Universitatea Dunrea de Jos Galai Facultatea de tiine Juridice, Sociale i Politice Specializarea Administraie Public i Integrare European

Referat Actele administrative

ndrumtor: Prof. univ. dr. Dana Tofan

Masterand Marinca Adina, An I Galai - 2013

Cuprins

Clarificri terminologice Definiia, trsturile i clasificarea actelor administrative Legalitatea i oportunitatea actelor administrative Forma i procedura emiterii actelor administrative Efectele actelor administrative Metodologia elaborrii actelor administrative normative Suspendarea actelor administrative Revocarea actelor administrative Anularea i inexistena actelor administrative

Clarificri terminologice Sub aspect terminologic, noiunea de act provine din latinescul actum ce nseamn a lucra, a face, a aciona. Legislaia, practica i doctrina nu ntrebuineaz o terminologie unitar pentru a desemna cel mai important tip de act juridic provenit de la autoritile administraiei publice. ntr-o opinie exprimat n doctrina interbelic, se delimita ntre acte administrative propriu-zise, acte administrative cu caracter jurisdicional i acte administrative cu caracter pregtitor iar n alta se fcea distincia ntre actele puterii executive n raporturile cu Parlamentul, pe de-o parte i actele puterii executive n raporturile cu cetenii, pe de alt parte. n doctrina post-belic, sub aspect terminologic s-au utilizat cu precdere noiunile de act administrativ i act de drept administrativ. n timp ce, folosirea noiunii de act administrativ urmrete s pun accentul pe ideea de activare, utilizarea de act de drept administrativ evoc ideea de regim juridic aplicabil. Totodat, n ceea ce privete regimul actelor administrative au fost identificate dou forme: o form tipic, care n caz de litigiu, presupune un contencios administrativ judiciar, potrivit Legii contenciosului administrativ sau unor reglementri speciale, cum ar fi regimul aplicabil fondului funciar, regimul sancionator aplicabil contraveniilor n recurs i o form atipic, care din anumite considerente nu permite controlul instanelor judectoreti, nici n baza Legii contenciosului administrativ, nici n baza altor reglementri speciale. De aici, posibilitatea utilizrii noiunilor de act administrativ tipic i act administrativ atipic. Problematica actelor administrative prezint o serie de complicaii teoretice, suscitnd n acelai timp un mare interes practic, deoarece actele administrative constituie forma fundamental de activitate a autoritilor administraiei publice, prin care acestea i ndeplinesc misiunea specific. Actele administrative cuprind actele unilaterale ale administraiei i contractele administrative. Contractele administrative sunt acorduri de voin. de obicei, ntre dou pri, dintre care una este o autoritate a administraiei publice, acorduri supuse unui regim juridic ce prezint deosebiri fa de regimul juridic civil. Definiia, trsturile i clasificarea actelor administrative Actul administrativ reprezint forma juridic special de activitate a autoritilor administraiei publice i n secundar i a altor autoriti publice, ce const ntr-o manifestare unilateral i expres de voin fcut n scopul de a produce efecte juridice, n realizarea puterii publice, aflat n principiu sub controlul instanelor judectoreti. n doctrina administrativ nu exist unanimitate de opinii n ce privete numrul,
3

denumirea i coninutul trsturilor actului administrativ. Actul administrativ este mijlocul juridic fundamental, n sensul c nu conine nici o trstur specific altor ramuri de drept dect dreptul administrativ, prin care autoritile administraiei publice i manifest n mod expres voina unilateral de a genera, modifica sau stinge drepturi i obligaii, n ndeplinirea misiunii de exercitare a p uterii executive. Actul administrativ prezint urmtoarele trsturi: - este o form fundamental a activitii autoritilor administraiei publice; - este o voin juridic unilateral; - este emis numai n realizarea puterii publice; - are un regim juridic specific. Actul administrativ este forma fundamental a activitii administraiei publice datorit forei efectelor juridice pe care le produce. Prin actul administrativ, voina administrativ se manifest pe deplin. Activitatea administraiei este mult mai vast, fiind format dintr -o multitudine de fapte sau operaiuni dintre cele mai diverse, dar elementul central, cel care leag i d coeren acestor fapte sau operaiuni, este activitatea desfurat pentru adoptarea actului administrativ. Actul administrativ este o voin juridic unilateral trstur care delimiteaz de operaiunile tehnico-administrative i de operaiunile tehnico-productive. Numai n cazul actului administrativ apare exteriorizarea voinei interne a unei autoriti a administraiei publice de a produce n mod direct i unilateral efecte juridice, adic de a genera, modifica sau stinge drepturi i obligaii. Serviciile sau produsele care formeaz obiectul de activitate al unei regii autonome, care sunt de fapt operaiuni tehnico-productive, nu produc efecte juridice , ci sunt obiecte materiale derivate ale efectelor juridice determinate prin actele administrative care reglementeaz organizarea i funcionarea. Actul administrativ, fiind o manifestare unilateral de voin juridic, nu poate avea semnificaia unei rugmini, a unei preri sau a unei setri afective. Aceasta nu nseamn c n procesul decizional, care duce la emiterea actului, nu poate exista i dimensiune afectiv. Ceea ce conteaz ns, sub aspect juridic, este ncorporarea voinei autoritii administraiei publice n act pentru a genera, modifica sau stinge drepturi i obligaii pentru subiecte de drept neidentificate (n cazul actului administrativ normativ), respectiv pentru subiecte de drept nominalizate (n cazul actului individual). n legtur cu caracterul unilateral al actului administrativ se impun cteva precizri, pentru dou situaii: - atunci cnd actul administrativ este emis cu participarea mai multor persoane fizice; - atunci cnd actul administrativ este emis ca urmare a unei cereri prealabile. Prima situaie este determinat de realitatea c autoritile administraiei publice sunt, de regul, colective organizate de oameni publici i funcionari publici nvestite cu atribuii n realizarea puterii publice. Competena autoritii administraiei publice se realizeaz prin deciziile structurilor de conducere care sunt organe colective sau colegiale. Rezult c majoritatea actelor administrative sunt decizii ale organelor colective.
4

Avnd n vedere aceast realitate s-a pus problema dac acordul de voin care intervine n vederea emiterii actului administrativ nu este de natur a nltura caracterul unilateral al acestuia. Cu alte cuvinte, dac nu cumva suntem n faa unui acord de voin, ca n cazul contractului. Rspunsul este c actul administrativ rmne indiscutabil o manifestare unilateral de voin a autoritii respective. Faptul c pentru adoptarea lui, se utilizeaz mecanisme decizionale bazate pe realizarea majoritii, nu are relevan dect pentru ndeplinirea cerinelor procedurale necesare adoptrii actului. Odat adoptat, acesta devine voina productoare de efecte juridice a autoritii. Nu are nici o relevan numrul de persoane care compune organul colectiv emitent i nici voina individual a acestora, ci doar degajarea voinei unice a autoritii respective. Neajunsul major al acestui mecanism este c, n asemenea situaii, este greu, dac nu chiar imposibil, de stabilit responsabilitile i meritele individuale. n cea de-a doua situaie emiterea actelor administrative ca urmare a cererii prealabile suntem tot n prezena manifestrii voinei unilaterale a autoritii administrative emitente. Cererea prealabil este doar o condiie pentru emiterea actului i nicidecum o component a voinei administraiei. Un exemplu n acest sens este autorizaia de construire Aceasta se emite la cererea beneficiarului. Voina exprimat de administraie nu necesit ns acordul solicitantului. Astfel, autorizaia poate fi refuzat, evident, fr acordul solicitantului sau, dac se elibereaz, condiiile impuse prin autorizaie nu necesit n nici un caz acordul solicitantului. A treia trstur a actului administrativ const n faptul c acest a este emis numai n realizarea puterii publice. Potrivit acestei trsturi, actele administrative nu sunt orice manifestri unilaterale de voin ale autoritilor administraiei publice, ci doar acelea care exprim voina acestora de a genera, modifica sau stinge drepturi i obligaii n regim de putere public, adic pentru exercitarea puterii executive. Aceasta nseamn c, prin natura lor, ele sunt obligatorii i executorii din oficiu. Caracterul obligatoriu al actului administrativ nu trebuie confundat cu posibilitatea de a fi executat prin fora de constrngere a statului. Fora de constrngere a statului intervine n toate cazurile cnd respectarea drepturilor i obligaiilor izvorte dintr -un act juridic, indiferent de natura lui, nu se fac de bun-voie. Mai precis, fora de constrngere a statului intervine pentru a nfrnge rezistena oricror subiecte de drept care nu -i ndeplinesc de bun-voie obligaiile, pe cnd obligativitatea actului administrativ este o manifestare a capacitii administraiei de a impune o anumit conduit pentru realizarea puterii executive. De regul, actul administrativ este respectat de bun-voie, astfel nct nu este cazul s se recurg la fora de constrngere a statului. Dac, ns, subiectul de dre pt vizat nu-i ndeplinete obligaia ce-i revine, constrngerea statal acioneaz din oficiu, fr a fi nevoie de investirea actului administrativ cu titlu executoriu, ca n cazul hotrrilor judectoreti. Aceasta pentru ca natura actului administrativ, de form de activitate a puterii executive, face ca s fie prin el nsui purttorul unui asemenea titlu, deoarece subiectul calificat al raportului juridic de constrngere este chiar autoritatea executiv. De aici, caracteristica
5

actului administrativ de a fi executoriu din oficiu, spre deosebire de hotrrea judectoreasc. Aceasta produce efecte doar ntre pri, care sunt pe poziii de egalitate juridic. Din acest motiv, pentru executarea hotrrii judectoreti prin constrngere este necesar o modalitate de activare a autoritii care exercit constrngerea. Actul administrativ are un regim juridic specific i este trstura care ne ajut s deosebim aceast form de activitate, specific administraiei publice, de actele de autoritate specific altor categorii de organe sau, cu alte cuvinte, s determinm coninutul sferei actelor administrative. Reperul pentru aceast departajare l constituie Legea contenciosului administrativ nr. 554/20041, deoarece actul administrativ este singurul act de autoritate care poate fi atacat n contenciosul administrativ. Legea contenciosului administrativ ne permite s identificm anumite categorii de acte administrative i prin negaie. Adic prin nominalizarea actelor administrative care nu pot fi cenzurate de instana de contencios. Potrivit formulei actuale a Legii contenciosului administrativ sunt acte administrative: - actele unilaterale cu caracter individual sau normativ, emise de o autoritate public, n regim de putere public, n vederea organizrii executrii legii sau a executrii n concret a legii, care dau natere, modific sau sting raporturi juridice; - actele administrativ-jurisdicionale, emise de o autoritate administrativ nvestit, prin lege organic, cu atribuii jurisdicionale n soluionarea unui conflict privind un act administrativ, dup o procedur bazat pe contradictorialitate, asigurarea dreptului la aprare i independena activitii administrativ-jurisdicionale. n ceea ce privete clasificarea actelor administrative se face utiliznd patru criterii: 1. Dup categoria din care face parte autoritatea emitent, distingem: - acte emise de autoritile administraiei de stat; - acte emise de alte autoriti ale statului; - acte emise de autoritile autonome ale administraiei publice locale; -acte administrative emise prin delegaie emise de persoane juridice sau fizice, n baza mputernicirii date de lege sau de o autoritate a administraiei, n baza legii. 2. Dup competena teritorial se pot identifica: - acte ale autoritii centrale; - acte ale autoritii locale de la nivel de baz la nivel intermediar. 3. Dup destinaia actelor i ntinderea efectelor ntlnim: - acte normative cu caracter extern, care au caracter general, se aplic tuturor administrailor; - acte individuale cu caracter extern, care se aplic uneia sau mai multor persoane determinate (nominalizate) din afara administraiei; - acte normative cu caracter intern, care produc efecte numai asupra subiectelor din interiorul administraiei respective; - acte individuale cu caracter intern, care se aplic uneia sau mai multor persoane determinate (nominalizate) din interiorul autoritii sau instituiei administraiei publice.
1

A fost publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 1. 154 din 7 decembrie 2004, dar a suferit de atunci o serie de modificri.

4. Dup coninutul efectelor actului individual putem distinge cel puin ase mari categorii: - acte prin care se stabilesc drepturi; - acte prin care se stabilesc obligaii; - acte prin care se confer un statut personal, o anumit calitate; - acte de aplicare a constrngerii administrative; - acte de autorizare, prin care se stabilesc drepturi i obligaii determinate; - acte cu caracter jurisdicional, prin care se traneaz litigii. Legalitatea i oportunitatea actelor administrative Prin regim juridic nelegem ansamblul de fon i de form care dau particularitate unor acte juridice n circuitul juridic. n cazul actelor administrative avem n vedere condiiile de valabilitate (validitate) ale acestora, elementul central reprezentndu-l legalitatea, analizat n doctrin n raport cu oportunitatea. ntr-o formulare generic, prin legalitatea actelor administrative nelegem obligativitatea conformrii acestora dispoziiilor constituionale, legilor adoptate de Parlament, tuturor actelor normative avnd o for juridic superioar. Oportunitatea se regsete potrivit unei teze fundamentale n doctrina administrativ occidental, chiar n puterea discreionar de care dispune administraia, neleas ca acea marj de libertate, de apreciere lsat la latitudinea funcionarului public de a alege mai multe ci posibile de urmat pentru a ajunge la scopul stabilit de legiuitor. Reieit din chiar raiunea existenei administraiei publice, i anume organizarea executrii i executarea n concret a legii, legalitatea actelor administrative nseamn conformitatea acestora cu Constituia i cu legile adoptate de Parlament, precum i cu actele normative care au o for juridic superioar. Legalitatea este condiia esenial de valabilitate a actului administrativ. Aceasta mbrac patru aspecte: 1. Actul trebuie s fie emis de autoritatea competent, n limitele competenei sale; 2. Actul s fie emis cu respectarea procedurii i formei prevzute de lege i de celelalte acte normative n vigoare; 3. Coninutul actului trebuie s fie conform dispoziiilor legale n vigoare; 4. Actul s corespund scopului urmrit de legiuitor. n ceea ce privete oportunitatea, aceasta reprezint capacitatea de apreciere a administraiei, n ceea ce privete msurile ce trebuie luate pentru realizarea obiectivului stabilit de lege, mijloacele utilizate, momentele sau etapele aciunii. Cu alte cuvinte, oportunitatea este capacitatea administraiei de a aprecia cum este mai bine s se nfptuiasc obiectivul stabilit de puterea politic, prin intermediul legii. Sub aspect practic, distincia legalitate oportunitate prezint interes n privina controlului exercitat de judector asupra actului administrativ. Instana de contencios poate i trebuie s cenzureze actul administrativ sub aspectul legalitii, dar nu poate exercita o cenzur asupra oportunitii, deoarece judectorul s-ar substitui autoritii administraiei publice, ceea ce ar constitui o nclcare a principiului separaiei puterilor n stat. n principal, se pune problema conformitii actului administrativ cu ipoteza,
7

dispoziia i sanciunea normei juridice cuprinse n lege sau celelalte acte normative pe care urmeaz s le aplice. n plus, se mai precizeaz, n stabilirea conformitii coninutului actelor administrative cu legea i alte acte normative trebuia avut n vedere i fora juridic diferit de care se bucur categoriile de acte normative, acestea fiind determinat, n principiu, de locul pe care autoritatea emitent l ocup n sistemul organelor administraiei publice. Forma i procedura emiterii actelor administrative Actului administrativ i se aplic o form specific nelegndu -se att aspectul exterior ct i aspecte interioare ale mecanismului adoptrii sale. Astfel, actele administrative nu sunt, n principiu, consensuale, datorit caracterului lor de acte autentice, acte emise n numele i cu autoritatea statului, n realizarea puterii publice. Forma reprezint modalitatea n care trebuie exprimat actul administrativ pentru a fi recunoscut ca atare, adic pentru a fi recunoscut ca manifestare unilateral de voin juridic a administraiei publice, obligatorie i executorie. Principala cerin de form la care sunt supuse actele administrative este s fie exprimate n scris. Datorit forei efectelor juridice, actele administrative fiind acte de autoritate, forma scris este o condiia de valabilitate (ad validitatem), cu excepia unor acte administrative individuale. Forma scris este absolut necesar, cel puin din urmtoarele considerente: 1. pentru a cunoate exact coninutul actului; 2. Pentru a putea fi executat ntocmai de ctre cei care cad sub incidena efectelor actului; 3. pentru a se putea dovedi, n caz de litigiu, existena actului i efectele pe care trebuie s le produc; 4. pentru a se putea stabili legalitatea lui i pentru a putea fi sancionai cei care nu l au executat. Utilitatea formei scrise a fost argumentat din mai multe puncte de vedere i anume: pentru a i se putea cunoate exact coninutul; pentru a putea fi executat ntocmai de ctre toi cei ce intr sub incidena efectelor sale; pentru a se putea dovedi n caz de litigiu existena i efectele pe care trebuie s le produc, servind astfel ca dovad, pentru a se putea stabili legalitatea lui i a fi sancionai cei care nu l -au respectat sau executat i, n sfrit, pentru a se putea realiza rolul su educativ. Aceast idee a rolului educativ al actului trebuie ntrit cu ideea motivrii actului i a transparenei administraiei publice, elemente ale dreptului la informaie prevzut de art. 31 din Constituie. Actele administrative normative pot mbrca numai forma scris deoarece legea, n primul rnd legea fundamental, prevede, n mod firesc, obligativitatea publicrii lor pentru a putea produce efecte juridice. De forma scris a actului administrativ se leag i alte condiii care sunt importante, deoarece unele dintre ele pot atrage nulitatea actului. Acestea sunt: limba n care este redactat textul (limba romn este limba oficial a statului); antetul (care identific autoritatea emitent); titlul (pentru precizie); motivarea; preambulul (temeiuri de fapt i
8

drept); semnturile; sigiliul; data i locul emiterii; numrul de ordine. O alt categorie de cerine ale formei scrise de exprimare a actelor administrative are n vedere modul de redactare. Astfel, stilul de redactare trebuie s fie clar i precis, pentru a nu nate confuzii i trebuie respectate cu strictee regulile gramaticale i normele tehnic legislativ. Dintre condiiile procedurale concomitente pentru emiterea actului administrativ, cele mai des citate n lucrrile de specialitate sunt: cvorumul, majoritatea cerut de lege pentru adoptarea actului, motivarea, semnarea i n anumite cazuri, contrasemnarea. Cele mai frecvente condiii procedurale posterioare sau ulterioare sunt: acordul posterior sau ulterior, publicarea i comunicarea. Efectele actelor administrative Actele administrative, ca orice acte juridice dau natere, modific sau sting raporturi juridice, deci produc efecte juridice. Cu alte cuvinte, actele administrative sunt emise n scopul de a produce efecte juridice, adic n vederea crerii, modificrii sau stingerii (ncetrii) anumitor raporturi juridice. Pentru fundamentarea forei juridice deosebite a actelor administrative se face apel la prezumia de legalitate, prezumia relativ aflat la baza regimului juridic aplicabil actului administrativ. Atta vreme ct actul administrativ se aplic, se prezum c acesta a fost emis cu respectarea tuturor condiiilor de fon i de form prevzute de lege. Sub aspectul efectelor juridice pe care le produce, prezumia de legalitate este de dou feluri: prezumia relativ de legalitate i prezumia absolut de legalitate. Prezumia de legalitate este asociat cu alte dou prezumii i anume: prezumia de autenticitate i prezumia de veridicitate. Fora juridic a unui act administrativ este dat de locul pe care l ocup organul emitent n sistemul organizrii administraiei publice precum i de natura organului respectiv. Deci, actele administrative au o for juridic diferite ntre ele nsele, n concordan cu principiul ierarhiei actelor normative. Distinct de fora lor juridic, care reprezint puterea cu care actele produc efecte, adic sunt obligatorii n executare, actele administrative avnd o form scris beneficiaz i de o for probant, ce reprezint puterea lor de a constitui o dovad despre cele constatate prin act. Actul administrativ produce efecte juridice, de regul, de la data publicrii sau a comunicrii. De la aceast regul exist dou excepii: 1.actele administrative care prevd o dat de la care produc efecte juridice, ulterioar publicrii sau comunicrii; 2.actele administrative cu caracter retroactiv. Raporturile juridice care au luat natere pe baza actelor administrative nceteaz n dou situaii: 1.ca urmare a interveniei, n acest scop, a unui alt act juridic; 2.ca urmare a producerii unor fapte materiale. Modalitile concrete prin care nceteaz raporturile juridice produse de actele
9

administrative, ca urmare a interveniei unui alt act juridic, sunt : anularea, revocarea i suspendarea. Principiul legalitii impune stricta respectare a legislaiei de ctre autoritile administraiei publice. nclcarea prevederilor legale atrage sancionarea activitii ilegale, n spe a actului administrativ, prin anularea ori inexistena sa. n ceea ce privete actele administrative inexistente, acestea nu prezint nici cel puin o aparen de legalitate, deoarece nclcarea legii este att de evident, nct oricine o poate sesiza. Din acest motiv, nu opereaz prezumia de legalitate i ca atare, sub aspect practic, actul nu poate fi pus n executare. Actul inexistent este lipsit de elemente eseniale fr de care el nu poate fi conceput. Autoritile competente s anuleze actele administrative sau s constate inexistena lor sunt: - organele administrative ierarhic superioare, n baza raportului de subordonare; - instanele de contencios administrativ; - autoritile din cadrul Ministerului Public, dar numai actele i legale ale organelor de cercetare i urmrire penal i ale autoritilor care administreaz locurile de detenie i executare a pedepselor. Ct privete revocarea actelor administrative, aceasta este modalitatea specific de ncetare a efectelor juridice ale acestora printr-un act al organului emitent sau, pentru considerente de oportunitate, de ctre organul ierarhic superior. Revocabilitatea actelor administrative este un principiu al regimului juridic al acestora care rezult din caracterul lor unilateral. Fiind manifestri unilaterale de voin, ele nu pot fi inute de vreun consimmnt, atunci cnd se pune problema ncetrii efectelo r juridice pe care le produc. Motivele care conduc la revocarea actului administrativ sunt att ilegalitatea, ct i oportunitatea. Un ultim caz de ncetare a efectelor juridice ale actelor juridice administrative este suspendarea . Caracteristica suspendrii const n faptul c efectele actului administrativ nceteaz numai temporar, adic pentru o perioad de limitat, nu definitiv, ca n cazul anulrii sau revocrii. Suspendarea intervine cnd exist ndoieli cu privire la legalitatea sau oportunitatea actului administrativ. Situaiile de suspendare sunt fie prevzute de lege, fie lsate la aprecierea organelor competente. Organele competente s revoce actul li se recunoate i dreptul de a-l suspenda, potrivit principiului qui potest plus, potest minus. O situaie aparte este cea a suspendrii actului administrativ normativ de ctre instana de contencios. Chiar dac Legea contenciosului administrativ (Legea nr. 554/2004) prevede n mod expres c doar hotrrea judectoreasc definitiv i irevocabil prin care s a anulat un act administrativ normativ este obligatorie, considerm c i hotrrea de suspendarea are aceeai ntindere a efectelor, adic produce efecte erga omnes. Actele administrative normative cuprind reguli cu caracter reguli cu caracter general i impersonal, ce nu-i epuizeaz efectele printr-o singur aplicare, de aceea ele nu pot s-i piard valabilitatea prin producerea unei transformri n lumea material nconjurtoare. Actele administrative individuale se refer la o anumit sau anumite persoane determinate, motiv pentru care efectele juridice pe care le produc se epuizeaz printr-o singur aplicare sau printr-o aplicare limitat. De aceea, raporturile juridice create de aceste
10

acte se sting adesea ca urmare a intervenirii unor fapte materiale, de producerea crora legea leag acest efect. Bunul-sim i logica elementar ne fac s nelegem c pentru a putea desfura activitile necesare ndeplinirii misiunii, administraia public are nevoie de : mijloace materiale, resurse financiare, resurse umane mijloace juridice. Sintagmei mijloace juridice i atribuim sensul larg de instrumente prin care autoritile administraiei publice pot produce efecte juridice, sau cu alte cuvinte, pot genera, modifica sau stinge drepturi i obligaii. n funcie de natura manifestrii de voin care determin efectele juridice, administraia dispune de instrumente directe, ntemeiate pe capacitatea sa juridic, reprezentate de actele administrative n sens larg, actele de dreptul muncii i contractele civile. Ea dispune, de asemenea de instrumente indirecte, ntemeiate pe dreptul de iniiativ legislativ, care se materializeaz n proiecte de legi. Prin actele administrative normative i prin iniiativa legislativ se realizeaz funcia de reglementare a administraiei publice. n principiu, actele administrative produc efecte juridice pentru viitor, fiind active i nu retroactive. De la aceast regul exist i unele excepii cum ar fi : actele administrative cu caracter retroactiv adic acele acte care consacr existena sau ntinderea unor drepturi i obligaii ce au luat natere anterior (declarative sau recognitive) ori inexistena lor. Metodologia elaborrii actelor administrative normative Problematica intrrii n vigoare a actelor administrative normative nu poate fa ce abstracie metodologia elaborrii acestora, fiind o consecin fireasc a aplicrii unor norme de tehnic legislativ, prin care se urmrete asigurarea sistematizrii, unificrii i coordonrii legislaiei precum i coninutul i forma fiecrui act nor mativ. Prevederi speciale sunt consacrate motivrii proiectelor de acte normative, prin note de fundamentare pentru celelalte acte normative. Expunerile de motive pentru legi i notele de fundamentare pentru ordonane i hotrri ale Guvernului trebuie s se publice mpreun cu actul normativ n cauz n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, sau s se prezinte pe Internet de ctre autoritatea emitent. Actele normative ale autoritii administraiei publice locale se adopt ori se emit pentru reglementarea unor activiti de interes local, n limitele stabilite prin Constituie i prin lege i numai n domeniile n care acestea au atribuii legale. n ceea ce privete ntinderea efectelor juridice produse de actele administrative, trebuie fcute distincie ntre actele administrative normative care n principiu produc toate categoriile de efecte, fiind i izvoare ale dreptului i actele administrative individuale care se prezint n principiu ca fapte juridice ce dau natere la raporturi de drept administrativ dar i de la alte categorii de raporturi. n ceea ce privete efectele actelor administrative, acestea pot fi reglementate i de alte norme de drept dect cele ale dreptului administrativ. Raporturile juridice ce au luat natere pe baza actelor administrative pot s nceteze fie ca urmare a interveniei unui act juridic emis n acest scop, fie ca urmare a unor fapte materiale prevzute de lege , pentru a lipsi de efecte juridice, actele administrative.
11

Astfel, n ce privete ncetarea efectelor juridice, actele administrative produc efecte juridice pn n momentul scoaterii lor din vigoare, care de regul se face de organul emitent, de autoritatea ierarhic superioar sau de instanele judectoreti, fiind vorba despre suspendare, revocare sau anulare. Totodat, executare unui act administrativ prin intermediul unor fapte stinge efectele acestuia. Astfel, obligaia de executare a actului administrativ poate nceta, ca orice obligaie pentru ndeplinirea ei. Este necesar, totui, ca aceast ncetare s fie prevzut n mod expres: de un alt act administrativ cu cel puin aceeai for juridic, de lege sau de o hotrre judectoreasc. Suspendarea actelor administrative Suspendarea reprezint operaia de ntrerupere temporar a efectelor juridice produse de un act juridic. Suspendarea actelor administrative este o garanie a asigurrii legalitii, ce intervine fie amnarea temporar a producerii de efecte juridice. Suspendarea unui act administrativ poate deveni necesar n mai multe situaii cum ar fi: contestarea legalitii de ctre un cetean, o organizaie nestatal sau o autoritate public; schimbarea condiiilor de fapt dup emiterea actului cu implicaii asupra oportunitii actului; necesitatea de a pune de acord actul respectiv cu altele organelor ierarhic superioare emise ulterior; aplicarea unei sanciuni persoanei fizice care a svrit o abatere administrativ, clarificarea unor ndoieli ale organului emitent cu privire la legalitatea actului. Suspendarea actelor administrative poate interveni n urmtoarele situaii: - de drept: n baza unei dispoziii legale sau chiar constituionale; - n baza unui ordin al unui organ ierarhic superior; - n baza hotrrii de retractare vremelnic de ctre organul emitent; - n baza unei hotrri judectoreti sau a unei ordonane a Ministerului Public . n esen, suspendarea poate fi dispus prin act juridic dar poate fi i opera legiuitorului. O dispoziie expres n Legea contenciosului administrativ este consacrat situaiei n care solicitarea suspendrii executrii actului administrativ unilateral este cerut de reclamant prin aciunea principal. Potrivit doctrinei, chiar autoritatea emitent sau autoritatea ierarhic superioar pot suspenda actele administrative emise dac exist dubii cu privire la legalitatea acestora. Organele care fac parte din Ministerul Public pot suspenda numai actele administrative ale organelor de deinere i executare a pedepselor. Revocarea actelor administrative n ceea ce privete revocarea, aceasta reprezint operaia juridic prin care organul emitent a unui act administrativ sau organul ierarhic superior desfiineaz acel act. Cnd este pronunat de organul emitent, revocarea mai este numit retractare. Revocarea reprezint deci, un caz particular al nulitii dar n acelai timp, i o regul, un principiu fundamental al regimului juridic al actelor administrative.
12

Acest principiu fundamental aplicabil actelor administrative rezult att din art. 21 i ct din art. 52 din Constituia republicat, precum i din dispoziiile Legii contenciosului administrativ, Legea nr.554/2004 care menine caracterul obligatoriu al procedurii prealabile ce fusese consacrat prin Legea nr. 29/1990, vechea lege n materie. Principiul revocrii actelor administrative a devenit o constant a dreptului public romnesc fiind unanim admis de toi specialitii, recunoscut de practicienii din administraia public dar neprevzut expres, ca atare, n vreun text de lege. Dei aparent simpl, revocarea ridic unele probleme speciale, cum ar fi cea a consecinelor juridice ale efectelor produse, n raport de cauzele care au determinat -o. Revocarea poate interveni pentru nerespectarea condiiilor generale de legalitate ale actului administrativ, dar n mod special a condiiei specifice referitoare la oportunitate. Autoritatea emitent a unui act administrativ poate nu doar s -l revoce dar i s-l modifice. Modificarea actelor administrative poate fi fcut de autoritatea emitent dar i de alte autoriti publice, cum ar fi autoritatea ierarhic superioar sau instana judectoreasc competent, potrivit legii. n analiza acestei chestiuni trebuie fcut distincia dup cum este vorba despre acte administrative de autoritate normative sau individuale. Astfel, actele administrative normative pot fi modificate de regul de ctre autoritatea emitent, dar n condiiile legii i de ctre instana competent. Actele administrative normative sunt ntotdeauna i oricnd revocabile. Exceptarea actelor administrative care au dat natere la contracte civile are n vedere raporturile dintre dreptul administrativ i dreptul civil, fiind unul din aspectele eseniale a le acestei corelaii. Actele administrative emise pe baza unui contract prealabil sunt exceptate de la principiul revocabilitii fiind n aceast situaie un instrument juridic strict necesar pentru executarea contractului civil nsui. Actul administrativ nu poate fi desfiinat dect o dat cu contractul i pe cile prevzute de lege n acest scop, nu ns i printr -o revocare din parte organului administraiei publice. Sunt situaiile n care contractul civil preexist legal ntre subiecte de drept, care nu fac parte din sistemul administrativ al organului ce trebuie s emit actul. Actele administrative care au dat natere la drepturi subiective garantate de lege prin stabilitate ca acte exceptate se disting dup cum dreptul subiectiv apare n sfera unui raport juridic administrativ, respectiv, a unui raport juridic civil. n cazul drepturilor subiective civile, legea a neles s le ocroteasc n mod special, exceptnd actul administrativ ce st la baza lor de la principiul revocabilitii, deoarece ele presupun angajarea beneficiarului la cheltuieli importante. Actele care au fost executate material n mod evident nu mai pot fi revocate deoarece desfiinarea lor nu va putea terge efectele materiale deja produse. Cele mai frecvente acte administrative din sfera acestei categorii sunt autorizaiile, care au dat natere la drepturi subiective care nu sunt protejate special. n legtur cu revocarea autorizaiilor, trebuie fcut distincie ntre autorizaiile impuse de lege, care se caracterizeaz prin faptul c autoritatea administraiei publice este obligat s le elibereze la solicitarea celui interesat dac sunt ndeplinite condiiile cerute de
13

lege i autorizaiile libere, care se caracterizeaz prin faptul c autoritatea administraiei publice nu are obligaia de a le elibera, ci poate s aprecieze oportunitatea emiterii lor. Astfel, n timp ce prima categorie de autorizaii evocat se bucur de stabilitate mai mare, deoarece autoritatea competent are obligaia de a le elibera dac cel interesat ntrunete condiiile cerute de lege, fiind irevocabile, a doua categorie prezint un caracter precar i irevocabil tocmai datorit dreptului de apreciere de care beneficiaz autoritatea emitent, beneficiarul unei asemenea autorizaii. Totodat irevocabilitatea actelor administrative din categoriile exceptate de la principiul revocabilitii nu mai poate fi invocat dac ne aflm n prezena unor acte inexistente, adic a unor acte care nu au avut nici un moment aparena de legalitate. Anularea i inexistena actelor administrative Principiul legalitii, principiu fundamental aplicabil administraiei publice impune stricta respectare a dispoziiilor constituionale, legale i a tuturor actelor normative cu for juridic superioar, de ctre autoritile administraiei publice. n dreptul administrativ, ramur a dreptului public, problema nulitii actelor pe care la adopt sau le emit autoritile administraiei publice i conductorii acestora se pune oarecum n ali termeni dect le emit autoritile administraiei publice i conductorii acestora se pune oarecum n ali termeni dect n dreptul privat, n primul rnd, datorit existenei mai multor categorii de interese i anume: interesul general, statal, interesul local, al judeelor, oraelor i comunelor precum i interesul individual, adic interesul persoanelor fizice i persoanelor fizice de drept privat, adic al celor administrai. Anularea unui act juridic este definit de regul ca reprezentnd operaia juridic prin care se dispune desfiinarea acelui act, ncetarea definitiv a producerii de efecte juridice de ctre acesta. n doctrina interbelic s-a conturat o teorie a nulitii, nuanat, bazat pe gravitatea ilegalitilor dar i pe diferitele interese aflate n joc. Orice teorie a nulitii actelor administrative trebuie s porneasc de la realitatea c viciile care afecteaz legalitatea acestora nu au toate o valoare egal. Nulitatea absolut intervine cnd se ncalc o dispoziie o condiie de legalitate de mare importan, stabilit n concret, n funcie de dispoziiile normelor juridice care contureaz regimul juridic al actului administrativ n discuie. Anulabilitatea (nulitatea relativ) intervine pentru nerespectarea unei condiii de legalitate de mic importan. O chestiune care prezint att un interes teoretic ct mai ales, unul practic se refer la efectele juridice care s-au produs pn la data constatrii, n tot sau n parte, a nulitii unui act administrativ. Astfel, n ceea ce privete efectele nulitii, indiferent care organ pronun nulitatea, cauzele pronunrii acesteia nu pot fi dect anterioare sau concomitente emiterii lui, nefiind de conceput ca un act administrativ s fie legal emis iar ulterior s devin ilegal. Anularea unui act administrativ are ca efect nulitatea tuturor actelor juridice ulterioare care au fost condiionate sub aspectul legalitii, de existena acestuia.

14

Bibliografie

Dana Apostol Tofan, Drept administrativ, vol. II, Ediia 2, Editura C.H.
Beck, Colecia Curs universitar, Bucureti. 2009; Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, Editura Hamangiu, Bucureti , 2009.

15