Lect.univ.dr.

Adrian Stoica

Contencios administrativ

Curs VI I. Actele administrative exceptate de la controlul judiciar potrivit Legii nr.554/2004. II. Controlul instanelor de contencios administrativ asupra actelor administrativ-jurisdicionale. I. Actele administrative exceptate de la controlul judiciar potrivit Legii nr.554/2004. Constituia Romniei adoptat n anul 2003, precizeaz, la art. 126 alin. (6), teza I-a, expresis verbis, care sunt categoriile de acte administrative ce nu pot fi atacate n justiie: Controlul judectoresc al actelor administrative ale autoritilor publice, pe calea contenciosului administrativ, este garantat, cu excepia celor care privesc raporturile cu Parlamentul, precum i a actelor de comandament cu caracter militar, iar alineatul 2 al art. 52 : Condiiile i limitele exercitrii acestui drept se stabilesc prin lege organic (ce se refer la dreptul persoanei vtmate de o autoritate public), ofer temeiul constituional pentru limitarea, n anumite cazuri, prevzute de legea organic, a controlului instanelor de contencios administrativ asupra actelor administrative. Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, circumscriindu-se acestui cadru constituional, stabilete la art. 5 excepiile i limitele controlului: Art. 5. (1) Nu pot fi atacate n contenciosul administrativ: a) actele administrative ale autoritilor publice care privesc raporturile acestora cu Parlamentul; b) actele de comandament cu caracter militar. (2) Nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ actele administrative pentru modificarea sau desfiinarea crora se prevede, prin lege organic, o alt procedur judiciar. (3) Actele administrative emise pentru aplicarea regimului strii de rzboi, al strii de asediu sau al celei de urgen, cele care privesc aprarea i securitatea naional ori cele emise pentru restabilirea ordinii publice, precum i pentru nlturarea consecinelor calamitilor naturale, epidemiilor i epizootiilor pot fi atacate numai pentru exces de putere. (4) n litigiile prevzute la alin. (3) nu sunt aplicabile prevederile art. 14 i 21. n primul rnd, din economia textului de lege observm distincia pe care legiuitorul o face ntre excepiile cu caracter absolut (prevzute la alin. (1), lit a) i b)) i excepiile relative, prevzute generic la alineatul al doilea.
1

Lect.univ.dr. Adrian Stoica

Contencios administrativ

Totodat alineatul (3) instituie regimul limitelor controlului jurisdicional asupra unor acte administrative exceptate. S analizm pe rnd aceste excepii . 1 Actele administrative ale autoritilor publice care privesc raporturile acestora cu Parlamentul Este remarcabil ct de dens este coninutul acestui simplu enun: Actele administrative ale autoritilor publice care privesc raporturile acestora cu Parlamentul. Nu ntmpltor legiuitorul constituant a fixat ca reper central Parlamentul, organul reprezentativ suprem al poporului romn i unica autoritate legiuitoare a rii art. 61 alin. 1 din Constituie. n raport cu acest pilon central se configureaz celelalte autoriti ale statului: Preedintele, Guvernul i administraia, Autoritatea judectoreasc. Raporturile ce apar ntre aceste autoriti nu pot fi dect unele de sorginte constituional i exprim o voin eminamente politic, ceea ce explic i regimul special atribuit acestora, excluderea lor de la controlul judectoresc. n categoria unor astfel de raporturi intr, de exemplu: hotrrea adoptat de Parlament prin care se atest depunerea jurmntului de ctre Preedinte; numirea Guvernului pe baza votului de ncredere al Parlamentului; dizolvarea Parlamentului de ctre Preedinte; delegarea legislativ a Guvernului de ctre Parlament; numirea membrilor Curii de Conturi sau ai Curii Constituionale; i altele similare. Pentru a vedea care sunt actele administrative exceptate de la controlul instanelor de contencios administrativ, trebuie s stabilim mai nti care sunt acele autoriti publice care pot avea raporturi cu Parlamentul, raporturi manifestate prin acte administrative. Constituia Romniei folosete noiunea de autoritate public n mai multe accepiuni. n Titlul III intitulat Autoritile publice sunt enumerate pe rnd Parlamentul, Preedintele, Guvernul, Administraia public i Autoritatea judectoreasc, care corespund celor trei puteri: legislativ, executiv i judectoreasc. Edificiul constituional cuprinde ns i alte autoriti, reglementate n alte titluri, (Avocatul Poporului n titlul II, Curtea de Conturi n titlul IV, Curtea Constituional n Titlul V), autoriti care nu intr n nici una din clasicele puteri, legislativ, executiv i judectoreasc, dar care asigur echilibrul i controlul reciproc al acestora n cadrul statului de drept i democraiei constituionale. Prin urmare, ntr-o interpretare restrictiv, ad litteram, a textului de lege, nu pot fi atacate n contencios administrativ acele acte administrative ce privesc raporturile Preedintelui Romniei, Guvernului i administraiei, Autoritii judectoreti, Avocatului Poporului, Curii de Conturi, etc., pe de o parte, cu Parlamentul, pe de alt parte.

Lect.univ.dr. Adrian Stoica

Contencios administrativ

O problem deosebit o ridic n aceast privin raporturile Preedintelui cu Guvernul, concretizate prin acte administrative care, nefiind incluse expres n categoria excepiilor, nseamn c pot fi atacate n contencios administrativ. Ar nsemna, potrivit acestui raionament, c acte precum desemnarea candidatului la funcia de prim ministru, numirea guvernului, prerogativele ce privesc politica extern a Romniei, ncheierea tratatelor internaionale, pot forma obiectul unor aciuni de contencios administrativ concluzie total contrar principiilor dreptului public. Doctrina a remarcat de mai mult timp c relaia Preedinte Guvern este aflat de fapt, chiar dac indirect, n raport cu Parlamentul, deoarece: Parlamentul acord votul de ncredere Guvernului asupra programului de guvernare precum i asupra listei membrilor acestuia; Guvernul rspunde politic numai n faa Parlamentului; Tratatele internaionale sunt negociate de Guvern i ratificate de Parlament, etc. nsi cerina contrasemnrii decretelor prezideniale de ctre primulministru, obligatorie n majoritatea covritoare a cazurilor, reprezint prghia de control a Parlamentului asupra actelor Preedintelui, semnificnd angajarea rspunderii efului Guvernului pentru coninutul actului, atestnd conformitatea acestuia att cu prevederile legale, ct i cu voina organului pe care primul-ministru l reprezint. Fr aceast contrasemntur decretul nu exist, iar acordarea ei nu nseamn o obligaie pentru primul-ministru, dimpotriv, un act de angajare politic de care va rspunde n faa Parlamentului. Decizia nr. 1840/2005 a Seciei de Contencios Administrativ i Fiscal de la nalta Curte De Casaie i Justiie referitoare la revocarea unui decret (devenit celebru) al preedintelui, prezentat la pagina 59 constituie un caz elocvent privind aplicarea n practic a textului de lege analizat. 2. Actele de comandament cu caracter militar Noiunea de comandament cu caracter militar" Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 pstreaz aceeai formulare prezent att n Legea nr. 29/1990 ct i n Legea contenciosului administrativ din 1925, noiunea de act de comandament cu caracter militar" fiind folosit pentru prima dat, n dreptul romnesc, n art. 107 alin. final al Constituiei din 1923. Legiuitorul constituant din 1923 a fost preocupat, n mod deosebit, de primejdia ce s-ar crea, pentru conducerea tehnic a armatei, dac s-ar da puterii judectoreti dreptul sa cenzureze asemenea acte. Rzboiul, care este n realitate o suspendare a regimului obinuit i normal de drept, i are regulile i legile lui, care contrazic
3

Lect.univ.dr. Adrian Stoica

Contencios administrativ

aproape ntotdeauna orice concepie de drept. Avnd ca int imediat necesitatea de a nvinge cu orice pre i din nenorocire prin orice mijloc, ar fi existat o vdit incompatibilitate ntre starea de rzboi, de o parte, i putina de a face ca unele din msurile luate sa fie cenzurate de justiie, de alt parte. Cu privire la semnificaia expresiei acte ce comandament cu caracter militar, prof. C.C. Dissescu se exprima astfel: Aceste cuvinte sumare, laconice, trebuie lmurite, cci ele pot fi de diferite naturi. Comandamentul este o totalitate de trupe sau o circumscripie teritoriala, cteodat unite, puse sub autoritatea unui ef determinat. Acest ef este comandantul, iar actele lui sunt acte de comandament. Puterile unui comandant, mai cu seam n timp de rzboi, sunt nemrginite, ele pot ntrece pe ale capului statului, dup cuvntul mpratului Napoleon I. El trebuie sa se ngrijeasc de starea trupelor, s vad de toate trebuinele rzboiului, poate dispune de proprietile particularilor, s pun contribuii, s fac rechiziii, s dirige operaiile rzboiului, s comande. Cu alte cuvinte, comandantul este un dictator cu puteri limitate de rspunderea lui ctre ar, capul statului i ministrul de rzboi. Altfel ar fi stpnul absolut al armatei i al rii. Puterile comandantului sunt civile, politice, militare. Toate sunt n afara contenciosului administrativ? Cred c numai cele militare (...)". S-a conturat, aadar, ideea de baz dup care, pentru a fi n prezena unui act din aceast categorie, trebuie s fie vorba de un act ce provine de la o autoritate militar (eful statului, ministrul de rzboi, comandamentele militare, de corpuri de armat, de grupe de armata, de divizii etc.). Asemenea acte nu pot fi emise de autoritile civile, precum i cele militare care, din cauza naturii sau a menirii lor, nu sunt comandamente. De aici, problema definirii conceptului de comandament. n literatura juridic din perioada interbelic, de regul, s-a fcut distincia ntre actele de comandament cu caracter militar, actele de guvernmnt cu caracter militar (cele specifice strii de asediu, rechiziiile etc.) i actele de administraie militar. Se cuvine a sublinia ca ideea de comandament, fundamentat pe ideea de organizare, de coordonare i de comand a trupei, i nu pe ideea de manifestare de voin a unui organ cu caracter militar, rezult i din modul n care este redactat Legea contenciosului administrativ din 1925. Astfel, n art. 2 alin. (1) din Lege, n spiritul art. 107 alin. final din Constituia din 1923, se meniona principiul dup care puterea judectoreasc nu are cderea de a judeca actele de guvernmnt i actele de comandament cu caracter militar ", iar n art. 3 alin. (2) se fcea vorbire despre actele autoritii militare" care pot fi atacate n anumite condiii. De unde rezult, fr putin de tgad, ca nu
4

Lect.univ.dr. Adrian Stoica

Contencios administrativ

orice act al autoritii militare era act de comandament cu caracter militar. Cea mai bun dovad este faptul ca n mod constant autorii de drept administrativ au tratat actele de comandament cu caracter militar" ca un fine de neprimire absolut, iar actele autoritii militare" ca un fine de neprimire relativ. Despre actele autoritii militare, denumite de unii autori i acte care intervin n interiorul ierarhiei militare, se susinea ca, n mod logic, ar trebui supuse controlului instanelor de contencios administrativ. Delimitarea sferei actelor de comandament cu caracter militar Majoritatea autorilor care s-au ocupat de aceast noiune au fcut distincia ntre actele de comandament cu caracter militar, care intervin n raporturile dintre autoritile militare i populaia civil i actele de comandament cu caracter militar care intervin n interiorul ierarhiei militare. Cele din prima categorie erau supuse controlului judectoresc pe calea contenciosului administrativ, afar de cazurile n care erau svrite din necesitile luptei pe teatrul chiar al operaiunilor militare n timp de rzboi. Prin eliminare, n sfera noiunii de act de comandament cu caracter militar au fost reinute numai actele care rspundeau principalei sarcini a unui asemenea comandament militar, aceea de a comanda, de a ordona ceva din punct de vedere militar. Comandamentele militare, cum este general acceptat i n doctrina militar actual, au drept raiune de a fi conducerea armatei i a celorlalte componente ale forelor armate n timp de rzboi, n scopul asigurrii victoriei; n timp de pace, comandamentele militare au misiunea de a pregti i instrui armata, de a menine la cele mai nalte cote capacitatea de lupt a trupei i a tehnicii militare. Desigur, aceste misiuni nu apar ca un scop n sine, dimpotriv, ele reprezint mijloace de garantare a marilor valori naionale, evocate de cele mai multe ori n mod expres n legea fundamental. n acest sens, Constituia Romniei precizeaz: Armata este subordonat exclusiv voinei poporului pentru garantarea suveranitii, a independenei i a unitii statului, a integritii teritoriale a rii i a democraiei constituionale. n condiiile legii i ale tratatelor internaionale la care Romnia este parte, armata contribuie la aprarea colectiv n sistemele de alian militar i particip la aciuni privind meninerea sau restabilirea pcii. [art. 118 alin. (1)]. Astfel, sunt considerate acte de comandament cu caracter militar n timp de rzboi: modificarea i micorarea trupelor, concentrarea lor pe linia de atac sau de aprare, atacul, naintarea sau retragerea etc., iar n timp de pace: nfiinarea de uniti militare, reorganizarea i desfiinarea unitilor
5

Lect.univ.dr. Adrian Stoica

Contencios administrativ

militare, transferarea unitilor militare dintr-o garnizoan n alta, delimitarea zonelor de recrutare, concentrrile de trupe pentru exerciii, manevrele etc. n concluzie, va trebui sa admitem ca ncadrarea unui act administrativ concret n sfera actelor de comandament cu caracter militar este o chestiune de apreciere a instanei, dar o apreciere prin prisma tiinei dreptului public a constantelor acestei teorii, evocate mai sus, ntre care i distincia dintre actele autoritilor militare cu caracter pur administrativ (identice cu actele oricrui alt organ administrativ) i actele acestora care vizeaz comanda trupei, fie n timp de pace, fie n timp de rzboi. Aa cum sublinia prof. Constantin G. Rarincescu, a admite ca toate actele autoritilor militare, fr excepie, intr n sfera actelor de comandament cu caracter militar, fiind sustrase cenzurii instanelor judectoreti, nseamn a aeza un organ de autoritate public, care n mod necontestabil face parte din puterea executiv, ntr-o situaiune privilegiat i cu nimic justificat, ntr-un stat n care toate celelalte acte, chiar legislative, sunt subordonate principiului de legalitate, care st la baza statului modern". Un exemplu de practic judiciar este decizia nr. 9034/2004 a seciei de contencios administrativ a naltei Curi de Casaie i Justiie de la pagina 76. 3. Acte exceptate de la contenciosul administrativ decurgnd din existena unui recurs paralel Conform art. 5, alin. 2 din lege, Nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ actele administrative pentru modificarea sau desfiinarea crora se prevede, prin lege organic, o alt procedur judiciar. Aceste categorii de acte nu sunt excluse cu totul de la controlul judectoresc, ci doar de la cel al instanelor de contencios administrativ, fiind date, prin lege organic, n competena altor instane. Este de observat c legiuitorul a cerut ca recursul paralel s fie reglementat tot prin lege organic i s fie vorba de o procedur judiciar iar nu eventual una administrativ-jurisdicional. Este n afar de orice ndoial ca expresia o alt procedur judiciara din legea actual nu vizeaz procedurile de a ataca un act administrativ, tot n faa instanelor de contencios administrativ, dar care sunt stabilite prin alte legi dect cea a contenciosului administrativ (de exemplu Legea nr. 215/2001 a administraiei publice locale), chiar dac aceste proceduri conin unele derogri de la regulile statornicite de legea contenciosului
6

Lect.univ.dr. Adrian Stoica

Contencios administrativ

administrativ (de pild, nu mai presupun aciunea prealabil). Se poate spune ca aceste acte normative ntregesc cadrul juridic al contenciosului administrativ, stabilind, mpreun cu legea de baz (Legea nr. 554/2004), regimul juridic de drept comun al contenciosului administrativ, pe cnd legile care reglementeaz aciuni n faa instanelor de drept comun contra unor acte administrative, stabilesc regimuri derogatorii de la dreptul comun al contenciosului administrativ. Din categoria actelor administrative pentru care, prin lege organic, sunt instituite alte proceduri judiciare, exemplificm: plngerile mpotriva hotrrilor comisiilor de fond funciar sunt, potrivit Legii nr. 18/1991 a fondului funciar, republicat, de competena judectoriilor, cu recurs la tribunal; plngerile mpotriva soluiilor date de comisiile organizate potrivit Legii nr. 112/1995 pentru reglementarea situaiei juridice a unor imobile cu destinaia de locuine, trecute n proprietatea statului, sunt de competena instanelor de drept comun. 4. Regimul limitelor O serie de acte administrative adoptate sau emise n situaii speciale (de rzboi, de asediu sau de urgen, ce privesc sigurana naional, restabilirea ordinii publice ori nlturarea efectelor calamitilor, epidemiilor i epizootiilor), care n mod tradiional erau exceptate de la controlul jurisdicional, sunt trecute de actuala reglementare a contenciosului administrativ sub un control, ce e drept limitat, al instanelor de contencios, singurul temei pentru care aciunile pot fi primite reprezentndul excesul de putere. Noiunea de exces de putere este definit la art. 2 lit. n) din lege: exercitarea dreptului de apreciere, aparinnd autoritilor administraiei publice, prin nclcarea drepturilor i libertilor fundamentale ale cetenilor, prevzute de Constituie sau de lege. Apare ns o problem teoretic delicat, aceea de a ti cnd se sfrete dreptul de apreciere al administraiei i cnd ncepe dreptul fundamental al ceteanului? O ndrumare n acest sens ne d alin. 2 al art. 53 din Constituie: Restrngerea poate fi dispus numai dac este necesar ntr-o societate democratic. Msura trebuie s fie proporional cu situaia care a determinat-o, s fie aplicat n mod nediscriminatoriu i fr a aduce atingere existenei dreptului sau a libertii.

Lect.univ.dr. Adrian Stoica

Contencios administrativ

Deci, n lipsa unor dispoziii exprese ale legii organice, va reveni instanelor rolul de a determina aceast limit, pornind de la cadrul general enunat n constituie, stabilind n ce msur actul administrativ atacat a fost necesar pentru aplicarea regimurilor sau dup caz pentru nlturarea efectelor n situaiile prevzute de art. 5 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ, apreciind dac actul respectiv a fost necesar ntr-o societate democratic i, n fine, vor hotr dac restrngerea dreptului sau a libertii fundamentale a fost proporional cu situaia ce a determinat-o i dac nu cumva a fost discriminatorie. Un aspect ce trebuie remarcat cu privire la aceast categorie de acte administrative este acela c punerea lor n lucrare nu poate fi suspendat de ctre instana de contencios administrativ sesizat. Este o prevedere logic i n acord cu scopul urmrit de actele administrative respective, de a preveni, nltura sau diminua efectele unui eveniment iminent i cu urmri grave. II. Controlul instanelor de contencios administrativ asupra actelor administrativ-jurisdicionale 1 Noiunea de act administrativ-jurisdicional Teoria a clasificat actele administrative n trei categorii: acte administrative de autoritate, acte administrative de gestiune i acte administrative cu caracter jurisdicional. Aceast din urm categorie are urmtoarele caracteristici: sunt acte administrative ntruct eman de la un organ de jurisdicie ce funcioneaz n cadrul administraiei publice; sunt acte de jurisdicie ntruct prin ele se soluioneaz, dup o anumit procedur, prevzut de lege, un conflict juridic ivit ntre un serviciu public i un particular. n acelai sens se exprim i definiia dat noiunii de Legea contenciosului administrativ, la art. 2 lit. (d): act administrativjurisdicional actul juridic emis de o autoritate administrativ cu atribuii jurisdicionale n soluionarea unui conflict, dup o procedur bazat pe contradictorialitate i cu asigurarea dreptului la aprare. 2 Controlul instanelor de contencios administrativ asupra actelor administrativ-jurisdicionale ndeprtndu-se de la vechea filozofie a contenciosului administrativ, aceea a administraiei active, sau a administratorului-judector, cum a mai fost numit, Constituia Romniei din 2003 marcheaz un moment de cotitur n aceast privin, stabilind, la art. 21, alin. (4), c Jurisdiciile

Lect.univ.dr. Adrian Stoica

Contencios administrativ

speciale administrative sunt facultative i gratuite . Aceast schimbare trebuia s vin, n sensul cerut de evoluia civilizaiei, a democraiei constituionale. Lumea n care ne pregtim s intrm, Uniunea European, este dominat de justiie administrativ i nu de jurisdicii administrative. Aceast schimbare de optic la nivelul legii fundamentale nu putea rmne fr consecine la nivelul Legii contenciosului administrativ, astfel nct Legea nr. 554/2004 preia, ad litteram, textul constituional la art. 6 alin (1), n total opoziie cu prevederile legii anterioare care instituia un control limitat al instanelor de contencios asupra actelor administrativjurisdicionale. Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ nu-i propune s defineasc i s explice noiunea de act administrativ-jurisdicional, misiune ce revine legii speciale care instituie o astfel de jurisdicie; ci are n vedere reglementarea aspectelor de ordin procedural legate de exercitarea cilor de atac mpotriva actelor administrativ-jurisdicionale. Pe scurt, art. 6 din lege instituie obligaia prii vtmate care, nemulumit fiind de un act administrativ cu caracter jurisdicional, voiete s-l atace n contencios, s notifice organului jurisdicional administrativ faptul c nu opteaz pentru calea de atac administrativ-jurisdicional (cazul A), sau, dac a exercitat o asemenea cale de atac, s notifice intenia de a renuna la ea (cazul B). n aceste situaii partea are la dispoziie un termen de 15 zile pentru introducerea aciunii n contencios administrativ, care curge fie de la notificare n cazul A , fie de la comunicarea deciziei organului administrativ jurisdicional sesizat ce atest renunarea la jurisdicia special administrativ n cazul B. Ipoteza care ar putea ridica unele probleme de interpretare este aceea n care partea ce se consider vtmat, optnd pentru o procedur jurisdicional-administrativ, renun, nainte de a se emite o decizie actul administrativ jurisdicional la aceasta, i se adreseaz instanei de contencios administrativ cu o plngere mpotriva actului administrativ propriu-zis. Problema ce se pune este de a ti dac, fiind n situaia de a nu exista un act administrativ jurisdicional, mai sunt aplicabile prevederile art. 6 alin. 4. Analiznd acest caz, prof. Antonie Iorgovan consider c dup cum rezult din art. 7 alin. 2 al legii, partea va trebui s exercite procedura prealabil necontencioas, interpretnd deci renunarea la procedura jurisdicional administrativ ca fiind absolut, cu efecte retroactive, ca i cum n-ar fi fost exercitat deloc. Jurisprudena contenciosului administrativ din ultimii ani, aa cum am mai artat, a asimilat procedura prealabil chiar i cu o plngere verbal,
9

Lect.univ.dr. Adrian Stoica

Contencios administrativ

fcut cu ocazia unei audiene la conductorul autoritii administrative emitente a actului atacat. Cu att mai mult, o plngere scris, fcut n cadrul unei proceduri jurisdicional-administrative speciale, care de regul este i motivat, nu poate ine locul procedurii prealabile? De ce s-ar impune o temporizare a soluionrii litigiului, ca s nu mai spunem i de riscul decderii din dreptul la aciunea n contencios n cazul n care litigiul aflat la organul jurisdicional-administrativ a avut o durat mai ndelungat, i nu sar aplica n astfel de situaii prevederile art. 6 alin. (4) din lege: Dac partea care a optat pentru jurisdicia administrativ special nelege s renune la calea administrativ-jurisdicional n timpul soluionrii acestui litigiu, va notifica intenia sa organului administrativ-jurisdicional sesizat, care emite o decizie ce atest renunarea la jurisdicia administrativ special. Termenul prevzut la alin. (2) ncepe s curg de la data comunicrii acestei decizii. Considerm c acest text legal, coroborat cu norma constituional a caracterului facultativ al procedurii jurisdicionaladministrative, permite renunarea, n orice moment, la aceast procedur i introducerea aciunii la instana de contencios administrativ mpotriva actului administrativ, nsoit de decizia ce atest renunarea. Un alt temei n susinerea acestei interpretri este principiul tratamentului juridic egal n situaii similare: de ce renunarea la procedura jurisdicional-administrativ special, n faza de fond s fie sancionat altfel dect renunarea la calea de atac, care constituie tot o procedur jurisdicional-administrativ special. Prevederile art. 7 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 ar trebui s fie aplicabile doar n cazul n care partea nu exercit deloc calea aciunii jurisdicional-administrative, nu i n ipoteza exercitrii urmat de renunare.

10