UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO SUL DEPARTAMENTO DE CINCIAS ADMINISTRATIVAS ESCOLA DE ADMINISTRAO ESPECIALIZAAO EM GESTO PBLICA - UAB

Claudio Samuel Santos Schneider

A TRANSIO PARA O MODELO GERENCIAL NA ADMINISTRAO PBLICA FEDERAL BRASILEIRA

Porto Alegre 2012

CLAUDIO SAMUEL SANTOS SCHNEIDER

A TRANSIO PARA O MODELO GERENCIAL NA ADMINISTRAO PBLICA FEDERAL BRASILEIRA

Trabalho de concluso de curso de especializao apresentado ao Departamento de Cincias Administrativas da Universidade Federal do Rio Grande do Sul, como requisito parcial para a obteno do grau de Especialista em Gesto Pblica. Orientador: Prof. Paulo Ricardo Zilio Abdala

Porto Alegre 2012

Claudio Samuel Santos Schneider

A TRANSIO PARA O MODELO GERENCIAL NA ADMINISTRAO PBLICA FEDERAL BRASILEIRA

Trabalho de concluso de curso de especializao apresentado ao Departamento de Cincias Administrativas da Universidade Federal do Rio Grande do Sul, como requisito parcial para a obteno do grau de Especialista em Gesto Pblica.

Conceito final:

BANCA EXAMINADORA

________________________________ Prof.

________________________________ Prof.

________________________________ Prof.

________________________________ Orientador Prof. Paulo Ricardo Zilio Abdala

AGRADECIMENTOS

Agradeo ao Professor e Orientador Paulo Ricardo Zilio Abdala pela objetividade e clareza nas anlises e pela dedicao despendida. Escola de Administrao da Universidade Federal do Rio Grande do sul e ao Sistema UAB pela oportunidade recebida e por proporcionar a Especializao em Gesto Pblica com excelncia e qualidade. Aos tutores do presente curso pelos ensinamentos e elucidaes ao longo dessa especializao. Em especial minha me (in memorian) por todo amor, confiana e, acima de tudo, pelo ensinamento de que a educao a maior herana que se pode deixar. Fernanda pelo esteio, incentivo, compreenso e por trazer felicidade e luz minha vida. minha tia (me). minha famlia e amigos.

RESUMO

O presente trabalho objetiva verificar a transio do modelo de Administrao Pblica Gerencial ocorrida no Brasil, a partir do governo Fernando Henrique Cardoso. Para tanto, realizou-se pesquisas para compreenso dos principais modelos tericos de Administrao Pblica patrimonial, burocrtico e gerencial em um contexto brasileiro. Demonstrou-se o arcabouo legal para a implementao da Reforma Gerencial no Brasil. Reforma essa que teve como base o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE), idealizado por Bresser-Pereira, em que se detalham seus objetivos e seu diagnstico. Fez-se um estudo das organizaes sociais, agncias executivas e do contrato de gesto. Mostrou-se, tambm, a anlise de pessoal no perodo, detalhando sua variao quantitativa no nvel de escolaridade.

Palavras-chave: Administrao Pblica Gerencial, Reforma Administrativa, Modelos de Administrao Pblica.

ABSTRACT

This paper aims to verify the transition model of Public Administration occurred in Brazil, since the government Fernando Henrique Cardoso. To this end, we carried out research to understanding of the main theoretical models of Public Administration patrimonial, bureaucratic and managerial - in a Brazilian context. It demonstrates the legal framework for the implementation of Reform Management in Brazil. That this reform was based on the Master Plan Reforming the State (PDRAE), designed by Bresser-Pereira, in which they detail their goals and their diagnosis. A study was made social organizations, executive agencies and the management contract. It was shown also to people labor in the period analysis, detailing its quantitative variation in level of education. Keywords: Managerial Public Administration, Administrative Reform, Models of Public Administration.

LISTA DE ILUSTRAES
QUADRO 1 RESUMO DOS ESTGIOS DO GERENCIALISMO QUADRO 2 RESUMO DOS MODELOS DE ADMINISTRAO PBLICA QUADRO 3 OBJETIVOS DO PDRAE QUADRO 4 PARTICIPAO DOS GASTOS COM PESSOAL NA RECEITA DISPONVEL QUADRO 5 DESPESAS COM PESSOAL DA UNIO (BILHES DE REAIS DE ABRIL/1995) 52 55 73 93 93

LISTA DE TABELAS

TABELA 1 INGRESSOS NO SERVIO FEDERAL, POR CONCURSO PBLICO. 1995 - 2002 .......... 89 TABELA 2 QUANTITATIVO DE INGRESSOS POR CONCURSO PBLICO, SEGUNDO O NVEL DE ESCOLARIDADE. 1995 - 2002 ...................................................................................................... 91 TABELA 3 QUANTITATIVO DOS SERVIDORES PBLICOS FEDERAIS CIVIS ATIVOS DO PODER EXECUTIVO POR NVEL DE ESCOLARIDADE DO CARGO 1997 - 2006.................................... 92 TABELA 4 RECEITA CORRENTE E DESPESA DE PESSOAL 1995 - 2002 ....................................... 94

SUMRIO 1. INTRODUO ...........................................................................................................10 2. DEFINIO DO PROBLEMA.....................................................................................12 3. OBJETIVOS ...............................................................................................................14 3.1 OBJETIVO GERAL ...............................................................................................14 3.2 OBJETIVOS ESPECFICOS.................................................................................14 4. JUSTIFICATIVA .........................................................................................................15 5. A ADMNISTRAO PBLICA...................................................................................16 5.1. SENTIDO AMPLO E ESTRITO ...........................................................................16 5.2. SENTIDO FORMAL E MATERIAL.......................................................................17 5.3. ADMINISTRAO DIRETA, INDIRETA E ENTIDADES PARAESTATAIS .........18 5.4. NOES DE DESCENTRALIZAO E DESCONCENTRAO .......................20 5.5. PRINCPIOS DA ADMINISTRAO PBLICA ...................................................22 5.5.1. Legalidade ........................................................................................................23 5.5.2. Impessoalidade.................................................................................................23 5.5.3. Moralidade ........................................................................................................25 5.5.4. Publicidade .......................................................................................................25 5.5.5. Eficincia ..........................................................................................................26 6. PATRIMONIALISMO ..................................................................................................28 6.1. CONTEXTO BRASILEIRO ..................................................................................29 7. MODELO BUROCRTICO ........................................................................................32 7.1. BUROCRACIA E TIPOS DE DOMINAO.........................................................32 7.2. O MODELO .........................................................................................................34 7.3. CARACTERSTICAS ...........................................................................................38 7.4. DISFUNES DA BUROCRACIA ......................................................................41 7.5. BUROCRACIA BRASILEIRA...............................................................................45 8. MODELO GERENCIAL ..............................................................................................48 8.1. GERENCIALISMO PURO OU MANAGERIALISM ..............................................52 8.2. CONSUMERISM .................................................................................................53 8.3. PUBLIC SERVICE ORIENTATION (PSO)...........................................................54 9. REFORMAS ADMINISTRATIVAS NO BRASIL..........................................................56 9.1. DASP ...................................................................................................................57 9.2. DECRETO-LEI 200/67.........................................................................................58 10. MTODO DE PESQUISA ........................................................................................63 10.1 PROCEDIMENTOS METODOLGICOS ...........................................................63 10.2 COLETA DE DADOS E ANLISE DE CONTEDO ...........................................63 11. ANLISE ..................................................................................................................67 11.1 A REFORMA GERENCIAL BRASILEIRA...........................................................67 11.1.1 Contexto Nacional............................................................................................69 11.1.2. Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado ..........................................71

11.1.2.1. Diagnstico ..................................................................................................71 11.1.2.2. Objetivos do PDRAE....................................................................................73 11.2 RESULTADOS DA REFORMA...........................................................................76 11.2.1.1. Base Jurdica ...............................................................................................76 11.2.1.2. Organizaes Sociais e Contrato de Gesto ...............................................81 11.3.1.3. Agncias Executivas....................................................................................85 11.4. ANLISE DE PESSOAL ...................................................................................88 11.4.1. Ingresso e Escolaridade no Servio Pblico Federal aps Reforma .............90 11.4.2 Despesas com Pessoal ...................................................................................93 12. CONSIDERAES FINAIS .....................................................................................96 BIBLIOGRAFIA ............................................................................................................100

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1. INTRODUO

Nos ltimos anos, a qualidade da Administrao Pblica brasileira tem sido tema recorrente na mdia, redes sociais e no meio acadmico. A preocupao da sociedade com a Gesto Pblica fez com que a agenda governamental voltasse suas atenes qualificao do gestor nas suas mais variadas formas. Desse modo, o presente curso de Especializao em Gesto Pblica um exemplo prtico dessa nova postura. A anlise das transformaes ocorridas na Administrao Pblica brasileira nos ltimos sculos ajuda na compreenso do papel do gestor pblico em suas atividades especficas. As disciplinas estudadas durante o presente curso ilustraram alguns conceitos e montaram um panorama das mudanas ocorridas no pas ao longo de sua histria. As especificidades e adaptaes dos modelos de gesto pblica no Brasil demonstram um pouco dessa histria em uma cultura secular. No Brasil, algumas idias de reformas administrativas configuraram a base de modelos que perduraram por muito tempo. Uma transio entre modelos, entretanto, no se faz do dia para a noite. Elas acontecem gradualmente, trazendo novos conceitos e adaptando-os a uma nova realidade. No obstante, traos marcantes dos modelos anteriores convivem com a aspirao a uma nova realidade administrativa. A confuso entre o pblico e o privado, o desvio de finalidade no uso dos recursos pblicos, o nepotismo, excesso de formalismo, morosidade da mquina estatal, so palavras contemporneas, presentes nos noticirios, nos jornais, na internet. Apesar de serem prticas abominadas por reformadores h muito tempo na Administrao Pblica brasileira, so prticas, infelizmente, recorrentes no cotidiano do pas. Tendo como supedneo essa premissa, a compreenso dos modelos de Administrao Pblica demasiadamente importante para o cumprimento do papel do gestor perante o Estado e a Sociedade. O tema escolhido remonta um cenrio administrativo no Brasil nos ltimos sculos, especificando a transio para o modelo gerencial. A chamada Reforma Gerencial foi inspirada e desenvolvida pelo ex-ministro Luiz Carlos Bresser-Pereira, a partir do governo Fernando Henrique Cardoso. Tinha como

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base o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, um documento elaborado pelo prprio ex-ministro a partir de seus estudos sobre os modelos de Administrao Pblica. Inspirado nas reformas ocorridas em outros pases, Bresser-Pereira esperava adaptar ao contexto brasileiro as experincias internacionais com vistas a um melhoramento da funo do Estado e uma consequente otimizao administrativa. A despeito de j completar mais de 15 anos da denominada Reforma Gerencial, o tema ainda suscita muitas discusses sobre a influncia na Administrao Pblica Federal. Com isso, muitos questionamentos encontram-se atuais e suscetveis de pesquisa e estudo mais aprofundados. Pretende-se, neste trabalho, verificar o contexto e analisar algumas reformas estruturais ocorridas no Brasil, com o intuito de expandir o conhecimento agregado ao longo desta Especializao em Gesto Pblica.

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2. DEFINIO DO PROBLEMA

A Administrao Pblica Brasileira, nas ltimas dcadas, sofreu inmeras tentativas de modernizao e institucionalizao da gesto. As reformas administrativas ocorridas no Brasil, ao longo do sculo passado, introduziram instrumentos legais para a instituio de novos modelos de organizao pblica. Partiu-se de um paradigma patrimonialista de gesto, passando pelo burocrtico, culminando na Reforma Gerencial de 1995. A denominada reforma gerencial instituda no governo Fernando Henrique Cardoso gerou inmeras discusses que permearam os mais diversos setores e atores da sociedade. A adoo de valores gerenciais teve como seu pice a Emenda Constitucional n 19, de 04 de junho de 1998, que trouxe, dentre outras inovaes, o princpio da eficincia para Administrao Pblica. Essa reforma teve como idealizador Luiz Carlos Gonalves Bresser-Pereira, ento ministro do MARE (Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Aparelho do Estado), que levou a cabo as mudanas tendentes a uma mudana de paradigma organizacional. Inspirado nas reformas gerenciais ocorridas em pases como Inglaterra e Estados Unidos e pressionado pela sociedade para uma reduo dos custos da mquina pblica com uma consequente melhora nos servios prestados, o governo FHC manejou, atravs do MARE, uma reforma h muito pretendida nos setores essenciais da Administrao Pblica Brasileira. J em 1995, Bresser-Pereira, baseado em um diagnstico de crise do Estado, prope o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE), identificando as mudanas que necessrias para a resoluo dessa crise. Conforme observa Matias-Pereira (2008), a existncia de uma profunda diversidade cultural, regimes polticos diferentes e formaes histricas especficas que existem de pas para pas imprime em cada um deles uma feio nica, o que explica as variaes sobre os objetivos, estilos administrativos, funes e papel da

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administrao pblica no mundo. Nesse contexto, vivel a compreenso das transies entre modelos, dadas as peculiaridades culturais brasileiras. Bergue (2010), sobre a compreenso dos modelos tericos organizacionais brasileiros, afirma que compreender o fenmeno e sua extenso contribui no somente para o diagnstico dos fenmenos reformadores pretritos e em curso, mas para a delimitao das possibilidades de transformao da Administrao Pblica a partir da assimilao de conceitos e tecnologias gerenciais. Diante dessa premissa, o estudo supracitado de suma importncia para a preparao de gestores e servidores pblicos, principalmente em relao transio desse fenmeno institucional. Dessarte, percebe-se uma rea de estudo essencial para o desenvolvimento da Administrao Pblica Brasileira, mais especificamente na esfera Federal. A partir das disciplinas estudadas nessa especializao, verificou-se um campo de estudo muito importante para compreenso do papel do gestor pblico, qual seja: os modelos organizacionais da Administrao Pblica Federal. Visto isso, o presente trabalho vislumbra elucidar quais as mudanas ocorridas na transio para o modelo Gerencial na Administrao Pblica Federal?

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3. OBJETIVOS

3.1 OBJETIVO GERAL

Analisar as ferramentas jurdicas e administrativas como parte da transio para o modelo Gerencial na Administrao Pblica Federal no Brasil.

3.2 OBJETIVOS ESPECFICOS

No estudo buscar-se-:

Detalhar o modelo Gerencial Brasileiro, bem como apontar caractersticas da sua adoo na esfera Federal. Estudar as consequncias administrativas da adoo modelo Gerencialista na Administrao Pblica Federal. Descrever os instrumentos jurdicos utilizados na Reforma Gerencial

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4. JUSTIFICATIVA

A compreenso pelo Gestor Pblico do novo modelo de Administrao Pblica e suas consequncias para a sociedade fundamental para o aperfeioamento da gesto. A elucidao dos modelos passados e vigentes traz um conhecimento imprescindvel sobre a estrutura de Estado. O entendimento do modelo predominante atual como um todo, auxilia na gesto dos processos especficos do cotidiano do gestor. Ao estudar a transio para um modelo gerencial, que preconiza a eficincia dos servios pblicos com a conseguinte diminuio dos gastos do Estado, o gestor pblico estar mais ciente de seu papel como agente pblico neste novo cenrio. Discutir e pesquisar modelos pretritos leva ao conhecimento da realidade administrativa vigente no pas. Tema recorrente em artigos e teses no meio acadmico, o modelo gerencial deve ser estudado para a construo de uma Administrao Pblica cada vez mais voltada para o atendimento da necessidade dos cidados, visto que estes tm uma demanda diferenciada, cabendo ao poder pblico prestar servios de qualidade. A crise burocrtica fez com que emergisse um novo modelo, este, no mais com o fim em si mesmo, mas sim, em um padro voltado para o resultado final, privilegiando o cidado. Destarte, pesquisas e estudos sobre os modelos de Administrao Pblica so fundamentais para a melhoria da realidade social e da qualidade na gesto, visto que, ao adequar a funo do Estado s necessidades da sociedade a Administrao estar cumprindo seu papel. Em um curso para o aperfeioamento do Gestor Pblico de primria importncia a compreenso da sua funo como agente de transformao e sua consequente insero no contexto da Administrao Pblica.

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5. A ADMNISTRAO PBLICA

A conceituao de Administrao Pblica de fulcral interesse para os objetivos da presente pesquisa. Desta feita, sero abordados os temas de relevncia para a consecuo dos objetivos propostos deste trabalho. Partindo dessa premissa, Paludo (2010), em um conceito didtico, compreende a Administrao Pblica como todo aparato existente (estrutura e recursos; rgos e agentes; servios e atividades) disposio dos governos para a realizao de seus objetivos polticos e do objetivo maior e primordial do Estado: a promoo do bem comum da coletividade. Desse modo o uso da expresso Administrao Pblica pode figurar em diversos sentidos que, a seguir, sero analisados especificamente.

5.1. SENTIDO AMPLO E ESTRITO

A Administrao Pblica em um sentido amplo abrange os rgos de governo que exercem funo poltica, e tambm os rgos e pessoas jurdicas que exercem funo meramente administrativa. Entende-se por funo poltica, neste contexto, o estabelecimento de diretrizes e programas de ao governamental, dos planos de atuao do governo, a fixao das denominadas polticas pblicas1. De outro modo, funo meramente administrativa resume-se execuo das polticas pblicas formatadas no exerccio da referida atividade poltica (ALEXANDRINO E PAULO, 2010). Em uma outra abordagem, convergente com a idia apresentada no pargrafo anterior, Di Pietro (2007) conceitua o sentido amplo em duas atuaes: sentido subjetivo, os rgos governamentais (Governo) e os rgos administrativos

Segundo Rua (2009) poltica pblica envolve mais do que uma deciso e requer diversas aes estrategicamente selecionadas para implementar as decises tomadas politicamente.

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(Administrao Pblica em sentido estrito e prprio); sentido objetivo, a funo poltica e a administrativa. Conceituando o sentido estrito da Administrao Paulo e Alexandrino (2010) dizem que a incluso apenas dos rgos e pessoas jurdicas que exercem funo meramente administrativa, de execuo dos programas de governo o denominado estrito sentido. Ficando, assim, excludos os rgos polticos e as funes polticas de elaborao das polticas pblicas. Cabe enfatizar a atuao jurdica da Administrao Pblica, no tocante a sua relao com a lei que, ao contrrio dos particulares, deve fazer apenas o que lhe permitido pela lei. Paulo e Alexandrino (2010 p.18) exemplificam o funcionamento e elucidam a abordagem apresentada no presente trabalho:
Cumpre elucidar que elaborar polticas pblicas ou planos de governo no significa atuar ao arrepio da lei. A administrao pblica, mesmo tomada em sentido amplo, tem toda sua atuao subordinada lei. Contudo, no que tange aos fins do Estado, o ordenamento jurdico estabelece normas genricas, amplas, muitas vezes traduzidas em normas programticas, indicando objetivos gerais a serem perseguidos pelo Poder Pblico. O como fazer, o estabelecimento das prioridades na execuo, o detalhamento dos programas de ao, tudo isso atividade administrativa em sentido amplo, vale dizer atividade poltica, para o exerccio da qual o Poder Pblico, embora subordinado lei e ao direito, dispe de uma ampla discricionariedade.

Tem-se como oportuno a explicao de que a permisso e discricionariedade so, como bem disse o referido autor, para atividade poltica. A criao, priorizao e consecuo das polticas pblicas dispem uma certa liberdade de opo, conquanto sempre vinculada ao ordenamento jurdico.

5.2. SENTIDO FORMAL E MATERIAL

Em uma outra esfera de classificao, Administrao Pblica pode ser dividida ainda em dois sentidos muito cobrados na doutrina administrativa brasileira: sentido formal e material. Para Paulo e Alexandrino (2010), entende-se por sentido formal o conjunto de rgos, pessoas jurdicas e agentes que nosso ordenamento jurdico identifica como administrao pblica, no importando a atividade que exeram (como regra,

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evidentemente, administrativa).

esses

rgos,

entidades

agentes

desempenham

funo

Corroborando a explanao anterior, Di Pietro (2007), categoricamente define Administrao Pblica em sentido subjetivo (formal), como conjunto de rgos e de pessoas jurdicas aos quais a lei atribui o exerccio da funo administrativa. J em um a acepo material (objetiva), a administrao pblica representa o conjunto de atividades que costumam ser consideradas prprias da funo administrativa. O conceito tem como referncia a atividade (o que realizado), no obrigatoriamente quem a exerce (PAULO; ALEXANDRINO, 2010). Visto os dois conceitos, de suma importncia a percepo desses sentidos no contexto brasileiro, Paulo e Alexandrino (2010, p. 19) afirmam que o Brasil adota o critrio formal de administrao pblica. Portanto, somente administrao pblica, juridicamente aquilo que nosso direito assim considera.. Assim, independentemente da atividade que exera, apenas o que o ordenamento jurdico disser ser considerado administrao pblica. A partir desse cenrio, passa-se anlise da atuao do Estado em suas variadas estruturas de atuao.

5.3. ADMINISTRAO DIRETA, INDIRETA E ENTIDADES PARAESTATAIS

Aps o estudo da Administrao Pblica e algumas abordagens tradicionalmente vistas pela doutrina, traz-se um novo tpico com o supedneo do Decreto-lei 200/67 (Brasil, 1967), em que reza:
Art. 4 A Administrao Federal compreende: I - A Administrao Direta, que se constitui dos servios integrados na estrutura administrativa da Presidncia da Repblica e dos Ministrios. II - A Administrao Indireta, que compreende as seguintes categorias de entidades, dotadas de personalidade jurdica prpria: a) Autarquias; b) Emprsas Pblicas; c) Sociedades de Economia Mista. d) fundaes pblicas. Pargrafo nico. As entidades compreendidas na Administrao Indireta vinculam-se ao Ministrio em cuja rea de competncia estiver enquadrada sua principal atividade.

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importante frisar que, a despeito de o Decreto-Lei 200/67 seja frequentemente citado como referncia em matria de organizao estrutural da administrao pblica brasileira, certo que apenas adstringe-se ao Poder Executivo Federal, no vinculando os demais entes federativos. Paulo e Alexandrino (2010) conceituam administrao direta como o conjunto de rgos que integram as pessoas polticas de Estado (Unio, estados, Distrito Federal e Municpios), aos quais foi atribuda a competncia para o exerccio de forma centralizada de atividades administrativas. A administrao direta pode ser compreendida nas competncias e servios integrados na estrutura administrativa da Presidncia da Repblica e dos Ministrios, assim como a parte administrativa dos poderes Legislativo e Judicirio, bem como o Ministrio Pblico da Unio. A administrao direta composta pelos prprios rgos dos poderes que compe as pessoas jurdicas de Direito Pblico com capacidade poltica ou administrativa. Ressalte-se, ainda, que esses rgos no possuem personalidade jurdica prpria e pertencem ao ente pblico maior Unio, Estados, Municpios (PALUDO, 2010). Acerca da atuao da Administrao Direta, Paludo (2010) afirma que ela se d atravs de seus rgos e agentes que expressam a vontade poltica da pessoa jurdica a que esto ligados. Os rgos no tm capacidade jurdica, no constituem pessoa jurdica, apenas possuem competncias: so centros de competncias

despersonalizados, cuja atuao, na pessoa de seus agentes, imputada entidade a que pertencem. J a Administrao Indireta, segundo Paulo e Alexandrino (2010) o conjunto de pessoas jurdicas (desprovidas de autonomia poltica) que, vinculadas administrao direta, tm a competncia para o exerccio, de forma descentralizada, de atividades administrativas. Paludo (2010), corroborando os autores mencionados, comenta que as entidades da supracitada Administrao tm personalidade jurdica prpria, autonomia e agem por outorga de servio ou pela delegao da execuo. Em regra, quando prestam servios pblicos ou de interesse pblico so denominadas autarquias ou

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fundaes; quando exploram atividade econmica referem-se s empresas pblicas e sociedades de economia mista. Tendo como base para criao o inciso XIX do artigo 37 da Constituio Federal (Brasil, 1988), somente por lei especfica poder ser criada autarquia e autorizada a instituio de empresa pblica, de sociedade de economia mista e de fundao, cabendo lei complementar, neste ltimo caso, definir as reas de sua atuao. A partir desse preceito constitucional chega-se a duas bvias concluses: autarquia criada por lei especfica diretamente; demais entidades necessrio apenas autorizao dada em lei especfica. Faz-se necessrio o comentrio sobre as denominadas entidades paraestatais. Paulo e Alexandrino (2010) conceituam que, ao lado da administrao pblica brasileira, positivada no ordenamento jurdico ptrio, so objetos de estudo do direito administrativo determinados entes privados que, sem integrarem a administrao direta ou indireta, colaboram com o Estado no desempenho de atividades de interesse pblico, de natureza no lucrativa. Compreendem os servios sociais autnomos (SESI, SESC, SENAI), as organizaes sociais, as organizaes da sociedade civil de interesse pblico (OSCIP) e as denominadas entidades de apoio. Paludo (2010) denomina essas entidades como terceiro setor. O primeiro setor o Estatal; o segundo, o mercado; o terceiro, entidades que no se enquadram no primeiro nem no segundo. Essas entidades, conquanto possuam personalidade de Direito Privado, no so entidades pblicas nem privadas. No so pblicas porque no so pessoas de Direito Pblico, e no so privadas porque no visam ao lucro. Elas so um meio-termo. Colaboram com o Estado desenvolvendo atividades de interesse pblico, e por isso contam com a sua proteo e fomento.

5.4. NOES DE DESCENTRALIZAO E DESCONCENTRAO

Com vistas a uma melhor compreenso dos assuntos abordados no presente trabalho, faz-se necessrio um breve apanhado de conceitos e reflexes sobre o tema

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em tela. Cabe ressaltar que essa classificao no unnime na doutrina; para fins do presente trabalho, entretanto, plenamente satisfatrio. Di Pietro (2007, p. 297) apresenta a descentralizao como distribuio de competncias de uma para outra pessoa, fsica ou jurdica e supe a existncia de, pelo menos, duas pessoas, entre as quais se repartem as competncias. A autora define ainda dois tipos de descentralizao, poltica e administrativa:
A descentralizao poltica ocorre quando o ente descentralizado exerce atribuies prprias que no decorrem do ente central; a situao dos Estados-membros da federao e, no Brasil, tambm dos Municpios. Cada um desses entes locais detm competncia legislativa prpria que no decorre da Unio nem a ela se subordina, mas encontra seu fundamento na prpria Constituio Federal. As atividades jurdicas que exercem no constituem delegao ou concesso do governo central, pois delas so titulares de maneira originria. A descentralizao administrativa ocorre quando as atribuies que os entes descentralizados exercem s tm o valor jurdico que lhes empresta o ente central; as suas atribuies no decorrem, com fora prpria, da Constituio, mas do poder central. o tipo de descentralizao prpria dos Estados unitrios, em que h um centro nico de poder, do qual se destacam, com relao de subordinao, os poderes das pessoas jurdicas locais.

Paulo e Alexandrino (2010), com uma abordagem mais ampla sobre a descentralizao administrativa, a definem no momento em que o Estado desempenha algumas de suas atribuies por meio de outras pessoas e no pela sua administrao direta. A descentralizao pressupe duas pessoas distintas: O Estado (Unio, Municpios, etc.) e a pessoa que executar o servio, por ter recebido do estado essa atribuio. A descentralizao pode ocorrer por outorga (quando o Estado cria uma entidade e a ela transfere determinado servio pblico) ou por delegao (quando o estado transfere, por contrato ou ato unilateral, unicamente a execuo do servio, para que a pessoa delegada preste populao, em seu prprio nome e por sua conta e risco). Cabe ressaltar que em nenhuma forma de descentralizao h hierarquia, o que pode existir, por exemplo, o chamado controle finalstico ou superviso ou tutela administrativa, em uma relao de vinculao e no de subordinao (PAULO; ALEXANDRINO, 2010). Di Pietro (2007) afirma que diferentemente da descentralizao, pelo fato de ser a desconcentrao uma distribuio interna de competncias, ou seja, uma distribuio de competncias dentro de uma mesma pessoa jurdica. Sabe-se que a Administrao

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Pblica organizada hierarquicamente, como se fosse uma pirmide em cujo pice se situa o Chefe do Poder Executivo. As atribuies administrativas so outorgadas aos vrios rgos que compem a hierarquia, criando-se uma relao de coordenao e subordinao entre uns e outros. Isso feito para descongestionar, desconcentrar, tirar do centro um volume grande de atribuies, para permitir o seu mais adequado e racional desempenho. A desconcentrao liga-se hierarquia. Exemplificando, ocorre desconcentrao no mbito da administrao direta estadual distribui competncias entre diversos rgos de seu prprio arcabouo (Secretaria da Fazenda, Secretaria de Educao, etc.). A desconcentrao ocorre dentro da estrutura de uma mesma pessoa jurdica, trata-se de mera tcnica administrativa de distribuio interna de competncias de uma pessoa jurdica. Impende frisar que a desconcentrao ocorre tanto no exerccio de competncias pela administrao direta quanto pela indireta. Como resultado tem-se o surgimento dos denominados rgos pblicos (PAULO; ALEXANDRINO, 2010).

5.5. PRINCPIOS DA ADMINISTRAO PBLICA

Nessa seo sero especificados os princpios relacionados na Constituio Federal relativos Administrao Pblica. A despeito de diversas discusses doutrinrias, buscar-se- a corrente majoritria do pensamento doutrinrio acerca dos princpios referidos. Grifaram-se os princpios que sero detalhados no presente trabalho:
Art. 37. A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia [...] (BRASIL, 1988).

Tendo em vista os princpios expressos na constituio, necessrio, para os objetivos dessa pesquisa, detalh-los.

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5.5.1. Legalidade

Para fins de compreenso didtica, explicar-se- a legalidade de forma resumida e atida ao Direito Administrativo ptrio. Nessa esteira, Moraes (2008) entende que esse princpio coaduna-se com a prpria funo administrativa, de executor do direito, que atua sem finalidade prpria, mas sim em respeito finalidade imposta pela lei, e com a necessidade de preservar-se a ordem jurdica. V-se que este o entendimento de mais autores do qual a vontade Administrao Pblica a que decorre da lei. Di Pietro (2007) afirma que no princpio da legalidade, a Administrao Pblica s pode fazer o que a lei permite; no mbito das relaes entre particulares, o princpio aplicvel o da autonomia da vontade, ou seja, permite fazer tudo o no proibido pela lei. Corresponde ao que j vinha explcito no artigo 42 da Declarao dos Direitos do Homem e do Cidado, de 1789:
a liberdade consiste em fazer tudo aquilo que no prejudica a outrem; assim, o exerccio dos direitos naturais de cada homem no tem outros limites que os que asseguram aos membros da sociedade o gozo desses mesmos direitos. Esses limites somente podem ser estabelecidos em lei.

Este princpio, juntamente com o de controle da Administrao pelo Poder Judicirio, nasceu com o Estado de Direito e constitui uma das principais garantias de respeito aos direitos individuais. Isto porque a lei, ao mesmo tempo em que os define, estabelece tambm os limites da atuao administrativa que tenha por objeto a restrio ao exerccio de tais direitos em benefcio da coletividade (DI PIETRO 2007).

5.5.2. Impessoalidade

Este princpio, que aparece, pela primeira vez, com essa denominao, no art. 37 da Constituio de 1988, d margem a diferentes interpretaes, pois, ao contrrio

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dos demais, no tem sido objeto de cogitao pelos doutrinadores brasileiros. Exigir impessoalidade da Administrao tanto pode significar que esse atributo deva ser observado em relao aos administrados como prpria Administrao. No primeiro sentido, o princpio estaria relacionado com a finalidade pblica que deve balizar toda a atividade administrativa. Significa que a Administrao no pode atuar com vistas a prejudicar ou beneficiar pessoas em detrimento de outras, visto que sempre o interesse pblico que tem que nortear o seu comportamento; aplicao desse princpio encontra-se, por exemplo, no artigo 100 da Constituio, referente aos precatrios judiciais; o dispositivo probe a designao de pessoas ou de casos nas dotaes oramentrias e nos crditos adicionais abertos para esse fim (DI PIETRO, 2007). Para Di Pietro (2007) em um segundo sentido, o princpio significa que os atos e provimentos administrativos no so imputveis ao funcionrio que os pratica, mas ao rgo ou entidade administrativa da Administrao Pblica, de sorte que ele o autor institucional do ato. Ele apenas o rgo que formalmente manifesta a vontade estatal. Com isso, as realizaes governamentais no so do funcionrio ou autoridade, mas da entidade pblica em nome de quem as produzira. A prpria Constituio d uma conseqncia expressa a essa regra, quando, no 12 do artigo 37, probe que conste nome, smbolos ou imagens que caracterizem promoo pessoal de autoridades ou servidores pblicos em publicidade de atos, programas, obras, servios e campanhas dos rgos pblicos. Conforme Moraes (2008) o princpio da impessoalidade encontra-se, por vezes, no mesmo campo de incidncia dos princpios da igualdade e da legalidade, e no raramente chamado de princpio da finalidade administrativa. Esse princpio completa a idia j estudada de que o administrador um executor do ato, que serve de veculo de manifestao da vontade estatal, e, portanto, as realizaes administrativogovernamentais no so do agente poltico, mas sim da entidade pblica em nome da qual atuou.

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5.5.3. Moralidade

Pelo princpio da moralidade administrativa, no bastar ao administrador o estrito cumprimento da estrita legalidade, devendo ele, no exerccio de sua funo pblica, respeitar os princpios ticos de razoabilidade e justia, pois a moralidade constitui, a partir da Constituio de 1988, pressuposto de validade de todo ato da administrao pblica (MORAES, 2008). Di Pietro (2007) leciona que no preciso penetrar na inteno do agente, porque do prprio objeto resulta a imoralidade. Isto ocorre quando o contedo de determinado ato contrariar o senso comum de honestidade, retido, equilbrio, justia, respeito dignidade do ser humano, boa f, ao trabalho, tica das instituies. A moralidade exige proporcionalidade entre os meios e os fins a atingir; entre os sacrifcios impostos coletividade e os benefcios por ela auferidos; entre as vantagens usufrudas pelas autoridades pblicas e os encargos impostos maioria dos cidados. Por isso mesmo, a imoralidade salta aos olhos quando a Administrao Pblica prdiga em despesas legais, porm inteis, como propaganda ou mordomia, quando a populao precisa de assistncia mdica, alimentao, moradia, segurana, educao, isso sem falar no mnimo indispensvel existncia digna. No preciso, para invalidar despesas desse tipo, entrar na difcil anlise dos fins que inspiraram autoridade; o ato em si, o seu objeto, o seu contedo, contraria a tica da instituio, afronta a norma de conduta aceita como legtima pela coletividade administrada. Na aferio da imoralidade administrativa, essencial a razoabilidade.

5.5.4. Publicidade

A publicidade se faz pela insero do ato no Dirio Oficial ou por edital afixado no lugar prprio para divulgao de atos pblicos, para conhecimento do pblico em

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geral e, conseqentemente, incio da produo de seus efeitos, pois somente a publicidade evita os dissabores existentes em processos arbitrariamente sigilosos, permitindo-se os competentes recursos administrativos e as aes judiciais prprias (MORAES 2008). Di Pietro (2007) afirma que a ampla divulgao dos atos praticados pela Administrao Pblica, ressalvadas as hipteses de sigilo previstas em lei. Alguns exemplos desse princpio esto em leis e na prpria Constituio Federal, como o inciso LX do artigo 5 da Carta Magna: a lei s poder restringir a publicidade dos atos processuais quando a defesa da intimidade ou o interesse social o exigirem. Ou ainda no inciso XIV desse mesmo artigo: assegurado a todos o acesso informao e resguardado o sigilo da fonte, quando necessrio ao exerccio profissional. Deve se ter em mente que esse princpio no irrestrito, como visto no inciso XXXIII do artigo 5 (Brasil, 1988):
XXXIII - todos tm direito a receber dos rgos pblicos informaes de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que sero prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindvel segurana da sociedade e do Estado (grifo do autor).

A regra, pois, que a publicidade somente poder ser excepcionada quando o interesse pblico assim determinar, prevalecendo esse em detrimento do princpio da publicidade (MORAES 2008).

5.5.5. Eficincia

Nesta seo ser explicitado o referido princpio luz da doutrina jurdica ptria. Para consecuo do objetivo desse tpico, Modesto (2000) define o princpio da eficincia como a exigncia jurdica, imposta administrao pblica e queles que lhe fazem as vezes ou simplesmente recebem recursos pblicos vinculados de subveno ou fomento, de atuao idnea, econmica e satisfatria na realizao das finalidades pblicas que lhe forem confiadas por lei ou por ato ou contrato de direito pblico. Em uma outra abordagem Moraes (2008) descreve o princpio da eficincia como aquele que impe Administrao Pblica direta e indireta e a seus agentes a

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persecuo do bem comum, por meio do exerccio de suas competncias de forma imparcial, neutra, transparente, participativa, eficaz, sem burocracia2 e sempre em busca da qualidade, primando pela adoo dos critrios legais e morais necessrios para a melhor utilizao possvel dos recursos pblicos, de maneira a evitarem-se desperdcios e garantir-se uma maior rentabilidade social. No se trata da consagrao da tecnocracia, muito pelo contrrio, o princpio da eficincia dirige-se para a razo e fim maior do Estado, a prestao dos servios sociais essenciais populao, visando adoo de todos os meios legais e morais possveis para satisfao do bem comum. O objetivo desse princpio assegurar que os servios pblicos sejam prestados com adequao s necessidades da sociedade que os custeia. Tem como corolrio a boa qualidade. A partir da positivao desse princpio como norte da atividade administrativa, a sociedade passa a dispor de base jurdica expressa para exigir efetividade do exerccio de direitos sociais, como educao e sade, os quais tm que ser garantidos pelo Estado com qualidade ao menos satisfatria (PAULO E ALEXANDRINO, 2010).

O sentido de burocracia adotado pelo autor citado vai ao encontro do conceito popular de Chiavenato (2003) entendida como uma organizao onde o papelrio se multiplica e se avoluma, impedindo solues rpidas ou eficientes

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6. PATRIMONIALISMO

Aps o entendimento da Administrao Pblica atravs de suas variadas acepes, passa-se ao estudo dos seus modelos. Seguindo por uma ordem cronolgica de surgimento, tem-se como ponto central a busca na literatura por conceitos inerentes ao patrimonialismo. A compreenso deste modelo de fundamental interesse para o estudo da burocracia e do gerencialismo. No patrimonialismo, o aparelho do Estado funciona como uma extenso do poder do soberano3, e os seus auxiliares, servidores, possuem status de nobreza real. Os cargos so considerados prebendas. A res publica no diferenciada da res principis. Em conseqncia, a corrupo e o nepotismo so inerentes a esse tipo de administrao. No momento em que o capitalismo e a democracia se tornam dominantes, o mercado e a sociedade civil passam a se distinguir do Estado. Neste novo momento histrico, segundo o autor, a administrao patrimonialista torna-se uma excrescncia inaceitvel (BRASIL, 1995a). Bresser-Pereira (1996) explica o patrimonialismo que definiu as monarquias absolutas, na qual o patrimnio pblico e o privado eram confundidos, como o tipo de administrao em que o Estado era entendido como propriedade do rei. O nepotismo e o empreguismo, seno a corrupo, eram a norma. Esse tipo de administrao revelarse-ia incompatvel com o capitalismo industrial e as democracias parlamentares, que surgiam no sculo XIX. Paludo (2010) disserta que no patrimonialismo no existiam carreiras organizadas no servio pblico e nem se estabeleceu a diviso do trabalho. Os cargos eram todos de livre nomeao do soberano, que os direcionava a parentes diretos e demais amigos da famlia, concedendo-lhes parcelas de poder diferenciadas, de acordo com os seus critrios pessoais de confiana. Prtica reiterada era a troca de favores por cargos pblicos (neste caso no se tratava de parentes e amigos, mas de interesses polticos ou econmicos). Regra geral, quem detinha um cargo pblico o considerava

O autor utiliza o termo soberano para designar a maior autoridade do Estado no exerccio do poder, que num passado mais distante corresponde figura do rei.

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como um bem de carter hereditrio. No havia diviso do trabalho; os cargos denominavam-se prebendas ou sinecuras, e quem os exercia gozava de status da nobreza real. De forma sinttica, Paludo (2010, p. 53) leciona que se pode resumir as principais caractersticas da administrao patrimonialista:
- confuso entre propriedade privada e propriedade pblica; - impermeabilidade participao social-privada; - endeusamento do soberano; - corrupo e nepotismo; - carter discricionrio e arbitrrio das decises; - ausncia de carreiras administrativas; - desorganizao do Estado e da Administrao; - cargos denominados prebendas ou sinecuras; - descaso pelo cidado e pelas suas demandas sociais.

Dada a conceituao apresentada, de vital importncia o entendimento do contexto desse modelo no Brasil, pois, como bem diz Amoroso Lima (2006), a Administrao Pblica Patrimonialista corresponde ao Primeiro Modelo Administrativo do Estado Brasileiro.

6.1. CONTEXTO BRASILEIRO

A anlise do contexto brasileiro tem grande valia visto que, segundo Martins (1997), a cultura poltica do Brasil profundamente enraizada em uma herana colonial patrimonialista. Apesar das enormes mudanas econmicas e sociais que o Pas sofreu: nepotismo, o favoritismo e o clientelismo, sob diferentes formas, tornaram-se caractersticas culturais persistentes, e tm sido reforadas atravs do populismo. Isso moldou tanto a percepo da sociedade com respeito ao Estado como a organizao da administrao pblica. Em relao ao contexto brasileiro Faoro4 (apud Martins; Pieranti, 2006, p. 145) explica a subjacncia do patrimonialismo no contexto brasileiro:
"O patrimonialismo se amolda s transies, s mudanas, em carter flexivelmente estabilizador do modelo externo, concentrando no corpo estatal os mecanismos de intermediao, com suas manipulaes financeiras,
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FAORO, Raymundo. Os donos do poder. So Paulo: Globo, 1979).

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monopolistas, de concesso pblica de atividade, de controle de crdito, de consumo, de produo privilegiada, numa gama que vai da gesto direta regulamentao material da economia".

Para Amoroso Lima (2006), a Independncia do Brasil resultou de um processo marcado por movimentos, que representaram a resistncia contra os permanentes abusos da Coroa e que eram atravessados por interesses econmicos com o sentido de liberdade, numa mistura hbrida que caracterizou a constituio do novo Estado Nacional. Ento, foi a partir de 1822 que se iniciou o tempo da organizao da Administrao Pblico Brasileiro demarcado pelo fim do Estatuto da Colnia e o comeo do Estado Nacional. Neste primeiro momento, Batista (1999) afirma que se instaura, na estrutura do Estado, a administrao pblica patrimonialista, envolvida por um conjunto de princpios tericos e prticos que perduraram, enquanto estrutura determinante, at o final da dcada de 20 do sculo XX. O marco legal desta instaurao ocorreu em 1824, quando D. Pedro I, aps dissolver a Assemblia Constituinte em 1823, outorgou a Constituio Poltica do Imprio do Brazil, que vigorou de 25 de maro de 1824 a 15 de novembro de 1889; portanto, por mais de 65 anos. Monteiro (2010), sobre a compreenso do patrimonialismo no contexto brasileiro, afirma que nesse modelo administrativo os responsveis pelo poder atuam como se a mquina pblica fosse parte do seu patrimnio. Aplicam toda sorte de decises para prestigiar sua base aliada, loteiam os cargos pblicos conferindo aos servidores o status de nobreza real, numa situao que favorece o nepotismo e a corrupo nos rgos Pblicos, controlados de acordo com as necessidades e vontades do poder soberano. A compreenso do lastro patrimonialista na vida pblica brasileira apresentase desde a ocupao portuguesa, assumindo feies apropriadas aps a instalao da famlia real no incio do sculo XIX. Para se ter um espectro sobre a importncia do estudo desse modelo de gesto no contexto brasileiro pode-se dizer que:
...a denominao patrimonialista advm do fato de que esta condio organizativa e de gesto do Estado espelhava determinadas caractersticas de seu tempo histrico como as prticas despticas de apadrinhamento, nepotismo e clientelismo, prprias dos representantes polticos e administrativos, que incorporavam a esfera pblica estatal como patrimnio espacial privado (AMOROSO LIMA, 2006, p. 11).

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Por fim, utiliza-se uma importante concluso feita por Amoroso Lima (2006, p. 141) no sentido de que as marcas do patrimonialismo parecem difceis de arrancar; notvel, pois o patrimonialismo originrio traveste-se de formas ps-modernas, mas sempre o mesmo processo excludente, senhorial, cordial com os parceiros e 'ignorantes' do Brasil.

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7. MODELO BUROCRTICO

7.1. BUROCRACIA E TIPOS DE DOMINAO

Antes de passar anlise do modelo burocrtico em si, uma breve explanao sobre os tipos de dominao vlida para os objetivos deste trabalho. Para Encinas (2010), Weber descreve os tipos puros de dominao com base na origem de sua legitimidade, ou seja, com base no porqu das pessoas aceitarem as ordens. Ele o descreve em trs tipos: carismtico, racional e tradicional. A dominao carismtica, para Motta (2004), aquela que tem por origem o carisma. Esse termo foi usado anteriormente com sentido religioso, significando dom gratuito de Deus, graa. O batismo confere o carisma; o dom da sabedoria que Cristo deu aos apstolos um tipo de carisma. Modernamente, Weber e outros estudiosos usaram esse termo com o sentido de qualidade extraordinria e indefinvel de uma pessoa. O grande lder poltico, o capito de indstria, o heri, o chefe de expedies pioneiras so freqentemente pessoas com poder carismtico. A legitimidade de seu domnio baseia-se na crena e na devoo, baseia-se na crena em poderes mgicos, na revelao e no culto de heris. Para Encinas (2010), o carisma algo que no existe no dia-a-dia, na rotina, ele surge com uma situao extraordinria. A dominao carismtica um poder sem base racional. instvel, arbitrrio e facilmente adquire caractersticas revolucionrias. Sua instabilidade deriva da fluidez de suas bases. Motta (2004) complementa que o lder carismtico mantm seu poder enquanto seus seguidores reconhecem nele foras extraordinrias e, naturalmente, esse reconhecimento pode desaparecer a qualquer momento. Por outro lado, a dominao carismtica no pode ser delegada nem concedida em herana, como a racional-legal e a tradicional. uma dominao essencial-mente pessoal, intransfervel. Sua arbitrariedade explica-se pela ausncia de leis, estatutos e tradies que a regulamentem. um poder cujos limites so dados

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pela sua prpria personalidade. Por isso mesmo ele tende a ser um instrumento de transformao social. Os grandes lderes revolucionrios O conflito de uma dominao carismtica com a burocracia d-se na irracionalidade, instabilidade e arbitrariedade daquela, chocando-se diretamente com as bases do conceito de organizao. Motta (2004, p. 13) pondera que isso no quer dizer, porm, que as burocracias no possam conter em seu seio pessoas com poder carismtico. O problema da liderana natural, que de importncia fundamental para o bom funcionamento das organizaes, est ligado ao conceito de dominao carismtica. certo que a definio de liderana geralmente adotada pelos representantes dessa Escola procurou negar que o poder do lder tenha base em sua personalidade, em determinadas caractersticas especiais e extraordinrias de sua pessoa. J a dominao tradicional aquela quem, em sentido redundante, se baseia no tradicionalismo, na crena na rotina de todos os dias como uma inviolvel norma de conduta. O tradicionalista acredita na "santidade" da tradio. Tudo o que os nossos antepassados aceitaram como vlido dever continuar a s-lo. Os usos e costumes so a fonte ltima de poder. um tipo de dominao extremamente conservador. Ope-se mudana social, porque nada a legitima. Pelo contrrio, toda mudana social implica rompimento mais ou menos violento das tradies, abandono de usos e costumes s vezes imemoriais e, portanto, deve ser combatida. Aquele que exerce a dominao tradicional no simplesmente um superior investido de autoridade, mas um "senhor", e seus subordinados, que constituem seu quadro administrativo, no so "funcionrios", mas "servidores". Na medida em que as normas tradicionais no so perfeitamente definidas, o senhor tradicional usufrui certa rea de arbtrio (MOTTA, 2004). Paludo (2010) elenca que as ordens so legtimas de dois modos: Em parte em virtude da tradio que determina inequivocamente o contedo das ordens, e da crena no sentido e alcance destas, cujo abalo por transgresso dos limites tradicionais poderia pr em perigo a posio tradicional do prprio senhor. Em parte em virtude do arbtrio do senhor, ao qual a tradio deixa espao correspondente.

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Todas essas caractersticas tiram da dominao tradicional qualquer base racional. Ela no exercida com uma preocupao de eficincia. No se procuram escolher os meios mais eficientes para atingir os fins visados. As normas tradicionais, o tipo de subordinados e o arbtrio do senhor no o permitem. Max Weber distingue dois tipos bsicos de dominao tradicional: o patriarcalismo e o patrimonialismo (MOTTA, 2004). Como contraste ao tipo anterior, Motta (2004) afirma que as burocracias tm sua fonte de legitimidade no poder racional-legal, e no no poder patriarcal, patrimonial ou carismtico. Em seu tipo ideal, puro, as organizaes so sistemas sociais racionais. A expresso da racionalidade burocrtica de expressa e se distingue dos demais tipos em trs caractersticas bsicas so sistemas sociais formais, impessoais, dirigidos por administradores profissionais, que tendem a control-los cada vez mais completamente. Encinas (2010) elenca algumas outras caractersticas desse tipo, quais sejam:

um exerccio contnuo, vinculado a determinadas regras, de funes oficiais; dentro de determinada competncia, com limitao, e poderes limitados; o princpio da hierarquia oficial, isto , de organizao de instncias fixas de controle e superviso para cada autoridade institucional; as regras segundo as quais se procede podem ser: regras tcnicas e normas.

Visto algumas caractersticas da burocracia, passa-se ao estudo de seu modelo burocrtico.

7.2. O MODELO

A conceituao de burocracia fulcral para o entendimento do modelo de gesto burocrtico, com isso, Chiaventato (2003) traz tona uma didtica elucidativa sobre esse tema, explicando a importncia de Max Weber, socilogo alemo, que publicara

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uma bibliografia a respeito das grandes organizaes da sua poca. Deu-lhes o nome de burocracia e passou a considerar o sculo XX como o sculo das burocracias, pois achava que essas eram as organizaes caractersticas de uma nova poca, plena de novos valores e de novas exigncias. O aparecimento das burocracias coincidiu com o despontar do capitalismo, graas a inmeros fatores, dentre os quais a economia do tipo monetrio, o mercado de mo-de-obra, o aparecimento do estado-nao centralizado e a divulgao da tica protestante (que enfatizava o trabalho como um dom de Deus e a poupana como forma de evitar a vaidade e a ostentao). Entretanto, em uma outra viso, Motta (2004) esclarece que, em primeiro lugar, Max Weber, que estudou o termo burocracia amplamente, no considerou burocracia um tipo de sistema social, mas um tipo de poder ou de dominao. A burocracia seria um tipo de poder da mesma categoria que o patriarcalismo, o feudalismo e o carismtico. burocracia ou poder burpcrtico correspondem, as organizaes, organizaes burocrticas, ou simplesmente burocracias. essencial para o capitalismo a clara separao entre o Estado e o mercado; a democracia s pode existir quando a sociedade civil, formada por cidados, distinguese do Estado ao mesmo tempo em que o controla. Tornou-se assim necessrio desenvolver um tipo de administrao que partisse no apenas da clara distino entre o pblico e o privado, mas tambm da separao entre o poltico e o administrador pblico. Surge assim a administrao burocrtica moderna, racional-legal (BRESSERPEREIRA, 1996). Sobre a importncia de Weber no estudo das organizaes Chiavenato (2003, p. 254) afirma que o primeiro terico das organizaes foi incontestavelmente Max Weber. Ele estudou as organizaes sob um ponto de vista estruturalista, preocupando-se com sua racionalidade, isto , com a relao entre os meios e recursos utilizados e os objetivos a serem alcanados pelas organizaes burocrticas. Na mesma esteira do professor Idalberto Chiavenato, Secchi (2009) relata que o incio das bases tericas da burocracia foi apenas aps a morte de Weber, e aps a publicao em 1922 do livro Wirtschaft und Gesellschaft (Economia e sociedade), que as bases tericas da burocracia foram definitivamente construdas. Na sua descrio sobre os modelos ideais tpicos de dominao, Weber identificou o exerccio da

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autoridade racional-legal como fonte de poder dentro das organizaes burocrticas. Nesse modelo, o poder emana das normas, das instituies formais, e no do perfil carismtico ou da tradio. A partir desse axioma fundamental derivam-se as trs caractersticas principais do modelo burocrtico: a formalidade, a impessoalidade e o profissionalismo. Contextualizando o seu surgimento, Chiavenato (2003) explica que modelo burocrtico de organizao surgiu como uma reao contra a crueldade, o nepotismo e os julgamentos tendenciosos e parcialistas, tpicos das prticas administrativas desumanas e injustas do incio da Revoluo Industrial. Basicamente, a burocracia foi uma inveno social aperfeioada no decorrer da Revoluo Industrial, embora tenha suas razes na Antigidade histrica, com a finalidade de organizar detalhadamente e de dirigir rigidamente as atividades das empresas com a maior eficincia possvel. Bresser-Pereira (1996) define o modelo de administrao burocrtica clssica como aquele baseado nos princpios da administrao do exrcito prussiano, foi implantado nos principais pases europeus no final do XIX; nos Estados Unidos, no comeo do sculo XX; no Brasil, em 1936, com a reforma administrativa promovida por Maurcio Nabuco e Lus Simes Lopes. a burocracia que Max Weber descreveu, baseada no princpio do mrito profissional. Conforme Secchi (2009), o modelo burocrtico weberiano um modelo organizacional que desfrutou notvel disseminao nas administraes pblicas durante o sculo XX em todo o mundo. O modelo burocrtico atribudo a Max Weber, porque o socilogo alemo analisou e sintetizou suas principais caractersticas. No entanto, desde o sculo XVI o modelo burocrtico j era bastante difundido nas administraes pblicas, nas organizaes religiosas e militares, especialmente na Europa. Desde l o modelo burocrtico foi experimentado com intensidades heterogneas e em diversos nveis organizacionais, culminando com sua adoo no sculo XX em organizaes pblicas, privadas e do terceiro setor. Sobre o modelo burocrtico, em uma tentativa de resumo da Administrao Pblica Burocrtica, Brasil (1995a) delimita que ele surge na segunda metade do sculo XIX, na poca do Estado liberal, como forma de combater a corrupo e o nepotismo patrimonialista. Constituem princpios orientadores do seu desenvolvimento a

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profissionalizao, a idia de carreira, a hierarquia funcional, a impessoalidade, o formalismo, em sntese, o poder racional legal. Os controles administrativos visando evitar a corrupo e o nepotismo so sempre a priori. Parte-se de uma desconfiana prvia nos administradores pblicos e nos cidados que a eles dirigem demandas. Por isso, so sempre necessrios controles rgidos dos processos, como por exemplo na admisso de pessoal, nas compras e no atendimento a demandas. Bresser-Pereira (1996) ensina que a administrao pblica burocrtica clssica foi adotada porque era uma alternativa muito superior administrao patrimonialista do Estado. Entretanto o pressuposto de eficincia em que se baseava no se revelou real. No momento em que o pequeno Estado liberal do sculo XIX deu definitivamente lugar ao grande Estado social e econmico do sculo XX, verificou-se que no garantia nem rapidez, nem boa qualidade nem custo baixo para os servios prestados ao pblico. Na verdade, a administrao burocrtica lenta, cara, auto-referida, pouco ou nada orientada para o atendimento das demandas dos cidados. Como a administrao pblica burocrtica vinha combater o patrimonialismo e foi implantada no sculo XIX, no momento em que a democracia dava seus primeiros passos, era natural que desconfiasse de tudo e de todos dos polticos, dos funcionrios, dos cidados. Deveriam existir controles rigorosos e procedimentais. Eram preferveis leis, regulaes e rotinas severas em lugar de tomadas de deciso sempre que possvel (BRESSER-PEREIRA, 1998). Por outro lado, o controle - a garantia do poder do Estado - transforma-se na prpria razo de ser do funcionrio. Em conseqncia, o Estado volta-se para si mesmo, perdendo a noo de sua misso bsica, que servir sociedade. A qualidade fundamental da administrao pblica burocrtica a efetividade no controle dos abusos; seu defeito, a ineficincia, a auto-referncia, a incapacidade de voltar-se para o servio aos cidados vistos como clientes. Esse defeito, entretanto, no se revelou determinante na poca do surgimento da administrao pblica burocrtica porque os servios do Estado eram muito reduzidos. O Estado limitava-se a manter a ordem e administrar a justia, a garantir os contratos e a propriedade (BRASIL 1995a).

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7.3. CARACTERSTICAS

Ao contrrio do senso comum, a burocracia, como conceito, voltada para a eficincia e tem como corolrio o racionalismo. Nessa linha Chiavenato (2003) e Paludo (2010), compilando as idias de Max Weber trazem as seguintes caractersticas: Carter legal das normas e regulamentos: nas organizaes

burocrticas o poder decorre da norma legal. Em outros termos, uma organizao baseada em uma legislao prpria que define antecipadamente como a organizao burocrtica dever funcionar. Essas normas e regulamentos so escritos e tambm so exaustivos porque abrangem todas as reas da organizao prevem todas as ocorrncias e as enquadram dentro de um esquema definido capaz de regular tudo o que ocorre dentro da organizao. Carter formal das comunicaes: a burocracia uma organizao

ligada por comunicaes escritas e de forma exaustiva. As regras, decises e aes administrativas so formuladas e registradas por escrito. Da o carter formal da burocracia: todas as aes e procedimentos so feitos para proporcionar comprovao e documentao adequadas, bem como assegurar a interpretao unvoca das comunicaes. Carter racional e diviso do trabalho: a burocracia uma

organizao que se caracteriza por uma sistemtica diviso do trabalho. A diviso do trabalho atende a uma racionalidade, isto , ela adequada aos objetivos a serem atingidos: a eficincia da organizao. Da o aspecto racional da burocracia. H uma diviso sistemtica do trabalho e do poder, estabelecendo as atribuies de cada participante. Cada participante tem um cargo especfico, funes especficas e uma esfera de competncia e responsabilidade. Cada participante deve saber qual a sua tarefa, qual a sua capacidade de comando sobre os outros e, sobretudo, quais so os limites de sua tarefa, direito e poder, para no ultrapassar esses limites, no interferir na competncia alheia e nem prejudicar a estrutura existente.

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Impessoalidade nas relaes: a distribuio das atividades feita

impessoalmente, ou seja, em termos de cargos e funes e no de pessoas envolvidas. A administrao da burocracia realizada sem considerar as pessoas como pessoas, mas como ocupantes de cargos e de funes. O poder de cada pessoa impessoal e deriva do cargo que ocupa. A obedincia prestada pelo subordinado ao superior tambm impessoal. Ele obedece ao superior, no em considerao sua pessoa, mas ao cargo que o superior ocupa. A burocracia precisa garantir a sua continuidade ao longo do tempo: as pessoas vm e vo, os cargos e funes permanecem ao longo do tempo. Hierarquia da autoridade: cada cargo inferior deve estar sob o

controle e superviso de um posto superior. Nenhum cargo fica sem controle ou superviso. Da a necessidade da hierarquia da autoridade para definir as chefias nos vrios escales de autoridade. A distribuio de autoridade serve para reduzir ao mnimo o atrito, por via do contato (oficial) restritivo, em relao s maneiras definidas pelas regras da organizao. Dessa forma, o subordinado est protegido da ao arbitrria do seu superior, pois as aes de ambos se processam dentro de um conjunto mutuamente reconhecido de regras. Rotinas e procedimentos padronizados: a burocracia uma

organizao que fixa as regras e normas tcnicas para o desempenho de cada cargo. O ocupante de um cargo - o funcionrio - no faz o que deseja, mas o que a burocracia impe que ele faa. A disciplina no trabalho e o desempenho no cargo so assegurados por um conjunto de regras e normas que ajustam o funcionrio s exigncias do cargo e s exigncias da organizao: a mxima produtividade. As atividades de cada cargo so desempenhadas segundo padres definidos relacionados com os objetivos da organizao. Os padres facilitam a avaliao do desempenho de cada participante. Competncia tcnica e meritocracia: a burocracia uma

organizao na qual a escolha das pessoas baseada no mrito e na competncia tcnica e no em preferncias pessoais. A seleo, a admisso, a transferncia e a promoo dos funcionrios so baseadas em critrios de avaliao e classificao vlidos para toda a organizao e no em critrios

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particulares e arbitrrios. Esses critrios universais so racionais e levam em conta a competncia, o mrito e a capacidade do funcionrio em relao ao cargo. Da a necessidade de exames, concursos, testes e ttulos para admisso e promoo dos funcionrios. Especializao da administrao: a burocracia uma organizao

que se baseia na separao entre a propriedade e a administrao. Os membros do corpo administrativo esto separados da propriedade dos meios de produo. Em outros termos, os administradores da burocracia no so seus donos, acionistas ou proprietrios. O dirigente no necessariamente o dono do negcio ou grande acionista da organizao, mas um profissional especializado na sua administrao. O funcionrio no pode vender, comprar ou herdar sua posio ou cargo, e sua posio e cargo no podem ser apropriados e integrados ao seu patrimnio privado. A estrita separao entre os rendimentos e bens privados e pblicos a caracterstica especfica da burocracia e que a distingue dos tipos patrimonial e feudal de administrao. Profissionalizao dos participantes: a burocracia uma

organizao que se caracteriza pela profissionalizao dos participantes. Cada funcionrio da burocracia um profissional, pois um especialista e administrar sua funo. Previsibilidade do funcionamento: a conseqncia desejada da

burocracia a previsibilidade do comportamento dos seus membros. O modelo burocrtico de Weber pressupe que o comportamento dos membros da organizao perfeitamente previsvel: todos os funcionrios devero comportarse de acordo com as normas e regulamentos da organizao, a fim de que essa atinja a mxima eficincia possvel. Tudo na burocracia estabelecido no sentido de prever antecipadamente. Conforme Paludo (2010), a teoria burocrtica foi amplamente aceita na poca e muitas de suas caractersticas foram vantajosas para as organizaes: a racionalidade, hierarquia, existncia de regras claras e normas de conduta, a profissionalizao o poder lega. Uma vez aplicada, isso deveria ser suficiente para garantir o cumprimento

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das regras, que, por sua vez, deveriam gerar eficincia. Assim, Weber5 (apud CARAVANTES 2010, p.51) explica a superioridade da burocracia sobre as demais formas de administrao:
A fonte principal da superioridade da administrao burocrtica reside no papel do conhecimento tcnico que, atravs do desenvolvimento da moderna tecnologia e dos mtodos econmicos na produo dos bens, tornou-se totalmente indispensvel sendo indiferente que o sistema econmico seja organizado em bases capitalistas ou socialistas. A burocracia tem um papel central na sociedade como elemento fundamental de qualquer tipo de administrao de massa. A burocracia superior em saber, tanto o d tcnica quanto o dos fatos concretos, o que normalmente privilgio de empresa capitalista.

o conhecimento tcnico-profissional que garante a superioridade da burocracia. Na poca a administrao burocrtica era o que havia de mais moderno em administrao e muitas de suas caractersticas foram, e continuam sendo, vantajosas para as organizaes. Como em qualquer modelo, todavia, h disfunes que o permeiam, mostradas a seguir.

7.4. DISFUNES DA BUROCRACIA

A administrao burocrtica trouxe uma srie de avanos em relao administrao patrimonialista, dentre eles a impessoalidade, a racionalidade, o mrito, a profissionalizao, o controle. No entanto, surgiram uma srie de problemas, que a doutrina convencionou chamar de disfunes da burocracia, entre elas a rigidez e a lentido (ENCINAS, 2011). As principais disfunes da burocracia so estudos recorrentes da doutrina. Chiavenato (2003), compilando o assunto discorre que so oito disfunes: Internalizao das regras e apego aos regulamentos: as diretrizes

da burocracia. Emanadas por meio das normas e regulamentos para atingir os objetivos da organizao, tendem a adquirir um valor positivo, prprio e importante, independentemente daqueles objetivos, passando a substitu-los gradativamente. As normas e os regulamentos passam a ser fim em si mesmos.
5

WEBER, Max. Cincia e Poltica. So Paulo: Martin Claret, 2005. Trad. Jean Melville.

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Passam a ser absolutos e prioritrios: o funcionrio adquire "viseiras" e esquece que a flexibilidade uma das principais caractersticas de qualquer atividade racional. Com isso, o funcionrio burocrata torna-se um especialista, no por possuir conhecimento de suas tarefas, mas por conhecer perfeitamente as normas e os regulamentos que dizem respeito ao seu cargo ou funo. Os regulamentos, de meios, passam a ser os principais objetivos do burocrata. Excesso de formalismo e de papelrio: a necessidade de

documentar e de formalizar todas as comunicaes dentro da burocracia a fim de que tudo possa ser devidamente testemunhado por escrito pode conduzir a tendncia ao excesso de formalismo, de documentao e, conseqentemente, de papelrio. Alis, o papelrio constitui uma das mais gritantes disfunes da burocracia, o que leva o leigo, muitas vezes, a imaginar que toda burocracia tem necessariamente um volume inusitado de papelrio, de vias adicionais de formulrios e de comunicaes. Resistncia s mudanas: como tudo dentro da burocracia

rotinizado, padronizado, previsto com antecipao, o funcionrio geralmente se acostuma a uma completa estabilidade e repetio daquilo que faz, o que passa a lhe proporcionar uma completa segurana a respeito de seu futuro na burocracia. Atendendo as normas e regulamentos impostos pela burocracia, o funcionrio torna-se simplesmente um exerccio das rotinas e procedimentos, os quais passam a dominar com plena segurana e tranqilidade com o passar do tempo. Quando surge alguma possibilidade de mudana dentro da organizao, essa mudana tende a ser interpretada pelo funcionrio como algo que ele desconhece, e, portanto, algo que pode trazer perigo sua segurana e tranqilidade. Com isso, a mudana passa a ser indesejvel para o funcionrio. E, na medida do possvel, ele passa a resistir a qualquer tipo de mudana que se queira implantar na burocracia. Essa resistncia mudana pode ser passiva e quieta, como pode ser ativa e agressiva atravs de comportamentos de reclamao, tumultos e greves. Despersonalizao do relacionamento: a burocracia tem como uma

de suas caractersticas a impessoalidade no relacionamento entre os

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funcionrios. Da o seu carter impessoal, pois ela enfatiza os cargos e no as pessoas que os ocupam. Isso leva a uma diminuio das relaes personalizadas entre os membros da organizao: diante dos demais funcionrios, o burocrata no os toma mais como pessoas mais ou menos individualizadas, mas como ocupantes de cargos, com direitos e deveres previamente especificados. Da a despersonalizao gradativa do

relacionamento entre os funcionrios da burocracia. Os funcionrios passam a conhecer os colegas no pelos seus nomes pessoais, mas pelos ttulos dos cargos que ocupam. Algumas vezes, o conhecimento feito pelo nmero do registro do colega ou por qualquer outra forma de identificao das pessoas imposta pela organizao. Categorizao como base do processo decisrio: a burocracia se

assenta em uma rgida hierarquizao da autoridade. Portanto, quem toma decises em qualquer situao ser aquele que possui a mais elevada categoria hierrquica, independentemente do seu conhecimento sobre o assunto. Quem decide sempre aquele que ocupa o posto hierrquico mais alto, mesmo que nada saiba a respeito do problema a ser resolvido. Por outro lado, categorizar significa uma maneira de classificar as coisas, estereotipadamente, a fim de lidar com elas com mais facilidade. Quanto mais se lanar mo da categorizao no processo decisrio, menor ser a procura de alternativas diferentes de soluo. Superconformidade s rotinas e aos procedimentos: a burocracia

baseia-se em rotinas e procedimentos, como meio de garantir que as pessoas faam exatamente aquilo que delas se espera. Como uma burocracia eficaz exige devoo estrita s normas e regulamentos, essa devoo s regras e regulamentos conduz sua transformao em coisas absolutas: as regras e rotinas no mais so consideradas relativas a um conjunto de objetivos, mas passam a ser absolutas. Com o tempo, as regras e as rotinas tornam-se sagradas para o funcionrio. O impacto dessas exigncias burocrticas sobre a pessoa provoca profunda limitao em sua liberdade e espontaneidade pessoal, alm da crescente incapacidade de compreender o significado de suas prprias tarefas e atividades dentro da organizao como um todo. O funcionrio

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burocrata trabalha em funo dos regulamentos e rotinas e no em funo dos objetivos organizacionais que foram estabelecidos. A organizao perde toda a sua flexibilidade, pois o funcionrio restringe-se ao desempenho mnimo. Perde a iniciativa, a criatividade e a inovao. Exibio de sinais de autoridade: como a burocracia enfatiza a

hierarquia de autoridade, torna-se necessrio um sistema capaz de indicar, aos olhos de todos, aqueles que detm o poder. Da surge a tendncia utilizao intensiva de smbolos ou de sinais de status para demonstrar a posio hierrquica dos funcionrios, como o uniforme, a localizao da sala, do banheiro, do estacionamento, do refeitrio, o tipo de mesa etc., como meios de identificar quais so os principais chefes da organizao. Em algumas organizaes - como o exrcito, a Igreja etc. - o uniforme constitui um dos principais sinais de autoridade. Dificuldade no atendimento a clientes e conflitos com o pblico. O

funcionrio est voltado para dentro da organizao, para suas normas e regulamentos internos, para suas rotinas e procedimentos, para seu superior hierrquico que avalia o seu desempenho. Essa atuao interiorizada para a organizao o leva a criar conflitos com os clientes da organizao. Todos os clientes so atendidos de forma padronizada, de acordo com regulamentos e rotinas internos, fazendo com que o pblico se irrite com a pouca ateno e descaso para com os seus problemas particulares e pessoais. As presses do pblico, que pretende solues personalizadas que a burocracia padroniza, fazem com que o funcionrio perceba essas presses como ameaas sua prpria segurana.

Alm dessas disfunes apresentadas, Brasil (1995a) expe que na burocracia pblica clssica existe uma noo muito clara e forte do interesse pblico. Para a administrao pblica burocrtica, o interesse pblico freqentemente identificado com a afirmao do poder do Estado. Ao atuarem sob esse princpio, os administradores pblicos terminam por direcionar uma parte substancial das atividades e dos recursos do Estado para o atendimento das necessidades da prpria burocracia,

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identificada com o poder do Estado. O contedo das polticas pblicas relegado a um segundo plano. Partindo dessa premissa, parte-se ao estudo do modelo burocrtico no Brasil, frequentemente relacionado, pelo senso comum, com as suas

disfuncionalidades.

7.5. BUROCRACIA BRASILEIRA

Visto as explanaes sobre a burocracia e algumas de suas disfunes, sobre o contexto brasileiro, pode-se afirmar que a partir dos anos de 1930 o modelo burocrtico passou a vigorar com suas caractersticas entre as quais cabe o destaque para a impessoalidade; supremacia da tcnica; mrito profissional; e hierarquia funcional. No pas, o processo de industrializao foi intensificado acarretando mudanas na estrutura organizacional do Estado, que manteve funes essenciais no desenvolvimento econmico. Os governantes e seus idelogos assumem diretrizes que estavam assentadas na mudana do vis privatista do Estado, por meio da profissionalizao, principalmente dos trabalhadores do setor pblico. Buscou-se efetivar uma administrao pblica baseada na razo instrumental, na racionalidade e legalidade de poder, um modelo em que o excesso de patrimonialismo pudesse ser eliminado, ancorado num padro normativo para a conquista de um funcionamento racional da administrao pblica. Mas a mudana de um modelo a outro se efetiva de maneira processual, que significa a manuteno de caractersticas do anterior, que passam a estar sobrepostas s do modelo vigente (AMOROSO LIMA, 2006). Segundo Bresser-Pereira (2007) a burocracia de Estado moderna, que faz parte da classe profissional, j estava surgindo no final do sculo XIX, mas ela s ganha fora poltica nos agitados anos 1920, quando as camadas mdias urbanas da qual faz parte revelam de maneira intensa sua insatisfao com o domnio da oligarquia cafeeira que, aproveitando-se do voto aberto que lhe permitia comandar o voto da populao rural e da possibilidade de fraude eleitoral, no lhe dava espao poltico.

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Convergindo idia dos supracitados autores, Costa (2008) explicita que a burocracia no Brasil estava no horizonte da administrao pblica que se consolidava e atualizada no contexto ps-independncia. Se esse movimento se deu de forma lenta e superficial nos primeiros 100 anos de histria do Brasil independente, ele vai encontrar seu ponto de inflexo e acelerao na Revoluo de 1930. Bresser-Pereira (1996), sobre o incio da burocracia no Brasil, relata que a criao do DASP representou no apenas a primeira reforma administrativa do pas, com a implantao da administrao pblica burocrtica, mas tambm a afirmao dos princpios centralizadores e hierrquicos da burocracia clssica. No Brasil, aps as primeiras tentativas de burocratizao da administrao, segundo Martins (1997), foi formada uma elite burocrtica que concebeu e implementou planos de desenvolvimento e que demonstrou altos padres de eficincia no trato com governos estrangeiros e instituies internacionais; ao mesmo tempo, um quadro de servidores de baixa qualificao, eivado de rotinas e desmotivado, ficou responsvel pela prestao de servios pblicos populao. Essa a razo pela qual, ainda hoje, a eficincia do Estado brasileiro, vista do exterior, difere radicalmente da percepo que dele se tem dentro do Pas: cada pblico trata com atores diferentes no mbito da burocracia. Sobre este tema, argumenta-se que a administrao pblica brasileira, embora marcada pela cultura burocrtica e regida pelo princpio do mrito profissional, no chegou a se consolidar, no conjunto, como uma burocracia profissional nos moldes weberianos. Formaram-se grupos de reconhecida competncia, como o caso de algumas carreiras (Procuradores, da Polcia Federal, Receita Federal, Finanas, Controle e Oramento e dos Gestores), bem como em reas da administrao indireta, mas os concursos jamais foram rotinizados e o valor de sua remunerao real variou intensamente em funo de polticas salariais instveis. Os instrumentos de seleo, avaliao, promoo e treinamento que deram suporte a esse modelo esto superados (BRASIL, 1995a). Sobre o contexto de sua poca, Brasil (1995a) diagnostica e critica o modelo burocrtico tradicional que a Constituio de 1988 e todo o sistema do Direito Administrativo brasileiro privilegiam, est baseado no formalismo, no excesso de

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normas e na rigidez de procedimentos. A pretexto de garantir a impessoalidade, dificulta-se a transparncia administrativa, inibindo-se, desse modo, o controle social. A excessiva regulamentao expresso da nfase nas normas e processos, e ocorre em detrimento dos resultados. Com os problemas apresentados pelo modelo burocrtico, comea a emergir um modelo que privilegia o resultado, sendo estudado a seguir.

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8. MODELO GERENCIAL

O modelo de Administrao Pblica Gerencial emerge na segunda metade do sculo XX, como resposta, de um lado, expanso das funes econmicas e sociais do Estado e, de outro, ao desenvolvimento tecnolgico e globalizao da economia mundial, uma vez que ambos deixaram mostra os problemas associados adoo do modelo burocrtico. A eficincia da administrao pblica, a necessidade de reduzir custos e aumentar a qualidade dos servios, tendo o cidado como beneficirio, tornase ento essencial. A reforma do aparelho do Estado passa a ser orientada predominantemente pelos valores da eficincia e qualidade na prestao de servios pblicos e pelo desenvolvimento de uma cultura gerencial nas organizaes (BRASIL, 1995a). A administrao pblica gerencial constitui, em at certa medida, um rompimento com a administrao pblica burocrtica. Entretanto, conforme Brasil (1995a), isso no significa, que negue todos os seus princpios. Pelo contrrio, a administrao pblica gerencial est apoiada na anterior, da qual conserva, embora flexibilizando, alguns dos seus princpios fundamentais, como a admisso segundo rgidos critrios de mrito, a existncia de um sistema estruturado e universal de remunerao, as carreiras, a avaliao constante de desempenho, o treinamento sistemtico. A diferena fundamental est na forma de controle, que deixa de basear-se nos processos para concentrar-se nos resultados, e no na rigorosa profissionalizao da administrao pblica, que continua um princpio fundamental. O modelo gerencial puro foi o primeiro a ser implantado no caso ingls, como tambm ocorreu, com algumas ligeiras modificaes, na experincia americana do governo Reagan. Porm, algumas tentativas anteriores de implantar o modelo gerencial tinham ocorrido. No caso ingls, o relatrio da Comisso Fulton, que funcionou de 1966 a 1968, j enumerava alguns dos problemas existentes no modelo burocratizado do Whitehall. No diagnstico apresentado eram destacadas a falta de preparao gerencial do civil service britnico, a excessiva hierarquizao e a falta de contato entre os

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burocratas e a comunidade que eles serviam. Sobretudo os dois primeiros pontos influenciaram a reforma implementada posteriormente por Thatcher (ABRUCIO, 1997). As reformas gerenciais que ocorrem em diversos contextos a partir dos anos 1990 colocam como problema central a necessidade de redefinir os modelos de gesto pblica a partir de novos modelos institucionais que permitam ampliar a capacidade de governar, a legitimidade poltica e a eficincia na proviso de bens e servios para a sociedade. neste contexto que emerge um novo conjunto de crenas sobre novas formas de reorganizao burocrtica, centradas em novos padres de relacionamento entre o Estado, o mercado e a sociedade civil e orientados pela produtividade gerencial REZENDE (2009). Sobre o contexto das reformas gerenciais, Modesto (1997) faz um resumo enumerado dos objetivos pretendidos pelas reformas nos pases ocidentais:
a) objetivo econmico: diminuir o dficit pblico, ampliar a poupana pblica e a capacidade financeira do Estado concentrar recursos em reas em que indispensvel a sua interveno direta; b) objetivo social: aumentar a eficincia dos servios sociais oferecidos ou financiados pelo Estado, atendendo melhor o cidado a um custo menor, zelando pela interiorizao na prestao dos servios e ampliao do seu acesso aos mais carentes; c) objetivo poltico: ampliar a participao da cidadania na gesto da coisa pblica; estimular a ao social comunitria; desenvolver esforos para a coordenao efetiva das pessoas polticas no implemento de servios sociais de forma associada; d) objetivo gerencial: aumentar a eficcia e efetividade do ncleo estratgico do Estado, que edita leis, recolhe tributos e define as polticas pblicas; permitir a adequao de procedimentos e controles formais e substitu-los, gradualmente; porm, de forma sistemtica, por mecanismos de controle de resultados.

Entretanto, apesar de sua efetiva implantao acontecer a partir dos anos 1990, nos Estados Unidos a discusso gerencial tem mais tradio. Para Abrucio (1997) o debate entre o Public Service orientation versus o Public Management orientation existe desde o sculo passado, quando Woodrom Wilson escreveu seu clebre artigo (The study of administration), em 1887, defendendo a separao entre a poltica e a administrao. O modelo gerencial, no entanto, no conseguiu se tornar hegemnico nos EUA, principalmente porque a burocracia americana foi sendo edificada, ao longo do sculo XX, para evitar a interferncia das polticas de patronagem que eram comuns no final do sculo XIX. Por isso, a opo preferencial foi por um modelo que preservasse a neutralidade e a impessoalidade do Estado, caractersticas estas que eram centrais no tipo burocrtico weberiano como visto anteriormente.

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Em uma perspectiva dinmica, Secchi (2009) afirma que a administrao pblica gerencial ou nova gesto pblica (new public management) um modelo normativo ps-burocrtico para a estruturao e a gesto da administrao pblica baseado em valores de eficincia, eficcia e competitividade. Alexandrino e Paulo (2010), em uma viso jurdica, salientam que uma srie de alteraes constitucionais e legais com o objetivo de implantar um modelo de administrao pblica conhecido como administrao gerencial, fundado, em tese, no princpio da eficincia, visando a substituir o padro tradicional burocrtico, cujo princpio basilar o da legalidade. Destarte, os defensores desse modelo so adeptos da corrente poltico-econmica chamada neoliberalismo. Seus objetivos so a retirada do setor pblico de todas as reas em que sua atuao no seja imprescindvel. Em uma contextualizao sobre as diferenas da gesto pblica e privada, Brasil (1995a) reza que a administrao pblica gerencial inspira-se na administrao de empresas, mas no pode ser confundida com esta ltima. Enquanto a receita das empresas depende dos pagamentos que os clientes fazem livremente na compra de seus produtos e servios, a receita do Estado deriva de impostos, ou seja, de contribuies obrigatrias, sem contrapartida direta. Enquanto o mercado controla a administrao das empresas, a sociedade - por intermdio de polticos eleitos - controla a administrao pblica. Enquanto a administrao de empresas est voltada para o lucro privado, para a maximizao dos interesses dos acionistas, esperando-se que, atravs do mercado, o interesse coletivo seja atendido, a administrao pblica gerencial est explcita e diretamente voltada para o interesse pblico. Para Rezende (2009), as reformas gerenciais partem do pressuposto de fazer a burocracia pblica funcionar melhor, a um menor custo. Uma nova Administrao Pblica construda a partir de flexibilidade gerencial, descentralizao, autonomia, e novas formas de gerenciamento so indispensveis elevao da performance. Esta no depende no apenas de controle fiscal e reduo do tamanho e grau de interveno do Estado, mas sim de novos modelos institucionais capazes de permitir que as organizaes pblicas passem orientadas por parmetros de eficincia e efetividade. A questo de como criar os novos incentivos decisivos para a organizao

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pela performance torna-se problema central no design de reformas administrativas, a partir dos anos 90. Nessa esteira, a administrao pblica gerencial v o cidado como contribuinte de impostos e como cliente dos seus servios. Os resultados da ao do Estado so considerados bons no porque os processos administrativos esto sob controle e so seguros, como quer a administrao pblica burocrtica, mas porque as necessidades do cidado-cliente esto sendo atendidas. O paradigma gerencial contemporneo, fundamentado nos princpios da confiana e da descentralizao da deciso, exige formas flexveis de gesto, horizontalizao de estruturas, descentralizao de funes, incentivos criatividade. Contrape-se ideologia do formalismo e do rigor tcnico da burocracia tradicional. avaliao sistemtica, recompensa pelo desempenho, e capacitao permanente, que j eram caractersticas da boa administrao burocrtica, acrescentam-se os princpios da orientao para o cidado-cliente, do controle por resultados, e da competio administrada (BRASIL, 1995a). Visto o modelo gerencial, Paludo (2010) e Abrucio (1997) mostram como ao longo da dcada de 1980 e princpio da de 1990 o modelo gerencial foi se modificando. Como resultado desta evoluo, constataram a existncia, em termos tpicos ideais, de trs tendncias bsicas (estgios): o modelo gerencial puro, o consumerism e o Public Service Orientation (PSO). No entanto, essa separao consiste em alguns traos apenas, j que a maior parte das idias so comuns aos trs estgios. Repise-se que conforme os autores supracitados, a constatao mais importante, que embora haja diferenas entre as teorias, elas no so mutuamente excludentes. Ao contrrio, o que se percebe que h uma incorporao dos aspectos positivos de cada teoria. A passagem de uma teoria a outra realizada atravs de uma crescente incluso de temas. A partir dessa segmentao, mostra-se um quadro resumo e logo aps analisa-se os estgios propriamente ditos.

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Quadro 1 Resumo dos estgios do Gerencialismo

Respostas crise do modelo burocrtico ingls (Whitehall) Consumerism Public Service Orientation Modelo gerencial puro Economia/Eficincia (Produtividade) Efetividade/Qualidade Accountability/Eqidade Cidados

Taxpayers (contribuintes) Clientes/Consumidores

Fonte: Adaptado de Abrucio (1997).

8.1. GERENCIALISMO PURO OU MANAGERIALISM

Esse primeiro estgio gerencial foi inspirado na administrao de empresas privadas e surgiu na Administrao Pblica como resposta crise fiscal do Estado, voltando-se para a busca do incremento da eficincia no setor pblico. Conforme Paludo (2010), este estgio buscava a refazer o Estado em bases ps-burocrticas e coadunou-se com as idias neoliberais, introduzindo tcnicas de gerenciamento juntamente com os programas de melhoria estrutural. Os programas implementados eram focados na reduo de custos, aumento da eficincia e enxugamento de pessoal difere dos demais modelos precipuamente em relao aos dois primeiros com clara definio das responsabilidades, dos objetivos, e maior conscincia acerca do valor dos recursos pblicos. Abrucio (1997, pg. 13) afirma que o modelo gerencial puro foi o primeiro a ser implantado no caso ingls, como tambm ocorreu, com algumas ligeiras modificaes, na experincia americana do governo Reagan. Entretanto, alguns intentos para a implantao do modelo gerencial j haviam ocorrido. O modelo gerencial puro tem como base a separao entre a administrao e poltica. Como descreve o autor:
Assim, caberia aos reformadores implantar o managerialism na administrao pblica independentemente do que ocorre na poltica. Essa perspectiva, entretanto, contradiz o prprio desenvolvimento do modelo gerencial na GrBretanha, pois foi o forte apoio poltico obtido pelos conservadores que propiciou o avano das reformas. Ao longo das dcadas de 80 e 90 os integrantes do governo ingls enfrentaram dificuldades polticas, e somente a

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reconstruo da base de apoio s mudanas ou a reformulao, ainda que parcial, das propostas puderam remover os obstculos.

Finaliza Abrucio (1997) que o gerencialismo puro no pode ser mensurado por meio de seus prprios conceitos. O que, de certo modo, dificultou uma verdadeira medida de desempenho e eficincia nos moldes da iniciativa privada. A necessidade de isonomia e tratamento igualitrio diferentemente do que ocorre nesta um corolrio da Administrao Pblica, o que no foi levado em considerao pelos defensores desse modelo.

8.2. CONSUMERISM

Em relao ao melhoramento do modelo gerencial puro e o novo estgio, Abrucio (1997) constata que as crticas mais pertinentes feitas ao modelo gerencial puro na Gr-Bretanha buscavam no a volta ao modelo burocrtico weberiano, mas sim a correo do managerialism no sentido de incorporar novos significados. A nfase na flexibilidade da gesto foi uma das mudanas introduzidas. Neste segundo estgio gerencial passa a direcionar suas aes com foco no cliente: o cidado. Flexibilizou-se a gesto e introduziu-se a perspectiva da qualidade como uma estratgia voltada para a satisfao do consumidor, atravs de medidas que visavam a tornar o Poder Pblico mais leve, gil e competitivo: descentralizao administrativa, criao de opes de atendimento, incentivo competio entre organizaes pblicas e adoo do modelo contratual na prestao dos servios. Ponto chave desse estgio, o planejamento estratgico comea a ser utilizado pelas organizaes pblicas (PALUDO, 2010). Embora tenha avanado muito com relao ao modelo gerencial puro, o consumerism recebeu vrias crticas, particularmente no terreno em que mais transformou os conceitos, isto , na relao entre o governo como prestador de servios pblicos e a populao. A crtica mais geral direcionada ao conceito de consumidor de servios pblicos. Em primeiro lugar, com relao diferena que existe entre o consumidor de bens no mercado e o consumidor dos servios pblicos. mais

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complexa a relao do prestador de servio pblico com a sociedade, j que ela no obedece ao puro modelo de deciso de compra vigente no mercado. Alis, h determinados servios pblicos cujo carter compulsrio, isto , no existe a possibilidade de escolha, como provam a utilizao em determinados momentos dos hospitais e dos servios policiais. (ENCINAS, 2010).

8.3. PUBLIC SERVICE ORIENTATION (PSO)

Abrucio (1997) observa que o Public Service Orientation (PSO), embora retome temas pouco discutidos ao longo da dcada de 80, no prope a volta a um modelo pr-gerencial, burocrtico weberiano, assim como o consumerism. O PSO procura encontrar novos caminhos abertos pela discusso gerencial, explorando suas potencialidades e preenchendo boa parte de suas lacunas. Em uma perspectiva didtica, com fins de diferenciao dos trs diferentes estgios apresentados Abrucio (1997, pg 12) afirma que o PSO defende as virtudes polticas da descentralizao. No modelo gerencial puro, a descentralizao era valorizada como meio de tornar mais eficazes as polticas pblicas. J no consumerism, o processo de descentralizao era saudvel na medida em que ele aproximava o centro de decises dos servios pblicos dos consumidores, pensados como indivduos que tm o direito de escolher os equipamentos sociais que lhes oferecer melhor qualidade. O ponto que aqui distingue o PSO das outras correntes o conceito de cidado. Pois, enquanto o cidado um conceito com conotao coletiva pensar na cidadania como um conjunto de cidados com direitos e deveres , o termo consumidor (ou cliente) tem um referencial individual, vinculado tradio liberal, a mesma que d, na maioria das vezes, maior importncia proteo dos direitos do indivduo do que participao poltica, ou ento maior valor ao mercado do que esfera pblica.

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Aps o estudo dos modelos de Administrao Pblica, mostrar-se- um quadroresumo das principais caractersticas de cada modelo, principalmente no que tange s principais diferenas.
Quadro 2 Resumo dos modelos de Administrao Pblica

PATRIMONIALISTA

BUROCRTICO como forma

GERENCIAL de Emerge com de a reduzir a

Estado sem diferenciao Surge

entre res publica e res combater a corrupo e o necessidade principis. Extenso do nepotismo patrimonialista. custos e

aumentar dos

poder do soberano.

qualidade pblicos

servios

Corrupo, nepotismo e desorganizao do Estado e da Administrao.

Poder

racional-legal: Qualidade

nos

servios

profissionalizao, hierarquia impessoalidade, formalismo.

pblicos voltado para as

funcional, demandas do cidado.

Carter

discricionrio

e Desconfiana prvia nos Surge como resposta administradores Controle admisso pblicos. expanso das funes

arbitrrio das decises;

Rgido de

na econmicas e sociais do

pessoal, Estado.

compras e no atendimento a demandas. Ausncia de carreiras Controle a priori; processo Controle a posteriori dos como fim em si mesmo. resultados.

administrativas;

Fonte: Elaborado pelo autor. Compilado de Brasil (1995a) et al.

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9. REFORMAS ADMINISTRATIVAS NO BRASIL

Nesta seo, sero abordadas as principais reforma administrativas ocorridas na Administrao Pblica Brasileira luz dos autores consagrados nesta rea. Tem-se, por bvio, que no houve apenas as reformas aqui doravante explanadas; para fins da presente pesquisa, entretanto, as mais importantes e com maior impacto, elencada por diversos autores Costa (2008), Lima Junior (1998), Bresser-Pereira (1996), entre outros , sero contempladas neste trabalho. Paludo (2010) explica que a Administrao Pblica brasileira sofreu inmeras tentativas de reforma. No entanto, as experincias se caracterizaram, em alguns casos pela nfase na extino e criao de rgos e, entre outros, pela constituio de estruturas paralelas visando a alterar a rigidez burocrtica. Sobre a importncia desse estudo Martins e Pieranti (2006, p. 135) afirmam que os problemas que suscitaram as reformas continuam a desafiar governantes e governados. Apesar de, para muitos, o tema parecer esgotado, para os mais otimistas h uma tese na qual o processo j se completou e que, em muitos pases, chegou-se ao fim da histria da Administrao Pblica, com o advento do New Public Management. Os mais cticos preferem ressaltar o fracasso da maioria das experincias reformistas mais recentes que, segundo seu ponto de vista, no passariam de programas de ajuste fiscal, apoiados em um discurso ideolgico disfarado de pragmatismo. Em uma viso mais realista, o autor reza que preciso conhecer as peculiaridades do contexto das Reformas e situ-las na estrutura de referncia do Estado para futuros diagnsticos. A importncia do estudo das Reformas Administrativas no Brasil patente, como segue:
De fato, nenhuma reforma realizada nos ltimos anos parece ter logrado superar as contradies entre a reconhecida necessidade de reduzir a interferncia dos Estados na vida das empresas e indivduos e a urgncia de resgatar sua governabilidade em sentido amplo, aqui entendida como a capacidade de regular as relaes entre o Mercado e a Sociedade, manter a ordem democrtica, coordenar decises econmicas e aumentar sua (boa) governana (MARTINS; PIERANTI, 2006, p.134).

Visto isso, passa-se ao estudo das Reformas propriamente ditas.

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9.1. DASP

O Departamento Administrativo do Setor Pblico, criado no Governo Getlio Vargas, representou no apenas a primeira reforma administrativa do pas, com a implantao da administrao pblica burocrtica, mas tambm a afirmao dos princpios centralizadores e hierrquicos da burocracia clssica. (BRESSER-PEREIRA, p.6, 1996). O DASP foi efetivamente organizado em 1938. Costa (2008) o contempla com a misso de denir e executar a poltica para o pessoal civil, inclusive a admisso mediante concurso pblico e a capacitao tcnica do funcionalismo, promover a racionalizao de mtodos no servio pblico e elaborar o oramento da Unio. O DASP tinha sees nos estados, com o objetivo de adaptar as normas vindas do governo central s unidades federadas sob interveno. Brasil (1995a) sintetiza a representatividade do DASP no que diz respeito administrao dos recursos humanos, como a tentativa de formao da burocracia nos moldes weberianos, baseada no princpio do mrito profissional. Entretanto, embora tenham sido valorizados instrumentos importantes poca, tais como o instituto do concurso pblico e do treinamento, no se chegou a adotar consistentemente uma poltica de recursos humanos que respondesse s necessidades do Estado. O patrimonialismo (contra o qual a administrao pblica burocrtica se instalara), embora em processo de transformao, mantinha ainda sua prpria fora no quadro poltico brasileiro. O coronelismo dava lugar ao clientelismo e ao fisiologismo. Corroborando essas idias Costa (2008) explana que a reforma administrativa do Estado Novo foi, portanto, o primeiro esforo sistemtico de superao do patrimonialismo. Foi uma ao deliberada e ambiciosa no sentido da burocratizao do Estado brasileiro, que buscava introduzir no aparelho administrativo do pas a centralizao, a impessoalidade, a hierarquia, o sistema de mrito, a separao entre o pblico e o privado. Visava a constituir uma administrao pblica mais racional e

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eciente,

que

pudesse

assumir

seu

papel

na

conduo

do

processo

de

desenvolvimento, cujo modelo de crescimento, baseado na industrializao via substituio de importaes, supunha um forte intervencionismo estatal e controle sobre as relaes entre os grupos sociais ascendentes a nova burguesia industrial e o operariado urbano. O Coronelismo patrimonialista dava lugar ao Clientelismo um tipo de relao poltica, em que uma pessoa (o patro) d proteo outra (o cliente) em troca de apoio, estabelecendo-se um lao de submisso pessoal que, por um lado, no depende de relaes de parentesco e, por outro, no tem conotao jurdica e ao Fisiologismo, que se traduz na busca de ganhos ou vantagens pessoais, em lugar de ter em vista o interesse pblico (Paludo, 2010). Conforme Martins (1997), atravs do DASP, a seleo para os altos escales da burocracia, foram adotados acessos mediante concurso, carreiras, promoo baseada em critrios de mrito e salrios adequados. Para os nveis mdio e inferior, a norma era a admisso por indicao clientelista; as carreiras eram estabelecidas de forma imprecisa; o critrio de promoo baseava-se no tempo de servio e no no mrito; e a eroso dos salrios tornou-se intermitente. Aps a criao do DASP, outro instrumento de reforma administrativa foi o Decreto-lei 200 de 1967. Em um contexto de militarismo do Estado, surge uma das primeiras tentativas de implemento, mesmo que atabalhoada, de um modelo de gesto descentralizado com traos gerenciais, Apesar de sua centralizao de poder. Passa-se ento ao estudo do referido decreto.

9.2. DECRETO-LEI 200/67

Em uma classificao pioneira, Bresser-Pereira (1996) e Brasil (1995a) afirmam que reforma iniciada pelo Decreto-Lei 200 foi uma tentativa de superao da rigidez burocrtica, podendo ser considerada como um primeiro momento da administrao gerencial no Brasil. Toda a nfase foi dada descentralizao mediante a autonomia

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da administrao indireta, a partir do pressuposto da rigidez da administrao direta e da maior eficincia da administrao descentralizada. O contexto em que se deu o decreto exposto por Lima Junior (1998) explanando que, em 1964, o governo Castello Branco instituiu comisso especial (COMESTRA) para cuidar de uma reforma administrativa, qualificada com grande prestgio, pois seu presidente no era o ministro-extraordinrio para a Reforma Administrativa, mas sim o ministro-extraordinrio para o Planejamento e Coordenao, Roberto Campos. A Comisso tratou de rever todas as propostas existentes para a rea desde o governo Juscelino Kubitschek, tendo, inclusive, retirado projetos de lei em tramitao no Congresso. Ao final de 36 meses de trabalho, apresentou um anteprojeto que se transformou no Decreto-lei n 200, de 25/2/67. Embora a constituio tivesse sido promulgada um ms antes, Castello Branco baseou-se, ainda, nos poderes extraordinrios conferidos pelo Ato Institucional n 4, de 7/12/66, para edit-lo. Considerada pelos autores supracitados como uma primeira tentativa de uma reforma gerencial, o Decreto-Lei 200/67 segmentou a administrao direta. Alm disso, a marca descentralizadora vista no que segue:
Art. 6 As atividades da Administrao Federal obedecero aos seguintes princpios fundamentais: I - Planejamento. II - Coordenao. III - Descentralizao. IV - Delegao de Competncia. V Controle (BRASIL, 1967).

Nessa

esteira,

Bresser-Pereira

(1996)

argumenta

que

nas

unidades

descentralizadas foram utilizados empregados celetistas submetidos ao regime privado de contratao de trabalho. O momento era de grande expanso das empresas estatais e das fundaes. Atravs da flexibilizao de sua administrao buscava-se uma maior eficincia nas atividades econmicas do Estado, e se fortalecia a aliana poltica entre a alta tecnoburocracia estatal, civil e militar, e a classe empresarial. Costa (2008) resume de forma compreensvel as definies do referido decreto. Em primeiro lugar, prescrevia que a administrao pblica deveria se guiar pelos princpios do planejamento, da coordenao, da descentralizao, da delegao de competncia e do controle. Em segundo, estabelecia a distino entre a administrao direta os ministrios e demais rgos diretamente subordinados ao presidente da

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Repblica e a indireta, constituda pelos rgos descentralizados autarquias, fundaes, empresas pblicas e sociedades de economia mista. Em terceiro, xava a estrutura do Poder Executivo federal, indicando os rgos de assistncia imediata do presidente da Repblica e distribuindo os ministrios entre os setores poltico, econmico, social, militar e de planejamento, alm de apontar os rgos essenciais comuns aos diversos ministrios. Em quarto, desenhava os sistemas de atividades auxiliares-pessoal, oramento, estatstica, administrao nanceira, contabilidade e auditoria e servios gerais. Em quinto, denia as bases do controle externo e interno. Em sexto, indicava diretrizes gerais para um novo plano de classicao de cargos. E nalmente, estatua normas de aquisio e contratao de bens e servios. Um alerta se faz por demais importante: a descentralizao, conforme Paludo (2010), encontrava-se no nvel administrativo da esfera federal atravs da

Administrao Indireta (descentralizao funcional). Deveras, em relao poltica de poder e de recursos houve uma intensa centralizao. Com esse parntese, a descentralizao administrativa patente na lei, como segue:
Art. 10. A execuo das atividades da Administrao Federal dever ser amplamente descentralizada. 1 A descentralizao ser posta em prtica em trs planos principais: a) dentro dos quadros da Administrao Federal, distinguindo-se claramente o nvel de direo do de execuo; b) da Administrao Federal para a das unidades federadas, quando estejam devidamente aparelhadas e mediante convnio; c) da Administrao Federal para a rbita privada, mediante contratos ou concesses. [...] 7 Para melhor desincumbir-se das tarefas de planejamento, coordenao, superviso e contrle e com o objetivo de impedir o crescimento desmesurado da mquina administrativa, a Administrao procurar desobrigar-se da realizao material de tarefas executivas, recorrendo, sempre que possvel, execuo indireta, mediante contrato, desde que exista, na rea, iniciativa privada suficientemente desenvolvida e capacitada a desempenhar os encargos de execuo (BRASIL, 1967).

Corroborando esse posicionamento, Martins (1997) explica que o decreto tinha dois aspectos. De um lado, exigia diretrizes normativas centralizadas no mbito do governo federal, atravs da instituio: de um plano geral de governo; de planos setoriais plurianuais; de novas normas para as alocaes oramentrias; e da programao de despesas de mdio prazo em uma tentativa de introduzir previsibilidade. De outro lado, a idia era de diversificar a natureza dos rgos estatais

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indiretos para promover a descentralizao funcional do aparelho do Estado, mediante a delegao de autoridade a esses rgos da administrao indireta para a consecuo de muitas das funes e das metas do governo. Em resumo, a reforma modernizante implicou um tipo de diviso de trabalho entre agncias e estruturas do Estado. A despeito de ter sido uma primeira tentativa de uma Administrao Gerencial, para Bresser-Pereira (1996) o Decreto-Lei 200 teve duas conseqncias inesperadas e indesejveis. De um lado, ao permitir a contratao de empregados sem concurso pblico, facilitou a sobrevivncia de prticas patrimonialistas e fisiolgicas. De outro, ao no se preocupar com mudanas no mbito da administrao direta ou central, que foi vista pejorativamente como burocrtica ou rgida, deixou de realizar concursos e de desenvolver carreiras de altos administradores. Costa (2008) faz um balano e explicita que apesar da distncia entre as metas estabelecidas e as metas cumpridas, no resta dvida de que o Decreto-Lei n 200 contribuiu para a consolidao do modelo de administrao para o desenvolvimento no Brasil. Essa nova concepo viria substituir o modelo clssico de burocratizao, baseado nas idias de Taylor, Fayol e Weber. Adaptado nova condio poltica do Brasil, que atravessava uma ditadura militar, ambicionava expandir a interveno do Estado na vida econmica e social. A modicao do estatuto do funcionalismo de estatutrio para celetista e a criao de instituies da administrao descentralizada visavam facilitar as pretenses intervencionistas do governo. Ainda assim no logrou xito em eliminar o fosso crescente entre as burocracias pblicas instaladas na administrao direta e na indireta, nem garantir a prossionalizao do servio pblico em toda a sua extenso. Na mesma linha de pensamento, Cademartori e Simes (2010) explicitam que apesar da suposta superao do patrimonialismo com o modelo anterior de gesto administrativa, as alteraes administrativas proporcionadas pelo texto do Decreto-Lei pretendendo a reforma administrativa no mbito federal trouxeram conseqncias inesperadas. Isso porque, ao permitir a contratao de funcionrios pblicos para o ingresso na administrao pblica indireta sem a efetiva aprovao em concurso pblico, incitou prticas obsoletas de favoritismos e desprestigiou qualquer mudana a

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ser feita na administrao pblica, enrijecendo ainda mais o sistema burocrtico nela antes implantado. O ncleo estratgico do Estado foi, dessarte, enfraquecido indevidamente atravs de uma estratgia oportunista do regime militar, que, ao invs de se preocupar com a formao de administradores pblicos de alto nvel, selecionados atravs de concursos pblicos, preferiu contratar os escales superiores da administrao atravs das empresas estatais. Dessa maneira, a reforma administrativa embutida no DecretoLei 200 ficou pela metade e fracassou. A crise poltica do regime militar, que se inicia j em meados dos anos 70, agrava ainda mais a situao da administrao pblica, na medida em que a burocracia estatal foi identificada com o sistema autoritrio em pleno processo de degenerao (BRESSER-PEREIRA, 1998).

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10. MTODO DE PESQUISA

Uma vez que no h ocorrncia de um modelo metodolgico mais satisfatrio para a realizao do presente trabalho, primou-se pelos silogismos e coerncia dissertativa. Segundo Roesch (2010) comum que na fase exploratria se utilize a postura prpria do mtodo qualitativo e, j em uma etapa posterior, a tendncia buscar medir algo de forma objetiva como o propsito do mtodo quantitativo.

10.1 PROCEDIMENTOS METODOLGICOS

Para atingir os objetivos do trabalho foram realizadas pesquisas em livros, artigos, revistas, legislaes de forma a melhor apresentar o tema proposto e elucidar a questo suscitada, cumprindo os objetivos propostos. Alm disso, mostraram-se quadros comparativos no tocante despesa com pessoal da Unio, qualificao dos servidores e formas de ingresso no servio pblico ulterior Reforma Gerencial Brasileira, de forma a avaliar a transio do Modelo Gerencial no Brasil. As informaes foram retiradas de artigos, da Constituio Federal, leis, e do Boletim Estatstico de Pessoal produzido pelo Ministrio do Planejamento. A fim de proporcionar uma anlise acerca do perodo estudado, utilizaram-se dados relativos ao custeio da Administrao Pblica Federal a partir do primeiro mandato do governo Fernando Henrique Cardoso.

10.2 COLETA DE DADOS E ANLISE DE CONTEDO

O procedimento realizado neste estudo para ser a base da questo levantada e dos objetivos propostos foi a anlise documental e de dados secundrios do Governo Federal, bem como o supedneo jurdico. Para Gil (2006), na explorao de fontes

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documentais existe de um lado, os documentos de primeira mo, que no receberam tratamento analtico, tais como: documentos oficiais, reportagens de jornal, cartas, dirios, contratos, filmes, etc. De outro lado, h os documentos de segunda mo, que de alguma forma j foram analisados, tais como: relatrios de pesquisa, relatrios de empresa, tabelas estatsticas, etc. Com base nisso, para sustentao do presente estudo utilizaram-se documentos de primeira e segunda mo, contemplando emendas constitucionais, legislao infraconstitucional, documentos governamentais e artigos. Para anlise dos dados foram feitos comparativos e interpretaes sobre o tema proposto com vistas elucidao da questo suscitada. Para fins de organizao didtica mostra-se um resumo para cumprimento dos mtodos especficos propostos:

Descrio dos modelos tericos de Administrao Pblica Patrimonial,

Burocrtico e Gerencial.

A descrio dos modelos tericos de Gesto fundamental para o entendimento e diferenciao para fins de estudo da dita Reforma Gerencial. A confuso entre o pblico e o privado, trao marcante da gesto patrimonialista, o formalismo e impessoalidade do modelo burocrtico, e o controle a posteriori do modelo gerencial e suas especificidades foram detalhadas na presente pesquisa. A anlise de como este modelo influencia a Administrao foi feita com base nos conceitos apresentados, por isso sua compreenso fundamental. Esses modelos foram conceituados em artigos e livros sobre o tema, tendo como base o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE), idealizado por Bresser-Pereira.

Analisar as principais reformas administrativas de transio no contexto

federal brasileiro.

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Atravs da utilizao de artigos e normas jurdicas foram utilizadas para a compreenso das principais Reformas Administrativas ocorridas no Brasil antes da Reforma Gerencial. Sero descritas as Reformas operadas pelo DASP e pelo Decretolei-200/67, com base em artigos e leis, tendo como elemento principal o PDRAE e suas reflexes sobre as referidas reformas.

Detalhar o modelo Gerencial Brasileiro, bem como apontar caractersticas

da sua adoo na esfera Federal.

O modelo Gerencial Brasileiro, aplicado a partir do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, idealizado por Bresser-Pereira, tem suas bases de implementao em 1995, com a eleio de Fernando Henrique Cardoso. Com efeito, as descries do PDRAE para a transio entre os modelos de gesto sero analisadas tendo este plano como base para o estudo do modelo Gerencial aplicado no Brasil. Seus objetivos foram foco de anlise para a ulterior avaliao, atravs de artigos e reportagens, de sua implementao no contexto da Administrao Pblica Brasileira.

Estudar as consequncias administrativas da adoo modelo Gerencialista na Administrao Pblica Federal e descrever os instrumentos jurdicos utilizados na Reforma Gerencial

Diversas foram as conseqncias da implementao do modelo Gerencial na Administrao Pblica Federal. Para fins do presente trabalho, foram analisadas as mudanas jurdicas para uma efetiva implantao do pensamento Gerencial operadas atravs da Emenda Constitucional 19 de 1998, a chamada emenda da Reforma Administrativa. Sero utilizados para concretizao deste objetivo trs enfoques:

o Jurdico: uma anlise pormenorizada da base constitucional que implementou a Reforma Administrativa atravs da Emenda Constitucional n 19 de 1998.

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o Administrativo: foram observadas as mudanas estruturais da Administrao Pblica Federal, quais sejam: introduo das Agncias Executivas, Organizaes Sociais e o Contrato de Gesto. o Anlise de Pessoal: o estudo atravs de dados do Ministrio do Planejamento e Gesto no perodo de 1995 at 2002 (perodo do governo FHC), para verificao das mudanas ocorridas pela Reforma Administrativa, principalmente sobre: nvel de escolaridade, ingresso por concurso no servio pblico, relao da despesa de pessoal aps a Reforma. Alm de informaes do MPOG, utilizaramse estudos de caso sobre os referidos temas para maior embasamento.

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11. ANLISE

Nesta seo, sero analisadas as mudanas ocorridas com a transio para o modelo Gerencial na Administrao Pblica Federal no Brasil. Por conseguinte, detalhar-se- o modelo Gerencial Brasileiro, apontando as caractersticas da sua adoo na esfera Federal. Logo, sero estudadas as consequncias da adoo modelo Gerencialista, cujo embasamento se deu no Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, na Administrao Pblica Brasileira para o cumprimento dos objetivos propostos na presente pesquisa.

11.1 A REFORMA GERENCIAL BRASILEIRA

A reforma do Estado brasileiro deflagrada em 1995 com o governo Fernando Henrique Cardoso teve como objetivo tendo parte integrante a reforma administrativa manter equilibradas as contas pblicas e, ao mesmo tempo, elevar a capacidade da ao estatal. Com isso a reforma prope uma reconfigurao das estruturas estatais baseada na substituio do modelo burocrtico de administrao pblica por um modelo gerencial. Para Matias-Pereira (2008), por se tratar de um modelo psburocrtico que buscou importar ferramentas de gesto provenientes do setor privado, bem como a aplicao da lgica de mercado dentro do setor pblico, focalizando o aumento da eficincia econmica do Estado. Em harmonia com as experincias internacionais que estavam em curso, inicia-se, assim, um amplo processo de reviso das formas de prestao dos servios pblicos no Brasil sendo considerada o marco de implantao do Modelo Gerencial. Paula (2005) aponta as razes da nova administrao pblica brasileira com a crise do nacional-desenvolvimentismo e as crticas ao patrimonialismo e autoritarismo do Estado Brasileiro estimularam a emergncia de um consenso poltico de carter liberal que se baseia na articulao entre a estratgia de desenvolvimento dependente

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e associado, as estratgias neoliberais de estabilizao econmica e as estratgias administrativas dominantes no cenrio das reformas orientadas para o mercado. Articulao esta que sustentou a formao da aliana poltica que levou o Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB) ao poder, viabilizando a reforma dos anos 1990. A demonstrao que exibe, j no discurso de posse de FHC, a preocupao com a Administrao Pblica no incio do mandato, tanto estrutural, como perante a sociedade a seguinte:
A administrao est muito deteriorada, depois de anos de desmandos e arrocho financeiro. O clientelismo, o corporativismo e a corrupo sugam o dinheiro do contribuinte antes que chegue aos que deveriam ser os beneficirios legtimos das aes do governo, principalmente na rea social. (BRASIL, 1995c)

Segundo Alexandrino e Paulo (2010) a EC 19/1998 foi o mais importante instrumento legitimador da almejada reforma da Administrao Pblica no Brasil, sendo conhecida como reforma administrativa gerencial. As modificaes nas relaes Estado-agentes pblicos, Estado-agentes econmicos e Estado-terceiro setor tm sido implementadas desde ento, por meio da edio de leis e atos infralegais regulamentadores das diretrizes inseridas na Constituio pela emenda. Sobre a implantao da reforma Matias-Pereira (2008, p.75) explana:
A reforma gerencial no Brasil, inspirada no gerencialismo britnico, tambm recebeu influncia dos princpios da new public management (NPM). Assim, o Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado, coordenado pelo Ministrio da Administrao e Reforma do Estado (Brasil, 1995), fortemente apoiado na new public management e na progressive governance, incorporou muitos elementos do paradigma neodesenvolvimentista. A implantao da NPM no Brasil procurou delinear um novo padro de gesto pblica, a denominada administrao gerencial, apoiada nos princpios da flexibilidade, nfase em resultados, foco no cliente e controle social.

Alexandrino e Paulo (2010) sustentam que a proposta de um modelo de administrao gerencial no Brasil teve seus lineamentos bsicos no Plano Diretor da Reforma do Estado e na obra do ex-ministro Bresser-Pereira, atravs de uma nova forma de gesto da coisa pblica mais compatvel com os avanos tecnolgicos, mais gil descentralizada, mais voltada para o controle de resultados do que para o controle de procedimentos.

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11.1.1 Contexto Nacional

Neste tpico ser analisado o contexto nacional que precedeu a reforma luz de artigos de autores consagrados nesse tema. O contexto poltico e econmico e a orientao do Estado nessas polticas influenciaram o modo de pensar a Administrao Pblica, da a importncia do presente tema. Dessa forma, o Sallum (1999) contextualiza o Governo Fernando Henrique Cardoso atravs do extraordinrio sucesso do Plano Real e a escolha de um Congresso Nacional em que a coalizo partidria vitoriosa tinha folgada maioria, aliada vitria de aliados polticos do presidente da Repblica nos pleitos para as governanas de quase todos os estados tudo isso anunciava que, em 1 de janeiro de 1995, assumiriam o leme de um Estado, j ancorado numa moeda com boas chances de manter-se estvel, representantes de um novo sistema de poder hegemnico, prontos para completar a tarefa de moldar a sociedade s suas diretrizes. O governo Fernando Henrique Cardoso buscou propsito de liquidar os remanescentes da Era Vargas, pautando-se por, conforme Sallum (1999, p.14) um iderio multifacetado, mas que tinha no liberalismo econmico sua caracterstica mais forte. Para esse autor, o ncleo dessa perspectiva pode ser resumido neste pequeno conjunto de proposies: o Estado no cumpriria funes empresariais, que seriam transferidas para a iniciativa privada; suas finanas deveriam ser equilibradas e os estmulos diretos dados s empresas privadas seriam parcimoniosos; no poderia mais sustentar privilgios para categorias de funcionrios; em lugar das funes empresariais, deveria desenvolver mais intensamente polticas sociais; e o pas teria que ampliar sua integrao com o Exterior, mas com prioridade para o aprofundamento e expanso do MERCOSUL. A referncia da quebra de paradigma em relao a era Vargas notada no Discurso de despedida do Senado, em 1994, pouco antes de tomar posse (BRASIL, 1994):
Eu acredito firmemente que o autoritarismo uma pgina virada na Histria do Brasil. Resta, contudo, um pedao do nosso passado poltico que ainda atravanca o presente e retarda o avano da sociedade. Refiro-me ao legado da

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Era Vargas ao seu modelo de desenvolvimento autrquico e ao seu Estado intervencionista. Esse modelo, que sua poca assegurou progresso e permitiu a nossa industrializao, comeou a perder flego no fim dos anos 70. Atravessamos a dcada de 80 s cegas, sem perceber que os problemas conjunturais que nos atormentavam (...) mascaravam os sintomas de esgotamento estrutural do modelo varguista de desenvolvimento. No final da "dcada perdida", os analistas polticos e econmicos mais lcidos, das mais diversas tendncias, j convergiam na percepo de que o Brasil vivia, no apenas um somatrio de crises conjunturais, mas o fim de um ciclo de desenvolvimento de longo prazo. (...) Que a manuteno dos mesmos padres de protecionismo e intervencionismo estatal sufocava a concorrncia necessria eficincia econmica e distanciaria cada vez mais o Brasil do fluxo das inovaes tecnolgicas e gerenciais que revolucionavam a economia mundial. E que a abertura de um novo ciclo de desenvolvimento colocaria necessariamente na ordem do dia os temas da reforma do Estado e de um novo modo de insero do Pas na economia internacional (grifo do autor).

O fim da era Vargas explicitamente citado por FHC, implicitamente a quebra do paradigma burocrtico, mostrado pelo tema de reforma do Estado. A Era Vargas referese metaforicamente a um sistema de dominao enraizado na sociedade e na economia que se perpetuou por mais de meio sculo na vida brasileira. Comeou a ser construdo nos anos 30, atingiu o pice na dcada de 1970 e desagregou-se paulatinamente a partir dos anos 80. Ao longo desse perodo, o Estado passou a constituir-se em ncleo organizador da sociedade brasileira e alavanca de construo do capitalismo industrial no pas. Quer dizer, tornou-se um Estado de tipo desenvolvimentista. Nos ltimos anos da dcada de 1970, entretanto, essa estrutura complexa de dominao comeou a sofrer um processo lento e descontnuo de desgaste (SALLUM, 1999). Para Sallum (1999) a partir da a capacidade de comando do velho Estado sobre a sociedade e a economia passa a ser severamente restringida, tanto pelas transformaes econmicas internacionais, que marcam a transio do capitalismo mundial para sua forma transnacional, como pela emergncia de movimentos e formas de organizao autnoma dos segmentos sociais, principalmente dos subalternos. Numa palavra: transnacionalizao do capitalismo e democratizao da sociedade foram (e vem sendo), sob vrias modalidades de manifestao, os processos mais abrangentes de superao do Estado desenvolvimentista.

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11.1.2. Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado

Em 1995, no primeiro Governo Fernando Henrique Cardoso, surge, por transformao da Secretaria de Administrao Federal, o Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado (MARE). O rgo foi criado por fora da medida provisria n 813/95, reeditada vrias vezes, que apenas em 1998 foi convertida na lei n 9.649/98. Deu-se incio ao que ficou conhecido como Reforma Gerencial do Estado Brasileiro. A este novo rgo caberia cuidar das polticas e diretrizes para a reforma do Estado; poltica de desenvolvimento institucional e capacitao do servidor, no mbito da Administrao Pblica Federal direta, autrquica e fundacional; reforma

administrativa; superviso e coordenao dos sistemas de pessoal civil, de organizao e modernizao administrativa, de administrao de recursos da informao e informtica e de servios gerais; modernizao da gesto e promoo da qualidade no setor pblico; e desenvolvimento de aes de controle da folha de pagamento dos rgos e entidades do Sistema de Pessoal Civil da Administrao Federal SIPEC. O MARE foi extinto em 1999, pela medida provisria n 1.795/99. O decreto presidencial n 2.923/99 transfere para o ento Ministrio do Oramento e Gesto, atual Ministrio do Planejamento, as atribuies que pertenciam ao MARE (BRASIL, 2012). O Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE) foi um marco na busca pelo modelo Gerencial no Brasil. Idealizado por Luiz Carlos Bresser-Pereira ento ministro do MARE , o PDRAE foi o supedneo para a implementao dessa reforma nos moldes do novo modelo. Por conseguinte, essencial a sua anlise, bem como as suas pretenses, para tecer consideraes acerca da sua efetividade no contexto brasileiro.

11.1.2.1. Diagnstico

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Bresser-Pereira, atravs do PDRAE faz um diagnstico fundamentado para servir de base aos objetivos pretendidos. Como resultado do retrocesso burocrtico de 19886 houve um encarecimento significativo do custeio da mquina administrativa, tanto no que se refere a gastos com pessoal como bens e servios, e um enorme aumento da ineficincia dos servios pblicos. Embora tenha havido uma substancial diminuio do nmero de servidores civis ativos do Poder Executivo da Unio, a participao da folha de pagamentos da Unio no PIB no se reduziu; na verdade, aumentou. O crescimento dos gastos foi ainda muito mais acentuado nos estados e municpios, que passaram a receber uma parcela maior da arrecadao tributria (BRASIL, 1995a). O aumento dos gastos com pessoal foi menor na administrao federal porque a necessidade de ajuste fiscal, somada reduo relativa de sua participao na receita tributria, levou suspenso de quase todos os concursos pblicos e, portanto, a uma diminuio do nmero de servidores ativos, visto que os funcionrios que se aposentavam no eram substitudos. Na verdade, o que vinha ocorrendo antes da Reforma era uma mudana no perfil dos servidores: havia um crescente nmero de inativos comparado com o total de ativos (PALUDO, 2010). O contingente de servidores ativos do Poder Executivo - considerando os civis da administrao direta, autarquias, fundaes, empresas pblicas, sociedades de economia mista e ex-territrios - registrara um declnio nos ltimos anos antes da Reforma. Em 1988, havia 1.444.000 servidores ativos. Ao final de 1994, eram contabilizados 1.197.000 funcionrios (BRASIL, 1995a). Dada essa reduo do nmero de funcionrios, no se poderia falar em excesso de quadros na Unio. O que existiam eram reas que concentravam um nmero desnecessrio de funcionrios e outras que apresentavam dficit, como no caso das atividades finais nos setores de sade e educao (BRESSER-PEREIRA, 1998).
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Bresser-Pereira, com opinio compartilhada por grande parte da doutrina, afirma que a Constituio Federal de 1988 ocasionou um retrocesso burocrtico por conceder, por exemplo, a estabilidade a classes de servidores contratados sem concurso. Alm disso, promoveu um surpreendente engessamento do aparelho estatal, ao estender para os servios do Estado e para as prprias empresas estatais praticamente as mesmas regras burocrticas rgidas adotadas no ncleo estratgico do Estado. A Constituio determinou a perda da autonomia do Poder Executivo para tratar da estruturao dos rgos pblicos, instituiu a obrigatoriedade de regime jurdico nico para os servidores civis da Unio, dos Estados-membros e dos Municpios, e retirou da administrao indireta a sua flexibilidade operacional, ao atribuir s fundaes e autarquias pblicas normas de funcionamento idnticas s que regem a administrao direta.

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11.1.2.2. Objetivos do PDRAE

O Plano Diretor da Reforma do Estado, em sntese, tinha os seguintes objetivos: Aumentar a governana do Estado, ou seja, sua capacidade administrativa de governar com efetividade e eficincia, voltando ao dos servios do Estado para o atendimento dos cidados. Limitar a ao do Estado quelas funes que lhe so prprias, reservando, em princpio, os servios no-exclusivos para a propriedade pblica no-estatal, e a produo de bens e servios para o mercado para a iniciativa privada (BRASIL, 1995a). Ainda existiam mais objetivos; analisar-se-o, no entanto, apenas os pertinentes as temticas deste trabalho. A partir desses objetivos expe-se o quadro abaixo:
Quadro 3 Objetivos do PDRAE

Fonte: BRASIL (1995a)

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Partindo do quadro acima, podem-se resumir os objetivos do PDRAE em cada uma das segmentaes feitas pelo plano. No Ncleo Estratgico a proposta era aumentar a sua efetividade. Para isso, a meta era modernizar a administrao burocrtica, que no ncleo estratgico ainda se justifica pela sua segurana e efetividade, atravs de uma poltica de profissionalizao do servio pblico, ou seja, de uma poltica de carreiras, de concursos pblicos anuais, de programas de educao continuada permanentes, de uma efetiva administrao salarial, ao mesmo tempo em que se introduz no sistema burocrtico uma cultura gerencial baseada na avaliao do desempenho (BRASIL, 1995a). Alm disso, o objetivo para o Ncleo Estratgico tambm era dot-lo de capacidade gerencial para definir e supervisionar os contratos de gesto com as agncias autnomas, responsveis pelas atividades exclusivas de Estado, e com as organizaes sociais, responsveis pelos servios no-exclusivos do Estado realizados em parceria com a sociedade. Bem como, o ncleo estratgico, outras trs reas foram objeto de metas do PDRAE: Objetivos para as Atividades Exclusivas:

Transformar as autarquias e fundaes que possuem poder de Estado em agncias autnomas, administradas segundo um contrato de gesto; o dirigente escolhido pelo Ministro segundo critrios rigorosamente profissionais, mas no necessariamente de dentro do Estado, ter ampla liberdade para administrar os recursos humanos, materiais e financeiros colocados sua disposio, desde que atinja os objetivos qualitativos e quantitativos (indicadores de desempenho) previamente acordados;

Para isso, substituir a administrao pblica burocrtica, rgida, voltada para o controle a priori dos processos, pela administrao pblica gerencial, baseada no controle a posteriori dos resultados e na competio administrada;

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Fortalecer prticas de adoo de mecanismos que privilegiem a participao popular tanto na formulao quanto na avaliao de polticas pblicas, viabilizando o controle social das mesmas.

Objetivos para os Servios No-Exclusivos:

Transferir para o setor pblico no-estatal esses servios, atravs de um programa de "publicizao", transformando as atuais fundaes pblicas em organizaes sociais, ou seja, em entidades de direito privado, sem fins lucrativos, que tenham autorizao especfica do Poder Legislativo para celebrar contrato de gesto com o Poder Executivo e assim ter direito a dotao oramentria;

Lograr, assim, uma maior autonomia e uma conseqente maior responsabilidade para os dirigentes desses servios;

Lograr adicionalmente um controle social direto desses servios por parte da sociedade atravs dos seus conselhos de administrao. Mais amplamente, fortalecer prticas de adoo de mecanismos que privilegiem a participao da sociedade tanto na formulao quanto na avaliao do desempenho da organizao social, viabilizando o controle social;

Lograr, finalmente, uma maior parceria entre o Estado, que continuar a financiar a instituio, a prpria organizao social, e a sociedade a que serve e que dever tambm participar minoritariamente de seu financiamento via compra de servios e doaes;

Aumentar, assim, a eficincia e a qualidade dos servios, atendendo melhor o cidado-cliente a um custo menor.

Objetivos para a Produo para o Mercado:

Dar continuidade ao processo de privatizao atravs do Conselho de Desestatizao;

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Reorganizar e fortalecer os rgos de regulao dos monoplios naturais que forem privatizados;

Implantar contratos de gesto nas empresas que no puderem ser privatizadas.

A despeito das inmeras propostas de mudanas contidas no PDRAE, para fins do presente estudo, sero analisados os resultados da chamada Reforma Gerencial no que tange a sua base jurdica, mudanas estruturais na Administrao Pblica (Ncleo Estratgico, Organizaes Sociais, Agncias Executivas e Contrato de Gesto) e uma breve anlise de Pessoal no mbito federal.

11.2 RESULTADOS DA REFORMA

Neste item sero trazidos dados e informaes acerca das conseqncias na Administrao Pblica Federal, aps a Reforma Administrativa. Sero vistos algumas informaes e tabelas sobre a Administrao e analisados os pontos pretendidos pelo Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE).

11.2.1.1. Base Jurdica

A Emenda Constitucional n 19 de 1998 trouxe um supedneo jurdico fundamental para os objetivos da Reforma Gerencial. Bresser Pereira (2000) afirma que a reforma constitucional foi parte fundamental da reforma gerencial do Estado de 1995, j que mudou instituies normativas fundamentais. Neste tpico sero analisadas as mudanas constitucionais que suscitaram as mais diversas conseqncias para a Administrao Pblica em busca de um modelo Gerencial de gesto.

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Desse modo, passa-se ao estudo dos principais artigos alterados pela referida emenda. Primeiro, ver-se-o as alteraes no regime constitucional dos servidores pblicos, especificamente no Captulo VII da Constituio Federal. Assunto recorrente na implementao da Emenda 19, a estabilidade dos servidores pblicos representa uma forma de preservao do funcionamento da mquina administrativa contra a descontinuidade do servio pblico, ao dispor das mudanas de grupos polticos, alm de representar a independncia destes servidores, em respeito ao dever servir bem aos administrados. de extrema importncia que servidores aprovados por mrito sejam privados de devaneios polticos a cada troca de governo (CALDAS, 2011). A mudana nas regras em relao estabilidade do servidor pblico foi um ponto controverso da reforma. Tendo como motivao trazer o melhor desempenho do servidor dentro de suas atribuies deu-se a seguinte redao ao artigo 41:
Art. 41. So estveis aps trs anos de efetivo exerccio os servidores nomeados para cargo de provimento efetivo em virtude de concurso pblico. (Redao dada pela Emenda Constitucional n 19, de 1998) 1 O servidor pblico estvel s perder o cargo: (Redao dada pela Emenda Constitucional n 19, de 1998) I - em virtude de sentena judicial transitada em julgado; (Includo pela Emenda Constitucional n 19, de 1998) II - mediante processo administrativo em que lhe seja assegurada ampla defesa; (Includo pela Emenda Constitucional n 19, de 1998) III - mediante procedimento de avaliao peridica de desempenho, na forma de lei complementar, assegurada ampla defesa. (Includo pela Emenda Constitucional n 19, de 1998) (...) 4 Como condio para a aquisio da estabilidade, obrigatria a avaliao especial de desempenho por comisso instituda para essa finalidade. (Includo pela Emenda Constitucional n 19, de 1998) (grifo do autor) (BRASIL, 1988).

A primeira grande mudana a ser analisada foi no caput do artigo 41, que passou de dois para trs anos de efetivo exerccio para a aquisio da estabilidade. Assim, em virtude do pargrafo 4, para aquisio desta estabilidade obrigatria avaliao de desempenho, que no caso dos servidores pblicos civis da Unio regulada no artigo 20 da lei 8112 de 1990 em que ao entrar em exerccio, o servidor nomeado para cargo de provimento efetivo ficar sujeito a estgio probatrio por perodo de 24 (vinte e quatro) meses. Nesse perodo sero avaliadas, entre outras aptides a capacidade de iniciativa e a produtividade.

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Entretanto, a principal novidade trazida pela nova redao deste artigo foi a possibilidade de um servidor j estvel perder o cargo em decorrncia de um desempenho no compatvel com a sua funo. Para Silva (1999), a perda de cargo em razo da avaliao de desempenho (cujo resultado seja insuficiente) tem a finalidade de afastar do servio pblico os servidores descompromissados com o trabalho. Desta forma, o principal objetivo da alterao no avaliar apenas o servidor no perodo em que est em estgio probatrio, mas permitir que a sua avaliao funcional dure todo o perodo de sua carreira. Vale registrar, no entanto, que o afastamento do servidor, cujo rendimento for considerado insuficiente, dar-se- por meio de um processo especfico, a ser regulamentado em lei complementar. O afastamento diverso nas hipteses em que o servidor estiver em estgio probatrio e naquele em que ele j gozar de estabilidade administrativa. A flexibilidade da estabilidade ainda se deu em relao ao excesso de despesa corrente conforme ulterior explanao:
Art. 169. A despesa com pessoal ativo e inativo da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios no poder exceder os limites estabelecidos em lei complementar. (...) 3 Para o cumprimento dos limites estabelecidos com base neste artigo, durante o prazo fixado na lei complementar referida no caput, a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios adotaro as seguintes providncias: (Includo pela Emenda Constitucional n 19, de 1998) I - reduo em pelo menos vinte por cento das despesas com cargos em comisso e funes de confiana; (Includo pela Emenda Constitucional n 19, de 1998) II - exonerao dos servidores no estveis. (Includo pela Emenda Constitucional n 19, de 1998) 4 Se as medidas adotadas com base no pargrafo anterior no forem suficientes para assegurar o cumprimento da determinao da lei complementar referida neste artigo, o servidor estvel poder perder o cargo, desde que ato normativo motivado de cada um dos Poderes especifique a atividade funcional, o rgo ou unidade administrativa objeto da reduo de pessoal. (Includo pela Emenda Constitucional n 19, de 1998) (grifo do autor) 5 O servidor que perder o cargo na forma do pargrafo anterior far jus a indenizao correspondente a um ms de remunerao por ano de servio. (Includo pela Emenda Constitucional n 19, de 1998) (BRASIL, 1988)

Percebe-se que o legislador atribui uma nova prerrogativa Administrao para que, com base em um descontrole de despesas e aps as redues previstas nos incisos I e II, poder acontecer a perda do cargo de servidor j estvel, garantindo uma indenizao proporcional ao tempo de desempenho do servio.

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No tocante a remunerao do servidor pblico, a EC 19 provocou inovaes no ordenamento jurdico. O artigo 37 da Constituio Federal teve grandes alteraes, como por exemplo a adoo de um teto remuneratrio, qual seja:
Art. 37 (...) XI - a remunerao e o subsdio dos ocupantes de cargos, funes e empregos pblicos da administrao direta, autrquica e fundacional, dos membros de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, dos detentores de mandato eletivo e dos demais agentes polticos e os proventos, penses ou outra espcie remuneratria, percebidos cumulativamente ou no, includas as vantagens pessoais ou de qualquer outra natureza, no podero exceder o subsdio mensal, em espcie, dos Ministros do Supremo Tribunal Federal; (BRASIL, 1988)

Fica patente a preocupao com a responsabilidade da gesto da remunerao do servidor pblico. O teto remuneratrio serve como parmetro da estrutura de gesto de pessoal na Administrao. A despeito desta introduo, em 1997 o legislador ordinrio federal j trazia indcios de uma futura rigidez nos salrios, com a alterao do artigo 62 do estatuto dos servidores pblicos federais no sentido de no mais incorporar ao vencimento as gratificaes de chefia, assessoramento e direo7. Outro ponto caracterstico foi o padro de remunerao e a adoo do subsdio, conforme o artigo 39 da Constituio Federal:
Art. 39. A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios instituiro, no mbito de sua competncia, regime jurdico nico e planos de carreira para os servidores da administrao pblica direta, das autarquias e das fundaes pblicas. 1 A fixao dos padres de vencimento e dos demais componentes do sistema remuneratrio observar: I - a natureza, o grau de responsabilidade e a complexidade dos cargos componentes de cada carreira; (Includo pela Emenda Constitucional n 19, de 1998) II - os requisitos para a investidura; (Includo pela Emenda Constitucional n 19, de 1998) III - as peculiaridades dos cargos. (Includo pela Emenda Constitucional n 19, de 1998) 4 O membro de Poder, o detentor de mandato eletivo, os Ministros de Estado e os Secretrios Estaduais e Municipais sero remunerados exclusivamente por subsdio fixado em parcela nica, vedado o acrscimo de qualquer gratificao, adicional, abono, prmio, verba de representao ou outra espcie remuneratria, obedecido, em qualquer caso, o disposto no art. 37, X e XI. 8 A remunerao dos servidores pblicos organizados em carreira poder ser fixada nos termos do 4. (Redao dada pela Emenda Constitucional n 19, de 1998)

O artigo 62 dispunha que a gratificao do cargo de chefia, assessoramento e direo incorporava-se remunerao do servidor e integrava o provento da aposentadoria, na proporo de 1/5 (um quinto) por ano de exerccio na funo de direo, chefia ou assessoramento, at o limite de 5 (cinco) quintos (BRASIL, 1988). O artigo foi alterado pela lei 9527 de 1997.

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Observa-se que a Constituio obriga a adequao da remunerao natureza do cargo. Por conseguinte, a adoo da possibilidade do subsdio tambm para os servidores pblicos organizados em carreira elimina a possibilidade de acrscimo de adicionais ou incorporao de qualquer espcie remuneratria. De fato, algumas carreiras, principalmente o ncleo estratgico do executivo adotam o subsdio (Receita Federal, Polcia Federal, Banco Central, entre outras) como forma de remunerao (MPOG, 2011). Silva (1999) explicita que existem outras parcelas as quais, por no serem de natureza remuneratria, ou seja, por no integrarem a remunerao em si mesma considerada, podem ser pagas tambm aos agentes pblicos que percebem subsdios. So elas: o dcimo terceiro salrio; o adicional noturno, o adicional de horas extras, o adicional de frias. O mesmo ocorre com as vantagens de carter indenizatrio, tais como as dirias, ajudas de custo, despesas de transporte. Veja-se que, com isso, no se est flexibilizando o comando constitucional, pois todas estas parcelas no tm natureza remuneratria, ou seja, no integram o subsdio. O subsdio traz uma maior previsibilidade em relao ao gasto da Administrao com pessoal. Vale destacar, entretanto, que com a adoo deste tipo remuneratrio alguns adicionais que promoviam uma tentativa de melhoria de desempenho atravs de bnus em dinheiro foram extintos. O exemplo da abolida gratificao pelo desempenho percebida pelos Auditores da Receita Federal que adicionava uma porcentagem remunerao em funo do efetivo desempenho do servidor, e do atingimento de metas de arrecadao fixadas e resultados de fiscalizao8, Nesse caso h um conflito de escolha, pois, de um lado tem-se uma maior previso da folha de pagamento, de outro, tem-se a perda de uma bonificao pelo desempenho qualificado. Em relao responsabilidade na gesto dos recursos, as medidas trazidas pela Emenda 19 foram cruciais para uma gesto eficiente e qualificada. Ver-se-o as implementaes da gesto da Administrao Pblica:
Art. 167. So vedados: (...) X - a transferncia voluntria de recursos e a concesso de emprstimos, inclusive por antecipao de receita, pelos Governos Federal e Estaduais e suas instituies financeiras, para pagamento de despesas com pessoal ativo, inativo e pensionista, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios.
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Com a adoo do subsdio o referido adicional foi abolido, vide lei 10593 de 2002.

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Percebe-se na incluso do inciso X a preocupao em estabilizar as contas de Governo, impedindo a utilizao de emprstimos para cobrir despesas com pessoal. Ainda nessa esteira, a Emenda 19 trouxe a responsabilidade fiscal:
"Art. 169. A despesa com pessoal ativo e inativo da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios no poder exceder os limites estabelecidos em lei complementar. 1 A concesso de qualquer vantagem ou aumento de remunerao, a criao de cargos, empregos e funes ou alterao de estrutura de carreiras, bem como a admisso ou contratao de pessoal, a qualquer ttulo, pelos rgos e entidades da administrao direta ou indireta, inclusive fundaes institudas e mantidas pelo poder pblico, s podero ser feitas: I - se houver prvia dotao oramentria suficiente para atender s projees de despesa de pessoal e aos acrscimos dela decorrentes; II - se houver autorizao especfica na lei de diretrizes oramentrias, ressalvadas as empresas pblicas e as sociedades de economia mista. 2 Decorrido o prazo estabelecido na lei complementar referida neste artigo para a adaptao aos parmetros ali previstos, sero imediatamente suspensos todos os repasses de verbas federais ou estaduais aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios que no observarem os referidos limites.

O descontrole das contas demonstrado no PDRAE suscitou uma preocupao por parte do Ministrio da Reforma do Estado. A Emenda Constitucional 19 foi um marco para a responsabilidade com as contas pblicas como se observa no artigo 169, em que para qualquer tipo de vantagem em relao remunerao deve ser precedida por estudos de viabilidade com prvia incluso na Lei de Diretrizes Oramentrias.

11.2.1.2. Organizaes Sociais e Contrato de Gesto

Com as bases jurdicas alinhadas ao PDRAE, como mostrado anteriormente, a estrutura administrativa tambm era uma preocupao da Reforma Gerencial. Nesse contexto, surgidas no contexto da Reforma discutida no presente trabalho, as Organizaes Sociais so didaticamente definidas pela professora Di Pietro (2007) como pessoas jurdicas de direito privado, sem fins lucrativos, institudas por iniciativa de particulares, para desempenhar servios sociais no exclusivos do Estado, com incentivo e fiscalizao pelo Poder Pblico, mediante vnculo jurdico institudo por meio de contrato de gesto. Esse tipo de entidade foi mencionado no Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, elaborado pelo MARE - Ministrio da Administrao Federal e da Reforma

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do Estado - e aprovada pela Cmara da Reforma do Estado. Alguns Estados, antecipando-se ao Governo Federal, acabaram legislando sobre a matria por meio de leis estaduais, segundo o modelo proposto no Plano Diretor (DI PIETRO, 2007). A Lei 9637 de 1998 trouxe ao ordenamento jurdico ptrio diversas inovaes, como percebido no prembulo da referida lei:
Dispe sobre a qualificao de entidades como organizaes sociais, a criao 9 do Programa Nacional de Publicizao , a extino dos rgos e entidades que menciona e a absoro de suas atividades por organizaes sociais, e d outras providncias.

A partir desse prembulo, Di Pietro (2007) faz uma crtica sobre a implantao dessas organizaes, explanando que, conquanto o Plano Diretor fale em publicizao e a prpria Lei n. 9.637, logo na ementa, fale em Programa Nacional de Publicizao para definir a forma como se substituir uma entidade pblica por uma entidade particular qualificada como organizao social, no h qualquer dvida quanto a tratarse de um dos muitos instrumentos de privatizao de que o Governo vinha se utilizando para diminuir o tamanho do aparelhamento da Administrao Pblica. A atividade prestada muda a sua natureza; o regime jurdico, que era pblico, passa a ser de direito privado, parcialmente derrogado por normas publicsticas; a entidade pblica substituda por uma entidade privada. A despeito do comentrio da eminente jurista, para fins de anlise do presente trabalho o conceito publicizao ser utilizado. Como se percebe, a qualificao das entidades regulada por esta lei, tendo como base o artigo 1, no qual reza que o Poder Executivo poder qualificar como organizaes sociais, cujas atividades sejam dirigidas ao ensino, pesquisa cientfica, ao desenvolvimento tecnolgico, proteo e preservao do meio ambiente, cultura e sade, atendidos alguns requisitos dessa lei. O intuito das Organizaes Sociais retirar do Estado alguns servios que possam ser melhores prestados por particulares, no que se chama de publicizao. Uma vantagem legal introduzida no mesmo ano de criao da lei das OS a Lei n. 9.648, de 1998, alterou a Lei n. 8.666 de 1993 (lei de licitaes e contratos), estabeleceu um privilgio de dispensa de licitao para a celebrao de contratos de
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Conforme o PDRAE publicizao conceitua-se como a transformao das fundaes pblicas em organizaes sociais, visando basicamente aumentar a eficincia e a qualidade dos servios, atendendo melhor o cidado-cliente a um custo menor.

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prestao de servios com as organizaes sociais, qualificadas no mbito das respectivas esferas de governo, para atividades contempladas no contrato de gesto. (art. 24, XXIV). Um dos juristas que atuou efetivamente na Reforma Gerencial, Modesto10 (1997, p. 32) preconizava que:
As organizaes sociais, no modelo proposto, no sero autarquias veladas, nem titularizaro qualquer espcie de prerrogativa de direito pblico. No gozaro de prerrogativas processuais especiais ou prerrogativas de autoridade. No estaro sujeitas a superviso ou tutela da administrao pblica direta ou indireta, respondendo apenas pela execuo e regular aplicao dos recursos e bens pblicos vinculados ao acordo ou contrato de gesto que firmarem com o Poder Pblico. No sero institudas por lei nem custeadas na sua integridade, de modo necessrio, pelo Poder Pblico. Sero entidades privadas reconhecidas pelo Estado, semelhana das atuais entidades de utilidade pblica, devendo sua constituio jurdica iniciativa voluntria de indivduos. As organizaes sociais tampouco sero forma de privatizao de entes pblicos. Privatizao pressupe uma transferncia de domnio, isto , o trespasse de um ente do domnio estatal para o domnio particular empresarial, uma transao de natureza econmica e uma retrao do Poder Pblico em termos de inverso de recursos e em termos quantitativos de pessoal. No modelo das organizaes sociais esses pressupostos no comparecem. (...) O modelo das organizaes sociais, assim, realiza-se como estratgia em tudo oposta de privatizao, assumindo claramente uma opo de recusa aplicao da lgica do mercado nas atividades de natureza social.

Haja vista a breve conceituao sobre as OS e os preceitos que ministraram sua implementao na esfera federal, cabe mencionar as crticas que permeiam a efetividade dessas organizaes no contexto federal. Dessarte, as organizaes sociais foram um instrumento frisado no PDRAE para uma maior eficincia no atendimento s demandas do cidado. Entretanto como constata Peregrino (2009), em sua dissertao sobre o IMPA (Instituto Nacional de Matemtica Pura e Aplicada) qualificado como OS, o fato a ser destacado que o contrato de gesto tem sido visto pelos rgos de controle externo como um convnio de repasse de recursos pblicos, contrastando com o que preconizava os conceitos da Reforma Gerencial, e evidenciando o desconhecimento da lei 9637/98. Tal viso tem sido bastante restritiva ao

funcionamento do modelo e poder conduzir a OS-IMPA ao mesmo lugar de uma organizao da administrao indireta.

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Ex-Assessor Especial do Ministro da Administrao Federal e Reforma do Estado para a Reforma Constitucional (1995-1998)

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Nessa esteira, Di Pietro (2007), em crtica contraposta ao professor Paulo Modesto, destaca o contedo de imoralidade contido na lei das OS, os riscos para o patrimnio pblico e para os direitos do cidado. Primeiramente, porque fica muito ntida a inteno do legislador de instituir um mecanismo de fuga ao regime jurdico de direito pblico a que se submete a Administrao Pblica. O fato de a organizao social absorver atividade exercida por ente estatal e utilizar o patrimnio pblico e os servidores pblicos antes a servio desse mesmo ente, que resulta extinto, no deixa dvidas de que, sob a roupagem de entidade privada, o real objetivo o de mascarar uma situao que, sob todos os aspectos, estaria sujeita ao direito pblico. Em suma, a mesma atividade que vai ser exercida pelos mesmos servidores pblicos e com utilizao do mesmo patrimnio. Por outras palavras, a idia que os prprios servidores da entidade a ser extinta constituam uma pessoa jurdica de direito privado, sem fins lucrativos, e se habilitem como organizaes sociais, para exercerem a mesma atividade que antes exerciam e utilizem o mesmo patrimnio, porm sem a submisso quilo que se costuma chamar de amarras e formalismo da Administrao Pblica. Trata-se de entidades constitudas ad hoc, ou seja, com o objetivo nico de se habilitarem como organizaes sociais e continuarem a fazer o que faziam antes, porm com nova roupagem. So entidades fantasmas, porque no possuem patrimnio prprio, sede prpria, vida prpria. Elas vivero exclusivamente por conta de contrato de gesto com o poder pblico (DI PIETRO, 2007). Do modelo proposto inicialmente de organizao social, pouco se tornou realidade. Como pode ser visto a partir de algumas situaes, as OS se tornaram meros repasses de recursos para uma utilizao de uma antiga estrutura pblica, transformada em uma entidade sem fins lucrativos. O que se constata, como no caso do IMPA, uma maior transparncia no uso dos recursos e uma proposta de metas de curto e mdio prazo, conforme observado no contrato de gesto da entidade. Tema este que ser doravante discutido. Com a Emenda Constitucional 19 de 1998 o contrato de gesto surge como forma de melhorar a eficincia dos servios pblicos conforme segue:
A autonomia gerencial, oramentria e financeira dos rgos e entidades da administrao direta e indireta poder ser ampliada mediante contrato, a ser firmado entre seus administradores e o poder pblico, que tenha por objeto a

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fixao de metas de desempenho para o rgo ou entidade, cabendo lei dispor sobre: I - o prazo de durao do contrato; II - os controles e critrios de avaliao de desempenho, direitos, obrigaes e responsabilidade dos dirigentes; III - a remunerao do pessoal. (grifo do autor) (BRASIL, 1988)

flagrante a tentativa, atravs do Contrato de Gesto, de uma melhora nos resultados e, conseguintemente, melhora dos servios prestados aos cidados. Como marca principal do gerencialismo, obeserva-se o controle de resultados a posteriori, Atravs desse controle o contrato efetivado, tornando-o mais transparente. Sobre o contrato de gesto, Paulo e Alexandrino (2010) afirmam que ele pode ser conceituado como um ajuste firmado entra a Administrao Direta Centralizada e as entidades da Administrao Indireta, ou entre rgos da prpria Administrao Direta, em decorrncia do qual estes rgos ou entidades assumem o compromisso de cumprir determinadas metas e, em contrapartida, ganham maior liberdade em sua atuao administrativa, passando a sujeitar-se, basicamente, ao controle relativo ao atingimento dos resultados pactuados. O contrato de gesto, como se pode perceber um instrumento que confirma um dos pilares do modelo gerencial: o controle de resultados a posteriori.

11.3.1.3. Agncias Executivas

Tendo seu escopo definido pelo Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, o Projeto Agncias Executivas foi uma das ambies desse plano. Os objetivos dessas agncias foram explanados pelo Caderno Mare (Brasil, 1997) de acordo com a distino entre duas funes primordiais do Estado: a primeira, em nvel estratgico, que a de formular e avaliar diretrizes e polticas pblicas, garantindo que sua implementao se d em benefcio de todos os cidados; a segunda, em nvel executivo, que a de implementar as polticas formuladas, com observncia das diretrizes definidas. Ambas so funes de Competncia exclusiva do Estado, no podendo, portanto, ser delegadas a entidades que estejam fora do mbito estatal,

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sendo na funo de carter executivo que, como o nome indica, se situam as Agncias Executivas. Nesse sentido, o Caderno Mare (Brasil, 1997) institui o objetivo dessas agncias na medida em que se trata de medida que visa melhorar a eficincia das entidades autrquicas e fundacionais. Para esse fim, elas devero fazer uma avaliao de seu modelo de gesto com base nos critrios de excelncia do Prmio Nacional da Qualidade, de forma a terem subsdios para elaborar um plano de reestruturao e de desenvolvimento institucional. Se for aprovado esse plano, a entidade celebrar um contrato de gesto com o Ministrio encarregado de exercer o controle administrativo sobre ela. Nesse contrato, so definidas, entre outras coisas, as metas a serem atingidas, a compatibilidade dos planos anuais com o oramento da entidade, os meios necessrios consecuo, as medidas legais e administrativas a serem adotadas para assegurar maior autonomia de gesto oramentria, financeira e administrativa, as penalidades aplicveis em caso de descumprimento das metas, as condies para reviso, renovao e resciso, a vigncia. Aduzindo o conceito jurdico, Di Pietro (2007) explica o que se entende por sobre Agncia Executiva como a qualificao dada autarquia ou fundao que celebre contrato de gesto com o rgo da Administrao Direta a que se acha vinculada, para a melhoria da eficincia e reduo de custos. Em regra, no se trata de entidade instituda com a denominao de agncia executiva. Trata-se de entidade preexistente (autarquia ou fundao governamental) que, uma vez preenchidos os requisitos legais, recebe a qualificao de agncia executiva, podendo perd-la se deixar de atender aos mesmos requisitos. Para o reconhecimento como agncia executiva necessrio a feitura do decreto. Conforme Paulo e Alexandrino (2010), a qualificao implica o reconhecimento de um regime jurdico especial, que confere tratamento diferenciado fundao pblica ou autarquia, sobretudo quanto autnima de gesto. No caso de descumprimento dos requisitos e exigncias previstos na lei e no contrato de gesto, poder ocorrer sua desqualificao, tambm mediante decreto, caso em que ela, simplesmente, deixar de ser uma agncia executiva, sem sofrer, todavia, qualquer alterao na sua condio de autarquia ou de fundao pblica, ou nas suas competncias e finalidades.

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As Agncias Executivas esto disciplinadas nos Decretos Federais ns. 2.487 e 2.488, de 1998, que falam em autarquias e fundaes qualificadas como agncias executivas. So, na realidade, autarquias e fundaes que, em decorrncia dessa qualificao, passam a submeter-se a regime jurdico especial (DI PIETRO, 2007). O Decreto n. 2.487 de 1998, no seu artigo 1, explicita como ser a qualificao da autarquia ou fundao como Agncia Executiva:
1 A qualificao de autarquia ou fundao como Agncia Executiva poder ser conferida mediante iniciativa do Ministrio supervisor, com anuncia do Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado, que verificar o cumprimento, pela entidade candidata qualificao, dos seguintes requisitos: a) ter celebrado contrato de gesto com o respectivo Ministrio supervisor; b) ter plano estratgico de reestruturao e de desenvolvimento institucional, voltado para a melhoria da qualidade da gesto e para a reduo de custos, j concludo ou em andamento.

Cabe reforar que mediante decreto que se configura, para todos efeitos legais, a qualificao. Um exemplo, dentre os poucos na esfera federal, de Agncia Executiva o INMETRO. Sobre esta instituio, Oliveira (2002) aduz um estudo em que elenca as melhorias trazidas com a Reforma do Estado e com a qualificao de Agncia Executiva do Inmetro. Com a trajetria do INMETRO nos ltimos 10 anos (1992-2002) mostrou-se que possvel avanar na implantao, em uma instituio pblica, de um modelo de gesto baseado nos modernos princpios de organizao, mesmo em um quadro de fortes restries. A sua transformao em Agncia Executiva, a formulao do Contrato de Gesto e a implantao e operao de um moderno sistema de planejamento e gesto oramentria constituem alguns dos principais aprimoramentos efetuados. Com o plano estratgico, instrumento vinculado ao contrato de gesto, as melhorias foram delimitadas. O foco no resultado, premissa base da Reforma Gerencial, orientou a transio, provocando uma melhor imagem perante a sociedade e aumento na receita e instrumentos verificados. A despeito da significativa evoluo do INMETRO, segundo vrios prismas (como demonstrado no estudo do autor), no se pode, contudo, deixar de constatar que, em termos institucionais, os resultados ficaram aqum da expectativa inicial. As flexibilidades e autonomias administrativas e financeiras preconizadas pela Reforma no foram alcanadas. (OLIVEIRA, 2002).

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Nesse estudo ficou demonstrada a preocupao do autor, principalmente no que tange s formas de controle e s flexibilidades e autonomias efetivamente conferidas s Agncias Executivas. At aquele momento, dificilmente o INMETRO, ou qualquer outra instituio pblica federal, poderia avanar mais no seu processo de modernizao, independentemente de seu potencial de mudana e das necessidades da sociedade brasileira.

11.4. ANLISE DE PESSOAL

Preceito constitucional institudo pela EC 19/1998, o princpio da eficincia para Di Pietro (2007) apresenta dois aspectos: o primeiro em relao forma de atuao do agente pblico, espera-se o melhor desempenho possvel de suas atribuies, a fim de obter melhores resultados; o segundo quanto ao modo de organizar, estruturar e disciplinar a administrao pblica, exige-se que este seja o mais racional possvel, no intuito de alcanar melhores resultados na prestao dos servios pblicos. Na esteira por uma qualificao e eficincia com foco no resultado, a anlise de pessoal de suma importncia para a consecuo deste objetivo. Segundo Pacheco (2002), com a nova poltica de concursos a partir da Reforma Gerencial passou-se a aprovar os candidatos correspondentes ao estrito nmero de vagas em cada concurso; os demais deveriam reafirmar sua opo no ano subseqente, preparando-se e submetendo-se a um novo concurso. Foram os chamados concursos anuais, cuja funo precpua era o preparo para o ingresso na carreira, o que, por conseguinte, chamaria profissionais mais bem preparados para o exerccio do cargo. Entretanto, contrariando a viso da autora, o prprio mentor da Reforma, Bresser-Pereira (2001) afirma que essa poltica foi descontinuada. Exemplificando: em vez de realizar um concurso com validade de dois anos11, prorrogvel por mais dois, com 400 vagas imediatas, abre-se um certame por ano com 100 vagas, selecionando
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Tempo mximo de validade de concurso pblico conforme a Constituio Federal.

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candidatos mais preparados que, em tese, so mais qualificados para o cargo. A partir disso, sero apresentadas tabelas com vistas a elucidar o comportamento da gesto de pessoal a partir de 1995. A seguinte tabela informa o ingresso por concurso pblico em relao e o nvel estratgico de gesto.
Tabela 1 Ingressos no Servio Federal, por concurso pblico. 1995 - 2002 Cargo/Carreira 1995 1996 1997 1998 1999 2000 Gesto 163 370 334 565 308 - Analista de Comrcio Exterior NS 87 - Analista de Planejamento Oramento NS 39 28 92 94 - Analista de Finanas e Controle NS 45 83 92 176 - Especialista Polticas Pub Gesto Governamental - NS 52 84 106 127 - Cargo de Nvel Intermedirio NI 114 163 104 155 IPEA 4 33 26 36 0 0 - Tcnico de Planejamento e Pesquisa IPEA NS 33 25 36 - Cargos de Nvel Superior do IPEA 1 - Cargos de Nvel Intermedirio do IPEA 4 Auditoria 2507 624 1569 1100 681 3 12 - Auditor-Fiscal da Receita Federal do Brasil NS 271 1 1174 133 577 2 13 - Analista Tributrio da Receita Federal do Brasil 1304 135 200 503 1 - Auditor-Fiscal da Previdncia Social NS 400 5 179 421 - Auditor-Fiscal do Trabalho NS - Auditor-Fiscal do Trabalho Segurana no Trabalho NS 40 19 - Auditor-Fiscal do Trabalho Legislao do Trabalho NS 532 483 16 3 85 Diplomacia 18 84 33 159 22 25 - 3 Secretrio e Ministro 1 Classe NS 12 43 33 28 20 25 - Oficial de Chancelaria NS 5 41 - Assistente de Chancelaria NI 1 Jurdica 137 148 - Procurador Autrquico do INSS NS 2 3 - Procurador Federal NS - Procurador da Fazenda Nacional NS 7 - Advogado/ Assistente AGU NS 33 - Advogado/ Procurador de Autarquias e Fundaes - NS 128 112 - Defensor Pblica NS Polcia Federal 131 512 - Delegado NS 46 132 - Perito NS 21 76 - Papiloscopista NI - Escrivo 64 40 - Agente 264 Fonte: Adaptado de MPOG (2001) 363 180 1 182 1013 17 12 399 585 131 297 121 73 103 111 14 5 29 6 2 22 1 21 676 170 29 28 3 446 628 201 421 6 116 25 66 25

2001 75 75 0 122 122 31 31 220 1 219 21 4 2 15

2002 2 1 1 0 9 5 4 8 8 4 1 3

Nota-se que a partir de 1995 alguns cargos tiveram ingressos continuados com concursos anuais principalmente na Gesto, como o Analista de Controle e Finanas que teve ingresso de servidores atravs de concursos em 1996, 1998. Entretanto, o

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ciclo foi interrompido, logo no ano de 1998, pois foram chamados muitos candidatos alm do nmero das vagas previstas. Alm disso, os concursos pblicos para provimento de muitos dos cargos citados acima tinham uma validade de dois anos, prorrogvel por mais dois, o que dificulta uma programao para os futuros entrantes na carreira. Um exemplo ilustrativo de uma carreira que precisa de um grande efetivo, o cargo de Auditor Fiscal da Receita Federal demonstra algumas distores no ingresso por concurso pblico. Assim como muitos outros cargos acima mostrados, em 1995 h o ingresso de 271 aprovados, em 1996 h apenas um em 1997 entram mais de mil, para, entre 1999 e 2002, praticamente no ocorrerem chamamentos. patente que diversas carreiras tiveram um efmero rompante de organizao na entrncia para os referidos cargos. A maioria das carreiras analisadas utiliza concursos pblicos com uma validade muito dilatada, fazendo com que candidatos classificados fora do nmero de vagas em tese, candidatos menos preparados sejam chamados em detrimento de uma programao planejada. Como ilustrao, a carreira de diplomata apresenta concursos pblicos peridicos e uma exceo. Como se pode ver a uniformidade do ingresso no primeiro nvel do cargo denota a preparao e uma estrutura que visa ao melhoramento constante do quadro desta carreira.

11.4.1. Ingresso e Escolaridade no Servio Pblico Federal aps Reforma

A avaliao do ingresso de servidores pblicos de acordo com a sua escolaridade demonstra, mesmo que de forma subjetiva, a qualificao dos servidores. Com isso, passa-se ao estudo do quantitativo de servidores contratados, com uma breve anlise.

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Tabela 2 Quantitativo de Ingressos por concurso pblico, segundo o nvel de escolaridade. 1995 - 2002 Nvel de Escolaridade 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 Superior (NS) 7709 6309 6574 5861 1937 1348 621 26 - Professor 2604 3131 3387 3124 620 601 122 6 - Outros 5105 3178 3187 2737 1317 747 499 20 Intermedirio (NI) 10097 3251 2387 1879 988 176 39 4 Auxiliar (NA) 1869 367 94 75 2 Total 19675 9927 9055 7815 2927 1524 660 30 Fonte: Boletim Estatstico de Pessoal MPOG(2011).

Primeiramente, percebe-se que a partir de 1995, o ingresso por concurso no Servio Pblico Federal reduz drasticamente. Tendo como marco histrico, para fins desta pesquisa, a Emenda Constitucional 19 tem-se uma reduo de mais de 63% no nmero de ingressos concursados entre 1998 e 1999. Conquanto a queda no ingresso por concurso seja visvel, deve-se considerar que o nvel superior de escolaridade foi o que menos decresceu. Entre 1995 e 1998 caiu pouco mais de vinte por cento, o que, em relao ao nvel intermedirio e auxiliar (mais de oitenta por cento) um nmero considervel. Uma ao decisiva para obter os resultados alcanados, conforme Pacheco (2002), foi a poltica praticada de concursos pblicos anuais para determinadas carreiras cujas atividades so essenciais, alm da criao de algumas novas carreiras. Desde 1995, o Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado (MARE) adotou a programao anual de concursos pblicos, considerando um horizonte de cinco anos. Deve-se atentar, entretanto, para o fato que essa prtica no foi continuada, como visto anteriormente, conforme o idealizador da Reforma. Pacheco (2002) afirma que com o aprofundamento da reforma do Estado, no qual ao Governo Federal cabe cada vez menos a prestao direta de servios populao ou a produo de mercadorias, e cada vez mais as atividades de formulao e avaliao de polticas pblicas, regulao e fomento, delineou-se um imperativo para a poltica de recursos humanos, a partir de 1995: alterar profundamente o perfil da fora de trabalho, em direo a um quadro mais qualificado de servidores.

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Tabela 3 Quantitativo dos Servidores Pblicos Federais Civis Ativos do Poder Executivo por nvel de escolaridade do cargo 1997 - 2006
Nvel Superior Intermedirio Auxiliar Sem Informao * Total 1997 182.303 302.503 29.554 17.365 531.725 1998 177.694 289.797 28.306 17.923 513.720 1999 180.873 270.534 26.981 18.733 497.121 2000 180.098 260.834 26.142 19.838 486.912 2001 188.739 247.511 26.447 22.606 485.303 2002 182.963 227.747 24.553 21.478 456.741 2003 177.434 227.532 23.650 28.364 456.980 2004 188.171 255.057 23.304 32.606 499.138 2005 192.465 254.586 22.263 39.649 508.963 2006 207.719 257.183 26.956 36.266 528.124

Fonte: Boletim Estatstico de Pessoal MPOG (2011).

Assim como percebido no quadro sobre o ingresso no servio pblico, a partir da Reforma Administrativa o nmero de servidores decresce. Apenas em 2004 que o nmero de servidores restabelece o patamar antes da Reforma. Entretanto, notvel a fora de trabalho estabelece um aumento da escolaridade dos cargos com a exigncia do nvel superior de educao. A no reposio da fora de trabalho que se aposentava foi um dos fatores decisivos para a diminuio no nmero de ativos no servio pblico federal Em 1998 com a EC 19, a capacitao comea a figurar na agenda governamental. A obrigatoriedade das Escolas de Governo, com o intuito de capacitao do servidor, impeliu a Unio a melhorar sua gesto de pessoas, sendo preceituada na Constituio Federal, em seu artigo 39:
2 A Unio, os Estados e o Distrito Federal mantero escolas de governo para a formao e o aperfeioamento dos servidores pblicos, constituindo-se a participao nos cursos um dos requisitos para a promoo na carreira, facultada, para isso, a celebrao de convnios ou contratos entre os entes federados.

A capacitao permanente dos servidores foi intensificada a partir de 1995: s na ENAP foram treinados mais de 132 mil servidores, entre 1995 e 2002; em 14 anos anteriores, entre 1981 e 1994, haviam sido treinados cerca de 42 mil servidores. A Escola de Administrao Fazendria (ESAF), vinculada ao Ministrio da Fazenda, tambm realizou expressiva quantidade de treinamentos, alm de outras instituies pblicas e privadas contratadas pelos diversos rgos federais (PACHECO, 2002). .

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11.4.2 Despesas com Pessoal

A preocupao com o ajuste fiscal, exclamada no PDRAE trouxe uma preocupao com os gastos com pessoal. O Plano trouxe alguns dados que serviro de embasamento para o ajuste fiscal, a seguir relatados:
Quadro 4 Participao dos Gastos com Pessoal na Receita Disponvel12 Mdia 82-84 38,4% Mdia 85-87 40,6% Mdia 88-89 50,9% 1990 60,1% 1991 57,9% 1992 57,2% 1993 60,4% 1994 56,1% 1995 60,4% Fonte: BRASIL (1995a).

Conforme relata o PDRAE, embora tenha havido uma substancial diminuio do nmero de servidores civis ativos do Poder Executivo da Unio, que caiu de 713 mil em 1989 para 580 mil em 1995, a participao da folha de pagamentos da Unio no PIB no se reduziu; na verdade, aumentou, passando de 2,89 por cento entre 1980-1987 para 3,17 por cento do PIB na mdia do perodo 1988-1994. Essa preocupao foi uma das mais discutidas pelo Plano, e as medidas de conteno de gastos foram postas em voga.
Quadro 5 Despesas com Pessoal da Unio (bilhes de reais de abril/1995)

Mdia 91/93 R$ % Ativos 14,1 69,6 Inativo/Pensionista 6,2 30,4 Total 20,3 100,0

1994 R$ 18,1 10,2 28,3

1995* % R$ 64,0 22,2 36,0 12,8 100,0 35,0

1996** % R$ 63,4 24,2 36,6 16,3 100,0 40,5

% 59,8 40,2 100,0

Fonte: BRASIL (1995a).

J os gastos com despesa de pessoal, segundo o PDRAE, aumentavam em um nvel preocupante, precipuamente, em relao aos gastos com inativos.
12

Receita Tributria Bruta menos incentivos fiscais e transferncias legais e constitucionais

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A partir desses dados far-se- uma comparao com as mesmas informaes de perodos distintos, qual seja de 1995 a 2002. Em funo dos objetivos propostos pelo Plano, sero analisados os aspectos ps-reforma sobre a despesa com pessoal.
Tabela 4 Receita Corrente e Despesa de Pessoal 1995 - 2002 Despesa Receita % de Receita % de Lquida Corrente Despesa Corrente Despesa de Pessoal Lquida Pessoal/ da Unio Pessoal Receita Corrente da Corrente Unio Liquida 37.825,5 67.298,1 56,2 127.093,6 29,8 40.900,9 44.529,7 47.944,8 51.571,0 56.093,3 59.212,2 64.415,9 89.352,7 97.040,6 104.491,4 129.854,4 148.201,5 167.650,5 200.697,8 45,8 45,9 45,9 39,7 37,8 35,3 32,1 152.515,0 175.271,1 200.358,9 218.022,1 252.517,5 289.410,9 343.075,0 26,8 25,4 23,9 23,7 22,2 20,5 18,8

Acumulada em 1995 Acumulada em 1996 Acumulada em 1997 Acumulada em 1998 Acumulada em 1999 Acumulada em 2000 Acumulada em 2001 Acumulada em 2002

Fonte: Adaptado de MPOG (2011).

Visvel o crescimento da despesa lquida de pessoal. Entretanto, deve-se ficar claro que a receita corrente lquida da aumentou em uma expresso muito maior em relao a essa despesa. O controle com os gastos de pessoal, principalmente com a no contratao de servidores por um longo perodo, como j analisado, foi o principal incremento para o ajuste fiscal promovido. A diminuio constante da razo entre despesa com pessoal e receita corrente lquida tambm um indicativo desse ajuste. Para se ter uma idia, a despesa lquida de pessoal, entre 1995 e 2002 aumentou 72%. Comparado ao crescimento da Receita Correte Lquida de 198% no mesmo perodo a despesa foi contida, muito em funo da no contratao de novos servidores. O no acompanhamento da despesa de pessoal com a Receita Corrente lquida da Unio uma demonstrao da preocupao em ajustar as contas da mquina estatal proposto pelo PDRAE.

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J em um horizonte de tempo maior (1995 2007) Arajo e Costa (2010) descrevem que apesar dos esforos e do prprio discurso reformista do segundo mandato do governo FHC em reduzir as despesas governamentais com a administrao pblica, dados revelam uma pequena curva de reduo do gasto no que tange o quadro de servidores ativos, o ano de 1998 registrou uma reduo de 13% em relao ao ano de 1995. Entretanto, a partir de 1998 as despesas com pessoal se comportaram de forma ascendente indicando no ano de 2007 um crescimento de 37% em relao ao ano de 1995. Vale ressaltar que a robustez dos valores analisados condiz com o quadro geral dos servidores ativos de ambas as administraes direta e indireta , portanto, o processo de expanso no ocorreu de forma homognea para os diversos segmentos da administrao federal ativa. Com relao pesquisa de Arajo e Costa (2010), necessrio o entendimento de que no foi analisada, junto com o crescimento da despesa, o crescimento da receita pblica. A pesquisa analisou apenas o crescimento da despesa sem levar em conta nenhum referencial. Ao se analisar o aumento da receita pode-se ter uma idia sobre a necessidade de crescimento da mquina pblica. Ou seja, um aumento da receita pode advir de um crescimento econmico, necessitando, conseguintemente, de um aumento nos gastos de pessoal, o que no foi mostrado pelos autores.

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12. CONSIDERAES FINAIS

A Administrao Pblica brasileira vem sofrendo transformaes e se amoldando para o atendimento das demandas da sociedade. O exemplo prtico dessas transformaes o prprio curso de Especializao em Gesto Pblica, aperfeioando o Gestor Pblico para o melhor desempenho de suas atividades. Neste trabalho buscou-se apresentar um panorama geral sobre os modelos de Administrao Pblica, suas pertinncias ao contexto brasileiro e um enfoque especial, como objetivo precpuo, na transio para o modelo Gerencial a partir de 1995. Atravs do entendimento dos modelos de gesto pretritos e vigentes, o gestor pblico passa a compreender melhor sua funo perante a sociedade e ao prprio Estado. Parte-se de uma premissa simples: entender o contexto geral em que est inserido o gestor para buscar melhorias na prtica de sua gesto cotidiana. A partir disso, o estudo do modelo Gerencial implantado no Brasil e as mudanas conduzidas na sua transio torna-se um tema fundamental a ser pesquisado. Para entender seu contexto, analisou-se o modelo Patrimonial com foco na gesto pblica brasileira. No chamado patrimonialismo, h uma confuso entre o Pblico e o Privado pelo soberano. A arbitrariedade no poder e a falta de carreiras profissionais fizeram com que prticas como o nepotismo e a corrupo fossem marcas desse modelo. Caractersticas essas to comuns ainda no cotidiano da Administrao Pblica hodierna, percebe-se que elas subjazem a gesto pblica e esto incrustadas em sua cultura. Com intuito de profissionalizar a Administrao Pblica no Brasil, a criao do DASP foi um marco na histria da gesto brasileira. A partir de sua criao, por Getlio Vargas, uma nova prtica burocrtica assume boas propores no Brasil. A despeito de ser uma marcante tentativa de superao de um modelo arcaico que era o patrimonialismo, a implantao da burocracia adaptada aos moldes brasileiros fez surgir traos deturpados como o clientelismo e o fisiologismo. de se ressaltar, todavia, o quo importante foi o modelo proposto com base no DASP: a separao entre o pblico

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e o privado, a impessoalidade, sistema de mrito, todas fundamentais no contexto da poca e que, ainda hoje, so vigentes em nossa Administrao. O decreto-lei 200 de 1967 considerado por alguns autores supracitados como uma primeira tentativa de implantao, ou um primeiro momento do modelo Gerencial no Brasil trouxe muitas inovaes com intuito de dinamizar e aproximar os servios do cidado atravs da descentralizao administrativa. A flexibilizao da Administrao, visando a uma eficincia nas atividades econmicas do Estado, com a criao da administrao indireta e a utilizao de empregados celetistas trouxe maior flexibilidade a Gesto. Cabe ressaltar que houve uma centralizao poltica muito grande, e um dos pontos fracos do decreto foi a permisso de contratao sem o instituto do concurso pblico, favorecendo prticas arcaicas e desprestigiando o melhoramento das carreiras do Estado. Com a assuno de Fernando Henrique Cardoso presidncia, uma nova proposta de Administrao Pblica comea a emergir. Apoiado nas idias do ento ministro Bresser-Pereira, o modelo Gerencial comea a ganhar espao na gesto. A partir de um diagnstico sobre a situao administrativa brasileira propem-se solues para tornar a Administrao mais eficiente com vistas a um melhor atendimento das demandas sociais. O Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado foi o instrumento utilizado para a transao de um modelo burocrtico j exaurido, para um modelo Gerencial com foco no resultado. Com um diagnstico pormenorizado do PDRAE da situao administrativa brasileira, tem-se o pice da instituio do gerencialismo com a Emenda Constitucional nmero 19 de 1998. O arcabouo constitucional foi inovado com a referida emenda, trazendo marcas gerenciais, entre as quais se destacam a eficincia, a flexibilizao da estabilidade com relao ao desempenho funcional, e o controle dos gastos de pessoal. As inovaes no campo jurdico fizeram com que houvesse uma tentativa de alocar o papel do Estado apenas em campos estratgicos e essenciais, deixando servios no exclusivos do Estado a servio de particulares ou organizaes do terceiro setor com vistas a um melhoramento da prestao dos servios pblicos. Na presente pesquisa verificaram-se algumas organizaes que elucidam essa tentativa de, nas palavras de Bresser-Pereira, publiciz-los.

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Como conseqncia da Reforma Gerencial, surgem as Organizaes Sociais, pessoas jurdicas de direito privado, sem fins lucrativos para exercer servios sociais no exclusivos do Estado atravs de um contrato de gesto. No mbito federal, so poucas organizaes que so qualificadas como OS. Menor ainda o nmero de estudos sobre a implantao dessa organizao. Dos poucos estudos que se teve acesso, o caso do IMPA (Instituto Nacional de Matemtica Pura e Aplicada) elucida a pouca efetividade dessa qualificao. Segundo pode-se observar, a OS tornou-se apenas um convnio de repasse de recursos pblicos, ao contrrio do que previa o PDRAE. Dificuldades semelhantes foram encontradas em relao s Agncias

Executivas. Tanto na prtica de implantao da qualificao em Agncia Executiva, quanto nos estudos e pesquisas relacionados a essa matria. Um caso simblico desse tipo de instituio foi o INMETRO. No caso desse Instituto, pode-se perceber que muitas melhorias gerenciais efetivamente ocorreram. Deve-se atentar que, obviamente, alguns resultados no foram como o esperado para INMETRO por serem encontradas inmeras barreiras, dentre as quais destaca-se, fundamentalmente, a cultural. O exemplo do Instituto um dentre poucos (seno o nico de grande importncia) exemplos de agncias executivas que esto vigentes na esfera federal. Outro ponto chave da presente pesquisa foi a anlise de pessoal na esfera federal. No perodo da Reforma, patente a diminuio no nmero de servidores nos quadros da Administrao. A no reposio de vagas decorrentes de aposentadoria e o congelamento dos concursos foram elementos que contiveram o crescimento desajustado das despesas de pessoal. A justificativa de um ajuste fiscal levou a no contratao de servidores nos primeiros anos da Reforma. Idias inovadoras, como a preparao para algumas carreiras estatais atravs de concursos anuais, foram aos poucos perdendo fora e acabaram deixadas de lado. Deve-se destacar, no entanto, que a qualificao do servidor pblico na esfera federal foi percebida pelo aumento da escolaridade nos quadros e pela tendncia qualificao permanente pelas escolas de governo institudas a partir da Emenda Constitucional 19.

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Nessa esteira, as despesas com pessoal aumentaram em proporo muito menor em relao s receitas correntes no perodo analisado. Apesar de aumentar em nmeros absolutos, se comparada com a entrada de recursos, houve uma diminuio relativa dos gastos com pessoal. Esse ajuste fiscal foi acompanhado de medidas que podem ser usadas em caso de pane nas contas pblicas, dentre elas est a possibilidade de exonerao de servidores estveis em razo do descontrole da despesa. A despeito de ser um tema de extrema relevncia para toda sociedade, existem poucos estudos dedicados aos modelos de gesto e, menos ainda, em relao a Reforma Gerencial no Brasil. Por bvio, autores consagrados e com um vasto conhecimento do assunto apresentam seus pontos de vista detalham os modelos de maneira exemplar. Contudo, so poucos os exemplos prticos que foram estudados no meio acadmico. Um tema como esse deve ser estudado de forma mais intensiva, afinal, o gestor pblico deve entender o contexto em que ele est inserido para efetivar suas aes de maneira adequada na via prtica. A transio para o modelo gerencial ainda est se aperfeioando, combatendo algumas marcas nefastas de modelos patrimonialistas e burocrticos, sem desmerecer, contudo, alguns traos desses modelos que ainda so necessrios e dinamizam a Administrao Pblica. Apesar de essa transio no ter sido completamente implantada, a cultura de inovao e controle de resultados voltado para o atendimento das demandas dos cidados foi includa na agenda estatal. A essncia desse modelo j uma realidade na Administrao, mesmo tendo que conviver com formas arcaicas de gesto. Por isso, cabe ao gestor pblico o papel de gerenciar as diversas culturas existentes, com vistas a uma sociedade e uma Administrao Pblica efetiva.

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