La importancia de la oficina de cumplimiento en las instituciones universitarias argentinas

Marcela T. Fernandez (*)

GOBERNANCIA EN LAS ORGANIZACIONES

Ciudad Autnoma de Buenos Aires, 7 de junio de 2013

(*) Administradora especializada en Educacin Superior. Consultora en anlisis de capacidades institucionales y estructuras de Organizaciones No Gubernamentales. Magister en Ciencias del Estado (UCEMA). Licenciada en Administracin orientada a la Administracin Pblica (UNLZ). Correo electrnico: marcela.t.fernandez@gmail.com.

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Resumen Este trabajo se propone analizar las formas de gobierno de la universidad moderna y el impacto que tiene sobre estas organizaciones el avance informtico del entorno en el que desarrollan su actividad. Asimismo, analiza los dilemas que presenta el gobierno universitario ante la reciente informatizacin de los procedimientos administrativos del Ministerio de Educacin y qu papel efecta la funcin de cumplimiento al respecto. Palabras Clave Gobierno, universidad, autonoma, gestin universitaria, gobernancia. JEL I21; I28; M14; M48

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1.

Introduccin

Pero qu es el gobierno sino el mayor de los reproches a la naturaleza humana? Si los hombres fuesen ngeles, el gobierno no sera necesario. Si los ngeles gobernaran a los hombres, sobraran los controles externos e internos del

gobierno. Al organizar un gobierno que ha de ser administrado por hombres para los hombres, la gran dificultad estriba en esto: primero hay que capacitar al gobierno a mandar sobre los gobernados; y luego obligarlo a que se regule a s mismo. James Madison El Federalista, artculo 51 La intensidad y velocidad de los cambios actuales del entorno dentro del cual se desenvuelven las instituciones universitarias amenazan con superar sus capacidades de adaptacin y corren riesgo de perder posicionamiento.

La universidad entendida como una comunidad acadmica de profesores y estudiantes, con autogobierno y total autonoma del Estado, del mercado y de la sociedad civil, es una visin romntica muy poco asimilable a la realidad del siglo XXI. Las instituciones universitarias son hoy el centro de la produccin y distribucin del conocimiento, como un valor social y econmico directo y no como un fin en s mismo. Las posibilidades de acceder al conocimiento hoy, con internet y el e-learning, son infinitas. Las universidades tienen una herramienta que, hasta el momento, es muy valorada por el mercado laboral y solo ellas pueden producirla: el ttulo oficial universitario. Ante este panorama actual de inflacin de titulaciones oficiales, que se ven como credencial de acceso a los niveles superiores de la pirmide organizacional de las empresas, la administracin y gobierno de las universidades ha cobrado vital importancia. Los cambios que estn ocurriendo en el entorno de las universidades impactan directamente en su gobierno, en la definicin de sus polticas y en la manera en que se toman las decisiones institucionales.

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En el marco de estos comentarios iniciales, secciones siguientes, una concepcin

se analizar y describir en las

particular de gobierno universitario que

contemple la creacin de una Oficina de Cumplimiento.

Para definir el problema, este tiene que identificarse en una posicin espaciotemporal. Es por esto que primero se realizar una breve descripcin del Sistema de Educacin Superior en la Argentina, la evolucin histrica de su ordenamiento jurdico y su composicin.

En el presente trabajo nos vamos a enfocar especficamente en las instituciones de educacin superior universitarias, como subsistema del Sistema de Educacin Superior. En este contexto, la estructura del trabajo ser la siguiente: en primer lugar se realizar la enunciacin de la naturaleza del problema. Luego, en el desarrollo del trabajo se abordar un debate sobre el concepto de autonoma relativa y finalmente, se expondrn algunas conclusiones sobre el aporte que este anlisis podra ofrecer a la comunidad universitaria.

2.

Fundamentacin

Detrs de cada ttulo universitario, existe un escenario que representa la obra de un imponderable esfuerzo realizado por cada ciudadano que ha decidido embarcarse en el camino de la formacin superior. Un ttulo universitario es el documento que respalda el ejercicio de una profesin que pudiera comprometer el inters pblico y certifica la formacin acadmica en general.

La falsificacin de ttulos y venta de ttulos universitarios apcrifos, aument su escala en la Argentina y en el mundo con el advenimiento de internet. El gran caudal de falsificaciones de ttulos universitarios que se ofrecen en lnea, son motivo de preocupacin para los gobiernos y las instituciones de educacin superior1.

Segn un estudio realizado en el ao 2007 en Espaa, comunicado por el Consejo de Coordinacin Universitaria del Ministerio de Educacin, la procedencia de las titulaciones falsas son en gran parte de Latinoamrica y de los pases del este de Europa. Publicado en El Pas, Sebastin Tobarra, 26 de noviembre de 2007 (downloadable from: www.elpais.com). 3

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Con la finalidad de garantizar altos niveles de seguridad documental, el Ministerio de Educacin argentino comenz a implementar el Sistema Informtico de Certificaciones para el nivel superior (SICEr), aprobado por la Disposicin de la DNGU N 21/092, medida dictada en uso de las facultades conferidas por el Decreto del Poder Ejecutivo Nacional N 928/08, que por intermedio de una aplicacin web vincula al Ministerio de Educacin con las instituciones universitarias al momento de remitir los documentos para su certificacin.

Adems del sistema informtico en s mismo, como medida de control para evitar la comisin de fraudes, en el ao 2011 el Ministerio de Educacin aport nuevas medidas de seguridad documental destinadas a diplomas y certificados analticos universitarios: la colocacin de una oblea de seguridad confeccionada por la Casa de la Moneda y una base de datos de consulta pblica con la informacin de los graduados en la Argentina a partir del ao 2012.

La informatizacin del proceso de certificaciones se vincula con otro proceso importante de informatizacin implementado por el Ministerio de Educacin, el Sistema Informtico de Planes de Estudio (SIPEs), un sistema ideado para el tratamiento de los expedientes referentes a proyectos de creacin y modificacin de carreras. Ambos sistemas, SICEr y SIPEs3, mantienen una estrecha vinculacin para validar los datos y registros acadmicos presentados, con la nica finalidad de fortalecer la confianza de la ciudadana en la documentacin emitida por las universidades.

Este quiebre paradigmtico sorprendi a las instituciones universitarias argentinas con estructuras administrativas y de control muy endebles para enfrentar los nuevos retos relacionados con la evolucin de los sistemas administrativos de trabajo y de control del Ministerio de Educacin.

Esta norma puede descargarse del sitio http://portales.educacion.gov.ar/spu/gestionuniversitaria/normativa_dngu/. 3 Este proceso de informatizacin forma parte de las soluciones informticas ofrecidas por el Consorcio SIU. Ms informacin: http://www.siu.edu.ar/que-es-el-siu

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La estructura administrativa tradicional de las universidades argentinas, tanto pblicas como privadas, no contempla la existencia de una Oficina de Cumplimiento cuyo propsito exclusivo sea asegurar el cumplimiento de las regulaciones, internas y externas, que respaldan las reas ms sensibles de la organizacin con la finalidad de atenuar las posibilidades de ocurrencia de fraude y garantizar la autenticidad de los documentos pblicos emitidos.

Actualmente, en las instituciones universitarias locales, el rol de la Oficina de Cumplimiento tal como existe en las universidades norteamericanas y en la mayora de las universidades del resto de Latinoamrica, es una funcin sin identidad propia, representada en parte por la Secretara Acadmica y en parte por la Oficina de Asuntos Jurdicos. Esta dimensin situacional, refleja una crisis de gobierno en las instituciones que pone en riesgo el indicador ms importante para las universidades, el del prestigio acadmico.

En el marco de estos comentarios iniciales, la evidencia emprica ofrece dos hechos observados y remarcables en el contexto normativo de la Gestin y Direccin Acadmica: la legalidad y la legitimidad4.

Existe un contexto normativo en las universidades que permite el dominio del gobierno universitario. Las normas se encuentran ordenadas jerrquicamente en funcin del rgano que las emite y el contenido que tratan.

Las normas universitarias aplicadas al gobierno, deberan alentar la conducta de cumplimiento de los miembros de los rganos colegiados y del plantel

administrativo en general, ya sean estas legales legtimas. Sin embargo, en general, existe un claro desconocimiento en el rea directiva de las instituciones universitarias, respecto de la relevancia legal que existe en la validacin de la relacin entre los planes de estudio y los registros acadmicos, de ah que el contexto normativo legal es til en las universidades para el caso de que los responsables de la administracin acadmica carezcan de integridad en las prcticas.

Aqu se pretende diferenciar legitimidad de legalidad, entendiendo a la primera como predica del acuerdo o consenso. 5

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Por lo tanto, el problema se define, como muestra el grfico 15, dentro del marco de la consolidacin de dos dimensiones: la legalidad y la legitimidad.

De la situacin descripta, pueden destacarse las siguientes consideraciones que reflejan la dimensin situacional:

Anlisis del mbito externo de la institucin universitaria:

1.

La cultura nacional: El sistema universitario argentino es ms asimilable al de la Unin Europea que al sistema universitario americano. La Unin Europea en los ltimos aos, apoy un sistema tendiente hacia la centralizacin y coordinacin de polticas educativas de sus Estados (modelo francs y alemn)6. En Estados Unidos, la mayor parte del control de las universidades yace en manos de cada distrito local. En la Argentina, el

Hilb, M. (2007). Gobierno corporativo. Temas grupo editorial: EDICON. 1a edicin. Buenos Aires, p. 30. 6 Clark, B.; Youn T. (1997). Continental and British Models of Academic Organization. Organizational Studies in Higher Education. Garland Publishing. New York. 6

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sistema universitario se encuentra mayormente centralizado en la rbita de control nacional7. 2. Contexto normativo de la Educacin Superior en el pas: El Sistema universitario argentino se rige por una ley nacional conocida como Ley de Educacin Superior (LES)8.

Anlisis interno de la institucin universitaria:

1.

Carcter estatal o privado: La constitucin de estas instituciones, su origen, determina en gran parte cmo ser su estructura. La universidad privada se constituye como una organizacin sin fines de lucro, que luego deber ser autorizada por el Poder Ejecutivo Nacional. En cambio, las instituciones universitarias estatales se crean por intermedio de una ley nacional.

2.

Cultura organizacional: Este aspecto tiene un peso mucho mayor en la dimensin situacional de las instituciones universitarias privadas. Identificar la forma cultural ayuda a comprender el anlisis estructural de la institucin.

3.

Organizacin universitaria y complejidad organizacional: Es importante considerar los cambios externos, en la economa, en el mercado laboral, en el desarrollo y avance de la tecnologa, que de algn modo impactan en el gobierno interno de las universidades, afectan la definicin de sus polticas y obstaculizan las decisiones acadmicas.

4.

Normativa universitaria: Existe una gradacin normativa interna en las universidades para su gobierno. Los instrumentos legales de las

universidades, sus normas primarias y secundarias, son fundamentales para su existencia, desarrollo y supervivencia.

Por lo tanto, en el marco de la LES, y considerando los desafos actuales que presenta la universidad moderna, la pregunta que nos planteamos es la siguiente: Es posible la revisin del impacto de la esfera de accin de las universidades argentinas como emisoras de documentos pblicos, para analizar la creacin de un
7

Actualmente, existe una sola universidad provincial en la Argentina, la Universidad Autnoma de Entre Ros. Fuente: http://portales.educacion.gov.ar/spu/ 8 Toda vez que en el presente trabajo se haga mencin a la Ley de Educacin Superior, se utilizar la sigla comnmente utilizada en los textos acadmicos, LES. 7

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nuevo espacio en la arquitectura de estas organizaciones,

que promueva la

transparencia y mejore los mecanismo de representacin y control?

3.

La educacin superior universitaria en la Argentina: caractersticas principales

El sistema de educacin superior argentino se rige por la Ley de Educacin Superior N 24.521, sancionada y promulgada en el ao 1995. Esta ley se reconoce como la primera norma en la historia de la educacin superior argentina que regula al sistema de educacin superior en su totalidad. Con anterioridad a esta norma, existieron en la Argentina leyes orgnicas especficas para la educacin universitaria y en particular para las instituciones estatales y privadas.

La LES ha significado un hito muy importante en el proceso diacrnico de la educacin superior argentina. En primer lugar, esta norma ha otorgado al sistema de educacin superior argentino una experiencia democrtica reflejada en la coordinacin entre diferentes organismos del sistema, el Consejo de Universidades, el CIN, el CRUP y los CPRES. Asimismo, fija las normas y pautas para el reconocimiento de las instituciones universitarias privadas, y las condiciones generales para la organizacin y funcionamiento universidades estatales. Finalmente, esta norma forj un nuevo lugar institucional en el sistema al ingresar una variable que, al menos en los primeros aos de su implementacin, fue generadora de conflictos, el sistema de evaluacin y acreditacin universitaria.

La conformacin del sistema de educacin superior argentino se describe en la LES9, y comprende tanto a las instituciones de educacin superior universitarias, como a las no universitarias (lo que le otorga un carcter claramente binario). Estas instituciones pueden ser estatales o privadas, y nacionales, provinciales municipales.

Como oportunamente se indico en la introduccin, en el presente trabajo nos vamos a enfocar en las instituciones de educacin superior universitarias, por lo tanto, a

Artculo N 1 de la Ley de Educacin Superior N 24.521. 8

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continuacin analizaremos las caractersticas principales del subsistema de educacin superior universitaria.

3.1 Gobierno y coordinacin del sistema universitario El Ministerio de Educacin es el responsable de la formulacin de las polticas generales en materia universitaria, asegurando al mismo tiempo la participacin de los rganos de coordinacin y consulta previstos en la LES10 y respetando el rgimen de autonoma de las instituciones universitarias. La Secretara de Polticas Universitarias (SPU), es la dependencia del Ministerio de Educacin que se encarga de formular la poltica universitaria. Dentro de esta secretara, ejerce sus funciones la Direccin Nacional de Gestin Universitaria (DNGU), que es la que tiene a su cargo la tarea de gestionar el reconocimiento oficial de las titulaciones y la evaluacin de los planes de estudio.

De acuerdo con el artculo N 71 de la LES, la coordinacin del sistema universitario est a cargo del Consejo de Universidades (CU) para la totalidad del sistema, del Consejo Interuniversitario Nacional (CIN) para las instituciones universitarias nacionales, del Consejo de Rectores de Universidades Privadas (CRUP) para las instituciones universitarias privadas, y de los Consejos Regionales de Planificacin de la Educacin Superior (CPRES) para el nivel regional. Estos rganos son de asesoramiento, concertacin y acuerdo, por lo que sus resoluciones no son vinculantes.

3.2 Autonoma

El artculo N 29 de la LES, establece que las universidades tendrn autonoma acadmica e institucional. En el marco de esta autonoma, las instituciones universitarias dictan y reforman sus estatutos, definen sus rganos de gobierno, administran sus bienes y recursos, crean carreras de grado y posgrado, formulan sus planes de estudio, de investigacin y de extensin, otorgan grados acadmicos y ttulos habilitantes, establecen el rgimen de acceso, permanencia y promocin del personal docente y no docente, establecen el rgimen de admisin, permanencia y

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Artculo N 70 de la Ley de Educacin Superior N 24.521. 9

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promocin de los estudiantes y el rgimen de equivalencias, fijan el rgimen de convivencia, entre otras atribuciones.

3.3 Acceso al subsistema de educacin superior universitaria Como se indic en el punto anterior, las instituciones universitarias tienen autonoma para definir el rgimen de admisin, permanencia y promocin de los estudiantes. La LES solamente fija una condicin obligatoria para el ingreso. Para ingresar como estudiante a las carreras de grado 11 el Estado establece como condicin haber aprobado el nivel medio o polimodal de enseanza y excepcionalmente, los mayores de 25 aos que no renan esa condicin podrn ingresar siempre y cuando puedan demostrar a travs de evaluaciones la preparacin y/o experiencia laboral acorde con los estudios que se proponen iniciar. Para el caso de las instituciones universitarias estatales con ms de cincuenta mil estudiantes, la LES establece que el rgimen de admisin, permanencia y promocin de los estudiantes ser definido a nivel de cada facultad o unidad acadmica equivalente12.

Para acceder a la formacin de posgrado (especializacin, maestra y doctorado), se requiere contar con ttulo universitario de grado o de nivel superior no universitario de cuatro aos de duracin como mnimo. En casos excepcionales, si el postulante no contara con el requisito exigido, podr ser admitido siempre que demuestre, a travs de las evaluaciones y los requisitos que la respectiva universidad establezca, poseer preparacin y experiencia laboral acorde con los estudios que se proponen iniciar. En todos los casos, la obtencin del ttulo de posgrado no acredita de manera alguna el ttulo de grado13.

3.4 Articulacin La Ley Nacional de Educacin, establece que el Sistema Educativo Nacional deber preservar una estructura que asegure su ordenamiento y cohesin, organizacin y articulacin de los niveles y modalidades de la educacin14.
11 12

Artculo N 7 de la Ley de Educacin Superior N 24.521. Los mecanismos propuestos por las instituciones para de ingreso, en este caso, son variados. El ejemplo ms conocido es del Ciclo Bsico Comn implementado por la U.B.A. 13 Artculo N 39 bis de la Ley de Educacin Superior N 24.521. 14 Artculo N 15 de la Ley de Educacin Nacional N 26.206. 10

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Asimismo, la LES prev mecanismos de articulacin con la finalidad de garantizar la integracin del sistema15. La articulacin entre las distintas instituciones que conforman el Sistema de Educacin Superior, tiene como propsito facilitar el cambio de modalidad, orientacin o carrera, la continuacin de los estudios en otros establecimientos, universitarios o no, as como la reconversin de los estudios concluidos. La articulacin se materializa por intermedio de convenios entre las instituciones o entre la provincia y las instituciones universitarias, segn corresponda en cada caso.

Actualmente, pueden reconocerse numerosas formas de vinculacin entre instituciones. Las modalidades ms utilizadas de articulacin son los ciclos especiales de formacin dentro de las propuestas de homologacin total16 y la homologacin parcial a travs de asignaturas.

3.5 Evaluacin

Las instituciones universitarias debern autoevaluarse y disponerse a la evaluacin externa con el objeto de analizar los logros y dificultades en el cumplimiento de sus funciones, as como sugerir medidas para su mejoramiento17. La tarea de la evaluacin externa est a cargo de la Comisin Nacional de Evaluacin y Acreditacin Universitaria (CONEAU), organismo descentralizado que funciona en jurisdiccin del Ministerio de Educacin. La ley prev que esta funcin tambin podr ser llevada a cabo por entidades privadas constituidas con esos fines, y con reconocimiento del Ministerio de Educacin previo dictamen de la CONEAU.

3.6 Acreditacin

Adems de estar a cargo de la evaluacin institucional de las universidades, la CONEAU tiene bajo su responsabilidad la acreditacin de las carreras de grado a que se refiere el artculo 43 de la LES, as como las carreras de posgrado,

15 16

Artculo N 8 de la Ley de Educacin Superior N 24.521. Tambin denominados Ciclos de Licenciatura. 17 Artculo N 44 de la Ley de Educacin Superior N 24.521. 11

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cualquiera sea el mbito en que se desarrollen, conforme a los estndares que establezca el Ministerio de Educacin en consulta con el Consejo de Universidades18.

4.

El dilema de la autonoma universitaria

La autonoma de una institucin de educacin superior universitaria ser siempre relativa. Si bien el Estado se preocupa y trata de garantizar una autonoma en trminos absolutos por intermedio de la Constitucin Nacional y la Ley de Educacin Superior, las instituciones universitarias se enfrentan a una verdad bifronte: la de tener una funcin de servicio externa definida e insustituible para las estructuras sociales, y la del impacto que produce la complejidad de su propia lgica estructural interna de funcionamiento19.

En la Argentina, la autonoma universitaria se encuentra garantizada en el artculo N 75 de la Constitucin Nacional y en el artculo N 29 de la LES. Sin embargo, existe un acuerdo tcito y sobrentendido entre el poder del Estado y el subsistema de educacin superior universitaria, sobre ciertos principios y reglas que fijan la atribucin y los lmites de la autonoma universitaria.

En la taxonoma estructural del sistema de educacin superior, las instituciones universitarias gozan de una autonoma relativa, que crea un espacio de independencia relativa del sistema de educacin nacional y otorga al subsistema universitario una apariencia democrtica que tiende a disimular la naturaleza arbitraria del sistema20.

Asimismo, la propia estructuracin pedaggica de la institucin universitaria se organiza en funcin de preservar el proyecto educativo que el Estado le demanda, y la invita a replantearse el proyecto acadmico institucional en pos de no perder su estatus dentro del consenso que lleva adelante con el Estado.
18 19

Artculo N 46 de la Ley de Educacin Superior N 24.521. Bourdieu, P. y Passeron, JC. (1977). La reproduccin. Elementos para una teora del sistema de enseanza. Editorial Laia. Barcelona, p. 229. 20 Bernstein, B. (1997). La estructura del discurso pedaggico. 3 edicin. Ediciones Morata. Madrid, p. 177. 12

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Este panorama ha ido acompaado por la tendencia de muchas instituciones a organizar sus reestructuraciones hacia un modelo que transfiere una porcin del poder en la toma de decisiones desde los acadmicos hacia gerentes con un perfil profesional de carcter ms administrativo, es decir hacia una autonoma interna.

Los cambios permanentes en el sistema de educacin superior, como organismo vivo y dinmico, altamente influenciado por el contexto poltico, hacen que las instituciones universitarias se repiensen organizacionalmente y otorguen una mayor autonoma para las reas de cumplimiento, especficamente en lo relativo a las normas emanadas del pacto democrtico y con la finalidad de ofrecer al Estado y a la sociedad, transparencia en sus prcticas como emisoras de documentos pblicos.

La autonoma universitaria naci y se desarroll con el objeto de proteger a las instituciones de la influencia de los gobiernos, y en particular de los gobiernos autoritarios. Sin embargo, en la prctica existe un acuerdo tcito y sobreentendido entre el poder del Estado y las instituciones universitarias, donde estas ltimas se sujetan a una estructura delimitada por un conjunto de restricciones.

La autonoma universitaria se enfrenta hoy con el mayor temor del Estado: el aislamiento de la institucin universitaria respecto de la sociedad a la que pertenece. Por otro lado, si el Estado no tuviera ese poder redentor para garantizar a la sociedad su participacin en la educacin universitaria, tendran los ttulos universitarios, como documentos pblicos, legitimidad ante las dems instituciones como el mercado la sociedad civil?

5.

Instrumentos legales del funcionamiento acadmico

Los instrumentos bsicos del funcionamiento acadmico, como rueda operativa y para el nivel institucin universitaria, son los siguientes: 1. El management gestin acadmica; 2. Los circuitos administrativos de los procesos acadmicos (la interrelacin entre las distintas reas);

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3. La normativa institucional, resoluciones, disposiciones y reglamentos pertinentes al rea acadmica.

En este apartado nos concentraremos en el ltimo punto enunciado, el relativo a los instrumentos legales pertinentes al funcionamiento acadmico de una universidad.

La universidad, como emisora de documentos pblicos, no podra subsistir sin un contexto normativo que la contenga. La Administracin Universitaria puede actuar solamente si existe una norma de procedimiento, formulada como instrumento legal, que le de la competencia para actuar. Esto significa que cada situacin debe resolverse con una norma previamente establecida, con indicacin de los rganos competentes y los procedimientos a seguir.

Desde este punto de vista, se consideran esenciales para la Administracin Universitaria, los estatutos acadmicos, las resoluciones, los reglamentos, las disposiciones, los manuales de procedimiento, entre otros instrumentos legales que guen operativa y administrativamente a los funcionarios en sus prcticas, y al mismo tiempo, los ayude a resolver los siguientes cuestionamientos: quin es competente para resolver esto? y qu instrumento legal se necesita para actuar?.

Los instrumentos legales del funcionamiento acadmico se encuentran ordenados jerrquicamente en funcin del rgano que los emite y la materia tratada. Por lo tanto, una norma determinada solo puede ser modificada por otra igual o de mayor nivel21.

Dentro del ordenamiento jurdico de las normas universitarias, podemos encontrar la siguiente clasificacin:

1. Primarias: son las normas jurdicas que pueden cambiar e innovar el ordenamiento jurdico del sistema de educacin superior. Dentro de esta

21

Las Heras, JM. (1995). Administracin financiera gubernamental. 2 edicin. Ediciones EUDECOR SRL. Crdoba, Argentina, p. 64.

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clasificacin est la Ley de Educacin Superior y la Constitucin Nacional como marco en el que se desenvuelve libremente el juego de la ley.

2. Secundarias: son aquellas normas que simplemente completan desarrollan a las normas jurdicas primarias, y estn sujetas subordinadas a stas. Dentro de esta clasificacin encontramos al Estatuto Acadmico u Orgnico, como norma de rango normativo superior en la universidad, que establece las principales instancias y estructuras acadmico-administrativas. Este Estatuto no podr ser contrario a las normas constitucionales, ni a lo dispuesto por la LES.

Asimismo, en las universidades existe una organizacin administrativa que necesita de reglamentaciones internas para evitar el silencio ambigedad de la administracin22. Estas reglamentaciones se denominan actos administrativos, formulados con base en dos principios de la organizacin administrativa: la jerarqua y la competencia.

Estos actos administrativos pueden ser de distinto tipo:

1. Acta de Consejo Superior: es un acto administrativo dispositivo resolutivo, siempre y cuando as lo establezca el Estatuto Acadmico u Orgnico. En caso de ser un documento emanado por un rgano consultivo, ser no vinculante. 2. Resolucin Rectoral: se refiere a las medidas particulares y concretas creadas por acto administrativo y que es dictado por el Rector de la universidad, como autoridad competente, ya sea en uso de las atribuciones que le confiera el Estatuto o las que le fueran delegadas. 3. Disposicin del Rector del Secretario Acadmico: es la decisin emanada por la autoridad administrativa-acadmica no superior. Puede ser el Rector, en caso de que la autoridad mxima de la universidad sea el Consejo Superior, o bien puede ser el Secretario Acadmico o vicerrector Acadmico, en cuestiones o asuntos de su competencia, establecidas segn Estatuto.

22

Oviedo, L. (2011). Los reglamentos singulares en el derecho administrativo actual. Diario de Doctrina y jurisprudencia: El Derecho. Universidad Catlica Argentina. Buenos Aires, p. 3. 15

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4. Reglamento: son normas particulares y abstractas creadas por acto administrativo23.

6.

La organizacin universitaria

La LES introdujo cambios respecto de la organizacin y gobierno universitario, y fortaleci al sistema desde el punto de vista representativo y participativo. Sin embargo, el peso de la cultura organizacional no es fcil de modificar aunque exista una la legislacin que lo establezca.

La LES establece claramente las funciones de los rganos colegiados en las universidades estatales, muchas veces asimilados por las universidades privadas, y centra su responsabilidad en la definicin de polticas, dejando las funciones ejecutivas en manos de los rganos unipersonales. La forma de organizacin del personal tcnico y administrativo de las universidades es decisin de cada institucin.

Nuevamente, la organizacin de las universidades, tanto en las estatales como en las privadas, tiene una mera mscara de autonoma.

En el anlisis de la organizacin tradicional de la universidad, la figura del rector concentra la mxima atencin, y siempre ha sido conflictivo el vnculo entre quienes ocupan cargos diferenciados en la escala jerrquica.

Asimismo, en los ltimos aos, los procesos de seleccin y designacin del equipo de gestin acadmica que acompaa al rector, han sido procesos tensionantes que permitieron identificar claramente un mapa de poder tendiente a corromper un gobierno eficiente.

El modelo fordista que le dio sustento a las organizaciones universitarias hasta fines del siglo pasado, basado en la concepcin humboldtiana y napolnica de universidad, se est agotando y no tiene lugar en la realidad actual, centrada en
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Ibdem. 16

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nuevos patrones de competitividad que alteran el papel de las instituciones y del Estado.

La informatizacin de los procesos administrativos del Estado, ha sido sin lugar a dudas un quiebre paradigmtico para la organizacin universitaria, porque los controles fueron intensificados y los servicios se generan con mayor densidad tecnolgica y sofisticacin, situacin que produce un dilema de gobierno en las universidades que, ante su miopa estratgica, no prospectaron estos cambios externos de control informtico.

A continuacin nos centraremos en comentar los diferentes tipos de gobierno universitario con base en su grado de enfoque hacia el control hacia la libertad de accin, y los dilemas que estas configuraciones estructurales presentan:

1. Organizacin burocrtica: Se caracteriza por una fuerte tendencia hacia el Estado como principal agente externo de influencia y por una gestin acadmica y administrativa con representantes que profesan lealtad a la burocratizacin. Tambin suele darse esta estructura en las universidades que fueron impulsadas por una persona con altos niveles de visin estratgica, pero que al no existir ms esa persona, la organizacin se ha vuelto burocrtica. 2. Organizacin estructural de redes: Es un modelo de organizacin matricial. Este gobierno en instituciones universitarias, acta con relativa autonoma y presenta patrones de comportamiento similares a los de la ms antigua conformacin acadmica, una comunidad moral preocupada por el avance de la ciencia y libre de interferencias exteriores. La institucin universitaria se preocupa por cumplir con su responsabilidad de emisora de documentos pblicos, y al mismo tiempo tiende a generar altos niveles de visin organizacional, es decir va ms all de la visin de la autoridad mxima, se contempla la interaccin y el intercambio con el entorno. Todos los integrantes sienten que pueden participar. 3. Organizacin por reinos: Este es un gobierno alienado. Existe una excesiva departamentalizacin y esto genera problemas de coordinacin. Existe un problema aqu para quien tiene que tomar decisiones sobre qu tipo de
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organizacin erigir, y es que lo mejor que puede hacer el nmero uno, es delegar lo que no sabe en un profesional especializado, y esto requiere de un delicado equilibrio, porque puede producirse una estructura de quintas o reinos donde a un sector no le importe en absoluto lo que le pase a otro sector. Este tipo de gobierno, en ocasiones, es fomentado por la cultura organizacional porque le permite el control absoluto a la mxima autoridad dentro del mapa de poder cuando cada cual atiende su juego. 4. Organizacin de fantasa: Es una organizacin soadora con un gobierno complejo, que intenta eliminar toda influencia externa para la toma de decisiones y se desconecta por completo del contexto en la que se encuentra inmersa la universidad. Es un gobierno universitario con mucha visin y poca accin. La universidad cree tener un autogobierno, totalmente independiente de las influencias del Estado, del mercado y de la sociedad civil, pero tarde o temprano, para sobrevivir, deber articularse con el medio. Como puede observarse en el grfico 224, la estructura de una universidad no es su organigrama. En el siglo XXI, la idea de que la universidad termina en los lmites edilicios o en el espacio ulico, no es precisamente correcta. Esto significa que existen redes de comunicacin entre la institucin universitaria y su entorno que el los mximos responsables de la universidad no deben ignorar para asegurar su continuidad.

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Fuente: elaboracin propia. 18

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Si bien es cierto que las universidades nacen antes que la legitimidad del EstadoNacin en la historia de la humanidad, la aparicin de esta unidad poltica de pertenencia obligatoria cambi las reglas, y las universidades tienen dos opciones ante este poder depositario de soberana exclusiva, o acatan las reglas de juego o quedan fuera de juego.

El papel del Estado en el gobierno universitario es, por lo tanto, ambivalente. La lnea divisoria entre las polticas internas de las instituciones universitarias y las polticas universitarias estatales a nivel nacional, inspira la creacin de nuevos modelos de enseanza-aprendizaje, donde las universidades, como portadoras del estatus emisoras de documentos pblicos, no pueden ingresar o les resulta complejo. La legitimidad de las polticas de la institucin universitaria, quedar entonces con la opcin de prevalecer puertas adentro de la organizacin, y hacia afuera, la coaccin legal le exigir cumplir con la poltica universitaria nacional y articular con el medio que la rodea. 7. El rol de la oficina de cumplimiento en las instituciones universitarias

La informatizacin de los procesos administrativos del Ministerio de Educacin, debilita a las estructuras formales tradicionales de las universidades, principalmente a las rectoras y al aparato poltico de la administracin central, y se convierte en un condicionante poltico de la gobernancia25 porque deja en evidencia la simulacin democrtica de la estructura interna y el debilitamiento que han tenido los rganos colegiados y las bases acadmicas en la toma de decisiones.

Por lo tanto, estos procesos de informatizacin, obligan a la administracin central a pensar en trminos de decisiones grupales internas que incluyan a las bases acadmicas, de investigacin, legales y administrativas.

La creacin de una Oficina de Cumplimiento dentro de la universidad, podr asegurar, con lmites de accin y decisin claros, el marco general de la poltica universitaria en cada institucin, incluyendo la legislacin nacional y las polticas y

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Apreda, R. (2007). Corporate Governance. Editorial La Ley. Buenos Aires, p. 40. 19

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procedimientos internos, con la nica finalidad de garantizar transparencia a los Stakeholders o reclamantes26 sobre la autenticidad de los documentos emitidos.

7.1 El ttulo oficial universitario: un documento pblico

Un ttulo universitario oficial es ante todo un documento pblico con validez en todo el territorio nacional por lo que no puede ser objeto de alteraciones fraudes.

Con anterioridad a la LES, la legislacin argentina del siglo XIX y XX, utilizaba indistintamente diferentes trminos para referirse a la documentacin expedida por las universidades para acreditar conocimientos, certificacin de habilitacin profesional, ttulo, diploma y grado acadmico. Con la vigencia de la LES se unifica la denominacin de las certificaciones expedidas al finalizar una carrera en una universidad (pregrado, grado posgrado) bajo la denominacin ttulo27. De acuerdo a la LES28, corresponde exclusivamente a las instituciones universitarias, otorgar el ttulo de grado de licenciado y ttulos profesionales equivalentes (como por ejemplo abogado, arquitecto, mdico ingeniero), otorgar los ttulos de posgrado de magster y doctor, as como revalidar ttulos extranjeros.

Las universidades tendrn la responsabilidad de definir el perfil del graduado, los conocimientos y capacidades y las actividades para las que tendrn competencia profesional, los denominados alcances. El reconocimiento oficial de los ttulos es otorgado por el Ministerio de Educacin, y tienen, una vez otorgado ese reconocimiento, validez nacional29.

Dependiendo de si el ttulo de grado compromete al inters pblico no, deber cumplir con estndares establecidos por el Ministerio de Educacin, en acuerdo con
26

Los principales reclamantes de las universidades en relacin con la emisin de documentos pblicos son: los alumnos, las empresas o fbricas, las fundaciones o asociaciones que dan sustento a la institucin, los empleados acadmicos y de staff, los aspirantes, los ciudadanos contribuyentes, el Estado, los padres de los alumnos, entre otros. 27 Marquina, M. (2004). Panorama de las titulaciones en el Sistema de Educacin Superior argentino . Documento de trabajo CONEAU. Buenos Aires, p. 15. 28 Artculo N 40 de la Ley de Educacin Superior N 24.521. 29 Artculo N 41 de la Ley de Educacin Superior N 24.521.

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el Consejo de Universidades. Los ttulos correspondientes a profesiones cuyo ejercicio pudiere poner en riesgo de modo directo la salud, la seguridad, los derechos, los bienes o la formacin de los habitantes, se hallan sujetos a la regulacin del Estado, por lo tanto, los planes de estudio respectivos debern ser acreditados peridicamente por posgrado. la CONEAU30, al igual que las carreras de

7.2 Aporte y propuesta de solucin

La funcin de cumplimiento debe ser parte de la cultura organizacional y debe practicarse desde la cpula estratgica, es decir, las autoridades mximas de la institucin universitaria.

Independientemente de cmo se organiza la funcin de cumplimiento dentro de la universidad, esta debe ser independiente y deben especificarse con claridad sus responsabilidades en el Estatuto de la universidad. Asimismo, deber reportar directamente al Consejo Superior y sus actividades debern estar sujetas a revisin peridica por parte de este rgano.

El control para la seguridad de los documentos emitidos debe comenzar desde la universidad, es independencia. Este concepto de independencia, no significa necesariamente que no trabaje ni coopere con otras reas de la universidad, al contrario, deber conocer las necesidades de las diferentes reas y los cambios que suceden en el entorno para asegurar la existencia de procedimientos y controles que garanticen que el personal cumpla las decisiones adoptadas y las funciones encomendadas. Si su funcin pierde contacto con la realidad interna y externa de la organizacin muy pronto podr estar expuesta a la concentracin de poder y ser un caldo de cultivo para la corrupcin. Por lo tanto, su funcin deber ser equilibrada, porque si el sistema de normas por esto que la Oficina de Cumplimiento debe mantener

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Artculo N 43 de la Ley de Educacin Superior N 24.521. 21

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cambia permanentemente, correo riegos de corromperse porque no se sabe en la organizacin cul es la norma procedimiento vigente y esto genera ms anomia.

El Oficial de Cumplimiento, como responsable de un rea con base en la gobernancia regulatoria, deber tener un firme compromiso para combatir actos de corrupcin y promover acciones tendientes a incrementar el grado de transparencia en la administracin acadmica.

Para garantizar el objetivo de la funcin de cumplimiento en la universidad, deben establecerse claramente los lmites de accin. La propuesta de este trabajo es acotar esta funcin especficamente al cumplimiento de las buenas prcticas de registro acadmico. Es decir, la Oficina de Cumplimiento tendr como responsabilidad lograr conciliar la actividad y procesos acadmicos de la institucin universitaria, con el Estatuto de la universidad, la LES y las disposiciones emanadas por la DNGU.

Esto significa que, con respecto a la emisin de los ttulos universitarios, no ser suficiente con que la institucin universitaria tenga en cuenta lo que establece la Disposicin DNGU N 22/09 sobre el contenido mnimo obligatorio de los documentos pblicos que expide, diploma y certificado analtico31. La universidad deber, adems, tener en cuenta que el alto grado de informatizacin de los procesos de evaluacin curricular y legalizacin de ttulos hace desde luego imposible al Ministerio de Educacin no advertir la presencia de zonas grises tierras de nadie en las reas de registro acadmico de las instituciones universitarias.

La DNGU verificar la consistencia de los documentos presentados para ser intervenidos, con los registros acadmicos y los planes de estudios. Por lo tanto, toda excepcin al cumplimiento del currculo deber estar normada y el certificado analtico de estudios deber ser fiel reflejo del plan de estudios vigente, oportunamente aprobado por la mxima autoridad de la universidad y avalado por el rea de evaluacin curricular de la DNGU.

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Disposicin DNGU N 22/09. Esta disposicin establece: Que al ser los diplomas y certificad os analticos de estudios documentos pblicos, corresponde garantizar en los mismos datos mnimos que los hagan confiables y seguros cuando son intervenidos por esta Direccin Nacional.. 22

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8.

Conclusiones

El dilema de la incorporacin de una Oficina de Cumplimiento en las universidades, refleja, el enfrentamiento ideolgico entre la historia de la universidad, con un pasado legendario, su poca de oro anterior al Estado Nacin, y un presente sometido a un entorno incierto y cambiante.

Las consideraciones y anlisis presentados en este trabajo, son una muestra de la complejidad que encontramos en el sistema actual de gobierno de las instituciones de educacin superior universitarias. El problema, analizado ampliamente en este documento, quizs consista no necesariamente en optar por un modelo particular de gobierno, sino en encontrar la mejor manera de organizar el servicio, acercndolo a los retos que ofrece la sociedad informatizada y dospuncerizada32.

En sntesis, es necesario reiterar la necesidad de anlisis de los siguientes aspectos del campo de la educacin superior: la creacin de una Oficina de Cumplimiento, la realizacin de investigaciones acadmicas sobre el gobierno de universidades y de los sistemas universitarios, estudios comparados sobre la gobernanza de las universidades y el alcance de la autonoma universitaria.

Por ltimo, resulta muy necesario que las instituciones universitarias y el Estado, focalicen sistmicamente su accin con base en el planeamiento estratgico como un instrumento vital de gobierno.

9.

Referencias bibliogrficas

Apreda, R. (2007). Corporate Governance. Editorial La Ley. Buenos Aires.

Bernstein, B. (1997). La estructura del discurso pedaggico. 3 edicin. Ediciones Morata. Madrid, p. 177.

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Termino relativo a la Web 2.0. 23

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Marquina, M. (2004). Panorama de las titulaciones en el Sistema de Educacin Superior argentino. Documento de trabajo CONEAU. Buenos Aires.

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Fuentes electrnicas:

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Normativa de la DNGU. Disponible en: http://portales.educacion.gov.ar/spu/gestion-universitaria/normativa_dngu/

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