Red de Revistas Cientficas de Amrica Latina, el Caribe, Espaa y Portugal

Sistema de Informacin Cientfica

Luis Villalobos Garca Administracin policial. Administracin pblica aplicada al manejo de policas Espacios Pblicos, vol. 12, nm. 25, 2009, pp. 23-40, Universidad Autnoma del Estado de Mxico Mxico
Disponible en: http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=67611350003

Espacios Pblicos, ISSN (Versin impresa): 1665-8140 revistaespaciospublicos@yahoo.com.mx Universidad Autnoma del Estado de Mxico Mxico

Cmo citar?

Fascculo completo

Ms informacin del artculo

Pgina de la revista

www.redalyc.org
Proyecto acadmico sin fines de lucro, desarrollado bajo la iniciativa de acceso abierto

Alfonso Durazo Montao

Administracin policial. Administracin pblica aplicada al manejo de policas

Fecha de recepcin: 16 de octubre de 2008 Fecha de aprobacin: 6 de noviembre de 2008 Luis Villalobos Garca*

RESUMEN El presente trabajo busca vincular los procesos propios de la administracin pblica al manejo de las organizaciones de polica. Parte de considerar que la funcin policial histricamente ha carecido de la formalizacin tanto de sus aspectos administrativos como de la sistematizacin del conocimiento que genera el desempeo policial, lo cual no ha permitido articular y aprovechar la experiencia adquirida y posteriormente generar referentes consolidados para la gestin del trabajo de las policas, a partir de este contexto, se presentan propuestas de definicin de conceptos y procedimientos correspondientes a una administracin policial. PALABRAS CLAVE: administracin policial, administracin pblica, gestin policial, seguridad pblica, funcin policial, sistemas, desempeo policial, rendicin de cuentas.

ABSTRACT This paper tries to link the public administration processes with the management of police organizations. It starts considering that policing has historically lacked formalization of its administrative aspects and know-

* Licenciado en Economa por la UNAM. Realiza estudios de Doctorado en Administracin Pblica en el Instituto de Estudios Superiores en Administracin Pblica. Investigador en el Instituto para la Seguridad y la Democracia. Docente de posgrado en la Escuela Superior de Comercio y Administracin del Instituto Politcnico Nacional.

23

Administracin policial. Administracin pblica aplicada al manejo de policas

ledge systematization generated by the police performance. This has not permitted to articulate the acquired experience and then generate consolidated references to the police work management. From this context, are showed proposals of concepts definition and processes related to a police administration. KEY WORDS: police administration, public administration, police management, public security, policing, system, police performance, accountability.

INTRODUCCIN La aplicacin de la administracin pblica al trabajo policial tiene, entre otros, dos propsitos: 1) proponer estrategias, procesos y mecanismos para el manejo de organizaciones de polica, y 2) aportar en la generacin de elementos tericos del estudio de la administracin de la funcin policial. Parte de considerar que histricamente se ha carecido de esquemas y estrategias de administracin propios de las policas, lo que ha propiciado una falta de conceptos y trminos para este mbito, y por lo tanto, de elementos para definir una agenda de trabajo acadmico y de anlisis de mayor alcance de los procesos del desempeo y funcin policial necesarios para el cumplimiento de su mandato institucional. Esta falta de referentes terico-acadmicos conlleva a que la administracin de las policas se realice con amplios mrgenes de discrecionalidad, lo cual compromete la consecucin de los objetivos de trabajo.

El propsito es mejorar las capacidades de gestin policial al utilizar el conocimiento consolidado en la administracin pblica, particularmente en las tcnicas de administracin de organizaciones pblicas, lo que permita cumplir con el mandato de la polica, mejorar la calidad de su funcionamiento en trminos de legalidad, legitimidad-consenso y eficacia del desempeo policial, orientar la actuacin de la polica a la consecucin de resultados verificables y como indica Moctezuma (2000: 47) en una visin en que trascienden ms los resultados que los programas, as como iniciar un proceso de integracin formal de mecanismos y conceptos de la administracin policial; para esto, se identifican y establecen temticas asociadas al desempeo policial y se describen las capacidades requeridas por sus directivos. Parte de considerar a la administracin pblica como el mecanismo que utilizan las instituciones pblicas para cumplir con el mandato legal que define su existencia, as como de considerar que los funcionarios y directivos de la polica son los encargados de esta administracin y a los empleados (tanto los policas como el personal de apoyo) como el factor determinante para alcanzar los objetivos y metas. Presenta las reas de estudio que proporcionan un marco de anlisis de la direccin en funciones especficas que como propone Terry (2002) son la organizacin, la direccin, la planeacin y el control,1 as como temas particularmente asociados a la actuacin policial: la supervisin, la academia de polica, la atencin de quejas, la comunicacin interna, entre otros.

24

Luis Villalobos Garca

Retoma el anlisis respecto de las diferencias entre las organizaciones privadas y pblicas y sus administraciones, distincin importante para el estudio de las organizaciones de polica, ya que stas no son slo sustancialmente diferentes a los negocios privados, sino incluso distintas a otras reas de la funcin pblica por el carcter de sus funciones de vigilancia, sancin y el atributo del uso de la fuerza. Es as que esta propuesta es un acercamiento de la administracin y gestin pblica al terreno de la actuacin policial y su manejo. Por otra parte, se propone a la rendicin de cuentas como un principio operativo una poltica de trabajo que genera un doble impacto: cumple con la demanda social planteada a los servidores pblicos de informar a la sociedad de los resultados de su trabajo, de transparentarlo y justificar las decisiones tomadas (Schedler, 2004: 13) y, por otra parte, permite a la organizacin generar el conocimiento institucional para identificar tanto xitos como reas de oportunidad en su desempeo, lo cual posibilita anticipar y resolver los problemas y replicar los xitos, tendiendo siempre como mxima de su actuacin, la resolucin de los problemas de seguridad de los ciudadanos directamente asociados al trabajo policiaco. A lo largo del trabajo, se analiza la administracin de una organizacin policial en el contexto de un Estado moderno y democrtico, procurando equilibrar entre los planteamientos tericos y su aplicacin respecto a las perspectivas conceptuales y las prcticas.
25

ADMINISTRACIN PBLICA, PRIVADA Y

POLICIAL

Frecuentemente las organizaciones pblicas y sus encargados son criticados no sin falta de razn por la ineficiencia de su desempeo al comparrseles con los xitos que obtienen las organizaciones privadas. Estas crticas pueden ser vlidas en algunas circunstancias, pero debe considerarse que el trabajo de las organizaciones y los directivos responsables de aspectos tales como la procuracin de justicia, la asistencia social dotacin de servicios de seguridad pblica, educacin, salud, alcantarillado, entre otros o la recaudacin fiscal es ms difcil, complejo y polmico por su carcter sociopoltico que el manejo de una organizacin que construye coches, computadoras o que comercializa seguros de vida. Las organizaciones pblicas se diferencian de las privadas, entre otros aspectos, en trminos de su perspectiva del tiempo, las medidas de su funcionamiento, necesidades y perspectivas laborales del personal, equidad, pero sobre todo por la legitimidad de sus acciones: en gestin pblica no basta hacer bien las cosas y obtener resultados, es imperante que los programas se realicen bajo estricto apego a las leyes, ya que un funcionario pblico no puede hacer ms que lo que la ley estrictamente le permite, en cambio, los empresarios pueden actuar en tanto la ley no se los prohba. Por otra parte, el contexto de las empresas privadas es comercial, en tanto que la naturaleza de las organizaciones pblicas es poltica y social, y como consecuencia de

Administracin policial. Administracin pblica aplicada al manejo de policas

esta dimensin sociopoltica de sus trabajos,2 los administradores pblicos tienen una perspectiva de planificacin corta por el tiempo en que estn en los cargos, principalmente los de eleccin pblica y, por lo tanto, no estn en posibilidades de hacer una planeacin que garantice la continuidad de sus trabajos en el largo plazo; asimismo, existe generalmente una mayor diversidad y transformacin de las expectativas comunitarias, las medidas de funcionamiento pueden ser vagas, es decir, ms cualitativas (intangibles) que cuantitativas, en ausencia de un contexto que determine claramente los beneficios asociados a las iniciativas o de las cuotas de mercado, ejemplo: es ms fcil medir la calidad del funcionamiento y los beneficios monetarios de comercializar un refresco de cola, que analizar la calidad y trascendencia de aprobar una ley as como su justa instrumentacin y administracin, o el costo-beneficio de adquirir una nueva flotilla de patrullas. Lewis Gunn establece algunos aspectos que sirven para diferenciar entre las actividades de la administracin pblica incluidas las funciones de seguridad pblica y el trabajo de la polica, y las de la privada: 1. La administracin pblica es sustancialmente diferente a la privada (Gunn, 1987). Algunos elementos que establecen estas diferencias son: la delimitacin legal de los campos de actividad, el monopolio de ciertas sanciones y poderes coercitivos el uso de la fuerza es exclusivo del gobierno, y un entorno de desempeo mucho ms complejo y variado de la funcin pblica. Particularmente,
26

la polica enfrenta situaciones de riesgo en sus actividades de campo que ningn manual de procedimientos, por ms elaborado que sea, puede prever, limitndose a considerar criterios generales de actuacin, en comparacin, una empresa privada slo puede obtener una certificacin de calidad si su funcionamiento se apega a manuales que predefinen su desempeo. 2. La administracin pblica y la privada se parecen en los aspectos no importantes (Gunn, 1987). Pese a las aparentes coincidencias de los mecanismos de gestin de las entidades pblicas y privadas, los contextos poltico y comercial definen, para ambos casos, visiones diametralmente distintas. Las tcnicas de gerencia privada pueden ser tiles en el sector privado, pero no garantizan el xito en las instituciones del Estado: el contexto social determina el trabajo de la polica, y si las visiones comerciales de la gerencia empresarial son exportadas sin el filtro necesario de la sensibilidad social que requiere el diseo de las polticas y programas pblicos, el establecimiento de metas y las valoraciones sern errneas, ejemplo: para una autoridad municipal, la valorizacin financiera del costo-beneficio de comprar una patrulla es bajo o nulo, ya que no representa ninguna entrada directa de ingresos3 y por lo tanto no se recupera la inversin, pero el costo-oportunidad es alto, ya que de no contarse con vehculos de patrullaje, aumenta la inseguridad de la comunidad, ya que la polica carece de un recurso elemental para su trabajo.

Luis Villalobos Garca

3. El Management Pblico es un paradigma integrador (Gunn, 1987). Actualmente la gestin pblica aprovecha las enseanzas de la gestin empresarial, pero al mismo tiempo ha desarrollado sus propios conceptos y herramientas de gestin especficas para las organizaciones del gobierno, considerando que los problemas pblicos son especficos, como los que enfrenta una corporacin policial, es en este sentido que se establece la necesidad y urgencia de proponer un concepto de administracin policial, los elementos que lo componen, as como temticas y procedimientos especficos asociados a la actuacin de la polica.4 Las corporaciones policacas no son solamente diferentes de las organizaciones privadas sino tambin de otras organizaciones pblicas en vista de los conflictos que generan las funciones de la polica en sociedades democrticas.5 Roberg (2002) considera que la polica ejerce acciones que sectores de la sociedad no desean, como las multas de trfico y los arrestos, pero que son necesarias para la convivencia y la gobernabilidad. Pese a que se tiene un acuerdo ciudadano para ser gobernado, en la prctica, los ciudadanos a menudo se oponen a la intervencin del Estado pese a que tericamente los gobiernos democrticos representan y sirven a los ciudadanos que los eligieron, en este sentido, un gobierno democrtico se basa en el consenso entre los habitantes y el gobierno, pero en el caso de que estos acuerdos fallen, el polica, al representar tanto al gobierno como a la sociedad, entra en un conflicto de intereses: debe obedecer a la autoridad o apoyar a la sociedad que representa?
27

LA ADMINISTRACIN PBLICA Y
POLICIAL

Siendo evidente el carcter pblico del trabajo policial, la determinacin y anlisis de su desempeo corresponde en parte a la administracin pblica: el manejo de una corporacin policial se define a partir de los conceptos de la administracin pblica.6 Busca darle a la polica las capacidades institucionales para cumplir con su mandato, utilizando para esto herramientas y tcnicas administrativas. Cualquier administrador pblico, incluidos los directivos policiales, como cualquier gerente de la iniciativa privada, debe tener la capacidad de: 1. Usar lo ms eficaz y productivamente sus recursos. 2. Ser eficiente en la funcin directiva. El mandato institucional de la polica establece que se debe de hacer, el cmo, se define a partir de la administracin policial, y es responsabilidad de la direccin la instrumentacin del mandato. 3. Motivar al personal en funcin del cumplimiento del mandato y los objetivos institucionales. 4. Desarrollar una cultura organizacional centrada en los valores que justifican la creacin de la organizacin. 5. Desarrollar un ambiente laboral que premie la excelencia y constante desarrollo de las capacidades de sus elementos: generar el capital humano de la corporacin.

Administracin policial. Administracin pblica aplicada al manejo de policas

6. No debe ser especulativo. Desde el punto de vista de la polica, el fundamento legal de su mandato debe ser explcito, lo cual establece claramente tanto los resultados esperados y como se debe proceder para conseguirlos. 7. No debe confundir control con represin y no debe generar temor en el personal. Para la administracin policial, los temas de control y supervisin deben entenderse como estrategias de aprendizaje que contribuyan al desarrollo de los policas y el mejoramiento de su actuacin, y no como un mecanismo inhibidor. 8. Una responsabilidad fundamental de la gestin pblica es la creacin de un clima organizacional que favorezca la innovacin, lo cual slo puede conseguirse con la capacitacin y el aprendizaje continuo. El manejo de las corporaciones de polica en particular y la administracin pblica en general, tienen que ver con la conduccin de las capacidades humanas del personal adscrito a una organizacin (Lynn, 1990). Los encargados de las policas son directivos que deben trabajar bajo premisas de servicio pblico y estar conscientes de que su desempeo enfrenta tanto el reconocimiento como la descalificacin social, por lo tanto, deben propiciar que tanto los policas como el personal de apoyo se sientan orgullosos de la funcin que realizan y estn conscientes de la trascendencia social de sus actos. De ah, como seala Snchez (2003), la importancia de la planificacin y gestin pblica por objetivos y resultados, ya que permite que el directivo participe en la
28

definicin del programa de trabajo, se sensibilice respecto a la importancia de sus logros que como responsable tienen para el cumplimiento de su misin de seguridad pblica. Las corporaciones policacas no son organizaciones que consumen recursos sin ningn resultado, pero la valoracin y trascendencia de su actuacin no debe medirse por criterios de costo-beneficio o por medidas industriales de productividad (clculo de la relacin produccin respecto a los recursos y tiempo utilizados),7 ya que en general, los resultados de la funcin pblica se considerarn como buenos si incrementan el bienestar general o malos si lo perturban o deprimen: si se obtuvieron resultados, de esta manera, el anlisis del manejo de los recursos financieros debe realizarse por criterios de: 1. Costo-resultados. Valoracin de la relacin de presupuesto utilizado respecto a la verificacin de los resultados obtenidos, ejemplo, la medicin de la incidencia de la adquisicin de una patrulla, de mejor armamento, de recursos informticos y de comunicacin en la disminucin o no de las circunstancias sociales de seguridad. 2. Costo-oportunidad. El anlisis de la afectacin de las condiciones de seguridad pblica por no adquirir o contar con herramientas de trabajo como patrullas, equipamiento o sistemas informticos. La polica debe asumir que su misin es parte de un proyecto de nacin y que por lo tanto su actuacin se valorar por su aporte al bienestar de la sociedad y que, adems, le atae y beneficia a sus funcionarios dada

Luis Villalobos Garca

su condicin de ciudadanos. En la medida que la actuacin de la polica incida o no en el cumplimiento de la poltica nacional de seguridad pblica, se valorar la eficiencia de su actuacin. Debe considerarse que el trabajo policial y en general el que realiza cualquier entidad del sector pblico, no se limita a la ejecucin de un mandato, sino que debe tener como perspectiva, como analiza Cohen (2005), el lograr resultados que satisfagan aspiraciones comunes de una sociedad; en este sentido, las autoridades polticas elegidas y los funcionarios pblicos designados, deben estar plenamente conscientes de las responsabilidades sociales que asumen, por lo tanto, esta manera de presentar a la administracin policial y pblica, conduce a nociones de transparencia y rendicin de cuentas. HACIA UN CONCEPTO DE
ADMINISTRACIN POLICIAL

tienen expectativas unos respecto a los otros: la organizacin espera que los empleados realicen eficientemente las tareas que tienen asignadas y que las realicen respetando el mandato legal de la polica,8 aprendiendo nuevas habilidades, tomando iniciativas, y en la medida de lo posible, siendo capaces de trabajar independientemente. Por otra parte, los empleados esperan que la organizacin los trate bien, dignamente y les proporcione el salario, las ventajas y condiciones de trabajo que propicien su xito profesional. Harmon define a una organizacin como una agrupacin social de dos o ms personas (1999: 25), las cuales funcionan coordinadamente para alcanzar metas comunes preestablecidas. Es en este sentido, que el propsito de la administracin es trabajar hacia el cumplimiento de las metas de la organizacin, considerando que las necesidades tanto de los empleados, como de la sociedad e incluso de otros individuos y organizaciones, son cambiantes, por lo que una de las responsabilidades bsicas de los directivos es trabajar hacia la integracin y conciliacin de expectativas y necesidades individuales y de la organizacin, de modo que se puedan lograr las metas. El anlisis del trabajo de las organizaciones policacas, de cmo sus empleados se desempean, tanto los directivos como los oficiales, y la integracin de herramientas y estrategias de administracin que posibiliten un manejo eficiente de la corporacin que posibilite cumplir con su mandato, conforman el contexto que permite presentar la siguiente propuesta del concepto de administracin policial: la capacidad de las corporaciones de

Las funciones de los directivos y encargados de administrar una corporacin policial, incluyen el diseo organizacional de la institucin, la planificacin, el establecimiento de metas y la definicin del programa de trabajo, atendiendo las expectativas y necesidades sociales asociadas al papel de la polica, de los empleados (los mismos policas y sus mandos), as como otros grupos relacionados con estas actividades: los ministerios pblicos, las agencias correccionales, los negocios, industrias, otras agencias gubernamentales e incluso lderes polticos. Tanto la organizacin como los empleados, es decir, los directivos y los encargados,
29

Administracin policial. Administracin pblica aplicada al manejo de policas

polica para ejecutar los lineamientos programticos de su agenda de trabajo y cumplir con su mandato institucional, utilizando mecanismos y estrategias de la administracin pblica, que posibiliten un desempeo policial legal, legtimo y orientado a la consecucin de resultados verificables (eficacia). Esta capacidad de gestin debe realizarse en un contexto de racionalidad, misma que la organizacin adquiere de los mecanismos propios de la administracin, y para el caso de las instituciones pblicas, por el consenso, ya que este es un elemento fundamental del enfoque de polticas pblicas, debido a que el ejercicio gubernamental debe ser ejercido con legalidad, legitimidad y eficacia, en este sentido, consenso en el contexto de administracin policial, deber entenderse como la convergencia y conciliacin de intereses tanto de la sociedad a la que la polica sirve, de las autoridades locales y federales, respecto a los de la corporacin policaca y sus empleados, ya que se trata de una sociedad democrtica.

la seguridad pblica, en tanto estos definen la funcin policial y por lo tanto, su mandato institucional. Son las demandas y apoyos solicitados por la sociedad al gobierno en materia de seguridad pblica, de los cuales se encarga directamente la polica y conforman su mbito de actuacin. 2. Outputs. Son las decisiones y las acciones de la polica: el desempeo y actuacin policial. Organizan las consecuencias resultantes, no de las acciones del ambiente sociopoltico, sino del desempeo de la polica. 3. Outcomes. Son los resultados de la funcin policial y estn directamente relacionados con la consecucin o no del mandato institucional. Determina la eficiencia del desempeo policial en trminos de la diferencia entre lo inicialmente solicitado a la polica (inputs) respecto a lo alcanzado (outcomes). En esta lgica, la administracin policial es el vnculo entre los insumos y los productos del sistema de la funcin policial, es decir, los procesos de la polica. Los inputs y los outputs/outcomes, entendidos los primeros como demandas y apoyo de la sociedad, y los segundos como las decisiones, las acciones y resultados del trabajo policial, que se mueven en una especie de circuito denominado feedback loop (circuito de retroalimentacin). El circuito de retroalimentacin permite a las autoridades identificar las demandas de seguridad de la sociedad, los inputs de la

EL SISTEMA DE LA FUNCIN POLICIAL Al aplicar la lgica de sistemas al trabajo de la polica, se trata de comprender a la funcin policial como una serie de procesos orientados a la consecucin de fines. Para definir e ilustrar el mecanismo de trabajo y definicin de la funcin policial como un sistema, se utilizan las referencias inputs (insumos), outputs (productos) y outcomes (resultados) (Cfr. Garca, 2005). 1. Inputs. Acontecimientos y circunstancias del entorno sociopoltico y econmico, especficamente los asociados a
30

Luis Villalobos Garca

funcin policial, y a travs de la administracin policial, recibirlas, organizarlas y definir la agenda de servicios y tareas de la polica, en el contexto de la poltica de seguridad, logrando generar los outputs y outcomes del trabajo policaco. De esta manera se da un flujo de inputs y outputs/ outcomes en el sistema en un movimiento constante de interaccin, por lo tanto, la oferta de servicios de la polica no es la misma en el tiempo y se modifica en funcin de las demandas sociales.

Si las autoridades policiales no satisfacen las demandas sociales (inputs), comienzan a existir anomalas en el circuito, dificultando el flujo de respuestas de la polica a las demandas y problemas sociales de seguridad, ocasionando que el sistema comience a entrar en tensin y pueda entrar en crisis, por lo que las autoridades deben buscar cmo mantener la tensin baja, procurar la menor cantidad posible de interferencias, posibilitando la persistencia del sistema y que ste no se colapse.

Esquema 1 SISTEMA DE LA FUNCIN POLICIAL

Feedback Loop (circuito de retroalimentacin)

FUENTE: elaboracin propia.

Asimismo, la administracin policial se concibe como un sistema al estar integrada por varios actores, procesos y elementos, los cuales interactan con un propsito especfico: el cumplimiento del mandato institucional de la polica. Edgar Schein propone los siguientes aspectos necesarios en el diseo de una organizacin, partiendo de una visin de sistemas: 1. La organizacin debe ser considerada como un sistema abierto (Schein, 1988). Implica que la polica no sea una entidad
31

autodeterminada y hermtica: no es posible entender el trabajo de la polica bajo un modelo de organizacin cerrado, que no interactu con la comunidad a la cual sirve y protege, y que no define su agenda de trabajo como un servicio ciudadano. 2. La organizacin debe ser concebida como un sistema con objetivos y/o funciones mltiples (Schein, 1988). Pese a que el mandato de la polica es preciso, las tareas que realiza para cumplir con este mandato son diversas: la prevencin

Administracin policial. Administracin pblica aplicada al manejo de policas

del delito, el control del trnsito, instrumentacin de operativos de seguridad, arrestos y remisin de posibles delincuentes, entre otros. 3. La organizacin debe visualizarse como constituida por subsistemas, los cuales estn en interaccin dinmica unos con otros (Schein, 1988). En el modelo de administracin policial que se propone, se identifican los siguientes: 3.1 Subsistema de planeacin, programacin y presupuestacin 3.2 Subsistema de carrera polica 3.3 Subsistema de comunicacin policial 3.4 Subsistema de rendicin de cuentas 3.5 Subsistema de evaluacin del desempeo policial 4. Al estar integrada por subsistemas mutuamente dependientes, un cambio en uno de ellos, afectar a los dems (Schein, 1988). La instrumentacin de una cultura de la planeacin y de rendicin de cuentas policial implica para las corporaciones de polica toda una transformacin de la manera de realizar su trabajo, ya que requiere de una profesionalizacin de los cuerpos, la planificacin y programacin de tareas (gestin pblica por objetivos), justificar cada una de sus acciones y, en general, considerar los elementos caractersticos de la reforma policial en democracia. 5. La organizacin existe en un ambiente dinmico que interacta con otros sistemas (Schein, 1988). La definicin del mandato policial a pesar de tener una continuidad en el tiempo, se modifica en
32

funcin del ambiente poltico, social y econmico, y a su vez afecta a cada uno de estos aspectos y su mismo entorno: la actuacin de la polica modifica y es modificada por su contexto. En el esquema 2 se ilustra la organizacin y funcionamiento de la administracin policial. Propone que los parmetros que definen la funcin de la polica son: 1) Legalidad, el trabajo policial se debe realizar con estricto apego a la ley, 2) Legitimidad y consenso, validacin social del trabajo de la polica, implica el respeto a los derechos humanos, justificacin y racionalidad en el uso de la fuerza, transparencia y rendicin de cuentas, y un servicio policial orientado a la solucin de necesidades ciudadanas de seguridad, y 3) Eficiencia, funcin policial orientada a la consecucin de resultados verificables empricamente. En el centro del sistema se ubica la administracin policial, la cual tiene como temas especficos la planeacin, organizacin, direccin y evaluacin institucionales, siendo estas funciones responsabilidad del director de la corporacin policaca. Estos grandes apartados son instrumentados a partir de los subsistemas correspondientes,9 particularmente, los subsistemas de rendicin de cuentas y de informacin son fundamentales para la polica, ya que desde el punto de vista de una reforma policial democrtica, cumplen con dos valores de entidades pblicas en sociedades democrticas: la transparencia y la rendicin de cuentas. Por otra parte estos procesos son integrales, transversales e inciden en todas las funciones de la corporacin.

Luis Villalobos Garca

Esquema 2 MODELO DE ORGANIZACIN DE LA ADMINISTRACIN POLICIAL

FUENTE: elaboracin propia.

La funcin policial conlleva temas especficos de una corporacin policaca: actuacin policial en clave de derechos humanos, la supervisin, el control policial, la atencin de quejas del desempeo policial, la academia de polica, respeto irrestricto a la ley, uso legtimo de la fuerza, carrera policial, entre otros temas.

En la base del sistema se presentan los criterios referenciales, que se utilizaron para arribar al concepto de administracin policial, el cual tiene como antecedente directo, la demanda social de instrumentar una poltica de seguridad pblica, lo cual define el carcter comunitario de la actuacin policial y la aplicacin de los criterios de la administracin pblica ya descritos.

33

Administracin policial. Administracin pblica aplicada al manejo de policas

1. Subsistemas de administracin policial 1.1 Subsistema de planeacin, programacin y presupuesto. rea de la administracin policial encargada de establecer los objetivos y metas institucionales, as como las correspondientes asignaciones presupuestales y programacin de tareas, considerando actividades propias de una corporacin policial como la supervisin, el control o la investigacin. Es la funcin tcnica de la administracin policial y debe estar reflejada en el organigrama en una subdireccin tcnica, de planeacin o similar, donde se definan las lneas de trabajo requeridas para cumplir con la agenda programtica (Snchez, 2003). 1.2 Subsistema de organizacin. La organizacin es la determinacin de funciones, responsabilidades, reglas y normas de comportamiento de un conjunto de reas, departamentos y cargos, lo que permite regular las funciones de los miembros adscritos a una entidad. La organizacin es reflejada en la estructura organizacional. De esta manera, el subsistema de organizacin de la polica posibilita cumplir con sus metas, objetivos, con el mandato legal e instrumentar el plan y programa de trabajo. El diseo de la estructura de la organizacin, del sistema de trabajo, los arreglos de trabajo grupal y las asignaciones individuales de tareas,
34

debern realizarse conforme a esta estructura organizativa (Harmon, 1999). 1.3 Subsistema de control policial. Proceso por el cual los encargados de esta funcin dentro de la corporacin generalmente los directivos determinan: Las estrategias para que la calidad de los diferentes sistemas y servicios de la organizacin pueden mejorarse. Si se est cumpliendo o no con las metas y objetivos institucionales establecidos. Si el desempeo institucional es congruente con el programa y los planes de trabajo. Si los oficiales siguen las polticas y los procedimientos de la organizacin. Los aspectos de eficiencia y eficacia, as como los referentes de cantidad y calidad son los criterios de control de esta funcin de la administracin. Si las metas o los objetivos no se estn alcanzando, si los planes, las polticas y los procedimientos no se estn siguiendo, o se ha detectado un problema de desempeo en el servicio de la organizacin principalmente respecto a los derechos humanos, los responsables deben establecer las razones y determinar las acciones de correccin. El controlar puede ser la funcin directiva ms problemtica por las dificulta-

Luis Villalobos Garca

des que enfrenta el responsable para detectar las fallas del sistema o las razones de un servicio inadecuado, as como tambin el diseo de las estrategias para cambiarlas y mejorarlas. Por ejemplo, la corrupcin y el mal uso de la fuerza de la polica continan siendo serios problemas de desempeo, pese a los esfuerzos por analizar sus causas y corregirlas. 1.4 Subsistema de evaluacin del desempeo policial. Constituye el proceso de anlisis del rendimiento global del desempeo policial, tanto de la corporacin como de un agregado, como de cada funcin que realiza la polica en particular. Considera que la mayor parte de los policas procuran retroalimentarse de la manera en que cumplen sus funciones, por lo que los comandantes y oficiales con personal a su cargo deben evaluar el desempeo particular de cada oficial para decidir las acciones que deben tomar, en este sentido, la evaluacin informal, basada en la observacin del trabajo diario, es necesaria pero insuficiente si se pretende que la evaluacin opere como un mecanismo de aprendizaje institucional. Dentro de la administracin policial, el subsistema de evaluacin formaliza y sistematiza el proceso de retroalimentacin de: a) desempeo, b) anlisis, c) deteccin de problemticas, y d) sugerencias, con el cual los responsables pueden identificar a los agentes que cumplen o exce35

den lo esperado y a los que no lo hacen, tambin ayuda a la toma de decisiones sobre promociones internas, compensaciones, y otras ms del rea del departamento de personal dependen de la informacin sistemtica y bien documentada disponible sobre el polica. La responsabilidad de esta funcin de la administracin policial es realizar la evaluacin del desempeo de cada oficial y de la corporacin en su conjunto, responder a la necesidad de sistematizar y definir los criterios y polticas de la corporacin respecto a la evaluacin. Cano (2004) indica que pese a que es necesario desarrollar enfoques de evaluacin diferentes para los directivos, el personal de mando, de apoyo y los policas, es conveniente tener criterios congruentes al interior de cada categora para obtener resultados tiles. 1.5 Subsistema de supervisin policial. El rea de supervisin interna, la polica de la polica, es una instancia importante de defensa contra la corrupcin, el abuso policial y la violacin de derechos humanos (Peak, 2004). El que est constituida como un rea que figura en el esquema organizativo de una corporacin, es indicador del grado de voluntad de las autoridades policacas para premiar y replicar actuaciones efectivas, responsabilizar y sancionar al personal por compor-

Administracin policial. Administracin pblica aplicada al manejo de policas

tamientos negativos o incidentes de abuso, as como para delimitar funciones investigativas especializadas al interior de la polica ante denuncias de abuso policial. El subsistema de supervisin interno de una corporacin policaca tiene como propsito general regular y orientar las actividades cotidianas de la institucin, tratando de evitar desvos de lo programado en trminos del mandato institucional, reducir los casos de abuso policial, y colaborar en el anlisis y la transformacin de los procedimientos, los sistemas de administracin y regulacin, esto permite fortalecer las capacidades policiales, mejorar el desempeo, la eficacia y elevar la conducta tica. 2. El subsistema de rendicin de cuentas policial El objetivo del subsistema de rendicin de cuentas dentro del enfoque de la administracin policial es propiciar y contribuir a la transformacin cualitativa de la actuacin de la polica. Esta transformacin es efecto y consecuencia de una revisin profunda de los procedimientos de desempeo policial, los alcances y propsitos de su actuacin, los cuales estn definidos por los marcos legales y por la relacin Sociedad-Estado-Polica. Con la instrumentacin de un sistema de control de esta naturaleza, se pretende que los resultados y logros se concreten en el mejoramiento de los rdenes de convivencia
36

social, en la disminucin de los ndices de delincuencia, en desempeos policiales apegados a derecho, en un trabajo policial que atienda antes que nada las necesidades de la ciudadana, que tenga como referente fundamental los derechos humanos, oriente la actuacin de la polica hacia una servicio transparente y examinar, supervisar e incluso burocratizar la discrecionalidad, para as asegurar que, de modo cotidiano, los agentes estn haciendo lo que esperamos de ellos, no lo que tememos de ellos (Varenik, 2005: 25). La evaluacin del desempeo policial, de los logros, resultados y repercusin social, constituye la oportunidad para saber en qu medida las instituciones que tienen a su cargo la seguridad pblica cumplen con los objetivos para los que fueron creadas. La generacin de mecanismos de evaluacin de su actuacin, sistematizados en el subsistema de rendicin de cuentas, permitir mejorar a estas instituciones y los resultados de sus proyectos, ya que si se desconocen los efectos de su actuacin, no es posible analizar si stos son positivos, negativos o neutros, y por lo tanto imposibilita que las corporaciones aprendan de s mismas, lo cual conlleva riesgos polticos, de legitimidad de la actuacin del Estado, de gobernabilidad, e incluso impactos en lo econmico y lo social. Una segunda justificacin de la necesidad y urgencia de las instituciones policacas de trabajar bajo esquemas de rendicin de cuentas, lo define la visin integral que le confiere un modelo de gestin institucional sustentada en administracin policial,

Luis Villalobos Garca

integralidad que parte de la interaccin entre la planificacin/programacin de funciones, el diseo organizacional, la gestin de los proyectos y la evaluacin institucional, elementos que se definen a partir del mandato legal propio de las corporaciones policacas. Esta visin integral supone que la planificacin se fortalece con la rendicin de cuentas y considerando que la planificacin es obligatoria y permanente, la rendicin de cuentas tambin participa de esa doble condicin, debiendo realizarse de manera obligatoria y permanente. Tradicionalmente, el tema de rendicin de cuentas tiene una connotacin eminentemente fiscalizadora, aludiendo a los informes contables que presentan los administradores a los dueos de las empresas, en este sentido, el administrador era el responsable de la empresa, por eso, deba informar peridica y detalladamente del manejo de los recursos. La administracin policial al tratar que la polica funcione bajo criterios de legalidad, legitimidad, consenso y eficacia, propicia que esta perspectiva de gestin condicione a los directivos de las corporaciones policacas a considerar el proceso de rendicin de cuentas como un mecanismo normal, rutinario y altamente beneficioso para la institucin por la perspectiva de control y evaluacin permanente de las acciones. Al exigrseles a las policas una mayor transparencia de su gestin, una demostracin ms precisa de sus logros y determinar claramente la brecha entre lo conseguido

respecto a lo previsto en la determinacin de metas, las cuestiones de rendicin de cuentas, transparencia y evaluacin de la calidad del desempeo, se convierten en aspectos fundamentales en materia de administracin y actuacin policial, es en este sentido que rendicin de cuentas se consolida como el referente de actuacin y evaluacin del desempeo policial, funcin permanente y obligatoria. Por otra parte, la actuacin policial para ser verdaderamente eficiente, debe tener pleno reconocimiento y aplicacin de los derechos humanos, por lo tanto, al tratar de establecer una definicin de eficiencia policial se deben considerar criterios, valores y referentes de derechos humanos, siendo imposible concebir una actuacin policial efectiva si los derechos humanos no se han respetado: no es suficiente detener a un delincuente, es imperativo que esta detencin se haya realizado con pleno respeto a derechos humanos, y de no ser as, estaramos ante un caso de abuso policial.10 En este contexto, la rendicin de cuentas de la actuacin policial se establece en el centro de la conceptualizacin y anlisis de su administracin, ya que la gestin de la corporacin policial debe tener como uno de sus mximos referentes los derechos humanos: al rendir cuentas de cmo se han realizado los procesos de planeacin, organizacin, direccin y evaluacin y de sus resultados, y cules han sido los criterios y referentes de actuacin, se debe identificar las formas en que los derechos humanos fueron y son considerados.

37

Administracin policial. Administracin pblica aplicada al manejo de policas

CONCLUSIONES El contexto, procedimientos y estrategias de la administracin pblica son sustancialmente distintos a los de la administracin privada y comercial. Por su carcter eminentemente pblico y social, y sobre todo por ser una institucin del Estado, la administracin policial se disea a partir de los elementos y el conocimiento terico de la administracin pblica, particularmente en sus aspectos de gestin (manejo de lo pblico). La funcin policial debe realizarse a partir de tres referentes: 1) legalidad, estricto apego a la ley, 2) legitimidad y consenso, validacin social del trabajo policial y 3) eficiencia, funcin policial orientada a la consecucin de resultados verificables empricamente. Administracin policial: es la capacidad de las corporaciones policacas y sus actores para ejecutar los lineamientos programticos de su agenda de trabajo, generando el conocimiento institucional que puede ser utilizado continuamente para cumplir con su mandato, mejorar la satisfaccin del servicio y el desempeo de la organizacin policial. Analizando la funcin policial desde una lgica de sistemas, el trabajo de la polica constituye la serie de respuestas (outputs/ outcomes) que presenta el gobierno a las demandas sociales de seguridad (inputs). De esta manera, la administracin policial constituye los procesos requeridos para generar y articular dichas respuestas.
38

La administracin policial funciona y est organizada desde una perspectiva de sistemas; sistema en el que interactan y convergen distintos elementos, procesos y recursos, los cuales modifican y son modificados a su vez por las acciones de cada uno de los componentes. La administracin policial funciona a travs de diversos procesos de trabajo especficos, a los cuales hemos denominado subsistemas, que corresponden a funciones determinadas y necesarias para realizar el programa de trabajo y cumplir con el mandato policial: la organizacin, la planeacin, la direccin, el control/evaluacin y la comunicacin. Es estratgico y fundamental en la administracin policial el subsistema de rendicin de cuentas, ya que a travs de ste la polica puede identificar y enfrentar la brecha determinada entre los resultados del desempeo policaco respecto a su mandato, adems de cumplir con una condicin de gobernabilidad, necesario para un Estado moderno y democrtico. La administracin policial y los procesos inherentes de rendicin de cuentas posibilitan a las corporaciones de polica generar el conocimiento institucional que les permitan mejorar su desempeo y, por ende, reducir la brecha entre lo realizado y el mandato. Los derechos humanos se establecen en el centro de la administracin, el desempeo y la rendicin de cuentas policial, y por lo tanto, una definicin de eficiencia policial debe considerar, explcitamente, el referente de los derechos humanos.

Luis Villalobos Garca

NOTAS
1

dad y gobernabilidad, puede considerarse que contrapuntean con la actuacin del polica.
6

George Terry, uno de los principales tericos modernos de la administracin, propone esta divisin del proceso administrativo: organizacin, planeacin, direccin/control y evaluacin, conceptos que son retomados en la definicin del modelo de organizacin de la administracin policial que se detallar adelante. Una caracterstica de los sistemas polticos democrticos es la facultad de la ciudadana de votar y ser votados para cargos pblicos, lo cual implica la alternancia en el poder, por lo tanto, los periodos de las gestiones son necesariamente acotados en el tiempo. De realizar el clculo de la Tasa Interna de Retorno (TIR) de las inversiones en patrullas o chalecos antibalas, un administrador financiero podra concluir que desde el punto de vista financiero estas son inversiones no rentables ni productivas, por lo que de aplicarse esta lgica, estas adquisiciones no se realizaran y la polica as como el total de las instituciones del Estado terminara no adquiriendo nada. Temas como la supervisin policial, el control, las averiguaciones y la atencin de quejas de la actuacin policial, que tienen contextos y procedimientos especficos y los diferencian de otros programas pblicos. Estos puntos se desarrollan ms adelante. Las funciones de la polica son claramente ms propicias de ser cuestionadas en las sociedades democrticas, por la naturaleza misma de esta visin poltica, que en los regmenes totalitarios y fascistas, lo que implican para su propia gestin, la ausencia de espacios de crtica y dilogo, es en este sentido que valores de la democracia como legitimi39

El anlisis de la actuacin policial, as como de cualquier poltica pblica es multidisciplinar y por lo tanto puede ser abordado desde diferentes perspectivas: legal (derecho), eficacia y eficiencia (econmico-administrativo), funcin social (antropologa-sociologa) o en trminos polticos. Es sumamente complejo exportar los criterios de productividad a una corporacin policaca: la polica es ms productiva por haber detenido a un mayor nmero de delincuentes, por propiciar una sociedad ms segura o por ser menos corrupta? En cualquier caso, es sumamente difcil cuantificar estos criterios y por lo tanto el clculo de la productividad policial se relativiza, pero esto no implica que no se deban realizar ejercicios para tratar de medir el trabajo policial y generar indicadores asociados al desempeo. El proceso de transformacin de una institucin policaca tradicional hacia esquemas de toma de decisiones democrticas (reforma policial democrtica), conducido por un mtodo adecuado y a travs del empleo de instrumentos tcnicos, tiene por objetivos lograr que la polica: 1) atienda, antes que nada, las necesidades del ciudadano, 2) realice un trabajo policial con estricto apego a la ley, 3) respete los derechos humanos, 4) se oriente por una poltica de transparencia y rendicin de cuentas, y 5) funcin policial orientada a la consecucin de resultados capaces de ser verificados empricamente, en trminos de eficacia y eficiencia del desempeo policial. Dentro de estos subsistemas destacan los de rendicin de cuentas y de evaluacin del desempeo como los mecanismos de evaluacin institucional, que permiten determinar

Administracin policial. Administracin pblica aplicada al manejo de policas

la brecha existente entre lo planificado respecto a lo realizado, lo que permite que la polica argumente y justifique la existencia de dicha diferencia, produzca una constancia o referencia formal de su trabajo y aprenda de su propia experiencia.
10

Lynn, Naomi y Aaron Wildavsky (1990), Administracin pblica. El Estado actual de la disciplina, Mxico, Fondo de Cultura Econmica. Moctezuma, Esteban y Andrs Roemer (2000), Por un gobierno con resultados, Mxico, Fondo de Cultura Econmica. Peak, Kenneth y Larry Gaines (2004), Police Supervision and Management, In an Era of Community Policing, USA, Pearson, Prentice Hall. Roberg, Roy y Jack Kuykendall (2002), Police Management, California, USA, Roxbury Publishing Company, San Jose State University. Snchez, Fernando (2003), Planificacin estratgica y gestin pblica por objetivos, en Serie Gestin Pblica, nm. 32, Chile, Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica y Social-ILPES, CEPAL. Schedler, Andreas (2004), Qu es la rendicin de cuentas?, en Cuadernos de Transparencia, nm. 3, Mxico, IFAI. Schein, Edgar (1988), La cultura empresarial y el liderazgo, Barcelona, Plaza y Jans. Terry, George (2002), Principios de administracin, Mxico, CECSA. Varenik, Robert (2005), Accountability. Sistema policial de rendicin de cuentas, Mxico, INSYDE/CIDE.

En este punto resalta la importancia de la legitimidad y el consenso en la valoracin del desempeo policial y su conduccin (anlisis sociopoltico de la actuacin de los agentes de la polica), y no slo centrar la evaluacin del desempeo en parmetros de eficiencia y eficacia (anlisis gerencialista del desempeo policial).

BIBLIOHEMEROGRAFA
Cano, Ignacio (2004), La polica y su evaluacin. Propuestas para la construccin de indicadores de evaluacin en el trabajo policial, Chile, Centro de Estudios para el Desarrollo. Cohen, Ernesto y Rolando Franco (2005), Gestin social. Cmo lograr eficiencia e impacto en las polticas sociales , Mxico, Siglo XXI/ CEPAL. Garca, Omar (2005), Las polticas pblicas: productos del sistema poltico, s/f, en http://www. ciudadpolitica.com/modules/news/article. php, consultado en septiembre de 2008. Gunn, Lewis (1987), Perspectives on Public Management, en Jan Kooiman y Kjell Eliassen (eds.), Managing Public Organizations , London, Sage. Harmon, Michael (1999), Teora de la organizacin para la administracin pblica, Mxico, Fondo de Cultura Econmica.

40