe poziia dreptului administrativ o situaie de control judectoresc creia i este aplicabil Legea nr. 554/2004, orice control judiciar nfptuit dup alte legi, chiar dup dreptul comun, material sau procedural, reprezint un caz de control judiciar special. Numai privind de pe poziia dreptului civil i a reglementrilor sale procedurale de baz Legea nr. 554/2004 apare ca o reglementare special, derogatorie de la dreptul comun, iar alte reglementri prevznd cazuri de control judiciar (de exemplu, n materie electoral) pot aprea ca avnd un caracter i mai special sau ca fiind excepii de la legea precitat, ceea ce nu are relevan sub aspectul dreptului administrativ. O alt precizare este necesar avnd n vedere faptul c Legea nr. 554/2004 dei este o lege cadru se aplic totui unor cazuri concrete date. Cum exist i cazuri special
174 175

A se vedea Nota de V. Ptulea n R.R.D. nr. 2/1968, p. 109 i urm. nc sub imperiul Legii nr. 1/1967 (abrogat) s-a statuat c msura evacurii administrative a celor care ocup o suprafa locativ din fondul de stat fr a deine un titlu poate fi atacat la instanele judectoreti potrivit art. 67 din Legea nr. 5/1973 (dec. civ. nr. 427/13.04.1981 a Trib. Jud. Braov n R.R.D., nr. 12/1981, p. 101), nlocuit cu Legea locuinei nr. 114/1996. 59

reglementate de control judectoresc se poate pune problema dac se aplic cazului dat att Legea contenciosului administrativ, ca lege cadru, ct i legea special. Pornind de la evoluia legislativ n materia controlului judectoresc asupra administraiei s-ar putea susine, n aparen, c pn la adoptarea Legii contenciosului toate cazurile de control judiciar expres prevzute aveau un caracter special, iar dup adoptarea acestei legi li se pot aplica dispoziiile acesteia, n afara situaiei cnd controlul judiciar instituit are un caracter cu totul special (de exemplu, n materie electoral), n acest sens chiar n literatura juridic s-a considerat, sub imperiul vechii reglementri, c exist posibilitatea ca n litigii locative deduse judecii n care se pune problema unor acte administrative ilegale s se fac aplicarea Legii contenciosului administrativ i nu a dreptului civil comun176 pe care instanele l aplic n mod obinuit. Fa de aceast opinie considerm c legea precitat nu se poate aplica nici unui caz n care un act normativ consacr posibilitatea cenzurrii judectoreti unor acte i fapte administrative determinate177, afar de cazul n care referirea s-ar face chiar la aplicarea Legii nr. 554/2004178. Concluzia este c ori de cte ori un act normativ instituie controlul judectoresc asupra unor acte sau fapte administrative se exclude cu desvrire aplicabilitatea Legii nr. 554/2004, indiferent c respectivul act normativ este anterior sau ulterior legii precitate afar de cazul cnd s-ar prevedea expres nsi aplicarea ei. De aceea legea n cauz, dei nu se aplic actelor exceptate de la dispoziiile sale, inclusiv actelor pentru care exist o alt procedur jurisdicional, ea se va aplica totui actelor sau faptelor administrative pentru care, aa cum s-a artat n practica judiciar, legea nu prevede nici o cale special de atac la organul administrativ ierarhic superior celui care a emis actul administrativ sau pentru care nu exist instituit prin lege o procedur jurisdicional special179. Legea nr. 29/1990 nu se poate transforma n lege cadru care s cuprind unele sau toate cazurile speciale de control judiciar direct. Ea se va folosi numai acolo unde nu este reglementat nici o alt cale de atac cu caracter jurisdicional n faa instanelor de judecat. O ultim precizare este necesar fa de opinia exprimat n literatura de specialitate conform creia nu intr n categoria actelor administrative supuse controlului judectoresc special hotrrile comisiilor de reexaminare pentru soluionarea contestaiilor privind mrcile de fabric, de comer i de serviciu, ct i hotrrile comisiilor pentru soluionarea contestaiilor privind inveniile 180, deoarece n aceste cazuri suntem n prezena unor ci de atac mpotriva unor acte de jurisdicie iar nu mpotriva unor acte administrative. Deoarece o asemenea opinie s-ar putea extinde i cu privire la alte acte de jurisdicie ale administraiei de stat atacabile n justiie opinia trebuie privit
176 177

R. Ionescu, op. cit., p. 379. Legea nr. 5/1972 privind gospodrirea apelor n R.S.R. prevedea n art. 96 c cei ce se considerau vtmai n drepturile lor prin actele organelor de gospodrire a apelor se pot adresa instanelor judectoreti competente n condiiile Legii nr. 1/1967. Acest exemplu singular al legislaiei nu ndreptete concluzia c legea precitat se aplic doar cazurilor expres prevzute, fiind cu mult mai numeroase cazurile de aplicare n afara textelor chiar n condiiile reglementrii anterioare exprese. 178 Aa este cazul, acum, de pild, a diferitelor prevederi cuprinse n Constituie (art. 123/5) i Legea administraiei publice locale nr. 215/2001 (art. 31, 58, 72, 135, etc.). 179 Dec. civ. nr. 1142/11 mai 1974 a Trib. Supr. n Culegeri... pe anul 1974, p. 283. 180 I. Ceterchi., Organizarea i activitatea de stat n R.S.R., p. 464. 60

cu atenie. n primul rnd, trebuie fcut o distincie net ntre recursul naintat instanei de judecat mpotriva acestor hotrri, i care ntr-adevr reprezint o cale de atac neconfundabil cu un act jurisdicional i hotrrile respectivelor comisii sau ale oricrui alt organ administrativ cu atribuii jurisdicionale. n al doilea rnd, aceste hotrri fiind emise, n general, pentru a soluiona contestaii, plngeri, etc., reprezint ntotdeauna acte administrative, dintre care unele, aa cum este n cazul discutat, sunt acte administrative jurisdicionale, aa cum recunoate majoritatea literaturii juridice. n al treilea rnd, indiferent c actul atacat n justiie este jurisdicional sau nu, ori c aciunea introdus reprezint punctul de declanare a judecii n prima instan sau, dimpotriv, este o cale judectoreasc de atac, ambele ipoteze se reunesc n aceeai form a controlului judectoresc special pe cale direct, indiferent c instana de judecat este o instan de fond sau de control judiciar (superioar, direct sau indirect celei de fond)181. 4.2. Condiiile controlului judectoresc special a. Obiectul controlului judectoresc special poate viza acte administrative (de exemplu, cele de sancionare contravenional) sau fapte administrative, de tip comisiv (aciune - nscrierea greit n listele de alegtori) ori omisiv (inaciune - nenscrierea n listele de alegtori). Actele controlate pe aceast cale pot fi acte jurisdicionale (de exemplu, hotrrile comisiei pentru soluionarea contestaiilor privind inveniile atacabile cu recurs la Tribunalul Bucureti) i acte nejurisdicionale (de exemplu, procesele-verbale n materie contravenional). b. Formele controlului judectoresc special sunt similare clasificrilor deja ntlnite, n care sens ele pot viza controlul direct i cel indirect, controlul n anulare i controlul n obligare, controlul asupra actelor i controlul asupra faptelor, controlul bazat pe procedura dreptului procesual civil comun ori pe proceduri speciale, diferite de cele prevzute n codul de procedur civil. c. Condiiile declanrii acestui control difer de la caz la caz, fiind aplicabile reglementrile dreptului comun n materie sau cele cu caracter special cu care actul sau faptul administrativ cenzurat are tangen. Astfel, de exemplu, se vor aplica dispoziiile dreptului constituional i a celui administrativ n materie electoral, ale dreptului civil n materie notarial, locativ, funciar, ale dreptului penal n materia cazierului judiciar, dreptului muncii n materia asigurrilor sociale, dreptului familiei n materie de tutel, etc. n privina condiiilor de fond ale aciunii judiciare precizm urmtoarele. n primul rnd actul sau faptul contestat judiciar trebuie s fie administrativ. n al doilea rnd, vtmarea dreptului subiectiv este, n general, o cerin obligatorie n cele mai multe cazuri (de exemplu, n materie contravenional, locativ, funciar) dar poate s lipseasc fiind suficient un simplu interes (de exemplu, n materie de cazier judiciar) sau chiar i acesta poate lipsi (de exemplu, n materie electoral).
181

Nu este exclus nici posibilitatea c n cadrul aceleiai legi cenzurarea nclcrii ei s se fac dup prevederile mai multor legi. Astfel, de pild, Legea fondului funciar nr. 18/1991 a instituit o procedur judiciar special pentru cel nemulumit de soluiile comisiei comunale i judeene dar limitat la cazurile expres prevzute (art. 11 alin. 8). Pentru toate celelalte situaii viznd atitudini culpabile ale administraiei publice ce ncalc drepturi subiective prin manifestri de autoritate devin aplicabile prevederile Legii nr. 29/1990 (dec. nr. 3/1993 a C.S.J., s.c.a. n Dreptul nr. 8/1993, p. 73) n aceeai materie funciar, iar acum ale Legii nr. 554/2004. 61

n al treilea rnd, actul sau faptul vtmtor trebuie s provin de la o autoritate public (indiferent de natura puterii din care face parte, dar de cele mai multe ori executiv) ori de la organisme, organizaii asimilate acestora (cum ar fi, de exemplu, n materie electoral, notarial, funciar, etc.). n al patrulea rnd, procedura administrativ prealabil judecii nu este obligatorie, ca regul general, dect n mod excepional (aa este, de exemplu, n materie electoral unde ntmpinarea privind listele electorale se depune la autorul listei, ori n materie funciar unde calea de atac mpotriva hotrrilor comisiei locale de reconstituire a dreptului de proprietate funciar se exercit, mai nti la comisia judeean). n al cincilea rnd, termenul de introducere a aciunii judiciare, de regul este expres prevzut fiind un termen special i de decdere (de exemplu, 15 zile n materie contravenional de la data comunicrii procesului-verbal constatator i sancionar) ori poate fi, n mod excepional, n lipsa unei prevederi exprese, chiar termenul general de prescripie (de exemplu, n materie locativ, pentru imobile administrate de autoriti publice). n privina reclamantului care introduce aciunea judiciar acesta poate fi o persoan fizic, n general lipsit de orice calitate special cu excepia cazurilor expres prevzute (de exemplu, angajatul n cazul contraveniilor viznd atribuiile de serviciu n materie de protecia muncii, disciplina financiar sau bugetar) sau o persoan juridic (de exemplu, cea interesat n cunoaterea datelor de cazier judiciar privind angajaii si). n privina competenei materiale a instanelor de judecat se impun unele precizri: a. Ca regul general judecata n prim instan revine judectorilor, ceea ce nu exclude ns i competena tribunalelor de exemplu, n materia proceselor i cererilor privind creaia intelectual i proprietatea industrial 182; tot n prim instan judectoriile judec plngerile mpotriva autoritii administraiei publice cu activitate jurisdicional n cazurile prevzute de lege183. b. Tribunalele judec ca instanele de apel, apelurile mpotriva hotrrilor judectoriilor, iar ca instane de recurs, recursurile declarate mpotriva hotrrilor pronunate de judectorii n ultima instan, n cazurile expres prevzute 184 i n mod excepional tribunalele judec n prim instan procesele i cererile n materie de creaie intelectual i de proprietate intelectual precum i cele n materie de expropriere. c. Curile de apel judec ca instan de apel, apelurile declarate mpotriva hotrrilor pronunate de judectorii i tribunale n prim instan185, iar ca instan de recurs, recursurile declarate mpotriva hotrrilor pronunate de tribunale n cazurile prevzute de lege. d. nalta Curte de Casaie i Justiie judec recursurile declarate mpotriva hotrrilor tribunalelor i curilor de apel i a altor hotrri dac legea nu prevede altfel.

182
183

A se vedea prevederile modificatoare ale Codului de procedur civil dispuse prin art. 2 pct. l lit. d, e. Art. 1 pct. 2 din Codul de procedur civil. 184 Art. 299/2 din Codul de procedur civil, de exemplu n materie contravenional (art. 34/2 din Ordonana de Guvern nr. 2/2001 modificat prin Legea nr. 180/2002). 185 Art. 3 pct. 2 C.p.civ. modificat prin Ordonana de urgen nr. 58/2003, modificat la rndul ei prin Legea de aprobare nr. 195/2004. 62

4.3. Cazuri de control judiciar special Dintre numeroasele cazuri de contencios administrativ special enumerm, cu titlu exemplificativ, pe cele mai semnificative. 1. n materia datelor interesnd persoanele fizice: a. Litigiile privind anularea, modificare, rectificarea sau completarea actelor de stare civil i a meniunilor nscrise pe acestea (art. 57/1 din Legea cu privire la actele de stare civil nr. 119/1996); b. Litigiile viznd contestarea dispoziiilor primarului n materia reconstituirii sau ntocmirii ulterioare a unui act de stare civil (art. 54/2 din Legea nr. 119/1996); c. Plngerile mpotriva rectificrii din oficiu a nscrierilor efectuate precum i cele mpotriva refuzului de nscriere n carnetul de munc a unor date rezultnd din acte precum i mpotriva neeliberrii carnetului de munc (art. 8/1 i 2 din Decretul nr. 92/1976); d. Contestaiile mpotriva respingerii cererii de rectificare a erorilor nregistrate n cazierul judiciar care se datoreaz sau nu autoritilor de poliie (art. 23/1 din Legea nr. 290/2004 privind cazierul judiciar); 2. n materia unor acte i fapte notariale: a. Plngerea mpotriva actelor notariale prin care se urmrete anularea acestora de ctre pri sau orice persoan interesat (art. 100/1 din Legea nr. 36/1995 privind notarii publici i activitatea notarial); b. Plngerea mpotriva ncheierii de respingere a cererii de ndeplinire a unui act notarial (art. 100/2 din Legea nr. 36/1995). 3. n materia raporturilor de munc aciunile mpotriva deciziilor de sancionare emise pe seama salariatului ncadrat la societile comerciale i regii autonome, inclusiv cu capital de stat integral sau majoritar (conform art. 268/5din Codul Muncii). 4. n materie civil: a. Contestaiile mpotriva proceselor-verbale de urmrire emise de autoritile financiare pentru bunurile supuse confiscrii i care sunt fr motenitori, fr stpni sau nu mai servesc instituiile bugetare (Decretul nr. 111/1950); b. Plngerile mpotriva hotrrilor comisiei judeene de soluionare a contestaiilor ndreptate contra msurilor comisiilor locale privind stabilirea dreptului de proprietate asupra terenurilor conform art. 11/5 din Legea fondului funciar nr. 18/1991186. 4.4. Efectele controlului judectoresc special Efectele controlului judiciar special difer n funcie de obiectul aciunii n justiie i de atributele conferite de lege instanei de judecat n cazurile expres reglementate n care sens: a. instana poate s anuleze total sau parial actul administrativ atacat, de pild, s anuleze procesul-verbal de sancionare cu amend contravenional sau s menin actul de sancionare nlturnd msura confiscrii dispuse de organul administrativ; b. instana poate modifica actul administrativ, de pild, cuantumul amenzii contravenionale sau cel al despgubirilor stabilite pe baz de tarif de ctre autoritatea a crei msur este atacat;
186

Asupra problemei a se vedea C. Duceanu, Competena instanelor de contencios administrativ de a obliga autoritile administrative s execute dispoziiile legale referitoare la emiterea titlurilor de proprietate i punerea n posesie a proprietarilor de terenuri n Dreptul nr. 3/1993, p. 76 63

c. instana, atunci cnd constat ilegalitatea aciunii sau inaciunii executive, este competent s oblige autoritatea administrativ la realizarea msurii necesare pentru reintrarea n legalitate (de pild, s ndeplineasc actul notarial cerut, s nregistreze actul sau faptul de stare civil, s nscrie persoana omis pe listele electorale); d. instana poate s oblige la despgubire autoritatea executiv vinovat fa de care a dispus una din msurile anterior prezentate, dac prin msura administrativ cenzurat (anulat sau modificat), precum i n urma obligrii executivului la o msur, prin atitudinea culpabil a administraiei, s-au adus prejudicii reclamantului. 5. Controlul judectoresc indirect (excepia de ilegalitate)187 5.1. Condiiile controlului judectoresc indirect Controlul indirect reprezint o form a controlului judectoresc diferit de controlul direct deoarece nu se realizeaz ca urmare a unei aciuni directe n justiie ndreptate mpotriva unui aspect ilegal din activitatea executiv, ci el const din posibilitatea ca n cursul unui litigiu pus n micare pentru alte considerente dect legalitatea unui act sau fapt administrativ, s poat fi invocat, pe calea excepiei, ilegalitatea acelui act sau fapt, ce prezint interes pentru soluionarea cauzei. Controlul judectoresc indirect se afl n strns legtur cu excepia de ilegalitate cu care ns nu se confund. Excepia este un mijloc procedural prin care una din prile n litigiu sau un alt participant la proces, fr s pun n discuie temeinicia problemei aflate n litigiu dar i fr s o recunoasc, solicit instanei de judecat clarificarea unor aspecte aflate n strns legtur cu fondul problemei i de care depinde soluionarea litigiului respectiv. Invocarea excepiei oblig instana s se pronune cu privire la ea, ceea ce declaneaz, ntr-o form indirect, controlul judiciar asupra unor aspecte tangente cu problema principal. Deci dac excepia reprezint mijlocul procedural ce pune n discuie legalitatea unui aspect din activitatea executiv, ntreaga activitate a instanei cu privire la clarificarea aspectelor invocate, prin acest mijloc, reprezint un control judectoresc indirect. Controlul judectoresc indirect are o serie de trsturi188: 1) Acest control are un coninut mai larg dect controlul direct deoarece se desfoar asupra actelor administrative normative i individuale, a faptelor material-juridice i a operaiunilor tehnico-materiale, deci asupra tuturor formelor concrete de activitate executiv tangente cauzei, dintre care unele nici nu ar fi putut apare prin aciunea direct. Situaiile care se pot ivi sunt urmtoarele: a. reclamantul cere, n cadrul aciunii principale, acordarea de despgubiri de ctre organul administrativ prt pentru prejudiciul cauzat, iar acesta din urm va invoca, n aprarea sa, un act administrativ individual ca baz legal a msurii luate. Fa de aceast
187

n aceast materie a se vedea urmtoarele surse bibliografice I. Vntu, Cu privire la controlul legalitii actelor administrative exercitat de tribunale pe cale de excepie, n Studii i cercetri juridice, nr. 1/1968, p. 77 i urm.; I. Merlescu, Reglementarea controlului legalitii actelor administrative exercitat de tribunale pe cale de excepie , n Studii i cercetri juridice nr. 1/1968, p. 71; I. Merlescu, Controlul legalitii actelor administrative exercitat de tribunale pe cale de excepie , n Studii i cercetri juridice nr. 4/1962, p. 333; D. Ciobanu, Cu privire la condiiile n care este posibil ridicarea excepiei de ilegalitate n faa organelor de jurisdicie n Studii i cercetri juridice. nr. 3/1962, p. 543. 188 I. Iovna, op. cit., ed. 1974, p. 322-323. 64

aprare a prtului, care tinde s zdrniceasc aciunea reclamantului, cel din urm va invoca excepia de ilegalitate a actului administrativ i cu privire la care instana trebuie s se pronune, n acest caz excepia este invocat de reclamant, adic de partea care a introdus aciunea, dar care este totui nevoit s se apere fa de susinerile prtului care tind la zdrnicirea aciunii principale. b. de asemenea, exist posibilitatea ca examinnd, cu ocazia judecrii cererii principale introduse n baza Legii nr. 554/2004, legalitatea actului administrativ individual, instana s fie nevoit s verifice i legalitatea dispoziiei normative invocat de organul prt n aprarea sa dar contestat, pe cale excepiei, de reclamant. Dac se constat c respectivul act normativ nu este n concordan cu legea, instana, l va nltura de la soluionarea litigiului; c. dac se introduce o aciune n justiie mpotriva refuzului nejustificat al administraiei de a emite un act (de exemplu, o autorizaie de construcie a unui imobil) iar aceasta se apr invocnd avizul de specialitate al unui organ (serviciul de arhitectur i sistematizare), instana va avea posibilitatea de a cenzura i legalitatea avizului n cauz. 2) O alt condiie de admisibilitate a excepiei invocate este aceea ca ea s prezinte interes n soluionarea cauzei aflate pe rol, avnd legtur cu fondul cazului. n acest sens presupusa ilegalitate a actului sau a faptului se consider determinant n vtmarea dreptului subiectiv, astfel nct instana s trebuiasc s hotrasc n ce msur acel act sau fapt poate fi luat n considerare sau nlturat de la soluionarea litigiului, existnd o legtur indisolubil ntre actul sau faptul a crui ilegalitate se invoc i fondul cauzei. Menionm c admiterea excepiei de ilegalitate atrage nlturarea actului sau a faptului invocat n aprare, prin neluarea sa n considerare la soluionarea cauzei, ceea ce echivaleaz cu respingerea aprrii ce se baza pe msura administrativ respectiv. 3) Excepia de ilegalitate poate fi invocat de orice parte n proces, reclamant sau prt, procuror (dac particip n cauz), o poate invoca i instana din oficiu, n virtutea rolului ei activ n stabilirea adevrului obiectiv, spre a o pune n discuia prilor, orice ter persoan participant n proces, de exemplu, funcionarul administrativ introdus n cauz i care poart rspunderea actului a crui ilegalitate a fost invocat sau superiorul su ierarhic, participant la proces, i din ordinul scris al cruia s-a emis actul atacat judiciar. 4) Excepia de ilegalitate este o excepie de fond i nu de procedur ntruct se refer la aspecte strns legate de raportul juridic material dedus judecii, fiind o aprare propriuzis. Ea se poate referi att la coninutul actului administrativ ilegal ct i la condiiile de form ale acestuia i prin a cror nclcare s-a vtmat un drept subiectiv. 5) Excepia de ilegalitate, fiind o excepie de fond i nu de procedur, se poate invoca oricnd n timpul procesului sau n cile judiciare de atac, indiferent dac cel care o invoc s-a adresat sau nu n prealabil organului administrativ pentru nlturarea vtmrii dreptului su subiectiv. 5.2. Procedura de soluionare a excepiei de ilegalitate189 Invocndu-se excepia instana trebuie mai nti s se pronune asupra ei fiind inutil cercetarea fondului cauzei strns legat de actul sau de msura administrativ a crei legalitate este contestat. n mod obinuit instana nu va putea s uneasc rezolvarea
189

I. Stoenescu, S. Zilberstein, Drept procesual civil - teoria general, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1977, p. 266. 65

excepiei cu rezolvarea fondului pentru a decide cu privire la ea odat cu pronunarea hotrrii asupra fondului cauzei (art. 137 c. proc. civ). Numai n mod cu totul excepional se permite unirea excepiei cu fondul, atunci cnd pentru soluionarea excepiei sunt necesare aceleai probe ca i pentru dezlegarea fondului, ceea ce nu este, de regul, cazul excepiei de ilegalitate ce pune n discuie alte aspecte dect cele pentru care s-a pus n micare aciunea civil. Dac instana de judecat n faa creia s-a invocat excepia nu este o instan de contencios administrativ sau dac este o asemenea instan nu are competena de a se pronuna, va sesiza instana de contencios administrativ competent, prin ncheierea motivat, suspendnd cauza. Noua instan de contencios astfel sesizat se va pronuna dup procedura de urgen, n edin public, cu citarea prilor. Soluia instanei de contencios este supus recursului n termen de 48 de ore de la pronunare sau comunicare, i se judec n termen de 3 zile de la nregistrare cu citarea prilor prin publicitate. n situaia n care excepia de legalitate invocat rmne a fi judecat de aceeai instan de contencios care judec i fondul cauzei, dac instana gsete c excepia invocat este ntemeiat ea o va admite, pronunnd, dup caz o ncheiere, atunci cnd dispune amnarea judecii pentru un alt termen sau o hotrre ori de cte ori admiterea excepiei implic respingerea aciunii. Dac instana apreciaz c excepia ridicat este nentemeiat o respinge printr-o ncheiere iar judecata continu, ncheierea are un caracter interlocutoriu n sensul c instana nu mai poate reveni asupra soluiei date. mpotriva ncheierii se exercit calea de atac numai odat cu fondul (art. 299 c. proc. civ.), dimpotriv, hotrrea prin care s-a admis excepia poate fi atacata potrivit dreptului comun. n toate situaiile n care instana de contencios constat nelegalitatea actului administrativ, instana n faa creia s-a invocat excepia va soluiona cauza fr s in seama de actul a crui nelegalitate a fost contestat (art. 5/4 din Legea nr. 554/2004). 5.3. Formele controlului judectoresc indirect Formele acestui control sunt urmtoarele: a. controlul indirect n baza Legii nr. 29/1990; b. controlul indirect n baza legilor speciale; c. controlul indirect general. a. Controlul judectoresc indirect190 bazat pe Legea nr. 554/2004 Instanele judectoreti exercit controlul indirect asupra actelor sau faptelor administrative atunci cnd reclamantul nu cere anularea actelor ilegale sau mai rar n aciunea de obligare la msuri administrative i ntotdeauna cnd se solicit nlturarea vtmrii. Posibilitatea exercitrii controlului indirect rezult, pe de o parte, din prevederile legii precitate191 i, pe de alt parte, din faptul c existena facultii legale a unui control direct asupra actelor i faptelor administrative, permite cu att mai mult realizarea controlului indirect. Cu alte cuvinte ceea ce se poate cere pe calea aciunii directe se poate invoca i pe calea excepiei. Condiiile invocrii excepiei sunt urmtoarele:
190 191

I. Iovna. op. cit., p. 324. Art. 4 din Legea nr. 554/2004.

66

1) n primul rnd, poate fi invocat, pe calea excepiei, ilegalitatea actelor i faptelor supuse controlului pe calea aciunii directe, precum i ilegalitatea actelor normative pe care acestea se ntemeiaz. De aceea aceste acte i fapte, pentru a putea fi invocate n mod incidental, trebuie s ntruneasc aceleai condiii care le sunt necesare i n cazul aciunii directe. n literatura de specialitate192 s-a susinut ideea c actele exceptate de la controlul judectoresc pe cale direct, n baza Legii contenciosului administrativ, nu pot fi invocate, n condiiile aceleai legi, pe calea excepiei de ilegalitate, ntruct s-ar ajunge pe cale indirect la eludarea procesual a unor dispoziii prohibitive categorice. Dac ns totui un act administrativ ilegal, din categoria celor exceptate de la controlul judectoresc, a produs o vtmare, iar ulterior organul de stat competent l-a desfiinat, cel pgubit se va putea adresa instanei de judecat n condiiile dreptului comun pentru a cere nlturarea vtmrii sale, considerat a fi produs printr-un simplu fapt material (deoarece actul administrativ nu mai exist), fapt ns ilicit i a crui ilegalitate invocat n instan se probeaz prin chiar desfiinarea administrativ a actului juridic. 2) n al doilea rnd, invocarea excepiei de ilegalitate se poate face numai n condiiile procedurale ale Legii nr. 554/2004 pentru aciunea direct, n afara condiiei procedurii administrative prealabile i a termenului de introducere a aciunii. Ambele aceste condiii nu se justific a fi ndeplinite ntruct prin aciunea principal nu se pretinde verificarea legalitii unei msuri administrative, ori n acest caz nu mai subzist nici cerina adresrii prealabile la organul administrativ, iar termenul de introducere al aciunii este cel din dreptul comun, nu cel prevzut n Legea nr. 554/2004, n afara cazului n care excepia din legalitate s-a invocat chiar ntr-un litigiu de contencios administrativ, ca de exemplu, excepia ilegalitii reglementrii administrative n cadrul procesului privind anularea unui act administrativ individual. n ce privete excepia de ilegalitate ea nu este supus nici unui termen de prescripie putnd fi invocat oricnd n cadrul litigiului pentru care aciunea principal nu este prescris. Condiiile procedurale de invocare a excepiei sunt urmtoarele193: 1) excepia se invoc n faa instanei competente s judece 194 cauza, iar actul administrativ astfel contestat, deci dup cum este emis de organ central sau teritorial va fi soluionat de instana de contencios competent; 2) n litigiul n care se invoc excepia va putea fi introdus funcionarul care poart rspunderea pentru actul administrativ a crui ilegalitate a fost invocat precum i superiorul su ierarhic din ordinul scris al cruia a fost emis actul ori poate fi introdus chiar organul de stat emitent al actului dac aciunea este ndreptat mpotriva funcionarului; 3) termenul n care se poate pretinde nlturarea vtmrii este cel de drept comun, nuntrul cruia se poate invoca i excepia. Se poate ntmpla ca reclamantul care pretinde nlturarea vtmrii, acordarea de despgubiri, etc., s nu fi cunoscut existena unui act sau fapt administrativ ilegal care s stea la baza vtmrii sale. Dac pe parcursul soluionrii cauzei i n urma invocrii excepiei de ilegalitate instana stabilete cauza real a litigiului constatnd c nu este
192 193

I. Iovna. op. cit., p. 324. I. Iovna, op. cit. p. 325. 194 A se vedea Gh. Uglea, Instanele competente a se pronuna pe cale de excepie asupra legalitii actelor administrative, n Studii i cercetri juridice, nr. 3/1980, p. 259 i urm. 67

competent, material, s soluioneze excepia i va declina competena n favoarea instanei care este competent s dispun judecarea, conform Legii nr. 554/2004. Din momentul admiterii excepiei se vor aplica i dispoziiile procedurale ale Legii contenciosului. b. Controlul judiciar indirect n baza legilor speciale ntruct prin reglementri speciale se prevede posibilitatea declanrii controlului judectoresc, altul dect cel prevzut n Legea contenciosului administrativ, trebuie admis i posibilitatea invocrii pe calea excepiei a ilegalitii unor acte i fapte administrative care vor fi verificate de instan n mod obinuit pe cale direct. Regulile pe care instana trebuie s le aplice n aceast situaie pot fi reguli de drept comun sau reguli speciale n funcie de natura reglementrii cii judectoreti principale creia i este corelativ calea incidental. Astfel, n faa instanei poate fi dedus un litigiu n materie locativ viznd, de exemplu, punerea n executare a unui ordin de repartizare a unei suprafee locative 195 din fondul social. Cum n aceast materie se face aplicarea Legii nr. 114/1996 (art. 61) care este sediul reglementrii materiei aceasta nseamn c n soluionarea excepiei de ilegalitate nu se cer a fi ndeplinite condiiile prevzute de Legea nr. 554/2004 ci condiiile din dreptul civil comun, n acest sens excepia poate fi invocat de oricine care particip n cauz inclusiv de autoriti publice locale, procedura instanelor neavnd caracter special. O alt ipotez este aceea n care instana de judecat, fiind sesizat cu o aciune n despgubire ca urmare a respingerii cererii de brevetare a unei invenii, este pus n situaia de a se pronuna cu privire la legalitatea hotrrii comisiei speciale de soluionare a contestaiilor privind inveniile. n aceast situaie orice instan nu se va putea pronuna cu privire la excepia invocat trebuind s-i decline, din oficiu, competena n favoarea Tribunalului municipiului Bucureti singurul competent n soluionarea pe cale principal a litigiilor de acest gen, fcndu-se o aplicare a dispoziiilor speciale din Legea nr. 64/1991. c. Controlul judectoresc general indirect n cursul soluionrii unui litigiu, de orice natur, se poate pune, la un moment dat, problema legalitii unor acte i fapte administrative, problem de care depinde stabilirea adevrului obiectiv i soarta litigiului, acte sau fapte pentru care nu exist ns posibilitatea controlului judectoresc direct, nici n baza Legii nr. 554/2004 i nici a altor legi speciale, ori aceste acte sunt exceptate n mod expres de la orice form de control judiciar. S-ar putea susine c n aceste cazuri excepia de ilegalitate nu ar mai putea fi invocat sau fiind invocat trebuie respins, altfel s-ar ajunge, pe o cale ocolit, la eludarea unor prevederi exprese sau tacite care interzic controlul judiciar al unei categorii de acte administrative, n caz contrar instana i-ar aroga drepturi pe care nu le are. O asemenea susinere nu este justificat ntruct ori de cte ori, pentru stabilirea adevratului obiectiv, instana va trebui n prealabil s verifice i legalitatea unei msuri administrative hotrtoare n acea cauz judiciar, n sensul c de clarificarea ei depinde antrenarea rspunderii juridice, civile, penale etc., justiia are deplinul monopol de verificare a legalitii acelei msuri.

195

Asupra ordinului fraudulos a se vedea sentina civil nr. 578/1967 a Tribunalului Cluj n Revista Romn de Drept nr. 4/1968, p. 148, cu not de A. Balogh. 68

O asemenea ipotez este aceea a cauzelor penale n care instana trebuie s stabileasc legalitatea sau ilegalitatea unui act administrativ pentru a decide asupra vinoviei inculpatului. Un asemenea caz se poate ivi n ipoteza art. 281 din Codul Penal care incrimineaz infraciunea de exercitare fr drept a unei profesii sau a oricrei alte activiti pentru care legea cere autorizaie administrativ prealabil. Pentru a se stabili existena cert a unei infraciuni instana va cerceta, dup caz, legalitatea autorizaiei, dac aceasta exist, i dac ea a fost emis cu respectarea legii. Dac inculpatul va invoca n aprarea sa existena unei autorizri n exercitarea activitilor sale i dac procurorul va ridica excepia de ilegalitate a acestui act, instana va trebui s se pronune asupra acestui incident judiciar declinndu-i competena la instana de contencios abilitat n acest sens. Dac excepia este admis i se dovedete culpa exclusiv sau concurent a inculpatului, n sensul c actul s-a obinut prin fraud ori prin mituirea funcionarului emitent al actului, va opera i antrenarea rspunderii juridice. Dimpotriv, dac excepia este respins, autorizaia fiind considerat valabil, opereaz exonerarea de rspundere penal pentru activitile realizate n baza ei. O a doua ipotez poate s apar n litigiile civile. Astfel, dac ntr-un litigiu un organ de stat pretinde unei persoane fizice despgubiri, penaliti, etc., pentru neefectuarea stagiaturii corespunztoare n servici la absolvirea studiilor superioare, iar prtul debitor se apr invocnd caracterul ilegal al dispoziiei de repartizare sau de numire, instana, dei, nu este abilitat prin lege s verifice pe cale principal legalitatea unui asemenea act, va trebui s sesizeze instana de contencios administrativ care va trebui s verifice legalitatea actului pentru a permite pronunarea n deplin cunotin de cauz a instanei iniial sesizate asupra temeiniciei preteniilor organului de stat reclamant n litigiul respectiv. Iniial, anterior adoptrii Legii nr. 554/2004, opinia conform creia instana de judecat trebuie s se pronune cu privire la orice excepie de ilegalitate a unui act administrativ invocat ntr-un proces, indiferent de natura actului i procesului 196 n care este pus n discuie, i gsete argumentarea n aceea c197 judectorul aciunii este i judectorul excepiei, iar soluionarea complet a unei cauze nu se poate face ignornd incidentele ivite n proces. Pe de alt parte, judectorul fiind independent i supunndu-se numai legii trebuie, dac este necesar, s verifice legalitatea oricrei msuri administrative dispuse cu nclcarea legii, dac aceasta servete soluionrii cauzei. 5.4. Efectele controlului judectoresc indirect n ce privesc efectele acestui control precizm: 1. Spre deosebire de controlul direct, prin controlul indirect nu se tinde la anularea sau modificarea actului administrativ a crui ilegalitatea a fost invocat pe calea excepiei i nici la obligarea organului administrativ la emiterea unui act legal corespunztor 198. Se dispune doar nlturarea actului sau faptului administrativ ilegal invocat, dac nelegalitatea este dovedit, el nemaiservind ca mijloc de aprare a celui care l-a invocat.
196

Aa de pild, dac n aciunea de partaj se invoc un certificat de motenitor, evident eronat n privina ntinderii cotelor de indiviziune, instana l poate nltura pe cale incidental (dec. civ. nr. 108/1980 a Trib. Jud. Covasna, n Revista Romn de Drept nr. 2/1981, p. 65). 197 R. Ionescu, op. cit., p. 385. 198 Dec. nr. 48/1991 a C.S.J., s.c.e. n Dreptul nr. 11/1992 p. 51 (cu not aprobativ de A. Sitaru) privitor la excepia de nelegalitate a actelor de autoritate de deposedare n cadrul aciunii n revendicarea unui imobil. 69

De cele mai multe ori excepia de ilegalitate se invoc n cadrul litigiilor civile referitoare la acordarea de despgubiri celui vtmat n drepturile sale printr-o msur administrativ. Aceste despgubiri se pretind n cadrul unei aciuni civile de despgubire, astfel nct hotrrea judectoreasc apare ca rezultat direct al cererii de chemare n judecat i nu ca rezultat al excepiei de ilegalitate invocate, de care este totui strns legat. Faptul c stabilirea ilegalitii actului pe calea excepiei de ilegalitate nu duce la anularea de ctre instana iniial sesizat a actului administrativ ilegal nu este lipsit de unele consecine practice. Astfel, dac un spaiu locativ, proprietate de stat sau a unitii administrativ - teritoriale, devine disponibil, urmnd ca atribuirea acestuia s se fac potrivit legii cu prioritate celor ndreptii la extindere199 dar administraia l repartizeaz unei tere persoane, cu ignorarea dreptului de extindere a celui ndreptit, n caz de opoziie la executare, din parte persoanei ndreptite, la extindere, beneficiarul actului pretins ilegal de repartiie trebuie s cear punerea actului n executare prin instana de judecat, n cadrul procesului n care reclamantul se va baza, n formularea preteniilor sale, pe actul de repartizare, colocatarul prt, dar ndreptit la extindere, va invoca, pe calea excepiei, nelegalitatea actului de repartizare. Constatndu-se de ctre instana de contencios, prin hotrre definitiv i irevocabil, temeinicia excepiei, instana de fond nu va anula actul, ci l va nltura de la soluionarea cauzei ca i cum n-ar fi existat astfel nct acesta nu va mai putea fi pus n executare, n sensul c nu se mai poate ncheia sau nu mai poate fi socotit valabil contractul de nchiriere ncheiat n baza acestui act. 2. n al doilea rnd, instana de judecat, iniial sesizat cu fondul cauzei, nu se poate pronuna n dispozitivul hotrri asupra legalitii actului sau a msurii administrative contestate, ci numai n considerentele (motivarea) actului judectoresc, precizm c exist o hotrre cu autoritate de lucru judecat asupra legalitii msurii administrative invocate pe calea excepiei n faa instanei de contencios. Aceasta permite ca, ulterior, ntr-un alt proces, excepia respectiv s poat fi din nou invocat ntr-un litigiu pus n micare pe alte considerente dect legalitatea actului administrativ sau, dimpotriv, exist posibilitatea declanrii unui nou litigiu n care legalitatea msurii s fie pus n discuie printr-o aciune direct de anulare sau n obligare, dar n care s se poat invoca autoritatea lucrului judecat prin hotrrea rmas definitiv i irevocabil a instanei de contencios administrativ, n favoarea creia s-a declinat litigiul viznd excepia de ilegalitate a unei msuri administrative. 3. n al treilea rnd, chiar dac instana nu s-a pronunat prin dispozitivul hotrrii asupra legalitii actului ea va putea aduce la cunotin organului de stat emitent constatarea fcut pentru ca acesta s ia msura necesar revocrii200 actului individual201.
199

Art. 7 alin. 2, din Legea nr. 5/1973 (abrogat); a se vedea dec. nr. 1866/1991 a C.S.J., s. civ. n Dreptul nr. 5/1992, p. 85. 200 R. Ionescu, op. cit., p. 388. 201 Art. 10 din Legea nr. 1/1967 (abrogat) prevedea c: n ipoteza n care excepia de ilegalitate a actului individual a condus la constatarea ilegalitii i a actului normativ pe care acel act individual se ntemeia, organul administrativ n termen de 15 zile, de la primirea copiei de pe hotrrea judectoreasc rmas definitiv, urma s-i revoce actul su normativ, iar dac socotea c acesta este totui legal, sesiza organul ierarhic superior dup cum urma: - ministerele i celelalte organe centrale ale administraiei urmau s sesizeze guvernul; - comitetele executive ale fostelor consilii populare judeene urmau s sesizeze guvernul cu privire la propriile acte ct i pentru actele comitetelor sau birourilor executive ale consiliilor populare subordonate dar pe care le considerau ilegale. 70

4. n al patrulea rnd, instana va putea, dup regulile procedurale comune, s dispun participarea terelor persoane n proces, a organului administrativ i a funcionarului care poart rspunderea pentru actul cu privire la care s-a invocat excepia sau a superiorului su ierarhic (n cazul controlului indirect bazat pe Legea nr. 554/2004)202.

202

n practica judiciar anterioar, sub imperiul Legii nr. 1/1967 s-a statuat, printre altele, c: - instanele competente potrivit Codului Muncii anterior n vigoare se pronunau cu privire la modificarea contractului de munc a persoanelor cu funcii de conducere numite de organele superioare chiar dac contestatarul nu se plngea mpotriva modului de redistribuire a personalului ci tgduia legalitatea modificrii unilaterale a contractului su de munc (dec. civ. a Trib. Tulcea, nr. 195/1981, n Revista Romn de Drept nr. 12/1981, p. 99); - instana este competent, n cadrul aciunii n rectificarea carnetului de munc s se pronune i asupra legalitii unor meniuni nregistrate n el (a se vedea I. Al. Atanasiu - II. G. Mohanu , Gh. Brehoi Consideraii n legtur cu aplicarea unor dispoziii din Decretul nr. 92/1976 privind carnetul de munc n Revista Romn de Drept, nr. 10/1983. p. 28).

71