História Constitucional Brasileira (Leonardo A. A. Barbosa)

Biblioteca Digital da Cmara dos Deputados
Centro de Documentao e Informao

Coordenao de Biblioteca
http://bd.camara.gov.br
"Dissemina os documentos digitais de interesse da atividade legislativa e da sociedade.
Histria Constitucional Brasileira
Mudana constitucional, autoritarismo e
democracia no Brasil ps-1964
Leonardo Augusto de Andrade Barbosa
2012
CE
O projeto Colquios de Excelncia busca tornar
pblicos, por intermdio da edio de uma coleo de
livros e da realizao de palestras seguidas de debates,
os trabalhos monogrfcos produzidos a partir do
afastamento dos servidores para estudo em instituies
de ensino externas Cmara dos Deputados. Com
isso, pretende-se que os investimentos feitos pela
Cmara no aperfeioamento de seus servidores no s
contribuam para a melhoria das aes realizadas no
mbito da prpria Casa, mas tambm se convertam em
conhecimentos acessveis ao pblico em geral. Trata-se,
assim, da socializao necessria de conhecimentos e
experincias que fortalece a disseminao dos saberes
relacionados ao Legislativo.
Leonardo Augusto de
Andrade Barbosa
advogado, bacharel em
direito pela Universidade
Federal de Minas Gerais,
mestre e doutor em direito
pela Universidade de Braslia.
analista legislativo na
Cmara dos Deputados
desde 2002, onde atua
como assessor jurdico da
Secretaria-Geral da Mesa e
leciona nos cursos de
ps-graduao mantidos
pela instituio.
Srie
Colquios de Excelncia
Cmara dos
Deputados
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Braslia | 2012
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Leonardo Augusto de
Andrade Barbosa
(Meno Honrosa no Prmio Capes de Tese 2010)
A histria constitucional
brasileira investigada de
modo singular neste livro
de Leonardo Augusto de
Andrade Barbosa, derivado
de sua tese de doutorado
defendida na Faculdade de
Direito da Universidade de
Braslia. O autor parte do
perodo ps-1964, quando
diversos processos de reforma
ou ruptura alteraram as
regras relativas a mudanas
constitucionais, e apresenta
um desenho dos principais
instrumentos jurdicos
utilizados pelo regime
militar a fm de garantir a
sua hegemonia poltica e
jurdica. A anlise passa
pelo processo constituinte
de 1987-1988, para verifcar
em que medida se rompeu
com o paradigma instaurado
pela ditadura, e investiga as
principais tentativas de, sob a
vigncia da nova Carta Magna,
alterar o processo de reforma
constitucional.
Conhea outros ttulos da Edies Cmara no
portal da Cmara dos Deputados:
www2.camara.leg.br/documentos-e-pesquisa/publicacoes/edicoes
Leonardo Augusto de
Andrade Barbosa
Cmara dos Deputados
ps-graduao mantidos
pela instituio.
constitucional.
Mesa
Cmara dos Deputados
54 Legislatura
2 Sesso Legislativa
2011-2015
Presidente
Marco Maia
1 Vice-Presidente
Rose de Freitas
2 Vice-Presidente
Eduardo da Fonte
1 Secretrio
Eduardo Gomes
2 Secretrio
Jorge Tadeu Mudalen
3 Secretrio
Inocncio Oliveira
4 Secretrio
Jlio Delgado
Suplentes de Secretrio
1 Suplente
Geraldo Resende
2 Suplente
Manato
3 Suplente
Carlos Eduardo Cadoca
4 Suplente
Srgio Moraes
Diretor-Geral
Rogrio Ventura Teixeira
Secretrio-Geral da Mesa
Srgio Sampaio Contreiras de Almeida
Cmara dos
Deputados
Edies Cmara
Braslia | 2012
Leonardo Augusto de Andrade Barbosa
Centro de Formao, Treinamento e Aperfeioamento
Cmara dos Deputados
Diretoria Legislativa
Diretor: Afrsio Vieira Lima Filho
Diretor: Adolfo C. A. R. Furtado
Coordenao Edies Cmara
Diretora: Maria Clara Bicudo Cesar
Centro de Formao, Treinamento e Aperfeioamento
Diretor: Fernando Sabia Vieira
Coordenao de Ps-Graduao
Diretor: Andr Sathler Guimares
Reviso: Seo de Reviso e Indexao
Projeto Grfco: Tereza Pires e Daniela Barbosa
Capa e diagramao: Daniela Barbosa
Cmara dos Deputados
Centro de Documentao e Informao Cedi
Coordenao Edies Cmara Coedi
Anexo II Trreo Praa dos Trs Poderes
Braslia (DF) CEP 70160-900
Telefone: (61) 3216-5802; fax: (61) 3216-5810
editora@camara.leg.br
SRIE
Colquios de excelncia
n. 2
Dados Internacionais de Catalogao-na-publicao (CIP)
Coordenao de Biblioteca. Seo de Catalogao.
Barbosa, Leonardo Augusto de Andrade.
Histria constitucional brasileira : mudana constitucional, autoritarismo e democracia no Brasil ps-
1964 / Leonardo Augusto de Andrade Barbosa [recurso eletrnico]. Braslia : Cmara dos Deputados,
Edies Cmara, 2012.
420 p. (Srie colquios de excelncia ; n. 2)
Acima do ttulo: Cmara dos Deputados, Centro de Formao, Treinamento e Aperfeioamento.
ISBN 978-85-402-0002-9
1. Constituio, histria, Brasil. 2. Direito constitucional, Brasil. I. Ttulo. II. Srie.
CDU 342.4(81)(091)
ISBN 978-85-402-0001-2 (brochura) ISBN 978-85-402-0002-9 (e-book)
Para Flvia e Jlia, com amor.
CE
Agradecimentos
Este livro , com pequenas modifcaes, a tese de doutoramento
que defendi em 2009, na Faculdade de Direito da Universidade de Bras-
lia. , portanto, devedor das mesmas pessoas e instituies mencionadas
naquela oportunidade, em especial meus amigos e minha famlia, em Bra-
slia e Belo Horizonte.
Reitero os agradecimentos feitos, em primeiro lugar, Cmara
dos Deputados, que, aps apoiar a pesquisa desenvolvida no programa de
ps-graduao da UnB, torna agora possvel esta publicao, por iniciati-
va de seu Centro de Formao, Treinamento e Aperfeioamento (Cefor),
com o qual tenho a satisfao de colaborar desde meu ingresso na Casa,
em 2002. Sou grato, ainda na Cmara dos Deputados, equipe do Cen-
tro de Documentao e Informao, particularmente Coordenao de
Relacionamento, Pesquisa e Informao, Coordenao de Biblioteca e
Coordenao de Arquivo, que atenderam com presteza e efcincia inme-
ras solicitaes derivadas deste trabalho. Agradeo, ainda, a inestimvel
contribuio do colega e amigo Anderson Andrade Depizol, responsvel
por uma detida reviso do trabalho.
Em segundo lugar, Universidade de Braslia, na pessoa de seu rei-
tor, professor Jos Geraldo de Sousa Jnior, que colaborou diretamente na
reunio do acervo de documentos utilizados na anlise do processo cons-
tituinte de 1987-1988, alm de haver generosamente compartilhado com
o autor impresses que apenas poderiam estar disponveis a um protago-
nista daquele momento histrico. Registro tambm a preciosa contribui-
o do professor Menelick de Carvalho Netto, de quem tenho a felicidade
de ser aluno desde 1995, e que coorientou a pesquisa com o brilhantis-
mo e a argcia que lhe so caractersticos. Ainda na UnB, reservo um
CE
Srie
agradecimento especial ao professor Cristiano Paixo, meu orientador ao
longo do mestrado e do doutorado. Seria imprprio sintetizar, neste curto
espao, quo expressivo foi o legado dessa parceria para a presente obra e
seus desdobramentos em minha vida acadmica. Limito-me a consignar
minha gratido pelo zelo, confana e amizade que, desde o incio, dis-
tinguiram nossa relao, e a reafrmar que as qualidades deste texto esto
diretamente relacionadas ao seu trabalho como orientador.
Agradeo, enfm, Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal
de Nvel Superior (Capes), que agraciou este trabalho com a Meno Hon-
rosa do Prmio Capes de Tese, Edio 2010, na rea do direito. o reco-
nhecimento de um trabalho coletivo, cujo mrito deve ser compartilhado
com os docentes, colegas e amigos da Universidade de Braslia, em especial
dos grupos de pesquisa a que estive vinculado, os quais contriburam de
forma decisiva para que esta publicao fosse possvel.
Braslia, dezembro de 2011
CE
Lista de Abreviaturas
ACD Arquivo da Cmara dos Deputados
AMJ Arquivo do Ministrio da Justia
ASF Arquivo do Senado Federal
CARCF Cronologia atualizada da reviso da Constituio Federal
DANC Dirio da Assembleia Nacional Constituinte
DCD Dirio da Cmara dos Deputados
DCN Dirio do Congresso Nacional
DCN-RCF Dirio do Congresso Nacional (Reviso da Constituio Federal)
DOU Dirio Ofcial da Unio
DSF Dirio do Senado Federal
DTR Dirio dos Trabalhos Revisionais
TFR Tribunal Federal de Recursos
TSE Tribunal Superior Eleitoral
STF Supremo Tribunal Federal
STM Superior Tribunal Militar
CE
Sumrio
Prefcio .....................................................................................................13
Introduo ............................................................................................... 17
A relao entre direito e poltica investigada a partir da alterao
dos procedimentos especiais de reforma constitucional ........................ 17
A falcia da identidade constitucional autntica: construindo novas
narrativas sobre o regime militar e o processo de redemocratizao ... 27
Observaes sobre o plano de trabalho adotado ..................................... 42
Captulo 1 .................................................................................................47
A engenharia constitucional do regime militar:
duas dcadas de reformismo, arbtrio e casusmo ................................ 49
1.1 Arqueologia do discurso constitucional autoritrio: revoluo e
Constituio no Ato Institucional de 9 de abril de 1964 ................ 52
1.2 Supremacia da vontade revolucionria: a ascenso do poder
constituinte permanente .................................................................... 77
1.3 Uma Constituio para (pra) a revoluo? ..................................... 98
1.4 s favas os escrpulos: o rpido aprofundamento
da ditadura ..........................................................................................119
CE
Srie
Captulo 2 ...............................................................................................143
A emergncia do projeto constitucional democrtico:
convocao, processo e significado da Constituinte
de 1987-1988 ........................................................................................................ 145
2.1 A longa gestao do processo constituinte .................................... 149
2.2 O poder constituinte em cena .......................................................... 185
2.3 Uma outra histria? ........................................................................... 204
2.4 O legado do processo constituinte .................................................. 238
Captulo 3 ...............................................................................................249
A Constituio ameaada: reflexes sobre o sentido dos
procedimentos especiais de reforma constitucional
luz dos vinte anos de vigncia da Constituio de 1988 .................. 251
3.1 Reviso constitucional: o surgimento da ideia na Constituinte
e sua reinterpretao nos primeiros anos de vigncia da
Constituio ....................................................................................... 253
3.2 Reviso, reconstituinte, desconstituinte.................................. 284
3.3 A alterao no procedimento especial de reforma constitucional
como dilema contemporneo (1993-2008) ..................................... 323
Concluso ...............................................................................................349
Breve recapitulao .................................................................................... 351
A incontrolabilidade do fenmeno constitucional ................................ 361
Referncias ............................................................................................373
a) Livros e peridicos ................................................................................. 375
b) Artigos de jornal e revista consultados .............................................. 400
c) Legislao e processos judiciais citados .............................................. 406
d) Documentos consultados ..................................................................... 418
e) Entrevista ................................................................................................ 420
CE
Prefcio
Um texto no sobrevive apenas por suas qualidades de forma, esti-
lo e autoria. Reconhecemos uma experincia bem-sucedida na construo
da narrativa quando o texto revela apuro formal aliado a uma pesquisa
slida, consistente e articulada. As virtudes literrias das obras acadmi-
cas no dependem exclusivamente da existncia de um momento de ins-
pirao do autor. S samos satisfeitos, realizados, aps a leitura de uma
dissertao ou tese quando percebemos uma inter-relao entre o objeto
da investigao e a expresso de seu resultado. Em outras palavras: quando
temos diante de nosso olhar uma pesquisa amadurecida e original.
A obra que aqui se apresenta se inclui nessa categoria especial.
Por meio da anlise minuciosa e transparente de vrias fontes pri-
mrias da histria constitucional contempornea, Leonardo Augusto de
Andrade Barbosa propicia ao leitor uma experincia mltipla e complexa.
Muitas camadas de sentido se sucedem, com entrelaamento evidente en-
tre elas. H o plano da poltica brasileira, com suas instabilidades institu-
cionais, o protagonismo de determinados atores, a persistncia de escolhas
que resgatam (e ressignifcam) um passado autoritrio. H, por outro lado,
o contexto da sociedade civil, com o surgimento de focos de resistncia em
situaes imprevistas, a capacidade de ativao da esfera pblica e a fora
da mobilizao popular.
Mas outras esferas se apresentam: temos, por meio da cuidadosa
pesquisa das fontes, a revelao de inmeros aspectos do funcionamen-
to das instituies polticas brasileiras. O Congresso Nacional, particu-
larmente, mantm-se no centro das preocupaes do autor e, portanto,
no centro do texto. Em suas diversas manifestaes e silncios (forados
ou no), o Parlamento visto como uma caixa de ressonncia da poltica
CE
14 Srie
brasileira, ora observando uma respeitosa deferncia ao poder autoritrio,
ora estabelecendo, de modo ativo, a resistncia brutalidade dos atos do
regime militar. O processo legislativo especialmente enfatizado, o que,
alis, denota uma evidente coerncia na pesquisa do autor (que j publicou
uma obra inteiramente dedicada ao tema).
Esses elementos j seriam sufcientes para qualifcar positivamente
a obra de Leonardo Barbosa. Ocorre, contudo, que ainda h outro ponto
importante a ser ressaltado: ao analisar as fontes histricas com cuidado e
sofsticao, o autor acaba por desvelar camadas ainda mais profundas da
histria jurdica brasileira.
O constitucionalismo, como expresso de lutas histricas por liber-
dade e igualdade, encontra vrias formas de institucionalizao. No caso
brasileiro, essa foi uma histria repleta de tenses, com a alternncia entre
os regimes autoritrios e democrticos (todos devidamente constituciona-
lizados) e a subsistncia de prticas repressivas em regimes aparentemente
abertos e livres. Nesses embates, o constitucionalismo sempre desempe-
nhou um papel decisivo, ainda que submerso nos discursos polticos, par-
tidrios e ideolgicos.
A obra de Leonardo Barbosa explicita essa dimenso histrica do
constitucionalismo. Ao eleger categorias como forma constitucional e po-
der constituinte como conceitos-guia para a narrativa histrica, o autor
presta uma clara homenagem ao direito constitucional e supre, com seu
texto, uma lacuna nos estudos de histria do direito na contemporaneida-
de. H, na literatura histrica brasileira, excelentes refexes sobre o golpe
de 1964, a legalidade autoritria que se estabeleceu a partir daquele mo-
mento e o comportamento das instituies ou da sociedade civil. Existem,
tambm, artigos e livros que abordam elementos especfcos, pontuais, do
constitucionalismo ps-1964.
Mas no tnhamos, at agora, uma pesquisa consistente que logras-
se desvelar, de modo gradativo, o ritmo sutil da experincia constitucio-
nal contempornea, com sua dinmica de permanncias e mudanas e seu
constante processo de ressignifcao. Com a centralidade das categorias
fundamentais da Teoria da Constituio, a narrativa do perodo que vai do
15
Histria Constitucional
Brasileira
incio da dcada de 1960 aos dias atuais assume uma outra dimenso: por
detrs de lutas polticas, confitos partidrios e atos de fora vemos emergir
uma disputa conceitual em torno do poder constituinte e da forma consti-
tucional. E isso representa muito, na medida em que abre novas e promisso-
ras possibilidades de pesquisa na histria constitucional brasileira.
No h palavras que possam descrever, de modo exato, a imensa
satisfao em apresentar ao pblico a presente obra. Ela fruto do ama-
durecimento e do talento de um pesquisador que encontrou na histria
a forma de suas indagaes. Ao lanar perguntas s fontes e ao desafar
conceitos e pressupostos arraigados na histria constitucional brasileira,
o autor traduz sua pesquisa em um texto primoroso. Com isso, faz com
que se tornem realidade os melhores prognsticos que se lanaram ainda
no incio de sua carreira acadmica, quando era estudante de mestrado
na Universidade de Braslia. Leonardo Barbosa ocupa hoje um lugar sig-
nifcativo no campo do direito constitucional. O que se espera a conti-
nuao de sua pesquisa, de seu interesse pela experincia constitucional,
de seu qualifcado olhar para a histria brasileira. Que, em seus caminhos
futuros, o autor continue a seguir os passos de seu poeta favorito, Carlos
Drummond de Andrade, que se comprometeu a procurar uma certa pala-
vra, a palavra mgica, a vida inteira no mundo todo. E que acrescentou:
Procuro sempre, e minha procura fcar sendo a minha palavra.
Braslia, novembro de 2011
Professor Dr. Cristiano Paixo
CE
Introduo
Se verdade que todo pensamento comea com a recor-
dao, tambm verdade que nenhuma recordao per-
manece segura a menos que seja condensada e depurada
numa estrutura de noes conceituais dentro das quais
possa desenvolver-se.
(Hannah Arendt)
A relao entre direito e poltica investigada
a partir da alterao dos procedimentos
especiais de reforma constitucional
O constitucionalismo no possui uma defnio cannica. co-
mumente aceito, porm, que ele se estrutura a partir de pelo menos trs
exigncias: a imposio de limites ao poder do governo, a adeso ao prin-
cpio do Estado de direito e a proteo aos direitos fundamentais. Normal-
mente, identifca-se constitucionalismo e Constituio, mas h constitui-
es que simplesmente no satisfazem as demandas do constitucionalismo
(HENKIN, 1994, p. 40-41; ROSENFELD, 1994, p. 3). Ao longo do s-
culo XX, regimes autoritrios valeram-se largamente de constituies em
seu processo de institucionalizao.
No Brasil, alm da Constituio outorgada por Getlio Vargas em
1937, vale lembrar a Carta de 1967 e a Emenda n 1, de 1969: a primeira, im-
posta pelo governo a um Legislativo vitimado por expurgos e rigidamente
CE
18 Srie
controlado; a segunda, outorgada pela Junta Militar que substituiu Costa
e Silva na Presidncia. Em Portugal, o salazarismo perpetuou-se no poder
por mais de quatro dcadas a partir da adoo da Constituio de 1933, que
foi submetida consulta popular em um plebiscito no qual, curiosamente,
as abstenes foram computadas como votos favorveis ao projeto do gover-
no (CANOTILHO, 2003, p. 80; MIRANDA, 1997, p. 296). Na Alemanha, se
Hitler no se valeu diretamente da Constituio de Weimar para instituir o
estado nazista, tambm no precisou revog-la
1
. Bastou-lhe recorrer ao famo-
so art. 48 e a um punhado de referendos
2
.
Vrios outros exemplos poderiam ser lembrados nesse mesmo sen-
tido, mas o que interessa, por ora, frisar que constituies no s so
incapazes de evitar a irrupo do autoritarismo como tambm podem ser
abertamente utilizadas por regimes autoritrios. Como observou o lder
estudantil Vladimir Palmeira, em 1968, durante a Passeata dos Cem Mil:
A ditadura mais descarada adora leis (VENTURA, 1988, p. 161). Gover-
nos que procuram exercer o poder de maneira centralizadora, ilimitada e
1 Pedro de Vega aponta, comentando o conceito de fraude Constituio, que Hitler conseguiu o poder, implantou a mais
execrvel ditadura e aniquilou a estrutura constitucional da Repblica de Weimar apelando prpria legalidade da Consti-
tuio de 1919(DE VEGA, 1985, p. 292). Para Michael Stolleis, a despeito do debate sobre a continuidade da Constituio de
Weimar aps 1933, estava claro que o estado constitucional no mais existia: os tericos do direito constitucional tornaram-
se cada vez mais atentos para o fato de que a teoria constitucional geral e o prprio direito constitucional lidavam agora
apenas com fragmentos de matria que antes lhe competia e, no restante, eram confrontados com um exerccio amorfo de
poder, desprovido de regras. Na medida em que as normas constitucionais bsicas transformavam-se em algo arbitrrio,
havia menos razo para trat-las de forma cientfca(STOLLEIS, 1998, p. 96).
2 A este respeito, Arnold Zurcher aponta, em 1935, que, entre as instituies polticas que compunham o ento recente regime
nazista, encontrava-se, surpreendentementeo referendo. Zurcher lembra que, em apenas dez meses, Hitler convocou dois
referendos, a mesma quantidade de consultas realizadas durante quatorze anos de Repblica de Weimar: A primeira dica
de que o Sr. Hitler e seus colegas pretendiam lanar-se nesta aventura pela democracia poltica veio em 14 de julho de 1933.
Exercendo os plenos poderes que lhe foram conferidos pelo Reichstag em maro de 1933, o gabinete alemo decretou que
teria autoridade para realizar plebiscitos no futuro, acerca de questes de poltica nacional e tambm sobre leis editadas
pelo gabinete. A autoridade ento arrogada para si pelo gabinete foi usada pela primeira vez em 12 de novembro de 1933,
quando consultou o eleitorado sobre sua opinio acerca da abrupta retirada do governo alemo da Conferncia de Genebra
sobre Desarmamento e sobre sua inteno anunciada de retirar-se da Liga das Naes. Em 19 de agosto de 1934, o gabinete
se valeu, pela segunda vez, de sua autoridade autoconferida para consultar a populao quando, em seguida morte do
presidente Von Hindenburg, requisitou que o eleitorado aprovasse a transferncia de poderes presidenciais ao chanceler
Hitler, junto com o ttulo ofcial de Fhrer do Reich. Em ambos os casos o veredicto foi esmagadoramente favorvel ao
do gabinete, e a satisfao resultante nos crculos ofcias assegura que outros referendos sero realizados to logo alguma
poltica pblica os demande (ZURCHER, 1935, p. 91). Zurcher estava correto: Hitler ainda convocaria mais dois referendos
durante a dcada de 30, sempre vitorioso nas consultas (LEQUESNE, 2005, p. 2). Para uma coleo de posters nazistas, vrios
relativos aos referendos, ver: <http://www.calvin.edu/academic/cas/gpa/posters2.htm>, Acesso em: 26 maio 2008.
19
Brasileira
margem dos direitos fundamentais ainda assim insistem em recorrer a
constituies. Por qu? Como devemos compreender esse dado aparente-
mente paradoxal? Desde que constituies no so garantias, por si s, de
um bom governo, como possvel discernir prticas constitucionais
autoritrias e prticas constitucionais democrticas?
De um ponto de vista sociolgico, as constituies modernas es-
tabelecem limites entre direito e poltica, fxam regras por meio das quais
um sistema provoca o outro e, ao mesmo tempo, permitem que eles per-
maneam distintos (CORSI, 2001)
3
. A poltica, cuja funo precpua a
produo de decises coletivamente vinculantes, fornece ao direito uma
organizao institucional dotada de coercibilidade. O direito, por sua
vez, tem como funo prpria a estabilizao de expectativas compor-
tamentais, ao passo que oferece poltica justifcao normativa e, com
isso, permite que ela se apresente como poder, e no como mero arbtrio
(HABERMAS, 1997a, p. 170 e segs.).
Isso sugere que regimes autoritrios buscam construir uma narra-
tiva de legitimao ao adotar ou mesmo manter uma determinada Cons-
tituio. No h regime que se afrme antidemocrtico, sem mais. O tra-
balho de Carl Schmitt um bom exemplo. Ali, est em disputa o prprio
conceito de democracia, por meio da crtica s instituies parlamentares.
Para Schmitt, democracia identidade entre governante e governado,
algo que pode ser obtido com mais sucesso pelos mtodos ditatoriais do
que pela democracia formal burguesa (SCHMITT, 1996, p. 15-17).
Nessa mesma linha, a ditadura militar brasileira ser mal com-
preendida se a convivncia de constituies com atos institucionais ou
3 De acordo com Giancarlo Corsi, a nica tentativa de estudar a Constituio do ponto de vista sociolgico deu-se da perspectiva
da teoria dos sistemas e caminha numa direo completamente oposta noo de fundamento ou de vnculo ltimo do direito.
Resumindo, brevemente: trata-se, aqui, de se considerar a Constituio como o acoplamento estrutural de direito e poltica,
entendendo-se estes como dois diferentes subsistemas da sociedade atual. Com esta formulao muito abstrata, como ocor-
re sempre quando se trata da teoria dos sistemas pretende-se descrever a situao na qual dois sistemas so completamente
autnomos e, mediante uma estrutura comum (no caso, a Constituio), especifcam de modo extremamente circunscrito e
seletivo as possibilidades de se irritarem reciprocamente. O termo irritao entendido, aqui, como capacidade de reao a
situaes ou eventos gerados por fatores externos; no nosso caso, basta pensar na legislao como constante fator de irritao
do direito por parte da poltica. Diversamente do que pode parecer primeira vista, portanto, a inveno da Constituio ,
sobretudo, uma reao diferenciao (moderna) entre direito e poltica e uma tentativa de resolver (ou esconder!) os seus
problemas: o problema da soberania poltica e o problema da positivao (autodeterminao) do direito.
CE
20 Srie
o funcionamento (ainda que rigidamente controlado e intermitente) de
instituies tradicionalmente identifcadas com o regime democrtico,
como o Congresso e o Poder Judicirio, forem tratados como dados sem
potencial explicativo ou reduzidos a mera fachada para o regime auto-
ritrio. Afonso Arinos, discursando no Senado Federal no dia da edio
do Ato Institucional n 2, observou: Em matria poltica (...) no exis-
tem posies de cortesia, de gentileza ou de boa vontade. Uma revoluo
no mantm um Poder Legislativo por no desejar vulner-lo, por razes
de amabilidade (Anais do Senado Federal, Livro 14, 27/10/1965, p. 324
e segs.). Em uma anlise centrada no funcionamento do Judicirio no
perodo compreendido entre 1964 e 1969, Renato Lemos sugere que esse
hibridismo poltico traduz de fato uma necessidade de legitimao da
ditadura e de seu projeto poltico institucional, centrado no fortalecimen-
to do Executivo (LEMOS, 2004a, p. 420).
Entretanto, o direito no representa para os regimes autoritrios
to somente uma soluo mgica para angariar apoio ou, pelo menos, di-
fcultar oposio. Para que ele possa funcionar de maneira plausvel como
reserva de autoridade poltica, preciso que haja, antes de qualquer coisa,
condies de apartar direito e arbtrio, de distinguir entre as normas vigen-
tes e a vontade poltica que governa. Sem um mnimo de respeito s regras
do jogo, o recurso da poltica ao direito torna-se incuo. Da mesma forma
que o poder poltico conserva seus potenciais de coao aquartelados,
mas prontos para o uso, o direito tambm deve permanecer presente como
uma fonte de justia. Mas tais fontes secam rapidamente se ele se torna
disponvel para qualquer razo de Estado (HABERMAS, 1997a, p. 184). O
direito apenas viabiliza a autoridade poltica porque, em um sentido muito
prprio, limita o poder poltico.
possvel assumir, com base nisso, que regimes autoritrios pagam
um preo pela manuteno, mesmo precria, de instituies tpicas de um
Estado de direito. Qual o preo algo que depende da anlise de contextos
histricos concretos. Ele pode representar como de fato representou no
Brasil derrotas eleitorais para uma oposio legal (mesmo com inmeros
casusmos na legislao eleitoral), decises judiciais desfavorveis (mesmo
com expurgos e com a criao de uma justia especial para julgar a Unio),
21
Brasileira
reveses na relao com entidades da federao (mesmo com eleies indi-
retas para o governo e intervenes), difculdades de arregimentar apoio
poltico dentro das prprias elites governantes (mesmo com a ameaa de
severas sanes disciplinares para dissidentes, no caso das Foras Arma-
das), e assim por diante.
O direito pode funcionar em prol da democracia mesmo em regi-
mes ditatoriais, mas isso no signifca que, em contextos democrticos,
ele no possa ser usado para respaldar prticas autoritrias. Ao longo da
dcada de 90, por exemplo, o Ncleo de Estudos da Violncia da Universi-
dade de So Paulo desenvolveu uma extensa investigao sobre o que cha-
mou de continuidade autoritria no processo de transio da ditadura
para a democracia no Brasil. O relatrio se inicia com a afrmao de que
um dos principais paradoxos das transies, decisivo para a consolida-
o democrtica, a sobrevivncia de prticas autoritrias (NCLEO DE
ESTUDOS DA VIOLNCIA, 1999, p. 10). Segundo a pesquisa, o Brasil
enfrenta difculdades para institucionalizar uma democracia de procedi-
mentos: o processo de deciso continua limitado nas mos de poucos,
sem ampla consulta e, com frequncia, marcado pelo patrimonialismo e
at mesmo pelo arbtrio (1999, p. 25).
Dessa forma, o potencial emancipatrio do constitucionalismo
pode se afrmar em regimes autoritrios, mas a faceta excludente e legiti-
madora do status quo do direito pode se revelar tambm em regimes de-
mocrticos. Essa situao de indefnio evoca a questo colocada acima.
Como pensar a distino entre prticas autoritrias e democrticas em Es-
tados constitucionais?
Uma primeira difculdade remete prpria delimitao da experi-
ncia autoritria. Conforme adverte Rogrio Dultra dos Santos:
Talvez o equvoco da tradio, a qual v no autoritarismo
um conceito poltico sufcientemente explicativo, tenha sido
ignorar que o constitucionalismo antiliberal no se consti-
tui somente como uma usina de crticas ao Estado liberal,
mas pressupe um modelo de Estado que pretende uma legi-
timao democrtica distinta da representao parlamentar.
CE
22 Srie
Pode-se dizer que ele , ao mesmo tempo: a) uma crtica ao
direito, poltica e s instituies liberais; b) uma aproxi-
mao constitucional vinculada ideia de soberania como
deciso personifcada; c) um modelo de ordem democr-
tica que se realiza pela mobilizao irracional das massas
por um Csar; e d) uma reorganizao do Estado fundada
na administrativizao (burocratizao) da legislao.
(SANTOS, 2007, p. 282)
Certamente, sob a rubrica de pensamento autoritrio encon-
tram-se concepes muito diversas de Estado, poltica e direito, mesmo
se tomarmos apenas o Brasil como referncia. Mario Stoppino ressalta
que autoritarismo tem mltiplos sentidos. Emprega-se o vocbulo em
ao menos trs contextos: para designar a estrutura de sistemas polticos,
as disposies psicolgicas a respeito do poder e as ideologias polticas.
No que se refere aos sistemas ou regimes autoritrios, Stoppino frisa as
mesmas caractersticas indicadas por Santos, que vm a ser o claro pri-
vilgio autoridade governamental e a posio secundria das institui-
es representativas: as instituies destinadas a representar a autoridade
de baixo para cima ou so aniquiladas ou substancialmente esvaziadas
(STOPPINO, 1995, p. 94). Acrescente-se a isso que o fortalecimento das
prerrogativas do governo repercute negativamente no campo dos direitos
fundamentais, algo que os idelogos da segurana nacional no Brasil no
se preocupavam em esconder
4
: A segurana nacional estaria, dado seu ca-
rter coletivo, acima de direitos individuais e comportamentos privados
(CARDOSO; PIERANTI; SILVA, 2007, p. 35).
Assim, ainda que seja necessrio estabelecer as devidas diferenas
entre as manifestaes polticas reunidas sob o signo do autoritarismo, h
caractersticas que as aproximam, tais como a concentrao do poder pol-
tico, a reduo dos limites impostos ao governo (no raro em prejuzo dos
4 O seguinte trecho do Planejamento Estratgico, de Golbery do Couto e Silva representativo: no h de fato nem poderia
haver em s conscincia quem negue no governo a responsabilidade total e, pois, o direito incontestvel de agir, orientan-
do, mobilizando, coordenando, para tal fm, todas as atividades nacionais. E a concentrao maior de poder que da resultar,
em mos dos delegados da vontade do povo, a ampliao da esfera de atribuies reservada ao Poder Executivo, as restries
impostas aos prprios direitos de cidadania na forma prevista nos textos constitucionais so corolrios iniludveis de toda
situao de reconhecida gravidade para a segurana nacional (COUTO E SILVA, 1981, p. 21-22). Para uma introduo rpida
Doutrina da Segurana Nacional, ver Cardoso, Pieranti e Silva (2007).
23
Brasileira
direitos fundamentais) e a desvalorizao da democracia representativa.
Todas essas tendncias se opem diretamente ao projeto do constitucio-
nalismo. Algum poderia dizer que esse um projeto liberal, calcado na
crtica ideia de um poder ilimitado, que integraria a semntica do absolu-
tismo. (CONSTANT, 1989, p. 68). Mas o constitucionalismo no se esgotou
no liberalismo e atualizou-se a partir de premissas muito mais complexas
(HABERMAS, 1997a e 1997b; DWORKIN, 2000; ROSENFELD, 2003). O
pensamento autoritrio , mais que antiliberal, anticonstitucional, e no
apenas contrrio concepo liberal de Constituio.
O pensamento de Francisco Campos jurista que desempenhou
papel decisivo tanto no Estado Novo quanto na ditadura militar , pos-
sivelmente, a expresso mais bem acabada das premissas autoritrias ali-
nhadas acima. Ao justifcar as opes institucionais adotadas pela Carta
de 1937, Campos afrmava:
A incapacidade do Poder Legislativo para legislar hoje um
dado defnitivamente adquirido no s pela cincia poltica
como pela experincia das instituies representativas, em
quase todos os pases do mundo, inclusive nos de tradio
parlamentar. (CAMPOS, 2001, p. 47)
O pensamento de Campos no fcou circunscrito ao Estado Novo,
como testemunha a obra do professor Manoel Gonalves Ferreira Filho, na
qual podemos ler que, no fundo, a inadequao do processo de elaborao
das leis a inadequao dos parlamentos para o desempenho da funo
de legislar (FERREIRA FILHO, 2001, p. 269). No mesmo sentido escreve
Carlos Medeiros Silva, ainda em 1964. Segundo Silva, a funo do gover-
no se confunde cada vez mais com a legislao e governar no mais
agir dentro do quadro das leis existentes, mas dirigir a prpria legislao;
governar , em uma palavra, legislar (SILVA, 1964b, p. 450).
Todos esses autores reforam a ideia de um governo (Executivo)
forte e centralizador, habilitado a prover as questes tcnicas necessrias
gesto dos Estados modernos. A democracia representativa e, por conse-
guinte, o Poder Legislativo surge como anacronismo, um entrave, uma
instituio superada, ou a ser superada, pela histria.
CE
24 Srie
em Carl Schmitt, porm, que a crtica ao sistema parlamentar
assume sua forma mais radical. Schmitt est interessado em apartar de-
mocracia e sistema parlamentar. Para ele, democracia nada tem a ver com
a verso liberal do government by discussion. Ela tem um nico propsito:
afrmar a unidade poltica e aniquilar o heterogneo.
Em toda a verdadeira democracia est implcito que no
s o igual seja tratado igualmente, mas que, como conse-
quncia inevitvel, o no igual seja tratado de modo dife-
rente. Portanto, a democracia deve, em primeiro lugar, ter
homogeneidade e, em segundo, se for preciso eliminar
ou aniquilar o heterogneo. (...) A fora poltica de uma de-
mocracia se evidencia quando mantm distncia ou afasta
tudo o que estranho e diferente, o que ameaa a homoge-
neidade. (SCHMITT, 1996, p. 10)
A violncia da sugesto schmittiana est na explorao da irracio-
nalidade da poltica, que se organiza por meio de oposies como amigo/
inimigo, igual/diferente. Francisco Campos, contemporneo de Schmitt,
concordava com ele. Os processos democrticos no tinham por objetivo
convencer ningum da verdade, mas simplesmente cooptar uma maioria
que permitisse dominar o adversrio, algo que se dava pela mobilizao
de foras intrinsecamente irracionais. Afrma Campos, em texto de 1935:
Quem quiser saber qual o processo pelo qual se formam efetivamente,
hoje em dia, as decises polticas, contemple a massa alem, medusada sob
a ao carismtica do Fhrer (CAMPOS, 2001, p. 35).
Para o pensamento autoritrio, interessa a unidade, a identidade,
a homogeneidade. Instituies democrticas encarnam a essncia do
povo. No se fundam por um ato de razo, mas por uma deciso que ex-
pressa opo por um modo de vida e de organizao poltica concretos
(SCHMITT, 1934, p. 87)
5
. A forma constitucional no merece a ateno
que lhe confere o pensamento liberal, pois no passa da externalizao
5 Para um paralelo dessa concepo no pensamento de Francisco Campos: A Constituio que veio consubstanciar os prin-
cpios e as normas essenciais do Estado Novo no podia, portanto, ser obra de combinaes, coordenaes e ajustamentos
parlamentares. No podia ser obra especulativa, de idelogos ou dialetas, mas deveria ser obra poltica, isto , realista. O
Estado deixou de ser uma entidade para ser um fato(CAMPOS, 2001, p. 200).
25
Brasileira
precria daquela deciso. A Constituio, em sentido formal, mera-
mente a expresso do que fundamental (DYZENHAUS, 1997, p. 52).
A conhecida distino schmittiana entre Constituio e leis constitu-
cionais consubstancia essas premissas. O poder constituinte originrio
permanece latente, destinado a reemergir manifestamente, atuar como
guardio da revoluo e preservar o nimo original e selvagem do ato fun-
dacional contra aqueles que, obedecendo letra da Constituio, fraudam
o seu esprito (PREUSS, 1994, p. 156).
A recusa em opor a forma constitucional a essa Constituio ma-
terial (DOGLIANI, 1994) pode ser percebida na justifcao de Francisco
Campos limitao imposta pela Constituio de 1937 ao poder do Judi-
cirio de declarar leis inconstitucionais. Para Campos, o judicial review foi
uma alternativa encontrada pelos americanos para tutelar os poderes de
origem popular e reprimir a dinmica das instituies democrticas
6
. O
carter democrtico do Estado Novo fortalecia-se com a garantia de que
o povo (que acabou representado nessa funo no pelo Congresso, mas
pelo ditador) seria o intrprete ltimo da Constituio. a passagem do
governo dos cenculos para o governo do povo (CAMPOS, 2001, p. 105).
A mesma tendncia de desvalorizao da formalidade constitucional
verifcvel na leitura de Ferreira Filho sobre as possibilidades de livre alte-
rao do procedimento de reforma previsto na Constituio de 1988. O que
importa que a forma constitucional no seja um empecilho ao direito do
povo de rever, reformar e mudar a Constituio. Em 1997, ele defendeu que
medidas necessrias governabilidade e modernizao do pas poderiam
ser aprovadas em um processo de reviso constitucional, no qual as delibe-
raes seriam adotadas em reunio conjunta do Congresso com exigncia,
pura e simples, de maioria absoluta para, at mesmo, a alterao do texto
constitucional por inteiro (FERREIRA FILHO, 2005, p. 178-179). Ferreira
6 Segundo Campos, a ideologia conservadora encontrou, assim, no Poder Judicirio, o instrumento destinado a moderar ou
inibir os mpetos democrticos da nao. A Constituio passava, por um processo metafsico, a incorporar a flosofa dos ju-
zes(CAMPOS, 2001, p. 103). dele, ainda, a clebre comparao do poder judicial de controlar a constitucionalidade das leis
com o poder moderador: , como se v, uma sobrevivncia do poder moderador da monarquia, um resduo monrquico que
se enquistou nas instituies democrticas com o fm de embaraar seus movimentos, naturalmente orientados no sentido
das inovaes, das experincias e de uma concepo criadora e liberal da vida(CAMPOS, 2001, p. 104).
CE
26 Srie
Filho sustenta que teria sido exatamente isso o ocorrido no processo de con-
vocao da Constituinte de 1987-1988, algo que ser discutido adiante.
Conforme assinala Gustavo Zagrebelsky, os procedimentos espe-
ciais de reforma constitucional apresentam dupla face, uma voltada mu-
dana e outra conservao, duplicidade fadada a suscitar o temor ou a
impacincia dos partidos conservadores e renovadores (ZAGREBELSKY,
2005, p. 44). No surpreendente, portanto, a extensa polmica sobre a
modifcabilidade desses procedimentos especiais a partir de suas prprias
regras
7
. Por ora, essa controvrsia no precisa ser abordada. fcil perce-
ber, entretanto, que a completa disponibilidade das regras que permitem
atribuir forma constitucional a determinados contedos normativos torna
a referncia Constituio vazia de sentido.
Alteraes nos procedimentos especiais de reforma constitucional
apontam para momentos em que se reorganiza a relao entre direito e
poltica. Nesses momentos, possvel perceber o jogo entre concepes
diversas de Constituio, de representao e de soberania popular. Emer-
gem embates capazes de esclarecer como uma determinada cultura cons-
titucional afrma seu compromisso com a democracia ou cede aos apelos
sempre sedutores do autoritarismo.
No Brasil, durante toda a ditadura militar, no s as regras desti-
nadas a reger a alterao da Constituio foram vrias vezes modifcadas,
como atos institucionais conviveram com normas constitucionais durante
a maior parte do perodo. Como mencionado, h quem sustente que o pro-
cesso constituinte de 1987-1988 no passou de uma reforma constitucional
7 Os argumentos mais populares em favor da impossibilidade de alterao das normas que regulam o procedimento de reforma
constitucional provm do normativismo de Merkl e Ross. Pedro de Vega sintetiza bem os argumentos de ambos os autores.
Quanto a Merkl: porque as normas de procedimento constituem a Derogationsnorm dos demais preceitos constitucionais e
porque na hierarquia normativa no possvel encontrar uma norma superior que, por sua vez, servisse de fundamento para
derrogar os preceitos nos quais se regula o procedimento de reforma, a lgica jurdica impe que as normas de procedimento
sejam consideradas imodifcveis e intangveis(DE VEGA, 1985, p. 279). No mesmo sentido a concluso de Ross: Em virtude
de uma regra de lgica segundo a qual uma proposio no pode referir-se a si prpria, as normas de procedimento de reforma,
que no obtm sua validade de uma norma superior e, por conseguinte, no podem ser modifcadas por uma autoridade mais
elevada, tampouco poderiam ser reformadas pela autoridade que elas prprias conferem ao poder de reforma(DE VEGA, 1985,
p. 281). Em sentido contrrio, ver Diaz Ricci (2004, p. 558): as regras especiais do procedimento de reviso (...) no so limites
propriamente ditos reforma, porque no so irreformveis, a menos que exista uma disposio expressa que disponha sobre
sua intangibilidade, proibindo a modifcao. Entre ns, ver Ferreira Filho (2005, p. 182 e segs. e p. 252).
27
Brasileira
realizada aps a mudana dos procedimentos especiais previstos na Carta
de 1967/1969. E, aps a promulgao da Constituio, insiste-se diuturna-
mente na fexibilizao das regras previstas no artigo 60, seja por meio da
realizao de novas revises constitucionais
8
ou mesmo da convocao de
assembleias constituintes exclusivas para tratar temas especfcos
9
.
Ser possvel compreender a riqueza desses processos e seus diferen-
tes matizes luz do formalismo jurdico? Ser plausvel afrmar, com Fer-
reira Filho, que no h juridicamente soluo de continuidade entre o Ato
Institucional n 5, de 1968, e a Constituio em vigor? Entendemos que no.
Para compreender o permanente embate entre democracia e autoritarismo
em nossa cultura constitucional, necessrio olhar para a histria.
A falcia da identidade constitucional
autntica: construindo novas narrativas
sobre o regime militar e o processo de
redemocratizao
O debate sobre a relao entre constitucionalismo e democracia
encontra-se amadurecido e organizado no campo do direito constitucio-
nal e da flosofa poltica, mas h pouco esforo para compreender como
ele se articula concretamente em nossa prtica jurdica. Salvo raras exce-
es, os constitucionalistas brasileiros no demonstram entusiasmo pelo
estudo da histria. Os manuais de direito constitucional no ultrapassam
a cronologia das constituies e suas caractersticas mais gerais. Alm dis-
so, so poucos os peridicos nacionais que publicam artigos na rea. No
h, ao menos em nossa produo acadmica recente, nada remotamente
semelhante pesquisa desenvolvida por Bruce Ackerman sobre mudana
8 A este propsito, ver a Proposta de Emenda Constituio n 157, de 2003.
9 Nesse sentido a campanha nacional defagrada em 2007 pelo Partido dos Trabalhadores para a realizao de uma reforma
poltica por via de Assembleia Constituinte exclusiva. O partido recolheu assinaturas em apoio a um projeto de lei de iniciativa
popular destinado a convocar plebiscito sobre o tema.
CE
28 Srie
constitucional nos Estados Unidos
10
, para fazer um paralelo com um estu-
do bastante difundido.
Esse quadro alimenta a desconfana de que, por trs da neglign-
cia acadmica com nossa histria constitucional, h uma crena tcita
no partilhada por esta pesquisa de que ela no vale a pena, de que seu
estudo pouco importante, pouco interessante e at mesmo constrange-
dor para a operao do direito.
Pouco importante porque a categoria explicativa central do direito
seria a validade. Para determinar se uma norma ou no vlida e, portan-
to, se ela deve ou no reger uma relao jurdica especfca, no neces-
sria qualquer investigao histrica alm da consulta aos dirios ofciais.
O conhecimento de fatos que no guardam pertinncia direta com a pro-
duo da norma indiferente para o direito. Por que seria relevante para
a prtica jurdica cotidiana questionar a respeito do que de fato ocorreu
em determinado episdio ou, ainda, por que as coisas ocorreram daquela
forma e no de outra?
Pouco interessante porque a histria constitucional do Brasil seria
perifrica. Vive-se aqui um constitucionalismo de segunda mo, de ilu-
ses importadas, sem qualquer glamour ou pedigree. Talvez por isso
o nome de algum estudioso estrangeiro ou a deciso de uma Corte ameri-
cana, inglesa ou alem tenha, to frequentemente, o condo de emprestar
credibilidade a novas velhas ideias. Por que deveramos procurar reabilitar
o interesse em nossa cultura jurdica e, mais especifcamente, em nossa
experincia constitucional?
E constrangedor, porque, afnal, estaramos num pas que passou
mais de um tero do ltimo sculo sob ditaduras que se valeram descara-
damente do direito constitucional para legitimar toda sorte de atrocidades.
Soaria embaraoso, ou mesmo ingnuo, defender a indissociabilidade de
10 A referncia aos dois volumes intitulados We, the people, Foundations (ACKERMAN, 1991) e Transformations (ACKERMAN,
1998). Ackerman produziu o trabalho a partir de uma extensa pesquisa histrica, envolvendo inclusive consulta a fontes
primrias. A articulao entre histria e direito constitucional domina o segundo volume do trabalho (Transformations), onde
analisado o perodo que vai da Reconstruo (Emendas XIII, XIV e XV Constituio americana) ao New Deal. Na anlise
dos manuscritos, Ackerman contou com a colaborao de nomes como Jack Rakove, Michael Les Benedict, Eric Foner, Richard
Friedman e Henry Monaghan.
29
Brasileira
Constituio e democracia sob tais circunstncias. Melhor, ento, fechar
os olhos para a histria. Afnal, h algo de relevante para a vivncia em um
Estado democrtico de direito que possa ser apreendido por meio de uma
investigao sobre a experincia autoritria?
Como toda desconfana, esta tambm repousa to somente em
uma intuio (para utilizar o termo minado, de Carlo Ginzburg) e
para ser convincente preciso mais que isso. Avanar sobre cada uma das
questes levantadas acima, entretanto, extrapolaria em muito o escopo
desta pesquisa. Se no cabe aqui submet-las a um escrutnio mais anal-
tico, possvel, entretanto, a partir das preocupaes que elas registram,
esboar alguns dos pressupostos que orientam o presente trabalho e, ao
mesmo tempo, justifcar a opo por um estudo voltado histria do di-
reito constitucional brasileiro.
Como ponto de partida desse exerccio, podemos tomar a ideia de
que o constitucionalismo brasileiro um constitucionalismo de segunda
mo. Em geral, essa preocupao liga-se suposta ausncia de um direito
constitucional autntico, condizente com o nosso contexto jurdico pe-
culiar. Essa tese da peculiaridade sustenta que pensar nossa realidade a
partir dos problemas suscitados pela relao entre democracia e constitu-
cionalismo serviria apenas para confrmar algo que j sabemos isto ,
que somos diferentes. A suposta inadequao das teorias jurdicas e so-
ciolgicas estrangeiras sociedade brasileira vem sendo denunciada com
insistncia desde os tempos do Imprio, com o Visconde do Uruguai
11
. No
mesmo sentido se manifestaram autores como Alberto Torres
12
e Oliveira
Vianna. De acordo com Vianna, por exemplo,
11 De acordo com Paulino Jos Soares de Souza, o Visconde do Uruguai, o sistema administrativo da Inglaterra e dos Estados Unidos
no nos aplicvel ao menos em geral, porque no se do no Brasil certas circunstncias especiais que o tornam exequvel e
efcaz nesses pases. Demais, o seu princpio e base esto em oposio com a nossa organizao poltica e administrativa atual.
Seria preciso introduzir nela alteraes profundas e mudar completamente o atual estado de coisas(CARVALHO, 2002, p. 497).
12 Para Torres, muito fcil conceber belas instituies, mudar de programas, receb-los de outros, aprender e aceitar teorias,
fazer revolues, sobrepor, enfm, vida de um povo um mecanismo qualquer, rotulado com o nome de uma teoria ideol-
gica, que passa a ser para os destinos da sociedade como a vida da cena e dos bastidores de teatros, para os espectadores e
para a vida real dos atores, ou como o tumulto de enfermarias de molstias mentais, para a realidade ordinria da existncia.
As coisas que ocorrem nos teatros e nos hospcios de alienados so fatos, porm no so realidades. A nossa vida poltica
um cenrio de fatos alheios realidade social(TORRES, 1938, p. 49-50).
CE
30 Srie
das construes democrticas levantadas em nosso pas
desde a Constituio Imperial de [18]24 Constituio Re-
publicana de [18]91, passando pelo Cdigo do Processo de
[18]32 e o Ato Adicional de [18]34 nenhuma delas vingou,
realmente, subsistir em sua pureza: todas foram condena-
das ao fracasso. Busque-se, porm, a causa deste fracasso
e ver-se- que est precisamente em que nenhuma destas
construes se assentou sobre bases argamassadas com a ar-
gila da nossa realidade viva da nossa realidade social da
nossa realidade nacional. Esta realidade nacional nos ensina
muita coisa. Entre as coisas ensinadas, est esta: de que se,
ontem como agora, o problema da democracia no Brasil tem
sido mal posto, porque tem sido posto maneira inglesa,
maneira francesa, maneira americana; mas, nunca, ma-
neira brasileira. (VIANNA, 1927, p. 13)
13
Vianna, como comum entre os que defendem regimes autorit-
rios, aposta na indispensabilidade da ditadura como medida preparatria
da democracia e na incapacidade da sociedade para se autotransformar.
Mudanas sociais demandam uma instncia superior de racionalizao.
Quem deve tomar as rdeas desse processo e conduzi-lo de forma centrali-
zada o Estado (o chamado Estado autoritrio-democrtico). A terapia
autoritria inevitvel: sem ela, no possvel criar as precondies cul-
turais necessrias democracia (REIS, 2006b, p. 130).
improvvel que tais expectativas ainda conformem a experincia
poltica da sociedade brasileira
14
. A consolidao de uma prtica eleito-
ral dotada de alguma credibilidade, a despeito das constantes perturba-
es pelo abuso de poder poltico e econmico, mina progressivamente as
possibilidades de legitimao de discursos ditatoriais. Isso no exclui, en-
tretanto, a presena de elites polticas dispostas a reivindicar sua vocao
13 Este trecho e todas as citaes de O idealismo da Constituio tiveram a ortografa atualizada.
14 Jos Carlos Reis, entretanto, sugere que a interpretao do Brasil de Vianna ainda dominante em nossa sociedade
(REIS, 2006b, p. 133). Mesmo assim, importante realar que o pensamento de Vianna tem vrios matizes, muitos dos quais
so objeto de controvrsia entre cientistas sociais, historiadores e juristas, como o prprio texto de Reis esclarece. impro-
vvel que todos os aspectos de sua interpretao do Brasil recebam um grau de acolhida idntico, seja pela comunidade
cientfca, seja pelo pblico em geral. Algumas de suas proposies, entretanto, ainda se fazem presentes no pensamento
poltico brasileiro, mesmo que de forma escamoteada e no declarada (como as de conotao racista, que dizem respeito
explicao das diferenas entre as revolues levadas a cabo no sul e no centro-norte do Brasil) (REIS, 2006b, p. 178).
31
Brasileira
vianniana, porta-vozes de um discurso autoritrio mais sutil, mas nem
por isso menos perigoso. Se a proposta de um Estado autoritrio-demo-
crtico parece demasiado afastada de nosso horizonte de possibilidades, a
ideia de que a assuno radical, ou melhor, a aceitao, de nossa identida-
de o caminho para uma organizao poltica estvel e legtima
15
parece
ainda contar com grande apelo.
Um exemplo que permite desenvolver essa linha de raciocnio pode
ser encontrado no depoimento do ex-ministro do STF Nelson Jobim pe-
rante a comisso especial da Cmara dos Deputados encarregada de de-
bater a Proposta de Emenda Constituio n 157, de 2003, que dispe
sobre a realizao de uma nova reviso constitucional. De acordo com Jo-
bim, no seria possvel discutir o tema a partir de conceitos como poder
constituinte originrio e poder constituinte derivado, pois a histria
poltica brasileira mostra sempre uma composio, nunca uma ruptura
frontal com a ordem anterior
16
. Em outras palavras, a inaugurao do novo
na poltica algo que est fora das condies reais da nossa vida cole-
tiva, para usar a expresso de Vianna. Na mesma audincia pblica, o
deputado cearense Vicente Arruda louvou esse trao especfco de nossa
tradio, lembrando que a ruptura sempre cria diviso; e o processo his-
trico no qual h progresso contnuo e aperfeioamento, tomando sempre
como exemplo o passado, o que ns fazemos no Brasil (nfase nossa).
Jobim completou: Precisamos deixar claro que, ao conversarmos sobre
reformas constitucionais no Brasil, no podemos fugir do contexto hist-
rico poltico brasileiro (nfase nossa).
Para demonstrar a correo de tais premissas, Jobim passou a descre-
ver o processo de elaborao da Constituio de 1988. Em seu depoimento,
15 Explicando a desiluso dos primeiros republicanos liberais com as vicissitudes enfrentadas pela Constituio de 1891, Vianna
afrma: todo o sistema poltico engenhado na Constituio assenta-se sobre um certo nmero de presunes que, entre ns,
no tem, nem pode ter, nenhuma objetividade possvel. So presunes de natureza meramente especulativa, inteiramente
fora das condies reais da nossa vida coletiva (VIANNA, 1927, p. 40, nfase nossa). E, adiante: Os republicanos da Consti-
tuinte construram um regime poltico baseado no pressuposto da opinio pblica organizada, arregimentada e militante.
Ora, esta opinio no existia, e ainda no existe entre ns: logo, ao mecanismo idealizado pelos legisladores de 91 faltava o
sopro inspirador do seu dinamismo. Da sua falncia(VIANNA, 1927, p. 43).
16 Trata-se do depoimento do ex-ministro comisso especial destinada a proferir parecer sobre a Proposta de Emenda Consti-
tuio n 157, de 2003 (reviso constitucional), na Audincia Pblica no 100, de 2006, ocorrida em 8 de fevereiro de 2006.
CE
32 Srie
a Constituinte foi apresentada como um jogo privativo das elites parlamen-
tares, ainda que com uma plateia ampliada. Mesmo diante da impossibili-
dade poltica de reproduzir os modelos tradicionais e elitistas de elaborao
da Constituio, a adoo de um procedimento alternativo, marcado pela
participao popular, no percebida como conquista de uma cidadania in-
cipiente (como a irrupo do novo em nossa histria poltica), mas como o
desenlace de uma sofsticada disputa entre lideranas do Congresso, isto ,
como um processo condicionado exclusivamente pela poltica parlamentar
(ou seja, que reproduz a tradio de conciliao, o que j existia)
17
. Os que
pensam de forma diferente iludem-se com afrmaes idealizadas.
Adota linha semelhante o revelador parecer assinado pelo senador
Jos Sarney e aprovado pela comisso mista responsvel por apreciar a pro-
17 Vale a pena, aqui, reproduzir um trecho, ainda que longo, do depoimento de Nelson Jobim: como se elaborou e por que se elaborou
a Constituio Federal de 1988 no modelo feito? (...) Quando chegamos aqui em 1988, tnhamos dois modelos de fazer Constituio
no Brasil. Aquele modelo de que o governo mandava um projeto de lei, um projeto de Constituio, como foi o da Constituio de
1891, o projeto Saldanha Marinho, enviado pelo governo Deodoro, que era o Decreto n 500. Depois tivemos em 1934 o mesmo
modelo. O governo Getlio Vargas envia o projeto de constituinte, saiu a Constituio de 1932 [sic]. Em 1946, Jos Linhares no tinha
fora poltica alguma o ditador havia cado. O que aconteceu? No houve projeto do governo. Na Assembleia Constituinte de 1946,
grande comisso elaborou um projeto. Era um grupo de deputados escolhidos pela assembleia que elaboraram e votaram esse
projeto. Logo, em 1988, tnhamos duas alternativas: uma, trabalhar com o projeto do governo; outra, criar uma grande comisso
para elaborar um projeto de Constituio. O que aconteceu? Morre Tancredo. Mas Tancredo j tinha pensado nisso ao constituir
a Comisso Afonso Arinos, a chamada Comisso de Notveis, que elaborou um texto. No entanto, Sarney no tinha fora poltica
naquele momento. Quem a tinha era Ulysses Guimares. Sarney estava afrmando um governo, habilmente tentando fazer com
que a transio democrtica, que S.Exa. conduziu com extraordinria habilidade, pudesse suplementar o fato da morte de Tancredo.
E Tancredo no queria Assembleia Constituinte, ele j queria esse modelo. Mas Sarney no tinha possibilidade de enviar um projeto,
porque faltava-lhe fora poltica. Grande parte do PMDB enxergava Sarney, naquele momento, como personagem estranho aos
quadros do partido, porque ele teria vindo da Frente Liberal. Muito bem, o que se passou? No se podia fazer o projeto de Constitui-
o naquele momento. E aqui vem um fato curioso e histrico que alguns j no lembram mais: quando se discutiu a eleio para a
Cmara dos Deputados, Ulysses sustentava que ele deveria ser presidente da Constituinte e presidente da Cmara dos Deputados,
por motivos inclusive fnanceiros, j que o presidente da Constituinte dependia de toda a infraestrutura e Ulysses tinha razo.
No entanto, o deputado Fernando Lyra, que havia sido ministro da Justia do governo Sarney na primeira fase, resolve disputar a
Presidncia da Cmara dos Deputados. E aqui vem o curioso dado histrico. Ele encontra na Cmara, em 1987, um anteprojeto de
regimento interno, cujo estudo havia sido feito pela Assessoria Legislativa da Cmara em 1986, a pedido de Ulysses. O anteprojeto
previa o modelo de 1946: a criao de uma grande comisso. O que fez o deputado Fernando Lyra? Usou esse argumento como
elemento para a disputa eleitoral com Ulysses, dizendo o seguinte: Vocs esto vendo o que Ulysses est querendo fazer? Ulysses
est querendo criar e o deputado Mauro Benevides sabe disso deputados de primeira e segunda categoria. Os deputados de
primeira categoria sero os integrantes da grande comisso. E dizia ele a voz pequena, e o mesmo faziam os partidrios de Fernando
Lyra, que seria o clube do poire ampliado. Lembram-se dessa histria do clube do poire do Ulysses? E Fernando Lyra espalhou isso.
O negcio pegou fogo. Foi um rastilho contra o modelo, porque grande parte dos deputados no queria aguardar sem fazer nada,
estando trabalhando os gnios da grande comisso. Resultado: no houve possibilidade nenhuma de ter um modelo procedimental
da Constituio de 1988, quer pelo modelo de 1946, quer pelos primeiros modelos de 1934 e os modelos de 1991. E tivemos que
inventar aquele modelo que todos conhecem.
33
Brasileira
posta que resultou na Emenda Constitucional n 11, de 1978
18
. Sarney clama
pelo desagravo da classe poltica brasileira, em suas palavras, a classe in-
justiada, que abriu os rumos da histria nacional em portentosos debates
constitucionais, entre os quais so citados a Constituinte de 1823, a Lei do
Ventre Livre e a Maioridade de D. Pedro II. No sculo XX, um sculo de
preparao, os porta-vozes e lderes polticos da nao empreenderam
campanhas que permitiram ao pas e ao povo acompanhar o mundo na
marcha da civilizao. Segundo Sarney, em razo da ao desses lderes
foi possvel ao povo brasileiro ter conscincia de sua grandeza e ser doutri-
nado para os dias presentes (DCN, 15/91978, p. 1541, nfase nossa).
Castello Branco, ao tomar posse na Presidncia da Repblica em
abril de 1964 aps uma eleio indireta, falava em seu discurso sobre uma
revoluo destinada a assegurar o progresso, mas sem renegar o passa-
do. O primeiro presidente do longo ciclo militar emendou, citando Rui
Barbosa: nas classes mais cultas e abastadas que devem ter seu ponto
de partida as agitaes regeneradoras. Demos ao povo o exemplo, e ele
nos seguir (DCN, 16/4/1964, p. 127-128). A histria legitima o papel das
elites polticas, o agente responsvel por doutrinar e conduzir o povo nessa
suposta marcha da civilizao.
Esses exemplos ajudam a ilustrar a relevncia de um estudo sobre a
histria constitucional brasileira. Neles, o passado religado ao presente,
operao do sistema do direito, para legitimar um determinado projeto de
futuro. A soluo de compromisso, a transio por cima, orquestrada pe-
las elites polticas, apresenta-se como elemento constitutivo de nossa iden-
tidade, como a sada autntica do ponto de vista cultural. A tradio vale
mais que a prpria Constituio, ela condiciona e legitima a experincia
constitucional. Nos idos de 1964, o discurso de posse de Castello Branco
18 A emenda revogava os atos institucionais, mas criava um intrincado sistema de medidas excepcionais (arts. 155 a 158 da
Carta de 1967/1969).
CE
34 Srie
teve boa acolhida por parte do Congresso Nacional
19
. Em 1978, o parecer
assinado por Sarney, a despeito de duramente criticado pela oposio ao
regime militar, foi vencedor na comisso especial e no Plenrio. Em 2006,
as observaes de Jobim foram recebidas com entusiasmo pela maioria
dos parlamentares presentes audincia pblica. Se Oliveira Vianna no
mais hegemnico, ele ainda , no mnimo, atual
20
.
Qual , entretanto, o sentido dessa defesa da tradio constitucional
brasileira hoje? No parece se tratar de um nacionalismo anacrnico. Des-
crita com bom humor e algum cinismo essa tradio no exortada,
como seria o caso em um discurso nacionalista. No se trata, tambm, de
dizer o bvio. Afrmaes como no podemos escapar de nossa tradio
so um trusmo acerca do qual a hermenutica j nos esclareceu o sufcien-
te. A impossibilidade de fugir do contexto histrico poltico brasileiro ao
discutir mudanas constitucionais ( qual se referia Nelson Jobim) tem
outro papel. Mais que um ponto de partida, a tradio funcionaria como
um saber intuitivo, que perpassa o tempo histrico ao mesmo tempo que
o condiciona. Ela se legitima por si s. E, se revela nossa identidade, o faz
com um duplo valor, descritivo e normativo, isto , responde simultanea-
19 O jornalista Carlos Castello Branco registrou em sua coluna do Jornal do Brasil de 16 de abril de 1964: o discurso foi
bem recebido, em alguns trechos especialmente pelos intrpretes da revoluo vitoriosa, em outros pelo conjunto de
deputados e senadores. Ainda segundo o jornalista, os trechos mais aplaudidos do discurso de posse (...) foram aqueles
em que [o marechal Castello Branco] afrmou que cumprir a Constituio da Repblica e as leis do pas, das quais se
disse servo (CASTELLO BRANCO, 2007, p. 76). A frase do marechal foi, conforme os registros taquigrfcos da sesso:
Defenderei e cumprirei, com honra e lealdade, a Constituio do Brasil. Aps as palmas, ele acrescentou: inclusive o ato
institucional que a integra (DCN, 16/4/1964, p. 127).
20 A ideia de que a Constituio deve expressar a realidade nacional e adequar-se a ela uma marca do pensamento poltico
e constitucional autoritrio. Esse argumento no privilgio da obra de Oliveira Vianna, ainda que ela seja, quanto a este
particular, bastante representativa. Na mesma linha, entretanto, encontram-se os trabalhos de Azevedo Amaral (AZEVEDO
AMARAL, 1981, p. 83) e de Francisco Campos (CAMPOS, 2001).
35
Brasileira
mente pergunta acerca de quem somos e acerca de quem deveramos (ou
estaramos obrigados a) ser
21
.
Por um lado, evidente que o processo histrico brasileiro singu-
lar e que suas peculiaridades no permitem um paralelo imediato com a In-
glaterra, os Estados Unidos ou a Frana. tambm legtimo e, em alguma
medida, inevitvel que essa singularidade seja levada em conta no momen-
to de compreender como ideias que aspiram universalidade, tais como
as que estruturam o constitucionalismo, so assimiladas e traduzidas em
nossas circunstncias particulares
22
. Por outro lado, as peculiaridades e sin-
gularidades da experincia constitucional brasileira no a transformam em
um fenmeno isolado, em um constitucionalismo ad hoc. Pelo contrrio,
21 A este respeito, Eric Hobsbawn afrma: toda tradio inventada, na medida do possvel, utiliza a histria como legi-
timadora das aes e como cimento da coeso grupal (HOBSBAWN, 1984, p. 21). Hobsbawn esclarece que o termo
tradio inventada utilizado num sentido amplo, tanto para se referir s tradies realmente inventadas, construdas
e formalmente institucionalizadas, quanto as que surgiram de maneira mais difcil de localizar num perodo limitado e
determinado de tempo s vezes coisa de poucos anos apenas e se estabeleceram com enorme rapidez (1984, p. 9).
Por tradio inventada ele entende um conjunto de prticas, normalmente reguladas por regras tcita ou abertamente
aceitas; tais prticas, de natureza ritual ou simblica, visam inculcar certos valores e normas de comportamento atravs
da repetio, o que implica, automaticamente, uma continuidade em relao ao passado (1984, p. 9). Nos discursos
analisados, a tradio emerge exatamente com o propsito de legitimar um curso de ao em razo de sua ligao
com o passado comum, apelando para uma identidade supostamente compartilhada. Hobsbawn aponta, ainda, que as
tradies so um objeto de estudo interessante na medida em que oferecem indcios para a elucidao do sentido de
processos histricos. Ver, ainda, Rosenfeld (2003). Para ele, A identidade constitucional em desenvolvimento repousa
(...) na inveno e na reinveno da tradio. O que no signifca, no entanto, que a identidade constitucional possa
ser esculpida vontade, ou que ela se encontre fadada a permanecer arbitrria (ROSENFELD, 2003, p. 110). Entretanto,
elevar uma tradio aos mais altos nveis de abstrao possveis to destrutivo da tradio quanto reduzi-la sua mais
extrema especifcidade (2003, p. 104). Fica mais claro, portanto, que a tradio, ainda que funcione como ponto de
partida, no engessa a histria e nem condiciona de forma absoluta seus horizontes. A reinveno da tradio de que
nos fala Rosenfeld pode sim representar uma alterao drstica no sentido original de uma prtica tradicional.
22 Algo que , alis, amplamente reconhecido pelos estudiosos do constitucionalismo. Dialogando com a clebre tese de Mar-
shall acerca do surgimento dos direitos fundamentais, Jos Murilo de Carvalho sugere que os caminhos [para a cidadania]
so distintos. O percurso ingls foi apenas um entre outros. A Frana, a Alemanha, os Estados Unidos, cada pas seguiu seu
prprio caminho. O Brasil no exceo. Aqui no se aplica o modelo ingls. Ele nos serve apenas para comparar por contras-
te. Para dizer logo, houve no Brasil pelo menos duas diferenas importantes. A primeira refere-se maior nfase em um dos
direitos, o social, em relao aos outros. A segunda refere-se alterao na sequncia em que os direitos foram adquiridos
(CARVALHO, 2007, p. 11). As diferenas entre as tradies constitucionais americana e inglesa so ressaltadas, por exemplo,
por Horst Dippel (1996) e Eduard S. Morgan (1988). Hannah Arendt (2001), por sua vez, dedica boa parte de Sobre a revoluo
s diferenas entre o processo revolucionrio americano e francs e suas consequncias sobre a experincia constitucional de
cada um desses pases (ver, por exemplo, p. 224 e segs.).
CE
36 Srie
em uma sociedade mundial
23
, o Brasil enfrenta dilemas semelhantes aos en-
frentados por qualquer outro pas que vive sob um regime constitucional. A
comunicao sobre o direito circula e repercute de forma global, seja no que
toca operao do sistema jurdico
24
, seja no que se refere sua observao
pela cincia do direito. Dessa forma, a experincia constitucional brasileira
e suas tradies, bem como toda e qualquer experincia constitucional, se
afrmam a partir de um dilogo com as premissas gerais do constitucio-
nalismo e no a partir de uma suposta identidade nacional naturalizada e
interditada para o futuro. Como adverte Menelick de Carvalho Netto, o
povo no um dado histrico naturalizado e ontologizado, um problema,
no uma soluo (CARVALHO NETTO, 2003a, p. 152).
Uma histria que, em nome da tradio, aprisiona o presente e
congela o futuro de maneira sub-reptcia ainda mais perigosa quando
insistimos sobre o carter seletivo e parcial de qualquer reconstruo his-
trica, inclusive daquela operada por Nelson Jobim para legitimar seu ar-
gumento, mesmo que sem reconhec-lo. A memria no uma funo
neurofsiolgica ou um depsito de representaes do ambiente que pos-
sa ser requisitado em diversas ocasies (DE GIORGI, 2006, p. 57): ela
uma construo. Como nos lembra Aaro Reis Filho, a memria repleta
de artimanhas. Imersa no presente, preocupada com o futuro, quando
suscitada, a memria sempre seletiva. Provocada, revela, mas tambm
23 De acordo com Niklas Luhmann, a sociedade j um sistema mundial. Nesse sentido, decisiva a interconexo recursiva
da comunicao seus pressupostos so a traduzibilidade das linguagens, a comunicao mundial dos meios de massa e
das redes privadas de comunicao, alm da unidade dos esforos cognitivos no sistema da cincia , independentemente
dos pontos de concentrao ou interesses especiais cultural-regionais que possam ser conformados; tambm: a economia
mundial com mercados globais para seus produtos e que opera com base em crditos e, igualmente, o sistema poltico mun-
dial que lana os Estados numa dependncia recproca indissolvel e, em relao a esse ltimo aspecto, vale lembrar as
consequncias ecolgicas das guerras modernas, o que obriga a uma lgica de preveno e interveno (LUHMANN, 1999,
p. 484). Agradeo ao professor Cristiano Paixo por esta referncia.
24 A este propsito, ver Paixo (2004). Segundo ele, os atentados do 11 de setembro, como passaram a ser usualmente def-
nidos os ataques a edifcaes em Manhattan e Washington, DC, logo se transformaram num fenmeno global. Alm das
importantes consequncias que os atentados trouxeram ao cenrio poltico e social norte-americano, a repercusso atingiu
uma parcela relevante das esferas de produo de sentido social no mundo: instalou-se uma maior discusso em torno do fun-
damentalismo religioso, modifcou-se substancialmente a geopoltica internacional, houve um sensvel questionamento em
torno da estrutura e dos meios de atuao do sistema ONU (estabelecido aps o fnal da Segunda Grande Guerra) e entraram
em xeque conceitos consolidados ao longo do sculo XX, como pluralismo poltico e religioso, multiculturalismo, democracia
e direitos humanos. (...) Entre as vrias alteraes no plano poltico e social que se seguiram aos atentados, est a adoo, em
vrios Estados, de medidas legislativas, executivas e militares de combate ao terrorismo(PAIXO, 2004, p. 10 e 25).
37
Brasileira
silencia (AARO REIS FILHO, 2004, p. 29). por isso que, em histria,
antes mesmo de terminados os enfrentamentos nos campos de luta, j se
iniciam as batalhas de memria, nas quais os vitoriosos no terreno have-
ro de se desdobrar para garantir os trofus conquistados. E a vitria que
fora sua, (...) podero perd-la na memria da sociedade que imaginavam
subjugada (2004, p. 30). Se a legitimidade , como quer Hannah Arendt,
um apelo ao passado (ARENDT, 1994, p. 41), importante lembrar que
esse passado no algo inerte, pronto e acabado.
Michel Rosenfeld oferece uma interessante traduo dessas obser-
vaes para o direito ao mostrar de que maneira a identidade constitucio-
nal forjada: num processo dinmico, no enquanto realidade esttica;
enquanto ausncia, muito mais que presena (ROSENFELD, 2003, p. 23
e 26). Se De Giorgi nos ensina, por meio do clebre conto de Jorge Lus
Borges, Funes, el memorioso, que impossvel recordar sem esquecer, Ro-
senfeld, por sua vez, mostra que essa dade se reproduz no direito como
tenso entre incluso e excluso. Ao reconhecer a impossibilidade de uma
identidade constitucional representativa de todos os que se encontram sob
o seu mbito e, ao mesmo tempo, afrmar a necessidade de manter o ideal
de integrar todas as diferenas como horizonte contrafactual da prtica
constitucional (2003, p. 114), Rosenfeld descarrega as possibilidades de
legitimao do direito no processo histrico de luta pela incluso. Nesse
sentido, Peter Burke nos alerta para o fato de que lembrar o passado e
escrever sobre ele no parece mais a atividade inocente que uma vez con-
sideramos ser (BURKE, 1989, p. 97), enquanto Braudel nos fala das res-
ponsabilidades temveis que se encontram diante da histria depois da
catstrofe das guerras mundiais (BRAUDEL, 1992, p. 17).
Fazer histria constitucional , portanto, adentrar o campo dessas
batalhas de memria, no seio das quais impossvel permanecer inocen-
te. Isso no nos permite dizer, entretanto, que, j que toda reconstruo do
passado parcial, qualquer juzo sobre o passado to bom (confvel,
plausvel, perspicaz) quanto outro (BURKE, 1989, p. 99). O passado no
pode ser acessado diretamente, mas apenas por meio de representaes, ca-
tegorias, esquemas. Em uma pesquisa cientfca, trata-se, acima de tudo, de
conferir transparncia, isto , criticabilidade, s premissas que organizam
CE
38 Srie
esses esquemas e categorias. Recusar a existncia de explicaes melhores
que outras (mais confveis, plausveis, perspicazes) simplesmente porque
todas decorrem de representaes recusar a responsabilidade inerente
nossa condio de seres historicamente situados, portadores de um sa-
ber sempre falvel. Jacques Derrida, ao caracterizar o esforo flosfco da
desconstruo, ressalta sua recusa abdicao quase niilista diante da
questo tico-poltica da justia, bem como
o sentido de uma responsabilidade sem limites, portanto ne-
cessariamente excessiva, incalculvel, diante da memria (...)
[e da] tarefa de lembrar a histria, a origem e o sentido, isto ,
os limites dos conceitos de justia, de lei e de direito, dos va-
lores, normas, prescries que ali se impuseram e se sedimen-
taram, permanecendo, desde ento, mais ou menos legveis
ou pressupostos. Quanto ao que nos foi legado sob o nome de
justia, e em mais de uma lngua, a tarefa de uma memria
histrica e interpretativa est no cerne da desconstruo. No
apenas uma tarefa flolgico-etimolgica, ou uma tarefa de
historiador, mas a responsabilidade diante de uma herana
que , ao mesmo tempo, a herana de um imperativo ou de
um feixe de injunes. (DERRIDA, 2007, p. 36-37)
No caso da histria brasileira, assumir essa responsabilidade , em
primeiro lugar, romper o cerco do esquecimento (AARO REIS FILHO;
RIDENTI; S MOTTA, 2004, p. 9) e confrontar as tormentosas lembran-
as do perodo autoritrio mais recente.
39
Brasileira
A recente polmica que cercou o lanamento da publicao Direi-
to memria e verdade
25
, de autoria da Comisso Especial sobre Mor-
tos e Desaparecidos Polticos
26
, pode dar uma dimenso do desafo que
o confronto com esse passado e a problematizao aberta de responsabi-
lidades, ainda hoje, representam
27
. A postura crtica diante do prprio
desperta sempre o medo de um acerto de contas moral (HABERMAS,
2001, p. 40). Diante de temas crticos, como o trazido pela publicao da
Comisso de Mortos e Desaparecidos Polticos, ressurge o discurso do
esquecimento como a terapia adequada para superar os traumas viven-
ciados no perodo ditatorial. Em 5 de setembro de 2007, a revista Veja
estampava em suas pginas artigo de Ronaldo Frana, sugestivamente
intitulado Passado histria. No texto, Frana alertava para os riscos
de, ao remexer o passado, despertar revanchismos. E conclui: O Brasil,
25 A imprensa brasileira estampou dezenas de artigos sobre o tema aps o lanamento da publicao, no fnal de agosto de
2007. A polmica pode ser bem sintetizada pelos artigos de Jarbas Passarinho (2007) e Marcello Cerqueira (2007), publi-
cados em O Estado de S. Paulo na primeira quinzena de setembro. Passarinho descreve o trabalho como faccioso ( o caso
desse livro, que esquece os crimes dos terroristas), e lamenta que os propsitos de esquecimento e reconciliao que,
em sua opinio, marcaram a Lei de Anistia, houvessem malogrado. Os militares, que teriam respeitado a anistia, foram
obrigados a conviver com uma poltica repleta de elementos subversivos, uns condecorados, outros at mesmo elevados
condio de ministros de Estado. Mesmo assim, esses elementos, tolerados pelas Foras Armadas, lanaram-se em um
empreendimento de reviso do passado. Os militares acabaram vendo que enorme iluso fora confar no esquecimento.
J Marcello Cerqueira v no livro um passo tmido, mas vlido, para o esclarecimento dos episdios de violncia institu-
cional que marcaram o regime militar. Cerqueira atribui a responsabilidade histrica do surgimento de um movimento
guerrilheiro equivocado, em sua opinio s prprias Foras Armadas, que romperam todos os canais de participao
poltica. E conclui, em oposio a Passarinho, clamando por mais memria, menos esquecimento: o Brasil o nico pas
do Cone Sul da Amrica que ainda no abriu seus arquivos para a histria. direito dos vivos saber dos seus mortos.
direito do pas no querer que tais fatos se repitam. A abertura dos arquivos no um ato de revanche, mas de justia.
26 A referncia ao livro Direito memria e verdade lanado no Palcio do Planalto, com a presena do presidente da Repblica,
em fns de agosto de 2007. A publicao, assinada pela Comisso Especial sobre Mortos e Desaparecidos Polticos, o resultado
de onze anos de pesquisa e compilao de dados. A Secretaria Especial de Direitos Humanos coordenou o trabalho de publicao.
27 Segundo o relatrio da comisso, as informaes [utilizadas para reconhecer casos de mortos e desaparecidos polticos]
foram levantadas por familiares e advogados, tomando por base depoimentos de ex-presos polticos, de agentes do Estado
e pessoas envolvidas no processo de represso, bem como analisando reportagens da imprensa e documentos encontrados
em arquivos pblicos abertos para consulta. Este ltimo fator refora a necessidade de se permitir amplo acesso a esses e
outros arquivos pblicos, ou mesmo privados, para consulta e esclarecimento da realidade das mortes(COMISSO ESPECIAL
SOBRE MORTOS E DESAPARECIDOS POLTICOS, 2007, p. 17-18). Infelizmente, em 2005 o Congresso contribuiu para um revs
signifcativo nos esforos pela recuperao de informaes sobre o perodo ditatorial: a converso em lei (Lei n 11.111, de
5 de maio de 2005) da Medida Provisria n 228, de 2004, que, na prtica, permite manter documentos pblicos sob sigilo
perptuo (BARBOSA; CARVALHO NETTO, 2007, p. 18).
CE
40 Srie
(...) j to adiante no caminho da democracia, no pode namorar com o
precipcio (FRANA, 2007, p. 78)
28
.
Mais acima, afrmamos que lembrar e esquecer so movimen-
tos indissociveis. Se o esquecimento , de fato, constitutivo da memria,
ento, para o direito, torna-se central determinar se possvel distinguir
entre o que devemos lembrar e o que podemos esquecer. Franois Ost nos
apresenta esse dilema a partir de uma distino entre o esquecimento que
ele chama de esquecimento-pacifcao
29
e as diversas formas de esque-
cimento-falsrio e esquecimento-recalque.
Esquecimentos-falsrios: mil e uma formas de mentiras pie-
dosas da histria ofcial para legitimar um regime ou refor-
ar uma ideologia, trabalhando vontade com a simples ver-
dade dos fatos basta evocar o caso da histria do Japo, ba-
seada no dogma fundador segundo o qual o imperador no
conheceu nem a abdicao forada, nem a substituio desde
a criao do pas pelos deuses, postulado que, claro, s se
mantm ao preo de acumular esquecimentos e contraver-
dades. Esquecimentos-recalque: atravs dos quais se visam
esses fenmenos de amnsia coletiva, que dizem respeito aos
vencedores em relao sorte que suas conquistas, guerras,
cruzadas e outros djihads impuseram aos vencidos, vtimas
annimas enviadas para as masmorras da histria; esqueci-
mento dos massacres, genocdios, crimes contra a humani-
28 Sobre o debate poltico e acadmico envolvendo o direito de conhecer o passado e problematizar abertamente responsabili-
dades, ver, em especial, Habermas, 2001, e Mcnamara, 2004.
29 Ost apresenta uma srie de circunstncias nas quais o direito considera o esquecimento permitido ou mesmo obrigatrio,
relacionadas, em geral, proteo da intimidade, ao desuso e a prescrio extintiva (OST, 2005, p. 156 e segs.). Alm disso,
recorda o exemplo da legislao francesa sobre o parto annimo e uma instigante deciso do tribunal de ltima instncia
de Paris, na qual se afrma que qualquer pessoa que se tenha envolvido em acontecimentos pblicos pode, com o passar
do tempo, reivindicar o direito ao esquecimento; a lembrana destes acontecimentos e o papel que ela possa ter desempe-
nhado ilegtima se no for fundada nas necessidades da histria ou se for de natureza a ferir sua sensibilidade; visto que
o direito ao esquecimento, que se impe a todos, inclusive aos jornalistas, deve igualmente benefciar a todos, inclusive
aos condenados que pagaram sua dvida para com a sociedade e tentam reinserir-se nela (OST, 2005, p. 161). Em sentido
semelhante, a deciso do Tribunal Constitucional Federal alemo no clebre caso Lebach (BVerfGE, 35/202). A despeito de
tratar a questo em termos bastante diversos do tribunal francs (talvez at mais questionveis), o TCF reconheceu que a
proteo constitucional da personalidade (...) no admite que a televiso se ocupe com a pessoa do criminoso e sua vida
privada por tempo ilimitado e alm da notcia atual, p. ex. na forma de um documentrio. Um noticirio posterior ser, de
qualquer forma, inadmissvel se ele tiver o condo, em face da informao atual, de provocar um prejuzo considervel novo
ou adicional pessoa do criminoso, especialmente se ameaar sua reintegrao sociedade (ressocializao).
41
Brasileira
dade, que acarreta hoje o sobressalto da imprescritibilidade;
esquecimento dos direitos do homem, de que j falava o Pre-
mbulo da Declarao de 1789, e que justifca a utilidade de
sua lembrana peridica; esquecimento vergonhoso tambm
destes episdios pouco gloriosos do passado, que preferira-
mos no mais ver surgir. (OST, 2005, p. 161-162)
O trecho de Ost deixa claro que h coisas que no devemos esque-
cer. A disputa a respeito de quais so elas no se resolve de forma simples
ou antecipada. E por seus meandros que esta pesquisa se movimenta. Por
essa razo, importante esclarecer que o direito memria e verdade
no ser jamais o direito a um saber total e fnal sobre o passado, mas a
possibilidade de se exigir que a histria institucional seja pensada tam-
bm a partir de informaes ocultadas ou propositadamente esquecidas
(BARBOSA; CARVALHO NETTO, 2007).
Um estudo da histria constitucional brasileira referente gnese,
ao desenvolvimento e derrocada do perodo autoritrio justifca-se pelo
fato de que o debate sobre a memria do direito preexistente Assembleia
Constituinte de 1987-1988 fundamental para compreender o sentido e
os principais elementos da Constituio de 1988. Algo que
s ser possvel se a narrativa produzida pelo direito no pe-
rodo compreendido entre 1964 e 1985 for trazida tona,
pelos seus silncios, pelos atos que corroboraram as medi-
das de arbtrio ou ainda pelas manifestaes isoladas (mas
signifcativas) que demonstraram formas criativas e corajo-
sas de resistncia. (BARBOSA; PAIXO, 2008, p. 74)
Se h bons motivos para levar a cabo uma investigao sobre a his-
tria constitucional brasileira contempornea, h tambm desafos parti-
cularmente difceis envolvidos na empreitada. Entre eles est o de fazer
a histria de seu prprio tempo. Parte do perodo estudado, em especial
o perodo de vigncia da Constituio de 1988, coincide com a prpria
experincia de vida do pesquisador e a falta do distanciamento histrico
nos rouba a retroviso. At o passado registrado muda luz da histria
subsequente (HOBSBAWN, 1998, p. 250). Para ilustrar esse argumento,
CE
42 Srie
Eric Hobsbawn sugere comparar uma histria do sculo XX escrita nos
anos 90 com qualquer outra produzida nas dcadas anteriores. Enfm, al-
gum que se debrua sobre o tempo em que vive encontra-se merc de
movimentos de prazo relativamente curto do clima histrico, movimentos
cuja breve sucesso pode alterar radicalmente nossa perspectiva do perodo
analisado (1998, p. 252). Os que leem um trabalho desse tipo confrontam-se
tambm com suas prprias memrias, mais ou menos engajadas, sobre esse
tempo recente. E tudo isso desnuda o carter necessariamente artifcial, re-
fexivo e orientado para o presente do fazer histria (constitucional).
Alm disso, aquele que explora a contemporaneidade v-se cercado
por um excesso incontrolvel de fontes primrias, produzido por uma
sociedade cada vez mais burocratizada (HOBSBAWN, 1998, p. 254) e com
uma capacidade quase infnita de produzir, armazenar e circular infor-
mao. Tais difculdades no justifcam, entretanto, a escassa produo
acadmica sobre os ltimos quarenta anos no campo da histria constitu-
cional. A histria no um repositrio de fatos extrados do passado, mas
um elemento constitutivo da experincia presente. A observao da hist-
ria contempornea vital quando est em jogo o trabalho de recuperar e
ressignifcar cotidianamente as referncias fundamentais do constitucio-
nalismo moderno, tarefa que se sabe inacabada, aberta e indeterminada.
Observaes sobre o plano de trabalho
adotado
a partir dessas premissas que ser abordada a experincia cons-
titucional brasileira ps-1964. Cumpre, agora, esclarecer de maneira mais
analtica o roteiro que ser seguido pelo texto. A pesquisa parte da hipte-
se de que alteraes nos procedimentos especiais de reforma constitucio-
nal apontam para momentos em que se reorganiza a relao entre direito
e poltica, e que esses momentos fornecem uma oportunidade privilegiada
para analisar como prticas autoritrias procuram articular-se na expe-
43
Brasileira
rincia constitucional ou, diversamente, como encontram resistncia no
sentido emancipatrio do constitucionalismo.
O recorte temporal adotado requer algumas explicaes. Sero
analisados a ditadura militar (1964-1985), a redemocratizao (1985-1988)
e o perodo de vigncia da Constituio de 1988. Como a pesquisa se refere
s relaes entre constitucionalismo e autoritarismo, seria de se esperar
que fossem analisados os dois longos ciclos autoritrios vividos pelo pas
durante o sculo XX, isto , o Estado Novo e o regime militar. Aqui, entre-
tanto, nos limitamos ao perodo ps-1964.
Ainda que possamos traar paralelos entre essas duas experin-
cias, a ditadura militar possui suas especifcidades. Entre elas, podemos
citar o fato de que o exerccio do poder fcou sempre a cargo dos mili-
tares (algo indito em nossa histria repleta de golpes de Estado), ainda
que algum espao tenha sido reservado aos civis, em especial s foras
polticas udenistas que apoiaram a deposio de Goulart. O funciona-
mento do Congresso, com curtos perodos de recesso, e a realizao de
eleies para o Legislativo, mesmo com todas as limitaes decorrentes
das restries a direitos fundamentais e dos expurgos das foras polti-
cas que faziam oposio aberta ao regime, tambm destoaram da lgica
do Estado Novo (KLEIN, 1978; LEMOS, 2004a).
Alm disso, o momento histrico do golpe de 1964 era muito di-
ferente. Se a orientao autoritria de Vargas correspondia a uma ampla
emergncia internacional de regimes de fora, os militares da dcada de 60
tinham que se preocupar, ao menos em alguma medida, com a preservao
da imagem do pas no exterior (KINZO, 1988, p. 217). Ao decidir colocar o
Congresso em recesso em abril de 1977 para outorgar uma reforma polti-
ca e judiciria, Geisel recomendou expressamente ao Ministrio das Rela-
es Exteriores, durante reunio do Conselho de Segurana Nacional, que
informasse a todo o corpo diplomtico que o recesso do Congresso Na-
cional baseado em lei (nfase nossa)
30
. A recomendao veio aps uma
discusso sobre como a medida seria anunciada imprensa. O ministro
30 Ata da 52 Sesso do Conselho de Segurana Nacional, 1/4/1977, p. 25.
CE
44 Srie
da Fazenda sugerira: O presidente da Repblica, ouvido o Conselho de
Segurana Nacional, resolveu aplicar o artigo tal, ato complementar [sic]
nmero tal, e est acabado. Geisel, sem dvida, preferia aplicar a lei.
O prprio Francisco Campos, nos idos de maro de 1945, reconhe-
cera, em entrevista concedida ao Correio da Manh, que o desfecho da
Segunda Grande Guerra mudou a fsionomia do mundo. Aps a derrota
do Eixo, Campos observou:
No podemos, militarmente vitoriosos na guerra, deixar que
subsistam motivos para sermos colocados, do ponto de vista
ideolgico, no campo dos vencidos. Atualizemos as nossas
instituies polticas, transformando-as no sentido das cor-
rentes espirituais e culturais que j anunciam claramente a
confgurao do mundo de amanh. (CAMPOS, 1945)
Alguns elementos, a despeito dessas diferenas, esto presentes
na prpria gnese das duas experincias autoritrias. Personagens como
Olympio Mouro Filho e o prprio Francisco Campos transitam, com pa-
pis de relevo, pelos dois ciclos autoritrios. E, em ambos, o anticomunis-
mo desempenha um papel essencial. Como aponta S Motta, a sensibi-
lidade anticomunista foi fator chave na arregimentao contra Goulart,
inclusive por permitir que a crise brasileira fosse inserida e interpretada
nos termos da guerra fria (S MOTTA, 2006, p. 180). Por essa razo, a
despeito do complexo entrecruzamento de fatores conjunturais e proces-
sos histricos de longa durao (DELGADO, 2004), possvel afrmar que
o progressivo acirramento das tenses ideolgicas na sociedade brasileira
foi um dos fatores chave para o desencadeamento do golpe em 1964.
Foi no confronto com o regime autoritrio iniciado em 1964 que se
forjou o movimento poltico que resultou na convocao da Constituinte
de 1987-1988. E o legado dessa ltima experincia ditatorial que pesa
mais fortemente sobre as instituies democrticas ora vigentes. Por essa
razo, e tambm sob pena de estender a anlise a uma dimenso imprati-
cvel para os fns da pesquisa, abdicou-se de levar a efeito uma investiga-
o sobre o Estado Novo.
45
Brasileira
O primeiro captulo da obra se dedicar ditadura militar. Duran-
te o perodo ditatorial, diversas mudanas nas regras destinadas a reger a
reforma constitucional foram realizadas. A convivncia entre mecanismos
de alterao formal da Constituio (frequentemente utilizados) e atos
excepcionais (os chamados atos institucionais) abriu espao para uma si-
tuao na qual a poltica buscava instrumentalizar o direito, tornando-o
integralmente disponvel vontade revolucionria. Alm da convivncia
entre essas duas lgicas distintas de mudana constitucional, o captulo
analisa o processo constituinte de 1967, convocado pelo Ato Institucional
n 4, e a outorga da Emenda Constitucional n 1, de 1969.
O segundo captulo do trabalho aborda a convocao da Consti-
tuinte de 1987-1988 por meio da Emenda Constitucional n 26, de 1985,
e os debates sobre sua organizao e funcionamento, alm de analisar o
Pacote de Abril e a revogao dos atos institucionais por meio da Emen-
da Constitucional n 11, de 1978. Para alguns, a Assembleia Constituinte
representa apenas o exerccio do poder reformador, cujos limites ele pr-
prio teria redefnido na Emenda n 26, autorizando uma transio sem
ruptura por meio da reforma total da Constituio (FERREIRA FILHO,
2005, p. 184). No h dvida, entretanto, de que o processo constituinte
que originou a Constituio de 1988 foi o que envolveu maior mobiliza-
o popular na histria brasileira (MICHILES, 1989). Essa participao foi
estimulada ou, ao menos, viabilizada pela adoo de regras procedimen-
tais signifcativamente diversas dos modelos de assembleias constituintes
anteriores. A despeito da convocao por uma emenda Constituio do
regime autoritrio, o processo constituinte enquanto tal representou um
momento de ruptura, e se pautou pela afrmao de um sentido performa-
tivo singular, que expressava a ideia de um povo ativo, protagonista.
O terceiro captulo dedicado ao perodo de vigncia da Consti-
tuio de 1988, ao longo do qual ocorreram diversas tentativas de modi-
fcao das regras especiais de reforma constitucional, todas sem sucesso.
Analisa-se a experincia da reforma constitucional de 1993, seu signifcado
no contexto constituinte, as propostas de realizao de novos processos
revisionais e, mais recentemente, os projetos de convocao de assem-
bleias constituintes exclusivas para tratar temas determinados da agenda
CE
46 Srie
poltica. Ainda que nascidas em um contexto poltico muito diferente do
regime militar, essas propostas reintroduzem no debate constitucional ele-
mentos que estiveram presentes naquela poca, notadamente o autoritaris-
mo, o cinismo e o elitismo constitucional (PAIXO, 2006).
Tradies, prticas polticas e atitudes mentais so difceis
de mudar. Ainda que de forma latente, elas permanecem
norteando o imaginrio da sociedade, quer por manifes-
taes de puro irracionalismo, quer pela lembrana de um
passado que se revela repentinamente idlico, confortante,
feliz. No caso brasileiro, essas tradies vm marcadas pela
herana autoritria. Ainda possvel ouvir parlamentares
que foram constituintes em 1987-1988 referindo-se ao fra-
casso ou ingenuidade da Constituio vigente. As decep-
es com a democracia representativa fornecem um inesgo-
tvel combustvel para essa curiosa nostalgia da opresso.
(PAIXO, 2006, p. 4)
Por fm, o captulo conclusivo procura sintetizar os principais resul-
tados da investigao e, com base neles, refetir sobre algumas questes que
se colocam ao direito quando se trata de observar processos de mudana
constitucional. De acordo com Luhmann (1996), a Constituio encon-
tra-se destinada a se tornar direito velho. Isso no signifca, entretanto,
que, ao longo de sua vigncia, ela esteja fadada a sofrer apenas alteraes
insignifcantes (formais ou informais) ou em nmero reduzido. A histria
constitucional est repleta de exemplos de constituies que mudaram de
forma profunda e numerosa, ou, pelo menos, de descries da prtica cons-
titucional que apresentam tais mudanas como parte da histria de uma
Constituio, da afrmao de seu projeto, e no de sua superao.
Mas o alcance e o sentido dessas alteraes so eles prprios objeto
de disputa. Envolvem no s concepes confitantes sobre o direito, mas
tambm sobre o tipo de relao que estabelecida entre a autoridade que
funda uma ordem constitucional e a ordem jurdica constituda a partir do
ato fundacional. a esses problemas que nos dedicaremos adiante.
CE
Captulo 1
49
Brasileira
A engenharia constitucional do
regime militar: duas dcadas de
reformismo, arbtrio e casusmo
A Constituio outorgada s representa uma garantia
quando, pela outorga, se desprende ou desgravita do poder
que a outorgou, passando a ser uma regra normativa desse
mesmo poder.
(Francisco Campos, em 1945.)
A revoluo est viva e no retrocede.
(Ato Institucional n 2.)
Os vinte e quatro anos que separam o golpe militar de 1964 e
a promulgao da Constituio de 1988 constituem um perodo sobre
o qual os juristas brasileiros pouco se debruaram, em especial aps a
redemocratizao. A mais longa ditadura brasileira conta, claro, com
os indefectveis comentrios Constituio, como testemunham os
trabalhos de Pontes de Miranda ou Temistocles Cavalcanti, mas a ta-
refa de pensar o regime militar parece ter fcado para os historiadores e
cientistas sociais. Mesmo nesse campo, levou tempo at que o cerco do
esquecimento se enfraquecesse
31
.
Para Aaro Reis, so evidentes as difculdades da sociedade bra-
sileira em recordar o perodo da ditadura militar. Essas difculdades se
31 Na apresentao a uma coletnea de artigos sobre os quarenta anos do golpe militar, Aaro Reis, Ridenti e S Motta afr-
mam: Em 1974, dez anos depois de instaurada a ditadura, s foi possvel falar com liberdade sobre o assunto em encontros
realizados no exlio (...). Mais tarde, em 1984 e 1994, quando bateram os sinos dos vinte e dos trinta anos do regime militar,
a sociedade, embora j tendo recobrado as liberdades democrticas, no pareceu ainda muito propensa a debater o tema,
como se estivesse mais inclinada a esquecer do que a recordar com esprito crtico um passado que, visivelmente, mais inco-
modava do que interessava, ou satisfazia, a imensa maioria. Em 2004, quarenta anos depois, pode-se constatar que o cerco
do esquecimento enfraqueceu-se(AARO REIS; RIDENTI; S MOTTA, 2004, p. 9).
CE
50 Srie
localizam, antes de tudo, no fato de a ditadura ter sido produto de uma
construo histrico-social, no um acidente de percurso (AARO
REIS, 2004, p. 49-50). Investigaes como a conduzida por Ren Dreifuss
(2006) mostram detalhadamente quo imbricada era a teia de atores po-
lticos envolvidos no combate ao governo Joo Goulart e, ocasionalmen-
te, em sua deposio
32
. A polarizao das posies polticas pde ser evi-
denciada em diversos momentos, como, por exemplo, no confronto entre
a Marcha da Famlia com Deus pela Liberdade, que reuniu em torno de
200 mil pessoas no dia 19 de maro de 1964, e o famoso Comcio da
Central do Brasil (GASPARI, 2002a, p. 48), que reuniu 150 mil pesso-
as uma semana antes, sexta-feira, 13 (CARVALHO, 2007, p. 142). Esse
contexto de polarizao revela uma diferena decisiva entre 1961, quan-
do se deu a primeira tentativa de golpe contra Goulart, e 1964. poca
da rede da legalidade e das diversas manifestaes polticas em favor
da posse de Jango, as pretenses golpistas no encontravam respaldo na
opinio pblica (FIGUEIREDO, 1993, p. 40-41). J em 1964, peridicos
como o Jornal do Brasil, O Globo, O Estado de S. Paulo, Folha de S.Paulo
e o Correio da Manh alinhavam-se aos militares (SKIDMORE, 1988,
32 Devemos mencionar aqui o complexo Ipes/Ibad (Instituto de Pesquisas e Estudos Sociais / Instituto Brasileiro de Ao Demo-
crtica), que constitui, no entender de Dreifuss, uma articulao poltica do tecnoempresariado brasileiro por meio da qual a
elite orgnica da burguesia multinacional e associada evoluiu de um limitado grupo de presso para uma organizao de classe
capaz de uma ao poltica sofsticada (DREIFUSS, 2006, p. 174). A formao desse complexo foi orientada para a reverso de
uma poltica estatal que poderia colocar em risco os interesses das classes produtoras. Ainda segundo Dreifuss, tratava-se de
estimular em todo o pas uma reao empresarial ao que foi percebido como a tendncia esquerdista da vida poltica. Tal reao
empresarial precisaria contar com representao setorial para ser efcaz e deveria ter um sentido popular mais abrangente,
de uma forma que j estava sendo estimulada em Recife, Belo Horizonte, So Paulo e Rio pelo primeiro grupo organizado de
ao empresarial, o Ibad, e j sendo desenvolvida pela militante associao de classe, o Conclap [Conselho Superior das Classes
Produtoras](DREIFUSS, 2006, p. 175). O Ipes chegou a gastar cem milhes de dlares no fnanciamento de polticos (nas eleies
de 1962), publicaes e manifestaes. Alm do complexo Ipes/Ibad, a ao da Escola Superior de Guerra contribuiu decisiva-
mente para a formao da direita organizada da poca. Segundo Wasserman, A estruturao desse pensamento teve origem
nos cursos das escolas militares norte-americanas, notadamente a National War College, de Washington, que auxiliou os colegas
militares brasileiros na estruturao da Escola Superior de Guerra (ESG), em 1949, e durante 12 anos manteve uma misso norte-
americana trabalhando nesta instituio (WASSERMAN, 2004, p. 32). Skidmore tambm atesta essa infuncia: Da doutrina
ali ensinada [ESG] constava a teoria da guerra interna introduzida pelos militares no Brasil por infuncia da Revoluo Cubana.
Segundo essa teoria, a principal ameaa vinha no da invaso externa, mas dos sindicatos trabalhistas de esquerda, dos intelec-
tuais, das organizaes de trabalhadores rurais, do clero e dos estudantes e professores universitrios(SKIDMORE, 1988, p. 22).
Tambm na ESG foi desenvolvida a doutrina de Segurana Nacional e Desenvolvimento, que desempenhou um papel central na
justifcao ideolgica do regime militar (ALVES, 2005, p. 28). Skidmore menciona ainda a ao da Camde (Campanha da Mulher
pela Democracia): Num pas em que a mobilizao em massa de mulheres para fns polticos ainda era rara, as marchas da
Camde podiam exercer forte impacto sobre a opinio da classe mdia(1988, p. 40).
51
Brasileira
p. 40 e 63-67), bem como uma signifcativa parcela da classe poltica
33
.
Mesmo a Ordem dos Advogados do Brasil bateu palmas deposio de
Goulart (SKIDMORE, 1988, p. 63), enquanto a alta cpula da Igreja Ca-
tlica abenoou o movimento civil e militar (GASPARI, 2002b, p. 277).
Alm disso, dezenas de marchas da famlia, com Deus, pela liberdade
comemorariam, em todo o Brasil, ao longo dos meses de abril, maio e
junho, a vitria dos golpistas de 1964 (FICO, 2004, p. 71).
Dessa forma, o passo em direo experincia autoritria foi dese-
jado, defendido e celebrado por muitos. No surpreendente que, confron-
tados com o resultado histrico dessa deciso, o esquecimento surja como
uma sada ao mesmo tempo comum e atraente
34
. Aaro Reis, de forma
provocativa, comea seu artigo sobre a ditadura e as reconstrues da me-
mria citando uma frase de Ernst Renan: A essncia de uma nao (...)
que todos sejam capazes de esquecer muitas coisas (2004, p. 29).
33 Segundo Skidmore, entre os apoiadores mais infuentes encontravam-se os governadores Carlos Lacerda, da Guanabara;
Adhemar de Barros, de So Paulo; e Magalhes Pinto, de Minas Gerais. O Golpe recebeu esmagador apoio da imprensa, que
salientou a atuao dos civis. Governadores de outros estados e parlamentares em menos evidncia tambm se manifesta-
ram em favor do golpe, recebendo com isso o benefcio de valiosa publicidade(1988, p. 44). Alm disso, virtualmente toda
a UDN e metade do PSD rapidamente apoiaram a revoluo.
34 Os brasileiros no devem se autofagelar por isto (um cacoete nacional), nem se imaginar como particularmente desme-
moriados, como se costuma dizer. A rigor, no se trata de algo original. Tambm a sociedade francesa, mais de meio sculo
depois, ainda tem difculdade de se colocar frente a frente com a ocupao nazista e com a reduzidssima resistncia que ofe-
receu ao invasor e ocupao. O mesmo se poderia dizer, entre muitos e muitos exemplos, dos alemes em relao a Hitler e
ao nazismo, ou dos russos quando pensam na ditadura de Stalin. Sempre quando os povos transitam de uma fase para outra
da histria, e quando a seguinte rejeita taxativamente a anterior, h problemas de memria, resolvidos por reconstrues
mais ou menos elaboradas, quando no pelo puro e simples esquecimento(AARO REIS, 2004, p. 49).
CE
52 Srie
1.1 Arqueologia do discurso constitucional
autoritrio: revoluo e Constituio no
Ato Institucional de 9 de abril de 1964
Para a ditadura militar, o problema constitucional se inicia cedo. A
emergncia de um novo regime sugere o advento de uma nova Constituio.
Porm, da mesma forma que em 1930 Vargas manteve em vigor a Consti-
tuio de 1891
35
, em 1964 optou-se por manter em vigor a Constituio de
1946, que j havia sido, contudo, abertamente desrespeitada: Joo Goulart
ainda se encontrava em solo brasileiro quando foi declarada vaga a Presi-
dncia da Repblica, na madrugada do dia 2 de abril de 1964, pelo senador
Auro de Moura Andrade, ento presidente do Congresso Nacional. Alm
disso, outras medidas que confrontavam a Constituio de 1946 estavam
na iminncia de serem adotadas principalmente os expurgos do Congres-
so, das Foras Armadas e da Administrao Pblica (FIGUEIREDO, 1978).
Seria difcil tornar plausvel a ideia de que o movimento civil e militar que
depusera Goulart era uma genuna revoluo se as regras do jogo fossem
mantidas tais como eram, e, caso a caso, excepcionadas. O novo regime
precisava de um estatuto jurdico. Como diria mais tarde Carlos Medeiros
Silva
36
, sem o Ato Institucional de 9 de abril de 1964,
no teria havido uma revoluo, mas um golpe de Estado
ou uma revolta, destinados a substituir pessoas dos altos
postos do governo, conservando, porm, as mesmas regras
35 O art. 4 do Decreto n 19.398, que institua o Governo Provisrio, determinava: Continuam em vigor as constituies federal
e estaduais, as demais leis e decretos federais, assim como as posturas e deliberaes e outros atos municipais, todos, porm,
inclusive as prprias constituies, sujeitas s modifcaes e restries estabelecidas por esta lei ou por decreto dos atos
ulteriores do Governo Provisrio ou de seus delegados, na esfera de atribuies de cada um.
36 Carlos Medeiros Silva era um colaborador de longa data de Francisco Campos. De acordo com Gaspari, o texto do ato institu-
cional havia sido preparado por Silva, tendo recebido originalmente o nome de Ato Constitucional Provisrio. O prembulo foi
escrito por Francisco Campos (2002a, p. 123-124 e 341). Mais adiante, quando o Ato Institucional n 2, de 1965, aumentou de
onze para dezesseis o nmero de ministros do STF, Carlos Medeiros Silva foi agraciado pelo regime militar com uma das cinco
novas vagas criadas na Corte. Silva permaneceu menos de um ano no tribunal, aposentando-se a pedido. Em seguida, foi
nomeado ministro da Justia de Castello Branco, tendo sido o principal autor do projeto que resultou na Constituio de 1967.
Ele tambm participou da Comisso de Alto Nvel que debateu com Costa e Silva a primeira verso da reforma constitucional
que, mais tarde, resultaria na Emenda n 1, de 1969.
53
Brasileira
jurdicas, os mesmos mtodos de governo, polticos e admi-
nistrativos, que provocaram a deteriorao do poder, e a sua
perda. (SILVA, 1964a, p. 473)
Gaspari relata que, nos primeiro dias de abril de 64, foram in-
meras as propostas de demolio das franquias constitucionais. Vrias
teriam sido analisadas, algumas oriundas das instituies que j vinham
articulando contra Goulart, outras da imprensa, da Aeronutica e at mes-
mo de um seleto grupo de parlamentares liberais, comprometidos com o
projeto poltico da Constituio de 1946
37
. O Comando Militar hesitou.
surpreendente, mas bastante signifcativo, que tenha sido Francisco Cam-
pos, o artfce da Constituio de 1937, em parceria com Carlos Medeiros
Silva, quem convenceu os militares a avanar, elaborando o primeiro ato
institucional, o qual, importante destacar, no era numerado
38
.
Reunido com Costa e Silva e um grupo de generais, Fran-
cisco Campos captou neles uma vontade de praticar a vio-
lncia poltica, inibida pelo escrpulo de atropelar a Consti-
tuio. Agitado, andando de um general para outro, atirou:
Os senhores esto perplexos diante do nada!. E deu uma
aula sobre a legalidade do poder revolucionrio. Era o que
eles precisavam ouvir. Perguntaram-lhe do que precisava
para redigir uma proclamao: Papel e mquina de escre-
ver, respondeu. (GASPARI, 2002a, p. 123)
37 Uma das primeiras propostas foi encaminhada a Costa e Silva por Antonio Gallotti, ento presidente da Light e dirigente do
Ipes. Golbery guardou consigo uma outra, intitulada decreto institucional. Previa a suspenso das garantias constitucio-
nais por seis meses, a cassao dos direitos polticos e o banimento de Jango, de trs governadores e de uma quantidade
indefnida de deputados e senadores. Uma terceira proposta vinha do jornalista Julio de Mesquita Filho, proprietrio dO
Estado de S. Paulo. Redigida com a colaborao do advogado Vicente Rao, catedrtico de direito civil da Universidade de
So Paulo e ministro da Justia no Estado Novo, foi a primeira a chamar-se ato institucional. Sugeria a dissoluo do Se-
nado, Cmara e assembleias legislativas, anulava o mandato dos governadores e prefeitos, suspendia o habeas corpus e
pressupunha que seria o primeiro de uma srie. Um quarto projeto, chamado Ato Operacional Revolucionrio, cujo texto
desconhecido, foi farejado pela CIA no dia 5 de abril. Previa o expurgo do Congresso como recurso extremo, capaz de
evitar o seu fechamento. Conhece-se tambm um manuscrito, produzido no Ministrio da Aeronutica, em que, alm dos
expurgos civis, propunha-se o banimento de militares comunistas. Oito notveis do Congresso [Daniel Krieger, Adaucto
Lcio Cardoso, Ulysses Guimares, Martins Rodrigues, Bilac Pinto, Paulo Sarasate, Pedro Aleixo e Joo Agripino] reuniram-
se em Braslia para mais um projeto. Entre eles estava a fna for do liberalismo do regime de 1946. (...) Tentavam fugir
avanando, pois como o Congresso no se dispunha a cassar os mandatos da bancada esquerdista, frmara-se um acordo
tcito segundo o qual a violncia viria de fora (GASPARI, 2002a, p. 122).
38 Como bem observou Elio Gaspari, no tinha nmero, pois seria o nico(GASPARI, 2002a, p. 136).
CE
54 Srie
O movimento militar e civil que tomou o poder em 1964 se autoin-
titulava revolucionrio. exatamente com essa afrmao que se inicia o
prembulo do Ato Institucional de 9 de abril de 1964 (DOU, 9/4/1964)
39
:
O que houve e continuar a haver neste momento, no s no esprito e no
comportamento das classes armadas, como na opinio pblica nacional,
uma autntica revoluo. H muito o que perguntar sobre essa afrmao,
mas devemos comear questionando quem a profere, ou, como diria Der-
rida, quem assina (e em nome de quem) esse primeiro ato institucional.
Quem assina so os comandantes em chefe do Exrcito, Marinha e
Aeronutica. Mas eles no o fazem em nome prprio e tampouco enquan-
to autoridades constitudas, devidamente identifcadas por suas patentes
40
.
Representam, nesse ato, o Comando Supremo da Revoluo, que se mani-
festa, por sua vez, em nome da revoluo vitoriosa. A mesma revoluo vi-
toriosa que se investe no exerccio do Poder Constitucional. O ato afrma,
ainda, que o nico titular do poder constituinte o povo. O povo, en-
tretanto, representado pelos chefes da revoluo vitoriosa: Os chefes da
revoluo vitoriosa, graas ao das Foras Armadas e ao apoio inequvoco
da nao, representam o povo e em seu nome exercem o poder constituinte.
Mas essa fgura dos chefes revolucionrios encontra-se como que desloca-
39 Republicado em 11/4/1964 em razo de incorrees.
40 O ato assinado pelo general de exrcito Costa e Silva, pelo tenente-brigadeiro Francisco de Assis Correia de Mello e pelo
vice-almirante Augusto Hamann Rademaker Grnewald. adequado frisar que, a despeito de serem autoridades militares
constitudas, nenhum desses ofciais estava frente das respectivas armas em 31 de maro de 1964. Os ministros da Guerra,
da Aeronutica e da Marinha eram, poca, o general de exrcito Dantas Ribeiro, o major-brigadeiro Anysio Botelho e o
almirante Cunha Rodrigues. Os trs foram feitos ministros pelo presidente interino, Ranieri Mazzilli (SKIDMORE, 1988, p. 48).
55
Brasileira
da, em especial se considerarmos que havia um presidente da Repblica em
exerccio naquele momento, o deputado Ranieri Mazzilli
41
.
Mazzilli era um substituto constitucional. certo que a ele no ca-
bia suceder o presidente da Repblica, mas apenas exercer a presidncia
at que, nos termos do art. 79, 2, da Constituio de 1946, o Congresso
elegesse para o restante do perodo presidencial um novo titular. De toda
forma, a coexistncia de um presidente da Repblica com os chefes da
revoluo vitoriosa causa perplexidade.
A fgura dos comandantes em chefe das Armas uma fgura igual-
mente dplice: autoridades com competncias fxadas e delimitadas pela
ordem jurdica vigente, mas que, ao mesmo tempo, saltam para alm de
sua normatividade enquanto representantes do Comando Supremo da
Revoluo, essa fgura que assina o Ato Institucional de abril de 1964 e
41 Auro de Moura Andrade declara vaga a Presidncia da Repblica nas primeiras horas da manh de 2 de abril de 1964, sem
qualquer amparo constitucional, uma vez que Jango ainda se encontrava em territrio nacional (GASPARI, 2002a, p. 113). Ra-
nieri Mazzilli, presidente da Cmara, empossado at que possa ocorrer a eleio do novo presidente e vice-presidente. Neste
ponto a Constituio foi observada: Mazzilli tornou-se presidente em exerccio. A assuno ao poder da revoluo, nascida de
um ato arbitrrio, estava agora seguindo a mais estrita constitucionalidade [o autor se refere art. 79, 2, da Constituio de
1946]. No seria este o ltimo exemplo de semelhante esquizofrenia(SKIDMORE, 1988, p. 46). A sesso em que a Presidncia
declarada vaga bastante tumultuada, mas demonstra que o golpe contra Jango contou com o apoio do Congresso. Os tra-
balhos se iniciam com uma rspida discusso entre Auro de Moura Andrade e Srgio Magalhes (liderana proeminente do PTB,
primeiro-vice-presidente da Cmara poca da Crise de 1961). Moura Andrade passa leitura de um ofcio assinado por Darcy
Ribeiro, ento chefe da Casa Civil de Goulart. No ofcio, Ribeiro afrma que para preservar de esbulho criminoso o mandato que
o povo lhe conferiu, investindo-o na Chefa do Poder Executivo, [o presidente] decidiu viajar para o Rio Grande do Sul, onde
se encontra frente das tropas militares legalistas e no pleno exerccio dos poderes constitucionais(DCN, 3/4/1964, p. 90). A
correspondncia tinha como propsito informar ao Congresso que o presidente ainda se encontrava em territrio nacional. O
documento, entretanto, no mereceu nenhuma considerao da Mesa. Na sesso que comeara aproximadamente s 2h30 da
madrugada, pouco mais de duzentos parlamentares encontravam-se presentes. No houve discusso sobre a declarao de va-
cncia, mas os registros indicam protestos vindos do Plenrio. As palmas prolongadas, mesmo que contrastadas com os no
apoiadosrevelam que uma parcela signifcativa dos parlamentares concordava com a estratgia golpista: O Sr. Presidente da
Repblica deixou a sede do governo (Protestos. Palmas prolongadas.)... deixou a nao acfala numa hora gravssima da vida
brasileira em que mister que o chefe de Estado permanea frente de seu governo (Apoiados. Muito bem.). O Sr. Presidente da
Repblica abandonou o governo (Aplausos calorosos. Tumulto. Soam insistentemente as campainhas.). A acefalia continua. H
necessidade de que o Congresso Nacional, como poder civil, imediatamente tome a atitude que lhe cabe nos termos da Cons-
tituio (Palmas. Protestos.) para o fm de restaurar, na ptria conturbada, a autoridade do governo, a existncia do governo.
No podemos permitir que o Brasil fque sem governo, abandonado (Palmas. Tumulto.). Recai sobre a Mesa a responsabilidade
pela sorte da populao do Brasil em peso. Assim sendo, declaro vaga a Presidncia da Repblica (Palmas prolongadas. Muito
bem. Muito bem. Protestos.) e, nos termos do art. 79 da Constituio Federal, investido no cargo o presidente da Cmara dos
Deputados, Sr. Ranieri Mazzilli (Palmas prolongadas. Muito bem. Muito bem. Protestos.)(DCN, 3/4/1964, p. 91).
CE
56 Srie
desaparece dos demais
42
. Quem representa o povo so os chefes do mo-
vimento revolucionrio, no o presidente da Repblica ou, ainda, o Con-
gresso. Mas o presidente e o Congresso continuam existindo. Quem eles
representam, ento?
A ambivalncia que se revela na assinatura do primeiro ato institu-
cional permeia todo o seu texto, estabelecendo tenses entre normalidade
e exceo, ruptura e conservao, e, principalmente, plenos poderes e po-
deres limitados.
De acordo com o Ato Institucional de abril de 1964, a revoluo
vitoriosa achava-se investida de plenos poderes, os quais o Comando
Supremo da Revoluo se apressava em limitar, demonstrando que no
pretendia radicalizar o processo revolucionrio. Tratava-se, pois, de uma
revoluo assumidamente no radical. Esse discurso revolucionrio
guarda uma peculiaridade, pois, em geral, entende-se que
s podemos falar de revoluo quando ocorre mudana no
sentido de um novo comeo, onde a violncia empregada
para constituir uma forma de governo completamente dife-
rente, para conseguir a formao de um novo corpo poltico
onde a libertao da opresso visa, pelo menos, a constitui-
o da liberdade. (ARENDT, 2001, p. 40, grifo nosso)
A nota distintiva das revolues modernas est ligada ideia de um
novo comeo, de uma ruptura com o passado, da possibilidade de uma
nova histria dentro da Histria. Esse motivo encontrava-se absolutamen-
te ausente do discurso do primeiro ato institucional. O sentido do termo
revoluo para o regime militar foi captado pelo jurista do perodo que
mais ateno dedicou ao tema, Clvis Ramalhete. Os escritos de Ramalhete,
42 o presidente da Repblica, na condio de chefe do governo revolucionrio e comandante supremo das Foras Armadas
quem resolve editar o Ato Institucional n 2. O documento, entretanto, frmado pelo presidente Castello Branco e pelos
ministros da Guerra (Costa e Silva), Aeronutica (Eduardo Gomes), Marinha (Paulo Bossio), Justia (Juracy Magalhes) e
Relaes Exteriores (Vasco Leito da Cunha). A frmula se repetiu nos Atos Institucionais n 3 e n 4. J o Ato Institucional
n 5 assinado pelo presidente Costa e Silva e por todos os seus dezesseis ministros. A assinatura do conjunto dos ministros
tambm se fez presente nos demais atos institucionais, mesmo os editados aps o impedimento de Costa e Silva, pela junta
provisria que o substituiu entre 31 de agosto e 30 de outubro de 1969, at a posse de Emlio G. Mdici. O Comando Supremo
da Revoluo tambm assina alguns atos suspendendo direitos polticos e transferindo militares para a reserva em abril de
1964 (FICO, 2004, p. 330 e segs.).
57
Brasileira
produzidos a partir do fnal da dcada de 60, so claramente infuenciados
pela experincia autoritria brasileira. De acordo com sua formulao,
a revoluo consiste na remoo de uma dada ordem nor-
mativa pela violncia, em poro mais ou menos extensa,
para a substituio dela por outra normatividade promulga-
da pela fora e com efetividade. Se atingida e liquidada ape-
nas a organizao de poder, diz-se revoluo poltica. Mas
se ataca e reforma as relaes entre classes e indivduos, ser
revoluo social. (RAMALHETE, 1974, p. 95)
A revoluo fonte de direito, e traz consigo imanente poder cons-
tituinte, o qual se legitima exclusivamente pela efetividade, isto , pela sua
capacidade de se impor no plano interno somado ao reconhecimento no
plano externo (RAMALHETE, 1969, p. 16). A revoluo nasce ilcita, mas
o xito a coroa de impunidade. Dando-lhe o poder, mete-a no caminho da
legitimao (1969, p. 21). Esse modelo talhado para reverberar a afrma-
o do ato institucional segundo a qual a revoluo vitoriosa, como poder
constituinte, se legitima por si mesma.
A despeito da afrmao radical desse poder revolucionrio que se
legitima por si s, o que se segue promulgao do ato institucional, sob o
aspecto da organizao e exerccio do poder, uma srie de providncias
reformistas. Uma das primeiras preocupaes do governo revolucionrio
foi a alterao das regras de reforma constitucional. O ato institucional, em
seu artigo 3, atribui ao presidente da Repblica a prerrogativa de propor
emendas Constituio (algo que, na tradio constitucional brasileira,
fora previsto uma nica vez, na Carta autoritria de 1937 e que, a rigor,
nunca teve efccia, pois, diante da supresso do Congresso durante a di-
tadura varguista, o presidente editava monocraticamente as alteraes
Constituio por meio das chamadas leis constitucionais). O mesmo dis-
positivo facilitava a aprovao das emendas.
De acordo com a Constituio de 1946, uma emenda constitucional
seria considerada aprovada em duas hipteses. De acordo com a primeira,
dar-se- por aceita a emenda que for aprovada em duas discusses pela
maioria absoluta da Cmara dos Deputados e do Senado Federal, em duas
CE
58 Srie
sesses legislativas ordinrias e consecutivas. A segunda hiptese tratava
da aprovao por um qurum mais alto, pelo qual fcaria dispensado o
interstcio previsto na hiptese anterior: se a emenda obtiver numa das
cmaras, em duas discusses, o voto de dois teros dos seus membros, ser
logo submetida outra; e, sendo nesta aprovada pelo mesmo trmite e por
igual maioria, dar-se- por aceita. O ato institucional estabelecia que os
projetos de emenda constitucional enviados pelo presidente da Repblica
seriam apreciados em reunio do Congresso Nacional dentro de trinta dias
a contar do seu recebimento, em duas sesses, com o intervalo mximo
de dez dias. As emendas seriam consideradas aprovadas se obtivessem a
maioria absoluta dos membros das duas Casas do Congresso em ambas as
votaes. O dispositivo, como se v, criou uma regra de reforma excepcio-
nal para as proposies iniciadas pelo presidente, e j indicava um governo
muito mais interessado em reformar sob os auspcios de um Executivo
forte e protagonista do que propriamente em revolucionar algo.
O ato contm outras contradies reveladoras. Em seu prembulo,
denuncia que os processos constitucionais no funcionaram para desti-
tuir o governo, que deliberadamente se dispunha a bolchevizar o pas.
Entretanto, nenhuma mudana nos procedimentos de responsabilizao e
controle do presidente da Repblica instituda. Pelo contrrio, os poderes
constitucionais do Congresso so cerceados, enquanto ao presidente so
atribudas novas e mais amplas competncias, de sorte que
possa cumprir a misso de restaurar no Brasil a ordem eco-
nmica e fnanceira e tomar as urgentes medidas destinadas
a drenar o bolso comunista, cuja purulncia j se havia in-
fltrado no s na cpula do governo, como nas suas depen-
dncias administrativas. (grifo nosso)
Aqui, novamente, fala-se em restaurar. E, em outra passagem:
O ato institucional (...) destina-se a assegurar ao novo go-
verno a ser institudo, os meios indispensveis obra de
reconstruo econmica, fnanceira, poltica e moral do
Brasil, de maneira a poder enfrentar, de modo direto e
imediato, os graves e urgentes problemas de que depende a
59
Brasileira
restaurao da ordem interna e do prestgio internacional
da nossa ptria. (grifo nosso)
Carlos Medeiros Silva apontava, no dia seguinte publicao do
ato institucional, que a revoluo no pretendera usurpar os direitos do
povo, fonte originria do poder constituinte. Tratava-se, to somente,
de interceptar um processo de dissoluo do poder e do governo que se
processava rapidamente (SILVA, 1964a, p. 474). Por essa razo, a vigncia
do ato era limitada no tempo e cessaria em 31 de janeiro de 1966, data ini-
cialmente prevista para a posse do sucessor eleito de Castello Branco. Aps
essa data, a Constituio de 1946 voltaria a vigorar normalmente.
A revoluo estava comprometida com a restaurao da ordem.
Assim, no era surpreendente que o ato institucional fosse ambguo. Ele
subvertia a tradicional oposio entre revoluo e reforma
43
ao arrogar
para si um poder muito superior ao que de fato seria necessrio sua tare-
fa. E, a todo tempo, recordava a seus destinatrios que poderia fazer muito
mais do que efetivamente fazia, mas contentava-se em fazer o necessrio,
recusava-se a radicalizar o processo revolucionrio. Em outras palavras,
os militares invocaram o poder constituinte para no outorgar uma nova
Constituio e, quando por fm decidiram faz-lo, em 1967, preferiram uti-
lizar o Congresso (ainda que sob rgido controle), como ser visto adian-
te
44
. Trate-se de uma mescla improvvel entre os dois tipos de ditadura
identifcados por Schmitt, a ditadura comissria e a ditadura soberana. A
ditadura comissria suspende a Constituio para proteg-la em sua exis-
tncia concreta. A ao do ditador deve criar uma situao normal na qual
o direito possa valer. J a ditadura soberana busca criar uma situao que
43 Como corretamente assinalado por Boaventura de Sousa Santos, revoluo e reforma so os dois paradigmas da mudana
social na modernidade. Eles se opem, na medida em que a revoluo foi pensada como exerccio de um poder contra o
Estadoe a reforma como exerccio de um poder pelo Estado. Para o reformismo, o paradigma que acabou por dominar nos
pases centrais e que posteriormente veio a estender-se a todo o sistema mundial, a sociedade a entidade problemtica e,
como tal, objeto de reforma. O Estado, esse, a soluo do problema, o sujeito da reforma(SANTOS, 2008, p. 1).
44 Quanto natureza do movimento de 1964, em 1981, Ernesto Geisel admitiu despudoradamente que no se tratava de
revoluo (GASPARI, 2002a, p. 138): O que houve em 1964 no foi uma revoluo. As revolues fazem-se por uma ideia, em
favor de uma doutrina. Ns simplesmente fzemos um movimento para derrubar Joo Goulart. Foi um movimento contra, e no
por alguma coisa. Era contra a subverso, contra a corrupo. Em primeiro lugar, nem a subverso nem a corrupo acabam. Voc
pode reprimi-las, mas no as destruir. Era algo destinado a corrigir, no a construir algo novo, e isso no revoluo.
CE
60 Srie
torne possvel uma nova Constituio. A ditadura soberana invoca o poder
constituinte (BERCOVICI, 2008, p. 25). A ditadura militar hesitava en-
tre as duas categorias, pois reivindicava o exerccio do poder constituinte,
mas, ao mesmo tempo, dizia-se preocupada com a restaurao da ordem.
Como devemos compreender a manuteno em vigor da Consti-
tuio de 1946 pelo ato institucional? Zagrebelsky, lembrando o advogado
Boissy dAnglas, um dos mais ativos participantes do processo revolucio-
nrio francs no sculo XVIII, aponta que os conceitos de revoluo e de
Constituio tornaram-se inimigos irredutveis, porque terminar irre-
vogavelmente a revoluo quer dizer afrmar a Constituio e vice-versa
(ZAGREBELSKY, 2005 p. 39)
45
. Entretanto, a afrmao da Constituio
de 1946, sob a forma de uma concesso ou de mera convenincia do su-
posto poder constituinte autocrtico, no parecia apontar para o fm da
revoluo. A outorga de uma Carta autoritria, por outro lado, traria,
fatalmente, a expectativa de que o poder ilimitado da revoluo havia
cumprido o seu papel e que, portanto, estava restaurada a normalidade
46
.
Essa intuio pode ser rapidamente confrmada pela anlise das polmicas
enfrentadas pelo STF acerca da validade das normas constantes dos atos
institucionais em face do advento da Constituio de 1967
47
.
45 A citao de DAnglais encontra-se no trabalho de Paolo Colombo (1993, p. 204): Ah, sem dvida se consumou essa sublime
revoluo, que concede ao homem todos os seus direitos, nao todos os seus poderes, ao povo toda a sua liberdade; para
sempre desapareceram da face da terra os grilhes opressores que aprisionavam esse imenso Imprio. Se concluir esta
Constituio admirvel (...), se concluir para subsistir para sempre, como a base da nossa felicidade pblica e privada. (...)
Todas as feridas da revoluo sero fechadas (...) Apenas a Constituio permanecer.
46 A mera afrmao contida no ato institucional, de que a Constituio de 1946 permanecia em vigor, permitia de imediato uma
leitura mais consentnea com as premissas do constitucionalismo. Ainda em 1964, Ferreira Filho observava, no estudo sobre
estado de stio que lhe valeu a livre docncia na Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo: evidente que uma revo-
luo, embora tenha por objetivo a restaurao da ordem constitucional perturbada e violada por um governo aparentemente
legtimo, no tem por que preocupar-se com as formas jurdicas. de sua natureza o ignor-las. Autolimitada, porm, por ato de
ordem constitucional que mantm em vigor ou revigora a lei fundamental do pas, seria de esperar maior ateno ao que a mesma
prescreve. O ato institucional no desconheceu a fgura do estado de stio, conquanto no cuidasse de decret-lo para legalizar
o que se fazia, certamente com justas razes, mas com a quebra das regras constitucionais revigoradas(FERREIRA FILHO, 1964,
p. 174, grifo nosso). Para Ferreira Filho, naquele momento, o presidente da Repblica assemelhava-se ao ditador romano, que
recebia poderes extraordinrios por prazo determinado e para a salvao da Repblica. O remdio talvez amargo, talvez
perigoso, mas ningum poder negar de boa f que a crise o exigia. Como se salientou no ttulo preliminar desta dissertao, as
solues jurdicas ordinrias no bastam para crises extraordinrias(1964, p. 175).
47 A este respeito ver o Inqurito n 2-GB, em que se discute a competncia para julgar o presidente deposto, Joo Goulart, por
crimes contra a Unio. Na oportunidade, a vigncia de dispositivos do ato institucional abertamente problematizada com
fundamento no advento da Constituio de 1967.
61
Brasileira
O carter contraditrio e ambguo do ato institucional aponta, ain-
da, para a inexistncia de clareza acerca dos rumos que o movimento militar
deveria adotar a partir da deposio de Jango. Segundo Carlos Fico, no que
se refere a planos de governo detalhadamente estabelecidos, h consenso
historiogrfco sobre sua inexistncia. A par da nsia punitiva e de dire-
trizes de saneamento econmico-fnanceiro traadas por alguns ipesianos,
tudo o mais seria improvisado (FICO, 2004, p. 75)
48
. O que fazer? Como
organizar uma transio a curto prazo para um novo governo civil? Os di-
ferentes projetos traados pelas foras envolvidas no golpe, em especial entre
os militares, puseram em marcha tenses que repercutiram profundamente
no rumo da histria constitucional do perodo, conforme analisado adiante.
Castello Branco era um militar descrito por seus bigrafos como
moderado e legalista. Recusava o papel de caudilho e percebia como desafos
centrais de seu governo a estabilizao econmica e a introduo de refor-
mas estruturais, principalmente no sistema poltico, perptuo produtor de
crises. Castello Branco pertencia a um grupo apelidado de Sorbonne, que
defendia a livre iniciativa (embora considerando tambm
necessria a existncia de um governo forte), uma poltica
externa anticomunista, a adoo preferencialmente de solu-
es tcnicas e fdelidade democracia, achando, no entan-
to, que a curto prazo o governo arbitrrio se impunha como
uma necessidade. (SKIDMORE, 1988, p. 52)
Fidelidade preferencial democracia, entretanto, no mais que
respeito s prprias convenincias polticas. Essa suposta preferncia
do marechal no o impediu de governar por um ano alm do manda-
to tampo que ele deveria constitucionalmente cumprir, graas
48 No mesmo sentido, Celso Castro afrma: Foi clara a falta de organizao e coordenao entre os militares golpistas. Mais do
que uma conspirao nica, centralizada e estruturada, a imagem mais fdedigna a de ilhas de conspirao, com grupos
unidos ideologicamente pela rejeio da poltica pr-1964, mas com baixo grau de articulao entre si. (...) Apesar de muitos
concordarem que era preciso fazer uma limpeza nas instituies e recuperar a economia, no havia um projeto de governo
defnido dos revoltosos (CASTRO, 2004, p. 44). Ver, ainda, Stepan (1975, p. 157): Quando depuseram o presidente Joo
Goulart, em abril de 1964, e assumiram o poder, no existia um plano comum grande maioria dos militares sobre os seus
principais objetivos polticos.
CE
62 Srie
aprovao da Emenda n 9, de 22 de julho de 1965, a terceira promulgada
pelo Congresso aps o golpe.
A Emenda Constitucional n 9 marca o incio efetivo do trabalho
de reforma viabilizado pelo ato institucional com a reduo de qurum e
interstcios previstos na Constituio de 1946 para a aprovao de modif-
caes no texto constitucional. At o advento do Ato Institucional n 2, o
cerne de tal trabalho se resumiu a dois pontos: afastar o governo de Cas-
tello da sombra da questo sucessria e impedir, nas eleies diretas aos
governos estaduais, a vitria de candidatos outros que no os diretamente
ligados ao regime
49
.
Para fugir questo sucessria, a alternativa encontrada foi ganhar
tempo por meio da prorrogao do mandato de Castello Branco. A medida
no partiu de Castello. O projeto original encaminhado pelo presidente
ao Congresso no fazia qualquer meno extenso de seu mandato. A
principal inovao proposta era a adoo do requisito da maioria abso-
luta de votos para eleio do presidente da Repblica
50
. H relatos de que
Castello teria resistido ideia de prolongar sua permanncia no cargo. Ele,
49 Foram promulgadas nove emendas Constituio entre a inaugurao do regime militar e a decretao do Ato Institucional
n 2. Apenas quatro delas no estavam relacionadas questo sucessria e eleitoral. As Emendas Constitucionais n 7 e
n 8 destinavam-se a viabilizar ajustes oramentrios por parte do novo governo. A Emenda n 10 transferia para a Unio a
arrecadao do Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural (ITR) e estabelecia regras para a desapropriao da propriedade
rural. Por fm, a Emenda n 11 estabelecia a proibio de instituio de benefcio previdencirio sem a indicao da respectiva
fonte de custeio. Para a tramitao e a documentao de todas as propostas de emenda constitucional aprovadas durante o
regime militar foram consultados os arquivos do Senado Federal, da Cmara dos Deputados e do Ministrio da Justia, deste
ponto em diante referidos como ASF, ACD e AMJ.
50 O modelo adotado pela emenda nunca foi posto em prtica. De acordo com suas regras, caso nenhum candidato obtivesse
a maioria absoluta, o nome mais votado seria submetido ao Congresso Nacional. Se obtivesse a aprovao da maioria dos
membros do Congresso em escrutnio secreto, seria considerado eleito. Caso contrrio, haveria, em trinta dias, um segundo
turno com os dois candidatos mais votados.
63
Brasileira
enfm, aceitou a soluo levemente constrangido (FICO, 2004, p. 73)
51
. A
prorrogao foi fruto de uma emenda encabeada pelo senador Joo Agri-
pino (UDN-PB) (OLIVEIRA, 2005, p. 97), mas tambm do temor de que
polticas econmicas mais austeras, somadas eventual presena de Car-
los Lacerda (cujas relaes com o regime j degringolavam) em um pleito
presidencial gerassem resultados desfavorveis aos militares e parcela da
UDN que se mantinha em apoio ao regime.
O processo de aprovao da emenda, mesmo com os expurgos e o
novo qurum introduzido pelo ato institucional, foi difcil ao contrrio do
que afrma Skidmore (1988, p. 90). Segundo o relato do ento secretrio-ge-
ral da Mesa da Cmara dos Deputados, Paulo Afonso Martins de Oliveira,
ao trmino da chamada, verifcou-se que faltava um voto
para atingir o qurum exigido para aprovao da emenda
constitucional, que era, quele tempo, de maioria absoluta.
Moura Andrade suspendeu a sesso aguardando a chegada
de algum votante. Pelas normas do Regimento Comum, o
presidente do Congresso deveria ter declarado que a emen-
da estava prejudicada, mandando arquiv-la. Naquelas cir-
cunstncias, era impossvel o cumprimento do regimento,
51 Segundo Skidmore, a estratgia de prorrogar o mandato de Castello Branco destinava-se a viabilizar uma candidatura vito-
riosa ao Planalto. A perspectiva era que medidas de combate infacionrio no surtiriam efeito antes das eleies inicialmen-
te marcadas para o fnal de 1965 e serviriam apenas para irritar a populao: Castello Branco recusava-se at a discutir a
prorrogao do seu mandato. Comprometido com os princpios do governo legal, constitucional e democrtico, ele afrmava
que a prorrogao do seu mandato seria a essncia da ilegalidade (...). Em julho de 1964 fnalmente se rendeu(SKIDMORE,
1988, p. 90). A este respeito, ver tambm os comentrios de Carlos Castello Branco, na coluna de 10 de julho de 1965: O
presidente Castello Branco, aludindo informao publicada [de que havia uma movimentao no sentido de viabilizar a
prorrogao de seu mandato], diz que, na parte relacionada com sua pessoa, no endossa qualquer movimento que vise a
mant-lo no poder alm do trmino do seu mandato atual (CASTELLO BRANCO, 2007, p. 190). E na coluna de 23 de julho:
No h por que duvidar da sinceridade do presidente Castello Branco quando se declara ele de maneira to frme contr-
rio ao continusmo e desejoso de contribuir para pr-se fm a uma prtica que tanto tem perturbado a vida republicana.
Por outro lado, no h igualmente como desconhecer a articulao de foras politicamente poderosas para a tentativa de
suprimir as eleies diretas de 1966 e de manter no poder o marechal-presidente (2007, p. 191). Ver ainda o depoimento
do deputado Joo Agripino, autor da emenda que prorrogava o mandato de Castello: Formulei a emenda, Sr. Presidente,
tendo como consultor o Sr. Afonso Arinos. Formulei-a depois de comunicar o meu pensamento ao lder da Unio Democrtica
Nacional, senador Daniel Krieger. No ouvi o Sr. Presidente da Repblica porque entendo que o assunto da competncia
exclusiva do Congresso Nacional(DCN, 18/7/1964, p. 7).
CE
64 Srie
o que traria consequncias imprevisveis. (OLIVEIRA,
2005, p. 98)
52
Resolvido o problema da prorrogao do mandato de Castello
Branco, as atenes se voltaram para as eleies diretas ao governo de onze
estados e s prefeituras municipais, marcadas para o incio de outubro de
1965. Foram aprovadas quatro emendas constitucionais entre 8 de abril e 7
de julho de 1965, todas elas destinadas a tratar da questo eleitoral.
As Emendas Constitucionais de n 12 e n 13, ambas de 8 de abril
de 1965, versavam sobre as eleies municipais. A primeira estabelecia que
os prefeitos municipais das capitais de territrios poderiam ser nomeados
pelos respectivos governadores. Alm disso, governadores dos estados e
dos territrios poderiam nomear prefeitos de municpios onde houvesse
estncias hidrominerais naturais, quando benefciadas pelo estado ou pela
Unio. A segunda determinava que os estados ajustassem suas constitui-
es para regular as eleies municipais conforme duas balizas. A primeira
era a durao do mandato municipal, fxada em quatro anos. A segunda, a
realizao simultnea das eleies para prefeito, vice-prefeito e vereado-
res em todos os municpios do estado em dia e ms do penltimo ano do
mandato do governador
53
.
A Emenda n 13 estabelecia, ainda, regras para as eleies ao gover-
no estadual. Os mandatos de governador, vice-governador e deputados es-
taduais seriam de quatro anos, e as eleies para esses cargos ocorreriam
52 Este relato pode ser confrmado pela ata de tramitao da Proposta de Emenda Constituio n 3, de 1964 (ASF), que
registra a votao da Emenda Aditiva n 14, de autoria do senador Joo Agripino, indicando sua aprovao por 205 votos na
Cmara dos Deputados. A Cmara era composta, poca, por 408 parlamentares. A emenda prorrogava o mandato do pre-
sidente Castello Branco por um ano, sob o pretexto de fazer coincidir as eleies para o Poder Executivo e o Poder Legislativo
da Unio. Ver, ainda, para o encaminhamento da votao dessa emenda, o DCN, 18/7/1964, p. 7 e segs.
53 O professor David Fleischer identifca a Emenda Constitucional n 12, de 1965, como uma resposta eleio do brigadeiro
Jos Vicente Faria Lima prefeitura de So Paulo, em maro de 1965: Em 22 de maro de 1965, o brigadeiro Jos Vicente
Faria Lima foi eleito prefeito de So Paulo pela UDN, com o apoio poltico do ex-presidente Jnio Quadros (cassado pelo AI-1)
e do ex-governador Carvalho Pinto, com trinta por cento do voto popular, derrotando outros sete candidatos. Embora militar
reformado, a eleio de Faria Lima provocou uma reao rpida por parte do governo militar: em 8 de abril de 1965 baixou
a Emenda Constitucional n 12, que previa a nomeao dos prefeitos das capitais dos estados e territrios e das instncias
hidrominerais por seus respectivos governadores (FLEISCHER, 1994, p. 165). No obstante, importante observar que, di-
ferentemente do afrmado por Fleischer, o texto no autoriza a nomeao de prefeitos das capitais de estados pelos seus
governadores, mas to somente a nomeao de prefeitos das capitais dos territrios. Alm disso, Faria Lima completou seu
mandato normalmente em abril de 1969.
65
Brasileira
simultaneamente, coincidindo com o pleito para presidente da Repblica,
previsto, nos termos do art. 6 da Emenda Constitucional n 9, de 1965,
para 1966, pois o mandato de Castello Branco havia sido prorrogado at
maro de 1967. Onze estados encontravam-se regidos por uma regra tran-
sitria
54
, em razo de estar o mandato dos respectivos governadores para
expirar j em 1965. De acordo com as regras da emenda, o mandato dos
eleitos em outubro de 1965 perduraria at 1971, ano a partir do qual seria
possvel a eleio simultnea de todos os cargos de nvel federal e estadual.
Por meio da Emenda Constitucional n 15 o regime militar procu-
rou dar maior credibilidade s eleies estabelecendo a obrigatoriedade de
entrega de declarao de bens e rendas por parte dos candidatos. Alm disso,
a emenda defniu um rol de condutas vedadas aos agentes pblicos entre
os noventa dias anteriores s eleies e a data da posse do eleito, todas elas
associadas a estratgias de abuso de poder por parte dos administradores
55
.
As novidades mais relevantes encontravam-se, porm, na Emenda
n 14, de 3 de junho de 1965, que estabelecia um novo regime para as ine-
legibilidades e exigia, entre outras coisas, que os candidatos a governador
possussem domiclio eleitoral de pelo menos quatro anos no estado a cujo
governo concorressem. A emenda criou, ainda, a possibilidade de que no-
vos casos de inelegibilidades fossem defnidos em lei, o que ocorreu logo
em seguida, por meio da edio da Lei n 4.738, de 15 de julho de 1965.
O projeto que originou a lei foi apresentado pelo governo em 22 de junho
de 1965, tendo sido aprovado pela Cmara no dia 9 de julho. O projeto foi
54 Conforme o art. 4 da emenda, Alagoas, Gois, Guanabara, Maranho, Mato Grosso, Minas Gerais, Par, Paraba, Paran, Rio
Grande do Norte e Santa Catarina.
55 Art. 222. So vedados e considerados nulos de pleno direito no gerando obrigao de espcie alguma para a pessoa jurdica
interessada, nem qualquer direito para o benefcirio, os atos que no perodo compreendido entre os noventa dias anteriores
data das eleies federais, estaduais e municipais e o trmino respectivamente do mandato do presidente da Repblica,
do governador do estado e do prefeito municipal importem: a) nomear, admitir ou contratar pessoal a qualquer ttulo, no
servio centralizado autrquico ou nas sociedades de economia mista de que o Poder Pblico tenha o controle acionrio a no
ser para cargos em comisso ou funes gratifcadas cargo de magistratura, e ainda para aqueles para cujo provimento tenha
havido concurso de provas; b) contratar obras ou adquirir equipamento e mquinas, salvo mediante concorrncia pblica; c)
distribuir ou ampliar fundos ou verbas globais, a no ser dentro do critrio fxado em lei anterior; d) autorizar emprstimo
por bancos ofciais ou por entidades de crdito em que o Poder Pblico detenha o controle do capital, a estado ou municpio
salvo em caso de calamidade pblica ou quando o contrato obedecer a normas uniformes.
CE
66 Srie
recebido pelo Senado Federal no dia 13 e aprovado no dia seguinte, sendo
sancionado pelo presidente da Repblica em 15 de julho.
Neste ponto, fundamental destacar que todas as emendas Cons-
tituio de 1946 aprovadas at a promulgao da Constituio de 1967 ti-
veram origem no Poder Executivo
56
, portanto, a partir de uma prerrogati-
va atribuda ao presidente da Repblica pelo Ato Institucional de 9 de abril
de 1964. Alm disso, nenhuma das medidas centrais de reforma adotadas
pelo Congresso teria sido aprovada sem a reduo do qurum de dois ter-
os dos votos para maioria absoluta. Isso inclui a prorrogao do mandato
de Castello Branco por um ano, a exigncia de quatro anos de domiclio
eleitoral para os candidatos ao governo estadual, a possibilidade de criao
de novos casos de inelegibilidade por lei
57
, a Reforma do Judicirio e a Re-
forma do Legislativo.
Como j se mencionou, de acordo com a Constituio de 1946,
no caso de aprovao de proposta de emenda Constituio por qurum
inferior a dois teros, mas superior maioria absoluta, o segundo turno
de apreciao da matria apenas poderia ocorrer na sesso legislativa or-
dinria seguinte. Essa restrio era incompatvel com a agenda de um go-
verno que possua pouco mais de um ano e meio de mandato pela frente.
Na prtica, as alteraes operadas nas regras de reforma constitucional
pelo Ato Institucional n 1 tornaram possveis as mudanas casustas pre-
tendidas pelo regime militar. Tais alteraes permitiram que o governo se
impusesse sem difculdades minoria parlamentar. Quanto a esse pon-
to, Carlos Medeiros Silva esclarecia, na Revista de Direito Administrativo
referente ao perodo de abril a junho de 1964, que, contra a inrcia e a
56 A exceo foi a Proposta de Emenda Constituio n 4, de 1965 (nmero no Senado Federal), originria da Cmara dos
Deputados. A proposio tramitou na Cmara como Proposta de Emenda Constituio n 19, de 1964, e tinha por objetivo
eliminar a previso de que trs por cento da renda tributria dos estados, territrios e municpios da Regio Amaznica
seriam destinados a um plano de valorizao econmica gerido pela Unio (ASF).
57 A Emenda Constitucional n 14 foi aprovada na Cmara dos Deputados em primeiro turno por apenas 208 votos. Confor-
me observado acima, a maioria absoluta da Cmara era formada por 205 deputados, e os dois teros de votos exigidos
pela Constituio de 1946 para a aprovao de propostas de emenda Constituio sem observncia de interstcio equi-
valiam a 273 deputados.
67
Brasileira
obstruo
58
do Parlamento, o regime adotou medidas destinadas ace-
lerao do processo legislativo:
Como o perodo ser de menos de dois anos
59
e as tarefas
so urgentes e complexas, o presidente da Repblica passou
a ter a iniciativa de reformas constitucionais e estabeleceu-
se um mtodo de elaborao de leis ordinrias mais condi-
zente com as necessidades do momento. No caso de emenda
constitucional, de iniciativa do presidente da Repblica, a
sua apreciao cabe ao Congresso Nacional, em sesso con-
junta de suas duas cmaras, por maioria absoluta, em duas
sesses. (SILVA, 1964a, p. 474)
No caso da legislao ordinria, o mtodo mais condizente com as
necessidades do momento estava consagrado no art. 4 do ato institucio-
nal. De acordo com esse dispositivo, os projetos enviados pelo presidente
ao Congresso deveriam ser apreciados em trinta dias pela Cmara e em
igual perodo pelo Senado, sob pena de aprovao por decurso de prazo.
Retomando a questo das inelegibilidades, conforme registra
Skidmore, a aprovao do projeto de lei do governo instituindo novos
casos, alm dos previstos na Constituio, se deu no s pela ameaa
do decurso de prazo, mas tambm por forte presso sobre o Congresso
(SKIDMORE, 1988, p. 94). A Comisso de Constituio e Justia da C-
mara chegou a opinar contrariamente aos dispositivos mais casustas do
projeto original, como a previso de inelegibilidade de qualquer minis-
tro de Estado que houvesse servido ao governo Goulart em sua breve fase
presidencialista (de 23 de janeiro de 1964 at 31 de maro de 1964) e dos
secretrios de estado que houvessem servido a governadores suspensos ou
58 Registre-se que a crtica obstruo parlamentar antiga. J na primeira dcada do sculo XX, Jellinek apontava que
a obstruo parlamentar j no mais um mero intermezzo na histria deste ou daquele parlamento. Ela tornou-se um
fenmeno internacional que, de forma ameaadora, coloca em questo o prprio futuro do governo parlamentar. (...)
H muito tempo atrs, os americanos passaram a recorrer a uma palavra especial para design-la, flibustering, uma
palavra que, lembrando ataques piratas sobre o comrcio, representa de forma apta a violao ilegal da boa conduta dos
trabalhos (JELLINEK, 1904, p. 579). Em ingls, o termo flibuster tambm designa um militar que desenvolve atividades
no autorizadas em pas estrangeiro. Jellinek provavelmente se referia semelhana da palavra com o termo vrijbuiter,
do holands, usualmente utilizado para designar corsrios piratas.
59 Medeiros escrevia antes da promulgao da Emenda Constitucional n 9, de 1965, que prorrogava o mandato de Castello Branco.
CE
68 Srie
impedidos em decorrncia do ato institucional. A comisso tambm foi
contrria a dispositivos excessivamente subjetivos, como o que previa a
inelegibilidade dos que participassem da organizao ou do funcionamen-
to de partido poltico ou associao cujo programa ou ao contrariasse o
regime democrtico, baseado na pluralidade dos partidos e na garantia dos
direitos fundamentais do homem
60
. Mesmo em Plenrio o projeto do go-
verno enfrentou difculdades. De acordo com Viana Filho, cada dispositi-
vo representou uma batalha, pois a aprovao exigia maioria absoluta em
ambas as Casas, e, como os textos tinham endereos mais ou menos co-
nhecidos, as resistncias eram obstinadas. A votao do projeto iniciou-
se em 8 de julho e varou a madrugada at a manh do dia 9. O governo,
enfm, prevaleceu (VIANA FILHO, 1975, p. 313-314).
As alteraes na legislao sobre inelegibilidades reproduziam o dis-
curso de moralizao envergado pelas Foras Armadas como uma das jus-
tifcativas para a deposio de Goulart
61
. Estava claro, porm, que este no
era seu nico propsito. Ao menos parte das novas regras havia sido pensa-
da exclusivamente como forma de difcultar a derrota udenista nas eleies
diretas para governador marcadas para outubro de 1965, inviabilizando as
principais candidaturas de oposio
62
, numa manobra que Lira Neto classi-
fcou como festival escancarado de casusmos (LIRA NETO, 2004, p. 334):
Na esperana de aumentar as possibilidades de vitria da
UDN, Castello Branco apertou o controle do seu governo
60 A discusso e votao da matria na Cmara dos Deputados constam do DCN, Seo I, 9/7/1965, p. 25 e segs. Na Comisso de
Constituio e Justia da Cmara o governo foi derrotado por dezesseis votos a nove (VIANA FILHO, 1975, p. 313).
61 Sobre o tema, Carlos Fico observa que a historiografa brasileira ainda no fxou o papel que esse discurso tico-moral
das Foras Armadas desempenhou na tarefa de legitimao do regime principalmente frente aos vrios grupos militares.
Para Fico, uma investigao sobre o tema ajudaria a desvelar a insufcincia da contraposio entre duros e moderados, que
normalmente o cerne das explicaes sobre os confitos experimentados no mbito dos grupos que ocuparam o poder a
partir de 1964 (FICO, 2004, p. 109 e segs.).
62 Sobre isso, ver tambm o relato de Viana Filho: Desde os primeiros embates sentira-se que o remdio estaria na Lei das
Inelegibilidades (...). Fora fcil afastar Hlio de Almeida: bastou um dispositivo tornando inelegveis, at 31 de dezembro
de 1965, os que houvessem sido ministros de Estado entre 23 de janeiro de 63 e 31 de maro de 1964. Depois verifcou-se
que a malha era estreita demais, e houve que a alargar excetuando os que tivessem desempenhado mandato legislativo, ou
ocupado ministrios militares. Foi o meio de no alcanar o ex-ministro Carvalho Pinto, cuja dignidade todos respeitavam,
e o general Kruel, que ajudara o movimento(VIANA FILHO, 1975, p. 313). Hlio de Almeida havia servido at meados de 63
como ministro da Viao e Obras Pblicas do governo Joo Goulart e, juntamente com o marechal Lott, era um dos nomes
fortes ao governo da Guanabara.
69
Brasileira
sobre o sistema eleitoral. Primeiro ele conseguiu que o Con-
gresso aprovasse uma emenda constitucional, supostamente
para reduzir a corrupo eleitoral, a qual exigia que os can-
didatos comprovassem quatro anos de domiclio eleitoral
nos estados por onde pretendessem concorrer. A segunda
medida foi uma lei de inelegibilidades, aprovada pelo Con-
gresso sob forte presso governamental em julho de 1965,
que, entre outras coisas, vetava a candidatura de quem quer
que houvesse servido como ministro do governo Goulart
depois de janeiro de 1963. Esta medida, como a preceden-
te, visava os polticos oposicionistas que o Planalto achava
que difcilmente poderiam ser derrotados nas eleies que
se aproximavam. (SKIDMORE, 1988, p. 94)
E de fato a lei se prestou a essa fnalidade. Tanto o deputado Sebas-
tio Paes de Almeida quanto o marechal Henrique Teixeira Lott, candida-
tos indicados por Juscelino Kubitschek ao governo de Minas e da Guana-
bara, tiveram a inelegibilidade confrmada pelo TSE. Lott tinha domiclio
eleitoral em Terespolis, portanto fora da Guanabara, enquanto Paes de
Almeida foi declarado inelegvel por abuso de poder econmico na eleio
que o levara Cmara dos Deputados com o maior nmero de votos de
Minas Gerais
63
. Tomaram seus lugares, em Minas Gerais, Israel Pinheiro
e, na Guanabara, Negro de Lima, que concorreram com Roberto Resende
e Flexa Ribeiro, ambos udenistas. Possivelmente, o Palcio do Planalto
63 A propsito, ver o Recurso Especial Eleitoral n 2.869 (Caso Sebastio Paes de Almeida) e o Agravo de Instrumento n 2.879
(Caso Marechal Henrique Baptista Dufes Teixeira Lott), ambos disponveis no stio do TSE (www.tse.gov.br). Acesso em: 18
jun. 2008. De acordo com o chefe do gabinete civil de Castello, Lus Viana Filho, a declarao de inelegibilidade de Paes de
Almeida exigiu uma manobra que apenas foi possvel em razo da vigncia, poca, do poder de veto presidencial sobre
expresses de dispositivos legais. O projeto da Lei de Inelegibilidades saiu do Congresso para a sano do presidente com
um dispositivo que declarava inelegveis os que tenham sido condenados por haver comprometido, por si ou por outrem,
a lisura e a normalidade da eleio, atravs de abuso do poder econmico.... Castello Branco vetou as quatro palavras em
destaque e suprimiu a necessidade de que houvesse condenao judicial para a caracterizao da inelegibilidade (VIANA
FILHO, 1975, p. 316). A batalha no TSE tambm foi dura. O Tribunal Regional Eleitoral de Minas havia mantido o registro de
Paes de Almeida. O memorial pela impugnao do registro junto ao TSE foi assinado por Pedro Aleixo, Adaucto Lcio Cardoso
e Jos Bonifcio. Intitularam o documento O Assalto ao Trem Pagador: Era a causticante evocao do clebre crime de que
fora principal personagem um tal Tio Medonho, alcunha sob a qual Paes de Almeida permitira registrar-se. (...) Em 7 de
setembro o tribunal deu provimento ao recurso. Foi um alvio para os que desejavam as eleies(VIANA FILHO, 1975, p. 318).
Para as alteraes introduzidas no projeto original da Lei de Inelegibilidades pela Cmara dos Deputados, conferir o DCN,
Seo I, 9/7/1965, Suplemento, p. 29, em especial a Emenda n 33.
CE
70 Srie
imaginou que nenhum dos dois candidatos de oposio teria condio de
vencer o pleito
64
.
Porm, conforme aponta David Fleischer, a eleio solteira para
governador em 1965, sem qualquer outro cargo em disputa, atraiu toda
a ateno da cena poltica, o que acabou por atribuir-lhe um carter ple-
biscitrio: sem nenhum outro cargo estadual ou municipal em jogo para
ajudar a mobilizar o eleitorado, [as eleies] se tornaram um teste dire-
to para o governo militar (FLEISCHER, 1994, p. 165). E, diferentemente
do que pensaram as lideranas governistas, tanto Minas Gerais quanto a
Guanabara elegeram os candidatos de oposio (ALVES, 2005, p. 97-109).
A vitria de Negro de Lima e Israel Pinheiro, dois polticos da pura cepa
do conservadorismo nacional, que nunca haviam feito oposio, salvo no
curto perodo do governo Jango, signifcou, de acordo com Elio Gaspari,
uma s coisa: em eleio direta, o regime no elegeria seu candidato
Presidncia da Repblica (GASPARI, 2002a, p. 239)
65
.
A vitria da oposio em Minas e na Guanabara normalmente
identifcada como a causa imediata da edio do Ato Institucional n 2, um
momento decisivo do perodo autoritrio. O aprofundamento da ditadura,
entretanto, no pode ser descrito como uma simples reao exagerada dos
militares ao malogro de seus candidatos ao governo estadual (FICO, 2004,
p. 74). importante lembrar que as medidas de estabilizao adotadas pela
equipe de Roberto Campos na economia convertiam-se em difculdade
poltica para a UDN nessas eleies e em reduo do apoio civil aos mili-
tares
66
. De acordo com Maria Helena Moreira Alves, a despeito da reduo
da infao de 1964 para 1965, a poltica econmica dos militares havia
64 De acordo com Skidmore: As indicaes de Negro de Lima e Israel Pinheiro foram aceitas, talvez porque o Planalto e os
lderes udenistas achavam que poderiam derrot-los. Essas eleies assumiram a forma de acirradas disputas entre UDN e
PSD, com este ltimo conquistando logo largas faixas da oposio(SKIDMORE, 1988, p. 95).
65 Esta era tambm a opinio de Carlos Castello Branco, que no dia 5 de outubro de 1965 registrava em sua coluna no Jornal do
Brasil: Est claro que nenhum candidato desse governo, com as foras de que dispe atualmente e que lhe do certa nitidez
poltica, vencer uma eleio popular em 1966, a menos que imprevisveis alteraes na situao geral do pas ocorram at
l(CASTELLO BRANCO, 2007, p. 206-207).
66 Alfred Stepan menciona que os militares transformavam-se em alvos da hostilidade pblica: ofciais hesitavam em usar
seus uniformes em pblico. Um dado indicativo, ao nvel institucional, da impopularidade do governo militar foi a diminuio
dos candidatos s academias militares(STEPAN, 1975, p. 187).
71
Brasileira
gerado uma profunda recesso no corao industrial do pas, demonstrada
por uma taxa de crescimento negativa de quase cinco por cento. Lacerda
havia se tornado um dos principais crticos da poltica liberal de Castello
Branco (SKIDMORE, 1988, p. 97). Alm disso, a faco a que pertencia o
presidente era minoritria dentro das prprias Foras Armadas. De acordo
com Alfred Stepan, o liberalismo econmico de seu governo [de Castello
Branco], uma flosofa intimamente ligada ESG, no era a ideologia da
maioria dos civis ou do quadro de ofciais (STEPAN, 1975, p. 180).
A linha dura, confrontada com o resultado das eleies, instou o
presidente a no reconhecer a vitria de Negro de Lima e Israel Pinheiro.
Castello Branco, porm, no estava disposto a chegar a esse ponto. Na noi-
te de 5 de outubro, regimentos da Vila Militar do Rio de Janeiro colocaram
seu contingente em prontido, enquanto os ofciais no comando discutiam
que medidas deveriam tomar diante do revs poltico recm-sofrido. No
se tratava propriamente de uma rebelio, mas de um ato de insubordi-
nao de parte da ofcialidade, verbalizada por comandantes de algumas
unidades (GASPARI, 2002a, p. 259). Costa e Silva, ento ministro da Guer-
ra, surgiu como um mediador do impasse e, aps uma longa reunio com
Castello Branco, retornou aos revoltosos, j na tarde do dia 6, dizendo que
a revoluo estava para aumentar grandemente os seus poderes.
Costa e Silva teria garantido a Castello Branco que no atiaria
ainda mais a crise: Fique tranquilo, vou segurar a rapaziada, disse, aper-
tando a mo do presidente. Castello respondeu, agradecido: Pois ento v
l, Costa, siga para a linha de frente (LIRA NETO, 2004, p. 337). De acor-
do com o relato de Stepan, Costa e Silva teria dito aos militares insubordi-
nados: Garanto-lhes, meus jovens comandantes, que sabemos para onde
estamos indo. Os chefes atuais so to revolucionrios quanto os revolu-
cionrios jovens. Eu lhes asseguro que no retrocederemos (STEPAN,
1975, p. 186). Segundo Olympio Mouro Filho, depois de Costa e Silva ter
amainado os nimos na Vila, ele retornou ao Palcio das Laranjeiras, onde
Castello o esperava ansioso e lhe caiu nos braos em pranto de como-
vida gratido pela obra de apaziguamento que seu ministro conseguira
CE
72 Srie
(MOURO FILHO, 1978, p. 431). No inspirado aforismo de Ulysses Gui-
mares, o poder terrvel, quem no o exerce vtima dele
67
.
Gaspari, entretanto, oferece uma verso diversa e mais crvel desse
fato. Com base nos arquivos pessoais de Golbery do Couto e Silva e de
Heitor Ferreira, registra que Costa e Silva ligou para Castello da Vila Mili-
tar, dizendo que o problema fora adiado pois a tropa fora dormir, ao que
Castello respondeu: Adiado o problema, no; adiada a soluo deles [dos
que defendiam uma recada autoritria] (GASPARI, 2002a, p. 258). De
toda forma, os novos governadores tomariam posse mas, em contrapar-
tida, o governo deveria se armar de poderes que oferecessem garantias em
face de um eventual retrocesso contrarrevolucionrio.
E foi no esteio dessa busca por novos e maiores poderes que ree-
mergiu o problema constitucional. Mais de um ano havia se passado desde
o golpe. O ciclo de expurgos proporcionado pelo primeiro ato institucio-
nal havia fcado para trs. Eleies diretas estavam previstas para o ano
seguinte. Mas nada disso estimulava a sensao de que o pas retornava
para a normalidade. O regime militar vivia uma situao de perda da cre-
dibilidade e do apoio. O presidente da Repblica encontrava-se em posio
difcil. Castello Branco no tinha em Costa e Silva o sucessor que desejava.
Costa e Silva opusera-se sua indicao para a Presidncia em abril de
1964 (GASPARI, 2002a, p. 119-120) e, uma vez no governo, colocara-se em
posio confortavelmente independente:
Costa e Silva roera com astcia e audcia a autoridade de
Castello. Se os radicais abriam uma crise exigindo a cassao
do ex-presidente Juscelino Kubitschek, o ministro da Guerra
tornara-se porta-voz da exigncia. Quando surgia um movi-
mento contra a realizao das eleies, o ministro amparava-
o. Se Castello procurava pacifcar as relaes dos intelectuais
com o governo, seu ministro solidarizava-se com a caa s
bruxas na Universidade de So Paulo. Quando o governo
67 Para a frase de Ulysses, ver o relato do jornalista Carlos Castello Branco (2007, p. 275). Sobre a falta de vocao para o
risco do presidente Castello Branco, ver a representativa frase do general Gustavo Moraes Rego, em entrevista a Gaspari:
O presidente recua, recua, at a hora em que ele sente a gua do rio molhando-lhe o traseiro. A que ele resolve atacar
(GASPARI, 2002a, p. 137).
73
Brasileira
acertava, Costa e Silva era o seu ministro da Guerra. Quando
o presidente desagradava os quartis, Costa e Silva transfor-
mava-se em comandante revolucionrio, capaz de negociar
a indisciplina. Jogara nessas duas posies com maestria.
Colocara-se como esturio das frustraes de todos aqueles
que achavam necessrio aprofundar o processo arbitrrio e
punitivo. No que fosse um radical: era apenas um manipu-
lador da anarquia. (GASPARI, 2002a, p. 270-271)
Ao assumir com sucesso a mediao da crise militar, o ministro
da Guerra havia pavimentado seu caminho em direo ao Planalto. E esse
caminho no poderia passar por uma eleio direta.
Poucos dias aps a reunio com Costa e Silva, Castello Branco en-
caminhou ao Congresso, por meio das Mensagens de n 13 e 14, o Projeto
de Emenda Constituio
68
n 5, de 1965, e o Projeto de Lei n 9, de 1965
(DCN, 15/10/1965, p. 683-684). O objetivo das proposies era cumprir o
compromisso com a linha dura sem necessidade de recorrer a novas medi-
das de exceo, valendo-se novamente das regras excepcionais de reforma
constitucional adotadas pelo ato institucional. Conforme aponta Maria
Helena Moreira Alves, o grupo mais esclarecido da ESG/Ipes preferia as-
segurar a aprovao do Congresso a uma proposta que de outro modo
seria imposta pela fora, e portanto custa da legitimidade do Estado
(ALVES, 2005, p. 110). Na oportunidade, o ministro da Justia, Juracy Ma-
galhes, informou aos lderes partidrios da Cmara e do Senado que o
governo no fazia presso, ameaas ou sequer apelos, mas desejava deixar
claro que a aprovao das proposies era necessria para a preservao
das instituies e a segurana da revoluo. E, falando a jornalistas no
gabinete do senador Daniel Krieger, emendou: Isso no quer dizer que
68 Conforme a denominao adotada na poca.
CE
74 Srie
o governo no tenha outros meios para alcanar seus objetivos. Outros
meios, na hiptese de lhe serem negados os que pediu ao Congresso
69
.
Os projetos encaminhados pelo governo permitiam que o presi-
dente decretasse a interveno federal nos estados para prevenir ou repri-
mir comoo intestina grave e tambm para assegurar a execuo das
leis federais. Alm disso, o projeto de emenda Constituio exclua da
apreciao judicial os atos do Comando da Revoluo e outros atos do go-
verno praticados com base no ato institucional. Na exposio de motivos
das propostas, havia um ultimato ao Congresso, que vinha sendo obedien-
te at ento, na expectativa do retorno normalidade democrtica:
A observao da atualidade poltica, e das contingncias
possveis de divisar em futuro no remoto, aconselha a ado-
o de medidas que permitam ao governo federal, como
de seu precpuo dever, a posse de instrumentos legais ade-
quados defesa das instituies democrticas. Cumpre
prever e prover, pois, do contrrio, seramos passveis de
grave censura, por omissos em relao a fatos que podemos
ter como notrios. Nisso, alis, no fazemos mais do que
acompanhar os sentimentos gerais da nao. (...) Ignor-
los seria impossvel. Mxime quando o que almejam refete
perfeita e integralmente os prprios objetivos do governo.
No h, pois que transigir ou adaptar-se a qualquer orien-
tao que no seja a do prprio governo revolucionrio.
(DCN, 15/10/1965, p. 683)
69 O comentrio de Juracy Magalhes est registrado na coluna de Carlos Castello Branco, de 21 de outubro de 1965, no Jornal
do Brasil (CASTELLO BRANCO, 2007, p. 213). Juracy Magalhes havia sido empossado no dia 19 de outubro. No dia 11 do
mesmo ms o ento ministro da Justia Milton Campos renunciara, confrontado com a tarefa de elaborar os outros meiosa
serem utilizados pelo governo no caso de derrota no Congresso. A este propsito, Osny Duarte Pereira comenta: O ministro
da Justia, Sr. Milton Campos, recusou-se a assinar a mensagem ao Congresso em que o presidente da Repblica reclamava
mais poderes. O Sr. Roberto Campos partia para os Estados Unidos e o Sr. Juracy Magalhes, embaixador em Washington,
chegava para assumir a Pasta da Justia (PEREIRA, 1967, p. 294). Ver, ainda, o registro de Viana Filho, que narrou assim
o pedido de exonerao do ento ministro da Justia: Milton Campos, no tom de voz que por vezes parecia um sussurro,
respondeu, como se agradecesse: Presidente, no quero que o senhor tenha impresso de falta de solidariedade da minha
parte, mas vou fazer uma observao a que o senhor no precisa responder, pois sei que o seu constrangimento idntico ao
meu. Ocorre que o ministro pode se afastar quando tem constrangimento, o presidente no pode faz-lo. Castello conservou-
se em silncio(VIANA FILHO, 1975, p. 331). O fato narrado da mesma forma por Milton Campos ao jornalista Carlos Castello
Branco (CASTELLO BRANCO, 1996, p. 154).
75
Brasileira
O discurso de Castello Branco sintetiza com maestria o trao dis-
tintivo do autoritarismo: um governo que encarna a vontade (ou os senti-
mentos gerais) da nao, refetindo-os, representando-os de forma perfei-
ta. Uma identidade absoluta entre governante e governado. Nesse sentido,
o recurso ao Congresso revela uma dupla contradio performtica. Em
primeiro lugar, porque o Ato Institucional de 9 de abril de 1964 tratava de
esclarecer que a revoluo no procura legitimar-se atravs do Congresso.
Este que recebe deste ato institucional, resultante do exerccio do poder
constituinte, inerente a todas as revolues, a sua legitimao. Em segundo,
porque se nada havia a transigir ou adaptar na orientao do governo revo-
lucionrio, no poderia haver propsito algum em encaminhar as propostas
deliberao do Legislativo. Como votar algo que no pode ser rejeitado?
Mais que um libi para sua boa-f na democracia e seu compro-
misso com a legalidade, Castello buscava uma forma de conter o avano
da linha dura, uma vez que a adoo de uma nova medida de exceo cer-
tamente viria a fortalec-la e, por consequncia, a enfraquec-lo. Em of, o
ministro Juracy Magalhes explicava a alguns reprteres a exata situao
de Castello Branco e seu governo perante a linha dura: No se est dizen-
do ao Congresso: se voc no fzer isso, eu te quebro a cara. O que se est
dizendo : se voc no fzer isso, eles nos quebram a cara (LIRA NETO,
2004, p. 344). No por outra razo, Viana Filho afrmara que as lideranas
do PSD que se mostraram infensas ao projeto de emenda Constituio
remetido pelo presidente no compreendiam que Castello era o anteparo
ditadura e, por essa razo, involuntariamente, faziam o jogo da linha
dura (VIANA FILHO, 1975, p. 341).
Na 91 Sesso Conjunta do Congresso Nacional, em 26 de outu-
bro de 1965, o projeto de emenda Constituio foi posto em discus-
so. Deputados compararam insistentemente o projeto com o ato de ple-
nos poderes outorgado a Hitler pelo parlamento alemo, sob clara coao.
O senador Arthur Virglio (PTB-AM), por fm, desafou:
Se querem degradar-nos perante o mundo, se querem avil-
tar-nos perante o povo civilizado implantando a ditadura,
que o faam, Sr. Presidente, e assumam a responsabilidade
CE
76 Srie
perante a histria (Muito bem! Palmas.). Mas que cessem
com a farsa, cessem com a impostura (Muito bem!) dessas
leis que so, assim, a legalizao da ditadura, votadas por
ns. Arranquemos pois a mscara. Que se implante a dita-
dura, mas no com as leis do Congresso Nacional. Que se
liquide com a liberdade, mas no com nosso apoio e nosso
voto. (DCN, 29/10/1965, p. 755)
Pressentindo a derrota, principalmente na Cmara dos
Deputados, os parlamentares que apoiavam o governo esvaziaram o Ple-
nrio, impedindo a apreciao das propostas
70
. O deputado Doutel de
Andrade provocou a bancada da UDN: Quero perceber nesse compor-
tamento do governo o reconhecimento pblico e formal de sua primeira
derrota (DCN, 29/10/1965, p. 768). O lder do governo, deputado Pedro
Aleixo, que viria a ser vice-presidente da Repblica na chapa de Costa
e Silva, imediatamente tentou minimizar o discurso do lder petebista.
Apressou-se em comparar o revs Retirada da Laguna, episdio da
Guerra do Paraguai no qual uma coluna do Exrcito brasileiro, atingida
por uma srie de doenas e castigada pelos ataques do Exrcito inimigo,
foi forada retirada aps ter invadido o territrio paraguaio at a fa-
zenda da Laguna
71
. De fato, mesmo sofrendo esse revs inicial, o Exrcito
brasileiro e seus aliados terminaram a guerra vitoriosos, aps um dos
confitos mais sangrentos do continente. A tentativa de aprovar parte do
que viria a ser o Ato Institucional n 2 por meio de uma emenda cons-
titucional e de um projeto de lei terminou com uma derrota do governo
no Congresso. O governo, entretanto, como j anunciava o ministro da
Justia, Juracy Magalhes, tinha outros meios para alcanar seus obje-
tivos. Ao lanar mo deles, Castello Branco estabeleceu o critrio que a
revoluo seguiria nos anos seguintes (SKIDMORE, 1988, p. 133). Um
70 Castello Branco teria ligado para o lder do governo, deputado Pedro Aleixo, e dito: Retire nossos senadores e
deputados do plenrio, para que no haja votao. No quero editar algo que o Congresso tenha previamente rejeita-
do (LIRA NETO, 2004, p. 344).
71 O episdio foi popularizado pelo relato de Alfredo dEscragnolle Taunay, o Visconde de Taunay, que serviu coluna na condio
de ajudante da Comisso de Engenheiros. Taunay, um dos fundadores da Academia Brasileira de Letras, era, poca, estudante
de Engenharia na Escola Militar e, junto aos demais alunos, foi mobilizado logo no incio da Guerra do Paraguai. Com base em
suas notas de campanha redigiu A retirada da Laguna, inicialmente publicada em edio francesa (1872) e, posteriormente, em
edio brasileira (1874), traduzida pelo prprio autor. A obra encontra-se disponvel no stio www.dominiopublico.gov.br.
77
Brasileira
dia depois da Retirada da Laguna, em 27 de outubro de 1965, foi edita-
do o Ato Institucional n 2.
1.2 Supremacia da vontade revolucionria:
a ascenso do poder constituinte
permanente
O Ato Institucional n 2 nasce numa situao de crise generalizada.
Conforme relatado acima, a situao dentro das Foras Armadas estava
longe de refetir unidade de comando e disciplina. Alm disso, o governo
perdia progressivamente o apoio civil.
72
De acordo com Olympio Mouro
Filho, no fnal de 1965, o povo no ansiava outra coisa que se ver livre da
proteo do Exrcito, Marinha e Aeronutica, e seus intolerveis rgos de
espionagem (MOURO FILHO, 1978, p. 430).
A relao com o Congresso no poderia estar bem. Os principais ide-
logos do regime defendiam o fortalecimento do Poder Executivo s custas
das prerrogativas do Legislativo, como Golbery (1981) e Carlos Medeiros Sil-
va (1964b). Havia tambm os expurgos, recentes demais para serem esque-
cidos: s na primeira lista, em abril de 1964, foram quarenta parlamentares,
quase a metade deles do PTB (ALVES, 2005, p. 75). A rejeio do projeto de
emenda Constituio encaminhado por Castello Branco como alterna-
tiva a um novo ato institucional mostrava que a fantasia de normalidade
envergada pela ditadura militar havia se esgarado de forma irreversvel. Em
entrevista televiso, na noite de 24 de outubro de 1965, o ministro da Jus-
tia Juracy Magalhes afrmava que a ideia de Castello Branco de conciliar
a revoluo com as instituies democrticas compatvel tentativa de
72 Ver nota 66.
CE
78 Srie
fazer sorvete quente (...). Chegamos a um ponto que no mais possvel con-
ciliar esses dois fatores. Vai ser muito difcil daqui por diante
73
.
Com o Judicirio, o quadro no era mais animador. Durante o in-
cio do regime militar o STF imps derrotas signifcativas ao governo
74
. A
cada novo habeas corpus concedido, os radicais da linha dura viam uma
condenao da revoluo. Nos dias que precederam a edio do Ato Insti-
tucional n 2, quando minutas do novo documento j eram produzidos a
todo vapor pelos juristas ligados ao regime, o ento presidente do STF, mi-
nistro Ribeiro da Costa que era flho de um general de diviso , mandou
seu recado: j tempo de que os militares se compenetrem de que num
regime democrtico no lhes cabe papel de mentores da nao. Costa e
Silva respondeu: o Exrcito tem chefe, no precisa de lies do Supremo
(GASPARI, 2002a, p. 271). Em trplica, no dia 25 de outubro de 1965, o
STF decidiu alterar seu regimento interno para estender o mandato de Ri-
beiro da Costa na presidncia da Corte at o trmino de sua judicatura
75
.
Pouco antes da edio do Ato Institucional n 2, o governo Cas-
tello Branco encontrava-se beira do abismo. Costa e Silva considerava
as medidas propostas pelo presidente ao Congresso excessivamente t-
midas. Era necessrio recorrer a um remdio mais amargo, mas, em sua
opinio, mais efcaz. O ministro da Guerra j havia solicitado a Vicente
Rao a minuta do novo ato institucional, a qual repassara considerao de
73 A frase est nos comentrios de Osny Duarte Pereira Constituio de 1967, sem maiores indicaes de fonte (PEREIRA,
1967, p. 294).
74 De acordo com o relatrio Brasil: nunca mais: Em episdios importantes como os da perseguio poltica a que estavam
submetidos o ex-governador Miguel Arraes, de Pernambuco, o ex-presidente Juscelino Kubitschek, o ex-governador goiano
Mauro Borges, o deputado cassado Francisco Julio, o jornalista Carlos Heitor Cony, o padre Toms Domingo Rodrigues, de
So Joo da Boa Vista (SP), sindicalistas, estudantes e muitos outros cidados, o STF lavrou memorveis decises em defesa
do direito. Habeas corpus impetrados pelos indiciados em IPMs, ou rus de processos j iniciados, eram acolhidos pelos minis-
tros, seja para libertar os detidos, seja para desclassifcar os delitos para a Justia Comum, seja para garantir o direito a foro
especial, seja para travar a ao penal por inexistncia de crime. E no foi por outro motivo que o presidente Castello Branco,
com a fora dos atos institucionais, aposentou membros daquela Corte, alterou sua composio para nomear ministros afna-
dos com o Regime Militar e determinou a competncia exclusiva da Justia Militar para julgar civis acusados de crimes contra
a Segurana Nacional(PROJETO BRASIL NUNCA MAIS, 1988, p. 187-188).
75 Ribeiro da Costa havia sido eleito para a presidncia do tribunal no binio 1964-1965. Ele se aposentou em 5 de dezem-
bro de 1966. Para maiores detalhes, ver a biografa do ministro Ribeiro da Costa, disponvel no stio do STF. Disponvel em:
<http://www.stf.gov.br/portal/ministro/presidente.asp?periodo=stf&id=124>. Acesso em: 2 jul. 2008.
79
Brasileira
um Castello Branco hesitante (LIRA NETO, 2004, p. 340)
76
. A ideia de ser
forado a um novo ato institucional angustiava-o
77
, mas era tratada como
uma alternativa concreta pelo presidente. H registros de que o documen-
to recebeu sugestes de Francisco Campos
78
e de que, alm da minuta ela-
borada por Vicente Rao, Carlos Medeiros Silva teria oferecido uma verso
do documento em 23 de outubro a Lus Viana Filho. A redao fnal teria
tomado forma pelas mos do jurista Nehemias Gueiros, sintetizando as
contribuies anteriores (VIANA FILHO, 1975, p. 348-349), e as suges-
tes diretas de Costa e Silva e dos demais ministros militares (em especial
Golbery do Couto e Silva). O ministro da Justia recm-empossado, Juracy
Magalhes, coordenava os trabalhos
79
. A clebre redao do prembulo
teria sido fnalizada na sala do general Geisel, no Palcio do Planalto. De
acordo com Elio Gaspari:
Numa das noites de sua gestao [do Ato Institucional n 2],
Golbery e o jurista Nehemias Gueiros, encarregado de colo-
car as ideias em linguagem legal, estavam trancados com o
general Geisel em sua sala do Palcio do Planalto, quando
por fm concluram a redao do prembulo e o entregaram
ao coronel Moraes Rego para que fosse corretamente datilo-
grafado. Com as folhas de papel na mo, o tenente-coronel
passou por uma sala onde estavam alguns ofciais e se ps
a ler-lhes a obra: A revoluo foi um movimento... co-
meou Moraes Rego. A revoluo um movimento cor-
rigiu o capito Heitor Ferreira, sublinhando o . Moraes
Rego parou, olhou para o capito e foi sala de Geisel. Pouco
76 Para detalhes sobre a participao e as posies de Vicente Rao, ver Viana Filho (1975, p. 337).
77 Uma nota de prprio punho de Lus Viana Filho registra, em 19 de outubro, que Castello, ao discutir o documento, prefere
no chamar Ato 2 e sim emergncia(VIANA FILHO, 1975, p. 348).
78 Para a participao de Francisco Campos na redao do Ato Institucional n 2, ver Viana Filho (1975, p. 349).
79 A este respeito ver tambm o relato de Elio Gaspari (2002a, p. 259). Uma outra contribuio, descartada por Castello Branco,
teria sido preparada por Gama e Silva, o primeiro ministro da Justia do regime militar, a pedido de Costa e Silva: Radical,
ele enviara um projeto de ato adicional, suspendendo o funcionamento do Congresso, das assembleias legislativas, das c-
maras municipais e decretando a interveno federal em todos os estados e territrios. Representava a implantao de uma
ditadura. Castello preferiu guardar o projeto, recebido de Costa e Silva, e do qual somente mais tarde, quando j intil, deu
conhecimento a Juracy Magalhes(VIANA FILHO, 1975, p. 351). De acordo com Viana Filho, o original dessa sugesto estaria
em posse de Nehemias Gueiros.
CE
80 Srie
depois, voltou. Rindo, disse a Heitor: Garoto, tu no pareces
de cavalaria. (GASPARI, 2002a, p. 259)
Quando a recusa da Cmara dos Deputados em chancelar as me-
didas propostas pelo presidente no dia 26 de outubro precipitou os acon-
tecimentos, o ato institucional j estava preparado (VIANA FILHO, 1975,
p. 337-347). Ele era bem menos tmido do que as medidas que tramita-
vam no Congresso.
O prembulo do Ato Institucional n 2 a certido de nascimento
da doutrina do poder constituinte permanente da revoluo: No se disse
que a revoluo foi, mas que e continuar. A sugesto de Heitor Ferreira
havia sido certeira. O poder constituinte de que se achava investida a re-
voluo no se exaurira. Ele era prprio do processo revolucionrio e,
para atingir seus objetivos, deveria ser dinmico:
A autolimitao que a revoluo se imps no Ato Institucio-
nal de 9 de abril de 1964 no signifca, portanto, que, tendo
poderes para limitar-se, se tenha negado a si mesma por essa
limitao, ou se tenha despojado da carga de poder que lhe
inerente como movimento. (...) A revoluo est viva e no
retrocede. Tem promovido reformas e vai continuar a empre-
end-las, insistindo patrioticamente em seus propsitos de re-
cuperao econmica, fnanceira, poltica e moral do Brasil.
Aqui, tal como no Ato Institucional de 9 de abril de 1964, percebe-
se o discurso vacilante entre revoluo e reforma. Novamente declara-se
em vigor a Constituio de 1946, mas agora com uma diferena. O primei-
ro ato institucional restringia sua vigncia a um perodo determinado. O
segundo, como possvel verifcar pela leitura do art. 29, introduziu mo-
difcaes defnitivas no texto da Constituio. Em outras palavras, o Ato
Institucional n 2 concebia a si prprio como instrumento revolucionrio
e, ao mesmo tempo, mecanismo de reforma constitucional. Em um mesmo
e ambivalente movimento, afrmava e suspendia a vigncia constitucional.
Afrmava, dizendo-o expressamente em seu art. 1 e tambm ao revogar
ou introduzir alteraes em dispositivos constitucionais (art. 33 e arts. 2
a 12). Suspendia, por exemplo, ao estabelecer eleies indiretas para a Pre-
81
Brasileira
sidncia da Repblica (art. 26), autorizar a imposio unilateral do estado
de stio pelo presidente (art. 13), possibilitar novos expurgos nos rgos
polticos, judicirios e administrativos (arts. 14 e 15), limitar a liberdade de
associao (art. 18), possibilitar a suspenso de direitos polticos (art. 16),
fragilizar o federalismo (art. 17) e excluir da apreciao judicial os atos
praticados pelo comando revolucionrio e pelo governo (art. 19). interes-
sante observar que Carlos Medeiros Silva, autor de um dos esboos do ato,
sugeriu, ao pass-lo s mos de Viana Filho, que ele fosse outorgado na for-
ma de uma emenda constitucional (VIANA FILHO, 1975, p. 349), soluo
que seria, posteriormente, adotada por Geisel no Pacote de Abril, em 1977.
A relao entre o vis revolucionrio e reformador do discurso do
ato institucional refete-se, como no poderia deixar de ser, na introduo
de novas alteraes no procedimento especial de alterao da Constitui-
o. O Ato Institucional de 9 de abril estabelecera um rito especial para a
reforma iniciada pelo presidente da Repblica, reduzindo qurum e inters-
tcios. O ato, entretanto, vigia apenas at 31 de janeiro de 1966, conforme
seu art. 11 (data em que, inicialmente, terminaria o mandato tampo de
Castello Branco). A caducidade dessa regra colocava em risco a agenda de
reformas dos militares, pois a aprovao rpida de emendas constitucionais
exigiria a concorrncia de dois teros de deputados e senadores, nmero
que o governo no fora capaz de alcanar em nenhuma das medidas crticas
que aprovou no perodo. Por essa razo, o Ato Institucional n 2 reiterava,
em seu art. 21, a regra introduzida em 1964 pelo primeiro ato institucional.
O art. 21, entretanto, compunha a parte transitria do novo ato
institucional, a qual, de acordo com o art. 33, teria vigncia apenas at 15 de
maro de 1967 (quando terminava o governo de Castello Branco, de acor-
do com a alterao introduzida pelo art. 6, pargrafo nico, da Emenda
Constitucional n 9, de 1964). Uma regra permanente foi, ento, incorpo-
rada ao texto da Constituio de 1946 (art. 2 e art. 29 do Ato Institucio-
nal n 2), assegurando ao presidente da Repblica iniciativa em matria de
emenda constitucional e tornando defnitivas tanto a reduo do qurum
de aprovao de dois teros para maioria absoluta, quanto a supresso da
necessidade de interstcio entre primeiro e segundo turno. Por essa regra,
entretanto, as emendas seriam apreciadas separadamente pela Cmara e
CE
82 Srie
pelo Senado, e no mais em sesso conjunta do Congresso Nacional. Per-
mitia-se, por fm, que a reduo de qurum e interstcios aproveitasse tam-
bm as proposies de autoria dos parlamentares e das assembleias legisla-
tivas dos estados
80
. Tanto o Ato Institucional de abril de 1964 quanto o Ato
Institucional n 2 reservavam o rito facilitado de tramitao das emendas
s proposies iniciadas pelo chefe do Executivo. Essa prerrogativa seria
utilizada com sucesso pelo presidente Castello Branco por mais cinco ve-
zes em um perodo de um ano. Aps o Ato Institucional n 2, as emendas
constitucionais propostas pelo governo seguiram uma agenda quase exclu-
sivamente voltada reforma do Estado, com alteraes no funcionamento
do Judicirio, do Legislativo e do sistema tributrio nacional.
Seguindo a tendncia prefgurada desde o incio do regime militar,
o Ato Institucional n 2 debilitava maciamente o Congresso Nacional. Ao
presidente da Repblica era agora permitido editar atos complementares,
destinados a regulamentar o disposto no ato institucional, introduzindo
no ordenamento normas de estatura legal por ato monocrtico do chefe do
Executivo, completamente margem da apreciao do Congresso
81
. Foi o
caso, por exemplo, do Ato Complementar n 1, baixado concomitantemen-
te ao ato institucional. Conforme Marcelo Cerqueira,
80 Essa regra foi aplicada uma nica vez, na aprovao da Emenda Constitucional n 21, de 30 de novembro de 1966. Todas as
demais emendas aprovadas no perodo eram de iniciativa do presidente da Repblica e, como se sabe, em 15 de maro de
1967 entraria em vigor uma nova Constituio.
81 A este respeito, Afonso Arinos observou: Clareou-se assim, com o Ato n 2, de 1965, a situao constitucional em que entrou
a revoluo do ano anterior. O poder constituinte permanente foi acrescido do poder de leis complementares, de natureza
constitucional. Ficaram, de tal forma, os dois nveis da legislao constitucional enfeixados, potencialmente, nas mos do
Executivo revolucionrio: os textos constitucionais propriamente ditos (atos institucionais) e a legislao de carter cons-
titucional subsidiria (atos complementares) (FRANCO, 1976, p. 157). Ver, ainda, as anotaes de Osny Duarte Pereira
Constituio de 1967: Sob o ponto de vista do direito constitucional, leis ordinrias com o nome de atos complementares
representam um crime inexpivel. Mas, que fazer? O presidente Castello Branco, no Ato Institucional n 2, reservara-se o
direito de baixar decretos-leis apenas sobre segurana nacional. O Congresso Nacional votara dispositivos sobre inquilinato,
alis encomendados por ele prprio, que iriam provocar uma catstrofe nacional, em matria de locao de prdios. Urgia
revogar a insensatez. Esperar pelo pachorrento Congresso? Sob o pretexto de que a matria implicava assunto de segurana
nacional, revogou parcialmente os preceitos que encomendara e o Congresso servilmente satisfzera. Houve, ento, a grita
da burguesia proprietria contra o absurdo. A soluo encontrada, da por diante, foi legislar como ato complementar em
qualquer matria. Nisso havia outra violao, desta feita ao ato institucional, pois ato complementar se destina a esclarecer
ou regulamentar matria constitucional; nada mais. Entretanto, o caos jurdico instalara-se no pas(PEREIRA, 1967, p. 302).
83
Brasileira
era uma tpica lei penal. Fixava sanes penais contra os que
se manifestassem sobre assuntos de natureza poltica se j
cassados fossem; prescrevia penas de priso e penas pecuni-
rias para os proprietrios de empresas que veiculassem in-
formao quando transgredissem o ato; atribuiu ao ministro
da Justia poderes para aplicar as medidas de segurana que
o ato defnia, admitido recurso ao Poder Judicirio sem efeito
suspensivo. (CERQUEIRA, 1997, p. 108)
Da mesma forma, o Ato Complementar n 4, de 20 de novembro
de 1965, fxou regras para a constituio de agremiaes partidrias pro-
visrias aps a dissoluo de todas as treze siglas ento existentes pelo Ato
Institucional n 2 (CHACON, 1998, p. 188 e 191). O ato permitia a consti-
tuio de agremiaes que teriam as atribuies de partidos polticos en-
quanto estes no se constitussem de forma defnitiva. Tais agremiaes
deveriam contar com, pelo menos, 120 deputados e 20 senadores. Consi-
derando que o Congresso era composto, poca, de 409 deputados e 66
senadores, havia espao para a constituio de at trs agremiaes. No
obstante, conforme apontado por Skidmore, os organizadores pr-gover-
no rapidamente aliciaram 250 deputados e 40 senadores (SKIDMORE,
1988, p. 105). As difculdades em arregimentar quadros para a formao
do partido de oposio levaram o governo a prorrogar o prazo inicialmen-
te fxado para o registro de novas organizaes
82
. Na prtica, tornou-se
to difcil oposio reunir o nmero de parlamentares exigidos pelo ato
complementar que dois senadores j comprometidos com a Aliana Re-
novadora Nacional (Arena) foram persuadidos por lderes do governo a se
alistarem temporariamente no MDB (FLEISCHER, 1994, p. 167). claro
que, para o governo, no interessava um sistema unipartidrio (ALVES,
2005, p. 114), apenas a garantia de maioria na Cmara e no Senado.
O Ato Institucional n 2 tambm conferia ao presidente a prerroga-
tiva de decretar o recesso do Congresso Nacional (art. 31), hiptese na qual
caberia a ele competncia legislativa plena. Em funcionamento o Congres-
so, o presidente poderia exercer atividade legislativa por meio da edio
82 Vide o Ato Complementar n 6, de 3 de janeiro de 1966.
CE
84 Srie
de decretos-leis sobre matria de segurana nacional (art. 30)
83
e, ainda,
remeter ao Congresso projetos de lei com regras especiais de tramitao.
De acordo com essas regras, o presidente, se julgasse urgente a medida,
remeteria o projeto de lei apreciao do Congresso Nacional em sesso
conjunta, a qual deveria ser ultimada no prazo de trinta dias (art. 5, 3).
Se no houvesse urgncia, os projetos originados no Executivo comeavam
seu trmite pela Cmara, que dispunha de quarenta e cinco dias para apre-
ci-los. Findo este prazo sem deliberao, passava o projeto considerao
do Senado, que dispunha de outros quarenta e cinco dias para a reviso. Se
o Senado no conclusse seu trabalho nesse prazo, o projeto seria dado por
aprovado. Se, por outro lado, oferecesse emendas, a Cmara disporia de
mais dez dias para apreci-las. O decurso de prazo tinha por consequncia
a aprovao das emendas aprovadas no Senado (art. 5, 1 e 2)
84
.
Essas regras tornavam o exerccio de uma oposio efetiva prati-
camente impossvel, anulando o papel da minoria parlamentar. A apro-
vao por decurso de prazo dispensava o governo da tarefa de formar
uma maioria slida na Cmara e no Senado, e permitia que entrassem
em vigor normas jurdicas que no haviam sido objeto de considerao
83 interessante observar que a limitao material a questes de segurana nacional no impediu que os decretos-leis ex-
pedidos com fundamento no ato institucional versassem sobre os mais diversos temas. Um exemplo importante pode ser
encontrado no Decreto-Lei n 19, de 30 de agosto de 1966, que tornava obrigatria a adoo da clusula de correo mone-
tria nas operaes do Sistema Financeiro de Habitao, substituindo o sistema de reajustes anteriormente fxado em lei. Os
considerandosdo decreto-lei justifcavam a adoo na medida com base na diversidade de critrios preconizados pelas leis
que regem a matria, razo pela qual sua aplicao tem gerado dvidas e incertezas sobre ponto de suma importncia na
vida das classes menos favorecidas, o que pode acarretar intranquilidade social. Por essa razo, avaliava o presidente da Re-
pblica que era urgente a promulgao de norma legal que ponha fm ao estado de incerteza decorrente das dvidas e fatos
acima referidos, e que desta forma restitua a tranquilidade social a que est indiscutivelmente ligada a segurana nacional
(grifo nosso). Na Representao n 1.288-3/DF, o STF defniu a interpretao prvia cabvel aos dispositivos referentes ao
reajuste do fnanciamento imobilirio, detendo-se especifcamente sobre o Decreto-Lei n 19, de 1966. Na oportunidade, o
tribunal asseverou que os decretos-leis possuam a mesma estatura hierrquica que a legislao ordinria e, portanto, em
caso de antinomia, valeria o critrio cronolgico (lei posterior revoga lei anterior). Nenhum questionamento a respeito da
evidente extrapolao dos limites materiais impostos ao decreto-lei pelo prprio Ato Institucional n 2 foi levantado. Apenas
frisou-se que, enquanto manifestao do poder revolucionrio, esse decreto-lei extrapolava a apreciao judicial, tendo sido
convalidado pelo art. 173, II, da Constituio de 1967 (a propsito, ver o voto do relator, ministro Rafael Mayer).
84 Menos de um ms aps a outorga do Ato Institucional n 2 o Congresso aprovaria uma reforma do Poder Legislativo (Emenda
Constitucional n 17, de 26 de novembro de 1965). A despeito da expressa previso do Ato Institucional n 2, de que o seu
art. 5 passava a integrar o texto da Constituio, as regras inscritas nos 1 e 2 foram incorporadas ao art. 67 da Consti-
tuio de 1946. Curiosamente, a regra especial do 3 (urgncia presidencial e apreciao conjunta em sesso do Congresso
Nacional no prazo de trinta dias) permaneceu apenas no texto do ato institucional. Ver, por exemplo, o Projeto de Lei n 2, de
1966 (CN) (DCN, 23/3/1966, p. 74).
85
Brasileira
pelo Congresso. Normas cujo escopo no contara com o mnimo de
debate parlamentar.
Alm do claro desprestgio ao Congresso no que se referia ao pro-
cesso legislativo, o novo ato institucional reabria a possibilidade de cas-
sao de mandatos parlamentares em todos os nveis da federao. O ato
institucional adotava a regra de que, aos cassados, no seria dado subs-
tituto, determinando-se o qurum parlamentar em funo dos lugares
efetivamente preenchidos (art. 15, pargrafo nico). Como observa Maria
Helena Moreira Alves,
este artigo permitia ao Executivo transformar os legislativos
qualitativamente, cancelando os mandatos eleitorais de mem-
bros da oposio, e quantitativamente, na medida em que o
governo passava a obter maioria pela simples cassao do
nmero necessrio de parlamentares oposicionistas. Tcnica
semelhante foi utilizada algumas vezes para assegurar o con-
trole sobre as assembleias legislativas. (ALVES, 2005, p. 113)
A prerrogativa seria providencial. David Fleischer explica que o
novo sistema bipartidrio produziu consequncias indesejveis para o
regime. Em alguns estados tidos pelo governo como vitais para a segu-
rana nacional, como o Rio de Janeiro e o Rio Grande do Sul, o MDB
logrou maioria nas assembleias legislativas. Ocorre que o Ato Institucio-
nal n 3, de fevereiro de 1966, instituiria o sistema de eleies indiretas
para o governo estadual
85
, as quais exigiam a aprovao da maioria abso-
luta dos membros do rgo legislativo estadual ao novo governador. Des-
sa forma, Castello Branco se viu forado a cassar um nmero sufciente
de deputados do MDB para criar maiorias para a Arena em ambos os
estados (FLEISCHER, 1994, p. 168).
O Ato Institucional n 2 no representou um golpe apenas no Poder
Legislativo. Todos os contratempos experimentados pelo regime em sua
relao com o Judicirio devem ter convencido os militares de que a mera
outorga de atos institucionais e complementares no seria sufciente para
85 Apenas onze estados haviam elegido seus governadores em 1965.
CE
86 Srie
manter em segurana a obra revolucionria, questionada pontualmente
por meio de manifestaes pblicas de magistrados (como o presidente do
STF, ministro Ribeiro da Costa) e pela prpria atuao das Cortes Supe-
riores (em especial o STF e o STM
86
). Era necessrio interferir de maneira
mais profunda sobre as instituies judiciais, que insistiam ainda que
de forma errtica e episdica em negar a chancela exigida pelas foras
revolucionrias para suas decises.
Em primeiro lugar, o Ato Institucional n 2 aumentava o nmero
de ministros do STF, do STM e do TFR. O STF passava a ser composto por
dezesseis ministros, contra os onze previstos na Constituio de 1946. O
STM passava de onze para quinze ministros e o TFR, de nove para treze
juzes. Com a oposio no Congresso fragilizada, os nomes escalados para
compor o STF no deixavam dvidas de que o court-packing militar tinha
como propsito impedir qualquer resistncia institucional signifcativa s
medidas julgadas necessrias pelo regime para a estabilizao e reforma
das instituies nacionais
87
.
A lista dos cinco novos ministros era encabeada pelo mineiro
Carlos Medeiros Silva, cuja afnidade com os militares era evidente. Parti-
cipara da redao dos dois primeiros atos institucionais e participaria, em
breve, da elaborao do anteprojeto da Constituio de 1967, j na condi-
86 A respeito da atuao do STM no perodo compreendido entre 1965 e 1969, ver a coletnea de decises Justia fardada: o
general Peri Bevilaqua no Superior Tribunal Militar (1965-1969), organizada por Renato Lemos (2004b). A obra contm uma
valiosa introduo, de autoria do organizador, sobre as contradies provocadas pela submisso das instituies democrti-
cas a um contexto institucional ditatorial.
87 poca, uma comisso de juristas havia sido constituda para propor reformas no sistema judicirio. A comisso, que inau-
gurou seus trabalhos na gesto de Milton Campos no Ministrio da Justia, sugeriu o aumento da composio do STF. A
justifcativa alegada pela comisso foi o acmulo de processos no rgo mximo do Judicirio nacional: Considerou, em
consequncia, imprescindvel a formao de uma terceira turma, para dar vazo ao saldo copioso dos recursos extraordin-
rios, cujo vulto, como se frisou, excede de cinquenta mil e que tender, pela progresso demogrfca, a ultrapassar em muito
os ndices anuais at hoje registrados. Com o funcionamento regular de trs turmas, toda essa carga se aliviar gradualmente
na esfera de cada qual (...). Ver a Mensagem n 19, de 1965 (CN) (n de origem: 902), de 4 de novembro de 1965 (AMJ).
A medida, entretanto, foi recebida com desconfana e indignao por vrios parlamentares. O senador Josaphat Marinho
comentava, antes do envio da proposio ao Congresso: A Constituio expressa e limitativa ao declarar que a composio
do Supremo Tribunal Federal somente pode ser alterada por iniciativa da prpria Corte. O ato institucional deu, certo,
atribuio ao presidente da Repblica para propor emendas Constituio. Mas o mesmo ato institucional, em seu art. 1,
proclamou que a Constituio Federal permanece em vigor, com as limitaes constantes daquele documento discricionrio.
Entre as restries impostas Constituio, nenhuma atinge a competncia privativa do Supremo Tribunal Federal de sugerir
alterao no nmero de seus membros(DCN, Seo II, 20/8/1965, p. 2746).
87
Brasileira
o de ministro da Justia de Castello Branco. Oswaldo Trigueiro havia
sido governador da Paraba e deputado udenista. Logo em abril de 1964,
Castello Branco o nomeara procurador-geral da Repblica, funo que,
poca, s poderia ser exercida por um jurista de confana do regime. Pra-
do Kelly, por sua vez, havia sido deputado pela UDN e presidente da sigla.
Aliomar Baleeiro era deputado federal udenista pela Guanabara quando
foi nomeado ministro do Supremo e fora um dos crticos mais ferozes do
governo Goulart. Por fm, Adalcio Nogueira era um jurista dedicado
magistratura e ao magistrio. De todos os nomeados, era o que possua
vinculao menos explcita com a UDN e os militares.
Uma segunda medida adotada por Castello Branco foi recriar a
Justia Federal de primeiro grau, que existira desde 1890 a 1937, quando
foi extinta pelo Estado Novo. A Constituio de 1946 previra o TFR, mas
as causas em que a Unio era interessada permaneciam, em primeiro grau,
sob a competncia da Justia Estadual. O Ato Institucional n 2 deslocou
essa atribuio para a Justia Federal
88
. A nova redao do art. 105 da Cons-
tituio de 1946 previa, ainda, que os juzes federais seriam nomeados pelo
presidente da Repblica com base em lista quntupla, preparada pelo STF.
Entretanto, o art. 20 esclarecia que o provimento inicial dos cargos de juiz
federal seria feito diretamente pelo presidente, recaindo a nomeao sobre
brasileiros de saber jurdico e reputao ilibada.
Em terceiro lugar, o governo aprovou no Congresso uma reforma do
Poder Judicirio. A exposio de motivos, assinada pelo ministro da Justia,
Juracy Magalhes, valia-se do trabalho de uma comisso de juristas desig-
nada durante a gesto de Milton Campos. Prado Kelly fora o relator dos
88 A redao dada pelo Ato Institucional n 2 ao art. 105, 3, da Constituio de 1946 fcou assim: Aos juzes federais compete
processar e julgar em primeira instncia: a) as causas em que a Unio ou entidade autrquica federal for interessada como
autora, r, assistente ou opoente, exceto as de falncia e acidentes de trabalho; b) as causas entre Estados estrangeiros e pes-
soa domiciliada no Brasil; c) as causas fundadas em tratado ou contrato da Unio com Estado estrangeiro ou com organismo
internacional; d) as questes de direito martimo e de navegao, inclusive a area; e) os crimes polticos e os praticados em
detrimento de bens, servios ou interesses da Unio ou de suas entidades autrquicas, ressalvada a competncia da Justia
Militar e da Justia Eleitoral; f ) os crimes que constituem objeto de tratado ou de conveno internacional e os praticados
a bordo de navios ou aeronaves, ressalvada a competncia da Justia Militar; g) os crimes contra a organizao do trabalho
e o exerccio do direito de greve; h) os habeas corpus em matria criminal de sua competncia ou quando a coao provier
de autoridade federal no subordinada a rgo superior da Justia da Unio; i) os mandados de segurana contra ato de
autoridade federal, excetuados os casos do art. 101, I, i, e do art. 104, I, b.
CE
88 Srie
trabalhos da comisso que, desde aqueles tempos, identifcava como princi-
pal tarefa da nova legislao solucionar a sobrecarga imposta ao Supremo
Tribunal Federal
89
. A reforma instituiu excees s garantias bsicas de in-
dependncia da magistratura, consagrando a possibilidade de remover ou
colocar em disponibilidade magistrados por razes de interesse pblico
90
.
Alm disso, criou a possibilidade de atacar a legislao federal
por meio de uma ao direta, denominada de representao contra
inconstitucionalidade de lei ou ato de natureza normativa, federal ou
estadual
91
. O objetivo da representao era a defnio da controvr-
sia constitucional sobre leis novas, formando precedente que orientaria
o julgamento de processos congneres, aspirao que no contou com
muita ateno por parte da doutrina poca (MENDES, 2000, p. 37).
O projeto original previa que as decises do STF que declarassem a in-
constitucionalidade de leis seriam dotadas de efccia erga omnes. Essa
clusula, entretanto, foi rejeitada pelo Congresso. A efccia contra todos
das decises em sede de controle concentrado permaneceu dependendo
89 Utiliza-se aqui a publicao em avulso da Mensagem n 19, de 1965 (CN) (n de origem: 902), de 4 de novembro de 1965
(AMJ). A mensagem original foi publicada no Dirio do Congresso Nacional, 6/11/1965, p. 800. De acordo com a comisso, na
alta Corte, os recursos extraordinrios j passam de 58.000; os agravos de 35.000; os mandados de segurana de 15.000; os
habeas corpus, de 42.000; um acervo de 150.000 causas. O esforo despendido no julgamento delas excede as possibilidades
humanas, ao atingirem a cifra anual (como em 1964) de 7.849 feitos.
90 O 4 acrescido ao art. 95 da Constituio de 1946 dispunha que ocorrendo motivo de interesse pblico, poder o tribunal
competente, pelo voto de dois teros de seus membros efetivos, propor a remoo ou a disponibilidade do juiz de instncia
inferior, assegurada, no ltimo caso, a defesa.
91 A lei estadual j podia ser objeto de ao direta nas hipteses de declarao de inconstitucionalidade interventiva (art. 8,
pargrafo nico, da Constituio de 1946).
89
Brasileira
da interveno do Senado at meados da dcada de 70, quando foi, fnal-
mente, reconhecida como nsita aos julgados da Corte
92
.
A representao contra inconstitucionalidade manteve-se, nesse
perodo, como uma funo supletiva e uma funo corretiva do modelo
incidente ou difuso (MENDES, 2005, p. 82) e sua importncia poltica no
semelhante que hoje se confere ao plexo de instrumentos processuais
tpicos do controle concentrado de constitucionalidade. De toda manei-
ra, a reforma do Judicirio de Castello Branco havia infado o STF com
juristas prximos ao movimento militar e, ao mesmo tempo, atribudo
Corte nova e relevante competncia. No h dvida de que uma jurisdio
constitucional exercida por meio do controle abstrato pode representar um
ganho do ponto de vista da proteo dos direitos fundamentais. Mas, em
um contexto no qual a independncia do Poder Judicirio estava em xeque,
era provvel que ela gerasse desconfana pelos evidentes riscos de abuso.
92 Foi nesse momento que teve incio uma polmica que ainda guarda atualidade, sobre a necessidade de pronunciamento
do Senado Federal para a suspenso de efccia de lei declarada inconstitucional pelo STF. O projeto encaminhado pelo
governo previa que a lei ou ato de natureza normativa, considerados inconstitucionais em deciso defnitiva, perdero a
efccia, a partir da declarao do presidente do Supremo Tribunal Federal publicada no rgo ofcial da Unio. Como se
v, o dispositivo no distinguia a declarao proferida em sede de controle na via de exceo ou de ao (representao de
inconstitucionalidade). Caberia ao presidente do Senado, de acordo com a nova redao proposta ao art. 64 da Constituio
de 1946, to somente fazer publicar no Dirio Ofcial e na Coleo das Leis a concluso do julgado que lhe for comunicado.
A comisso especial que analisou o projeto no mbito do Congresso censurou a medida, que acabou rejeitada por ampla
maioria no prprio Senado Federal (39 votos contrrios, dos 66 senadores, Dirio do Congresso Nacional, 2/11/1965, p. 917).
Porm, como se sabe, a jurisprudncia da Corte caminhou no sentido de atribuir efccia erga omnes e carter objetivo ao
processo da representao contra inconstitucionalidade da lei em tese. J em 1966, no julgamento do Mandado de Segurana
n 16.519-DF, o ministro Luiz Gallotti afrmava: as decises judiciais, em nosso sistema, tm seu alcance limitado s partes
em litgio, salvo nos casos de representao do procurador-geral da Repblica sobre inconstitucionalidade em tese (inovao
trazida pela Constituio de 1946). Essa posio, porm, consolidou-se apenas nos anos de 1974/1975 (MENDES, 2000,
p. 42). Conforme observa Gilmar Ferreira Mendes, o maior mrito da jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal, sob o
imprio das Constituies de 1946 (Emenda n 16, de 1965) e de 1967/1969, est relacionado com a defnio da natureza
jurdico-processual do processo de controle abstrato. A identifcao da natureza objetiva desse processo, a caracterizao
da iniciativa do procurador-geral da Repblica como simples impulso processual e o reconhecimento da efccia erga omnes
das decises de mrito proferidas nesses processos pelo Supremo Tribunal Federal confguraram, sem dvida, conquistas
fundamentais para o mais efetivo desenvolvimento do controle de constitucionalidade no Brasil (MENDES, 2005, p. 82).
Hoje, se est clara a desnecessidade de pronunciamento do Senado diante de decises adotadas pelo STF em via concen-
trada, a questo permanece aberta no que se refere participao da Cmara Alta no controle pela via incidental: certo
que a admisso da pronncia de inconstitucionalidade com efeito limitado no controle incidental ou difuso (declarao de
inconstitucionalidade com efeito ex nunc), cuja necessidade j vem sendo reconhecida no mbito do STF, parece debilitar,
fortemente, a interveno do Senado Federal pelo menos aquela de conotao substantiva. que a deciso de calibra-
gem tomada pelo tribunal parece avanar tambm sobre a atividade inicial da Alta Casa do Congresso. No resta dvida de
que o tribunal assume aqui posio que parte da doutrina atribua, anteriormente, ao Senado Federal (BRANCO; COELHO;
MENDES, 2007, p. 1030-1031). A este respeito ver tambm Mendes (2004) e Ferreira (2007).
CE
90 Srie
A Cmara dos Deputados e o Senado, entretanto, no parecem
ter percebido na manobra uma ameaa. O tema sequer foi abordado di-
retamente nas discusses do projeto. Mas no deixa de ser interessante
observar que, se a votao da matria na Cmara foi tranquila (o projeto
alcanou com folga mais de dois teros de votos favorveis), a aprovao no
Senado s foi possvel em razo das regras excepcionais aprovadas pelo ato
institucional
93
. No primeiro turno, a proposta obteve apenas 34 votos, exa-
tamente o qurum necessrio para a aprovao. No segundo, contou com
o apoio de 38 dos 66 senadores. A doutrina constitucional da poca, por
sua vez, percebia no controle concentrado um ganho. Celso Agrcola Barbi,
comentando especifcamente a Emenda Constitucional n 16, observa que
com o novo campo aberto ao exame das leis contrrias
Constituio, adiantou-se um grande passo no aper-
feioamento do instituto e no aprimoramento dos meios
destinados a manter a supremacia efetiva da Constituio
Federal sobre o restante do ordenamento jurdico do pas.
(BARBI, 1968, p. 41-42)
94
Como mencionado acima, as medidas adotadas pelo ato institucio-
nal e pelas reformas constitucionais subsequentes destinavam-se a assegu-
rar ao regime tranquilidade para concretizar a agenda revolucionria,
reduzindo a capacidade de oposio institucional por parte do Congresso e
do Judicirio. Ainda que o conjunto das medidas tenha afetado a indepen-
dncia desses poderes, no correto supor que os parlamentares e magis-
trados simplesmente se resignaram, sem opor qualquer resistncia vonta-
de revolucionria. A oposio legal no Congresso encontrava-se bastante
93 Para os resultados da votao do projeto em primeiro turno, ver o DCN, 24/11/1965, p. 916-917, e, em segundo turno, DCN,
25/11/1965, p. 920-921. Cumpre destacar que a mesma situao foi verifcada na Reforma do Poder Legislativo (Emenda Cons-
titucional n 17, de 26 de novembro de 1965). Enquanto a Cmara chancelou o projeto do Executivo com mais de dois teros de
seus votos, a aprovao no Senado s foi possvel em razo do qurum de maioria absoluta, atingido com trinta e nove votos
em primeiro turno e com quarenta votos em segundo turno. Para os resultados, ver DCN, 25/11/1965, p. 924 e segs.
94 Barbi, na realidade, no mostrava muita preocupao com o contexto poltico da adoo da medida, como possvel de-
preender de um trecho na mesma pgina, no qual ele situa o controle abstrato da legislao federal como meio de evitar a
imposio de leis inconstitucionais pela prerrogativa do Congresso de rejeitar vetos presidenciais a normas que o chefe de
governo tenha julgado contrrias Constituio (BARBI, 1968, p. 42). No mesmo sentido, Afonso Arinos, escrevendo em
1968, afrma que apesar de todas as suas falhas, nenhum processo de limitao do Legislativo se afrmou mais adequado e
forte do que o da reviso judicial da constitucionalidade das leis(FRANCO, 1968, p. 74).
91
Brasileira
debilitada, mas ainda funcionaria ao menos como espao institucional para
a repercusso de denncias de abusos e arbitrariedades praticadas pelo
regime. O Judicirio, por sua vez, ainda tinha condies para um emba-
te mais incisivo. Mesmo em casos delicados, autoridades indicadas pelos
militares manifestaram-se contrariamente aos interesses governamentais.
Adaucto Lcio Cardoso, por exemplo, havia sido uma liderana proemi-
nente da UDN e um dos articuladores do golpe em 1964. Como ministro do
STF, durante o julgamento do Caso Joo Goulart
95
, alinhou-se com aqueles
que defendiam que era o prprio Supremo a autoridade competente para
julgar o presidente deposto por crimes supostamente cometidos contra a
Unio no curso de seu mandato (BARBOSA; PAIXO, 2008, p. 66). A de-
ciso sobre o rgo competente era relevante porque Jango seria submetido
ou jurisdio do STF ou da recm-criada Justia Federal de primeiro grau,
composta por magistrados indicados pelo presidente da Repblica sem a
chancela ou opinio de nenhuma outra autoridade. H pouca dvida de
que, na segunda hiptese (que acabou prevalecendo), as chances de um jul-
gamento imparcial para o ex-presidente seriam reduzidas.
Um exemplo de como o Judicirio foi capaz de opor alguma resis-
tncia ditadura pode ser encontrado nas chamadas clusulas de exclu-
so de apreciao judicial, regras que autoimunizavam os atos institucio-
nais, bem como seus atos complementares e os demais atos baseados neles,
contra eventual censura do Judicirio. Quase todos os atos institucionais
95 No Inqurito 2-GB, discutia-se se Jango, alvo de um Inqurito Policial Militar, deveria ser julgado pelo STF ou pela Justia
Federal. poca, vigia a Smula 394, a qual determinava que cometido o crime durante o exerccio funcional, prevalece
a competncia especial por prerrogativa de funo, ainda que o inqurito ou a ao penal sejam iniciados aps a cessao
daquele exerccio. Alm disso, em maro de 1968, quando o caso foi ao Plenrio do STF, a Carta de 1967 j estava em vigor.
Nela, a competncia para julgar o presidente da Repblica por crime comum permanecia com o Supremo (art. 114, I, a). En-
tretanto, Jango havia sido submetido sano de suspenso de direitos polticos pelo prazo de 10 anos, prevista no art. 10 do
Ato Institucional n 1, sano essa que acarretaria simultaneamente a cessao da prerrogativa de foro por funo (segundo
o Ato Institucional n 2, art. 16, I). Como a Constituio de 1967, em seu art. 173, I, aprovou e excluiu de apreciao judicial os
atos praticados pelo Comando Supremo da Revoluo e os atos do governo federal baseados no AI-1 e no AI-2, apresentou-se
a dvida acerca de qual seria a autoridade competente para o julgamento.
CE
92 Srie
previram esse dispositivo
96
, o que tornava evidente a inteno do Executivo
de cercear a ao dos demais poderes da Repblica
97
. A clusula sintetiza
bem a natureza anticonstitucional dos regimes autoritrios, pois atinge, si-
multaneamente, os trs pilares do constitucionalismo. Suprime uma garan-
tia bsica dos cidados (inafastabilidade da prestao jurisdicional), obs-
curece os limites impostos ao exerccio do poder poltico e abala o edifcio
institucional baseado no princpio da diviso de poderes. Como resultado,
a clusula de excluso de apreciao judicial guarda em si a contradio
qual nenhuma tentativa de instrumentalizar a Constituio pode escapar.
Direitos fundamentais (como o direito prestao jurisdicional)
so mais que barreiras contra a ao arbitrria do poder de maiorias oca-
sionais; eles so pressuposto para o exerccio legtimo do poder. Criar um
mecanismo jurdico destinado a negar efccia a direitos fundamentais
jogar o direito contra si prprio, dissolver as condies sem as quais o
exerccio do poder simplesmente no pode se legitimar. As consequncias
da aplicao de clusulas de excluso de apreciao judicial podem ser to
teratolgicas do ponto de vista de um ordenamento jurdico fundado na
supremacia da Constituio que o aplicador simplesmente no v condi-
es de dar curso a seu comando normativo. O Recurso Extraordinrio
n 67.843-DF, julgado pelo STF aps a entrada em vigor da Constituio de
1967, oferece um exemplo que pode ajudar a esclarecer essas afrmaes.
96 As excees so o Ato Institucional n 4, de 7 de dezembro de 1966, o Ato Institucional n 8, de 2 de abril de 1969, o Ato
Institucional n 9, de 25 de abril de 1969, e o Ato Institucional n 10, de 16 de maio de 1969. O AI-4 simplesmente convocava
a Constituinte de 1967. O AI-8 alterava a Constituio de 1967 para atribuir ao Poder Executivo dos estados, Distrito Federal
e municpios com mais de duzentos mil habitantes, competncia para promover reforma administrativa em sua estrutura
por decreto. O AI-9 estabelecia regras para a desapropriao para fns de reforma agrria. O AI-10, por sua vez, acrescentou
sanes aos que foram atingidos pelas disposies dos Atos Institucionais de n 1, 2, 5 e 6.
97 Da mesma forma, as Cartas de 1967 e de 1969 preocuparam-se em aprovar e excluir de apreciao judicial os atos do Co-
mando Supremo da Revoluo de 31 de maro de 1964. Alm dos atos praticados diretamente pelo poder revolucionrio,
as Cartas autoritrias ratifcaram e excluram da apreciao judicial: a) atos praticados pelo governo federal com base nos
atos institucionais e complementares (art. 173, I, da Carta de 1967 e art. 181, I, da Carta de 1969); b) resolues das assem-
bleias legislativas e cmaras de vereadores que cassaram mandatos eletivos ou declararam o impedimento de governadores,
deputados, prefeitos e vereadores, com fundamento nos atos institucionais; c) atos de natureza legislativa, expedidos com
base nos atos institucionais e complementares; d) e at mesmo a correo monetria que incidiu at 27 de outubro de 1965
sobre vencimento, ajuda de custo e subsdios de componentes de qualquer dos Poderes da Repblica em decorrncia da
desvalorizao da moeda e elevao do custo de vida. A prpria Emenda Constitucional n 11, de 13 de outubro de 1978,
que determinou a revogao dos atos institucionais e complementares naquilo em que estivessem em contradio com a
Constituio, ressalvou os efeitos dos atos praticados com base neles, os quais permaneciam excludos de apreciao judicial.
93
Brasileira
Debatia-se nesse processo o seguinte: o artigo 124, I, da Consti-
tuio de 1946 estabelecia que a organizao judiciria estadual somente
poderia ser alterada de cinco em cinco anos, salvo proposta motivada do
respectivo tribunal de justia
98
. Questionava-se a alterao da organizao
judiciria do Distrito Federal em prazo inferior, nos termos do Decreto-
Lei n 246, de 1967, sem que houvesse concorrido o Poder Judicirio local.
Alm do debate sobre a existncia ou no de um regime especfco para o
Judicirio do Distrito Federal (diverso do vigente para o Judicirio dos ou-
tros estados), estava em jogo a aplicabilidade do art. 173, III da Constitui-
o de 1967, que declarava aprovados e excludos de apreciao judicial os
atos de natureza legislativa expedidos com base nos atos institucionais. No
caso, o Decreto-Lei n 246 havia sido editado com base no art. 9, caput,
do Ato Institucional n 4
99
e, em decorrncia disso, estaria, em princpio,
excludo de apreciao pelo Judicirio.
Era necessrio determinar se um decreto-lei editado com funda-
mento em ato institucional poderia contrariar a Constituio (de 1967) e,
ainda assim, permanecer alheio censura judicial. A deciso do STF man-
teve a deciso do Tribunal de Justia do Distrito Federal, segundo a qual
est subentendida a integral fdelidade daqueles atos [legislativos, prati-
cados com base em atos institucionais] aos preceitos da Lei Maior que os
aprovou. Em caso de violao, caberia ao Judicirio garantir a supremacia
constitucional. O relator da matria, ministro Luiz Gallotti, recordou seu
posicionamento em processo semelhante, quando defendeu que:
o mesmo que ocorreria se um decreto-lei alterasse o Cdi-
go Civil ou o Cdigo Penal. Esses decretos-lei no estariam
livres de apreciao judicial. Suponha-se, por exemplo, que
alterando-se o Cdigo Civil, um decreto-lei atentasse contra
o direito de propriedade, garantido pela Constituio. Ou
que um decreto-lei, alterando o Cdigo Penal, cominasse
98 O decreto-lei impugnado datava de fns de fevereiro de 1967. A Carta de 1967, como se sabe, entrou em vigor apenas a partir
de 15 de maro daquele ano. Por essa razo, o STF reconheceu a aplicabilidade da norma da Constituio de 1946. De toda
sorte, o mesmo dispositivo seria reproduzido no art. 136, 5, da Carta de 1967.
99 De acordo com o AI-4, o presidente da Repblica poderia baixar decretos-leis sobre matria de segurana nacional at 15 de
maro de 1967 [data em que seria promulgada a Constituio de 1967].
CE
94 Srie
a pena de morte, proibida pela Constituio. Estaria o Ju-
dicirio impedido de apreciar tais decretos? Tenho como
indubitvel que no. O que o ato institucional quis excluir
de apreciao judicial foram aqueles atos excepcionais que,
normalmente, o chefe de governo no poderia praticar, s
podendo faz-lo em razo dos poderes especiais que ali lhe
foram concedidos. O poder legislativo conferido ao presi-
dente, durante o recesso do Congresso, o mesmo que a este
cabia. Ora, o Congresso no pode votar leis contra a Consti-
tuio. Do mesmo modo no poder o presidente, que subs-
titui o Congresso, que est em recesso. A entender-se de ou-
tra maneira, poder-se-ia por decreto-lei alterar a Constitui-
o e os atos institucionais. E que assim no entende o chefe
do governo, mostrou ele ao baixar o Ato Institucional n 6.
O ministro Eloy da Rocha criticou esse entendimento, argumen-
tando que distinguir entre os atos legislativos que poderiam ser submeti-
dos apreciao do Judicirio e os que no poderiam, com base no con-
tedo de tais atos, era inadequado. Para Rocha, no caberia ao Judicirio
interferir, sob qualquer pretexto, na produo legislativa que tivesse esteio
nos atos institucionais. Para ele,
decretar a invalidade do decreto-lei, por defeito do proces-
so legislativo, pela recusa, ao presidente da Repblica, do
poder de edit-lo, ainda sob o fundamento de falta de inicia-
tiva, ser, certamente, desprezar o art. 173 da Constituio,
que aprovou os atos de natureza legislativa expedidos com
base nos atos institucionais e complementares. No foi o ato
legislativo aprovado pelo art. 173, III, da Constituio?
De fato, o Decreto-Lei n 246 havia sido editado em 28 de fevereiro
de 1967 e o Supremo havia sumulado entendimento segundo o qual so
vlidos, porque salvaguardados pelas disposies constitucionais transit-
rias da Constituio Federal de 1967, os decretos-leis expedidos entre 24
de janeiro e 15 de maro de 1967 (Smula 496). O ministro Eloy da Rocha
cobrava do tribunal o reconhecimento da posio frmada nessa smula,
a qual, em sua opinio, implicava incompetncia do STF e de qualquer
autoridade judicial para apreciar a conformidade do decreto-lei com a
95
Brasileira
Constituio. Gallotti, por sua vez, via nessa interpretao literal um
atentado contra o esprito do dispositivo, que deveria prevalecer mesmo
contra a sua letra. Um ato legislativo ordinrio, corriqueiro, como o ma-
terializado pelo Decreto-Lei n 246, no poderia ser subtrado do conhe-
cimento judicial se afrontasse a Constituio. Apenas um ato legislativo
excepcional, vinculado prpria consecuo dos objetivos revolucion-
rios, poderia ser excludo da apreciao do Poder Judicirio.
O exemplo mostra que nenhuma regra de direito autoaplicvel.
A norma jurdica s se revela em um processo hermenutico. As clusulas
de excluso de apreciao judicial se encontram, assim, em uma situao
paradoxal. Elas dirigem-se ao Poder Judicirio e pretendem inform-lo
quando lcito conhecer uma determinada questo e quando no o . O al-
cance dessas clusulas, entretanto, como qualquer outro texto normativo,
requer interpretao. Desta forma, o Judicirio deve, no mnimo, decidir
que no deve decidir. As clusulas pretendem impedir que o sistema do
direito opere, mas, para faz-lo, no possuem outra alternativa seno mo-
bilizar sua operao. A potncia autoritria dissolve-se na tessitura aberta
e indeterminada do direito, que permite ao aplicador confrontado com a
clusula de excluso afastar sua incidncia, mesmo contra a sua letra, em
nome da supremacia constitucional.
Os riscos mais severos de oposio ao regime, entretanto, no se
encontravam nas instituies legislativas e judicirias, como cabalmente
demonstrado pelas eleies diretas para o governo estadual em outubro
de 1965. As urnas poderiam representar problema muito mais grave. Por
essa razo, o Ato Institucional n 2 imps drstica limitao aos direitos
fundamentais assegurados na Constituio de 1946 ao abolir as eleies
diretas para presidente da Repblica. O art. 9 do ato encontrava-se entre
os dispositivos que se incorporavam ao texto constitucional, e, de acordo
com ele, a eleio do presidente e do vice-presidente da Repblica seria re-
alizada pela maioria absoluta dos membros do Congresso Nacional, em
sesso pblica e votao nominal. A eleio indireta certamente no era
uma forma de prestigiar o Congresso, sob constante ameaa de cassaes
e pronunciando-se por voto aberto a favor ou contra o candidato ofcial.
Era apenas uma arena mais fcil de controlar, na qual fcava dispensado o
CE
96 Srie
amplo debate pblico sobre os rumos do regime, inevitvel em uma eleio
direta. O pas permaneceria por quase trs dcadas sem eleger seu presi-
dente pelo voto direto.
A mesma soluo seria adotada para as eleies de 1966 ao governo
dos onze estados que no haviam participado do pleito de 1965. O Ato
Institucional n 3, de 5 de fevereiro de 1966, econmico em seu prembulo,
afrmava ser imprescindvel [que] se estenda eleio dos governadores e
vice-governadores de estado o processo institudo para a eleio do presi-
dente e do vice-presidente da Repblica. Alm disso, o ato estabelecia que,
por razes de segurana nacional, os prefeitos das capitais passariam a
ser nomeados pelos governadores, mediante prvio assentimento da as-
sembleia legislativa
100
.
O prembulo do Ato Institucional n 2 registrava que a revoluo
tem promovido reformas e vai continuar a empreend-las, mas para isso
precisa de tranquilidade. O cerceamento dos direitos polticos dos cida-
dos, os atentados contra a independncia do Judicirio e a imobilizao
da oposio parlamentar foram o produto direto da revoluo reformista
iniciada em 1964. A expresso governabilidade, que mais tarde se tor-
naria a palavra-chave do discurso conservador, encontra seu equivalen-
te funcional no lxico revolucionrio nos multicitados termos paz e
tranquilidade social, defnidos, na acertada observao de Maria Helena
Moreira Alves, como total ausncia de oposio (ALVES, 2005, p. 111).
no mnimo irnico o quo prximas essas palavras paz, tranquili-
dade e revoluo se encontram nos documentos ofciais e pronuncia-
mentos polticos dos apoiadores do regime.
100 Seguindo a tradio de casusmos nas regras de inelegibilidade, o Ato Institucional n 3 reduziu pela metade os prazos previs-
tos na Emenda Constitucional n 14 e na Lei n 4.738, ambas de 1965. A reduo atendia diretamente aos interesses do futuro
sucessor de Castello Branco, o ministro da Guerra, Costa e Silva: Outros artigos do AI-3 interessariam diretamente a Costa e
Silva, pois, ao contrrio do que sugerira Mem de S, fcava determinado que as eleies presidenciais ocorreriam mesmo em
outubro. E o novo prazo de desincompatibilizao era ainda mais favorvel ao ministro da Guerra, pois fora reduzido de seis
para apenas trs meses antes do pleito. Ou seja, o general Arthur da Costa e Silva poderia seguir dando ordens no ministrio
at julho. Em compensao, as pretenses de outros dois militares, pr-candidatos s eleies estaduais, os generais Justino
Alves Bastos e Amaury Kruel, haviam sido aparadas pela raiz, com o artigo que exigia um mnimo de dois anos de domiclio
eleitoral(LIRA NETO, 2004, p. 368).
97
Brasileira
A supremacia da vontade revolucionria signifcava a indecidibili-
dade entre normalidade e exceo, a permanncia do poder constituinte. A
revoluo viva editava seus atos institucionais e estabelecia novos crit-
rios para a reforma constitucional; e, com base neles, alterava a Constitui-
o por meio do Congresso para reafrmar o que j estava dito em primeiro
lugar nos atos institucionais! O projeto de restaurar a ordem por meio de
uma interferncia supostamente moderada nas instituies havia falhado.
Nehemias Gueiros, em observao citada por Lus Viana Filho, atribua
esse fracasso ao exguo prazo de seis meses de vigncia de algumas prerro-
gativas excepcionais previstas no Ato Institucional n 1:
O Ato Institucional n 2 representa sem dvida uma de-
monstrao de que no foi possvel conciliar, em to curto
espao de tempo, a revoluo e a legalidade formal. Podia
uma revoluo realizar os seus objetivos apenas em seis me-
ses? (VIANA FILHO, 1975, p. 353)
Certamente, no. Na realidade, a prpria pergunta um equvoco.
Os objetivos de uma revoluo no so alcanados ao longo do processo
revolucionrio, mas a partir do desenvolvimento da ordem poltica e ju-
rdica que tal processo se limita a inaugurar. Portanto, fundao e con-
servao encontram-se irremediavelmente imbricadas (ARENDT, 2001,
p. 250), algo que o regime militar foi incapaz de perceber e elaborar. Ao
afrmar que o poder constituinte da revoluo lhe intrnseco, no ape-
nas para institucionaliz-la, mas para assegurar a continuidade da obra a
que se props, como o prembulo do AI-2, os militares estavam, na reali-
dade, declarando o fracasso de seu projeto constituinte. E a convocao do
Congresso para elaborar uma nova Constituio pouco mais de trs meses
aps o Ato Institucional n 2 apenas pe em relevo esse fato.
CE
98 Srie
1.3 Uma Constituio para (pra) a
revoluo?
101

Em suas crnicas intituladas Retratos e fatos da histria recente,
Carlos Castello Branco relata uma conversa com o ex-ministro da Justia,
Milton Campos. De acordo com o jornalista, Costa e Silva, ento minis-
tro da Guerra, procurara Campos para manifestar seu descontentamento
com a atitude do ministro, que quase diariamente engavetava medidas que
a revoluo considerava imprescindveis, mas cuja constitucionalidade
afgurava-se duvidosa. Costa e Silva teria dito a Milton Campos: Com a
Constituio no possvel fazer a revoluo. Milton Campos concordou
com Costa e Silva, mas ponderou que seu papel enquanto ministro era fa-
zer cumprir a Constituio (CASTELLO BRANCO, 1996, p. 155).
Como j mencionado, Constituio e revoluo tornaram-se inimi-
gos irredutveis na modernidade. Afrmar a Constituio signifca necessa-
riamente pr fm revoluo (ZAGREBELSKY, 2005 p. 39). Como o ma-
rechal Castello Branco lidava com essa premissa? Interessava a ele pr fm
revoluo que, poucos meses atrs, atestara estar viva? verdade que a
outorga do Ato Institucional n 2 havia sido uma derrota de Castello. Tudo
indica que ele concebia seu termo presidencial como um governo revolucio-
nrio, vocacionado para a transio a uma nova ordem constitucional. Tal
como ocorrera em 1930, a Constituio anterior (de 1946) fora mantida em
vigor mais por razes de convenincia do que de afnidade poltico-ideol-
gica , mas sob um novo fundamento de validade, relegitimada pelo poder
constituinte da revoluo. A vigncia dos dois primeiros atos institucio-
nais, por sua vez, coincidia com o trmino do mandato de Castello, inicial-
mente previsto para o fnal de janeiro de 1966 e posteriormente prorrogado
para meados de maro de 1967. Conforme observou Lus Viana Filho,
101 Para a compreenso do sentido do ttulo, foi imprescindvel manter o acento diferencial, empregado de acordo com as regras
ortogrfcas vigentes quando a tese foi elaborada.
99
Brasileira
Castello considerava uma nova Constituio inseparvel
da institucionalizao do movimento vitorioso. Seria no
somente a implantao de uma ordem jurdica exprimin-
do os ideais da revoluo e consolidando normas dos atos
institucionais e complementares, mas tambm o trmino do
processo revolucionrio. No fundo ele acolhia o pensamen-
to de Milton Campos: A revoluo h de ser permanente
como ideia e inspirao, mas o processo revolucionrio h
de ser transitrio e breve para evitar a consagrao do arb-
trio. Este conceito ajustava-se s concepes do presidente.
(VIANA FILHO, 1975, p. 452, grifo nosso)
Recorrendo a notas redigidas pelo presidente para reunio do Con-
selho de Segurana Nacional, em 30 de agosto de 1966, Viana Filho re-
vela que ele dividia a tarefa da revoluo em duas fases: a primeira que,
sem dvida, vai terminar a 15 de maro de 1967, quando se extinguia
seu mandato, e uma segunda, que se iniciaria aps a promulgao de uma
Constituio que consagrasse as linhas mestras do novo regime. Com o
surgimento de uma nova Constituio, Castello anotava, parece s ter
cabimento o que puder ser feito pelos processos normais, pois estaramos
diante de um novo perodo de normalidade do pas (VIANA FILHO,
1975, p. 454). Para o marechal, at maro de 1967 a revoluo deveria ter
completado sua institucionalizao bsica (SKIDMORE, 1988, p. 135).
Entretanto, o ano de 1966 prometia, desde o seu incio, ser mais
atribulado do que o presidente desejava. De incio, na antevspera do
rveillon, a candidatura Costa e Silva havia sido informalmente lanada no
Salo Nobre do Ministrio da Guerra, enquanto Castello descansava em
Messejana, sua cidade natal no Cear (LIRA NETO, 2004, p. 358). Ele se ir-
ritara com a precipitao do ministro e futuro sucessor
102
e h relatos de
que, ao longo de 1966, vrias alternativas para inviabilizar a candidatura
102 Lira Neto relata assim o primeiro encontro de Castello e Costa e Silva aps o anncio da candidatura: Voc se precipitou
advertiu Castello, to logo encontrou Costa e Silva. No acho. Sondei vrios generais a respeito do assunto e recebi deles o
devido apoio. Vou at o fm. respondeu o ministro da Guerra, lembrando de avisar ao presidente que ele no precisava mais
emprestar-lhe o casaco contra o frio, conforme prometera antes. Levaria para a viagem Europa um outro, que Amaury
Kruel lhe oferecera. O seu fcaria mesmo muito apertado em mim comentou Costa e Silva, na sada, ao despedir-se. A
guerra entre os dois estava, fnalmente, declarada(LIRA NETO, 2004, p. 359).
CE
100 Srie
da linha dura seriam cogitadas
103
. Nenhuma, entretanto, estava fadada a
prosperar. No fnal de maio de 1966 a conveno da Arena homologaria
como candidatos do partido ao Colgio Eleitoral o general Arthur da Cos-
ta e Silva e o deputado Pedro Aleixo, a mais destacada liderana da sigla
no Congresso Nacional
104
.
O esforo de Castello Branco para dotar o pas de uma Constitui-
o estava, sem dvida, em sintonia com o perfl legalista que lhe imputava
boa parte de seus bigrafos. Entretanto, o surgimento da Carta de 1967 est
inserido em um contexto muito mais complexo, e no pode ser explicado
isoladamente pelas preferncias e afnidades de um ou outro ator. Vale a pena
recordar, com Tomas Skidmore, que a ideia se insere em uma antiqussima
tradio poltica brasileira, especialmente venerada pelos polticos udenistas:
Castello achava que podia impedir no futuro novas leis
para impor medidas ainda mais arbitrrias. Ao formularem
um plano econmico decenal, Castello e Campos pensavam
poder evitar novas polticas econmicas fortuitas, mopes e
103 O nome do prprio Castello no era uma possibilidade, pois ao editar o Ato Institucional n 2 o presidente fzera questo
de estabelecer sua prpria inelegibilidade para o pleito presidencial vindouro. Os relatos apontam principalmente para a
presso de assessores diretos do presidente, frontalmente contrrios transmisso do cargo a Costa e Silva, entre os quais
Mem de S, Cordeiro de Farias e os generais Geisel e Golbery (VIANA FILHO, 1975, p. 391-392). De acordo com Gaspari, no
palcio, seus velhos camaradas [os do presidente Castello Branco] pressentiam um desastre. Antes da eleio, o general Cor-
deiro de Farias fora a Castello e lhe pedira para ir embora do Ministrio do Interior: Voc sabe que ele vai afundar o pas, pois
incapaz, e eu no quero ter parte nisto. Castello acreditava que com a fria legiferante dos ltimos meses de seu governo,
quando se votaram uma Constituio e dezenas de novas leis, seu sucessor assumiria enquadrado, mas Geisel desafara seu
otimismo: Ora, presidente, tenha pacincia. Na primeira difculdade que o Costa e Silva tiver ele joga tudo isso fora. Se apoia
no Exrcito ou nos amigos dele e vira ditador. Golbery estava certo de que o marechal desmoronaria: Eu prefro o showdown,
e que o Costa e Silva d o golpe e assuma o poder agora a que haja uma eleio que cooneste tudo e difra por um ou dois
anos o golpe e a ditadura(GASPARI, 2002a, p. 273). A alternativa mais efcaz contra a candidatura de Costa e Silva passaria,
como sempre, pela legislao sobre inelegibilidades: Cuidaram de avisar ainda a Costa e Silva que, por sugesto de Mem de
S, o novo ministro da Justia, Castello passara a trabalhar com a possibilidade de, por meio de um golpe de mo, impedi-lo
de ser candidato. Para tanto, bastaria que o presidente se servisse de uma frula legal. O AI-2 decretara que as eleies presi-
denciais deveriam ser realizadas at 3 de outubro. Nada impedia, portanto, que fossem convocadas antes daquela data. Caso
antecipasse o pleito e, ao mesmo tempo, mantivesse a exigncia de seis meses para a desincompatibilizao dos candidatos
que ocupassem cargo pblico, Castello tornaria Costa e Silva inelegvel (LIRA NETO, 2004, p. 368). tambm a sugesto
que se depreende da leitura da coluna de Carlos Castello Branco datada de 5 de janeiro de 1966, comentando a improvvel
antecipao das eleies: S a partir de maro haver candidatos, e apresentando-se como um dos postulantes o ministro
da Guerra, cuja desincompatibilizao s ocorrer em funo da candidatura, o presidente estar constrangido a marcar a
eleio para uma data nunca anterior segunda quinzena de setembro(CASTELLO BRANCO, 2007, p. 254).
104 Para maiores detalhes sobre o processo de sucesso de Castello Branco, ver Viana Filho (1975, p. 391-406). Para o resultado
da conveno da Arena, conferir a p. 398.
101
Brasileira
inefcientes. Ao elaborarem uma nova Constituio e a Lei
de Segurana Nacional, Castello e seus colegas pretenderam
criar um sistema poltico que reconciliasse as ideias milita-
res e constitucionalistas do pas, da sociedade e do indiv-
duo. Mais importante e paradoxal, os castelistas acredita-
vam que tais leis quase todas em confito com os princpios
constitucionais anteriores a 1964 eram o nico meio de
preservar a democracia. Na realidade, eles foram vtimas da
suposio elitista h muito predominante em Portugal e no
Brasil de que a soluo de qualquer problema consistia em
uma nova lei. (SKIDMORE, 1988, p. 121)
Se no incio da era Vargas, na dcada de 1930, foi preciso um levante
armado para levar o governo revolucionrio convocao de uma Assem-
bleia Constituinte, em 1966 a consolidao do nome de Costa e Silva como
candidato Presidncia da Repblica parece ter sido sufciente. Mais aci-
ma o testemunho de Viana Filho foi invocado para afrmar que, na flosofa
poltica castelista, a constitucionalizao fora sempre cogitada; os aconte-
cimentos haviam-no obrigado, porm, a protel-la (VIANA FILHO, 1975,
p. 452). Ainda que haja elementos a respaldar essa tese, no se pode olvidar
que a nova Carta era tambm uma estratgia de enquadramento e con-
teno de Costa e Silva (CASTELLO BRANCO, 2007, p. 323). A comisso
de juristas reunida por Castello por meio do Decreto n 58.198, de 15 de
abril de 1966
105
, normalmente identifcada como responsvel pela elabo-
rao de um anteprojeto de Constituio. Porm, ela no foi convocada
com esse objetivo. Tratava-se, muito mais, de um trabalho de arrumao
e coordenao dos textos normativos recm-promulgados (emendas cons-
titucionais e atos institucionais), sua insero na Constituio de 1946 e
a adoo pontual de novas emendas
106
. Em momento algum se falava em
105 A comisso era constituda por Levi Carneiro, Orozimbo Nonato, Themistocles Cavalcanti e Seabra Fagundes, sob a presidncia
do primeiro. Seabra Fagundes abandonou os trabalhos da comisso antes de sua concluso (SKIDMORE, 1988, p. 118-119).
106 O art. 1 do decreto estabelecia a competncia da comisso: Art. 1 Fica instituda Comisso Especial de Juristas, para o fm
de: a) rever as emendas constitucionais e os dispositivos de carter permanente dos atos institucionais, coorden-los e inseri-
los no texto da Constituio Federal; b) excluir do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias os preceitos de vigncia
j esgotada, incluindo os dos atos institucionais da mesma natureza, com as alteraes adequadas; e c) sugerir emendas
Constituio que, imprimindo ao seu contexto unidade e harmonia, contribuam para a evoluo do processo democrtico
brasileiro e garantam, na vida pblica, regime de austeridade e responsabilidade.
CE
102 Srie
Constituinte ou nova Constituio
107
. A desero de Seabra Fagundes da
comisso deveu-se exatamente a essa impreciso. Fagundes sustentara a
incompetncia do Congresso para votar um novo texto constitucional. Em
entrevista ao Correio da Manh, em 9 de setembro de 1966, ele dizia: A
mim me parecia que o Congresso no dispunha de poder constituinte em
termos que lhe permitissem substituir a Constituio, e sim apenas do po-
der de emend-la, pelo que era imprprio oferecer ao governo um antepro-
jeto global (PEREIRA, 1967, p. 325). Essa tese, da qual compartilhavam
at mesmo alguns integrantes da Arena
108
, seria mais tarde combatida por
Pedro Aleixo. Para o futuro vice-presidente do pas, o que teria ocorrido
era sim uma reforma constitucional, na modalidade de reviso total do
texto, algo que no era vedado pela Constituio de 1946:
O art. 217 da Constituio de 1946 admitiu explicitamente
que a mesma Constituio pudesse ser emendada, atribuiu
Cmara dos Deputados e ao Senado Federal competncia
para discutir, votar e promulgar emendas, fcando somente
proibido que a reforma da Constituio se fzesse na vign-
cia do estado de stio ou que fossem sujeitos a deliberao
projetos tendentes a abolir a federao ou a Repblica. Ti-
nha, portanto, o Congresso Nacional competncia para re-
ceber, discutir, votar e promulgar o projeto de emenda cons-
107 Essa nuance foi captada na observao de Carlos Castello Branco, que se contrape tese de Viana Filho: A deciso de dotar
o pas de uma nova Constituio, como objetivo do governo Castello Branco, fato bastante recente, e decorreu, sem sombra
de dvidas, da evoluo do caso sucessrio da Repblica. Ainda h quatro meses, quando foi designada a comisso de juris-
tas, pensava-se timidamente numa simples consolidao constitucional, motivo por que o senador Afonso Arinos, na poca
consultado, recusou-se a colaborar na tarefa, de cujas limitaes discordava. A consolidao de que se cogitou inicialmente
integraria na Carta de 1946 os dispositivos dos atos institucionais e as emendas ditadas pelo movimento revolucionrio. Ter
temido o governo que o fm dos atos implicasse a perempo de preceitos que se mandou ditatorialmente incorporar ao
texto constitucional (...)(CASTELLO BRANCO, 2007, p. 323).
108 A propsito, ver o discurso do deputado Flores Soares: Eu pergunto, desde logo: Neste crepsculo melanclico de fm de go-
verno e de fm de legislatura, com um Congresso mutilado, perseguido, ameaado, aterrorizado, ser possvel, Sr. Presidente
elaborar a srio uma Carta Magna? Eu entendo, Sr. Presidente, que este Congresso, como um sismgrafo sensvel, deveria,
antes de mais nada, sentir a vontade do povo, os anseios do povo. Dele deve vir toda a soberania. Ele que nos mandou para
c. Ele que permite que ns aqui retornemos pelos seus sufrgios. Ele que torna vlidos os mandatos, todos os mandatos.
Ele, somente ele. Antes de mais nada, Sr. Presidente, oua-se o povo todo, os estudantes, os trabalhadores, as universidades.
Oua-se tudo e discuta-se, amplamente, a feitura dessa Constituio, se que se quer fazer uma Constituio de verdade, se
que se quer fazer uma Constituio para valer. Mas, parece que no isto o que se pretende; parece que no isto o que se
quer(DCD, 14/12/1966, p. 7154).
103
Brasileira
titucional que hoje a Constituio do Brasil. (ALEIXO,
1967, p. XXXVII-XXXVIII)
De todo modo, o trabalho da comisso de juristas acabou cami-
nhando, possivelmente por determinao do prprio presidente da Rep-
blica, para a confeco de um anteprojeto nos termos criticados por Seabra
Fagundes. O resultado foi passado s mos de Castello durante solenidade
realizada em 19 de agosto de 1966 (quase trs meses aps a confrmao
do nome de Costa e Silva como candidato). O texto, entretanto, no o im-
pressionou. Decepcionado com o apego a frmulas j contidas nas Cons-
tituies de 1934 e 1946 e pela recusa ao modelo delineado pelos atos ins-
titucionais
109
, decidiu pinar de volta do STF o jurista servial da ordem
militar
110
, Carlos Medeiros Silva. Para Silva, o liberalismo, a harmonia
dos Poderes e outros preceitos constitucionais, nas suas expresses cls-
sicas, estariam superados, e no evitariam as crises polticas e sociais do
pas. Ele foi nomeado ministro da Justia em meados de julho de 1966 e en-
carregado de revisar o projeto da comisso de juristas, tarefa que cumpriu
em parceria com Roberto Campos, de tal forma que os aspectos legais
estivessem harmonizados com os critrios fnanceiros e econmicos que
norteavam o sistema de governo (BONAVIDES; PAES DE ANDRADE,
2002, p. 440)
111
. Um primeiro rascunho fcou pronto em outubro, e foi sub-
metido considerao do senador Daniel Krieger, de Bilac Pinto ento
109 O projeto apresentado pela comisso rejeitava, por exemplo, o modelo de processo legislativo baseado em amplo monoplio
de iniciativa por parte do chefe do Executivo e na aprovao por decurso de prazo.
110 A expresso de Carlos Castello Branco (2007, p. 323).
111 A este respeito, Viana Filho observa: Curiosamente, as inovaes econmicas da Constituio, conquanto talvez mais radicais
que as polticas, suscitaram pouco debate. Entre tais inovaes, quatro devem ser ressaltadas: 1) proibio de aumento de
despesas por iniciativa legislativa, e que tanto Campos como Bulhes consideravam indispensvel para pr termo nos-
sa tradio infacionista; 2) proibio de investimentos sem preparao de projetos e especifcao de fontes de receita,
dispositivo destinado a preservar a coerncia do planejamento governamental; 3) implantao de oramentos-programa
e preparao de oramentos plurianuais de investimento, destinados inclusive a substituir as vinculaes oramentrias
pulverizadoras da receita; 4) eliminao da prelao do superfcirio no tocante a jazidas minerais, abrindo caminho para a
modernizao do Cdigo de Minas(VIANA FILHO, 1975, p. 461).
CE
104 Srie
embaixador em Paris , de Afonso Arinos, Vicente Rao e de Francisco
Campos (VIANA FILHO, 1975, p. 452-456)
112
.
Alm de uma consequncia previsvel da mentalidade poltica dos
militares alados ao poder e de uma resposta vitria da linha dura com
a candidatura Costa e Silva, a Constituio de 1967 representou, segun-
do Osny Duarte Pereira, a oportunidade de sintonizar a ordem jurdi-
ca com as demandas da Aliana para o Progresso, uma poltica externa
norte-americana que arrecadava parte dos lucros obtidos pela iniciativa
privada estadunidense radicada na Amrica Latina e reinvestia esses re-
cursos em programas de ajuda econmica e social. Os recursos no eram
repassados diretamente aos governos sul-americanos, algo que desperta-
ria resistncia por parte do empresariado contribuinte. Tudo permanecia
sob gesto dos Estados Unidos, por meio de diversas agncias, entre as
quais a Usaid (United States Agency for International Development) pos-
sivelmente foi a mais conhecida. Essa poltica, inaugurada pelo presidente
Kennedy, deveria cumprir uma dupla funo: primeiro, atenuar a impo-
pularidade resultante dos lucros supostamente extorsivos que as empresas
norte-americanas auferiam na Amrica Latina e, segundo, desestimular
medidas restritivas atividade econmica de tais empresas por parte do
governo dos pases benefciados. Para Osny, estava em curso um processo
de desnacionalizao baseado em medidas constitucionais adequadas a
um neocolonialismo (PEREIRA, 1967, p. 308-319)
113
.
A Constituio de 1967 refete (...) uma determinada pol-
tica internacional de subordinao dos pases latino-ame-
ricanos complementarizao da economia dos Estados
112 Viana Filho relata que Afonso Arinos criticou a eleio indireta do presidente da Repblica (que julgava a entronizao da
oligarquia) e criticou a criao de um estado de emergncia, paralelo ao estado de stio. Sua preocupao era compar-
tilhada por Vicente Rao, que recomendou a supresso dos dispositivos referentes ao novo instituto, e at mesmo Francisco
Campos, para quem o estado de emergncia era mera repetio do estado de stio, sem contedo prprio (VIANA FILHO,
1975, p. 456-457). De fato, a Constituio de 1967 no previu o estado de emergncia, que foi introduzido apenas na
Emenda Constitucional n 1, de 1969.
113 O cerne do argumento de Osny Pereira a incompatibilidade da Constituio de 1946 com o Acordo de Garantia de Inves-
timentos, frmado com os Estados Unidos. O acordo foi ratifcado pelo Congresso Nacional, em forma tumultuada e com
acusaes de suborno e, diante da conjuntura poltica destes anos, impunha-se no adaptar o Acordo de Garantia de Investi-
mentos Constituio brasileira, mas essa ao acordo(PEREIRA, 1967, p. 313).
105
Brasileira
Unidos, de modo a transformar o Continente em um pas
nico, de fato, embora nas fces jurdicas conservem-se as
diferenciaes tradicionais. (PEREIRA, 1967, p. 319)
A gnese da Constituio de 1967 foi marcada por um entrecruza-
mento complexo de fatores sociais, polticos, econmicos e jurdicos e re-
presentou respostas diversas a problemas muito diferentes: a legitimidade
do regime, a sucesso de Castello, a insero internacional do pas e a es-
tabilizao de sua economia. Ao menos do ponto de vista dos dois primei-
ros problemas, a nova Constituio amargaria enormes fracassos. Ela no
foi capaz de interromper o processo revolucionrio e dar continuidade a
seu projeto em um contexto de normalidade institucional. Sua discusso
e aprovao no Congresso podem ser classifcadas, na melhor das hipte-
ses, como uma farsa constituinte (BONAVIDES; PAES DE ANDRADE,
2002, p. 436). E, como se sabe, ela no impediu a recada ditatorial do go-
verno Costa e Silva em 1968.
Na realidade, o esforo constituinte empreendido pelo governo
Castello Branco revelava uma gritante contradio performativa. Castello
pretendia adotar uma Constituio, seguindo o impulso do idealista fel
mstica da lei (VIANA FILHO, 1975, p. 458), para limitar o poder do gover-
no que o sucederia. inegvel, porm, que seu prprio governo falhara em
estabelecer as condies que tornariam plausvel a vigncia de um regime
constitucional. O primeiro perodo militar buscou reduzir a Constituio
a um instrumento do governo e para o governo, maquiando com tons re-
volucionrios uma agenda desenganadamente reformista. As amarras ao
exerccio do poder foram solapadas: direitos fundamentais (como o direito
de eleger seus representantes mximos ou a inafastabilidade da jurisdio),
solenemente ignorados. A domesticao da minoria parlamentar somou-se
desnecessidade de formao de maioria para a gesto legislativa cotidiana.
A independncia do Judicirio foi severamente mitigada por meio da inter-
ferncia direta na composio e competncia dos tribunais.
Esse quadro era coroado pela crtica ao carter contramajoritrio
da Constituio, vocalizada, por exemplo, por Pedro Aleixo, para quem era
preciso salientar ser hoje intolervel a exigncia de requisitos excepcionais
CE
106 Srie
ou mesmo extraordinrios para que se possa modifcar a Constituio.
Se a maioria dos representantes do povo deseja alterar a Constituio e
assim o demonstra em votaes inequvocas e reiteradas incompreen-
svel que no o possa fazer em razo de normas de carter adjetivo ou da
exigncia de requisitos cuja satisfao fca na dependncia exclusiva de mi-
norias mais ou menos ponderveis (ALEIXO, 1967, p. XXXVI-XXXVI).
As regras que regulam a reforma constitucional, entretanto, no so meras
normas de carter adjetivo. Se elas no signifcam a imutabilidade ou a
sacralidade da Constituio, desempenham um papel muito importante
no direito moderno. Ao tornar operativa, como distino jurdica, a di-
ferena entre direito constitucional e direito infraconstitucional, a ideia
de rigidez permite o fechamento operacional do sistema do direito
114
. De
acordo com Andrew Arato,
evidentemente, h a possibilidade de um aprendizado ex-
cessivo sobre o domnio legal, como nos adverte Niklas Luh-
mann. Aprender pode signifcar tambm o aprendizado de
no aprender. Constitucionalismo implica, necessariamente,
elevar o patamar do aprendizado possvel; ou seja, que se tente
no aprender imediatamente frente s frustraes empricas.
Em constituies, esse efeito alcanado atravs de normas
de emenda relativamente severas. (ARATO, 1997, p. 39-40)
A crtica de Aleixo, entretanto, no deve ser interpretada como
uma recusa ao conceito de Constituio em sentido formal. Afnal, fora
o prprio regime militar que, partindo dessa premissa bsica, institu-
ra em 1965 o controle concentrado de constitucionalidade das leis. E
era exatamente na forma constitucional que Castello Branco depositava
suas confanas (ingenuamente, talvez) de barrar um retrocesso discri-
cionrio no governo que o sucederia. Por trs das observaes de Aleixo
est uma proposta ao mesmo tempo mais modesta e mais perigosa (pois
mais facilmente atingvel): a progressiva privatizao e monopolizao
da Constituio pelo governo.
114 Nas palavras de Cristiano Paixo, essa importante diferena estabelecida, ao fm, entre direito constitucional e direito
infraconstitucional estar na base da profunda correlao proposta por Luhmann entre a diferenciao funcional da socie-
dade moderna e a autonomizao e diferenciao completas do sistema do direito(PAIXO, 2004, p. 23).
107
Brasileira
Carlos Medeiros Silva, em trecho citado anteriormente, afrma-
va que governar no mais agir dentro do quadro das leis existentes,
mas dirigir a prpria legislao; governar , em uma palavra, legislar
(SILVA, 1964b, p. 450). Isso vale, no pensamento autoritrio militar, tam-
bm para as leis constitucionais. Governar , nesse sentido, ter contro-
le sobre a Constituio vigente (o que, evidentemente, no se reduz aos
meios necessrios ao controle do processo de reforma constitucional). O
imaginrio liberal, de uma Constituio que opera como limite ao poder
poltico, perde fora sob o argumento de que o governo revolucionrio
o portador das aspiraes nacionais, s quais a Constituio, enquanto
manifestao da soberania popular, deve aceder.
Conforme a pertinente advertncia de Menelick de Carvalho Net-
to, o abuso da Constituio s pode ser perpetrado de forma efciente
se travestido de uso, portanto, de sua afrmao. A nova Constituio se
apresentaria como consolidao do compromisso do regime militar com
o Estado de direito, mesmo que brotasse de uma prtica que negava um
por um seus pressupostos. Restava saber de que forma nasceria essa nova
Constituio. Havia, basicamente, cinco alternativas. A primeira era vo-
tar o projeto de Constituio no Congresso em exerccio antes da eleio
parlamentar de 15 de novembro. A segunda era votar o projeto de Cons-
tituio no Congresso em exerccio, mas aps as eleies. A terceira era
votar o projeto com o novo Congresso e concluir o trabalho antes de 15 de
maro (fm do mandato de Castello). A quarta, votar o projeto com o novo
Congresso aps o fm do mandato de Castello. E, por ltimo, outorgar a
nova Constituio (VIANA FILHO, 1975, p. 454). Aprovar a Constituio
j no governo Costa e Silva era uma possibilidade meramente analtica.
Aprov-la com o novo Congresso signifcaria um custo poltico elevado.
Submet-la ao Congresso antes das eleies era tornar os candidatos da
Arena responsabilizveis perante as urnas por eventuais medidas impopu-
lares (como o fm das eleies diretas). Sobravam a outorga e uma Consti-
tuinte levada a cabo por aquilo que os americanos chamam de lame-duck
Congress e que o deputado arenista Flores Soares chamou de crepsculo
melanclico da legislatura. O Ato Institucional n 4, de 7 de dezembro
de 1966, optou por recorrer ao Congresso, que teria entre 12 de dezembro
CE
108 Srie
de 21 de janeiro de 1967 para concluir sua tarefa. A outorga, porm, ainda
seria uma carta na manga de Castello, caso os deputados e senadores
falhassem em aprovar o projeto enviado.
O prembulo do Ato Institucional n 4 foi o mais econmico entre
seus predecessores. Diferentemente do Ato Institucional n 2, em cujo pre-
mbulo se lia que a revoluo est viva e no retrocede, o Ato n 4 decla-
rava que somente uma nova Constituio poder assegurar a continuida-
de da obra revolucionria. O ato afrmava, ainda, que o governo continua
a deter os poderes que lhe foram conferidos pela revoluo. Essas afrma-
es convidavam dvida: o que signifca dizer que uma nova Constitui-
o pode assegurar a continuidade da obra revolucionria? A Constituio
um ato que encerra a revoluo ou, pelo contrrio, apenas mais um ato
do processo revolucionrio? Por outro lado, dizer que o governo continua
a deter poderes revolucionrios signifca que tais poderes se esgotam com
a promulgao da Constituio ou que o governo continuar a det-los
independentemente disso? A interpretao de pelo menos seis ministros
do STF, antes da outorga do Ato Institucional n 5, em dezembro de 1968,
foi no sentido de que a Constituio de 1967 revogara os atos institucionais
o pas vivia, portanto, um momento de normalidade constitucional
115
. A
frustrao de tal suposio viria poucos meses depois.
Desde o primeiro ato institucional, os militares deixaram claro que
o Congresso no era a fonte de legitimidade do novo regime. Este se legiti-
mava por si s, a partir do poder revolucionrio, cuja potncia constituinte
intrnseca. O Ato Institucional n 4 seguia essa tradio e, em momento
algum, reconhecia ao Congresso poderes constituintes com os quais viesse
a desempenhar o mnus que lhe era atribudo. Pelo contrrio, afrmava-se
expressamente que o governo permanecia de posse dos poderes revolu-
cionrios e, portanto, dos poderes constituintes. Paulo Sarasate, senador
arenista e advogado, via nessas circunstncias uma delegao do poder
constituinte ao Congresso. Para ele: [O governo] concedeu, por essa via,
(...) ao Congresso Nacional diretamente, em vez de convocar uma Assem-
bleia Constituinte, o poder constituinte delegado, no uso de uma faculda-
115 Ver, a propsito, o Caso Joo Goulart, Inqurito n 2-GB.
109
Brasileira
de que reputou inerente revoluo (SARASATE, 1967, p. 42). Segundo
esse ponto de vista, o que se transmitia ao Congresso, ao contrrio do que
defendera Pedro Aleixo, era o prprio poder constituinte originrio. di-
fcil imaginar, entretanto, um rgo soberano que tenha desempenhado
suas atribuies de forma to tolhida quanto a Constituinte Congressual
de 1966-67. Afnal, o mesmo poder que lhe delegara funo constituinte
poderia, se contrariado, retom-la, ainda que fora.
A ambiguidade do discurso dos atos institucionais, oscilando entre
reforma e revoluo, reproduzida aqui pela contraposio entre poder
constituinte e poder reformador. A esse propsito, o voto vencido do MDB
na comisso mista prevista pelo Ato Institucional n 4, encabeado pelo
senador Josaphat Marinho, registrava o seguinte:
Congresso Indefnido A anomalia do procedimento ins-
taurado comea, alis, pela indefnio dos poderes do Con-
gresso Nacional. Segundo o prembulo do projeto, so os
representantes do povo brasileiro, reunidos em Congresso
Nacional, que decretam e promulgam a Constituio. Logo,
o prprio governo reconheceu que o atual Congresso no ti-
nha, ou no lhe podia ser deferida funo constituinte plena.
Por isso mesmo no pode usar a frmula correta de delibe-
rao em Assembleia Constituinte. Se admitia a existncia
da faculdade criadora irrestrita e no a proclamou, ento o
propsito do governo foi cercear a competncia do Poder Le-
gislativo. Mas, se o Congresso Nacional no funciona como
Assembleia Constituinte, est investido apenas do poder de
reforma. Limitado a poder de reforma, tem a prerrogativa
ampla de modifcar e aditar o texto constitucional vigente,
respeitada a unidade de seu sistema. No tem, portanto, o
privilgio de substituir a Constituio, para adotar uma ou-
tra, caracterizada por sistema ou esprito diverso. (Anais da
Constituio de 1967, v. III, p. 52 e segs.)
Para apreciar o projeto de Constituio encaminhado pelo gover-
no em tempo recorde, o Congresso foi convocado extraordinariamente e
adotou um procedimento bastante simplifcado. Uma comisso mista dava
parecer ao projeto que era submetido em bloco ao Congresso. Se aprovado,
CE
110 Srie
retornava comisso mista para uma fase de recebimento de emendas.
Caso contrrio, encerrava-se a convocao extraordinria. Na comisso
mista, as emendas recebiam parecer para, ento, serem submetidas ao Ple-
nrio. Tanto a votao do projeto quanto das emendas dava-se em turno
nico, exigido qurum de maioria absoluta de votos para aprovao. Se
no houvesse emendas aprovadas at 21 de janeiro de 1967 ou se o Con-
gresso no fnalizasse sua apreciao at essa data, o projeto enviado pelo
governo e aprovado pelo Plenrio em bloco deveria ser promulgado
116
.
Portanto, o rito defnido no ato institucional conferia ao projeto
prioridade absoluta. E, diferente do que sustentava Pedro Aleixo
117
, ele no
se pautava, na essncia, pelo procedimento previsto para a apreciao das
propostas de emenda Constituio encaminhadas pelo presidente da Re-
pblica. No cerne do processo de reforma constitucional, tanto a Constitui-
o de 1946 quanto os atos institucionais exigiam a aprovao das propos-
tas em dois turnos, tal qual previsto no art. 3 da Resoluo do Congresso
Nacional n 1, de 20 de maio de 1964, que dispunha: A emenda ser sub-
metida a dois turnos de discusso e votao, estabelecido entre eles o inters-
tcio mximo de 10 (dez) dias. Alm disso, a Constituio de 1946 vedava
a apreciao de reformas constitucionais em convocao extraordinria
118
.
Portanto, se o que estava em curso era apenas uma reforma constitucional,
116 De acordo com o Ato Institucional n 4, o procedimento transcorria da seguinte maneira: recebido o projeto, o presidente
do Congresso designava uma comisso mista composta de onze deputados e onze senadores. A comisso tinha um dia para
eleger seu presidente e vice-presidente. O presidente da comisso imediatamente designava um relator, o qual dispunha
de 72 horas para dar parecer ao projeto. Tal parecer era submetido a voto na comisso e, uma vez aprovado, apresentado
ao Plenrio do Congresso Nacional para discusso e votao em turno nico, observado o qurum de maioria absoluta para
aprovao. A rejeio do projeto pelo Congresso levaria ao encerramento da convocao extraordinria. Caso ele fosse apro-
vado, seria devolvido comisso especial, que abriria prazo de cinco dias para a apresentao de emendas, as quais deveriam
contar com o apoio de um quarto dos membros de qualquer das Casas. A comisso proferiria parecer sobre as emendas em
doze dias. Com o parecer da comisso especial, as emendas eram submetidas apreciao do Plenrio, que dispunha de
outros doze dias para discuti-las. Findo o prazo, as emendas iam a voto, tambm em turno nico e com exigncia de qurum
de maioria absoluta para sua aprovao. Se nenhuma emenda fosse aprovada ou se a votao no se conclusse at 21 de
janeiro, seria promulgado o texto do projeto ofcial. A promulgao do texto fcava marcada para 24 de janeiro.
117 Por essa razo, as normas traadas em relao tramitao do projeto [de Constituio], no Ato Institucional n 4, so, em
essncia, cpia das normas constantes da Resoluo n 1, de 20 de maio de 1964, aprovada pelo Congresso Nacional e con-
cernentes apresentao, ao estudo, discusso e votao dos projetos de emenda constitucional enviados pelo presidente
da Repblica ao Poder Legislativo(ALEIXO, 1967, p. XXXIV).
118 O art. 217, 2, considerava aceita a emenda aprovada em duas discusses pela maioria absoluta da Cmara dos Deputados
e do Senado Federal, em duas sesses legislativas ordinrias e consecutivas.
111
Brasileira
novamente era uma reforma constitucional margem das regras vigentes,
quer pela Constituio de 1946, quer pelos atos institucionais anteriores
119
.
Pedro Aleixo, j eleito vice-presidente da Repblica no Colgio
Eleitoral, foi o grande defensor do projeto de Constituio no Congresso.
Alm da tese apresentada acima, segundo a qual o processo constituinte
era, de fato, uma reviso da Constituio de 1946, ele sustentou que a Car-
ta era legtima porque em sua feitura o Congresso Nacional laborou sem
qualquer interveno perturbadora de foras estranhas (ALEIXO, 1975,
p. XL). Era, no mnimo, uma inverdade. Rompendo compromisso que as-
sumira na vspera com o presidente da Cmara dos Deputados, Adaucto
Lcio Cardoso, Castello expediu o Decreto de 13 de outubro de 1966, de-
terminando a suspenso dos direitos polticos e cassao dos mandatos
de seis deputados: Abraho Fidlis de Moura, Antnio Adib Chammas,
Armindo Marclio Doutel de Andrade, Cesar Prieto, Humberto El-Jaick e
Sebastio Paes de Almeida.
O ofcio comunicando as cassaes Cmara dos Deputados foi lido
na sesso do dia 17 de outubro, uma segunda-feira. Adaucto, a despeito de
ser um quadro governista, recusou-se a reconhecer validade s cassaes,
afrmando que apenas por deciso do Plenrio da Cmara dos Deputados
os parlamentares poderiam perder seus mandatos. Boa parte da Arena e
Auro de Moura Andrade, presidente do Senado Federal, apoiavam o pre-
sidente da Cmara, criando uma situao insustentvel para o governo,
que no poderia admitir a invalidade dos atos revolucionrios (VIANA
FILHO, 1975, p. 465). Na madrugada de 20 de outubro, Castello edita o
Ato Complementar n 23, determinando o recesso do Congresso at dia
119 A este respeito, o senador Aurlio Vianna (MDB-GB), lembrando Joo Mangabeira, comentava: Estamos discutindo e va-
mos votar uma Constituio, no pelos processos que a de 46 estabelece, mas pelos processos autoritrios que a revoluo
estabeleceu. [Joo] Mangabeira era por uma reforma ampla, inclusive dizia ele nas funes do Poder Legislativo, mas,
acrescentava: uma reforma constitucional no se faz aos partidos, nem sob a direo de constitucionalistas improvisados.
Estivesse no Parlamento, estaria ele sustentando a mesma tese que defendera diante da mocidade baiana. Constitucionalis-
tas improvisados(Anais da Constituio de 1967, 2 volume, p. 251).
CE
112 Srie
22 de novembro de 1966
120
. Os trabalhos da Constituinte se iniciavam pe-
rante um Congresso humilhado e achacado pelo regime militar. Mais de
um quinto dos mandatos legislativos conquistados nas eleies de 1962 j
haviam sido cassados (OLIVEIRA, 2005, p. 103).
O processo transcorreu sem grandes surpresas. A comisso mis-
ta
121
, sob a presidncia do deputado Pedro Aleixo, designou relator do pro-
jeto o senador Antnio Carlos Konder Reis, que trabalharia, no momento
de apreciao das emendas, auxiliado por sub-relatores
122
. Konder Reis
ofereceu um parecer favorvel ao projeto (Anais da Constituio de 1967,
v. III, p. 6 e segs.), aprovado por treze votos contra oito (Anais da Consti-
tuio de 1967, v. III, p. 51). Na opinio da maioria da comisso, o projeto
encaminhado pelo governo satisfazia as exigncias do Estado moderno,
consignava direitos individuais e respeitava os postulados democrticos.
Os oito votos contrrios subscreviam o voto do MDB encabeado pelo
senador Josaphat Marinho, que abria suas consideraes com uma dura
crtica ao procedimento adotado pelo ato institucional:
Nos trabalhos constituintes anteriores, as assembleias dispu-
seram de meses para cumprir sua tarefa, e as normas internas
e os prazos foram por elas mesmas soberanamente fxados.
Agora, o Congresso delibera atropeladamente, em dias ape-
nas, predeterminado por ato de imprio do Poder Executivo.
Alm de registrar a indefnio do status jurdico da tarefa come-
tida ao Congresso Nacional, propositadamente ambgua, como j se men-
120 Para maiores detalhes sobre o episdio, ver O Congresso em meio sculo, depoimento de Paulo Afonso Martins de Oliveira
ao jornalista Tarcsio Holanda (OLIVEIRA, 2005, p. 103-104). Ver, ainda, Lira Neto (2004, p. 387-389). A ordem de recesso do
Congresso Nacional foi cumprida pelo coronel Meira Matos, no comando do Batalho da Polcia do Exrcito de Braslia. A
gua, a energia eltrica e os telefones do prdio do Congresso Nacional foram cortados. s 5h7 da manh de 20 de outubro
os pelotes da Polcia do Exrcito marcharam sobre o prdio, invadiram as dependncias da Cmara e retiraram de l os 78
deputados que ainda permaneciam em viglia no interior do edifcio, frente deles o presidente Adaucto Lcio Cardoso. Ver,
ainda, Silva Neto (2003, p. 503 e segs.).
121 As normas disciplinadoras dos trabalhos da comisso mista foram publicadas nos Anais da Constituio de 1967, v. II, p. 115.
122 Os sub-relatores designados foram os seguintes deputados e senadores: deputado Oliveira Brito, Ttulo I (Da Organizao
Nacional), Captulos I a V; senador Vasconcelos Torres, Ttulo I (Da Organizao Nacional), Captulo VI (Do Poder Legislativo);
deputado Accioly Filho, Ttulo I (Da Organizao Nacional), Captulo VII (Do Poder Executivo); deputado Adaucto Lucio Cardo-
so, Ttulo I (Da Organizao Nacional), Captulo VIII (Do Poder Judicirio); senador Wilson Gonalves, Ttulo II (Da Declarao
de Direitos); deputado Djalma Marinho, Ttulo III (Da Ordem Econmica e Social) (Anais da Constituio de 1967, v. II, p. 113).
113
Brasileira
cionou, o voto de Josaphat Marinho tambm atacava a tendncia centra-
lizadora e antifederalista do projeto, a supresso de eleies diretas para a
Presidncia da Repblica, a reduo das competncias do Congresso em
prol da ampliao das competncias legislativas do Poder Executivo e a
desfgurao dos direitos fundamentais.
Em Plenrio, a Arena apoiou maciamente o projeto, que foi apro-
vado sem maiores difculdades. No dia 22 de dezembro teve incio a vota-
o. Na Cmara, 223 deputados votaram favoravelmente matria. Houve
110 votos contrrios e 7 abstenes (Anais da Constituio de 1967, v. II,
p. 712). No Senado, o projeto contou com 37 votos favorveis, 17 contrrios
e uma absteno (Anais da Constituio de 1967, v. II, p. 725). Passava-se
fase de oferecimento de emendas.
As normas de trabalho adotadas pelo Congresso permitiram aos
parlamentares o recolhimento de emendas ao projeto de Constituio
mesmo antes da aprovao do texto pelo Plenrio, na votao em bloco do
dia 22 de dezembro. Isso permitiu que um total de 884 proposies fosse
recolhido. Vrias delas se desdobravam em diversos dispositivos (totali-
zando, na prtica, mais de 1.500 emendas)
123
. O relator-geral da comisso
mista, senador Konder Reis, e os sub-relatores designados pelo presidente
da comisso, deputado Pedro Aleixo, iniciaram um trabalho que duraria
at a virada do ano, concluindo com um parecer favorvel a 150 emendas,
algumas delas oriundas da oposio. Em 1 de janeiro de 1967, Konder
Reis, antes mesmo de dar satisfaes comisso mista, reuniu-se com
quem de fato estava frente do processo: o presidente Castello Branco,
Carlos Medeiros Silva, Roberto Campos e os lderes arenistas Raymundo
Padilha e Daniel Krieger (VIANA FILHO, 1975, p. 473).
123 H poucas referncias sobre participao da sociedade civil no processo. Um dos poucos registros localizados coube a Oli-
veiros S. Ferreira, que, em seu livro Uma Constituio para a mudana (1986), conta que o Instituto dos Advogados de So
Paulo, em reunio realizada nas Arcadas, decidiu que se fazia mister oferecer sugestes [ao anteprojeto de Constituio
encaminhado ao Congresso Constituinte em 1966]. Por motivos vrios, integrei a comisso professores doutores Gofredo
da Silva Telles Jr., Jos Pedro Galvo de Souza, Manoel Gonalves Ferreira Filho, Alfredo Buzaid e eu que deveria estudar
o documento dos doutos ou proceder como bem entendesse. Decidiu-se por elaborar anteprojeto (FERREIRA, 1980, p. 8).
Ferreira apresenta na publicao (que veio a lume apenas em 1986, pouco antes do processo constituinte de 1987-1988)
alguns trechos do que fcou conhecido como anteprojeto paulista. A ntegra do anteprojeto encontra-se publicada nos Anais
da Assembleia Legislativa do Estado de So Paulo, por iniciativa do deputado Camillo Ashcar (FERREIRA, 1980, p. 8).
CE
114 Srie
Conforme observam Bonavides e Paes de Andrade, no incio do
processo constituinte, o governo reuniu suas lideranas no Senado
e na Cmara, por ocasio do encaminhamento do projeto de Consti-
tuio, dando-lhes conhecimento dos dispositivos no emendveis
(BONAVIDES; PAES DE ANDRADE, 2002, p. 437). Seria excessivo afr-
mar que no ocorreram modifcaes relevantes a partir das emendas
sugeridas. As principais alteraes, no entanto, atingiram dispositivos
que sofriam resistncia at mesmo dentro da Arena
124
. Assim, pode-se
dizer que foram remetidos ao Congresso para estabelecer a margem de
negociao que conferiria foros de legitimidade ao processo constituin-
te, criando a iluso de que o Legislativo de fato interviera na elaborao
da nova Constituio. Em outras palavras, o governo criou difculdade
para vender facilidade. Novamente, as regras destinadas a reger a re-
forma da Constituio oferecem um bom exemplo.
O projeto encaminhado pelo governo previa um regime diferen-
ciado para a tramitao das proposies de iniciativa do presidente da Re-
pblica
125
. Na prtica, a proposta eternizava o critrio excepcional adotado
pelos atos institucionais, isto , propostas oriundas do Congresso deve-
riam tramitar separadamente na Cmara e no Senado, e atingir qurum
de dois teros dos membros de cada uma das Casas em dois turnos para sua
124 Segundo Pedro Aleixo, em introduo aos Anais da Constituio de 1967, vrios dispositivos do projeto ofcial sofreram mo-
difcaes substanciais e foram at rejeitados, como o que considerava tacitamente aprovado o tratado internacional sobre
o qual no houvesse deliberao pelo Congresso Nacional dentro do prazo de 120 dias, o que conferia processo especial para
o trmite de emendas Constituio propostas pelo presidente da Repblica, (...) [e] o que proibia que constitussem objeto
de delegao projetos sobre direitos polticos, direito civil e direito penal (...)(Anais da Constituio de 1967, vol. II, p. XLV).
125 Os arts. 48, 49 e 50 do projeto de Constituio dispunham: Art. 48. A Constituio poder ser emendada por proposta: I dos
membros da Cmara dos Deputados ou do Senado; II do presidente da Repblica; III das assembleias legislativas dos
estados. 1 No ser objeto de deliberao a proposta de emenda tendente a abolir a Federao ou a Repblica. 2 A
proposta, quando apresentada Cmara dos Deputados ou ao Senado, dever ter a assinatura da quarta parte de seus mem-
bros. 3 Ser apresentada ao Senado a proposta aceita por um tero das assembleias legislativas. Art. 49. A aprovao da
emenda nos casos dos nmeros I e III do artigo anterior dar-se- pela votao de dois teros dos membros das duas Casas do
Congresso Nacional, em uma sesso legislativa, ou pela sua maioria absoluta, quando em duas sesses legislativas ordinrias
e consecutivas. Art. 50. A proposta do presidente da Repblica (art. 48, n II) ser discutida e votada em reunio do Congresso
Nacional dentro de sessenta dias, a contar do seu recebimento, em duas sesses e considerada aprovada quando obtiver, em
ambas as votaes, a maioria absoluta dos votos dos membros das duas Casas do Congresso(Anais da Constituio de 1967,
vol. II, p. 42-43). Atente-se que a primeira verso do projeto de Constituio, depois corrigida pelo governo, acrescia a esse
art. 50 um pargrafo nico, de acordo com o qual o presidente da Repblica poderia submeter a referendo popular a proposta
de emenda Constituio de sua iniciativa no aprovada em segunda discusso pelo Congresso Nacional. A propsito, ver o
voto do MDB na comisso mista (Anais da Constituio de 1967, v. III, p. 52).
115
Brasileira
aprovao. Se obtivesse apenas a maioria absoluta, sua apreciao somen-
te poderia ser concluda em segundo turno na sesso legislativa seguinte.
J as propostas oferecidas pelo presidente da Repblica tramitariam no
Congresso Nacional no prazo de sessenta dias, em dois turnos, e seriam
consideradas aprovadas com qurum de maioria absoluta. Ao fnal, o cri-
trio previsto para as propostas do presidente da Repblica foi estendido
aos demais legitimados para iniciar o processo de reforma constitucional.
Este era, na viso das principais lideranas governistas, um ponto decisi-
vo, como mostra o discurso do deputado Raymundo Padilha na sesso de
promulgao da nova Constituio:
O instrumento a est. A ossatura de um sistema jurdico
e poltico aqui se encontra e, na fexibilidade da faculdade
de emenda, encontram-se todos os instrumentos para a sua
transformao segundo a hora histrica, segundo o mo-
mento nacional, segundo os imperativos internacionais.
Este o gnio criador desta Carta, esta a sua fora, este
o instrumento indispensvel ou a razo fundamental de sua
permanncia. (Anais da Constituio de 1967, v. IV, p. 1002)
Entre as mudanas mais relevantes encontrava-se a substituio da
disciplina dos direitos e garantias individuais e trabalhistas formulada por
Carlos Medeiros Silva por outra, cuja redao coube a Afonso Arinos. A
questo foi objeto de disputa na reunio em que o governo e suas lideranas
parlamentares decidiram o que seria e o que no seria acatado entre as
emendas que mereceram parecer favorvel do relator da comisso mista
126
.
De acordo com Pedro Aleixo, foi com o discreto prestgio do presidente da
126 O ponto central da discrdia era a disciplina dos direitos e garantias individuais: A certa altura Medeiros agastou Krieger,
ao dizer-lhe estar certa emenda mal redigida. Era o debate sobre o captulo dos Direitos e Garantias Individuais, que Afonso
Arinos, com o conhecimento e o apoio de Krieger e Aleixo, emendara radicalmente, tendo cabido ao senador Eurico Rezende
[vice-presidente da comisso mista] redigir o novo texto, que mereceu o apoio de Konder Reis. Pretendia-se o oposto do pre-
conizado por Medeiros, que deixara lei ordinria a regulamentao da matria, considerada pelos liberais excessivamente
importante para fcar ao sabor de ocasionais maiorias parlamentares (VIANA FILHO, 1975, p. 473). O art. 150 do projeto do
governo, elaborado por Carlos Medeiros Silva, dispunha: A lei estabelecer os termos em que os direitos e garantias indivi-
duais sero exercidos, visando ao interesse nacional, realizao da justia social e preservao e ao aperfeioamento do
regime democrtico(Anais da Constituio de 1967, v. II, p. 75). A verso fnal do texto foi preparada com base nas Emendas
n 111, 326, 352, 364, 604 e 656. No caso dos direitos trabalhistas, foi adotado regime muito prximo ao previsto no art. 157
da Constituio de 1946, com base nas Emendas n 681/17, 256, 130/63, 130/64, 424, 519, 719/14, 33, 423 e 131.
CE
116 Srie
Repblica que se fez a total substituio do Captulo dos Direitos e Garan-
tias Individuais por dispositivos que a nossa tradio liberal j havia con-
sagrado (ALEIXO, 1975, p. XL). Afora a alterao do regime dos direitos
individuais e trabalhistas, nenhuma das emendas aprovadas tocou o cerne
da proposta encaminhada pelo governo, como a eleio indireta para pre-
sidente ou a centralizao de poderes na Unio. Entre elas, algumas recru-
desciam, outras abrandavam o carter autoritrio da nova Constituio
127
.
Essa pequena concesso aos constituintes mais liberais no signi-
fcava, entretanto, que o regime militar estava disposto a frmar um com-
promisso com os direitos fundamentais. Pelo contrrio. Talvez signifcasse
que os militares viam em tais direitos construes inofensivas, que sempre
poderiam ser parcialmente suspensas ou excepcionadas naquilo que inte-
ressasse ao regime, quer pela invocao dos poderes revolucionrios, quer
pela interferncia de um Judicirio cuja independncia se encontrava clara-
mente debilitada. O decisivo em uma Constituio o aparato normativo
destinado a institucionalizar o regime. Como observam Paulo Bonavides
e Paes de Andrade, avaliando essas circunstncias a partir de uma distn-
cia histrica, o poder arbitrrio do sistema desnudou suas reais intenes,
exatamente quando os dispositivos formais dos textos [de 1967 e 1969] que
garantiram a liberdade de expresso, de reunio, de imprensa, foram vio-
lentados pela censura e pela represso policial (2002, p. 448).
O que se seguiu bastante conhecido. Na 39 sesso da Consti-
tuinte iniciou-se o debate sobre as mais de 1.500 emendas oferecidas. Ele
se estendeu por 21 sesses ordinrias e extraordinrias, at a 55 sesso,
de 20 de janeiro de 1967. O tempo era, sem dvida, insufciente. O proces-
127 A Emenda n 246/3, por exemplo, autorizou a instaurao de processo penal em face de deputado ou senador por decurso de
prazo (resultando no art. 34, 2, da Constituio). A Emenda n 555/2, por sua vez, criou a aprovao por decurso de prazo
das emendas oferecidas pelo Senado ao projeto de lei de diretrizes oramentrias. As Emendas n 130/14 e 369/1 tornaram
obrigatrio o voto secreto para deliberao sobre vetos presidenciais e perda de mandato parlamentar. O qurum para a
deciso sobre perda de mandato foi elevado para dois teros dos membros de cada Casa. Alm disso, a Emenda n 130/26
proibiu emenda constitucional na vigncia de estado de stio, a Emenda n 130/48 sujeitou a nomeao de ministros do STM
prvia aprovao do Senado Federal e a Emenda n 146 tornou permanente a posse da terra habitada pelos indgenas. No
campo da ordem econmica, as Emendas n 78, 94 e 883/14 garantiram o monoplio da pesquisa e lavra do petrleo pela
Unio, nos termos da lei. Para a relao completa das emendas aprovadas, preparada pelo presidente da comisso mista,
deputado Pedro Aleixo, ver Anais da Constituio de 1967, v. II, p. XLII.
117
Brasileira
so foi marcado por votaes em bloco de um grande nmero emendas
128
,
no raro versando matrias antagnicas, agrupadas para forar uma rejei-
o em globo e evitar debate sobre polmicas que pudessem inviabilizar o
cumprimento dos prazos fxados no Ato Institucional n 4
129
. Salvo exce-
es pontuais, as emendas que chegaram a ser discutidas o foram de forma
bastante precria e apressada (PEREIRA, 1967, p. 340 e segs.).
A situao desagradou um grande nmero de parlamentares, in-
clusive da base governista. Antes do encerramento das votaes, em torno
de 106 deputados encaminharam Mesa documento no qual lamentavam
que as circunstncias criadas em torno da votao das emendas Cons-
tituio (...) tenham impedido a apreciao de dois pontos contidos no
projeto governamental e que no podem merecer nosso apoio. Tratava-
se da prerrogativa presidencial de expedir decretos-leis e da alterao da
titularidade da decretao do estado de stio do Congresso Nacional para
o presidente. Pela sistemtica adotada pela Constituio de 1967, o presi-
dente poderia decretar o estado de stio antes de ouvir o Congresso, ainda
que devesse encaminhar a medida ao Legislativo no prazo de cinco dias.
Na Constituio de 1946, a autorizao congressual era necessria para a
decretao (PEREIRA, 1967, p. 344-345).
A expresso maior da confuso e desordem que marcou os tra-
balhos constituintes de 1967 o clebre caso dos relgios do Plenrio.
O Ato Institucional n 4 havia determinado que a votao das emendas
ao projeto de Constituio deveria encerrar-se at 21 de janeiro. A noite
128 A respeito, Lira Neto registra: Debaixo de alguns protestos, o senador Moura Andrade apelou para a votao simblica: as
matrias seriam dividas em trs grandes blocos e aprovadas em conjunto(LIRA NETO, 2004, p. 393).
129 Um bom exemplo pode ser obtido na questo de ordem formulada por Arruda Cmara: O SR. ARRUDA CMARA (Questo
de Ordem) Sr. Presidente, pelo menos a respeito de duas emendas venho formular perante o nobre lder do governo e o Sr.
Relator-Geral uma reclamao: a emenda relativa aos flhos de qualquer condio e a referente validao dos casamentos
religiosos celebrados e no registrados por pessoas desimpedidas estavam sujeitas votao singular, ou escoteira, como dizia
o nobre senador Eurico Rezende. Pelo que vejo, agora esto englobadas. Ora, posso votar vrias dessas emendas, mas no dar
meu assentimento equiparao de todos os flhos. Esta uma tese que precisa ser discutida. Tal medida no pode fgurar
na Constituio de uma nao civilizada e crist! O SR. PRESIDENTE (Moura Andrade) E no vai fgurar, pois exatamente a
rejeio da proposio que est objetivada no requerimento. O SR. ARRUDA CMARA Mas a Emenda n 110 [sobre validao
do casamento religioso] tambm est envolta nessa rejeio! O SR. PRESIDENTE (Moura Andrade) A Emenda n 110 tambm
est, e V.Exa. h de conceder alguma coisa quando outros concedem. No pode levar tudo, Monsenhor! (risos). Est tudo feito
com muito equilbrio e muito cuidado, de modo que haja compreenso recproca(Anais da Constituio de 1967, v. IV, p. 989).
CE
118 Srie
do dia 20 avanava infexvel rumo madrugada do dia 21 quando o
presidente do Congresso, Auro de Moura Andrade, determinou ao secre-
trio-geral da Mesa que paralisasse os trs relgios existentes poca no
Plenrio nove minutos antes da meia-noite (OLIVEIRA, 2005, p. 106)
130
.
De acordo com Lira Neto,
Castello Branco se divertiu quando soube do artifcio.
Comparou o episdio ao fnal do romance A volta ao mundo
em 80 dias, que lera na infncia. Para ele, no entanto, a me-
lhor notcia daquela madrugada era a de que iria entregar o
pas ao sucessor sob a gide de uma nova Constituio. Mais
uma vez, a aparncia de normalidade democrtica havia
sido preservada. (LIRA NETO, 2004, p. 394)
O Congresso havia sido encurralado. Por um lado, se recusasse par-
ticipao no processo constituinte, possivelmente teria que conviver com
a outorga de uma Constituio cujos excessos a maioria dos parlamenta-
res julgava necessrio abrandar. Por outro, participando do processo no
deixava de conferir-lhe foros de legitimidade, ao menos para os propsitos
do discurso ofcial. O Congresso teve, para todo o trmite da nova Consti-
tuio, metade do tempo de que disps o ministro da Justia, Carlos Medei-
ros Silva, para as elucubraes e consultas que resultaram no projeto ofcial.
E, certamente, teve muito menos liberdade de ao, pois suas manifestaes
encontravam-se programadas por um instrumento normativo sobre o qual
no possua capacidade deliberativa, ao menos de fato.
O status da nova Constituio parecia encontrar-se em suspenso. O
Correio da Manh da data da promulgao da Constituio de 1967 chama-
va a nova Carta de ata de um conluio (LIRA NETO, 2004, p. 394). Impor-
tantes lideranas da oposio entendiam que os atos institucionais sequer
haviam sido revogados pela nova ordem constitucional e, portanto, era ne-
cessrio trabalhar urgentemente na reviso da obra legislativa de Castello
130 Paulo Afonso Martins de Oliveira registra que a sesso teria ocorrido vspera da data-limite para a promulgao da Consti-
tuio, 24 de janeiro. A ltima sesso de votao da Constituinte de 1966-1967 , entretanto, realizada no dia 20 de janeiro.
119
Brasileira
Branco
131
. Enfm, enquanto todas as constituies brasileiras promulgadas
at ento (1891, 1934 e 1946) haviam recebido a frma dos constituintes ao
fnal de seus textos, a Constituio de 1967 levava to somente a assinatura
da Mesa Diretora da Cmara dos Deputados e do Senado Federal, tal qual
uma emenda Constituio (PEREIRA, 1967, p. 350; BONAVIDES, PAES
DE ANDRADE, 2002, p. 442), numa singela, mas inegvel reproduo da
ambiguidade que desde o incio a marcara.
1.4 s favas os escrpulos: o rpido
aprofundamento da ditadura
Costa e Silva lanou sua candidatura Presidncia prometendo
humanizar a revoluo. Com a vigncia da nova Constituio e a in-
disponibilidade (temporria) de instrumentos revolucionrios, o clima
no incio do novo governo era percebido como de distenso poltica
(CASTELLO BRANCO, 1967c).
Como observa Maria Helena Moreira Alves, o ano de 1967 marca
o incio de uma poltica de liberalizao controlada, chamada por alguns
de poltica de alvio. Ela envolvia uma interpretao liberal da legisla-
o repressiva contida na Constituio de 1967 e o estabelecimento de
contatos com setores da oposio e com o movimento de trabalhadores,
131 Carlos Castello Branco observa o seguinte, em sua coluna do Jornal do Brasil de 17 de maro de 1967: A prpria oposio, embora
externamente defenda o contrrio, no parece convencida de que toda a legislao excepcional tenha caducado no dia 15. Juris-
tas como Sr. Oscar Pedroso Horta e o Sr. Tancredo Neves entendem que, na parte no confitante com a nova Constituio, os atos
institucionais e complementares continuam em vigor at que sejam expressamente revogados. Por isso mesmo, so favorveis
a que o partido de oposio incentive, na medida das suas foras, a imediata reviso das leis, atos e decretos deixados pelo ma-
rechal Castello Branco, a fm de que se complete o processo de normalizao institucional do pas(CASTELLO BRANCO, 1967b).
A este respeito, ver tambm a coluna Costa e Silva usaria o AI-2 no dia 15 [de maro de 1967], na qual Carlos Castello Branco
relata especulaes acerca da inteno de Costa e Silva de utilizar as medidas excepcionais uma derradeira vez, aproveitando-se
da coincidncia das datas de expirao do Ato Institucional n 2 e de entrada em vigor da Constituio de 1967.
CE
120 Srie
por meio de uma poltica ativa de organizao de sindicatos e cooptao
de lideranas (ALVES, 2005, p. 137).
O governo Costa e Silva, diferentemente do governo Castello
Branco, no buscou implementar uma agenda reformista. Os poderes que
lhe eram atribudos pela Constituio de 1967 j permitiam uma condu-
o das polticas de forma sufcientemente desembaraada, em especial
quanto s medidas adotadas pela nova equipe econmica, encabeada
pelo ento jovem economista Delfm Netto (ALVES, 2005, p. 138). Como
a situao transitaria dessa situao de quase letargia para o clima polti-
co tenso que antecedeu a outorga do Ato Institucional n 5 e a reapario
do poder revolucionrio?
Carlos Lacerda lanou-se, em agosto de 1967, na organizao da cha-
mada Frente Ampla, uma articulao que agregaria foras polticas advers-
rias antes do incio do ciclo militar. Viajou para Lisboa e Montevidu com o
intuito de convidar nomes de peso a ingressar no movimento. Em primeiro
lugar, o ex-presidente Juscelino Kubitschek, ainda o poltico mais popular do
pas. Em segundo, surpreendentemente, Joo Goulart, o ex-presidente que
Lacerda ajudara a defenestrar. Jnio Quadros foi convidado, mas recusou,
aps alguma hesitao. Brizola, por sua vez, dizia que no apoiaria qual-
quer movimento de oposio poltica dentro do Brasil (SKIDMORE, 1988,
p. 149). A frente, como disse Gaspari, era ampla, mas rasa (GASPARI, 2002a,
p. 279) e no prosperaria. Lacerda teve que prestar contas das novas parce-
rias a velhos apoiadores, alguns dos quais militares linha-dura irritados com
seu retorno ao passado (SKIDMORE, 1988, p. 150).
O ano avanava enquanto Delfm desenvolvia um dirigismo bra-
sileira. Invertendo algumas das premissas de Roberto Campos, a nova
equipe econmica supunha que teria sucesso no combate infao ba-
rateando o crdito. Delfm, baseado em dados do Ipea, estava convencido
de que a infao brasileira (38% ao ano em 1966) era induzida no pela
demanda, mas pelos custos. Um dos custos mais importantes era o crdito.
O barateamento do crdito no geraria infao em razo do excesso de ca-
pacidade da economia. Alm disso, uma poltica de controle de preos se-
ria implementada para refrear as expectativas infacionrias (SKIDMORE,
121
Brasileira
1988, p. 144)
132
. A poltica de controle salarial, que integrava esse pacote de
medidas, acabou gerando um efeito colateral, ao menos do ponto de vista
poltico: a reduo da renda real da populao assalariada. Com base em
dados do Departamento Intersindical de Estatstica e Estudos Socioecon-
micos (Dieese), Maria Helena Moreira Alves aponta que de 12 a 26% das
categorias analisadas sofreram perda real de salrio mnimo de mais de
30% em 1966-1968 (ALVES, 2005, p. 139)
133
.
Em outubro de 1967, Costa e Silva j se via pressionado por essa
situao e foi obrigado a reagir com mais energia. Comunicou aos lderes
arenistas que no tinha nenhuma inteno de alterar a poltica salarial.
E, em sua mensagem de encerramento da sesso legislativa, advertiu dis-
por dos recursos necessrios para combater possveis atos de subverso
(SKIDMORE, 1988, p. 150).
Em 1968 a insatisfao salarial desaguaria em greves. Duas foram es-
pecialmente importantes, a de Contagem (MG) e a de Osasco (SP). Em abril,
Contagem testemunhou a primeira grande greve desde 1964. O movimento
exps o peleguismo, abertamente estimulado e instrumentalizado pelo go-
verno militar
134
. A mobilizao de dezesseis mil trabalhadores industriais
(segundo Elio Gaspari), exigindo 25% de reajuste imediato, levou o Minis-
trio do Trabalho a endurecer. A cidade foi ocupada pela polcia, reunies
foram proibidas e demisses prometidas. Ao fnal, os grevistas conseguiram
um abono de emergncia de dez por cento, que o ministro do Trabalho
acabaria por estender a todo o pas (SKIDMORE, 1988, p. 157), por meio da
Lei n 5.451, de 12 de junho de 1968, como forma de evitar novos movimen-
tos reivindicando o mesmo benefcio. Mas a mesma norma que concedia o
132 Ainda com Skidmore, os resultados da economia em 1967 confrmavam as previses de Delfm: Quando tomou posse em
maro de 1967, Delfm tratou sem perda de tempo de injetar crdito na economia. O seu diagnstico recebia confrmao. Em
1967, o crdito bancrio ao setor privado aumentou 57% e a economia cresceu 4,8%, enquanto a infao chegava a 24%
(SKIDMORE, 1988, p. 145).
133 Ainda segundo Alves, cabe observar que a queda do poder aquisitivo dos salrios ocorreu apesar de acentuada queda da taxa
de infao, que baixou de 87,8% em 1964 para 20,3% em 1969. Desse modo, a diminuio do valor real dos salrios no pode
ser considerada efeito da infao; foi, antes, o resultado da poltica de controle salarial do Estado(ALVES, 2005, p. 140).
134 Segundo Skidmore, a cadeia de comando da greve de Contagem contornara a autoridade dos lderes ofciais do sindicato.
Alis, eles nem sequer se envolveram nas negociaes. Dialogando com a comisso independente, a administrao da em-
presa reconheceu-lhe a legitimidade. Este reconhecimento foi salientado quando Passarinho [ento ministro do Trabalho] se
encarregou nas negociaes que resultaram no abono de dez por cento(SKIDMORE, 1988, p. 157).
CE
122 Srie
abono tornava permanentes os dispositivos de controle salarial, antes limita-
dos a trs anos pela Lei n 4.725, de 1965, a chamada Lei do Arrocho Salarial
(ALVES, 2005, p. 151). E isso tambm gerou insatisfaes.
Em Osasco, a situao era mais complexa. O movimento encon-
trava-se mais organizado e tinha maior capilaridade. Comisses de F-
brica (os chamados grupos de dez) estavam presentes na grande maio-
ria das fbricas da cidade, e uma poltica de organizao e mobilizao
dos operrios encontrava-se em curso. A greve, que vinha sendo prepa-
rada pelo sindicado para o ms de novembro, acabou antecipada para
maio, por deciso de um comando constitudo por lderes eleitos na base
operria a partir do trabalho das comisses. Seria em julho, entretanto,
que o movimento grevista partiria para a ao, chegando a paralisar mais
de dez mil trabalhadores e ocupar duas fbricas. A reao dos rgos de
segurana do governo foi mais dura. Jos Ibrahim, presidente do sindica-
to, foi perseguido e forado primeiro clandestinidade, depois ao exlio.
A fbrica da Cobrasma foi invadida por soldados armados. Mais de uma
centena de trabalhadores foram presos, vrios torturados (ALVES, 2005,
p. 153; GASPARI, 2002a, p. 312).
Pouco antes disso, um comcio organizado pelo PCB paulista em
1 de maio de 1968, com a presena do governador Abreu Sodr, terminou
em pancadaria. Grupos radicais, insatisfeitos com a passividade dos co-
munistas, arremessaram paus, pedras e ovos no governador e nos organi-
zadores do evento. Expulsos os oradores ofciais, hastearam um retrato de
Che Guevara, discursaram e, por fm, atearam fogo ao palanque, seguindo
em passeata at o centro da cidade, onde destruram as vidraas de uma
agncia do Citibank (GASPARI, 2002a, p. 289).
Alm disso, o movimento estudantil, em ebulio em todo o mun-
do, propiciou um problema de grandes propores para Costa e Silva. Des-
de novembro de 1964, a chamada Lei Suplicy de Lacerda (Lei n 4.464, de 9
de novembro de 1964) proibia aos rgos de representao estudantil qual-
quer ao, manifestao ou propaganda de carter poltico-partidrio, bem
como incitar, promover ou apoiar ausncias coletivas aos trabalhos esco-
lares. Mas atribua a essas mesmas organizaes competncia para lutar
123
Brasileira
pelo aprimoramento das instituies democrticas. O movimento vinha
fazendo isso desde o incio do regime militar, em protestos contra os ex-
purgos de professores das universidades federais (como a Universidade de
Braslia), contra a estrutura anacrnica do ensino superior brasileiro e con-
tra o reduzido nmero de vagas, que no chegavam a atender um tero dos
candidatos registrados ao vestibular (SKIDMORE, 1988, p. 153).
O evento que catalisou uma verdadeira convulso do movimento
estudantil em 1968 deu-se em maro, no Rio de Janeiro. No dia 28, estu-
dantes protestavam por melhores instalaes para o Calabouo, uma es-
pcie de bandejo, que oferecia comida a um preo reduzido. A polcia che-
gou para dispersar a manifestao, sendo recebida com pedras. Em meio
confuso, um aspirante atirou, acertando o peito do estudante Edson
Lus de Lima Souto, de dezessete anos (GASPARI, 2002a, p. 278). O corpo
de Edson Lus foi levado Santa Casa de Misericrdia, onde sua morte
foi confrmada. Em seguida, foi conduzido at a assembleia legislativa do
estado e velado ao longo da madrugada. Um grupo de parlamentares do
MDB conseguiu negociar com as autoridades um cortejo e um enterro sem
represso policial (VENTURA, 1988, p. 97-103).
A repercusso de certos acontecimentos polticos nem sem-
pre proporcional importncia dos atores neles envolvi-
dos. O episdio do Calabouo, que desencadeou uma srie
de manifestaes de protestos que iriam culminar com a
lendria Passeata dos Cem Mil, trs meses depois, fcou na
histria como um marco. (VENTURA, 1988, p. 105)
A missa de stimo dia de Edson Lus, em 4 de abril, seguiu a mes-
ma linha, mas terminou em violncia policial. Na sada da Igreja de Nossa
Senhora da Candelria, um muro de cavalos indceis e cavalarianos iras-
cveis esperava pelos enlutados, mas os clrigos que celebravam a missa
se antepuseram, corajosamente, entre os policiais e a multido, evitando
o confronto imediato (VENTURA, 1988, p. 123). Mesmo dispersando-se
em paz, a multido foi perseguida. Grupos de estudantes foram espan-
cados e, alguns, presos (GASPARI, 2002a, p. 283). O episdio defagrou
marchas de solidariedade em vrias cidades, entre as quais Salvador e
CE
124 Srie
Porto Alegre (SKIDMORE, 1988, p. 153). Pouco mais de dois meses de-
pois, a Passeata dos Cem Mil tomaria as ruas do centro do Rio de Janei-
ro, no que foi a maior manifestao estudantil durante o regime. O pro-
testo transcorreu sem incidentes, e os estudantes levaram a pblico uma
mensagem de crtica ao regime e violncia policial. Vladimir Palmeira,
o mais expressivo lder do movimento, desafava: A ditadura mais des-
carada adora leis. Faam uma, duas, trs constituies, instalem e depois
amordacem um, dois, trs congressos (VENTURA, 1988, p. 161-163). Os
militares, como sabemos, aceitaram o desafo.
Alm dos problemas com o movimento sindical e estudantil, o go-
verno se via s voltas com a ecloso do terrorismo de esquerda e de direita.
De acordo com Gaspari, estima-se que entre 1966 e o fnal de 1968 tenham
ocorrido pelo menos cinquenta aes armadas de grupos de esquerda,
envolvendo atentados pessoais, exploses de bombas e assaltos a bancos,
casas de armas e depsitos de explosivos. Alertado desde o incio de 1967
para a possibilidade de ecloso de um surto terrorista, o regime que tan-
to venerava a segurana nacional exibia primorosa inefcincia ao com-
bat-lo (GASPARI, 2002a, p. 306). A mesma inefcincia, por sinal, que
mostrava para restabelecer a ordem no seio da prpria hierarquia militar.
Tambm de acordo com Gaspari, ao longo de 1968, s no Rio de Janeiro,
o terrorismo de direita praticou vinte atentados com explosivos e dois du-
plos sequestros. Autodenominado terrorismo branco, evitava situaes em
que pudesse fazer vtimas e, de fato, no matou ningum. Os ataques no
foram investigados. O objetivo das bombas, mais que intimidar a esquer-
da, era construir justifcativas para a radicalizao, o que acabou levando
formao, dentro das Foras Armadas, de um bolso indisciplinado,
delinquente e inimputvel (GASPARI, 2002a, p. 301-302).
No dia 29 de agosto, mais uma ao violenta da polcia buscaria
reprimir o movimento estudantil: a invaso da Universidade de Braslia e a
priso de aproximadamente quinhentos estudantes, retratada no flme de
Vladimir Carvalho Barra 68: sem perder a ternura. Era uma quinta-feira.
Na segunda, dia 2 de setembro, o deputado Mrcio Moreira Alves subiu
tribuna da Cmara dos Deputados e criticou as contnuas violncias pra-
ticadas contra estudantes e contra as universidades, que inviabilizavam
125
Brasileira
qualquer debate sobre a reforma da educao superior. Para o deputado, o
projeto do governo para as universidades fcou bem representado em uma
foto estampada no Jornal do Brasil do domingo, dia 1 de setembro: a bota
de um miliciano arrombando um laboratrio da Universidade de Braslia.
O deputado ironizou a liderana governista, denunciou a tortura e a com-
placncia do regime para com ela e, por fm, ridicularizou os rigorosos
inquritos que garantiam apenas a rigorosa impunidade dos criminosos
que servem ao governo (DCD, 3/9/1968, p. 5754).
No dia seguinte, tera-feira, 3 de setembro, Moreira Alves voltou
tribuna e fez um pronunciamento no pinga-fogo. Novamente reclamou da
violncia contra os estudantes e incitou os pais a no permitirem que seus
flhos desflassem junto com os prprios algozes durante a parada de 7 de
setembro: a presena de seus flhos nesse desfle um auxlio aos carrascos
que os espancam e os metralham nas ruas. Finalmente, sugeriu que todo
o contato entre a populao militar e civil deveria cessar, o que inclua um
boicote das mulheres aos militares, inclusive aquelas que danam com os
cadetes e namoram os jovens ofciais (DCD, 4/9/1968, Suplemento, p. 9).
O segundo pronunciamento de Mrcio Moreira Alves foi mais
curto, mas potencialmente mais preciso. Ele ameaava atingir uma regio
delicada da questo militar. Alfred Stepan j registrara que, em 1965, o n-
mero de estudantes do Colgio Militar que se interessavam pela Academia
das Agulhas Negras reduzira-se quase pela metade. Alm disso, ofciais se
sentiam constrangidos em caminhar uniformizados pelas ruas (STEPAN,
1975, p. 187). Em 1968 esse fenmeno se repetia: confundidos com a natu-
reza ditatorial do regime e com o desgaste do governo, os ofciais sentiam-
se inibidos de vestir a farda fora dos quartis (GASPARI, 2002a, p. 321).
O isolamento dos militares se alimentava de fatores inter-relacionados: em
primeiro lugar, a drstica reduo das formas de participao pblica no
aparato estatal; em segundo, o estilo tecnocrtico e distante de governar
(os militares no dispunham de um lder carismtico); em terceiro, a eclo-
so da violncia estatal dirigida contra trabalhadores e, principalmente,
contra os estudantes, flhos da classe mdia.
CE
126 Srie
Entretanto, o discurso de Moreira Alves passou despercebido na
imprensa, salvo uma pequena nota publicada pela Folha de S.Paulo
135
. O
ministro do Exrcito, Lyra Tavares, tomando conhecimento do contedo
do pronunciamento, encaminhou um ofcio contido ao presidente Costa e
Silva, no qual reconhecia que o parlamentar fazia uso de prerrogativa que
lhe era assegurada pelo regime, mas pedia providncias no sentido de proi-
bir violncias e agresses verbais injustifcveis. No houve qualquer soli-
citao no sentido de processar o deputado Moreira Alves. No obstante,
o chefe do Gabinete Militar, Jayme Portella, parecia particularmente dedi-
cado construo da crise (GASPARI, 2002a, p. 316). Foi formulada pelo
presidente da Repblica, sob sua assistncia e do ministro Gama e Silva,
uma representao em que acusavam o deputado de vilipendiar as Foras
Armadas e procurar torn-las odiosas aos olhos da populao brasileira.
O pedido fundamentava-se no pargrafo nico do art. 151 da
Constituio de 1967
136
, que previa a possibilidade de, perante o STF e me-
diante representao do procurador-geral da Repblica, processar parla-
mentar que abusasse da liberdade de manifestao de pensamento, desde
que obtida a licena da Casa Legislativa a que pertencesse. O dispositivo
destinava-se a mitigar a inviolabilidade parlamentar, que permanecia pre-
vista no art. 34 da Constituio. Costa e Silva encaminhou a representao
ao procurador-geral da Repblica, que a submeteu ao STF
137
. O relator do
caso, ministro Aliomar Baleeiro, ressalvou a dvida acerca da compatibi-
lidade entre o instituto da inviolabilidade parlamentar e a medida reque-
rida pelo presidente e seus ministros, mas ainda assim instou a Cmara
dos Deputados a se pronunciar sobre a autorizao.
Ao chegar Cmara dos Deputados, o pedido foi despacha-
do Comisso de Constituio e Justia, onde foi designado relator o
135 A propsito, ver Gaspari (2002a, p. 316). Jayme Portella escreveu sobre o episdio (PORTELLA, 1979, p. 585 e segs.) e regis-
trou que o discurso havia sido publicado em toda a imprensa, servindo de manchetes, o que mais irritou as Foras Armadas.
136 Art 151. Aquele que abusar dos direitos individuais previstos nos 8, 23, 27 e 28 do artigo anterior e dos direitos polticos,
para atentar contra a ordem democrtica ou praticar a corrupo, incorrer na suspenso destes ltimos direitos pelo prazo
de dois a dez anos, declarada pelo Supremo Tribunal Federal, mediante representao do procurador-geral da Repblica, sem
prejuzo da ao civil ou penal cabvel, assegurada ao paciente a mais ampla, defesa. Pargrafo nico. Quando se tratar de
titular de mandato eletivo federal, o processo depender de licena da respectiva Cmara, nos termos do art. 34, 3.
137 Trata-se da Representao n 786/DF, na qual funcionou como relator o ministro Aliomar Baleeiro.
127
Brasileira
deputado Lauro Leito, da Arena do Rio Grande do Sul. Paulo Afonso
Martins de Oliveira, ento secretrio-geral da Mesa, registra que o pro-
cesso corria com velocidade acima dos procedimentos tradicionais
(OLIVEIRA, 2005, p. 109). Em poucos dias, Leito entregou seu parecer,
favorvel cassao. As primeiras sondagens na comisso indicavam, en-
tretanto, um placar desfavorvel ao governo, a despeito de a Arena deter a
maioria da composio daquele rgo (SKIDMORE, 1988, p. 162). Nasceu,
ento, uma prtica que at hoje comum no parlamento brasileiro:
Ao tomar conhecimento de que a maioria dos parlamenta-
res governistas, na Comisso de Constituio e Justia, vo-
taria contra a concesso da licena pedida pelo Supremo Tri-
bunal Federal, o deputado Geraldo Freire [lder da Arena]
promoveu a substituio de todos eles em processo indito
na histria da Casa. (OLIVEIRA, 2005, p. 110)
138
O resultado foi a aprovao do parecer de Lauro Leito, em 11
de dezembro. O interesse do governo na apreciao da matria era ta-
manho que o Congresso fora convocado extraordinariamente. Aps a
votao na comisso, o ministro da Justia, Gama e Silva, compareceu
Cmara dos Deputados para uma conversa com o presidente da Casa,
o deputado mineiro Jos Bonifcio Lafayette de Andrada. Pedindo que
Bonifcio no considerasse como uma ameaa as suas palavras, o minis-
tro deu a entender que se a Cmara negasse autorizao para processar o
deputado alguma coisa aconteceria no pas (OLIVEIRA, 2005, p. 116).
Na sesso matutina de 12 de dezembro, Mrcio Moreira Alves
encaminhou a votao contrariamente concesso da licena para que
ele fosse processado por abuso de prerrogativa perante o STF. O pro-
nunciamento foi publicado apenas trs dcadas mais tarde, no Dirio
da Cmara dos Deputados de 1 de junho de 2000
139
. Em seu discurso, o
138 No mesmo sentido, Skidmore (1988, p. 163): Os membros da comisso contrrios suspenso das imunidades de Mrcio
Alves foram substitudos por deputados cuja falta de conhecimento de direito constitucional era excedida somente por sua
avidez em atender s ordens presidenciais.
139 De acordo com o relato de Paulo Afonso Martins de Oliveira, as atas das sesses plenrias de 12 e 13 de dezembro de 1968,
que haviam sido encaminhadas Imprensa Ofcial, como de praxe, foram requisitadas pelo gabinete do ministro da Justia,
Gama e Silva, e esto at hoje desaparecidas(OLIVEIRA, 2005, p. 120).
CE
128 Srie
deputado afrmou: No se julga aqui um deputado; julga-se uma prerro-
gativa essencial do Poder Legislativo. Livre como o ar, livre como o pen-
samento a que d guarida, deve ser a tribuna da Casa do Povo (DCD,
1/6/2000, p. 89). Alves negou ter pretendido ofender as Foras Armadas
enquanto instituio e comparou Gama e Silva a Shylock:
No h apelo que o aplaque, no h violncia que o estar-
rea, no h razo que o emocione, nem pedido que o abale.
Quer, por fora e a todo custo, retirar de junto do corao do
Poder Legislativo o preo que acredita ser-lhe devido. Mas
tal como ao Mercador de Veneza era impossvel receber o
que lhe deviam sem romper a lei, derramando o sangue de
um cristo, tambm impossvel ao ministro da Justia re-
ceber o mandato de um deputado sem causar a defnitiva
hemorragia no Poder Legislativo. (DCD, 1/6/2000, p. 92)
Os colegas de Mrcio Moreira Alves concordaram. Protegidos por
uma votao secreta, deputados da base arenista contriburam para que o
pedido fosse negado por 216 votos contra 141 (OLIVEIRA, 2005, p. 116)
140
.
De acordo com Skidmore, seguiu-se verdadeiro pandemnio em Plenrio.
Os deputados puseram-se a cantar o hino nacional, enquanto congratula-
vam-se mutuamente. A emoo de terem desafado os militares era con-
tagiante. Mrcio Moreira Alves, entretanto, no se entusiasmou. Ele sabia
que o troco no tardaria. Rapidamente, abandonou o recinto da Cmara e
desapareceu clandestinamente rumo ao exlio (SKIDMORE, 1988, p. 165).
fundamental apontar que, ainda que tenha funcionado como es-
topim, o caso de Mrcio Moreira Alves no foi a causa da decretao do
Ato Institucional n 5. Delfm Netto afrmaria mais tarde que o discurso
do Marcito no teve importncia nenhuma. O que se preparava era uma
ditadura mesmo. Tudo era feito para levar quilo
141
. Golbery, por sua vez,
em conversa com o embaixador americano John Tuthill, disse que o regi-
me no estivera ameaado e que os generais esto vendo fantasmas. Para
140 Houve, ainda, 12 votos em branco, totalizando 369 votos. O nmero de votos contrrios foi 141, e no 136, como registrado
por Gaspari (2002a, p. 331) (DCD, 1/6/2000, p. 136).
141 Depoimento de Delfm Netto a Elio Gaspari em agosto de 1986 e maio-novembro de 1988 (GASPARI, 2002a, p. 339).
129
Brasileira
Geisel, Gama e Silva era um maluco (GASPARI, 2002a, p. 343). Cinco
meses antes, em julho de 1968, a confuncia da tenso sindical, estudantil
e policial j levara o presidente Costa e Silva a cogitar a decretao do es-
tado de stio. O ministro do Exrcito, Lyra Tavares, anunciava que as ruas
tinham sido tomadas por um processo adiantado de guerra revolucio-
nria e que, no Brasil, como em toda a Amrica Latina, estavam sendo
cumpridas as recomendaes de Havana. Nessa poca o general Jayme
Portella carregava em sua pasta um decreto dispondo sobre a suspenso
das garantias constitucionais e j havia designado at mesmo o nome dos
executores das medidas (GASPARI, 2002a, p. 310-311). Na vspera da deci-
so da Cmara que indeferiu a licena para processar Mrcio Moreira Al-
ves, o Supremo havia determinado a libertao de 81 estudantes (incluindo
as lideranas das marchas de protesto realizadas no Rio de Janeiro), en-
carcerados desde julho
142
. Todos os jornalistas da capital j sabiam que
o ministro da Justia guardava em sua gaveta um novo ato institucional
(SKIDMORE, 1988, p. 165). Ele no foi, evidentemente, produto de um
nico discurso subversivo.
No dia seguinte derrota do governo na Cmara, sexta-feira, 13
de dezembro de 1968, iniciou-se no Palcio das Laranjeiras o que Gaspari
chamou de missa negra. s dezessete horas, Costa e Silva abriu a quadra-
gsima terceira reunio do Conselho de Segurana Nacional, dizendo que
estavam ali diante de uma opo entre a continuidade e a desagregao da
revoluo
143
. Uma cpia do Ato Institucional n 5 redigido por Gama e
Silva havia sido distribuda para cada um dos presentes e a reunio foi
142 Recurso em Habeas Corpus n 45.904/MG, provido contra os votos do relator, ministro Adalcio Nogueira, e do ministro The-
mistocles Cavalcanti.
143 As citaes so oriundas da Ata da 43 reunio do Conselho de Segurana Nacional. Entretanto, como observa Elio Gaspari,
que teve a oportunidade de comparar o documento com a fta de gravao da reunio, a ata contm vrias pequenas fraudes.
Para uma lista das adulteraes, ver Gaspari (2002a, p. 334-337).
CE
130 Srie
suspensa para que todos pudessem ler o esboo
144
. O vice-presidente, Pe-
dro Aleixo, iniciou o debate posicionando-se contrariamente outorga do
ato. Para ele, a decretao do estado de stio deveria bastar para conter as
agitaes. Aleixo sustentava que a Cmara no poderia ter concedido a au-
torizao para processar Mrcio Moreira Alves por um pronunciamento da
tribuna da Casa, por mais que fosse falso ou desagradasse, pois isso signi-
fcaria o fm da inviolabilidade parlamentar. Sobre a proposta de ato, da la-
vra de Gama e Silva, comentou: Da Constituio, que antes de tudo um
instrumento de garantias dos direitos da pessoa humana, e da garantia dos
direitos polticos, no sobra (...) absolutamente nada. E, ainda, estaremos
instituindo um processo equivalente a uma prpria ditadura (GASPARI,
2002a, p. 334). Nisso, concordava com ele Jarbas Passarinho, ministro do
Trabalho. A diferena que Passarinho no via outra alternativa ao ato:
Sei que a V.Exa repugna, como a mim e a todos os membros
desse Conselho, enveredar pelo caminho da ditadura pura e
simples, mas me parece que claramente esta que est dian-
te de ns. (...) s favas, Sr. Presidente, neste momento, todos
os escrpulos de conscincia.
145
A soluo de Aleixo no interessava. De acordo com a Constitui-
o, o Congresso no poderia ser posto em recesso durante um eventual
estado de stio. A autoridade da revoluo havia sido desafada pelos
deputados. Deveria haver uma resposta altura do desafo. O que se tem
que fazer realmente uma represso, segundo o ministro da Marinha,
o radical Augusto Rademaker. Geisel observou: Se no tomarmos nes-
te momento esta medida, amanh vamos apanhar na cara
146
. Por fm,
Gama e Silva defendeu que o ato no determinasse prazo para sua vign-
144 Skidmore relata que uma primeira verso do ato, excessivamente draconiana (!), teria sido vetada antes da reunio pelo minis-
tro do Exrcito, que, ao ouvir a minuta, exclamou: Desta maneira a casa vir abaixo!. Skidmore descreve Gama e Silva como
um ministro cuja verbosidade e pobreza de julgamento eram uma constante dor de cabea para o Planalto(SKIDMORE, 1988,
p. 166). A mesma referncia pode ser encontrada no trabalho de Caetano Arajo e Eliane Cruxn Maciel: Na crise do AI-5 pre-
parou dois textos, um muito duro, extinguindo o Congresso e o Supremo e outro, menos radical, que terminou por prevalecer.
Considerava o ato a institucionalizao da revoluo (CHAGAS, 1979). Afrmou, posteriormente, ter redigido o documento em
apenas quatro horas, num quarto de hotel, sem consultar livros ou cdigos penais(ARAJO; MACIEL, 2002, p. 53).
145 De acordo com Gaspari, a ata registra: Mas, Sr. Presidente, ignoro todos os escrpulos de conscincia(GASPARI, 2002a, p. 337).
146 Na carne, segundo a ata adulterada (GASPARI, 2002a, p. 337).
131
Brasileira
cia, o que lhe conferia um carter dinmico e o transformava em ins-
trumento de permanente revitalizao da ditadura (GASPARI, 2002a,
p. 338). De acordo com o ministro:
A experincia demonstra como foi errado ter fxado prazos
no Ato Institucional n 1. Penso que isto motivo mais do
que sufciente para justifcar que este ato, outorgado como
foi, possa at mesmo ser revogado a curto ou a longo pra-
zo (...) mas limit-lo (...) seria incidirmos no mesmo erro do
Ato Institucional n 1, quando a revoluo se autolimitou.
(GASPARI, 2002a, p. 338)
No primeiro discurso pblico aps a outorga do Ato Institucional
n 5, Costa e Silva perguntou: Quantas vezes teremos que reiterar e de-
monstrar que a revoluo irreversvel? O ato institucional estava dispos-
to a eliminar qualquer dvida a esse respeito. Seu prembulo recuperava a
afrmao do poder constituinte permanente vazada no Ato Institucional
n 2: no se disse que a revoluo foi, mas que e continuar. E, mais
interessante, resolvia uma das ambiguidades do Ato Institucional n 4, que
convocou a Constituinte de 1966-1967. De acordo com o AI-5, o Ato n 4
estabelecera que a Constituio representava no s a institucionalizao
dos ideais e princpios da revoluo, mas a necessidade de assegurar a con-
tinuidade da obra revolucionria. Por fm, o prembulo do novo instru-
mento excepcional confessava o fracasso do regime em conviver com uma
(ainda tmida e frgil) ordem constitucional. Ao fnal do prembulo, Gama
e Silva reclamava dos atos nitidamente subversivos, que vinham dos mais
distintos setores polticos e culturais. De acordo com o ministro, tais atos
comprovavam que os instrumentos jurdicos, que a revoluo vitoriosa ou-
torgou nao para sua defesa, desenvolvimento e bem-estar de seu povo,
esto servindo de meios para combat-la e destru-la. O constitucionalismo
vinha cobrar o seu preo: confito, dissenso, convvio com a diferena, con-
tingncia. E, confrontados com a fatura, os militares no pretendiam pagar.
Como os atos anteriores, o Ato Institucional n 5 iniciava sua parte
dispositiva declarando em vigor a Constituio de 1967, ainda que, como
havia observado Pedro Aleixo, da Constituio em si sobrara muito pouca
CE
132 Srie
coisa. Alm de no prever prazo de vigncia, o ato permitia a decretao de
recesso do Legislativo de qualquer unidade da federao, hiptese na qual as
competncias para editar quaisquer normas recairiam sobre o Poder Execu-
tivo correspondente. A interveno federal foi transformada em instrumen-
to discricionrio do presidente da Repblica, que poderia decret-la em es-
tados e municpios sem quaisquer das limitaes previstas na Constituio.
Da mesma forma, o estado de stio se desprendia do controle pelo Congresso
e de qualquer prazo para ater-se exclusivamente vontade do presidente.
O ato reabria dessa vez sem prazo para terminar a temporada
de cassaes e suspenso de direitos polticos, tambm livres de quaisquer
limitaes. A suspenso de direitos polticos poderia ser cumulada com
medidas de segurana, entre as quais fguravam a liberdade vigiada, a proi-
bio de frequentar determinados lugares e o domiclio determinado. As ga-
rantias de vitaliciedade, inamovibilidade e estabilidade para a Magistratura
e o Ministrio Pblico foram suspensas. Os seus titulares em qualquer nvel
federativo poderiam ser demitidos, removidos, aposentados ou postos em
disponibilidade por decreto presidencial. Foi suspensa a garantia do habeas
corpus em crimes polticos, contra a segurana nacional, contra a ordem eco-
nmica e social e a economia popular. O ato permitia, enfm, o confsco de
bens resultantes de enriquecimento ilcito aps investigao administrativa.
Tudo isso, claro, infenso ao controle do Judicirio, conforme a indefectvel
clusula de excluso de apreciao judicial.
A faculdade de editar atos complementares ao ato institucional
foi imediatamente posta em prtica, com a edio do Ato Complementar
n 38, de 13 de dezembro de 1968, que decretou o recesso do Congresso
Nacional por tempo indeterminado. Durante o recesso, o Executivo pro-
mulgou treze atos institucionais, quarenta atos complementares e vinte
decretos-lei (ALVES, 2005, p. 172).
Destinavam-se especifcamente a institucionalizar o con-
trole de instituies da sociedade civil. Criaram-se controles
especfcos para a imprensa (com o estabelecimento de cen-
sura prvia direta), para as universidades e outras instituies
educativas, assim como para a participao poltica em geral.
133
Brasileira
Quanto a esta, o texto mais importante foi a Lei de Segurana
Nacional. O perodo do recesso do Congresso foi plenamente
utilizado para a publicao de decretos-lei de regulamenta-
o da economia e a criao de um completo sistema de in-
centivos fscais que facilitasse a implantao do modelo de
desenvolvimento econmico. No fnal de 1969 estava solida-
mente estabelecido o quadro legal para os anos do milagre
econmico. (ALVES, 2005, p. 172)
147
O perodo que se seguiu foi de represso generalizada e hiberna-
o da atividade poltica institucional (ARAJO; MACIEL, 2002, p. 46).
No mesmo sentido, Lcia Klein registra que o perodo de dez meses du-
rante o qual o Congresso permanece em recesso representa um esvazia-
mento da esfera partidria, cuja atuao havia sido destituda de sentido
pela legislao de exceo (KLEIN, 1978, p. 33). Com base no Ato Insti-
tucional n 5, foram aplicadas mais de 1.500 sanes, entre suspenso e
cassao de mandato (434), aposentadoria (547), reforma (241), demisso
(324) e destituio (1), maciamente concentradas no binio 1969-1970
(FIGUEIREDO, 1978, p. 155). Entre essas punies quatro atingiram dire-
tamente o Judicirio: a aposentadoria compulsria dos ministros Hermes
Lima, Evandro Lins e Silva e Victor Nunes Leal, do STF, e a do general Peri
Constant Bevilaqua, ministro do STM
148
.
Bevilaqua estava a trs meses da aposentadoria por idade. Ele foi
o nico ministro do STM a sofrer uma punio baseada em ato institu-
cional. No Supremo, em solidariedade aposentadoria de Lima, Lins e
Silva e Leal, demitiram-se o presidente e o vice-presidente do tribunal,
ministros Gonalves de Oliveira e Lafayete de Andrada.
Ambos mineiros, um deles descendente de Jos Bonifcio,
foram os nicos funcionrios de alto nvel dos poderes repu-
blicanos a se valerem do esprito de renncia para impedir
147 No mesmo sentido, Elio Gaspari: A principal caracterstica da atividade legiferante que se seguiu edio do AI-5 foi a
expanso do controle da sociedade pelo Estado(GASPARI, 2002b, p. 232).
148 A respeito das cassaes dos trs ministros do STF, ver Paula (2003). Para a aposentadoria de Peri Bevilaqua, ver Lemos (2004b).
CE
134 Srie
o prosseguimento da confuso entre a histria do regime e
suas biografas. (GASPARI, 2002b, p. 228)
149
Os eventos de 1968 poderiam ter mostrado a Costa e Silva que ele
no estava preparado para governar sob um regime constitucional, mesmo
com todos os senes que podem ser opostos Constituio de 1967, sua
feitura e opes institucionais autoritrias. A onipresente flosofa legalista
e formalista da UDN, entretanto, lhe dizia que no. O problema era que
mesmo a Constituio de 1967 era excessivamente liberal. A soluo para
os problemas experimentados estaria, assim, em reform-la, ou, nas pala-
vras de Carlos Castello Branco, mand-la de volta ao estaleiro, para que
fosse reajustada ao novo surto revolucionrio, assegurando-se nvel cons-
titucional, ainda que transitrio, a disposies polticas de exceo. Para
Costa e Silva, isso signifcava reduzir a rea de interferncia poltica e
parlamentar no sistema de poder nacional (CASTELLO BRANCO, 1969).
Antes de reabrir o Congresso, Costa e Silva pretendia outorgar uma
nova Constituio, que manteria em vigor o Ato Institucional n 5, mas fa-
cultaria ao presidente a suspenso de um ou vrios de seus dispositivos. De
acordo com trs de seus principais colaboradores Jayme Portella, Car-
los Chagas e Hernani dAguiar ele pretendia valer-se dessa prerrogativa
para decretar o fm do recesso parlamentar no incio de setembro de 1969.
Essa providncia, ainda que superfcial em relao ao conjunto do AI-5,
era condio necessria para qualquer iniciativa de restabelecimento da
ordem institucional (GASPARI, 2002b, p. 76).
Ainda em maro de 1969, a tarefa de preparar a nova Constitui-
o estava sob responsabilidade de Gama e Silva. O ministro linha-dura
opunha-se reabertura prematura do Congresso e no tinha interesse na
elaborao de uma nova Constituio, afnal uma nova Carta, mesmo ab-
sorvendo parte das medidas dos atos, defniria algum ordenamento, algum
limite, no seu uso. Aparentemente, o ministro da Justia estava satisfeito
com a situao de arbtrio absoluto que os atos possibilitavam (ARAJO;
149 Logo em seguida, com o Ato Institucional n 6, de 1 de fevereiro de 1969, Costa e Silva reduziria o STF sua composio de
onze ministros.
135
Brasileira
MACIEL, 2002, p. 47). Sua inrcia, entretanto, resultou na transferncia da
tarefa para o vice-presidente, Pedro Aleixo
150
.
Aleixo, que fora o principal articulador da Constituio de 1967 no
Congresso Nacional, desempenharia agora o papel que coube a Carlos Me-
deiros Silva naquela oportunidade. O primeiro esboo do trabalho levava
em conta diferentes sugestes recebidas pelo vice-presidente de juristas,
polticos, entidades de classe e outros colaboradores. Foi concludo em 22
de junho de 1969, 38 dias aps seu incio (ARAJO; MACIEL, 2002, p.
49). De posse da minuta, Costa e Silva designou a chamada Comisso de
Alto Nvel, integrada por ele prprio e outros sete nomes de peso: o vice-
presidente, Pedro Aleixo; o ministro da Justia, Gama e Silva; o ministro
do Planejamento, Hlio Beltro; o ministro do STF, Temistocles Caval-
canti; o chefe da Casa Civil, Rondon Pacheco; e os juristas Miguel Reale e
Carlos Medeiros Silva. A composio da comisso denunciava a tentativa
de equilibrar o confito entre duros e moderados: do lado da revoluo,
Carlos Medeiros Silva e Gama e Silva. Do lado das instituies, Aleixo e
Rondon Pacheco (ARAJO; MACIEL, 2002, p. 49).
As notas taquigrfcas das reunies da comisso consistem em um
rico e extenso material de pesquisa. A questo da mudana constitucional
discutida detidamente no segundo dia de trabalho, 15 de julho de 1969.
nesse momento que se introduz o qurum de um tero de deputados ou
senadores para a iniciativa de proposta de emenda Constituio; segun-
do Costa e Silva, um quarto barateia muito (SENADO FEDERAL, 2002,
p. 175). At aquele momento, a sistemtica prevista para a aprovao de
emendas constitucionais era a mesma da Constituio de 1967, como se
depreende da leitura do art. 49 do projeto (2002, p. 176). Trava-se, ento,
um debate sobre a necessidade de estabelecer um rito diferenciado para as
proposies de reforma constitucional iniciadas pelo presidente da Rep-
blica, algo previsto no Ato Institucional n 2, mas rejeitado expressamente
no processo de apreciao das emendas apresentadas durante a Consti-
tuinte de 1966-1967:
150 De acordo com Caetano Arajo e Eliane Cruxn Maciel, com base em depoimento do senador Edison Lobo, apenas diante da
inrcia de Gama e Silva o encargo foi repassado a Pedro Aleixo.
CE
136 Srie
Depois de muita discusso sobre as condies para apre-
sentao de emenda constitucional, Gama e Silva insiste na
tese da diferena de tratamento de propostas originrias
do Executivo e do Legislativo, posio seguida por Miguel
Reale. Discutia-se a garantia da apreciao das propostas
do Executivo, garantia de que no gozariam as de inicia-
tiva de parlamentares. Todavia, o texto suprimido e per-
manece a redao da Constituio de 1967. (ARAJO;
MACIEL, 2002, p. 61)
Este relato fel ao teor dos debates, mas no o quanto ao tex-
to fnal do projeto, nem quanto verso outorgada pela Junta Militar, na
qual o qurum para aprovao das emendas surge como sendo de dois
teros. No foi possvel localizar nenhuma fonte histrica que explicasse
a mudana. Parece razovel sup-la de responsabilidade do prprio Pe-
dro Aleixo, que aps os trabalhos da comisso, fcou encarregado de con-
solidar as diversas alteraes aprovadas ao anteprojeto inicial. possvel
que o vice-presidente, de perfl mais liberal, tivesse preferncia por essa
frmula, como meio de melhor resguardar os dispositivos constitucionais
do humor governamental. Entretanto, a lealdade que marcou sua relao
com Costa e Silva fala contra, ao menos em princpio, a suposio de que
ele houvesse inserido na verso fnal do texto, propositadamente e sem o
conhecimento do presidente, um dispositivo em discordncia do que fora
debatido na comisso. Como se sabe, o qurum de dois teros viria a criar
difculdades para o regime militar, como atesta o episdio do Pacote de
Abril, discutido no prximo captulo. fato que o Conselho de Segurana
Nacional apreciou o resultado do trabalho da Comisso de Alto Nvel an-
tes de sua fnalizao, mas duvidoso que uma alterao como essa hou-
vesse sido sugerida por seus membros, que, exceo do prprio Pedro
Aleixo, criticaram o projeto por julg-lo excessivamente liberal (ARAJO;
MACIEL, 2002, p. 64).
O plano de Costa e Silva, mesmo com a oposio de setores duros
do Exrcito, parecia caminhar para o sucesso. Ele reabriria o Congresso
para a promulgao da nova Constituio, ainda que sob o ttulo de emen-
da constitucional, no 7 de setembro vindouro. Entretanto, no dia 27 de
agosto, ao despachar com o governador de Gois, Otvio Lage, o presi-
137
Brasileira
dente sentiu-se mal, experimentou alguma confuso mental e chegou a
perder a fala. Ao longo do prximo dia e meio a sua situao pioraria.
Trinta e cinco horas depois do primeiro acidente neurolgico o dispositivo
de emergncia do Planalto foi acionado para levar Costa e Silva ao Rio de
Janeiro o mais rpido possvel. Ele sofrera uma isquemia cerebral, que o
deixou mudo e com o lado direito imobilizado. Gaspari registra que o
marechal chorou quando o carro [que o conduzia ao aeroporto de Braslia]
afastou-se do Alvorada (GASPARI, 2002b, p. 80-81)
151
.
Uma rpida movimentao, orquestrada pelo chefe do Gabinete
Militar, general Jayme Portella, foi posta em marcha. Seu objetivo era nada
mais nada menos que a usurpao. Os militares da linha dura jamais acei-
tariam a consequncia constitucional da incapacidade de Costa e Silva: a
posse, na Presidncia, de Pedro Aleixo, o nico membro do Conselho de
Segurana Nacional que se opusera ao Ato Institucional n 5. Simplesmen-
te no confavam nele. Portella teve, ento, a ideia de substituir o presi-
dente por meio de uma regncia trina, uma junta militar composta pelos
ministros das trs Armas
152
.
A soluo recebeu a beno do Alto Comando das Foras Arma-
das e, como de hbito, Jayme Portella foi bater porta de Carlos Medeiros
Silva para que ele desenhasse o ato institucional por meio do qual a regra
sucessria prevista na Constituio seria excepcionada e o comando do
pas outorgado Junta Militar. Em menos de meia hora, Medeiros redigiu
a lpis, com sua letra mida, arrazoado e ato (GASPARI, 2002b, p. 84).
Certamente, a prtica lhe facilitava a tarefa. Pedro Aleixo fora convoca-
do ao Rio, no Arsenal da Marinha, onde recebeu a notcia de que os trs
ministros militares assumiriam o governo em seu lugar. Ele no ofereceu
resistncia, mas foi posto sob vigilncia por Portella, para evitar que uma
volta a Braslia e uma cerimnia de posse montada s pressas tornassem
ainda mais complicado seu plano (GASPARI, 2002b, p. 85).
151 Na verdade, a sade de Costa e Silva era sabidamente precria j poca em que ele fora alado Presidncia da Repblica. No
fnal de 1966, dois mdicos j haviam lhe dado no mximo mais dois anos de vida. Para mais detalhes, Gaspari (2002a, p. 274).
152 poca, Augusto Rademaker (Marinha), Aurlio de Lyra Tavares (Exrcito) e Mrcio de Souza e Mello (Aeronutica).
CE
138 Srie
O Ato Institucional n 12 foi editado em 31 de agosto de 1969 e
inaugurou um perodo de intensa produo de normas excepcionais. A
Junta Militar, em um ms e meio de mandato, editou cinco atos insti-
tucionais e outorgou a Emenda Constitucional n 1, de 1969. Os atos ins-
titucionais apontaram para um recrudescimento ainda maior do regime.
Criavam, por exemplo, a pena de banimento para indivduos inconvenien-
tes, nocivos ou perigosos Segurana Nacional e a pena de morte e priso
perptua para hipteses de guerra revolucionria ou subversiva. Para
enquadrar os militares cujo histrico autorizava supor que um puxo de
orelha os reintegraria no esprito e nos deveres prprios da instituio,
foi criada a transferncia para a reserva por tempo determinado. Enfm,
para viabilizar a sucesso de Costa e Silva por um militar, foi declarada
vaga a Presidncia e, claro, a Vice-Presidncia da Repblica.
A nova Constituio, travestida de emenda, aproveitava-se do tra-
balho desenvolvido pela Comisso de Alto Nvel, mas introduzia nele al-
gumas alteraes signifcativas. A verso outorgada em 17 de outubro de
1969 permitia a prorrogao indefnida do estado de stio, restringia ao
presidente a iniciativa legislativa para proposies versando sobre anistia
a crimes polticos, mitigava as imunidades parlamentares, tornava mais
rigoroso o instituto da fdelidade partidria e estabelecia, na linha do Ato
Institucional n 14, a pena de morte e priso perptua para casos de guerra
revolucionria ou subversiva
153
.
Ao fm da votao das emendas ao projeto de Constituio em
1967, Nelson Carneiro lanou uma profecia s avessas:
Desta vez, Sr. Presidente, ocupo a tribuna para, em nome do
Movimento Democrtico Brasileiro, exaltar o modo como
V.Exa. procurou conduzir os trabalhos, lev-los a termos,
dentro do exguo prazo tranado, infelizmente, pelo Ato Ins-
titucional n 4, impondo a um Congresso em recesso as can-
seiras da votao de um projeto que, aperfeioado que tenha
sido pela colaborao de todos, h de durar muito pouco e
153 Para maiores detalhes acerca das modifcaes, conferir Arajo e Maciel (2002, p. 65-75) e, para uma sntese precisa, Gaspari
(2002b, p. 122).
139
Brasileira
Deus permita que dure pouco para que um outro texto ve-
nha a ser apreciado com mais serenidade e mais clareza, capaz
de traduzir por muitos anos os anseios democrticos do povo
brasileiro. (Anais da Constituio de 1967, v. IV, p. 994)
De fato, a Constituio de 1967 durou pouco, mas no foi substitu-
da por um texto capaz de traduzir os anseios democrticos do povo bra-
sileiro. O texto da Emenda n 1, de 1969, traduzia apenas a convenincia
de um regime violento e incapaz de impor a ordem no mbito das prprias
Foras Armadas.
***
Como visto, o regime ditatorial foi marcado pela suspenso e alte-
rao de normas constitucionais por fora de atos institucionais editados
pelo governo ou de emendas Constituio ora outorgadas, ora votadas
por um Congresso rigidamente controlado. Essas medidas procuraram
assegurar aos militares o controle das principais instituies republicanas,
de forma a permitir o adimplemento dos objetivos nacionais permanen-
tes ou conjunturais e a garantia da paz e tranquilidade social.
Os conceitos de objetivos nacionais permanentes e conjunturais,
como se sabe, remetem ao trabalho de Golbery do Couto e Silva (1981). Os
objetivos nacionais permanentes representam a
traduo dos interesses e aspiraes do grupo nacional,
tendo em vista a sua prpria sobrevivncia como grupo, isto
, asseguradas as trs condies bsicas de autodetermina-
o, integrao crescente e prosperidade, dentro do quadro
espacial seja imposto pela tradio histrica, seja requerido
por condies julgadas essenciais quela mesma sobrevi-
vncia. Tais objetivos defnem, portanto, a atitude do grupo,
considerado em sua vida interior e em sua vida de relao.
(COUTO E SILVA, 1981, p. 60)
Os objetivos nacionais atuais, por outro lado, teriam carter con-
juntural, representando a cristalizao dos interesses nacionais em um
dado momento (COUTO E SILVA, 1981, p. 65). Nessa anlise, os objeti-
vos permanentes so naturalizados e equivalem a uma interpretao das
CE
140 Srie
aspiraes da nao, compreendidas como um dado ftico da realidade,
acessvel ao intrprete devidamente qualifcado, pois se manifestam de
forma mais ou menos consciente, mais ou menos inarticuladas e por ve-
zes ainda informes (1981, p. 28).
Na defnio dos objetivos permanentes, Golbery recomenda eli-
minar, tanto quanto possvel, as superestruturas ideolgicas e as raciona-
lizaes mais ou menos especiosas com as quais, frequentemente, se mas-
caram as aspiraes e interesses de fundo mais egosta e de carter mais
agressivo (1981, p. 61). Portanto, a defnio do que necessrio para a
subsistncia e desenvolvimento de um pas um problema que se resolve
no campo da estratgia, da tcnica.
Mesmo que seja objeto de alguma polmica a extenso em que a
Doutrina da Segurana Nacional infuenciou de fato os governos militares
(FICO, 2004), signifcativo que um trabalho como o de Golbery no de-
dique uma palavra sequer ao papel desempenhado pelas constituies no
processo de integrao social. O direito, nesse contexto, est plenamente a
servio da poltica, ou melhor, a servio de quem, faticamente, capaz de
afrmar quais so os objetivos nacionais. Do ponto de vista da estratgia,
o direito (e, portanto, tambm a Constituio) encontra-se no terreno dos
meios. A marca desse pensamento poltico , para o constitucionalismo, a
instrumentalidade da Constituio.
Por tudo isso, o binio 1968-1969, analisado nas ltimas pginas,
foi decisivo. Ele representa o momento em que a contradio do movi-
mento militar iniciado em 1964 atinge seu pice, com a decretao do Ato
Institucional n 5 e, em seguida, a outorga de uma nova Constituio, que
o reconhecia expressamente e mantinha-o vigente. O art. 182 da Emenda
Constitucional n 1, de 1969, ao proclamar que continuam em vigor o
Ato Institucional n 5, de 13 de dezembro de 1968, e os demais atos poste-
riormente baixados operou uma curiosa inverso. Os atos institucionais
n 1, 2 e 5 iniciavam sua parte dispositiva afrmando que a Constituio
de 1946, no caso dos dois primeiros e de 1967, no caso do terceiro era
mantida em vigor. Agora era a prpria Constituio que se encarregava de
declarar vigente o ato institucional que lhe precedia. Essa confuso atacava
141
Brasileira
as prprias premissas revolucionrias, como observou Gama e Silva du-
rante os trabalhos da Comisso de Alto Nvel: Entendo que o ato institu-
cional superconstitucional, e a est a Constituio dando a faculdade de
revogar o ato institucional! (SENADO FEDERAL, 2002, p. 332).
A conjuno do Ato Institucional n 5 e da Emenda Constitucional
n 1 forneceu a verso defnitiva do jogo normativo que turvava os limites
entre a normalidade constitucional e a adoo de medidas excepcionais,
quando a prpria Constituio passou a afrmar a possibilidade de que
suas normas fossem excepcionadas conforme a vontade do governante.
Mdici, eleito para substituir Costa e Silva pelo Congresso recm-aberto
em outubro de 1969, no alterou em nada essa estrutura. A nica emenda
constitucional que aprovou, em 1972, destinava-se a tornar indiretas as
eleies para governador de estado, em 1974 (Emenda Constitucional n 2,
de 1972). Por qu? impossvel ser mais eloquente que ele:
A Castello Branco a ditadura parecera um mal. Para Costa
e Silva, fora uma convenincia. Para Mdici, um fator neu-
tro, instrumento de ao burocrtica, fonte de poder e de-
psito de fora. No s se orgulhou de ter namorado o AI-5
desde antes de sua edio, como sempre viu nele um verda-
deiro elixir: Eu posso. Eu tenho o AI-5 nas mos e, com ele,
posso tudo, disse certa vez a um de seus ministros. Eu tinha
o AI-5, podia tudo, rememorou na nica entrevista que con-
cedeu. (GASPARI, 2002b, p. 130)
As desventuras constitucionais do regime militar voltariam ao
primeiro plano da poltica nacional apenas durante o governo de Ernes-
to Geisel, em 1974, dessa vez impulsionando um movimento lento, mas
crescente, de reivindicao da sociedade civil pela ruptura com a ordem
constitucional autoritria.
CE
Captulo 2
145
Brasileira
A emergncia do projeto
constitucional democrtico:
convocao, processo e significado
da Constituinte de 1987-1988
Constituinte sem povo no cria nada de novo.
(Slogan adotado pelos plenrios, comits e movimentos
pr-participao popular na Constituinte.)
Segundo Nelson Werneck Sodr, falso dizer que o processo poltico
que fcou conhecido como abertura, conduzido pelo governo Geisel, sur-
giu por presso das foras populares. Elas nem sequer estavam organizadas
e menos ainda tinham condies para uma presso desse tipo (SODR,
1984, p. 131). Seria, entretanto, igualmente equivocado ignorar que, a par-
tir da abertura, a participao da sociedade civil no jogo poltico ganhou
progressiva articulao e relevncia. No bojo desse processo, emergia uma
forma nova de perceber o direito, em especial o direito constitucional.
Essa mudana , antes de tudo, a mudana de uma prtica. Paul
Veyne (1995) j advertia para os mltiplos sentidos que um conceito como
governo comporta. Analisando a contribuio do trabalho de Foucault
para a histria, Veyne sugere que muito mais proveitoso abordar a prti-
ca do governo do que o mero conceito, o qual pode nos levar equiparao
apressada de experincias histricas muito distintas. A mesma observa-
o se aplica ao poder constituinte. Se observarmos as circunstncias
que cercam a reivindicao de uma nova Constituio na dcada de 70,
seu enredamento com os movimentos pela anistia e pelo restabelecimento
das eleies diretas, o processo de convocao da Assembleia Constituin-
te e, fnalmente, o binio de seu funcionamento, algo de novo pode ser
percebido. Debatendo-se contra uma longa tradio de transies pelo
CE
146 Srie
alto, uma nova prtica comea a se articular, propondo para a pergunta
acerca do fundamento da autoridade da Constituio respostas ao mesmo
tempo inesperadas e criativas.
H algumas justifcativas para tratar a elaborao de uma Consti-
tuio como um problema destinado a um grupo reduzido e supostamente
qualifcado de indivduos, como at ento havia sido a regra na histria cons-
titucional brasileira. Uma das mais populares como lembrado ao fnal do
captulo anterior a ideia de que o direito em si assunto para tcnicos. Essa
explicao integra, em boa medida, o senso comum terico dos juristas e
precede o regime militar, ainda que certamente tenha se exacerbado durante
esse perodo. Na dcada de 70, Manoel Gonalves Ferreira Filho j anuncia-
va que a lei se tornara uma atividade de per si tcnica (FERREIRA FILHO,
2001, p. 269), enquanto Miguel Reale, em artigo de 1985, sugestivamente
intitulado Como dever ser a nova Constituio, escreveu:
No segredo para ningum que a elaborao de um texto
constitucional representa uma tarefa eminentemente tcni-
ca, no s por envolver o conhecimento de mltiplos dom-
nios da experincia humana, como por exigir harmonioso
senso unitrio de equilbrio, inseparvel do valor arquitet-
nico que Aristteles considerava a nota essencial da polti-
ca. (REALE, 1985, p. 11)
Mais do que assegurar aos bacharis uma posio proeminente e
supostamente inocente e desinteressada na poltica, a operao dessa en-
genharia ou arquitetura, como preferiria Reale constitucional serviu
para manter a tarefa de fazer uma Constituio circunscrita a um pu-
nhado de iniciados, os redatores de Constituio, nas palavras de Sartori
(1996, p. 215). A experincia de 1987-1988 rompeu com esse paradigma
de processo constituinte, restrito s instituies e pautado pelos tcnicos
do governo. A atuao de um conjunto de deputados e senadores, nem
todos (qui uma pequena minoria) de perfl tcnico, associado intensa
interferncia da opinio pblica, a mecanismos institucionais de partici-
pao popular e a uma dinmica descentralizada em mais de duas dezenas
de subcomisses temticas sem a orientao de qualquer anteprojeto de
147
Brasileira
Constituio, poderia resultar em qualquer coisa, menos em um texto do-
tado de harmonioso senso unitrio de equilbrio.
Em outras palavras, as foras polticas envolvidas no processo
constituinte jogaram-se nele sem nenhuma certeza sobre como aquilo
iria acabar. O poder constituinte tornara-se rfo de objetivos nacionais.
No havia um projeto ofcial a ser traduzido pela Constituio, mas di-
versos projetos polticos e ideolgicos fragmentrios a articular, mediados
por uma forte exigncia de cidadania, entendida principalmente como di-
reito participao ativa na vida poltica do pas
154
.
Esse processo materializou uma recusa Constituio de not-
veis, ideia de um texto tcnico, a servio de um programa j defnido,
portador de um saber confvel sobre o que bom para ns. Esse saber
deveria, agora, ser construdo e, para isso, constituir as prprias condi-
es de sua constituio. O pronunciamento do povo soberano no seria
encarnado pelo unssono da voz autoritria, chancelada pelo verniz ba-
charelesco, mas por uma autntica polifonia, cujo sentido somente pode
ser apreendido em movimento, em seu prprio fazer-se. Esta a nota de
ineditismo que atribui Constituio de 1988 um carter verdadeiramente
revolucionrio. E, precisamente por isso, o principal motivo de crticas.
Uma mudana desse tipo, no entanto, no ocorre por meio da supres-
so instantnea das ideias e prticas at ento vigentes. Os ecos da concepo
do direito como um problema tcnico ressoaram ao longo de todo o pro-
cesso constituinte, como possvel perceber nos comentrios que os juristas
desalojados de sua posio frequentemente lanaram contra a assembleia ou,
ainda, no pronunciamento do ento presidente Jos Sarney em cadeia na-
cional de rdio e televiso, no dia 26 de julho de 1988, no qual criticava a
qualidade do trabalho dos constituintes dizendo: os brasileiros receiam que
a Constituio torne o pas ingovernvel (OLIVEIRA, 2005, p. 145).
154 A este respeito, veja-se a avaliao do ento reitor da Universidade de Braslia, Cristvam Buarque: A Constituinte tinha que
ser o retrato das ideias que o Brasil tem de si. E estas ideias so hoje divididas, como as de um ser esquizofrnico que se sente
partido e, portanto, no se v claramente. (...) Nossa Constituio de 1988 refete perfeitamente o mundo imperfeito ao qual
ela pertence. Felizmente ela assim saiu. No poderia ser diferente. No avanou como alguns gostariam. No regrediu como
outros desejariam. No deixou claro para onde vai o pas, porque nenhum de ns tem claro para onde ele deve e pode ir. Esta
a mais perfeita de nossas constituies. Ela inacabada como o nosso pas, em processo de formao social desejando ser
uma nao(BUARQUE, 1988, p. 20).
CE
148 Srie
A histria do embate entre essas duas perspectivas confitantes marca
o perodo da abertura lenta e gradual, durante o qual a superao defnitiva
do ciclo autoritrio foi apresentada por alguns como sua defnitiva afrmao:
o processo constituinte de 1987-1988 seria o desenlace triunfal da Revoluo
de 1964. Essa manobra foi, em parte, fracassada, pois fcou restrita a fragmen-
tos da histria ofcial e aos pronunciamentos de algumas lideranas polticas.
No campo do direito constitucional, entretanto, ela obteve uma vitria. Com
o poder pasteurizador do formalismo jurdico, logrou impedir que, experi-
ncia de 1987-1988, se seguisse uma ampla reviso da doutrina sobre o poder
constituinte no Brasil. Talvez por isso ainda seja to comum que os trabalhos
dos defensores do elitismo constitucional encontrem uma boa acolhida na
academia. Nesses trabalhos, percebe-se invariavelmente o estranhamento e
o desconforto com o processo que resultou na Constituio de 1988 e, por
consequncia, com a prpria Constituio. Ferreira Filho, por exemplo, ao de-
fender a possibilidade de convocao de uma nova Assembleia Constituinte
por meio de emenda constitucional, tal como ocorrido em 1985, expressa seu
dissabor com um alerta: que desta vez sejam os mais sbios os incumbidos de
estabelec-la [a Constituio] (FERREIRA FILHO, 1995, p. 142)
155
.
155 A viso de Ferreira Filho , neste particular, tributria do pensamento de Vilfredo Pareto e Gaetano Mosca. Ele cita ambos reiteradamen-
te em A democracia possvel (1972, p. 25-26). Eis um pequeno trecho de Mosca, reproduzido nessa obra: Os indivduos [que constituem
a elite dirigente] distinguem-se da massa dos governados por qualidades que lhes do uma certa superioridade, material, intelectual
ou mesmo moral; ou ento so os herdeiros de indivduos que possuram tais qualidades (...). Em outras palavras, os membros de uma
minoria dirigente, em regra, possuem algum atributo, real ou aparente, que altamente apreciado e muito infuente na sociedade
em que vivem. Ferreira Filho completa: A elite dirigente desdobra-se em duas camadas: uma rene as principais fguras da poltica,
os grandes lderes, os estadistas; outra, o grupo bem mais numeroso dos cadres, dos tcnicos que assessoram, dos administradores
que executam, de todos aqueles que, em nvel alto, cercam, inspiram, auxiliam os primeiros(p. 26). A teoria das elites supe que
impossvel uma democracia na qual o povo governe a si prprio, no sentido de que ele produza por si as decises polticas fundamen-
tais. Os desenvolvimentos de Ferreira Filho sobre a teoria das elites ajustam-se perfeitamente s necessidades de justifcao daquele
movimento que ele chamou de Revoluo Democrtica Brasileira (1964, p. 173). Ao comentar as tenses entre democracia e desen-
volvimento econmico, por exemplo, ele sugere que no h incompatibilidade entre ambas, mas difculdade em concili-las. Por essa
razo, a regra geral a preponderncia de regimes autoritrios na fase inicial do desenvolvimento econmico(1972, p. 48). Na mesma
obra, Ferreira Filho ensina que a escolha popular e direta de governantes reveste-se de carter mentiroso e daninho porque feita, via
de regra, fora da escala humana(p. 82). Isso signifca, em poucas palavras, que os cidados deveriam votar apenas em representantes
com os quais convivessem diretamente, sem intermediaes, em um mesmo crculo poltico, de preferncia natural: ningum deve
poder escolher, pelo voto, representante ou titular de cargo de governo fora de um crculo, sua medida(p. 83). A forma de no excluir
a maioria da populao de (alguma) participao nesse processo a estruturao em pirmide de todo o povo. Essa frmula resulta
na formao de uma cadeia de confana e representao que v, por tantos degraus quanto necessrio, dos pequenos e forosamente
numerosos crculos de base, medida do homem comum, at o crculo mais alto, incumbido de selecionar as autoridades supremas
do Estado(p. 89). Disso, conclui-se que o modelo de democracia de partidos invivel e utpico(1979, p. 156), ainda que Ferreira
Filho no defenda o modelo de partido nico (1972, p. 87-88), e considere o modelo de eleies indiretas para presidente e governador
adotado pelo pas plenamente justifcvel (1979, p. 158). O importante, afnal, jamais fazer da massa o soberano(1972, p. 88). Para
uma abordagem introdutria ao trabalho de Mosca e Pareto, ver Zuckerman (1975).
149
Brasileira
Na realidade, Ferreira Filho sustenta at os dias de hoje que entre
o Ato Institucional n 5 e a Constituio de 1988 no h, do ponto de vista
jurdico, soluo de continuidade. Essa viso apresenta a convocao da
Constituinte como autorizao para uma reforma total da Constituio de
1967/1969 e o trabalho da assembleia como o exerccio desse poder refor-
mador, cuja autoridade remontaria ao perodo de maior recrudescimento
da ditadura militar. O formalismo jurdico busca romper com o tempo,
construir um saber neutro e, por isso mesmo, a-histrico. Pretende isol-lo
da moral e da poltica enquanto sub-repticiamente serve a propsitos po-
lticos claros, embora silentes. A contradio encerrada no diagnstico de
Ferreira Filho, entretanto, s pode ser desvelada em toda sua dimenso por
meio de um olhar sobre a histria da convocao da Constituinte e seus
trabalhos. Sobre sua prtica, e no s sobre os nomes que lhe impingiram
seus advogados ou detratores.
Este captulo dedica-se a essa tarefa, analisando as condies hist-
ricas que tornaram possvel a reunio da Assembleia Nacional Constituinte
de 1987-1988 e a forma pela qual ela se desincumbiu de sua tarefa e as con-
sequncias desse processo sobre o prprio sentido da Constituio para ns.
2.1 A longa gestao do processo
constituinte
De uma forma geral, reconhece-se que a ideia de convocao de
uma Assembleia Nacional Constituinte foi formalizada pela primeira vez
em julho de 1971, por meio da chamada Carta do Recife, documento apro-
vado em reunio do Movimento Democrtico Brasileiro (MDB) realizada
naquela cidade (MICHILES, 1989, p. 22). H registros, entretanto, de que o
VI Congresso Nacional do Partido Comunista Brasileiro (PCB), realizado
CE
150 Srie
clandestinamente em dezembro de 1967, aprovou entre suas teses a
abolio das leis de exceo implantadas pelos militares que tomaram o
poder em 1964, o estabelecimento das liberdades democrticas, a realiza-
o de eleies, a adoo de uma Constituio democrtica e a anistia aos
presos polticos
156
(grifo nosso).
O pronunciamento do MDB, entretanto, ganhou relevncia em
razo do momento histrico vivido pelo partido, no qual vrios militan-
tes pregavam at mesmo a autodissoluo como forma de protesto con-
tra a ditadura militar (MICHILES, 1989, p. 22). A convocao de uma
Constituinte era questo controversa e gerou debates intensos. Segundo
Maria DAlva Gil Kinzo, a ideia era considerada pela ala mais moderada
do MDB como radical para a poca (KINZO, 1988, p. 140). Na dca-
da de 70, o simples mencionar da palavra Constituinte implicava uma
certa dose de inconsequncia poltica

(MICHILES, 1989, p. 19). A vitria
no episdio da Carta do Recife foi da ala que mais tarde seria conhecida
como o grupo dos autnticos.
Os que eram contra argumentavam que o partido deve-
ria aceitar a Revoluo de 1964 como um fato irreversvel,
e lutar para que fosse restabelecida a Constituio menos
autoritria de 1967
157
. Os partidrios da Assembleia Consti-
tuinte, recusando-se a reconhecer qualquer estrutura cons-
titucional gerada pelo regime ps-64, argumentavam que a
luta por sua convocao seria um passo fundamental para a
democratizao do pas. (KINZO, 1988, p. 140)
A ideia de convocao da Constituinte, entretanto, exerceu infu-
ncia muito limitada sobre a oposio legal. Apenas aps 1977, por razes
analisadas a seguir, a convocao de uma Constituinte passou a ter alguma
prioridade na pauta emedebista. Entretanto, mesmo que o discurso cons-
tituinte ainda no estivesse articulado de forma consistente no incio e em
meados da dcada de 70, a crtica ao constitucionalismo autoritrio marcou
156 A este respeito, ver o verbete Partido Comunista Brasileiro, do Dicionrio Histrico-Biogrfco Brasileiro organizado pela
Fundao Getlio Vargas. O verbete encontra-se disponvel online no endereo: < http://www.fgv.br/cpdoc/busca>.
157 No mesmo sentido, ver Michiles (1989, p. 21).
151
Brasileira
a atuao da oposio legal e dos movimentos sociais no perodo, abrindo
espao para uma reivindicao poltica amparada em base social mais am-
pla e representativa. Em 1973, Ulysses Guimares e Barbosa Lima Sobrinho,
candidatos a presidente da Repblica e vice, respectivamente, indicados pelo
MDB, cruzaram o pas denunciando a farsa da eleio indireta e divulgando
o que chamaram de anticandidatura
158
. Nas palavras de Ulysses:
No o candidato que vai percorrer o pas. o anti-
candidato, para denunciar a antieleio, imposta pela
anticonstituio que homizia o AI-5, submete o Legislativo
e o Judicirio ao Executivo, possibilita prises desampara-
das pelo habeas corpus e condenaes sem defesa, profana
a indevassabilidade dos lares e das empresas pela escuta
clandestina, torna inaudveis as vozes discordantes, porque
ensurdece a nao pela censura imprensa, ao rdio, tele-
viso, ao teatro e ao cinema. (ALVES, 2005, p. 217)
159
O pronunciamento de Ulysses foi publicado na ntegra pelos gran-
des jornais do pas
160
. Considerando que ele atacara de uma s vez o Ato
Institucional n 5, o processo de escolha do prximo presidente e as prises
arbitrrias, a divulgao de seu discurso pela imprensa deve ser conside-
rada como uma vitria do MDB. Gaspari observa que, meses antes, a Po-
lcia Federal lembrara que era proibido criticar o sistema de censura, seu
fundamento e sua legitimidade. Era pouco, mas era algo [referindo-se
divulgao da ntegra do discurso de Ulysses] (GASPARI, 2003, p. 243).
Em agosto de 1974, a V Conferncia Nacional da OAB foi realiza-
da no Rio de Janeiro. O tema escolhido foi O Advogado e os Direitos do
158 Esse episdio ainda revelaria o racha na prpria oposio legal ao regime, que disputava internamente a forma pela qual
deveria fazer oposio. Na votao no Colgio Eleitoral, Ulysses e Barbosa Lima nem sequer receberam todos os votos do
seu partido. Um grupo dissidente (os autnticos) de 23 deputados se absteve. Em seu manifesto anunciaram que estavam
devolvendo os votos ao grande ausente: o povo brasileiro, cuja vontade, excluda deste processo, devia ser a fonte de todo o
poder. E exigiram a restaurao das garantias democrticas (tambm exigida por Ulysses e Barbosa Lima) e apelaram aos
brasileiros para que apoiassem seu protesto(SKIDMORE, 1988, p. 302). No mesmo sentido ver Gaspari (2003, p. 252).
159 A ntegra do discurso de Ulysses pode ser consultada no stio da Fundao Ulysses Guimares, no endereo <http://www.
fugpmdb.org.br/novo/downloads/bibliotecas/biblioteca000018.pdf>.
160 A respeito do discurso de Ulysses e seu impacto, ver o artigo de Carlos Chagas, publicado em O Estado de S. Paulo de
27-9-1973, Navegar preciso, republicado em Chagas (1975, p. 91-93).
CE
152 Srie
Homem, e os debates caminharam por uma defesa infexvel das liberdades
e garantias fundamentais. A OAB decidiu defagrar uma campanha pblica,
cuja meta era a revogao do Ato Institucional n 5, a restaurao do habeas
corpus e a anistia. J naquele momento, a Ordem mostrava-se empenhada
em convencer o pblico de que os governos militares ps-1964 era ilegti-
mos porque a Constituio que outorgaram no resultou de uma Assembleia
Constituinte eleita pelo povo (SKIDMORE, 1988, p. 366, grifo nosso).
Outro fator que abriu espao para a mobilizao pr-Constituin-
te foi a fragilizao do governo militar nos processos eleitorais de 1974
e 1976. Nas eleies de 74 que representaram um grande golpe para o
regime o MDB conquistou 16 cadeiras das 22 em disputa para o Senado
e fez 160 cadeiras na Cmara, algo em torno de quarenta por cento do total
de deputados. O resultado eleitoral colocou em suspenso a distenso, pois
obrigava o projeto de reforma poltica a passar pela oposio, coisa para
a qual [o ento presidente] Geisel nunca se preparara (GASPARI, 2003,
p. 477). Nas eleies municipais de 1976, a Arena ganhou com folga nas re-
gies economicamente menos desenvolvidas, mas o MDB obteve a maioria
das cmaras de vereadores do Rio de Janeiro, So Paulo, Belo Horizonte,
Porto Alegre, Salvador, Campinas e Santos (SKIDMORE, 1988, p. 372). O
que agravava a situao para os militares era o fato de a vitria emedebis-
ta ter sido conquistada mesmo aps a imposio de pesadas restries
propaganda eleitoral no rdio e na TV pela chamada Lei Falco
161
, editada
quatro meses antes do pleito. Pela lei, a propaganda eleitoral era limitada
apresentao do nome, nmero e currculo dos candidatos. De acordo com
Maria Helena Moreira Alves,
como o rdio e a televiso no podiam divulgar as ideias
dos candidatos ou as plataformas dos partidos, impedia-
se que as crticas da oposio s polticas governamentais
161 A Lei Falco (Lei n 6.339, de 1 de julho de 1976) estabelecia severas restries propaganda eleitoral na televiso. A
principal alterao incidia sobre o art. 250, II, do Cdigo Eleitoral, estabelecendo o seguinte: os partidos limitar-se-o a
mencionar a legenda, o currculo e o nmero do registro do candidato na Justia Eleitoral, bem assim a divulgar, pela tele-
viso, sua fotografa, podendo ainda anunciar o horrio e o local dos comcios. Inicialmente pensados para reger as eleies
em nvel municipal, os critrios da Lei Falco foram estendidos para as eleies ao Legislativo federal por meio do Decreto-Lei
n 1.538, de 14 de abril de 1977.
153
Brasileira
exercessem infuncia maior sobre o eleitorado. O signifca-
do desse tipo de censura fca evidente se lembrarmos que os
maiores jornais do pas na poca tinham tiragem mxima
de aproximadamente 300 mil exemplares, atingindo cerca
de 20 milhes de pessoas; em compensao, o rdio atin-
gia 85 milhes de pessoas, e a televiso aproximadamente
45 milhes. (ALVES, 2005, p. 229)
O governo no estava preparado para amargar uma nova derrota
em 1978, especialmente porque as eleies para governador seriam diretas
pela primeira vez, desde 1965, conforme previsto no art. 13, 2, da Car-
ta de 1969. De acordo com Bernardo Kucinski, o Instituto de Pesquisas
e Estudos Sociais (Ipes), uma das principais organizaes que apoiaram
o golpe de 1964, havia circulado um documento no governo intitulado
Consideraes sobre os Resultados das Eleies de 1976 e a Futura Atitude
Poltica a Tomar. No documento, o Ipes previa uma derrota do governo no
pleito de 1978, a menos que fossem introduzidas alteraes na legislao
eleitoral (KUCINSKI, 2001, p. 39-40). O SNI caminhava no mesmo sen-
tido. Segundo Maria Helena Moreira Alves, o mapa eleitoral organizado
pelo rgo de inteligncia apontava que, em 1974, o MDB vencera para
o Senado em 79 das 90 cidades com mais de cem mil habitantes poca.
Eram evidentes as implicaes: se o MDB continuasse a
crescer, certamente conquistaria maioria no Senado, ven-
cendo em todas as grandes reas urbanas nas eleies de
1978 para o Congresso. Mais ainda, sua fora no Congresso
deveria reduzir a propores insignifcantes a maioria da
Arena, ainda que no obtivesse maioria na Cmara. Tal si-
tuao ameaaria todo o plano de distenso que deveria ser
imposto atravs de um Congresso controlado pelo governo.
(ALVES, 2005, p. 232)
Geisel no possua maioria no Congresso para a aprovao das
medidas necessrias. Por outro lado, a decretao de um novo ato insti-
tucional colocaria em risco seu projeto de abertura lenta e gradual. A sa-
da encontrada foi valer-se da prerrogativa outorgada ao presidente pelo
art. 2 do Ato Institucional n 5, ainda em vigor, decretando o recesso
CE
154 Srie
do Congresso Nacional, o que foi feito por meio da edio do Ato Com-
plementar n 102, de 1 de abril de 1977. Com o Congresso em recesso,
o presidente, por fora do 1 do art. 2 do AI-5, fcaria autorizado a
legislar em todas as matrias.
Era necessrio, entretanto, encontrar um pretexto que tornasse
mais apresentvel opinio pblica a atitude arbitrria do governo. Geisel
fabricou esse pretexto pressionando o Congresso a aprovar seu projeto de
reforma do Judicirio
162
. O projeto
163
criava um rgo disciplinador da ma-
gistratura, o Conselho Nacional da Magistratura, dotado de competncia
para, entre outras coisas, avocar procedimentos disciplinares em face de
juzes de primeiro grau. Alm disso, ampliava a competncia da justia
militar estadual, o que gerou preocupaes sobre a efetividade da apurao
de crimes praticados por policiais militares contra civis. O projeto foi re-
pudiado pela OAB, que pressionou intensamente o MDB para modifc-lo
ou rejeit-lo. No curso das negociaes,
o senador Accioly Filho, da Arena, redigiu um substitutivo
que foi aprovado pelo MDB. O governo, no entanto, pres-
sionou a Arena a rejeit-lo, forando a aceitao da verso
original do Executivo. A situao logo chegou a um impas-
se, transformando-se em crise poltica; o MDB fechou ques-
to, obrigando todos os seus parlamentares a votar contra o
projeto
164
. No dia 30 de maro de 1977 o projeto de reforma
judiciria foi a plenrio em sesso conjunta do Senado e da
Cmara dos Deputados, como era exigido para votao de
uma emenda constitucional. O resultado foi de 241 votos fa-
162 De acordo com Elio Gaspari: O Congresso no fora fechado para que se reformasse o Judicirio. O que se queria era o muito
mais, a liberdade para emendar dispositivos poltico-eleitorais da Constituio(GASPARI, 2004, p. 362). A mesma concluso
pode ser depreendida da leitura da Ata da 52 Sesso do Conselho de Segurana Nacional, 1/4/1977, na qual se discute
abertamente a necessidade de conjugara reforma do Judicirio com a as alteraes na legislao poltico-eleitoral.
163 Proposta de Emenda Constituio n 29, de 1976, encaminhada ao Congresso pela Mensagem n 347, de 1976 (DCN,
17/11/1976, p. 2892 e segs.).
164 poca vigia a fdelidade partidria, e o descumprimento de uma orientao direta do partido poderia levar o deputado
ou senador perda do mandato, nos termos do art. 35, V, c/c o pargrafo nico do art. 152, ambos da Carta de 1969. Este
ltimo dispositivo rezava: Perder o mandato no Senado Federal, na Cmara dos Deputados, nas assembleias legislativas e
nas cmaras municipais quem, por atitudes ou pelo voto, se opuser s diretrizes legitimamente estabelecidas pelos rgos
de direo partidria ou deixar o partido sob cuja legenda foi eleito. A perda do mandato ser decretada pela Justia Eleitoral,
mediante representao do partido, assegurado o direito de ampla defesa.
155
Brasileira
vor do projeto original e 156 contra; como no houve maio-
ria de dois teros, o pacote foi rejeitado. Dois dias depois o
presidente Ernesto Geisel fechou o Congresso pela terceira
vez (...). (ALVES, 2005, p. 233)
No dia 1 de abril, Geisel reuniu o Conselho de Segurana
165
. Come-
ou expondo o longo trabalho de diagnstico do Judicirio desenvolvido a
seu pedido pelo STF e a tentativa de aprovao do texto no Congresso. Cri-
ticou o MDB, que adotou postura fechada na questo, invocando, inclusi-
ve a clusula de fdelidade partidria prevista na Emenda n 1, de 1969. De
acordo com o presidente a emenda era tcnica e jurdica, no guardando
qualquer conotao partidria. Seu objetivo era to somente dotar o Bra-
sil de uma Justia melhor. Por fm, criticou a sistemtica de apreciao das
emendas constitucionais prevista na Carta outorgada pela Junta Militar:
Embora tivssemos maioria absoluta, a emenda no pas-
sou, porque a Constituio, por uma razo que at hoje no
entendi, exige que as emendas constitucionais sejam apro-
vadas por dois teros, quando a Constituio anterior exigia
apenas maioria absoluta. Quer dizer, se vigesse a Constitui-
o anterior, essa emenda teria sido aprovada e estaria hoje
iniciada a sua regulamentao.
Assim como em 1965, a rejeio de proposta de emenda Cons-
tituio encaminhada pelo presidente da Repblica ao Congresso resul-
tou na outorga de um ato de exceo. Abria-se caminho nem tanto para
a reforma do Judicirio, mas para a liberdade para emendar dispositivos
poltico-eleitorais da Constituio (GASPARI, 2004, p. 362), algo que o
incompreensvel qurum de dois teros, exigido para reformas constitu-
cionais, tornava impossvel ao governo, com o Congresso aberto
166
.
165 Todas as citaes seguintes so retiradas da Ata da Quinquagsima Segunda Sesso do Conselho de Segurana Nacional,
Arquivo Ernesto Geisel, CPDOC/FGV (Centro de Pesquisa e Documentao de Histria Contempornea do Brasil da Funda-
o Getlio Vargas).
166 Como j visto, o anteprojeto consagrou o qurum de dois teros em contrariedade s discusses ocorridas no mbito da
Comisso de Alto Nvel. No h maiores esclarecimentos acerca de como essa deciso foi tomada, mas lcito presumir que
a mudana foi inserida pelo vice-presidente Pedro Aleixo, responsvel por consolidar as sugestes apresentadas ao texto e
aprovadas no mbito da comisso. A propsito, ver A Constituio que no foi: histria da Emenda Constitucional n 1, de 1969
(SENADO FEDERAL, 2002).
CE
156 Srie
Nos doze dias seguintes, Geisel promoveu intensos debates com um
pequeno grupo de assessores, entre os quais o ministro Golbery do Couto
e Silva, o secretrio particular Heitor Ferreira e o chefe do SNI, general
Joo Baptista Figueiredo (ALVES, 2005, p. 233). Gaspari registra, ainda,
a participao do ministro da Justia, Armando Falco, e de Francelino
Pereira, ento presidente da Arena (GASPARI, 2004, p. 361). Alm disso,
pela primeira vez desde 1823, quando D. Pedro I dissolveu a Constituinte,
o Executivo legislou com a colaborao dos presidentes das duas Casas do
Congresso fechado (GASPARI, 2004, p. 365): o deputado Marco Maciel
e o senador Petrnio Portella. O grupo, que logo fcou conhecido como
constituintes do Alvorada, debateu principalmente alteraes nas regras
eleitorais para o pleito de 1978
167
.
Em primeiro lugar, eliminou as eleies diretas para governador,
alterando a composio do colgio eleitoral nos estados, que passavam a
funcionar com um percentual de representao dos municpios. A medida
destinava-se a impedir que o MDB capturasse, pelo voto indireto, o gover-
no de So Paulo e do Rio Grande do Sul. Deixou-o com aquilo que sempre
tivera, o Rio de Janeiro (GASPARI, 2004, p. 365). Duas alteraes impor-
tantes foram introduzidas nas eleies para as duas vagas ao Senado em
disputa. Uma das vagas seria preenchida por eleio indireta, pelo mesmo
colgio eleitoral que elegeria o governador do estado, o que deu origem aos
senadores apelidados de binicos
168
. Para o preenchimento da outra, que
167 O Pacote de Abril envolve a outorga das Emendas Constitucionais n 7, de 13 de abril de 1977, e n 8, de 14 de abril de 1977,
alm do Decreto-Lei n 1.538 (extenso da Lei Falco para as eleies legislativas federais), n 1.539 (alterao do Colgio
Eleitoral responsvel pela eleio do presidente da Repblica), n 1.540 (alterao do Colgio Eleitoral responsvel pela elei-
o dos governadores), n 1.541 (instituindo as sublegendas para eleies ao Senado e s prefeituras), n 1.542 (alterao
de regras de inelegibilidade) e n 1.543 (regulando as eleies indiretas ao Senado), todos de 14 de abril de 1977. A Emenda
n 7 versava sobre a reforma do Judicirio, enquanto a Emenda n 8 concentrava as inovaes da reforma poltica.
168 Os chamados senadores binicoseram eleitos pelo Colgio Eleitoral estadual responsvel pela eleio do governador, e no
pelo voto direto. O Senado era renovado alternadamente em um tero e dois teros de sua composio. Na renovao de dois
teros, que ocorreria nas eleies de 1978, cada estado elegeria dois senadores: um deles seria escolhido pelo voto direto e
outro (o binico) pelo Colgio Eleitoral. O Senado compunha-se de 66 senadores. Havia 44 cadeiras em disputa em 1978.
Das 22 que no se renovavam, a Arena possua apenas 6, ganhas em 1974, aps uma derrota histrica para o MDB. A previso
dos binicos garantiu mais 21 cadeiras ao governo, que, antes da disputa pelas vagas que seriam preenchidas por eleies
diretas, j contava com 27 senadores. Precisava ganhar apenas 6, de 22 vagas, para alcanar a maioria absoluta do Senado.
157
Brasileira
ocorreria por eleio direta, seria admitida a sublegenda
169
. Alm disso, o
mandato presidencial foi estendido de cinco para seis anos, medida que seria
aplicvel ao prximo presidente da Repblica, e a representao dos estados
na Cmara dos Deputados foi sensivelmente alterada. Por fm, o Pacote es-
tendeu a vigncia da Lei Falco para as eleies ao Congresso Nacional.
A reao ao Pacote de Abril foi imediata. Assim que o Congresso
voltou a funcionar, lideranas oposicionistas ocuparam a tribuna seguida-
mente. O MDB denunciou a crise pr-fabricada pelo governo em torno da
reforma do Judicirio. O discurso do senador Paulo Brossard traduziu de
maneira fel o sentimento despertado na oposio legal e em grande parte
da sociedade mobilizada poca (DCN, Seo II, 19/5/1977, p. 1907):
As constituies no podem abrigar em si seu prprio prin-
cpio de negao. Ou prevalece para todo o Estado seu es-
prito, ou o poder constituinte autodelegado a um dos ins-
trumentos do Estado acaba por subvert-la e impor-se ao
ordenamento jurdico da nao. Caiu a mscara que o temor
do futuro afvelava face da iluso. A nao est agora s e
desarmada, diante daqueles que a tutelaro. Se como cida-
dos tememos, por uma parte, o futuro, por outra folgamos
em ver que as frentes se estabilizaram e as palavras readqui-
riram sentido. A democracia a meias acabou.
O regime militar manteve as instituies democrticas, durante
quase toda sua vigncia, sob uma espcie de funcionamento vigiado. No
Judicirio, a alterao da composio dos tribunais superiores e a aposen-
tadoria compulsria de alguns de seus membros um bom exemplo. Da
169 De acordo com Walter Costa Porto, a sublegenda um instituto de origem uruguaia, consoante o qual um mesmo partido
(legenda) poderia apresentar mais de um candidato a determinado cargo majoritrio (sublegendas). Ao fm do processo
eleitoral, os votos das sublegendas eram reunidos para determinar a agremiao vencedora e, entre as sublegendas, a mais
votada era dada por eleita. Em suas origens, a sublegenda foi pensada como uma forma de combater a dominao oligrqui-
ca em partidos polticos, permitindo a expresso de faces polticas minoritrias sem necessidade de ruptura (PORTO, 2002,
p. 346-347). A permanncia da sublegenda aps o advento da Emenda Constitucional n 15, de 1980, violava expressamente
o comando constitucional de acordo com o qual o Senado era composto por representantes dos estados, eleitos pelo voto
direito e secreto, segundo o princpio majoritrio. As sublegendas permitiam que um hipottico candidato X fosse eleito
com menos votos que o candidato Y, desde que seu partido houvesse obtido, na soma das sublegendas, mais votos que Y.
O STF, entretanto, no entendeu dessa maneira. A este respeito, ver a posio frmada pela Corte no julgamento do Recurso
Extraordinrio n 115.492/ES, relator ministro Moreira Alves.
CE
158 Srie
mesma forma, a instalao da Justia Federal de primeiro grau com o pro-
vimento de todos os cargos de juiz por ato monocrtico do presidente da
Repblica. Alm disso, a clusula de excluso de apreciao judicial contida
na maioria dos atos institucionais obteve relativo sucesso na represso ao
surgimento de novas narrativas sobre o confito poltico por meio do direito
(BARBOSA; PAIXO, 2008). No Legislativo, esse processo se desenvolveu
por meio das numerosas cassaes de mandato, do bipartidarismo com
voto de liderana e da acentuada preponderncia do Executivo no processo
legislativo, principalmente por meio da aprovao por decurso de prazo dos
decretos-lei. Era necessrio controlar as instituies, mas, ao mesmo tem-
po, mant-las funcionando a servio do regime, legitimando-o.
O Pacote de Abril surgiu no cenrio poltico no momento em que a
oposio legal ensaiava um crescimento signifcativo e o discurso da aber-
tura j havia se consolidado: havia quase oito anos que no eram editados
atos institucionais. As medidas representaram o anticlmax desse processo
e, ao mesmo tempo, o momento em que a fco de normalidade poltico-
institucional armada pelo governo esgarou-se defnitivamente. O Pacote,
outorgado com base em prerrogativas criadas pelo Ato Institucional n 5,
smbolo do momento mais crtico e violento do processo repressivo, aca-
bou por catalisar o sentimento de insatisfao com a democracia a meias
qual se referia Brossard, fortalecendo as posies polticas que defen-
diam a necessidade de superao da ordem jurdica vigente por meio da
grande obra de reconstitucionalizao do pas, nas palavras do senador
emedebista Marcos Freire (DCN, Seo II, 20/4/1977, p. 966).
Para compreender a intensifcao do movimento pr-Consti-
tuinte nesse perodo, importante recuperar uma das medidas intro-
duzidas pelo Pacote de Abril. Renovando uma longa tradio no regime
militar, foram alteradas as regras regentes da reforma constitucional.
Como observado por Gaspari,
Preparando-se outro pedao do futuro, baixara-se o qu-
rum das reformas constitucionais de dois teros para maio-
ria absoluta do Congresso. Na reunio do Conselho de Se-
gurana esse dispositivo fora defendido por seis ministros.
159
Brasileira
Era a limpeza dos trilhos obstrudos desde 1974, prenncio
de novas propostas de emendas. (GASPARI, 2004, p. 366)
Da forma como foi outorgada em 1969, a Carta autoritria pre-
via, em seu art. 47, que as propostas de emenda poderiam ser apresenta-
das por um tero dos membros da Cmara dos Deputados ou do Senado
Federal. A Emenda Constitucional n 8, de 1977, outorgada por Geisel,
substitua a conjuno alternativa ou pela aditiva e. Dessa forma, a
apresentao de propostas de emenda constitucional fcava condiciona-
da concorrncia de um tero dos deputados e um tero dos senadores.
Alm disso, o procedimento de reforma tambm sofreu modifcao: a
aprovao exigia, de acordo com o art. 48, discusso e votao em reunio
do Congresso Nacional, em duas sesses, dentro de sessenta dias, a con-
tar da sua apresentao ou recebimento. A proposta seria aprovada se
obtivesse, em ambas as votaes, dois teros dos votos dos membros das
Casas do Congresso. A redao dada ao dispositivo pela Emenda n 8
facilitava sobremaneira a aprovao das propostas: primeiro, aumentava
o prazo para apreciao de sessenta para noventa dias. Em seguida, re-
duzia o qurum de dois teros dos membros das Casas Legislativas para
maioria absoluta dos votos do total de membros do Congresso Nacional,
inaugurando critrio diverso dos atos institucionais e da Constituio de
1967. Pela nova redao do art. 48, uma emenda constitucional poderia
ser aprovada mesmo contra o voto de todos os senadores
170
.
O resultado mais imediato desse novo processo de reforma consti-
tucional era a subverso da conjuntura poltica do Congresso. O governo,
antes imobilizado pela necessidade de negociar com a oposio, agora se
encontrava em clara vantagem
171
. A primeira proposta aprovada durante a
vigncia das novas regras foi a Emenda Constitucional n 9, de 28 de junho
de 1977, de autoria do senador Nelson Carneiro, conhecida como emenda
170 Trs emendas constitucionais foram aprovadas nessa sistemtica, a Emenda Constitucional n 9, de 28 de junho de 1977 (a
emenda divorcista de Nelson Carneiro, que ser abordada em seguida), a Emenda Constitucional n 10, de 14 de novembro
de 1977, e a Emenda Constitucional n 11, de 17 de outubro de 1978, que revogava os atos institucionais naquilo que contra-
riassem a Constituio.
171 Entre o perodo subsequente outorga do Pacote de Abril e a convocao da Constituinte, pouco mais de oito anos, portanto,
foram aprovadas dezessete emendas constitucionais.
CE
160 Srie
divorcista. A legalizao do divrcio no Brasil tinha a oposio aberta da
Igreja Catlica, mas parecia contar com um apoio expressivo da sociedade,
tanto que o governo optou por uma estratgia, nas palavras do ento presi-
dente da Cmara dos Deputados, Marco Maciel, no obstrucionista. Uma
tomada de posio nessa questo poderia desgastar o governo, que estava
mais retrado e preferiu no interferir muito, poupando suas energias
para manter sob controle o processo de abertura
172
.
De toda forma, possvel que o governo tivesse a inteno de, em
primeiro lugar, associar as novas regras para a reforma constitucional a
uma agenda positiva
173
. O divrcio teria sido um primeiro passo, segui-
do, ainda sob o qurum de maioria absoluta dos membros do Congresso
Nacional em sesso unicameral, da aprovao da Emenda Constitucional
n 11, de 1978, que revogava os atos institucionais naquilo que contra-
riassem a Constituio
174
. A estratgia do governo, abrindo espao para
a votao da emenda divorcista, ainda trazia a vantagem de golpear a
Igreja Catlica, em especial a Conferncia Nacional dos Bispos do Brasil
(CNBB), que, ao longo da dcada de 70, tornou-se um Alto Comando da
luta contra o regime (KUCINSKI, 2001, p. 77)
175
.
172 Senador Marco Maciel, em entrevista concedida ao autor, em 4/9/2008 (MACIEL, 2008).
173 Vrios deputados revezaram-se na tribuna para louvar a aprovao da proposta de Nelson Carneiro. Referindo-se s galerias
lotadas do Plenrio da Cmara dos Deputados durante a votao da proposta, o deputado Cotta Barbosa registra que aquela
teria sido a maior demonstrao de carinho para com o parlamento brasileiro desde que o Congresso foi transferido para
Braslia. Foi verdadeiramente uma festa do povo, na Casa do Povo. O Congresso, que estava se acostumando s galerias de-
sertas, e ao desinteresse do povo pelo trabalho do Poder Legislativo, readquiriu novas foras (...) (DCN, Seo I, 25/6/1977,
p. 5467-5468). O senador Marco Maciel recorda-se, entretanto, que a aprovao da emenda divorcista no foi, nem de longe,
um dos momentos de maior presso popular sobre o Congresso, nem por parte dos setores favorveis, nem dos contrrios
matria (MACIEL, 2008). A revista Veja estampou a aprovao da emenda em sua capa da edio de 22 de junho de 1977. A
longa reportagem frisa: Afnal, no mais era necessrio, como no passado, buscar o cume eternamente inatingvel do qurum dos
dois teros dos sufrgios de senadores e deputados para fncar na legislao brasileira o estandarte do divrcio. Uma das reformas
polticas editadas em abril ltimo pelo presidente Ernesto Geisel, aps a derrota do projeto governamental de reforma do Judicirio,
tornara menos ngreme a escalada: reduzido maioria absoluta dos votos parlamentares o qurum indispensvel aprovao de
emendas constitucionais, o divrcio passara a depender apenas do sim da metade mais um dos congressistas (grifo nosso). Como
se v, as novas regras para reforma constitucional surgem como virtuais responsveis pela viabilizao do divrcio.
174 A prpria Emenda n 11 alteraria novamente as regras de reforma constitucional, mantendo o qurum de maioria absoluta,
mas estabelecendo seu cmputo em cada uma das Casas, Cmara e Senado, separadamente. Conferir, no art. 1 da emenda,
a redao dada ao art. 48 da Carta de 1969.
175 Segundo o senador Marco Maciel, todavia, o governo no pretendeu atingir diretamente a Igreja, mas to somente manter-
se afastado de uma temtica potencialmente desgastante (MACIEL, 2008).
161
Brasileira
A revogao dos atos institucionais por uma emenda Constitui-
o completa a trajetria de acentuada confuso acerca dos critrios me-
diante os quais determinados contedos normativos assumem forma cons-
titucional. Desde o incio do regime militar, os atos institucionais foram
utilizados para modifcar a Constituio e as condies de sua alterao.
Conviveram durante boa parte do perodo militar com emendas consti-
tucionais, algumas das quais chegaram a transpor para o texto da Consti-
tuio dispositivos constantes dos atos institucionais e por eles declarados
permanentes, como em um reconhecimento tcito de que o instrumen-
to revolucionrio no passava, de fato, de um meio inconstitucional de
reformar a Constituio. A partir de 1969, emendas constitucionais (n 1,
n 7 e n 8) so outorgadas com fundamento em um ato institucional e,
por fm, uma emenda constitucional revoga os atos de exceo, no sem
criar novas e mais rigorosas regras acerca do estado de stio, do estado de
emergncia e das medidas de emergncia.
A reduo do qurum para a aprovao de emendas constitucio-
nais em 1977 foi percebida, principalmente pela oposio legal, como uma
manobra no sentido de garantir condies para o prosseguimento da aber-
tura por meio de uma poltica legislativa reformista, sob rigoroso controle
do governo. A preocupao central das lideranas oposicionistas passou
a ser a possibilidade de que o novo processo emprestasse ao trabalho do
Congresso, sob os auspcios de Geisel e da Arena, uma cara de Consti-
tuinte. De acordo com o senador Marcos Freire, do MDB de Pernambuco,
era decisivo refutar a possibilidade de que o Congresso pudesse, por si s,
levar a cabo a obra de reconciliao nacional pretendida. Para Freire,
o pacto social, h muito fora rompido: no conseguir restabelec-lo,
unilateralmente, o presidente da Repblica, chamando a si o exerccio do
poder constituinte (DCN, Seo II, 20/4/1977, p. 966). Seabra Fagundes,
que em 1977 entendia ser invivel a convocao de uma Constituinte, de-
fendia a realizao de uma reforma constitucional. Ainda assim, revelava
preocupao de que 110 milhes de pessoas fcassem merc de uma von-
tade nica, ou de um pequeno grupo no credenciado por elas nem mesmo
precisamente identifcado:
CE
162 Srie
de temer, no entanto, ainda nesta hiptese, que, se man-
tido antes de votar-se a reforma, o critrio imposto pela
Emenda n 8, de abril ltimo, para a tramitao das emen-
das constitucionais, de aprovao por maioria dos votos dos
membros do Congresso (art. 48), tudo resulte, na verdade,
em uma nova Carta Poltica outorgada. Sim, porque o Po-
der Executivo dispe, sozinho, dessa maioria, e os que o
integram proclamam, sempre, o seu sentimento de total
unidade e concordncia com a vontade presidencial, salvo
excees de homens que se prezam de conciliar a lealda-
de partidria com a fdelidade a convices pessoais (...).
(SEABRA FAGUNDES, 1977)
Para garantir que a ditadura no perpetuasse seu legado por meio
de um processo de reforma constitucional especialmente talhado para pear
a participao da oposio e a participao popular, tornava-se necessrio
convocar uma Constituinte independente. O pronunciamento de Freire
foi respondido na tribuna do Senado pelo ento lder da Arena, Jos Sar-
ney, ironicamente o homem que, na qualidade de presidente da Repbli-
ca, viria a encaminhar a proposta de convocao da Assembleia Nacional
Constituinte ao Congresso oito anos mais tarde. Naquela oportunidade,
ao ser interpelado diretamente sobre a possibilidade de uma Constituinte,
Sarney esquivou-se, dizendo:
No acho essa proposta nem boa, nem m. Acho que ela
irrealista, porque se estamos dizendo, aqui, que a revoluo
ainda invoca para si o direito de usar o seu poder constituinte,
est, evidentemente, desconhecendo aquele princpio funda-
mental em que a revoluo se motivou e que ela tem exercido.
(DCN, Seo II, 20/4/1977, p. 970, grifo nosso)
Na Cmara, o esforo pela convocao da Constituinte tambm ga-
nha fora. O deputado Freitas Nobre, ento lder do MDB, recorda que du-
rante as eleies de 1974 o partido solicitara populao que lhe desse ao
menos um tero das cadeiras da Cmara, para que pudesse infuenciar o pro-
cesso legislativo, mais especifcamente, apresentando emendas constitucio-
nais ou impedindo que as emendas constitucionais da Arena fossem votadas
sem [a] concordncia [da oposio]. Nobre lembrou o comentrio de Geisel
163
Brasileira
que, a despeito do bom resultado do MDB naquele pleito, qualifcou-o como
um dos mais livres que o pas teve. O resultado das eleies garantira ao
MDB a possibilidade de apresentar propostas de emenda e, ao mesmo tempo,
nmero sufciente de parlamentares para impedir que a Arena aprovasse re-
formas constitucionais revelia da oposio (DCD, 21/9/1977, p. 8601-8602).
O Pacote de Abril cerceara ambas as prerrogativas conquistadas pelo
MDB nas urnas. O partido possua mais de um tero dos deputados, mas
no possua um tero dos senadores (KINZO, 1988, p. 74). Com a exigncia
de iniciativa conjunta dos membros de ambas as Casas para a apresentao
de proposta de emenda Constituio, no havia como organizar uma agen-
da de reformas da prpria oposio. Por outro lado, a Arena no possua dois
teros da Cmara, mas contava com a maioria absoluta dos parlamentares
das duas Casas. Freitas Nobre afrma expressamente que a manobra desleal
do governo, subvertendo o resultado eleitoral de 1974, provocou o debate
da Constituinte. Para ele, entretanto, no caberia ao MDB apresentar um
texto completo e acabado de Constituio ao propor a realizao de uma
Constituinte, pelo fato de que uma Constituinte povo, requer participa-
o. Nobre conclui argumentando que as assembleias constituintes tm po-
deres que no podem ser exercidos pelas assembleias ordinrias, ainda que
sob a forma de emendas constitucionais. J em 1977, portanto, estava bem
delineada a defesa da convocao de uma Constituinte exclusiva
176
.
Entretanto, se o povo estava presente no discurso das lideranas
emedebistas, no estava ainda em sua base e em sua articulao poltica.
O fnal da dcada de 70 ainda revela um divrcio entre a oposio legal e a
sociedade civil organizada, algo que o socilogo Fernando Henrique Car-
doso chamou de desenraizamento. Como corretamente observa Kinzo,
o movimento de oposio na sociedade civil no apenas
era (em 1977-78) um fenmeno recente na vida poltica bra-
sileira sob o autoritarismo, como tambm havia emergido
independentemente do MDB que (...) no se dedicara a
176 O discurso de Freitas Nobre repercutia o manifesto da III Conveno Extraordinria do MDB, realizada em de 14 de setembro
de 1977 no Auditrio Nereu Ramos, da Cmara dos Deputados. Por deliberao unnime, os mais de 350 convencionais
aprovaram a defesa da convocao de uma Assembleia Constituinte independente.
CE
164 Srie
incentivar a participao poltica na sociedade em geral.
(KINZO, 1988, p. 203-204)
O processo de sucesso de Geisel, entretanto, inicia a construo
de uma alternativa diferente. Em junho de 1977, as restries da Lei Fal-
co propaganda eleitoral aplicavam-se s eleies em todos os nveis de
governo da federao. A propaganda partidria, porm, estava liberada.
Aproveitando-se da oportunidade, o MDB exibiu um programa televisivo
assistido por 21 milhes de pessoas, 69% das quais manifestaram total
apoio aos pontos de vista do partido de oposio (ALVES, 2005, p. 237).
A reao do governo foi imediata:
Em 1 de julho o presidente cassou o mandato e suspendeu
os direitos polticos de um dos participantes do programa, o
deputado Alencar Furtado, lder do MDB na Cmara. Alm
disso, o governo enquadrou o presidente do partido, Ulysses
Guimares, no artigo 347 do Cdigo Eleitoral
177
tornan-
do-o passvel de pena de trs meses a um ano de priso. Na
mesma semana o governo formalizou acusaes contra dois
outros membros do MDB, em nome da Lei de Segurana
Nacional. Finalmente, o Estado de Segurana Nacional bai-
xou novo ato complementar impedindo o acesso do MDB ao
rdio e televiso. (ALVES, 2005, p. 238)
A campanha de 1978 assumiu, assim, um forte carter plebiscitrio:
o voto no MDB apresentava-se como um voto contra o governo. Formou-
se a chamada Frente Nacional de Redemocratizao, organizada em torno
da candidatura do general Euler Bentes Monteiro, tendo como vice Paulo
Brossard
178
. Entre as propostas da Frente, constava a convocao de uma
Assembleia Constituinte em at dois anos aps a posse do novo presiden-
te (MICHILES, 1989, p. 23). Se, por um lado, a indicao de um candidato
militar restringia o apelo popular da candidatura oposicionista, por outro,
177 Diz o dispositivo: Art. 347. Recusar algum cumprimento ou obedincia a diligncias, ordens ou instrues da Justia Eleito-
ral ou opor embaraos sua execuo: Pena deteno de trs meses a um ano e pagamento de dez a vinte dias-multa.
178 A formao da Frente foi vista com desconfana e ressalvas dentro do prprio MDB. A este respeito, ver os pronunciamentos
dos deputados emedebistas Aurlio Campos (DCD, 21/6/1978, p. 5282), Antnio Carlos (DCD, 22/6/1978, p. 5346), Arajo
Jorge (DCD, 22/6/1978, p. 5339), Jorge Uequed (DCD, 24/6/1978, p. 5487), Jos Costa (DCD, 27/6/1978, p. 5555), Humberto
Lucena (DCD, 28/6/1978, p. 5639) e Paes de Andrade (DCD, 30/6/1978, p. 5812).
165
Brasileira
impedido de ter acesso televiso e ao rdio, o MDB passou a buscar apoio
junto a organizaes de base que lutavam pelos direitos humanos, sindicais,
polticos e de associao (ALVES, 2005, p. 238)
179
.
Justamente nesse perodo, que se estende entre 1977 e 1985, pos-
svel perceber que o movimento em prol da realizao de uma Assembleia
Constituinte progressivamente escapa dos crculos poltico-partidrios
formalizados, atingindo importantes instituies e movimentos popula-
res. Nesse perodo, inmeras publicaes destinadas a popularizar a tem-
tica constituinte so lanadas
180
. A ideia e o movimento generalizaram-se
179 H, neste ponto, certa divergncia entre Kinzo e Alves. Enquanto Kinzo avalia que a Frente Nacional de Redemocratizao
no obteve melhores resultados do que a campanha da Constituinte (1989, p. 203) e foi incapaz de romper com o quadro
de desenraizamento que marcava as relaes do MDB com a sociedade civil organizada, Alves sugere: A perseguio ao MDB
dava-lhe legitimidade aos olhos desses grupos, e todos os setores de oposio aderiram campanha de seus candidatos. Em
quase todos os estados a campanha do partido de oposio foi conduzida por uma rede de militantes de diferentes grupos de
oposio da sociedade civil: estudantes, organizadores sindicais, militantes partidrios, ativistas sociais da Igreja e membros
dos movimentos pela anistia poltica e pelos direitos das mulheres e dos negros. Desse modo, uma consequncia no prevista
da extenso da Lei Falco s eleies de 1978 foi unir o MDB aos movimentos de base, com a superao da defasagem entre
os nveis de poltica formal e poltica de base. A experincia de 1978 constituiria valiosa lio para um futuro e mais efetivo
desenvolvimento de vnculos entre as organizaes partidrias e de base(ALVES, 2005, p. 238-239).
180 A literatura constituinte merece um estudo parte pela sua riqueza e extenso. Seria temerrio sintetiz-la em poucas linhas.
Vale a pena, entretanto, fazer referncia a alguns dos textos mais representativos desse processo de expanso do debate acerca
da convocao da Assembleia Constituinte, apresentados, aqui, cronologicamente. Em 1977, o jornal Movimento lana o Caderno
Constituinte: Como? Por qu? A quem serve?, com depoimentos de polticos que participaram da Constituinte de 1946 e de perso-
nalidades engajadas no debate sobre a construo de uma nova ordem constitucional para o Brasil. Tambm em 1977 O Estado de
S. Paulo publica o caderno especial A Constituinte possvel?, que divulga artigos de Clio Borja, Seabra Fagundes, Paulo Brossard,
Dalmo Dallari, Francisco Wefort, Delfm Netto e Roberto Campos, alm das transcries de uma longa mesa-redonda sobre o
tema, com esses participantes debatendo entre si, com a mediao dos jornalistas Maral Versiani e Oliveiros S. Ferreira. Em 1981,
Raymundo Faoro lana Assembleia Constituinte: a legitimidade recuperada (3 ed., 1985), obra que se consagrou como referncia
do movimento pr-Constituinte ao longo da primeira metade da dcada de 80. Tambm em 1981, como resultado do Congresso
Pontes de Miranda, a OAB lana a Proposta de Constituio democrtica para o Brasil, um verdadeiro anteprojeto de Constituio
destinado a dar praticidade e objetividade aos debates em prol da conquista e da plenitude do Estado de direito e de mostrar
a todos a possibilidade de se dar ao Brasil uma carta constitucional que atenda autenticamente s necessidades e reclamos do
povo (1981). Em 1983, Dalmo de Abreu Dallari lanava Constituio e Constituinte (2 ed., 1984), trabalho que procurava reunir
subsdios tericos para respaldar a reivindicao pela convocao de uma Constituinte e, principalmente, para reabilitar a prpria
ideia de Constituio. Em 1985 so publicados os livros O que todo cidado precisa saber sobre Constituio, de Srgio Adorno (3 ed.,
1987), Manifesto pela Constituinte, de Juarez Freitas e Alexandre Pasqualini (1985) e Como participar da Constituinte, de Joo Batista
Herkenhof. Em 1986, Fbio Konder Comparato (1986) publica Muda Brasil: uma Constituio para o desenvolvimento democrtico,
que apresenta o anteprojeto produzido pelo autor por solicitao do Partido dos Trabalhadores. De toda maneira, principalmente
no fnal da dcada de 70, foram muitos os escritos que se contrapuseram ideia de uma Constituinte. Um bom exemplo pode ser
encontrado, novamente, em Ferreira Filho, no artigo intitulado O ledo engano da Constituinte, publicado na Folha de S.Paulo de 24
de julho de 1977. O texto defende que a Assembleia Constituinte meio. Meio de se realizar a positivao de uma organizao po-
ltica. Mas dispor do meio no importa necessariamente em alcanar o objetivo. Especialmente se deste no existe uma concepo
razoavelmente clara. bvio que uma Constituinte no ser mais sbia do que os homens que a compuseram. Lamentavelmente,
o Esprito Santo no tem, nos ltimos tempos, descido terra sequer para inspirar os crentes, quanto mais os polticos. Assim, a
assembleia, eleita democraticamente como democraticamente o foi o atual Congresso, no poder contar com luzes especiais.
Dever reproduzir o presente debate. E girar em torno das ideias que ora circulam(1977, p. 3).
CE
166 Srie
nos setores mais mobilizados da populao. Ocuparam as pautas de sindi-
catos, associaes, movimentos de base (MICHILES, 1989, p. 22).
A Ordem dos Advogados do Brasil destacou-se nesse momento.
Raymundo Faoro, que assumiu da presidncia da OAB no mesmo dia em
que Geisel decretou o recesso do Congresso Nacional para outorgar o Pacote
de Abril, de imediato lanou a instituio em uma campanha pela Consti-
tuinte. Ao terminar de ler o texto do Pacote, Faoro disse que a reduo do
qurum para a votao de emendas constitucionais era uma porta entre-
aberta. Aonde ela levava, no sabia (GASPARI, 2004, p. 367). Em agosto
de 1977, Gofredo Teles Jnior e outros acadmicos divulgaram a Carta
aos Brasileiros, manifesto que, dando continuidade aos protestos de abril,
conclamara a nao a procurar a nica via legtima, com que restaurar as
instituies democrticas despedaadas a convocao de uma Assembleia
Nacional Constituinte (ANDRADE; BONAVIDES, 2002, p. 456)
181
. Em
1981, Faoro lanou o breve texto Assembleia Constituinte: a legitimidade
recuperada, no qual criticava os remendos constitucionais propostos pelo
governo militar. Naquele ponto, o debate sobre o modus operandi e sobre a
legitimidade para a convocao da Constituinte comeava a desenhar-se.
Tambm em 1981, entre 30 de setembro e 3 de outubro, a OAB re-
alizou em Porto Alegre o Congresso Pontes de Miranda, no qual chegou a
ser aprovado um anteprojeto de sugesto para uma futura Constituio
(MICHILES, 1989, p. 22). O Congresso foi resultado de mais de um ano
de debates na Ordem, e o anteprojeto chegou a ser publicado pela seccio-
nal gacha em parceria com o Instituto dos Advogados do Rio Grande do
Sul
182
. Em 1983 a Ordem realizaria o Congresso Nacional de Advogados
Pr-Constituinte, entre 1 e 4 de agosto, em So Paulo. Os anais do evento,
181 Dizia o documento: Sustentamos que um Estado ser tanto mais evoludo quanto mais a ordem reinante consagre e garanta
o direito dos cidados de serem regidos por uma Constituio soberana, elaborada livremente pelos representantes do povo,
numa Assembleia Nacional Constituinte. A ntegra da Carta foi publicada pelo jornal Movimento, no Caderno Constituinte:
Como? Por qu? A quem serve?(p. 38-39). Lanada em 11 de agosto de 1977, a Carta foi lida pela primeira vez na Faculdade
de Direito de So Paulo, no Largo de So Francisco. Assinavam o documento, alm de Gofredo Telles, Dalmo Dallari, Modesto
Carvalhosa, Irineu Strenger, Antnio Candido, Jos Carlos Dias, Jos Afonso da Silva, Hermes Lima, Cludio Heleno Fragoso,
Hlio Bicudo, Franco Montoro e Flvio Bierrenbach, entre outros.
182 Ver Proposta de Constituio democrtica para o Brasil (1981).
167
Brasileira
posteriormente publicados, registravam logo em sua abertura as palavras
do ento presidente Mrio Srgio Duarte Garcia:
A Ordem dos Advogados do Brasil, desde o Pacote de Abril
(abril/1977), vem, intransigentemente, lutando pelo reor-
denamento constitucional brasileiro, convicta de que, sem
uma nova Constituio, fundamentada em princpios de-
mocrticos e diretrizes ajustadas realidade nacional, no
possvel a estabilidade da vida poltico-institucional. Para
essa fnalidade, torna-se indispensvel a convocao de uma
Assembleia Nacional Constituinte, sem a qual o diploma
constitucional existente receber apenas novas emendas,
no se removendo o vcio de ilegitimidade. A simples revi-
so ou parcial revogao das leis opressoras, dentre as quais
se destaca a Lei de Segurana Nacional, no afetaro a estru-
tura antipopular e arbitrria do sistema.
Uma das foras mais organizadas do cenrio poltico entre fns da
dcada de 70 e meados da dcada de 80, o movimento sindical tambm teve
participao relevante na gestao do processo constituinte. As greves de
1968 em Contagem e Osasco j haviam demonstrado que os trabalhadores
organizados eram capazes de despertar difculdades signifcativas para o go-
verno. Entretanto, a partir de 1977, a repercusso da atuao do movimento
sindical ganhou uma nova dimenso. Entre as reivindicaes do chamado
novo movimento sindical (ALVES, 2005, p. 291) ou novo sindicalismo
(SKIDMORE, 1988, p. 397), alm das pautas de natureza corporativa de cada
categoria, ligadas mais especifcamente questo salarial, encontrava-se o
retorno das eleies diretas, a revogao da legislao repressiva, a partici-
pao dos trabalhadores na gesto de fundos como o PIS/Pasep e o FGTS e
o direito de greve e de organizao sindical sem a interferncia do Estado
183
.
Entre 1977 e 1978, a Campanha dos 34,1%, destinada a recom-
por perdas salariais decorrentes da manipulao das estatsticas ofciais
sobre a infao, impulsionou uma articulao entre diversos setores do
movimento sindical, algo que a legislao trabalhista vigente poca
183 Entretanto, segundo Alves, uma anlise das reivindicaes dessas greves, de seus resultados e da reao do governo leva
concluso de que os grevistas pretendiam, sobretudo, elevar seus nveis salariais(2005, p. 303).
CE
168 Srie
proibia formalmente (ALVES, 2005, p. 297). Essa campanha sensibilizou
parte da opinio pblica e preparou caminho para as greves de 1978-
1980. Em 1978, os metalrgicos elevaram o movimento trabalhista a
uma fora de primeiro plano na cena poltica (ALVES, 2005, p. 298)
184
.
Uma greve branca pegou de surpresa governo e empresrios. A ttica
era ocupar o espao das fbricas e cruzar os braos, ao invs de iniciar o
movimento com piquetes, fora da fbrica, onde a polcia poderia pronta-
mente atacar e prender os grevistas (SKIDMORE, 1988, p. 400). A greve
rompeu com os padres da poltica salarial do governo militar e resultou
em um acordo que previa reajustes escalonados at fevereiro de 1979,
com um aumento salarial total de 24,5% (ALVES, 2005, p. 300)
185
. Em
1978, 24 greves foram realizadas, envolvendo mais de meio milho de
trabalhadores. Em 1979 seriam mais de 110 greves, com a participao
de mais de 3,2 milhes de trabalhadores
186
.
O incio do envolvimento dos sindicatos com a reivindicao por
uma nova Constituinte foi difcil, em especial porque a Frente Nacional de
Redemocratizao no contava com a simpatia do movimento. O mani-
festo inaugural da Frente, que se pronunciara, como visto, pela realizao
de uma Assembleia Constituinte, no inclua entre suas propostas a defesa
do direito de greve. O principal lder do novo movimento sindical, Luiz
Incio Lula da Silva, teria dito ser contra a Frente: ela ampla demais
para o gosto da classe trabalhadora. Seria at uma utopia acreditar que
184 Segundo Maria Helena Moreira Alves, pelos padres brasileiros, os metalrgicos estavam entre os trabalhadores melhor
pagos do pas em 1978. Por outro lado, o salrio horrio de um operrio da indstria automobilstica equivalia a 60 cents
(americanos), contra $ 8,65 nos Estados Unidos e no Canad(ALVES, 2005, p. 298-299).
185 Skidmore fala em onze por cento de ganho para os trabalhadores (1988, p. 400).
186 As greves de 1979 no foram como as greves brancas de 1978. O movimento foi empurrado para as ruas, piquetes foram or-
ganizados e em diversas ocasies houve enfrentamento com a polcia. Em especial a greve dos metalrgicos de So Bernardo
estabeleceu um novo esquema de organizao e preparao das greves, pautado na participao direta dos sindicalizados
via assembleia e na realizao de grandes mobilizaes pblicas. O leque de reivindicaes ampliou-se signifcativamente.
Alm de demandas relacionadas questo salarial e s condies de trabalho, alguns grupos demonstravam interesse em
pressionar o Congresso pela aprovao de novas leis: Os professores, por exemplo, continuavam reivindicando a aprovao
de seu estatuto. Os mdicos queriam integrar-se legislao trabalhista geral, para terem contrato de trabalho e acesso
aos benefcios sociais. Os operrios da Fiat fzeram uma greve contra as demisses, e posteriormente, outra para forar a
empresa a readmitir um de seus principais lderes e dar estabilidade no emprego aos membros da comisso de fbrica. Tais
exigncias demonstravam que os trabalhadores cada vez mais se rebelavam contra as limitaes da Consolidao das Leis do
Trabalho. Questes como estabilidade no emprego, imunidade sindical para os membros das comisses de fbrica e direito
de representao sindical nas ofcinas confguravam um desafo direto s leis trabalhistas(ALVES, 2005, p. 306).
169
Brasileira
uma frente dessa natureza, vindo da elite, viesse a respeitar os direitos de
participao dos trabalhadores (KUCINSKI, 2001, p. 95). Boa parte do
movimento acreditava, pelo menos desde 1977, que a pauta da Constituin-
te pouco tinha a ver com seus interesses
187
.
Paulatinamente, fcou claro que o espao de debate sobre uma nova
Constituio poderia signifcar tambm uma possibilidade de ruptura com
o tipo de regulao sobre o trabalho que havia marcado a histria das re-
laes de produo no Brasil at ento. A fundao do Partido dos Traba-
lhadores, em 1980, traduz o anseio de interferir de forma direta na poltica
institucional, e a Constituinte seria o frum privilegiado dessa nova misso.
O movimento sindical pronunciou-se ofcialmente a favor da re-
alizao de uma Assembleia Constituinte pela primeira vez durante a
Conferncia Nacional da Classe Trabalhadora (Conclat), realizada entre
21 e 23 de agosto de 1981, em Praia Grande, So Paulo
188
. Entre as resolu-
es da Conclat constava: Elaborao de uma Constituio que garanta
os direitos fundamentais da classe trabalhadora. Menos de um ms aps
a convocao da Constituinte em 1985, o movimento sindical debateu as
187 A este respeito, ver a entrevista de Francisco Wefort ao jornal Movimento: Movimento Alguns setores da oposio negam
essa tese da convocao de uma Constituinte, porque acreditam que essa bandeira no teria nada a ver com os interesses
dos trabalhadores. Segundo afrmam, ela iria muito mais ao encontro dos interesses de setores ditos liberais das classes
dominantes, e, ainda, que a proposta de uma Constituinte acabaria desviando os trabalhadores dos seus reais interesses.
Esses setores acreditam que, se se instaurasse uma Constituinte no Brasil, os trabalhadores no poderiam fazer valer suas
reivindicaes, por estarem desorganizados, e acabariam sendo levados a reboque dos acontecimentos. Como que voc
analisa esse tipo de concepo? Wefort Eu j disse que, realmente, acredito que a questo da Constituinte possa ser re-
solvida de maneira a subestimar os interesses dos trabalhadores. No obstante, eu acho que uma Constituinte democrtica
poderia tambm oferecer um espao institucional que permitiria aos trabalhadores manifestar suas reivindicaes; o que
no tem ocorrido, at hoje. Eu no acredito que seja verdadeiro que uma Constituinte atenda, de modo exclusivo, aos interes-
ses dos setores altos da sociedade. Pelo contrrio, embora v certamente atender aos interesses desses setores, dada a crise
econmica, dada a nova orientao dos Estados Unidos [o democrata Jimmy Carter, fgura comprometida com a temtica dos
direitos humanos, havia assumido o governo dos Estados Unidos em janeiro de 1977], no plano internacional, dado o fato de
a classe mdia estar comeando a pagar do seu bolso, parece-me que, ainda assim, ela interessa mais aos trabalhadores do
que a qualquer outro setor(WEFFORT, 1977, p. 27).
188 O documento fnal da conferncia aprovou, entre suas resolues, a seguinte: Assim propomos lutar: 1. Por uma Assembleia
Nacional Constituinte livre e soberana, cuja convocao seja precedida das seguintes condies: a) liberdade de manifesta-
o, reunio e organizao para todos os setores da sociedade; b) efetiva liberdade de expresso de todos os partidos e cor-
rentes polticas; c) anistia ampla, geral e irrestrita, que extinga todas as punies polticas e sindicais; d) livre e igual acesso
aos meios de comunicao de massa, rdio, jornal e televiso, para todos os partidos e entidades sindicais de trabalhadores
da cidade e do campo; e) fm de toda a legislao de exceo e arbtrio e desmantelamento de todos os organismos de
represso; e f ) que o governo que a convoque seja o resultado da expresso de luta dos trabalhadores da cidade e do campo.
CE
170 Srie
difculdades e perspectivas do processo na Plenria Nacional da Central
nica dos Trabalhadores, expressando sua decepo com o fracasso da
ideia de uma Constituinte exclusiva:
O anseio de verdadeiras mudanas, expresso na luta por
uma Constituinte livre e soberana, tripudiado com a im-
posio de um congresso constituinte, sem a remoo das
leis de exceo e do entulho autoritrio. (...) A convocao
da Constituinte de Sarney foi fruto de um acordo entre a
Aliana Democrtica e o PDS, partido fracionado e isolado
pelo povo na luta pelas Diretas J. O presidente sem povo
quer impor uma Constituinte sem povo, desprezando a de-
mocracia e as reivindicaes populares.
A despeito do tom de desconfana em relao ao formato que se
esboava para os trabalhos da assembleia, o documento fnal registra-
va uma recomendao: Mesmo com as limitaes que querem impor
Constituinte, importante que a classe trabalhadora discuta e se mobilize
pelo que entende ser o seu programa.
A mobilizao da Igreja Catlica tambm merece destaque nesse
processo. O fortalecimento das correntes identifcadas com a perspec-
tiva teolgica que marcou o Conclio Vaticano II, convocado pelo papa
Joo XXIII em 1962, e a Conferncia do Episcopado Latino-Americano
(Celam), de 1968, bem como a proliferao das Comunidades Eclesiais de
Base levaram a uma mudana radical na posio da Igreja, que apoiara o
movimento golpista em 1964 (KUCINSKI, 2001, p. 76). O confronto com o
regime militar parecia ter se tornado inevitvel no incio de 1970, quando
o papa Paulo VI recebeu do cardeal canadense Maurice Roy, ento presi-
dente da Comisso Pontifcia de Justia e Paz, um dossi com denncias
de tortura praticadas em crceres brasileiros. Alguns dias depois, em 26
de janeiro, o papa recebeu D. Helder Cmara e relatou que havia lido o
documento entregue por Roy. Paulo VI teria dito: Ento, tudo o que voc
havia nos contado era verdade (GASPARI, 2002b, p. 276). O regime cen-
surou a divulgao de qualquer pronunciamento de D. Helder sobre seu
encontro com o papa, um gesto que serviu apenas para indicar de forma
mais palpvel a comunho existente entre o regime e o poro (GASPARI,
171
Brasileira
2002b, p. 278). Paulo VI, entretanto, no estava sujeito censura do regime
militar e chegou a condenar publicamente a tortura no Brasil em maro
daquele mesmo ano.
Pouco depois, em maio de 1970, durante a 11 Assembleia Geral da
CNBB, realizada em Braslia, Mdici escalou o ministro da Justia, Alfre-
do Buzaid, para comparecer ao encontro. O objetivo do ministro era sensi-
bilizar os bispos para a conhecida tese de que, se havia tortura nas prises,
tratava-se de uma ao no autorizada pelo regime. Ao fnal do encontro,
a CNBB denunciou a existncia de casos de tortura no Brasil, mas resolveu
comprar a verso ofcial, reconhecendo que se comprovados tais fatos,
difcilmente poderiam corresponder a uma orientao ofcial do governo
(GASPARI, 2002b, p. 290).
No fnal dos trabalhos, D. Alosio Lorscheider ordenou
que se apagasse a fta onde estava gravado o debate com
Buzaid, e o cardeal Eugnio Sales providenciou a coleta
de todos os exemplares do relatrio de Cndido Mendes
[que, segundo Gaspari, reunia doze depoimentos indiscu-
tveis sobre a ocorrncia sistemtica de tortura nos cr-
ceres do regime], para impedir que chegasse imprensa.
(GASPARI, 2002b, p. 290)
D. Helder, entretanto, poca candidato ao Nobel da Paz, perma-
neceu em combate direto com o regime (GASPARI, 2002b, p. 292). Sua
posio, com o tempo, acabaria por prevalecer na CNBB. Conforme relato
de Kucinski, em meados da dcada de 70, a Conferncia dos Bispos contava
com mais de sessenta progressistas contra menos de quarenta conservado-
res. Uma maioria de moderados (cerca de duzentos) tendia ao alinhamento
com a ala progressista do colegiado (KUCINSKY, 2001, p. 77).
Pouco antes da outorga do Pacote de Abril, a Igreja havia divulgado
o manifesto Exigncias Crists de uma Ordem Poltica, como resultado da
15 Assembleia Geral da CNBB, realizada em Indaiatuba, em fevereiro de
1977. O documento descrevia o regime militar como autoritrio e adver-
tia que a prpria lgica do Estado de exceo exigia que ele no se tornasse
regra permanente e ilimitada.
CE
172 Srie
Um povo se desenvolve quando cresce em liberdade e em par-
ticipao, quando tem seus direitos respeitados ou ao menos
dispe de recursos primrios de defesa, como os expressos no
habeas corpus, quando dispe de sistemas que disciplinam e
asseguram mecanismos de controle ascendncia do Execu-
tivo, quando pode contar com o respeito representao das
comunidades intermdias e ao direito de auto-organizao
das instituies sociais, como os partidos, os sindicatos e as
universidades; quando seu direito informao e circulao
das ideias no limitado por formas arbitrrias de censura;
quando pode escolher com liberdade aqueles aos quais dele-
gue o exerccio da autoridade.
189
A tenso entre Igreja e Estado agravou-se progressivamente. Ainda
segundo Kucinski, a Igreja da Libertao passou a traar, em sua liturgia,
uma aproximao entre Cristo e os mrtires das guerrilhas urbanas e da
luta popular, ao passo que rgos de represso do governo so compara-
dos s cmaras de tortura dos primeiros cristos, no Imprio Romano
(KUCINSKI, 2001, p. 77). As ligaes entre a Igreja e vrios movimentos
organizados de oposio ao regime contribuiu para o surgimento de aes
repressivas dirigidas contra o clero e os militantes catlicos. Em 1979, a
CNBB divulgou um balano de suas baixas no confito com o regime mi-
litar. Os nmeros seriam os seguintes: centenas de invases de igrejas, com
ameaas de morte e sequestros. Oito religiosos assassinados e onze banidos.
H 122 prises de religiosos, 34 deles submetidos a torturas, e 131 prises
de ativistas cristos leigos (KUCINSKI, 2001, p. 78). Confrontada com a
represso direta, a Igreja recrudesceu ainda mais seu discurso.
Em 1981, nas Refexes sobre a Conjuntura Poltica, documento
aprovado em 29 de agosto pela 3 Reunio Ordinria do Conselho Per-
manente da CNBB, os bispos afrmavam que a democracia um dos re-
quisitos indeclinveis da liberdade e da dignidade humana, defendidas
pela tica crist. A abertura poltica e a reconstruo das instituies
pblicas eram, de acordo com os lderes da mais expressiva fora religio-
sa do Brasil, uma necessidade premente. O impacto dessa posio sobre
189 Trecho do documento Exigncias Crists de uma Ordem Poltica.
173
Brasileira
a opinio pblica no deve ser desconsiderado. interessante observar
que, mais que defender a redemocratizao, que encontrava a resistncia
de minorias inconformadas em perder o seu poder de arbtrio, a CNBB
empenhava-se em atacar frontalmente o governo:
A histria, sem dvida, mostra exemplos de formas insen-
satas de exerccio das liberdades, em que proposies dema-
ggicas induziram maiorias populares a opes ruinosas
para a sociedade. Mas o que a histria certamente registra
a inerente irresponsabilidade de todos os despotismos e a
quase inevitvel corrupo de todas as formas de governo no
submetidas ao controle dos governados. Se verdade que, em
anos recentes, fatores externos tiveram decisiva infuncia
no agravamento de nossa situao socioeconmica, no
menos certo que, nesses mesmos anos, opes autoritrias
conduziram o pas a polticas econmicas pelas quais o povo
paga hoje um alto preo social.
190
(grifo nosso)
O envolvimento da Igreja no processo de transio e, mais especif-
camente, no prprio processo constituinte intenso. Uma boa sntese das
expectativas da CNBB em relao elaborao da nova Constituio pode
ser encontrada no documento intitulado Por uma Nova Ordem Constitu-
cional, adotado pela 24 Assembleia Geral, realizada em Itaici, bairro do
municpio de Indaiatuba (SP), em abril de 1986. O documento enfatizava a
necessidade de adoo de procedimentos que estimulassem a participao
popular e, ao mesmo tempo, permitissem que os resultados dessa partici-
pao fossem assimilados ao debate constituinte. A ideia central era, com
a nova Constituio, inverter a posio tradicional, que d ao Estado toda
a primazia da iniciativa social. A sociedade dever ganhar a condio de
sujeito coletivo da transformao. Para tanto, a CNBB apostava no desen-
volvimento de instrumentos de exerccio da democracia capazes de colo-
car a ao do Estado a servio da sociedade.
O sentido que deve ter a nova Constituio o de abrir espa-
o para que toda a sociedade possa identifcar criticamente
190 Trecho do documento Refexes sobre a Conjuntura Poltica.
CE
174 Srie
o que deve ser mudado, num processo de busca de justia
social, liberdade, igualdade de direitos e de oportunidades.
Nesse esforo a sociedade utilizar a mediao do Estado
para que a vida democrtica se aprofunde e a justia preva-
lea cada vez mais nas relaes sociais.
191
A ampliao do apoio redemocratizao pode ser sentida tambm
junto ao empresariado brasileiro, um setor socioeconmico outrora dcil ao
governo, de acordo com Tomas Skidmore. Skidmore registra que, em 1979,
oito industriais paulistas lanaram um manifesto pedindo rpido retorno
democracia. Entre os subscritores fguravam Severo Gomes, Jos Mindlin,
Antnio Ermrio de Moraes e Laerte Setbal. Entre estes, o ex-ministro da
Indstria e Comrcio do governo Geisel, Severo Gomes, ganharia destaque.
Gomes tornou-se mais tarde um dos principais nomes do processo de tran-
sio, defendendo abertamente a realizao da Constituinte enquanto exer-
cia mandato de senador da Repblica por So Paulo, entre 1983 e 1991
192
. A
declarao dos industriais sinalizava, antes de tudo, uma diviso nas fleiras
do grande empresariado nacional (SKIDMORE, 1988, p. 394).
Por fm, no h como falar do processo histrico que culminou
com a convocao da Constituinte de 1987-1988 sem mencionar outros
dois movimentos que, desde o primeiro instante, estiveram presentes no
debate sobre a nova Constituio brasileira e, de certa forma, mesclaram-
se a ele: a luta pela anistia e as manifestaes pelo restabelecimento das
eleies diretas. Ambos demonstraram uma capacidade de mobilizao
popular superior at do prprio movimento pr-Constituinte.
Desde a promulgao do primeiro ato institucional pelo governo
militar em 1964, o debate pela anistia estava posto
193
. Entretanto, como
191 Trecho do documento Por uma Nova Ordem Constitucional.
192 A propsito, ver seu artigo Situao constituinte (1985), publicado na coletnea organizada por Emir Sader, Constituinte e
democracia no Brasil hoje. Para maiores detalhes sobre a infuncia do empresariado na transio poltica, ver Cardoso (1983).
Sobre o mesmo tema, ver, ainda, Boschi e Diniz (1989).
193 Em artigo publicado no jornal Constituio & Democracia, a professora Nair Bicalho e o professor Jos Geraldo de Sousa Jnior
registram o seguinte: No ano de 1964 mesmo, a Editora Civilizao Brasileira lanava a sua revista a Revista da Civilizao Brasi-
leira , marcando com o primeiro nmero, uma tomada de posio de que a sada para a crise que se instalava tinha que carregar
um elemento de superao democrtica: que os crceres se abram, e os tribunais absolvam, e os lares recebam os que serviam
de vtimas. Neste mesmo nmero, a revista, que logo seria vtima do ciclo de retrocesso, trazia o belo artigo de Cony Anistia:
preciso ele dizia que a palavra cresa: invada os muros e as conscincias(BICALHO; SOUSA JNIOR, 2007, p. 3).
175
Brasileira
todos os avanos democrticos obtidos durante o perodo ditatorial, este
tambm exigiu mobilizao intensa da sociedade civil e, em consequncia,
um longo perodo de maturao. Em 1975 surgiu o Movimento Feminino
pela Anistia (MFA), sob a liderana da advogada Terezinha Zerbini, esposa
do general Zerbini, que em 1964 havia se oposto ao golpe e fora afastado do
Exrcito (KUCINSKI, 2001, p. 82). O MFA ainda era uma iniciativa pouco
articulada a outros atores da cena poltica, mas em fevereiro de 1978 surgiu
o Comit Brasileiro pela Anistia (CBA) do Rio de Janeiro, que agregaria
no s as mulheres do MFA como, ainda, vrias correntes de esquerda,
da Igreja e entidades de profssionais liberais, como a OAB e a Associao
Brasileira de Imprensa (KUCINSKI, 2001, p. 84)
194
. No fnal da dcada
de 70, com a avalanche de revelaes sobre a prtica de tortura por agen-
tes do regime militar (em especial os desdobramentos do caso Wladimir
Herzog
195
), e com a realizao de uma srie de eventos pblicos, como de-
bates, passeatas, manifestaes e comcios, o movimento pela anistia se
intensifcou a tal ponto que o Estado de Segurana Nacional no podia
mais ignor-lo (ALVES, 2005, p. 320). Mais que isso: para alguns, como
Nelson Werneck Sodr, a ditadura precisava da anistia para persistir, para
sobreviver, como um desafogo (SODR, 1984, p. 122).
Em 1979, o sucessor de Geisel, presidente Figueiredo, encaminha
ao Congresso Nacional o Projeto de Lei n 14, de 1979
196
. Na mensagem, o
presidente observa que a anistia complementa a revogao dos atos insti-
tucionais pela Emenda Constitucional n 11, de 1978, e dessa forma trans-
porta a revoluo para a histria, como um acontecimento irreversvel,
que transformando qualitativamente a sociedade brasileira pelo alcance
de sua obra extraordinria, projeta sobre o futuro um iderio que h de
194 De acordo com Kucinski, em poucos meses novos comits surgiram em So Paulo, Bahia, Minas, Cear e Pernambuco. A Ordem
dos Advogados do Brasil, at ento tmida na conceituao da anistia, adere palavra de ordem dos CBA por uma anistia ampla,
geral e irrestrita. Em poucos meses, os CBA revelam-se como um dos mais frteis e efcientes movimentos de ao poltica de
frente, superando as divergncias de concepo sobre os objetivos e as tticas da luta pela anistia, que j existiam entre as vrias
correntes da esquerda e entre as esquerdas, os liberais e a Igreja(KUCINSKI, 2001, p. 84). Para uma viso aprofundada de ambos
os movimentos, ver a tese de doutorado de Helosa Greco, Dimenses fundacionais da luta pela anistia (GRECO, 2003).
195 Em outubro de 1978 a Justia Federal de primeiro grau reconheceu que Herzog fora preso ilegalmente e torturado nas depen-
dncias do DOI-Codi em 1975, responsabilizando a Unio pela sua morte (KUCINSKI, 2001, p. 87).
196 Mensagem n 59, de 1979 (DCN, 29/6/1979, p. 1339 e segs.).
CE
176 Srie
inspirar muitas geraes. A mensagem, iniciada em tom brando e conci-
liador, se torna pouco a pouco mais agressiva. Ao justifcar a no extenso
do benefcio aos condenados pela prtica de crime de terrorismo, assalto,
sequestro e atentado pessoal, Figueiredo afrma que a ao do terrorista
no contra o governo ou o regime, mas contra a humanidade e, por isso,
repelida pela comunidade universal (...). O terrorista no foi e no um
poltico, a menos que se subvertam conceitos em nome de um falso libe-
ralismo. Finalmente, em sua passagem mais explcita e violenta, o projeto
refere-se inconvenincia de perpetuar processos judiciais destinados a
apurar as arbitrariedades cometidas pelo regime:
[O] projeto (...) paralisa os processos em curso, at dos que,
a rigor, no esto a merecer os benefcios de uma medida de
sentido marcadamente poltico. Ao faz-lo, o governo tem
em vista evitar que se prolonguem processos que, com cer-
teza e por muito tempo, iro traumatizar a sociedade com o
conhecimento de eventos que devem ser sepultados em nome
da Paz. (DCN, 29/6/1979, p. 1339-1340, grifo nosso)
A exposio de motivos do projeto original silenciava quanto ao am-
bguo dispositivo que estendia a anistia aos chamados crimes conexos com
os crimes polticos ou praticados com motivao poltica
197
. Pretendia-se
com essa previso instituir o que, poca, foi chamado pelos defensores
do projeto de princpio da reciprocidade, ou, nas palavras de Maria He-
lena Moreira Alves, um perdo incondicional aos integrantes do aparato
repressivo que estiveram envolvidos com a tortura (ALVES, 2005, p. 321).
O dispositivo representava, obviamente, uma vitria da linha dura e foi um
dos principais alvos de crtica durante o trmite da matria no Congresso.
197 Para um apanhado das principais crticas Lei de Anistia, ver Helosa Greco (2003): Assim, a Lei 6.683 de 1979 a lei de
anistia parcial a representao positivada da estratgia do esquecimento e da produo do silenciamento. Ela refete
exemplarmente a lgica interna de sua matriz a Doutrina de Segurana Nacional sobretudo atravs de trs de seus
dispositivos, expressos nos dois primeiros pargrafos do art. 1 e no art. 6 respectivamente, todos eles voltados para o
ocultamento da verdade e a interdio da memria: a pretensa e mal-chamada reciprocidade, atribuda incluso dos ditos
crimes conexos; a excluso dos guerrilheiros, os terroristas no jargo dos militares; e a declarao de ausncia a ser concedida
aos familiares do desaparecidos polticos (GRECO, 2003, p. 297). Alm de tudo isso a lei aproveitava para anistiar os crimes
eleitorais praticados durante o perodo que se estendia de 1961 at a data de sua promulgao. Outro ponto que gerou
bastante crtica foi a perpetuao da legislao autoritria, em especial da Lei de Segurana Nacional (LSN), que continuou
vigente mesmo aps a anistia. Para um balano crtico da LSN, ver Fragoso (1980).
177
Brasileira
O projeto do governo foi lido em Plenrio no dia 28 de junho. Na
mesma data, o Jornal do Brasil estampava em suas pginas uma crnica de
Carlos Drummond de Andrade, intitulada Anistia, como vens, como te
imaginava. O texto de Drummond expressava a perplexidade que marcou
a recepo do projeto pelos setores da sociedade civil mobilizados em tor-
no do processo de redemocratizao:
Anistia, comeo a no compreender teu sentido. Vens com
um ramo de oliveira na mo direita, mas ocultas na outra
algo parecido com uma vergasta. Perdoas a quem no preci-
sava ser perdoado mas exaltado, em vez de te curvares dian-
te dele, porque sofreu punio inqua, j estranho perdo.
E distinguir entre os que devam ser perdoados, para excluir
os que faziam jus a perdo, pois no so criminosos comuns,
soltos pela cidade, incapturveis e impunes; exclu-los do
perdo que justamente lhes aplicvel, isto eu no entendo.
(ANDRADE, 1979)
A despeito de ter recebido mais de trezentas emendas, o projeto do
governo foi pouco alterado em relao sua verso original
198
. Entretanto,
como frisado por Maria Helena Moreira Alves, ainda que parcial, a Anis-
tia de 1979 permitiu importantes avanos prticos, como o retorno ao
pas dos exilados, a candidatura de anistiados a cargos eletivos e a liberta-
o de todos os presos polticos (aps considerao individual dos casos)
(ALVES, 2005, p. 321).
As conexes entre a luta pela anistia e as reivindicaes pela con-
vocao de uma Assembleia Constituinte sempre foram estreitas. Em
1977, Hermes Lima afrmava que o passo fundamental para chegarmos
Constituinte a anistia. Sem anistia no possvel nem chegarmos
Constituinte nem abrirmos um ambiente em que ela possa seguir o seu
caminho (LIMA, 1977, p. 8). Na mesma linha, Terezinha Zerbini de-
fendia que (...) esta convocao [da Constituinte] ter que ser precedida
de uma Anistia Ampla e Geral a todos que foram atingidos pelos atos
198 O parecer da comisso mista (Parecer n 78/79) instituda para apreciar o Projeto de Lei n 14, de 1979, de autoria do
deputado Ernani Satyro, analisa as vrias emendas (DCN, 18/8/1979, p. 1567 e segs.).
CE
178 Srie
de exceo (ZERBINI, 1977, p. 11). A prpria Emenda Constitucional
n 26, de 1985, que convoca a Assembleia Nacional Constituinte, entre
outros dispositivos, ampliava os limites da anistia, assegurando aos anis-
tiados a aposentadoria nos cargos e postos a que teriam direito se estives-
sem no servio ativo (GRECO, 2003, p. 390).
Alm da anistia, outro objetivo central do movimento pr-Cons-
tituinte era a redemocratizao do pas, isto , o restabelecimento de elei-
es diretas em todos os nveis de governo, em especial para presidente da
Repblica
199
. O movimento em prol das Diretas J ganhou bastante fora
a partir de 1983, quando ocupou por mais de um ano o centro da cena
poltica brasileira
200
. Em abril daquele ano foi apresentada a proposta de
emenda Constituio que fcou conhecida como Emenda Dante de Oli-
veira
201
, em homenagem a seu primeiro signatrio. Em torno do debate
defagrado pela emenda, o Brasil conheceu o maior movimento cvico de
sua histria. Possivelmente, em nenhuma outra oportunidade a sociedade
civil exerceu tamanha presso sobre o Congresso Nacional.
A chamada Caravana das Diretas percorreu dezenas de cidades
pelo pas, atravessando quase todos os estados. O movimento contava com
o apoio de mais de duzentas entidades da sociedade civil organizada e das
foras polticas oposicionistas, que mobilizaram suas principais lideranas
199 Em 15 de outubro de 1984, Jos Afonso da Silva iniciou assim uma palestra na Assembleia Legislativa do Estado do Rio
Grande do Sul: As discusses em torno da normalizao democrtica e da institucionalizao do Estado de direito deixaram
de ser digresses das elites. Tomaram a rua. As multides que acorreram, ordeira, mas entusiasticamente, aos comcios em
prol da eleies direta do presidente da Repblica interpretaram o sentimento da nao, em busca do reequilbrio da vida
nacional, que s pode consubstanciar-se numa nova ordem constitucional, em uma Constituio que refaa o pacto social e
interprete as tendncias populares mediante atuao de uma Assembleia Nacional Constituinte(SILVA, 2000, p. 17).
200 De acordo com Paulo Bonavides e Paes de Andrade, duas campanhas estiveram, portanto, nas ruas, sendo que uma, mais
forte e imediata, de certo modo ofuscou e suspendeu a primeira, a saber, a da Constituinte, e de certo modo retardou em
cerca de cinco anos o coroamento do ato convocatrio do primeiro dos poderes soberanos. Foi a campanha da sucesso
presidencial pelo voto direto, cuja fase culminante se concretizou com a histrica cruzada das Diretas J, de que nasceu
paliativamente a Nova Repblica de Tancredo Neves e Jos Sarney, uma espcie de Repblica-tampo no tempo, assentada
no compromisso partidrio e oposicionista da Aliana Democrtica(BONAVIDES; PAES DE ANDRADE, 2002, p. 456).
201 Proposta de Emenda Constituio n 5, de 1983 (DCN, 19/4/1983, p. 468). Para mais detalhes sobre a tramitao e o movi-
mento popular em prol do retorno das eleies diretas para presidente da Repblica, ver Leonelli e Oliveira (2004).
179
Brasileira
em um esforo suprapartidrio (ALVES, 2005, p. 373)
202
. O amplo controle
do governo sobre o Congresso (o PDS, principal partido da base governis-
ta, contava com 235 das 479 cadeiras da Cmara e 46 das 69 do Senado)
(SKIDMORE, 1988, p. 469) exigia dos defensores das Diretas um grau
de mobilizao da opinio pblica capaz de suscitar a dissidncia nas pr-
prias foras do governo, claramente empenhadas em rejeitar a emenda.
Os comcios, que contavam com a participao de personalidades
da poltica, das artes e dos esportes, reuniram meio milho de pessoas no
Rio de Janeiro no incio de abril de 1984. Em seguida, duzentas mil pessoas
se reuniram em Goinia e o mesmo nmero em Porto Alegre para ma-
nifestar apoio ao restabelecimento das eleies diretas para presidente da
Repblica. No dia 16 de abril, uma multido de um milho de pessoas foi
s ruas de So Paulo em apoio ao movimento (SKIDMORE, 1988, p. 470).
O prximo passo foi o monitoramento da votao da emenda no
Congresso, marcada para o fnal do ms de abril de 1984. Os organizado-
res do movimento pelas Diretas pretendiam monitorar o Congresso em
diversas frentes. Um requerimento para que a sesso do Congresso fosse
transmitida ao vivo pela televiso foi rejeitado. O governo, entretanto, per-
mitiu a transmisso direta por rdio. Alm disso, em todas as capitais,
enormes cartazes foram erguidos com a relao dos seus representantes. O
voto de cada um seria anotado para que todos soubessem. As lideranas
oposicionistas convocaram o pblico para se dirigir ao Congresso para
desflar em torno [do edifcio] com seus automveis buzinando sem pa-
rar, numa demonstrao de apoio emenda (SKIDMORE, 1988, p. 470).
202 De acordo com Skidmore, Muitas prestigiosas fguras da oposio aderiram campanha, entre as quais Lula, fgura obri-
gatria na maioria dos comcios, bem como os governadores Leonel Brizola, Franco Montoro e Tancredo Neves. Mas os dois
polticos que gozavam de maior respeito eram Teotnio Vilela e Ulysses Guimares. Outro apoio importante veio da Igreja
Catlica. Em abril de 1983, o cardeal Arns e D. Ivo Lorscheiter, ento secretrio-geral da CNBB, aderiram formalmente ao
movimento (SKIDMORE, 1988, p. 467).
CE
180 Srie
A presso intensa da opinio pblica funcionou. Os parlamentares
governistas sentiram-se concretamente intimidados
203
, e o governo tratou
de criar condies para reduzir os riscos de manifestaes no dia da vo-
tao da proposta de emenda. Em 18 de abril, dois dias aps o comcio de
encerramento da Caravana das Diretas, o presidente Figueiredo editou o
Decreto n 89.566
204
, que dispunha sobre o estabelecimento de medidas
de emergncia na rea do Distrito Federal e nos municpios, que indica,
do estado de Gois
205
. Os municpios abrangidos pelo decreto
206
localiza-
vam-se, todos eles, s margens das vias rodovirias de acesso ao Distrito
Federal. Dessa forma, o governo estaria preparado para impedir qualquer
deslocamento relevante de pessoas em direo ao Congresso Nacional
para acompanhar a votao, que ocorreria na semana seguinte. Em nota
ofcial, o governo afrmava:
203 A este respeito, ver o emblemtico discurso do senador Aloysio Chaves, do PDS paraense (DCN, 28/4/1984, Seo II, p. 942
e segs.), pronunciado na vspera da votao da Emenda Dante de Oliveira. Chaves queixa-se das constantes interpelaes
dos manifestantes pr-Diretas, relatando telefonemas residncia de parlamentares, a presena em gabinetes com
insistncia, com exposies feitas numa linguagem muitas vezes agressiva, dura, indelicada frequentemente inslita,
raiando pela indelicadeza, pela grosseria. (...) Verifco, Srs. Senadores, que no h mais privacidade, no h mais respeito
ao lar, no h mais o direito de pensar, de manifestar opinio livremente neste Congresso ou em qualquer outra parte. O
discurso revela claramente o incmodo dos parlamentares acossados, de forma indita, pela populao. Chaves respon-
dia ao discurso de Humberto Lucena, pronunciado pouco antes, no qual o emedebista denunciava os abusos perpetrados
pelo executor das medidas de emergncia (conforme explicado a seguir), o general Newton Cruz. Skidmore descreve-o
como beligerante e autocrtico, o ltimo porta voz da linha dura no cenrio poltico nacional (1988, p. 470). Ainda de
acordo com Skidmore, o general Cruz, responsvel pela execuo das medidas de emergncia, tentou impedir o buzi-
nao no dia da votao, 25 de abril. Quando viu que os motoristas no lhe davam ateno, brandiu o chicote com que
fustigava seu cavalo sobre os caps dos automveis, como se fosse um George Patton redivivo. Novamente a mdia captou
os gestos com que dava vazo sua fria. O simbolismo era inequvoco: a personifcao do militar extremista parecia ao
mesmo tempo impotente e ridculo (SKIDMORE, 1988, p. 471).
204 Decreto n 89.566, de 18 de abril de 1984 (DOU, 19/4/1984, p. 5668, ret. DOU, Seo I, 24/4/1984, p. 5779).
205 O decreto foi expedido com fundamento no art. 155 da Carta de 1969 (com redao defnida pela Emenda Constitucional
n 11, de 1978) e autorizava as seguintes medidas, previstas no art. 156: deteno em edifcios no destinados aos rus de
crimes comuns; busca e apreenso em domiclio; suspenso da liberdade de reunio e de associao; interveno em enti-
dades representativas de classes ou categorias profssionais; censura s telecomunicaes; uso ou ocupao temporria de
bens das autarquias, empresas pblicas, sociedades de economia mista ou concessionrias de servios pblicos, bem como a
suspenso do exerccio do cargo, funo ou emprego nas mesmas entidades.
206 Alm do Distrito Federal, o decreto se aplicava aos municpios de Formosa, Cristalina, Luzinia, Ipameri, Catalo, Goinia,
Anpolis, Itumbiara, Pires do Rio e Jata, todos do estado de Gois. Na prtica, entretanto, a medida aplicava-se a todo o pas,
pois nenhuma emissora poderia utilizar cmaras e microfones no recinto do Congresso. Mesmo os videoteipes e gravaes
foram vetados (PEREIRA, 1984, p. 12-13).
181
Brasileira
O presidente Joo Figueiredo manifestou ontem ao povo bra-
sileiro sua disposio de, conforme a vontade popular, mudar
a Constituio. Assinalou o chefe de governo que, vamos
mud-la, mas preciso mudar com responsabilidade, com se-
gurana, com tranquilidade. (...) Desde h alguns dias, o pas
assiste a manifestaes pblicas, integradas ostensivamente
por grupos militantes de ideologias incompatveis com a nos-
sa ordem constitucional. Seguindo esquemas de mobilizao
organizados, os manifestantes se propem, declaradamente,
a constranger e intimidar parlamentares brasileiros a votar de
acordo com determinada orientao. O governo federal con-
sidera que esse procedimento confgura intolervel tentativa
de coao sobre membros do Poder Legislativo, e lembra que,
nos termos da Constituio Federal, o Poder Executivo em
especial o presidente da Repblica est obrigado a garantir
o livre exerccio do Poder Legislativo.
207
A medida, compreensivelmente, despertou imediata crtica da
oposio. Afnal, os presidentes militares no haviam demonstrado qual-
quer preocupao com o livre exerccio do Poder Legislativo ao longo do
perodo ditatorial, quando, sem cerimnia, colocaram o Congresso em
recesso, usurparam suas competncias privativas e expurgaram quase du-
zentos parlamentares que se dispunham a uma oposio mais aguerrida ao
regime (ALVES, 2005, p. 165)
208
. O Legislativo deveria ser livre, mas livre
para servir vontade do presidente da Repblica.
Dante de Oliveira e outros parlamentares chegaram a impetrar um
habeas corpus
209
no STF contra o decreto presidencial e a nota ofcial que o
acompanhara, argumentando que a medida implicava constrangimento do
livre exerccio de seus mandatos e em limitao inconstitucional ao direito
de ir e vir de cidados que pretendessem se deslocar rumo Braslia para
acompanhar a votao. O Supremo, entretanto, indeferiu o pedido, por con-
siderar que as medidas encontravam suporte constitucional e que, se houves-
se excesso em sua execuo, responderia por ele o executor das medidas (que
207 A ntegra da nota encontra-se transcrita nos autos do Habeas Corpus n 45.904/MG, relator ministro Aldir Passarinho.
208 Em todo o perodo militar foram 189 expurgos no Congresso Nacional (ALVES, 2005, p. 165).
209 Trata-se do Habeas Corpus n 61.921-5/DF, relator ministro Aldir Passarinho.
CE
182 Srie
viria a ser o general Newton Cruz), e no o presidente da Repblica. Outro
ponto levantado nos meios de comunicao da poca era a semelhana es-
trutural entre as medidas de emergncia aplicadas pelo Executivo e o estado
de stio e de emergncia regulamentados na Constituio. Segundo Marcos
Freire e Hlio Jaguaribe, por exemplo, essa circunstncia impedia a aprecia-
o da Emenda Dante de Oliveira, pois a vedao prevista no artigo 47 da
Carta de 1969, que proibia a emenda Constituio durante a vigncia do
estado de stio ou estado de emergncia, aplicava-se extensivamente hi-
ptese de utilizao das medidas de emergncia (PEREIRA, 1984, p. 16-17).
As medidas de emergncia no fcaram no papel. Uma das provi-
dncias mais polmicas adotadas com base nelas, a Resoluo n 1/ME/84,
do Comando Militar do Planalto, estabelecia a censura s telecomunica-
es no Distrito Federal. De acordo com o ento senador Humberto Luce-
na, a medida impedia que o rdio e a TV levassem ao ar qualquer progra-
ma noticioso sem antes submet-lo ao crivo das autoridades militares ou
policiais (DCN, Seo II, 27/4/1984, p. 918 e segs.)
210
. De fato, o item 6, a, da
resoluo previa a vedao de
irradiao, sem prvia liberao, de programas noticiosos,
jornalsticos, de debates, de entrevistas e pronunciamentos
produzidos ou gerados nas reas submetidas s medidas de
emergncia, cujo contedo seja direta ou indiretamente re-
ferenciado tramitao no Congresso Nacional de emendas
Constituio da Repblica Federativa do Brasil, bem como
a fatos originados da aplicao das medidas de emergncia.
(PEREIRA, 1984, p. 48-49)
Como se sabe, a Emenda Dante de Oliveira foi derrotada na Cma-
ra dos Deputados
211
e, portanto, sequer chegou a ser submetida ao Senado
em primeiro turno. Entretanto, mesmo que os militares tivessem sido
210 No mesmo relato, o senador Lucena informaria sobre a deteno de vereadores de Anpolis em posto da Polcia Rodoviria
Federal. Os vereadores, que se encontravam acompanhados do ento senador Henrique Santillo, foram impedidos de seguir
viagem at Braslia. Para maiores informaes sobre a cobertura jornalstica da Campanha das Diretas e as medidas de emer-
gncia aplicadas no curso da apreciao da Emenda Dante de Oliveira, ver Pereira (1984).
211 O resultado proclamado pela Mesa registrava 298 votos sim, 65 votos noe 3 abstenes. Dos votos favorveis, 55 eram de
dissidentes do PDS (SKIDMORE, 1988, p. 471).
183
Brasileira
bem-sucedidos na batalha institucional travada no Congresso, o impacto
da ampla mobilizao popular realizada em torno das Diretas sinalizava
para a emergncia de uma nova gramtica poltica na histria brasileira.
Conforme a precisa observao de Maria Helena Moreira Alves,
A prpria fora popular do movimento pelas eleies diretas
que, em cada estado do Brasil, conseguiu realizar as maiores
manifestaes pblicas da histria de cada local, tende a trans-
formar as relaes polticas, colocando em xeque no somente
o processo sucessrio do presidente Figueiredo como tambm
as estruturas do Estado de Segurana Nacional, fundado com
o golpe militar de 1964. Pois a popularidade demonstrada
nas praas pblicas do pas pelas eleies diretas revelou uma
imensa vontade de ruptura com os mecanismos de transfern-
cia de poder e de controle social nos quais se baseava o prprio
Estado de Segurana Nacional. (ALVES, 2005, p. 374)
Os defensores das eleies diretas teriam que resignar-se, portanto,
com um derradeiro Colgio Eleitoral, em 1985, que veio a eleger Tancredo
Neves e Jos Sarney. Tancredo j havia assumido publicamente a convo-
cao de uma Constituinte como uma de suas principais pautas polticas,
em que pese a existncia de registros que lanam dvida sobre sua real
disposio de honrar tal compromisso
212
. Em seu discurso de despedida do
212 O ex-secretrio-geral da Mesa da Cmara dos Deputados, Paulo Afonso Martins de Oliveira, relata o seguinte: Um dia, conversan-
do a ss comigo, Tancredo fez o seguinte comentrio ao falar da convocao da Constituinte: Paulo, voc acha que eu vou instalar
Constituinte para fcar sendo amolado o tempo todo? Criarei uma comisso e vou pedir, de vez em quando, que me mandem
uma proposta de emenda Constituio. O que Tancredo queria dizer que promoveria uma reforma fatiada, como se diz, do
texto constitucional. De temperamento moderado e conciliador, no agradavam ao poltico mineiro as decises radicais(OLIVEIRA,
2005, p. 142-143). No mesmo sentido, o j citado depoimento de Nelson Jobim comisso especial encarregada de apreciar a
Proposta de Emenda Constituio n 157, de 2003, que convocava nova reviso constitucional: Logo, em 1988, tnhamos duas
alternativas: uma, trabalhar com projeto do governo; outra, criar uma grande comisso para elaborar um projeto de Constituio. O
que aconteceu? Morre Tancredo. Mas Tancredo j tinha pensado nisso ao constituir a Comisso Afonso Arinos, a chamada Comisso
de Notveis, que elaborou um texto. No entanto, Sarney no tinha fora poltica naquele momento. Quem a tinha era Ulysses Gui-
mares. Sarney estava afrmando um governo, habilmente tentando fazer com que a transio democrtica, que S.Exa. conduziu
com extraordinria habilidade, pudesse suplementar o fato da morte de Tancredo. E Tancredo no queria Assembleia Constituinte,
ele j queria esse modelo. Mas Sarney no tinha possibilidade de enviar um projeto, porque faltava-lhe fora poltica(grifo nosso).
H, ainda, o relato de Raymundo Faoro, em audincia pblica realizada pela comisso especial do Congresso destinada a apreciar a
proposta de emenda Constituio que convocava a Assembleia Nacional Constituinte. Faoro referia-se a artigo de Freitas Nobre,
ento publicado na Folha de S.Paulo, no qual o ex-lder do MDB indicava que militares tinham horror convocao de uma Cons-
tituinte e, por essa razo, Tancredo no falava em Assembleia Constituinte. Realmente, eu notava que ele no usava a expresso.
Ele usava poder constituinte, deputados constituintes, uma srie de eufemismos(DCN, 3/12/1985, p. 2670).
CE
184 Srie
Senado, antes de tomar posse como governador eleito de Minas Gerais, em
15 de maro de 1983, Tancredo dizia:
A reorganizao institucional de nosso pas a mais impor-
tante das tarefas impostas nossa gerao. (...) Vamos nos
entregar a esse trabalho, dando ao nosso povo uma Consti-
tuio justa, moderna, instrumento de sua emancipao pol-
tica e econmica e se constitua na pedra angular do majestoso
monumento de nossa irreprimvel vocao democrtica, ele-
mento fundamental de nossa destinao histrica. No hesi-
temos por mais tempo. Enfrentemos esse desafo com todas
as nossas energias. (...) Nao sem Constituio oriunda do
corao de seu povo nao mutilada na sua dignidade c-
vica, violentada na sua cultura e humilhada em face de sua
conscincia democrtica. (DCN, Seo II, 15/3/1983, p. 357)
Esse compromisso fora claramente renovado durante a sesso do
Colgio Eleitoral que elegeu Tancredo e Sarney, em 15 de janeiro de 1985.
Na oportunidade, Ulysses Guimares discursou pelo candidato inscrito
pelo PMDB, e identifcou, como prioridade, a reconstruo das institui-
es democrticas brasileiras, o que, segundo ele, se faria atravs de uma
Assembleia Nacional Constituinte (DCN, 16/1/1985, p. 4)
213
. Estava muito
claro para as foras polticas integrantes da Aliana Democrtica (o PMDB
e a Frente Liberal, dissidncia do PDS) que a eleio de Tancredo deveria
ter como contrapartida a convocao da Constituinte, algo que pode ser
amplamente confrmado com a leitura das declaraes de voto constantes
213 As palavras de Ulysses foram as seguintes: Urge, como prioridade, defnir uma poltica institucional para o Brasil. Esta
defnio tem este nome e este universo: democracia. A indefnio ou a defnio poltica pervertida pelo autoritarismo
contamina de equvocos e de crueldade a ordem econmica e social. A defnio estrutural da Democracia se far atravs
de uma Assembleia Nacional Constituinte, reencontro da nao consigo mesma, reconciliao da sociedade marginalizada e
do Estado profanado pelo arbtrio. Pela primeira vez em nossa histria teremos uma Constituio eleita, escrita, cumprida e
fscalizada pela vontade direta do povo.
185
Brasileira
da ata do Colgio Eleitoral
214
. Tratava-se, portanto, de um compromisso
poltico do qual, mesmo com toda sua reconhecida habilidade, Tancre-
do possivelmente no conseguiria se esquivar de cumprir. De toda forma,
muito mais importante que Sarney, empossado inicialmente vice-presi-
dente e, em seguida, com a morte de Tancredo, presidente da Repblica,
no se escusou de cumprir o compromisso assumido pela sua chapa, ainda
que estivesse longe de ser um defensor da convocao da Constituinte.
Se esse breve relato no esgota o conjunto de atores que, de uma for-
ma ou de outra, envolveram-se nas demandas pela realizao de uma Cons-
tituinte, ele ao menos indica, para alm da dvida razovel, que a sociedade
civil desempenhou um papel central na gestao da nova ordem constitucio-
nal brasileira. Um papel indito na histria constitucional do pas.
2.2 O poder constituinte em cena
A ideia de que a superao da ordem autoritria passava pela cons-
truo de uma nova Constituio para o Brasil iniciou sua trajetria de
214 A declarao de voto conjunta do PDT, por exemplo, lembra o apoio a Tancredo, mas situa-o como um presidente de transio,
que representa o fm de uma era e o incio de outra. Para o PDT, mandato presidencial legtimo no se gera seno pelo voto
popular. O partido de Brizola insistia que, se eleito, Tancredo deveria governar apenas durante a transio, que terminaria
com a convocao de uma Constituinte, no mais tardar em 1986. O PDT insistia que apenas a mobilizao gerada por uma
campanha presidencial poderia articular a participao popular desejada no processo constituinte (DCN, 16/1/1985, p. 9). No
mesmo sentido, h vrias outras declaraes de voto. O vice-lder do PMDB na Cmara, deputado Arthur Virglio Neto, consig-
nou: venho a este Colgio Eleitoral reunio sem povo e reduto das elites para transmitir o recado da Praa Pblica: votar
em Tancredo, derrubar a ditadura, instalar a Nova Repblica, sufragar a Constituinte, exigir as eleies presidenciais diretas,
repor o princpio da soberania nacional, eleger a democracia, anular o fascismo, destruir o dio e a alcaguetagem(p. 11). O
deputado Joo Gilberto (PMDB-RS), por sua vez, alertava: mais do que em homens e lderes, acredito na fora de uma nao
que recobra sua cidadania e sua conscincia de participao e que haver de obrar grandes mudanas e uma transio para
o regime democrtico consolidado na Carta que seja oriunda de uma Assembleia Nacional Constituinte, garantida, soberana,
ntegra(p. 16). Jorge Uequed (PMDB-RS), de maneira mais direta e contundente, registra que, ao expressar nosso voto em
Tancredo Neves, neste esprio e ilegtimo Colgio Eleitoral, estamos votando no compromisso de mudanas, com a imediata
convocao da Assembleia Nacional Constituinte e a consequente eleio direta para presidente da Repblica(p. 16).
CE
186 Srie
forma clandestina, nas teses de um encontro do Partido Comunista. No
fnal da dcada de 70 e ao longo da primeira metade da dcada de 80, essa
tese encontrava-se defnitivamente includa na agenda dos partidos de
oposio e marcava presena nas reivindicaes da Igreja, do movimento
sindical e de instituies de classe, como a Ordem dos Advogados do Brasil
e a Associao Brasileira de Imprensa, entre outros.
Com a eleio de Tancredo Neves e Jos Sarney, a ideia de convo-
car uma Assembleia Constituinte chegara, fnalmente, ao poder. De fato,
Sarney no tardou a encaminhar ao Congresso uma proposta de emenda
Constituio destinada a convocar a Assembleia Nacional Constituinte,
livre e soberana
215
. Na concluso da mensagem que encaminha a propos-
ta apreciao do Congresso, Sarney afrma: Espero que, de agora, a so-
ciedade se mobilize para criar a mstica da Constituio, que o caminho
do Estado de direito (DCN, 8/8/1985, p. 1283).
O debate que ento se colocou dizia respeito forma da convoca-
o. Por que recorrer, afnal, a uma emenda constitucional para cumprir
a tarefa de convocar a Assembleia Nacional Constituinte? H, aqui, duas
questes. A primeira delas diz respeito a quem pratica o ato de convoca-
o da Constituinte e a segunda diz respeito propriamente ao recurso
emenda constitucional. Quanto primeira, importante lembrar que,
at ento, todas as Constituintes brasileiras haviam sido convocadas por
atos monocrticos: Em 3 de junho de 1822 (portanto, antes da procla-
mao da Independncia
216
), um decreto imperial do prncipe regente
convocava a posteriormente frustrada Assembleia Geral Constituinte e
Legislativa. O Decreto n 78-B, de 21 de dezembro de 1889, frmado pelo
marechal Deodoro, chefe do Governo Provisrio, estabelecia a instala-
o da Assembleia Constituinte para 15 de novembro de 1890, um ano
aps a proclamao da Repblica. Da mesma forma, em 1933, Getlio
Vargas, tambm chefe do Governo Provisrio, determinou, por meio do
215 Proposta de Emenda Constituio n 43, de 28 de junho de 1985 (DCN, 8/8/1985, p. 1282 e segs.). A ela foram apensadas,
posteriormente, as Propostas de Emenda Constituio n 44 e n 52, ambas de 1985, tambm convocando a Assembleia
Nacional Constituinte.
216 A assembleia, entretanto, somente iria ser instalada em 3 de maio de 1823, sob a Presidncia de D. Jos Caetano da Silva
Coutinho, bispo capelo-mor (BONAVIDES; PAES DE ANDRADE, 2002, p. 43).
187
Brasileira
Decreto n 23.102, de 19 de agosto de 1933, a convocao da Assembleia
Constituinte. A Constituinte de 1946, por sua vez, foi convocada pela Lei
Constitucional n 13, de 1945, assinada por Jos Linhares, presidente do
STF, que provisoriamente ocupava o cargo de presidente da Repblica
aps a deposio de Vargas. Por fm, a Constituinte de 1967 foi convo-
cada pelo Ato Institucional n 4, de 1966, outorgado pelo general Castello
Branco, ento presidente da Repblica. Portanto, a convocao da Cons-
tituinte de 1987-1988 por ato do Poder Legislativo era uma novidade na
histria constitucional brasileira.
Quanto segunda questo, o recurso emenda constitucional a ri-
gor no era uma novidade. A convocao da Constituinte de 1946 tambm
ocorrera por meio de uma emenda constitucional, pois as chamadas leis
constitucionais eram espcies normativas destinadas a alterar o texto da
Constituio, conforme se depreende da leitura do art. 174, 4, da Car-
ta de 1937 (inscrito no captulo intitulado Das Emendas Constituio).
Entretanto, tal como nas vrias alteraes constitucionais levadas a efeito
por Vargas ao longo do Estado Novo, tambm a Lei Constitucional n 13,
de 1945, decorria de um ato monocrtico do presidente da Repblica em
exerccio, e no da aprovao do Congresso Nacional
217
. evidente que o
recurso emenda constitucional era imprprio, pois mascarava o evidente
desejo de ruptura que permeava todo o movimento pela reconstituciona-
lizao do pas. Entretanto, esse dado por si s insufciente. Para recons-
truir a histria da convocao da Constituinte, necessrio contextualiz-
lo melhor e, principalmente, perceber como circunstncias inicialmente
desfavorveis acabaram resultando em incremento do debate pblico so-
bre a nova Constituio.
interessante observar que, quatro anos antes da apresentao
da proposta de emenda Constituio que convocava a Constituinte,
217 A introduo de alteraes constitucionais pelo presidente da Repblica resultava de uma interpretao questionvel de
trs dispositivos da Carta de 1937. De incio, o art. 178 havia determinado a dissoluo do Poder Legislativo de todos os
nveis da federao. Novas eleies legislativas deveriam ser realizadas to logo a Constituio fosse submetida ao plebiscito
nacional a que se referia o art. 187. O art. 180, por sua vez, determinava que, enquanto no se reunir o parlamento nacional,
o presidente da Repblica ter o poder de expedir decretos-leis sobre todas as matrias da competncia legislativa da Unio
(grifo nosso). Como se sabe, o plebiscito nunca ocorreu e o presidente tratou de interpretar generosamentea competncia
legislativa que lhe cabia na hiptese, transformando-a numa competncia constituinte.
CE
188 Srie
Raymundo Faoro j havia aventado a hiptese de um ato convocatrio que
rompesse com o padro histrico vigente. Em Assembleia Constituinte: a
legitimidade recuperada, Faoro afrmava:
Os precedentes das quatro Constituintes demonstram que a
devoluo e a recuperao, como expresses convergentes de
uma conquista e de uma concesso, ocorreram em momentos
em que no existia o Poder Legislativo. Hoje, a realidade
outra e, em lugar do Executivo que absorvia as funes le-
gislativas, a convocao pode nascer primariamente do poder
que est naturalmente habilitado a convoc-la. No, claro,
para se perpetuar como poder constituinte derivado, mas para
se legitimar no poder constituinte puro, sem os subterfgios e
as falcias de um espao excepcional, dentro de seus condicio-
namentos, numa ampliao da reforma e de suas limitaes.
O que se espera que o Congresso, liberto de sua tutela, se
submeta, ele tambm, ao imprio do povo. Esta a sua vez e
a sua hora. (FAORO, 1985, p. 96, grifo nosso).
No mesmo sentido, em 1984, Dalmo Dallari, em Constituio e Cons-
tituinte, argumentava que, diante de uma real preocupao com a autentici-
dade da Constituio era, sim, possvel a convocao de uma Constituinte.
A convocao no supunha um ato revolucionrio. Para Dallari, seria ab-
surdo admitir que uma Constituio est inadequada e esperar uma revolu-
o armada para substitu-la. Ausente a hiptese de revoluo, mas presente
a convico de que a Constituio vigente no corresponde s exigncias da
realidade social, a convocao poder ser feita pelo mesmo rgo que tiver
competncia para emendar a Constituio (DALLARI, 1984, p. 36-37)
218
.
Tambm Jos Afonso da Silva defendeu que a convocao se desse por meio
de emenda constitucional. Em palestra na Assembleia Legislativa do Estado
do Rio Grande do Sul, em outubro de 1984, Silva sugeria:
218 Nessa hiptese, ainda segundo Dallari, o processo regular para a convocao da Assembleia Constituinte ser a aprovao
de uma emenda constitucional de carter transitrio, dispondo sobre a convocao e estabelecendo regras que assegurem
a mais ampla liberdade de organizao dos eleitores e de divulgao e debate das ideias dos candidatos. Se no houver
condies para que a preparao da Constituinte se faa com essa liberdade ser intil a convocao, pois estaro preju-
dicadas a liberdade e a representatividade, sendo impossvel em tais circunstncias a elaborao de uma Constituio
autntica (DALLARI, 1984, p. 37).
189
Brasileira
O importante que o ato de convocao da Assembleia
Constituinte emane da ao conjunta do presidente da Rep-
blica, eleito a 15 de janeiro de 1985, e do Congresso Nacional.
Da porque no nos parece que uma resoluo do Congresso,
convocando a Constituinte, seja a melhor forma. Resoluo
congressual ato de efeito interno e de efccia muito limi-
tada para resolver a problemtica que sempre envolve a con-
vocao de uma Assembleia Constituinte. Nossa proposta
que o presidente da Repblica (...), aps aprovadas as medidas
pr-Constituintes, lembradas acima, submeta ao Congresso
Nacional uma proposta de lei constitucional, em forma de
emenda Constituio vigente, pela qual se convoque o poder
constituinte originrio, para que, em Assembleia Nacional
Constituinte, elabore e promulgue uma nova Constituio
democrtica para o Brasil. (SILVA, 2000, p. 33)
O Congresso Nacional de Advogados Pr-Constituinte, realizado
pela OAB em 1983, sustentava a mesma tese, conforme relatado por Sea-
bra Fagundes (1983, p. 81). Isso no signifca que houvesse um consenso em
torno do recurso emenda constitucional, pelo contrrio. Mas demonstra
uma clara tendncia a situar a competncia para convocao no mbito do
Congresso Nacional e, por conseguinte, a transform-lo tambm no frum
de debates sobre a forma de funcionamento da Constituinte vindoura.
O recurso emenda constitucional sugeria um fo de continuida-
de ligando o constitucionalismo autoritrio nova ordem constitucional,
como podemos ver explicitamente em um artigo publicado por Manoel
Gonalves Ferreira Filho pouco antes de Sarney encaminhar a proposta ao
Congresso. De acordo com ele,
assim convocada [por emenda constitucional, a Constituinte]
ser sempre, apesar dos disfarces que a possam vestir, poder
constituinte derivado, poder de reforma. Em razo do que ter
CE
190 Srie
de respeitar as condies postas na emenda que a provocar.
Claro, se esta as puser. (FERREIRA FILHO, 1985, p. 144)
219
Esse posicionamento inseria-se num quadro amplo, analisado de
forma mais detalhada adiante. Durante toda a dcada de 80, os agentes
polticos responsveis por organizar o processo de transio refutaram
insistentemente a ideia de uma ruptura constitucional. Os ecos dessa po-
sio, segundo a qual no Brasil nunca houve rompimentos (JOBIM,
2004, p. 9), ressoam no constitucionalismo brasileiro at hoje. muito
provvel que a opo de Sarney por recorrer a uma emenda constitucio-
nal para convocar a Constituinte estivesse ligada ao propsito de refor-
ar esse discurso. Entretanto, o que foi dito at aqui sobre a gestao do
processo constituinte de 1987-1988 deve ser sufciente para afastar uma
leitura histrica apoiada exclusivamente nos pronunciamentos ofciais e
nas intenes que eles declaravam.
Trs questes so importantes para situar o problema da convoca-
o da Constituinte por uma emenda constitucional. Em primeiro lugar,
a vasta literatura constituinte produzida por diversos setores da socie-
dade civil registra, em peso, que o movimento pela reconstitucionalizao
do pas apresentava uma pretenso de ruptura com a ordem autocrtica.
No consistia em uma conciliao e muito menos em um desenlace do
movimento revolucionrio de 1964, mas na refutao das ideias cen-
trais daquele regime. Assim como a Lei Constitucional n 13, de 1946, no
pretendia emendar a Carta de 1937, a proposta de emenda Constituio
que convocava uma Assembleia Constituinte livre e soberana em mea-
219 Ferreira Filho sustenta essa viso at hoje, como possvel depreender da leitura de O poder constituinte (2005), em especial
p. 37. Na assembleia, a questo foi disputada diversas vezes, e encontrou no professor Florestan Fernandes um dos princi-
pais crticos ideia de que a Constituinte exercia poder meramente revisor: O que se reitera um af ultraconservador e
ultrarreacionrio (que conta com o apoio da maioria parlamentar e com a tolerncia das direes dos principais partidos da
ordem o PMDB e o PFL frente), de conceber a elaborao da Constituio como uma reviso constitucional. Nessa reviso
constitucional, a ordem ilegal vigente seria reinstaurada legitimamente, como um sonho liberal dos antigos e novos donos
do poder. Para isso foi concebido o Congresso Constituinte!... (DANC, 29/4/1987, p. 555). Em sentido oposto, o pronuncia-
mento do peemedebista Nilson Gibson, lendo parecer de Saulo Ramos (Limitaes de poderes e competncias do Congresso
Nacional na funo constituinte): No h a menor dvida que a Assembleia Nacional Constituinte instalada no Brasil, em
1987, derivada, e que os seus poderes so secundrios, o que vale dizer que ela tem poderes de reforma, e que, por mais
amplos que sejam, no se revestem de fora e autoridade sufcientes para permitir deliberaes sobre o que no poderia o
Congresso decidir por simples emenda(DANC, 7/1/1988, p. 122).
191
Brasileira
dos da dcada de 80 no tinha como propsito emendar a Constituio
de 1967/1969. Pelo contrrio. Independentemente da impropriedade ter-
minolgica, em ambos os casos, o objetivo assumido explicitamente era
suplantar a ordem constitucional anterior.
Em segundo lugar, isso no quer dizer que a forma de convocao
fosse desimportante. Como ressaltado por Faoro, a convocao por ato do
Poder Legislativo certamente trazia em si possibilidades interessantes e
inexploradas na experincia constitucional brasileira. O debate congressu-
al sobre a Proposta de Emenda Constituio n 43, de 1985, acabou por
funcionar como um verdadeiro chamamento do povo participao, e no
como o confnamento desse debate ao espao institucional do Congresso,
ainda que esse resultado no tivesse sido desejado por atores polticos en-
volvidos diretamente no processo. Em outras palavras, a intensa presso
recebida pelo Congresso no curso da apreciao da emenda serviu como
um ensaio do momento constituinte, um laboratrio de prticas capa-
zes de estabelecer maior contato entre o debate pblico dos temas iden-
tifcados como constitucionalmente relevantes e o ambiente institucional
do Parlamento
220
. Serviu, ainda, como oportunidade para que o prprio
Congresso amadurecesse posies acerca de uma srie de dilemas, entre os
quais o carter da Assembleia Constituinte a ser instalada, a forma de sua
eleio, a necessidade ou no de realizao de consultas populares no pro-
cesso, o funcionamento paralelo do Congresso, a participao na Consti-
tuinte de senadores eleitos em 1982 e assim por diante (MICHILES, 1989,
220 A este respeito ver o registro da articulao poltica desenvolvida pelo Plenrio Pr-Participao Popular na Constituinte: O
relator [na comisso mista, deputado] Flvio Bierrenbach foi mais longe. No momento de apresentar o seu parecer, abriu,
diante de uma estupefata comisso e dos meios de comunicao, uma enorme mala contendo setenta mil telegramas e
cartas recebidas de todo o pas. Era o apelo por uma Constituinte exclusiva, manifestao de cidados em resposta pregao
e s conclamaes do Plenrio Pr-Participao Popular, outras entidades e alguns partidos(MICHILES, 1989, p. 31).
CE
192 Srie
p. 30)
221
. Em sntese, prenunciou o fracasso da tentativa de manter o debate
constituinte confnado ao Congresso Nacional.
Em terceiro lugar, a forma pela qual se convoca a Constituinte re-
levante, mas no esgota em si a complexidade do problema. Ferreira Filho
afrmava, ainda antes da convocao (1985, p. 144), que no resta para a
Constituinte prometida, salvo quebra de ordem constitucional, seno um
caminho, que seria uma emenda constitucional. E, uma vez veiculada
por emenda constitucional, a convocao da Constituinte seria nada mais
que a manifestao de um poder de reforma, no de um poder originrio.
Entretanto, chamar uma norma jurdica de emenda constitucional no
a transforma em uma emenda constitucional contra sua prpria estrutura
normativa. Uma distino elementar, como a construda pela doutrina en-
tre lei em sentido formal e lei em sentido material, mostra que julgar uma
norma pela forma como ela intitulada pode conduzir a equvocos.
Se o fundamental para determinar o carter originrio do poder
constituinte como supe Ferreira Filho que este se afrme por meio
de uma violao Constituio vigente, ou seja, da prtica revolucionria
em sentido jurdico (FERREIRA FILHO, 2005, p. 37-38), ento a convo-
cao da Assembleia Nacional Constituinte cumpre o requisito ao procla-
mar, logo em seu art. 1, que o rgo responsvel pela elaborao da nova
Constituio seria livre e soberano. A emenda reconhecia abertamente que
estava, no mnimo, preparando a integral perda de efccia da Constitui-
o de 1967/1969. Nesse sentido, apenas uma concepo excessivamente
generosa dos limites a que se submete o poder reformador autorizaria con-
221 Tais debates ocorreram, principalmente, em torno das diversas audincias pblicas realizadas no mbito da comisso mista
instalada para apreciar a proposta de convocao da Constituinte. A comisso ouviu, entre outros nomes, Afonso Arinos,
Paulo Brossard, Dalmo Dallari, Fbio Comparato, Nelson Saldanha, Gofredo Telles Jr. e D. Luciano Mendes (ento secretrio-
geral da CNBB). As atas de todas as audincias encontram-se publicadas no Dirio do Congresso Nacional. Pode-se ter acesso
a elas por meio da tramitao da Proposta de Emenda Constituio n 43, de 1985, disponvel no seguinte endereo:
<http://www.senado.gov.br/sf/atividade/Materia/detalhes.asp?p_cod_mate=9185>. Acesso em: 29 mar. 2008. Havia,
evidentemente, muito a esclarecer, como bem ilustra a sesso em que a mensagem presidencial contendo a proposta de
emenda Constituio lida em Plenrio. Na oportunidade, o deputado petebista Gastone Righi levanta questo de ordem
solicitando ao presidente do Congresso que devolva a proposio ao presidente por manifesta inconstitucionalidade, uma vez
que uma Constituinte livre e soberana, como afrmado no texto, estaria permitindo (...) abolir a Federao e a Repblica,
e a Repblica e a Federao so conquistas e fatos que a nossa histria esculpe e inscreve de forma que legislador nenhum
possa apagar(DCN, 8/8/1985, p. 1283).
193
Brasileira
siderar como sua regular manifestao a Emenda Constitucional n 26,
de 1985, ainda que a norma em questo ostentasse o nome de emenda e
tivesse sido aprovada com observncia das formalidades previstas para a
reforma da Constituio.
Alm dos problemas ligados ao recurso emenda constitucional, v-
rias polmicas marcaram a apreciao da proposta de convocao da Consti-
tuinte pelo Congresso. A mais importante delas refetia-se na demanda pela
realizao de uma Constituinte exclusiva
222
, isto , pela convocao de um
rgo que fosse no apenas formalmente, mas tambm materialmente di-
verso do Congresso Nacional
223
. A escolha e composio do rgo deliberati-
vo que atua como poder constituinte , sem dvida, um problema delicado.
Para muitos, a plausibilidade da ideia segundo a qual o trabalho do rgo
constituinte representa a manifestao do povo depende dessa confgurao,
que responderia, em ltima anlise, pela prpria legitimidade da Constitui-
o produzida. Jon Elster, por exemplo, arrisca, ao fnal de um estudo sobre
os processos constituintes, algumas concluses normativas acerca do tipo de
organizao que produziria condies timas para a deliberao em tais
circunstncias (1998, p. 116). Entre elas, a primeira diz:
Para reduzir o espao dos interesses institucionalizados,
constituies devem ser escritas por assembleias espe-
cialmente convocadas, e no por colegiados que tambm
222 importante registrar a recorrente advertncia do ento deputado Joo Gilberto quanto utilizao do termo. Segundo
o deputado, se confunde exclusividade, que uma proibio da Constituinte legislar, de fazer legislao ordinria, com o
carter dela [Constituinte] ser originria e (...) autnoma. A tal Constituinte exclusiva obriga a duas coisas: ou devolvemos ao
presidente da Repblica o poder ilimitado do decreto-lei ou faz-la paralela a um Congresso normalmente funcionando, o
que me parece restritivo sua autonomia, sua soberania(DCN, 3/12/1985, p. 2670). Como se sabe, a proposta do deputado
era no sentido de uma Constituinte sem funcionamento paralelo do Congresso. A funo legislativa ordinria caberia a um
rgo, possivelmente uma comisso, da prpria Constituinte. Neste trabalho, a expresso Constituinte exclusiva utilizada
para designar a demanda por um rgo convocado especifcamente para produzir a nova Constituio. Essa foi, de fato, a
expresso que marcou presena no debate no Parlamento e na sociedade civil organizada. A advertncia do deputado Joo
Gilberto, entretanto, era, sem dvida, correta: a Constituinte exclusiva, da forma como era reivindicada, poderia levar a uma
consequncia que poucos desejavam, qual seja, a transferncia da funo legislativa ordinria ao presidente durante a fei-
tura da nova Constituio (assumindo que no haveria um Congresso funcionando concomitantemente com a Constituinte).
Por outro lado, pouco se discutiu a respeito de como seriam as relaes entre Constituinte e Congresso no caso de prevalecer
a linha geral da proposta encaminhada pelo presidente da Repblica, o que de fato ocorreu.
223 Est claro que, a despeito de ser composta pelos deputados e senadores membros do Congresso Nacional, a Assembleia
Nacional Constituinte era uma entidade diversa e autnoma do ponto de vista jurdico. Um rgo, afnal, defnido pelas
competncias que lhe cabe exercer.
CE
194 Srie
servem como legislaturas ordinrias. Pela mesma razo, as
legislaturas tambm no devem possuir um papel central no
processo de ratifcao. (ELSTER, 1998, p. 117)
Entre ns, Dallari, assim como a grande maioria dos defensores da
convocao da Constituinte, sustentava que, dos meios disponveis para se
elaborar uma Constituio, o mais prximo do ideal de exerccio do poder
constituinte pelo prprio povo a Assembleia Constituinte, em oposio
Constituinte congressual (DALLARI, 1984, p. 35). A justifcativa para
essa posio reside no fato de o Congresso ser uma autoridade instituda,
qual cabe o poder de revisar, mas no o de criar uma nova Constituio.
Atribuir-lhe competncia constituinte signifcaria, em alguma medida,
turvar essa distino central para o direito constitucional.
As diversas audincias pblicas realizadas no mbito da comisso
especial instituda para dar parecer proposta de emenda reproduziram
largamente a polmica a respeito do carter exclusivo ou congressual da
Assembleia Constituinte. Um momento ilustrativo desse debate pode ser
encontrado no depoimento da sociloga Maria Vitria Benevides, ento di-
retora do Centro de Estudos de Cultura Contempornea (Cedec) e uma das
principais lideranas do Plenrio Pr-Participao Popular na Constituinte.
Em sua exposio, Benevides denunciou o absurdo, em termos jurdicos,
em termos de legitimidade, de se confundir a soberania, o poder sobera-
no acima de todos os outros poderes, com um Poder j constitudo (DCN,
30/11/1985, p. 2635). Esse argumento, que permeou todo o trabalho da co-
misso, faz descansar a legitimidade da Constituinte na forma de eleio e
composio de seus membros. Ainda com a professora Benevides, o povo
vai eleger constituintes para elaborar uma Constituio e isso que garante
a soberania da Constituinte (DCN, 30/11/1985, p. 2641), ou seja, a delegao
de um mandato popular especfco, que a distingue do legislador ordinrio.
A crtica realizao de uma Constituinte exclusiva foi articulada
de diversas formas nos debates ocorridos na comisso. Em geral, apela-
va-se para a afrmao do carter representativo do Congresso, que teria
autoridade mais que sufciente para falar em nome do povo, ainda que
195
Brasileira
para fns de se elaborar uma nova Constituio
224
. Esse argumento, entre-
tanto, no enfrentava vrios dos problemas levantados pelos defensores
da Constituinte exclusiva. Talvez o mais pertinente deles estivesse ligado
s difculdades de se estabelecer um debate efetivo acerca das ideias dos
candidatos Constituinte durante o processo eleitoral. Enquanto candi-
datos a vagas de deputado e senador, os constituintes seriam eleitos em um
pleito no qual haveria tambm disputa pelo governo dos estados, isto ,
em circunstncias que no favoreciam o esclarecimento de suas posies
quanto s principais decises que caberiam Constituinte
225
. O debate so-
bre o tema propiciou, ao menos, uma advertncia importante, formulada
pelo deputado Alberto Goldman, ento representante do PCB paulista:
A Constituinte, (...) ainda que fosse convocada pela melhor forma imagi-
nvel, separada do Congresso, no seria uma Constituinte de querubins,
certamente (DCN, 30/11/1985, p. 2643). Goldman referia-se inverossi-
milhana de uma eleio que levasse ao Congresso representantes outros
que no polticos de carreira ou quadros vinculados a polticos de carreira,
algo com o que alguns de seus colegas bem menos progressistas concor-
davam. Sua crtica no se apresentava, portanto, como uma refutao
convocao da Constituinte exclusiva, mas como um esforo para perce-
ber seus limites, em especial o fato de que ela, por si s, no seria garantia
efcaz de um processo constituinte pblico, representativo e transparente.
Os defensores da Constituinte exclusiva (em especial a professora
Maria Vitria Benevides, com uma longa histria de militncia em prol da
participao popular no processo constituinte) no podem ser acusados, sem
mais, de reduzir o debate acerca da legitimidade da assembleia a questes li-
gadas escolha de seus membros e a seu carter exclusivo ou congressual
226
.
224 Ver, por exemplo, o pronunciamento do deputado Israel Pinheiro Filho PMDB/MG (DCN, 30/11/1985, p. 2638).
225 De acordo com Nelson Jobim, as eleies de 1986, que formaram o Congresso Constituinte, foram voltadas exclusivamente
para que o Partido do Movimento Democrtico Brasileiro conquistasse os governos dos estados. Entre os fatores que contri-
buram para distorcer esse processo eleitoral, acrescente-se a vigncia do Plano Cruzado, cujos bons resultados (ao menos at
as eleies) infuenciaram decisivamente na votao. De acordo com o prprio Nelson Jobim, eu mesmo fui eleito deputado
federal, no em cima do debate constituinte, mas, em parte, devido aos bons resultados obtidos pelo Plano Cruzado, antes
das medidas tomadas por Funaro em novembro de 1986(JOBIM, 2004 p. 9).
226 At porque o tema da participao popular esteve insistentemente presente nos debates. Entre as questes que ganharam
maior visibilidade, possvel citar a utilizao de consulta popular (via referendo ou plebiscito), o momento de sua realizao
e seu papel durante o processo constituinte e a instituio de formas de participao centradas nos municpios.
CE
196 Srie
Entretanto, as audincias pblicas realizadas pela comisso revelam que esse
ponto ganhou uma importncia decisiva, como reconhecido pelo prprio
relator, o deputado Flvio Bierrenbach (DCN, 30/11/1985, p. 2646)
227
. Por
essa razo, a frustrao da convocao de um rgo exclusivo deixou como
legado uma narrativa que atribui Constituinte um vcio original, insan-
vel, algo que pde ser sentido recentemente, quando Fbio Konder Compa-
rato, um dos juristas ouvidos pela comisso especial em 1985
228
, reivindicou
a convocao de uma nova Assembleia Constituinte, sob o argumento de
que a primeira teria sido maculada por um vcio de origem.
A Constituio de 1988 foi elaborada no por uma assem-
bleia especialmente criada para esse fm, mas por um rgo
poltico j existente, o Congresso Nacional. O texto abre-
se com a declarao solene: Ns, representantes do povo
brasileiro, reunidos em Assembleia Nacional Constituinte
para instituir um Estado democrtico etc.. Em um Estado
democrtico, a soberania pertence ao povo, que no pode
delegar o seu uso a ningum. A aprovao de uma nova
Constituio o primeiro e principal atributo da sobera-
nia. Mas o povo brasileiro no foi chamado a dizer se acei-
227 De acordo com o deputado Flvio Bierrenbach, o tema mais candente que essa comisso enfrenta no momento a respeito
da dicotomia existente entre o pensamento do Estado, ou seja, o pensamento poltico representado pelo Poder Executivo e
possivelmente pelos prprios partidos polticos, e o pensamento da sociedade civil. Enquanto o Poder Executivo pretende
uma Constituinte congressual, ou seja, uma Assembleia Nacional Constituinte a partir do Congresso Nacional, h vozes im-
portantes de relevantssimos segmentos da sociedade civil brasileira que pretendem exatamente o contrrio, que pretendem
uma Assembleia Nacional Constituinte desvinculada do Congresso Nacional.
228 Comparato foi um dos mais contundentes crticos da Proposta de Emenda Constituio n 43, de 1985. Na oportunidade, ele
tachou a proposta da Presidncia de juridicamente inepta e politicamente retrgrada. Para Comparato, o Legislativo nunca
teve poder constituinte originrio, pela razo bvia reconhecida pela mensagem [presidencial] de que ele um rgo consti-
tudo(DCN, 3/12/1985, p. 2676). A despeito do suposto vcio de origemdo procedimento, o prprio Fbio Konder Comparato
participou entusiasticamente do processo, inclusive elaborando um anteprojeto de Constituio encomendado pelo Partido dos
Trabalhadores (COMPARATO, 1986). O texto no deixa, entretanto, de registrar a insatisfao com a alternativa adotada pelo
Congresso Nacional para a convocao da Constituinte: O lamentvel debate provocado pela falsa emenda constitucional, atri-
buindo ao Congresso poderes constituintes, veio demonstrar a absoluta necessidade de que a questo seja regulada na prpria
Constituio. Dir-se- que uma Constituio no pode prever a forma de seu desaparecimento, mas a ordenao constitucional
sua desmente o asserto, ao regular pormenorizadamente o que chamou de reviso total, isto , a elaborao de nova carta
constitucional (1986, p. 67-68). A categoria reviso constitucional, no anteprojeto Comparato, referia-se, portanto, prpria
substituio da Constituio vigente: Declara, a seguir, o anteprojeto a verdade elementar de que a Constituio s pode ser
legitimamente revista por uma Assembleia Nacional Constituinte, eleita pelo povo para essa fnalidade exclusiva; e regula a
composio dessa assembleia, bem como a submisso a referendo popular das matrias aprovadas contra o voto contrrio de
dois quintos dos constituintes [algo que havia sido consagrado no substitutivo Bierrenbach](COMPARATO, 1986, p. 68).
197
Brasileira
tava o documento composto em seu nome e por sua conta.
(COMPARATO, 2008, p. 3)
A derrota da tese da Constituinte exclusiva trouxe pelo menos uma
consequncia no antecipada pelos seus defensores. O processo de aprecia-
o da PEC n 43, de 1985, permeado por tenses entre (pelo menos) duas
formas radicalmente diferentes de conceber a experincia constitucional,
contribuiu para, nas palavras de Joo Gilberto Lucas Coelho e Antnio Car-
los Nantes de Oliveira, desviar as atenes conservadoras e as presses do
sistema dominante sobre a ltima e importante questo: esta, do modo de
elaborar a futura Constituio (COELHO; OLIVEIRA, 1989, p. 20).
Alm do debate sobre a convocao de uma Constituinte exclu-
siva ou congressual, a ampliao das regras de anistia poltica aprovadas
em 1979 foi um dos temas retomados pela comisso especial, renovando
a parceria histrica entre a luta pela reconstitucionalizao do pas e pela
anistia. O tema permanecia sensvel e tomou bastante tempo do relator da
proposio na comisso especial, em razo das negociaes entre os atingi-
dos por atos de exceo e os assessores militares (MICHILES, 1989, p. 30).
O relator designado pela comisso especial, o deputado Flvio
Bierrenbach, desenvolveu um longo trabalho de mediao entre as de-
mandas da sociedade civil organizada, setores do Executivo e lideranas
parlamentares (MICHILES, 1989, p. 31). Seu relatrio, que foi submeti-
do apreciao da comisso em 15 de outubro de 1985
229
, subordinou
a deciso acerca do carter congressual ou exclusivo da Constituinte a
uma consulta popular
230
. Bierrenbach partia da mesma premissa dos de-
fensores da Constituinte exclusiva: trata-se de um trusmo: o Congres-
so poder constitudo, no constituinte. Entretanto, ele no pretendia
229 Todas as citaes do relatrio foram extradas do original (DCN, 19/10/1985, p. 1972-1978).
230 Ver, a propsito, a publicao da Ordem dos Advogados do Brasil A rejeio do plebiscito pela comisso mista do Congresso Na-
cional (1985), que registra o testemunho da OAB sobre o episdio da votao do substitutivo Bierrenbach. O ento presidente
da OAB, Hermann Baeta, frisa que os fatos ali ocorridos [na comisso mista] no poderiam fcar nos arquivos do Congresso
Nacional disposio dos historiadores do futuro, nem nos contentaramos com o simples noticirio, sujeito s naturais
limitaes de espao. Pela sua importncia e pelas consequncias que deles podero advir, torna-se indispensvel sua ampla
divulgao, para que todos os cidados brasileiros tomem conhecimento. (...) mais uma contribuio que damos para a
criao da democracia(ORDEM DOS ADVOGADOS DO BRASIL, 1985, p. 8).
CE
198 Srie
enfrentar o problema por meio de uma deciso do prprio Congresso: A
relevncia dessa questo tamanha que no me parece que a ningum
seja lcito tentar dirimi-la sem ouvir a fonte originria de todo o poder:
o povo. Segundo o relator, o plebiscito tinha a manifesta vantagem de
conferir plena legitimidade ao processo constituinte. Alm da realiza-
o do plebiscito, o relatrio se valia da participao popular direta para
solucionar temas controversos durante o trabalho da Constituinte. Sob
o ttulo de Direito das Minorias, Bierrenbach sugeriu um sistema de
destaques para posterior referendo popular. Qualquer dispositivo rejei-
tado pela Assembleia Constituinte que tivesse recebido pelo menos dois
quintos dos votos de seus membros estaria automaticamente destacado,
bem como os dispositivos rejeitados que fossem objeto de requerimento
especfco com o mesmo qurum. Os itens destacados seriam submetidos
a referendo antes da promulgao da nova Constituio. A participao
popular seria fomentada, ainda, pelo trabalho das cmaras de vereado-
res, em nvel municipal. De acordo com o substitutivo, entre abril e junho
de 1986 as cmaras promoveriam reunies semanais para o recolhimento
de sugestes Assembleia Nacional Constituinte, com a participao da
sociedade civil organizada do municpio e, ainda, de cidados que con-
tassem com o apoio de pelo menos trs por cento do eleitorado municipal.
O substitutivo Bierrenbach institua prerrogativas institucionais
em favor dos constituintes, como a inviolabilidade e a imunidade formal, e
revogava o art. 181 da Carta de 1967/1969, que exclua de apreciao judicial
os atos praticados com base em atos institucionais e complementares, bem
como os dispositivos constitucionais referentes ao estado de emergncia
e as medidas de emergncia, instrumentos de arbtrio que, segundo o re-
lator, poderiam ameaar a soberania e liberdade da Constituinte. De fato,
o governo havia recorrido a esses instrumentos para impedir a intensifca-
o da presso popular sobre o Congresso durante a apreciao da Emen-
da Dante de Oliveira, e a desconfana de que eles pudessem ser retomados
em algum ponto do processo constituinte no era injustifcada.
Alm disso, a proposta de Bierrenbach previa que, em caso de con-
vocao de uma Constituinte exclusiva, seria instalada uma comisso re-
199
Brasileira
presentativa, composta pelos senadores eleitos em 1982
231
e por outros 46
constituintes escolhidos pela prpria Assembleia Nacional. A comisso
fcaria incumbida do exerccio da funo legislativa ordinria. O substitu-
tivo ostentava, ainda, a pretenso algo irrealista de organizar a participa-
o popular no processo constituinte de modo quase burocrtico. Se essa
tentativa de defnir previamente como se daria a presso popular sobre a
Constituinte seria bem-sucedida ou no, uma questo difcil de respon-
der, mas sua presena insistente no trabalho do relator talvez seja mais
signifcativa do que o detalhismo que marcava a proposta.
A liderana do PMDB e o governo fcaram claramente insatisfeitos
com a proposta de Bierrenbach. Acostumados a um jogo entre as elites, o
que de fato os preocupava era a eliminao do controle do Congresso sobre
o processo constituinte. claro que as consultas populares no estavam
acima de qualquer tentativa de manipulao (partisse ela do governo ou
no). Mas o desgaste de enfrentar nas urnas um debate sobre a amplitude
de direitos trabalhistas, por exemplo, deveria preocupar seriamente essas
lideranas
232
. Dessa forma, um rpido movimento se formou em torno da
construo de uma alternativa proposta do relator.
Coube ao deputado paranaense Walmor Giavarina assinar a pro-
posta, o Parecer n 39-CN, de 1985 (DCN, 19/10/1985, 1970-1972). O voto
assinado por Giavarina, antpoda do trabalho de Bierrenbach, era marcado
por uma afrmao que pulsava afita na maioria dos crculos parlamenta-
res, onde era repetida como um mantra: a ruptura no ser o trao desta
nova poca. A preocupao era dar curso a um processo de transio que,
231 A proposta previa que, em caso de convocao de uma Constituinte exclusiva, a participao dos senadores eleitos em 1982
em seus trabalhos fcaria na dependncia da outorga de um mandato especfco para esse fm, a ser obtido por delegao
popular, no plebiscito que decidira sobre a prpria forma de trabalho da constituinte (se congressual ou exclusiva).
232 Durante a discusso em primeiro turno da proposta de emenda, a deputada Irma Passoni, do PT paulista, afrmava que
Bierrenbach, deputado peemedebista, era um homem de governo, mas soubera resistir presso do prprio partido para
apresentar uma proposta que dialogava com as demandas da sociedade civil organizada. Passoni comparou Bierrenbach ao
deputado Djalma Marinho, arenista que proferiu parecer contrrio concesso da licena para processar o deputado Mrcio
Moreira Alves, em 1968, e criticou a preocupao do PMDB com a consulta popular proposta: No temos por que defender
a ntegra da proposta Bierrenbach. Ela tem, no entanto, um mrito inquestionvel, pois entrega ao povo o direito de decidir
sobre a natureza da Constituinte a ser convocada, sanando assim a aberrao jurdica que consiste em um poder constitudo
se arvorar em poder constituinte originrio. Verifca-se, entretanto, que a realpolitik do PMDB teme o povo e no quer nem
ouvir falar em consulta popular(DCN, 23/10/1985, p. 2040).
CE
200 Srie
conforme j foi dito acima, expressasse a vocao conciliatria (suposta-
mente autntica) do povo brasileiro. O substitutivo Giavarina limitava-se a
prever uma Assembleia Constituinte Congressual, funcionando de forma
unicameral, praticamente reproduzindo o texto original da proposta de
Sarney. Salvo os avanos duramente negociados em torno de questes re-
lacionadas anistia, todo o resto se perdeu. Em Cidado constituinte a
saga das emendas populares, o episdio foi relatado assim:
Foram dias de intransigncia, rompimento do dilogo
entre Congresso e sociedade civil, que causariam graves
repercusses na continuao do processo. As bancadas do
Senado nada cediam. Nem as pr-Constituintes munici-
pais, como forma de participao, defendidas enfaticamen-
te pela CNBB e pelo crescente movimento popular cons-
tituinte, foram aceitas nas tensas negociaes reservadas.
(MICHILES, 1989, p. 31)
O relatrio de Giavarina prevaleceu na votao da comisso espe-
cial e a matria foi rapidamente encaminhada ao Plenrio do Congresso
Nacional. A discusso em primeiro turno comeou no dia 21 de outubro
de 1985. A proposta de realizao de uma Constituinte exclusiva, que ha-
via sido descartada pelo substitutivo aprovado na comisso especial, ain-
da no estava sepultada. O caminho para retomada do debate, agora no
Plenrio, foi um destaque para votao em separado da expresso sem
prejuzo de suas atribuies constitucionais, contida no art. 1 do substi-
tutivo
233
. Suprimida a expresso, abria-se caminho para que a prpria As-
sembleia Nacional Constituinte esclarecesse de que forma iria funcionar,
se exercendo paralelamente atribuies legislativas ordinrias ou no. A
ideia contava com slido apoio na Cmara e completa oposio no Sena-
do (MICHILES, 1989, p. 32). Ocorre que, destacada a expresso, para que
ela retornasse ao texto teria que ser aprovada por dois teros dos membros
233 O Requerimento n 26 era subscrito pelo deputado Prisco Viana, do PDS da Bahia, e apoiado pelo PMDB, e referia-se ao art. 1
do substitutivo da comisso especial, cuja redao original era a seguinte: Art. 1 Os membros da Cmara dos Deputados e
do Senado Federal, sem prejuzo de suas atribuies constitucionais, reunir-se-o unicameralmente em Assembleia Nacional
Constituinte, livre e soberana, no dia 1 de fevereiro de 1987, na sede do Congresso Nacional. O requerimento foi aprovado
em votao simblica, pelo voto das lideranas (DCN, 23/10/1985, p. 2054-2055).
201
Brasileira
de cada uma das Casas. A Cmara, que era majoritariamente favorvel
estratgia, votaria em primeiro lugar. Se rejeitasse o destaque, a matria
sequer seguiria para a apreciao do Senado.
O substitutivo da comisso especial foi aprovado em primeiro tur-
no, ressalvados os destaques (DCN, 23/10/1985, p. 2073)
234
. Quando o re-
querimento para votao da expresso sem prejuzo de suas atribuies
constitucionais foi apresentado ao Plenrio, surgiu a polmica. Provocada
por um pedido de esclarecimento do senador Itamar Franco, a Mesa de-
terminou que o mrito do requerimento referia-se rejeio da parte des-
tacada e, por essa razo, a expresso s poderia ser retirada do texto me-
diante o voto de dois teros dos membros da Cmara e do Senado (DCN,
24/10/1985, p. 2134 e segs.). Portanto, a interpretao proposta pela Mesa
invertia a regra regimental: na realidade, para que a expresso destacada
fgurasse no texto aprovado, ela deveria contar com o apoio de dois teros
dos deputados e senadores, e no o contrrio. O destaque no implica-
va nenhuma considerao acerca do mrito da matria destacada, apenas
ressalvava a oportunidade de apreci-la a par do restante da proposio. O
deputado Bonifcio de Andrada dirigiu-se presidncia com indignao:
V.Exa. acaba de decidir questo de ordem, abrindo prece-
dente contra toda a tradio e contra todas as praxes parla-
mentares existentes no Congresso Nacional, o que se pode
comprovar facilmente nos anais desta Casa. Assim, peo a
V.Exa. que nos fornea uma certido de todas as decises
de ordem relativas a esta matria tomadas pela presidncia
da Casa, que nos fornea tambm certido de leitura, ou
melhor, das suas palavras ditas inicialmente, que constam
das notas taquigrfcas, para que possamos recorrer no s
Comisso de Constituio e Justia, como nosso dever,
mas entrarmos com mandado de segurana pela violncia,
pelo abuso, e, desculpe-me V.Exa., pelo golpe baixo que
est sendo dado contra o Plenrio do Congresso Nacional.
(DCN, 24/10/1985, p. 2135)
234 Na Cmara dos Deputados, o substitutivo foi aprovado por 349 votos contra 60. No Senado Federal, o placar foi de 50 votos
contra 1 em favor do substitutivo.
CE
202 Srie
O recurso contra a deciso da Presidncia (DCN, 24/10/1985,
p. 2136) foi encaminhado Comisso de Constituio e Justia da Cmara
dos Deputados, que decidiu pelo seu provimento, em conformidade com
o Parecer n 77, de 1985 CN (DCN, 22/11/1985, p. 2320-2323). O relator
da deciso, deputado Aluzio Campos, reconheceu em seu voto que o re-
querimento de destaque no implicava qualquer manifestao a respeito
do mrito da matria, to somente considerou-se o signifcado das ex-
presses e suas implicaes no contexto do substitutivo para que houvesse
votaes distintas da que o aprovou, sem os destaques. Por outro lado, e
mais importante, o parecer da comisso procurava reduzir a importncia
do debate, argumentando que, diferentemente do sustentado por alguns
parlamentares, no caberia Assembleia Constituinte modifcar a Lei
Maior em vigor sem observncia das suas prprias disposies
235
.
Em outras palavras, a Comisso de Constituio e Justia defendia
que, at a promulgao da nova Constituio, a Carta de 1967/1969 per-
maneceria vigente, inclusive no que tocava ao funcionamento do Congres-
so Nacional. Dessa forma, a expresso sem prejuzo de suas atribuies
constitucionais no passava de uma redundncia. A Constituinte no po-
deria extinguir o Congresso Nacional por ato prprio e atribuir a um de
seus rgos a funo legislativa ordinria durante o curso dos trabalhos
236
.
Esse era, possivelmente, o cenrio que preocupava os senadores, em espe-
cial quando somado ao carter unicameral da Constituinte, que reduzia
tremendamente seu peso no processo.
235 A este respeito ver o dilogo entre Itamar Franco e Bonifcio de Andrada (DCN, 24/10/1985, p. 2141). Itamar procura certifcar-se
do posicionamento sustentado por Bonifcio de Andrada: Itamar Franco o deputado Bonifcio de Andrada, Srs. Congressistas,
quer que a Assembleia Nacional Constituinte esquea de pronto esta Constituio, esquea de pronto as normas que ns estamos
votando aqui. E atravs, ento, da Assembleia Nacional Constituinte, todo o processo legislativo que hoje est em vigor deixa de
existir atravs de uma resoluo da Assembleia Nacional Constituinte. Bonifcio de Andrada Perfeitamente. Itamar Franco
Este o pensamento de S.Exa. Bonifcio de Andrada a Assembleia Nacional Constituinte soberana.
236 Essa era, inclusive, a interpretao j expressa na justifcao elaborada pelo ento presidente Jos Sarney ao encaminhar
considerao do Congresso Nacional a proposta de convocao da Constituinte: O compromisso (...) de convocao da
Assembleia Nacional Constituinte (...) singulariza-se pelo fato de estar em plena vigncia uma ordem jurdica e suas institui-
es polticas e civis, cujo imprio se estender at o momento em que for promulgada a nova Constituio. At l, e sob pena
de instalar-se o caos normativo, que a ningum aproveitaria, necessrio respeitar a lei que temos e modifc-la segundo os
processos por ela prpria admitidos(DCN, 8/8/1985, p. 1283).
203
Brasileira
Diante dessas circunstncias, vrias lideranas partidrias assina-
ram um documento no qual reconheciam que a supresso da expresso no
signifcava autorizao para que a Constituinte alterasse o funcionamento
ou a estrutura do Poder Legislativo durante seus trabalhos margem dos
procedimentos constitucionalmente regulados, reconhecendo tacitamente
a tese de que a Carta de 1967/1969 permaneceria vigente durante o perodo
de trabalho da assembleia. No obstante, essa polmica seria retomada em
um longo e difcil debate, aps a instalao da Constituinte, sobre o seu
papel, sua prioridade sobre o Congresso e o funcionamento paralelo deste
(MICHILES, 1989, p. 32)
237
.
O parecer da Comisso de Constituio e Justia enfrentou dif-
culdades em sua aprovao pelo Plenrio do Congresso. Na Cmara, ele
recebeu o apoio da grande maioria dos parlamentares
238
. No Senado, en-
tretanto, foi necessrio que o presidente do Congresso, Jos Fragelli, exer-
cesse a prerrogativa regimental de desempatar as votaes para que a po-
sio da comisso fnalmente prevalecesse
239
. Confrmado o provimento
do recurso, nos termos do parecer da Comisso de Constituio e Justia,
a expresso sem prejuzo de suas atribuies constitucionais foi a votos,
sendo amplamente rejeitada pela Cmara
240
. A votao em segundo turno
237 O documento foi lido em sesso pelo primeiro-secretrio da Mesa do Congresso (DCN, 22/11/1985, p. 2328). Dizia a ma-
nifestao das lideranas: Diante da controvrsia surgida em torno do Requerimento n 26, que destaca para votao em
separado as expresses sem prejuzo de suas atribuies constitucionais e no curso da 1 Sesso Legislativa da 48 Legisla-
tura, as lideranas adiante assinadas manifestam que a excluso dessas expresses se baseia no entendimento de que so
elas expletivas, de vez que a competncia e atribuies da Cmara dos Deputados, Senado Federal e Congresso Nacional so
as constantes da Constituio em vigor. Sala das Sesses, 21 de novembro de 1985. Senador Humberto Lucena senador
Carlos Chiarelli deputado Pimenta da Veiga deputado Jos Loureno deputado Prisco Viana deputado Nadir Rossetti
deputado Alberto Goldman.
238 Foram 380 votos favorveis ao parecer, 21 votos contrrios e uma absteno (DCN, 22/11/1985, p. 2331).
239 Foram 28 votos a favor e 28 votos contrrios ao parecer (DCN, 22/11/1985, p. 2339).
240 Foram 287 votos contrrios (na prtica, portanto, pela supresso da expresso), 94 votos favorveis e trs abstenes (DCN,
22/11/1985, p. 2342). Entre outros destaques importantes, que completaram a apreciao da proposta em primeiro turno,
registre-se a rejeio do destaque do deputado Jorge Uequed, que recaa sobre sua emenda ampliativa da anistia prevista no
substitutivo da comisso especial (MICHILES, 1989, p. 31-32).
CE
204 Srie
da proposta de emenda ocorreu em seguida, com aprovao pela Cmara
e, posteriormente, pelo Senado Federal
241
.
A Emenda Constitucional n 26, de 27 de novembro de 1985, foi
promulgada durante a 375 Sesso Conjunta, realizada nessa mesma data
(DCN, 28/11/1985, p. 2501 e segs.).
2.3 Uma outra histria?
O perodo que transcorre entre a convocao da Constituinte e sua
instalao marcado por dvidas e expectativas. Tudo parecia preparado
para uma transio pelo alto. Para muitos, o perodo de Abertura apenas
reafrmara a tradio poltica brasileira de conciliao entre as elites. Ber-
nardo Kucinski assinala que apesar de alguns momentos de risco, como
o das greves do ABC e da campanha das Diretas J, as elites dominantes e
seus aliados militares nunca perderam o controle do processo de abertura
(KUCINSKI, 2001, p. 139).
Durante a apreciao da proposta de emenda Constituio que
convocou a Assembleia Nacional Constituinte, a forma mais evidente de
corporifcar a vontade de ruptura que marcava os movimentos polticos
pela redemocratizao e reconstitucionalizao do pas era a convocao
de um rgo autnomo, ou, no jargo que acabou ganhando popularidade,
uma Constituinte exclusiva. Por essa razo, as foras polticas que haviam
se alinhado historicamente ao regime militar construram cuidadosamen-
te uma narrativa alternativa, apoiada em duas palavras de ordem: recon-
241 Na Cmara, a proposta foi aprovada em 2 turno com 324 votos favorveis, 59 contrrios e duas abstenes (DCN, 22/11/1985,
p. 2358). Na mesma oportunidade, o presidente do Congresso chegou a declarar a proposta aprovada em votao no Senado.
Tal votao foi posteriormente anulada e novamente realizada na sesso seguinte, quando foi aprovada por 55 votos favor-
veis e nenhum voto contrrio (DCN, 23/11/1985, p. 2377).
205
Brasileira
ciliao e continuidade. Essa narrativa encadeava os eventos associados ao
processo de convocao da Constituinte de modo a apresent-los sempre
como uma benesse, nunca como uma conquista. O deputado Walmor Gia-
varina, por exemplo, autor do relatrio da comisso mista que apreciou
a proposta de emenda Constituio que convocava a Constituinte afr-
mava em seu voto: Teremos no uma Assembleia Nacional Constituinte
originria, clssica, ao preo de semelhantes crises, mas uma Assembleia
Nacional Constituinte instituda, vivel, possvel, que o bom senso nos
impe a realizar. E, em seguida: A ruptura no ser o trao desta nova
poca (DCN, 19/10/1985, p. 1971).
Durante a concluso da votao da emenda, o deputado Pimenta
da Veiga, lder do PMDB na Cmara, manifestou assim sua esperana nos
trabalhos da Assembleia Constituinte: Acredito nesta Constituinte por-
que ela vem como o resultado de uma transio poltica. No fruto de
uma ruptura, da qual o pas sai traumatizado; vem num tempo de paz,
onde no h vencidos nem vencedores (DCN, 28/11/1985, p. 2506). em-
blemtico, nesse sentido, que a nica voz admitida instalao da Assem-
bleia Nacional Constituinte, a do ministro Moreira Alves, ento presidente
do STF, incumbido de dirigir os trabalhos, se levantasse para proclamar
que aquele momento representava o termo fnal do perodo de transio
com que, sem ruptura constitucional, e por via de conciliao, se encerra o
ciclo revolucionrio (DANC, 2/2/1987, p. 5)
242
.
Essa pregao renitente da continuidade se somava a outros fatores
que, em princpio, esmoreciam as esperanas em um processo constituinte
capaz de libertar-se da cultura constitucional e institucional que ameaa-
va confn-lo. Entre eles, possvel citar, alm da derrota da Constituinte
242 Na sesso seguinte, o constituinte Haroldo Lima, do PCdoB baiano, protestava: Ontem, na sesso de instalao, no se destacou
a soberania da Constituinte. Nenhum constituinte pde ter a palavra, e isso no destaca a importncia de constituintes que
foram eleitos para participar de um Poder soberano. Instalamos a Constituinte, Sr. Presidente... O SR. PRESIDENTE (Moreira Alves,
interrompendo): V.Exa. se adstrinja questo de ordem. A sesso de ontem foi a sesso de ontem. A sesso de ontem era uma
sesso solene. V.Exa. se adstrinja questo de ordem, porque, se continuarmos desta forma, evidentemente no chegaremos a
termo com discusses desta natureza. O SR. HAROLDO LIMA (retomando o debate): (...) Ontem, no falou nenhum constituinte.
Houve um exrcito em prontido para uma guerra contra quem? Contra o povo que elegeu a Constituinte soberana? Ontem, no
houve condies de fazermos um pronunciamento aqui... O SR. PRESIDENTE (Moreira Alves, novamente interrompendo): Solicito
a V.Exa. se adstrinja questo de ordem, porque V.Exa. no precisa defender soberania da Assembleia Constituinte valendo-se de
argumentao dessa ordem. Ningum aqui nega a soberania da Assembleia Constituinte(DANC, 3/2/1987, p. 12).
CE
206 Srie
exclusiva, o funcionamento de uma Comisso Provisria de Estudos
Constitucionais (apelidada de Comisso de Notveis), que trabalhava em
um anteprojeto de Constituio, e a pesada infuncia do governo fede-
ral no processo eleitoral por meio do Plano Cruzado, bem como o fato de
a eleio para o Congresso constituinte ter ocorrido simultaneamente
eleio para os governos estaduais, a qual na prtica monopolizou o debate
poltico (COELHO, 1989, p. 16). As eleies de 1986 marcaram o regresso
do voto dos analfabetos (abolido pela Lei Saraiva, ainda no Imprio) e o
fm das amarras organizao partidria
243
. O Congresso Constituinte era
marcado pela prevalncia de um centro expressivo e bastante amorfo
(FLEISCHER, 1988, p. 39)
244
.
Na prtica, a disputa entre os candidatos a governador e
a discusso em torno do Plano de Estabilizao Econmica
(Plano Cruzado), poca ainda com uma aparncia de su-
cesso, ocuparam a cena da campanha eleitoral muito mais do
que o necessrio debate sobre os temas constitucionais. Pou-
cos foram os estados onde os partidos trataram na televiso
e no rdio das questes da Constituinte. A chamada grande
imprensa realizou cobertura ampla sobre as possibilidades
e campanhas dos candidatos a governador, mas foi escasso
o noticirio referente ao carter constituinte do pleito e sua
temtica. (MICHILES, 1989, p. 36, grifo nosso)
A Comisso Provisria de Estudos Constitucionais, por sua vez,
foi instituda pelo Decreto n 91.450, de 18 de julho de 1985. A despeito
243 Ambas as alteraes foram introduzidas pela Emenda Constitucional n 25, de 15 de maio de 1985.
244 Segundo Fleischer, a Assembleia Constituinte estava dividida em trs grandes agrupamentos de tamanhos mais ou menos
iguais: 1) Progressista/Esquerda; 2) Um Centro bastante amorfo e desconhecido; 3) Conservador/Direita com uma tendn-
cia de o Centro ser um pouco maior do que os dois extremos(FLEISCHER, 1988, p. 39). Essa percepo, ainda que controversa,
parece ter sido assimilada pelos movimentos sociais interessados em promover a participao popular na Constituinte como
um argumento em prol de um maior controle social sobre a atividade dos parlamentares. Nesse sentido, a observao de
Michiles: A composio do Congresso eleito mostrou-se claramente desfavorvel aos interesses populares. Tornava-se, en-
to, extremamente importante lanar-se na batalha do regimento interno, para assegurar uma real participao popular nos
trabalhos da Constituinte, num esforo consistente para conjugar o risco que o Congresso tem corrido, desde os tempos do
arbtrio, de se isolar e deixar de exprimir os anseios nacionais [trecho da carta enviada aos constituintes pelo Plenrio Pr-
Participao Popular na Constituinte, de So Paulo](MICHILES, 1989, p. 54, grifo nosso). Sandra Gomes, por sua vez, observa
que a disperso das foras conservadoras no incio do jogo democrtico deu uma posio vantajosa aos progressistas no
momento da elaborao do regimento interno(GOMES, 2006, p. 202).
207
Brasileira
de reunir nomes ilustres do direito constitucional brasileiro, foi recebida
com crticas. O deputado Jos Genono, durante a sesso em que seria lida
a proposta de emenda Constituio destinada a convocar a Constituinte,
expressou o descontentamento do Partido dos Trabalhadores:
Reafrmamos a posio contrria ao Decreto 91.450, que
criou a Comisso Provisria de Estudos Constitucionais,
conhecida como Comisso Pr-Constituinte. Achamos que
somente o povo pode eleger poderes para a elaborao de
uma proposta de Constituio, porque isso tratar da vida
de cada cidado e de cada cidad, da vida social, poltica e
cultural, do sistema poltico deste pas. No podemos esta-
belecer condicionamentos prvios, porque, ao estabelec-
los, poderemos, consciente ou inconscientemente, levarmos
a Assembleia Nacional Constituinte a se transformar num
frum em que continuaro governando as minorias privi-
legiadas, as elites, o poder econmico, o poder de infuncia
poltica, enquanto as grandes maiorias de desesperanados
e marginalizados no tero voz nem espao.
245

A posio de Genono no era isolada. A convocao da Comisso
dos Notveis havia sido objeto de ataques por parte da esquerda e da di-
reita
246
. A ideia de reunir um colegiado de peso para a elaborao de um
anteprojeto havia sido aventada por Tancredo Neves, que descrevera seu
papel como sal na terra, isto , como uma instncia capaz de municiar os
debates constituintes (MICHILES, 1989, p. 34), ainda que, como j visto, as
intenes de Tancredo pudessem ser bem diferentes.
O decreto que criava a comisso procurava inscrev-la no contexto
de uma tarefa que no era exclusivamente sua, mas de todas as institui-
es representativas da sociedade, pblicas ou privadas. Todos deveriam
245 (DCN, 8/8/1985, p. 1281).
246 Segundo Joo Gilberto Lucas Coelho, a rejeio ideia de um projeto prvio era muito disseminada na opinio pblica e
constara, em geral, do discurso de campanha dos constituintes. Direita e esquerda, conservadores e progressistas, moderados
e radicais, quase todos haviam criticado a Comisso dos Notveis ou rejeitado a ideia de um projeto inicial, como perigoso ins-
trumento de controle sobre a assembleia, quer partisse do governo, dos notveis ou de uma comisso interna(COELHO, 1988c,
p. 43). A CNBB, por exemplo, no documento Por uma Nova Ordem Constitucional, alertava: a comisso especial instituda pelo
Executivo, para apresentar considerao do Congresso Constituinte uma proposta de Constituio, no substitui nem reduz a
importncia do amplo debate popular necessrio para que a Constituio possa ser realmente assumida pelo povo.
CE
208 Srie
colaborar para que os trabalhos da Assembleia Nacional Constituinte
obtivessem ampla representatividade nacional. De fato, milhares de su-
gestes de entidades e cidados foram encaminhadas ao colegiado, que
realizou, ainda, audincias pblicas e longas jornadas de trabalho, o que
demandou a prorrogao do prazo de funcionamento inicialmente previs-
to
247
(MICHILES, 1989, p. 34). Ao receber o trabalho da comisso, Sarney
enfatizara que, alm da contribuio de seus integrantes e, muito espe-
cialmente do presidente Afonso Arinos, o documento continha sugestes
dos mais diversos setores da sociedade brasileira (BONAVIDES; PAES
DE ANDRADE, 2002, p. 457).
A comisso havia sido instituda com a fnalidade de desenvolver
pesquisas e estudos fundamentais, no interesse da nao brasileira, para
futura colaborao aos trabalhos da Assembleia Nacional Constituinte.
Durante a reunio de instalao, Sarney frisou que no lhe caberia substi-
tuir nem o Congresso, nem o povo. A comisso seria uma ponte de alguns
meses entre a gente brasileira e os representantes que ela eleger. Servir
como uma rea de discusso livre e informal das razes nacionais, sub-
metendo ao debate pblico teses bsicas quanto ao Estado, sociedade e
nao (DOU, 26/9/1986, Suplemento especial ao n 185, p. 2). O texto do
decreto, por sua vez, em nenhum momento menciona a palavra antepro-
jeto. Entretanto, como observa Bonavides, o colegiado decidiu seguir os
caminhos da clebre Comisso do Itamaraty e se empenhou na misso de
elaborar um anteprojeto constitucional, documento ultimado e entregue
ao presidente da Repblica em 18 de setembro de 1986 (BONAVIDES;
PAES DE ANDRADE, 2002, p. 456)
248
.
247 O prazo inicial (20 de junho de 1986, previsto no art. 3 do Decreto n 91.450, de 1985) foi prorrogado por mais trs meses
pelo Decreto n 92.771, de 11 de junho de 1986. A comisso conclui seu trabalho no dia 18 de setembro de 1986.
248 A incerteza quanto fnalidade da comisso ressaltada por Ferreira Filho (1987b), em artigo publicado no Digesto
Econmico: A qualifcao de provisria atribuda comisso incontestavelmente refete a dvida que j apontara no Pa-
lcio do Planalto, sobre a natureza da obra, mais ainda sobre a importncia da referida comisso. Com efeito, registrou a
imprensa, na poca, a incerteza da misso a ela cometida: colher sugestes ou formular um (ante)projeto? Certamente a
colheita de sugestes era a tarefa que mais se ajustava composio dada comisso. Foi ela constituda de nomes ilustres,
sim, mas dentro de um visvel critrio: o de dar lugar a representantes dos variados segmentos da sociedade brasileira. E,
como humano, aos setores mais associados ao movimento poltico que conduzia Nova Repblica. E dentro destes as
fguras consideradas mais progressistas. Assim, embora os inclusse, a comisso no compreendeu apenas juristas, sbios e
polticos, segundo o desejo que certa feita manifestara Tancredo(FERREIRA FILHO, 1987b, p. 10-11).
209
Brasileira
No foi assim, entretanto, que o resultado dos trabalhos da comis-
so foi recebido. O anteprojeto sequer chegou a ser encaminhado ofcial-
mente Constituinte: foi simplesmente despachado ao arquivo do Mi-
nistrio da Justia em 24 de setembro de 1986 (BONAVIDES; PAES DE
ANDRADE, 2002, p. 458)
249
. Nelson Jobim atribui a recusa de Sarney em
encaminhar um anteprojeto Constituinte disputa ento existente entre
o presidente e Ulysses Guimares, este ltimo fgura histrica do PMDB.
Sarney, por sua vez, era visto no partido como um estranho, um egresso
da Frente Liberal, no tinha fora poltica. Uma alternativa nos moldes
da Constituinte de 1946, por outro lado, encontrava obstculos em outra
disputa entre lideranas, desta vez Ulysses e Fernando Lyra, o candida-
to derrotado presidncia da Cmara dos Deputados. Ainda de acordo
com Jobim, Lyra (tambm peemedebista) havia acusado Ulysses, durante a
campanha, de pretender elaborar um anteprojeto numa comisso amplia-
da, deixando de fora do processo a maioria dos parlamentares
250
.
Se nos farmos nessa explicao, a novidade do processo constituin-
te de 1987 deve-se, exclusivamente, a disputas conjunturais entre lideranas
parlamentares. No que essas disputas sejam despidas de relevncia, mas
uma anlise restrita a elas revela to somente a miopia histrica do nar-
rador que, incapacitado de enxergar mais adiante, descreve com detalhes
aquilo que tem sob os olhos. Ignora o amplo processo de mobilizao social
em curso no pas no momento e ignora, ainda, o efeito desorganizador
que a participao popular produzira j no prprio mbito da Comisso
dos Notveis, levando a um documento com mais de quatrocentos arti-
gos. O anteprojeto despertou, poca, vrias crticas, bem sintetizadas nas
249 Ainda de acordo com Bonavides e Paes de Andrade, o governo no considerou o anteprojeto da Comisso Afonso Arinos um
projeto do governo, mas um simples texto de curiosidades e sugestes, ao mesmo nvel de quantos haviam sido elaborados
e oferecidos assembleia por juristas insuladamente ou por entidades da sociedade civil, como a OAB, do Rio Grande do Sul
(BONAVIDES; PAES DE ANDRADE, 2002, p. 459).
250 Segundo Jobim: Fernando Lyra resolveu candidatar-se e retirou, de dentro da assessoria legislativa da Cmara de Deputa-
dos, um projeto, uma minuta, um rascunho que a assessoria legislativa havia feito para a Assembleia Constituinte a pedido
de Ulysses. Pegou aquele projeto, e o jogou na campanha poltica para a eleio da Presidncia da Cmara, dizendo o seguin-
te: Esto vendo o que o Dr. Ulysses quer fazer? Dr. Ulysses quer eleger a sua grande comisso, modelo de Nereu Ramos (...).
E isto, ao se espalhar, ateou fogo dentro da Assembleia Constituinte. Eleito Ulysses, no havia mais como fazer um projeto de
Constituio no modelo de 1946. Estava, portanto, barrada a possibilidade de copiar 1891 ou 1934, e no se poderia copiar
1946 (...). Restava, portanto, a inveno. E foi isso que fzemos(JOBIM, 2004, p. 11).
CE
210 Srie
observaes do professor Manoel Gonalves Ferreira Filho
251
. Na avaliao
de Michiles (1989, p. 35), a comisso foi perdida em grande parte pelo of-
cialismo e ganha pela sociedade. Ou melhor, virou o tal sal da terra, apesar
das generalizadas resistncias que cercaram o seu nascimento. O testemu-
nho de Miguel Reale, um dos membros da comisso, emblemtico:
No obstante as reservas que lhes possamos fazer, ine-
gvel que as sugestes oferecidas pela comisso compem
um documento de grande valia, se levarmos em conta a
fnalidade a que o documento se destina, que a de forne-
cer Assembleia Nacional Constituinte um repertrio de
temas de natureza constitucional ou alados indevidamen-
te a essa categoria normativa. Refetem eles vrios setores
da opinio pblica, embora seja temerrio sustentar, dadas
a composio heterognea da comisso e a forma como
ocorreram as votaes, que suas concluses representam
o modo de pensar da maioria do povo brasileiro, no po-
dendo ser recebidas, a esse ttulo, pela Assembleia Nacio-
nal Constituinte. Estou, ao contrrio, convencido de que
vrias das propostas feitas, em captulos essenciais, cor-
respondem a posies ideolgicas ou a preconceitos mino-
ritrios, visto como no descreio da vocao fundamental-
mente liberal ou no estatizante do pensamento nacional,
no que este possui de mais pondervel e representativo.
(REALE, 1987, p. XII, grifo nosso)
Alm disso, havia uma difculdade posta pela prpria cultura anti-
institucional da sociedade civil organizada, acostumada a bater-se contra o
Estado de Segurana Nacional. O dilogo com o aparato estatal se rompera
h mais de duas dcadas, e alterar esse quadro no era uma tarefa simples.
Conforme o relato de Joo Gilberto Lucas Coelho, as foras polticas em-
penhadas na convocao de uma Constituinte acreditavam que o processo
no teria a compreenso das massas, por estar num plano institucional, e
251 Ferreira Filho publicou um artigo intitulado O anteprojeto de Constituio da Comisso Provisria de Estudos Constitucio-
nais (1987b), no Digesto Econmico de maro/abril de 1987. No texto, ele acusa o anteprojeto de detalhismo, verbalismo,
demagogia, bom-mocismo, hipocrisia e conservadorismo. Defende, ainda, que a proposta da comisso nacionalisteira,
desnacionalizante e mal escrita. A crtica central o fato de o anteprojeto apresentar-se no como uma Constituio, propria-
mente, mas como um vasto, vastssimo programa de atuao no social(1987b, p. 12).
211
Brasileira
que se fazia necessrio lig-la [a Constituinte] (...) s necessidades bsicas da
populao, para ser compreendida (COELHO, 1988a, p. 15).
Essa premissa levava a dois extremos igualmente complicados.
De um lado, o mpeto de produzir mobilizao popular levou ingnua
identifcao entre aprovao da Constituio e soluo para os diversos
problemas concretos enfrentados pela populao brasileira. De outro, a
crena oposta, possivelmente legatria do pensamento marxista, segundo
a qual a Constituio apenas refete conquistas e mudanas j operadas
na sociedade. Evidentemente, a convocao da Constituinte refetia uma
alterao na correlao de foras polticas. Mas, de que adiantaria mobi-
lizao popular se o quadro poltico institudo fosse uma condicionan-
te absoluta do processo de feitura da nova Constituio? Se trilhado com
coerncia, esse caminho leva somente impotncia e deslegitimao da
Constituio, uma norma incapaz de exercer infuncia sobre os processos
de mudana social, sempre atrasada em relao realidade qual corres-
ponde, ou melhor, deveria corresponder. Os dilemas despertados por essa
cultura anti-institucionalista no devem ser descartados para uma correta
compreenso da atuao das foras que se identifcavam como esquerda ao
longo do processo constituinte.
Enfm, o contexto poltico e econmico (com o naufrgio defniti-
vo do Plano Cruzado) que precedeu a instalao da Assembleia Nacional
Constituinte sugeria, de forma mais imediata, um cenrio de desmobili-
zaes ou desencantos paralisantes (COELHO, 1989, p. 16). Perspectivas
contraditrias, entretanto, se estruturavam a partir das circunstncias ini-
cialmente desfavorveis. Se o trabalho dos notveis despertou crticas e
advertncias quanto necessidade de levar a srio o processo constituinte,
a maneira pela qual ele foi, ao longo do funcionamento da comisso, con-
tagiado pelo debate pblico, deixava entrever que seria muito difcil para
qualquer fora poltica (inclusive o governo) insular o Congresso Consti-
tuinte e controlar de forma sistemtica seu trabalho.
Entre idealismo e ceticismo, a participao social na Constituinte
forjou seu caminho e, ao forj-lo, inaugurou uma nova prtica constitucional
no Brasil. Essa nova prtica construiu seu espao no processo de elaborao
CE
212 Srie
da Constituio de 1988, por meio da inveno de procedimentos que per-
mitiram uma mobilizao intensa da esfera pblica em torno dos principais
debates constituintes. A discusso sobre o funcionamento da Constituinte e
sobre o sentido de sua soberania (tal qual afrmado no ato convocatrio)
so pontos privilegiados para observar o surgimento dessa prtica.
A extenso dos poderes constituintes outorgados assembleia
num contexto de transio no era uma questo nova no direito cons-
titucional brasileiro. Um debate semelhante havia se colocado durante a
Constituinte de 1946.
Colocava-se em discusso a essncia e os limites do poder
constituinte (...). O duelo mais rigorosamente jurdico se fe-
riu entre Prado Kelly e Nereu Ramos (...). Nereu Ramos fcou
com a tese de que a Constituinte tinha poderes limitados e ex-
clusivos, ou seja, unicamente os de fazer a nova Constituio.
Prado Kelly, representando as correntes minoritrias de opo-
sio no parlamento constituinte, abraava um ponto de vista
diametralmente distinto: a Constituinte, dotada de poderes
soberanos, tanto podia fazer a Constituio como promulgar
atos constitucionais de carter provisrio, conforme aquele
que constava da indicao proposta. (BONAVIDES; PAES
DE ANDRADE, 2002, p. 376)
A tese de Nereu Ramos acabou prevalecendo, como se sabe
(BONAVIDES; PAES DE ANDRADE, 2002, p. 387). Em 1987, a situao era
semelhante: tambm se vivia um perodo de transio, ainda sob a vign-
cia de uma Constituio outorgada e uma srie de dispositivos autoritrios.
Conforme registrado acima, durante o processo de convocao da Consti-
tuinte de 1987 o problema havia sido discutido e solucionado, preliminar-
mente, em favor da posio vencedora em 1946, isto , no sentido de que a
Constituinte no tinha poderes para alterar a ordem constitucional e legal
vigente a seu talante, devendo restringir sua atividade elaborao da nova
Constituio. Essa posio foi sustentada por juristas como Manoel Gon-
alves Ferreira Filho (1987, p. 17) e Saulo Ramos, para quem a assembleia
exercia to somente o poder constituinte derivado. Segundo este ltimo:
213
Brasileira
A expresso livre e soberana [contida no art. 1 do ato de
convocao] diz respeito liberdade e soberania com que
pode e deve deliberar sobre assuntos de sua competncia
dentro dos limites e no fora deles do poder secundrio
de reforma, como o faria, e por certo o far, o Congresso Na-
cional quando emendar a Constituio, usando dos poderes
constituintes residuais. Ao prolatar sentena, um juiz de di-
reito , igualmente, livre e soberano, mas -lhe proibido in-
correr em ilegalidade por estar agindo sob condicionamento
jurdico. (SAULO RAMOS, 1987, p. 15)
Essa posio foi severamente atacada pelos grupos minoritrios da
Constituinte, em especial o PT e o PDT. Esses grupos entendiam que a sobe-
rania da Constituinte deveria ser compreendida em dois sentidos, um pro-
ativo e um defensivo. Em outras palavras, a assembleia soberana teria no
s o poder de regular o processo de transio por meio da elaborao de
normas constitucionais e infraconstitucionais
252
, como tambm o de evitar
que qualquer poder institudo perturbasse o exerccio de suas atribuies
253
.
A soluo defnitiva para a questo avanou em relao experi-
ncia de 1946. De acordo com o 7 do art. 59 do Regimento Interno,
poderiam ser submetidos apreciao da Constituinte projetos de deci-
so, destinados a regular matria de relevncia para a Assembleia Na-
cional Constituinte, desde que apoiados por um tero dos membros da
252 Veja-se a esse respeito o discurso do constituinte pedetista Floriceno Paixo: E por desej-la [a Constituinte] livre e so-
berana que venho tribuna reiterar seja colocado em votao o projeto de lei constitucional encaminhado Mesa pela
bancada do PDT h mais de dez dias, que objetiva remover o entulho autoritrio, atravs da revogao de dispositivos da
atual Constituio. Entre outros, o que permite a suspenso do mandato de parlamentares, nos chamados crimes de se-
gurana nacional, o que estabelece a aprovao de projetos de iniciativa do Executivo por decurso de prazo, o que confere
ao presidente da Repblica poderes para expedir decretos-leis e os que lhe atribuem competncia para decretar estado
de stio, medidas de emergncia e estado de emergncia (DANC, 14/2/1987, p. 277). No mesmo sentido, o petista Jos
Genono assinalava: estamos insistindo, e esta a nossa tese central em que a soberania da Constituinte diz respeito s
preliminares constitucionais do entulho autoritrio, mas diz respeito tambm s preliminares da legislao ordinria, isto
, Lei de Segurana Nacional e Lei de Greve. E essas preliminares dos poderes de Constituinte tero de ser decididas
soberanamente por este Plenrio (DANC, 12/2/1987, p. 223).
253 A esse respeito, consultar o projeto de resoluo constitucional, do lder pedetista Lysneas Maciel, que probe os dirigen-
tes de instituies e unidades das Foras Armadas, inclusive em funes ministeriais, de manifestarem-se publicamente
sobre matrias sujeitas deliberao da Assembleia Nacional Constituinte (DANC, 13/2/1987, p. 242). Maciel estava
particularmente irritado com um pronunciamento do ministro do Exrcito, que dissera esperar que a Constituinte no
fosse uma leviandade geral.
CE
214 Srie
assembleia e aprovado em dois turnos, com qurum de maioria absoluta.
A frmula era bastante ampla e genrica e chegou a despertar o temor em
tendncias polticas mais conservadoras. Alguns sugeriam que a assem-
bleia no passava de poder derivado e, portanto, o dispositivo que regula-
va as chamadas decises era inconstitucional. Outros temiam que ele
pudesse ser usado para cassar mandatos
254
.
Ao todo, dezoito projetos foram apresentados. No obstante, a
Constituinte nunca fez uso da prerrogativa que, de forma indita, havia
se outorgado, ainda que alguns projetos tenham chamado a ateno da
mdia e dos parlamentares
255
. De acordo com Joo Gilberto Lucas Coelho,
a questo terminou sendo deslindada de uma forma mediada. Nada da
ordem anterior foi revogado. A Constituinte no tomou nenhuma medida
preventiva para afrmar-se institucionalmente (COELHO, 1988c, p. 43).
O prembulo elaborado para o regimento interno, no obstante, procla-
mava explicitamente a soberania da Assembleia Nacional Constituinte, e
os debates travados durante os trabalhos preliminares indicavam que in-
terferncias mais invasivas sobre seu funcionamento difcilmente seriam
toleradas. O relator do projeto de regimento interno, senador Fernando
Henrique Cardoso, ao defender a incluso no texto regimental dos proje-
tos de deciso, afrmava: Constituinte que no se afrma livre e soberano
para poder fazer uma Constituio no digno desse nome. (...) Queremos
apenas salvaguardar-nos, para que tenhamos no apenas a competncia
no papel (DANC, 26/2/1987, p. 593).
254 A esse respeito, ver o discurso de Fernando Henrique Cardoso, relator do projeto de Regimento Interno da Assembleia (DANC,
26/2/1987, p. 593). Ver, tambm, as observaes do prprio Fernando Henrique Cardoso, em texto posterior: Havia preo-
cupao com um dispositivo do regimento interno que permitia Constituinte barrar decises do Executivo que de alguma
forma ferissem a vontade soberana da assembleia. Isso poderia parecer um golpe branco e na verdade foi interpretado como
uma tentativa de o Dr. Ulysses tutelar o presidente. No era essa minha inteno, ao incluir o dispositivo no regimento.
Queria somente reafrmar o bvio: a Constituinte era soberana. No visava, contudo, permitir casusmos. O dispositivo l
permaneceu, e nunca ningum o usou para manobras menores(CARDOSO, 2006, p. 108).
255 Como, por exemplo, o Projeto de Deciso n 10, de 1987, de autoria do deputado constituinte Arnaldo Faria de S, que
suspendia a prerrogativa presidencial de edio de decretos-leis durante o funcionamento da Constituinte. A proposio
recebeu o apoio necessrio, bem como parecer favorvel do relator da Comisso de Sistematizao, Bernardo Cabral (DANC,
3/12/1987, p. 5931), mas nunca chegou a ser submetida ao Plenrio da Constituinte. Ato conjunto das Mesas da Cmara e do
Senado Federal determinou o arquivamento dessas proposies em setembro de 1989 (DCD, 16/9/1989, p. 9574).
215
Brasileira
Essa ambiguidade (afrmao de uma prerrogativa que acabou no
sendo utilizada) representava uma forma de reduzir a tenso nas relaes
entre os poderes institudos e o poder constituinte. Muito poucos se dis-
punham a afrmar que a Constituinte encontrava-se jungida pela ordem
constitucional autoritria, mas, ao mesmo tempo, a maioria parecia enten-
der desnecessrio afrmar de maneira contundente o contrrio, gerencian-
do as situaes de crise por meios outros que no a interferncia formal,
via deciso (algo que possivelmente despertaria controvrsias institucio-
nais srias e talvez irreversveis).
O exemplo mais clebre dessa dinmica confrma a diuturna pres-
so do Executivo sobre a assembleia, permanentemente denunciada pelos
oposicionistas e, diga-se de passagem, representada do ponto de vista ins-
titucional pela fgura de um lder do governo na Constituinte. Trata-se
do pronunciamento do presidente Jos Sarney em rede nacional de rdio e
televiso, no dia 26 de julho de 1988, por cerca de meia hora. Sarney teceu
crticas contundentes ao trabalho da Constituinte, que, em sua viso, levaria
o pas famigerada ingovernabilidade. No dia seguinte, Ulysses Guimares
ocupou o mesmo espao em cadeia nacional. Em um pronunciamento fr-
me, em tom de censura, Ulysses rebateu as crticas de Sarney, proclamando
abertamente que a Constituinte se reunira para romper com o status quo e
que a Constituio resultante de seus trabalhos teria cheiro de amanh, no
de mofo (...). A Constituio (...) ser a guardi da governabilidade. A gover-
nabilidade est no social. A fome, a misria, a ignorncia, a doena inassisti-
da so ingovernveis. Na mesma noite, o texto constitucional foi aprovado
em primeiro turno (BONAVIDES; PAES DE ANDRADE, 2002, p. 469).
As condies em que funcionou a Constituinte certamente desper-
tam alguma crtica. A edio de decretos-leis, a pesada represso a movi-
mentos sociais, em especial aos movimentos grevistas, e outros tantos fa-
tores podem ser lembrados nesse sentido. Por outro lado, constituintes se
renem justamente em tempos de ruptura, incerteza, crise, transio. Nesse
contexto, sua soberania difcilmente pode ser assegurada exclusivamen-
te por fatores institucionais e declaraes formais de onipotncia jurdica.
Tampouco se sustentam pelo recurso fora bruta. Na condio de inven-
es democrticas, as constituies existem para regrar a convivncia de
CE
216 Srie
cidados sob a gide dos ideais de liberdade e igualdade. No se trata de um
jogo acidental de palavras ou de valores aleatoriamente escolhidos, mas do
resultado de um processo histrico profundamente interconectado emer-
gncia da sociedade moderna. Por essa razo, as constituies que, em sua
feitura, negam performativamente esses princpios, tm merecido a crtica
quase universal do pensamento constitucional. A soberania da Constituin-
te no emerge naturalmente das palavras de seu ato convocatrio, mas se
articula concretamente no desempenho da misso de dar expresso a esses
ideais. Nenhuma Constituinte soberana para negar o prprio conceito de
Constituio, mas cada experincia constitucional concreta responde aos
problemas postos pelo constitucionalismo a partir de uma perspectiva par-
ticular. Qual foi a resposta formulada pela Constituinte de 1987 ao desafo
de constituir a si prpria como (legtima) instncia produtora de uma ordem
jurdica (legtima)? De que forma ela traduziu concretamente a sua sobe-
rania? Para responder a essas perguntas necessrio voltar os olhos para o
processo de organizao dos trabalhos constituintes.
O debate sobre a forma de funcionamento da Constituinte inicia-se
com a elaborao de uma norma transitria, destinada a regular os traba-
lhos da assembleia at a aprovao de seu regimento interno
256
. Por trs des-
se debate encontra-se uma tarefa algo paradoxal. A defnio do regimento
interno vista como o estabelecimento de um procedimento responsvel
por organizar democraticamente o trabalho da Constituinte e, portanto,
atribuir legitimidade s suas decises. Entretanto, o prprio regimento in-
terno deve ser elaborado mediante um procedimento anterior (estabelecido
pela Resoluo da Assembleia Nacional Constituinte n 1, de 1987), o qual,
por sua vez, tambm pretende legitimar democraticamente seus resultados.
Mas, para tanto, o prprio procedimento prvio deveria ter sido produzido
com base num procedimento democrtico anterior a ele e assim por diante,
num regresso infnito. Essa difculdade parece acarretar, ainda, a exigncia
de que a democracia esclarea o que a prpria democracia, um raciocnio
que pecaria pela circularidade (CRONIN, 2006, p. 345).
256 Projeto de Resoluo da Assembleia Nacional Constituinte n 1 (DANC, 4/2/1987, p. 23). O projeto de regimento interno (Pro-
jeto de Resoluo da Assembleia Nacional Constituinte n 2) publicado logo em seguida (DANC, 4/2/1987, p. 25). Ambos os
projetos so assinados pelos lderes partidrios da Constituinte.
217
Brasileira
No surpreendente, portanto, que o debate sobre as normas de
funcionamento da Constituinte tenha consumido integralmente os meses
de fevereiro e maro e, ainda, que o projeto estabelecendo normas provis-
rias para o funcionamento da assembleia tenha recebido 72 emendas
257
e o
projeto de regimento interno mais de 1.600 emendas por parte dos parla-
mentares
258
. Nenhuma outra Constituinte brasileira discutiu suas regras de
funcionamento de forma to aberta. Mesmo as normas atinentes ao fun-
cionamento provisrio da assembleia foram defnidas com a possibilidade
de participao de todos os seus membros. Conforme destacou o relator
do projeto, o senador Fernando Henrique Cardoso: Registramos, desde j,
o signifcativo avano que representa para a nossa histria constitucional
o fato de a prpria Assembleia Constituinte exercer, como de seu direito,
competncia para elaborar seu regimento (DANC, 22/2/1987, p. 437)
259
.
257 A ntegra das emendas oferecidas ao Projeto de Resoluo n 1/1987 encontra-se publicada no DANC, 5/2/1987, p. 55-114.
258 Um resumo das 949 emendas apresentadas ao projeto de resoluo original pode ser encontrado no DANC, 22/2/1987,
p. 439-463. A ntegra foi publicada pelo Senado Federal em um volume de mais de 300 pginas (Emendas oferecidas em
Plenrio ao Projeto de Resoluo n 2/87, que dispe sobre o Regimento Interno da Assembleia Nacional Constituinte). Outras
697 emendas foram oferecidas ao substitutivo do relator, senador Fernando Henrique Cardoso (DANC, 26/2/1987, p. 592).
259 O processo que mais se aproxima da Constituinte de 1987-1988 nesse aspecto o de 1946. Naquela oportunidade, entretanto,
a assembleia iniciou seus trabalhos utilizando subsidiariamente o Regimento da Constituinte de 1933 (ento outorgado por
ato do Governo Provisrio), por fora do Decreto-Lei n 8.708, de 17 de janeiro de 1946. Em 12 de maro seria promulgado o
regimento defnitivo (Dirio do Poder Legislativo, 13/3/1946, p. 381), preparado a partir do trabalho de uma comisso compos-
ta por trs constituintes indicados pelo presidente da assembleia: Prado Kelly, Nereu Ramos e Osvaldo Lima (Dirio do Poder
Legislativo, 7/2/1946, p. 32). O anteprojeto da comisso recebeu um nmero considervel de emendas e suscitou bastante
debate por parte da Constituinte, em especial quanto questo de sua soberania frente ordem constitucional autoritria
ento vigente (art. 71 do Regimento) outra semelhana com a Constituinte de 1987-1988 (ver Dirio do Poder Legislativo,
12/3/1946, em especial p. 374). Curiosamente, a Emenda n 4 ao projeto de Regimento Interno da Constituinte de 1987,
proposta pelo deputado Joo Cunha, sugeria a adoo do regimento aprovado em 1946. A respeito da crise do regimento na
Constituinte de 1946 ver Bonavides e Paes de Andrade (2002, p. 369-375). A Constituinte do Imprio, a despeito de no ter
partido de um anteprojeto e de ter mantido uma comisso para o debate de seu regimento (BONAVIDES; PAES DE ANDRADE,
2002, p. 52), dispunha de reduzida autonomia, como fcou demonstrado no episdio de sua dissoluo pelo imperador, em no-
vembro de 1823. Em 1890, a primeira Assembleia Nacional Constituinte da Repblica partiu de um anteprojeto de Constituio
apresentado pelo Governo Provisrio e elaborado pela chamada Comisso dos Cinco (Decreto n 914-A, de 23 de outubro de
1890, cujas disposies transitrias estabeleciam regras gerais para o funcionamento da Constituinte este decreto substi-
tua o primeiro projeto de Constituio apresentado pelo Governo Provisrio em 22 de junho de 1890, por meio do Decreto
n 510). O Governo Provisrio tambm encaminhou Constituinte um projeto de regimento, que chegou a sofrer alteraes
pontuais. Em 1933, conforme mencionado, o Regimento da Constituinte foi aprovado por ato do Governo Provisrio, o Decreto
n 22.621, de 5 de abril de 1933. Este regimento foi substitudo posteriormente por outro, elaborado pela prpria Assembleia
Constituinte, o qual sofreu alguns ajustes ao longo de sua vigncia (BONAVIDES; PAES DE ANDRADE, 2002, p. 285). Enfm, em
1967, o governo no s encaminhou ao Congresso um projeto de Constituio como ponto de partida, mas tambm no ato de
convocao da Constituinte (Ato Institucional n 4) disps exaustivamente sobre o seu funcionamento.
CE
218 Srie
O ponto que merece destaque, entretanto, que pela primeira vez
a organizao dos trabalhos internos da Constituinte foi tratada como uma
questo pblica, e no como um mero ajuste de regras corporativas. No
apenas os constituintes estavam interessados no problema do funciona-
mento da assembleia; tambm os constituintes dos constituintes voltaram
sua ateno para esse desafo. A Confederao Nacional dos Bispos do Bra-
sil, em seu documento Por uma Nova Ordem Constitucional, elaborado na
XXIV Conferncia Geral, em abril de 1986, frisou com veemncia a neces-
sidade de no cair nos erros das constituies anteriores, que, ou foram
promulgadas por constituintes com escassa representatividade popular,
ou impostas pelo poder com a colaborao de peritos. De acordo com
a cpula da Igreja Catlica, a participao da sociedade deveria defnir o
contedo da Constituio.
No campo dos movimentos civis, no ms seguinte, a reunio na-
cional de plenrios, comits e movimentos pr-participao popular na
Constituinte comeou a pensar na possibilidade de aplicar a iniciativa po-
pular ao prprio processo de elaborao da Constituio. Na plataforma
apresentada por esses movimentos aos candidatos Constituinte, o item
5 indicava: Que o Congresso Constituinte acolha propostas de normas
constitucionais subscritas por um nmero signifcativo de cidados (MI-
CHILES, 1989, p. 57). Como veremos adiante, essa proposta foi acolhida e
batizada com o nome de emenda popular.
Durante a promulgao do regimento interno, em fns de maro de
1987, aps quase dois meses de debate, o presidente da assembleia, Ulysses
Guimares, frisou o ineditismo do procedimento adotado pelos consti-
tuintes, o qual permitia, em sua avaliao, maior dilogo com a sociedade
durante a elaborao do texto constitucional:
A engenharia da produo do texto magno discrepou da
adotada desde 1824, principalmente no que tange, primeira-
mente, exclusividade de uma comisso constitucional, de-
pois porque trabalharam sobre projeto em geral emanado do
Executivo. A renovao do Congresso atuou decisivamente
para inovar na espcie. Sem texto preexistente, repito, a Cons-
tituio ser constituinte e societria. Sua feitura transitar
219
Brasileira
por cinco crivos e cadinhos: 24 subcomisses, 8 comisses
temticas, uma comisso de sistematizao, discusso e vo-
tao em plenrias em dois turnos. Semelhantes e sucessivas
instncias de meditao e reforma so janelas abertas para a
sociedade, para receber os ventos, seno a ventania, da oxige-
nao, das mudanas e da interao. A mecnica boa e nova.
Os artesos que a inventaram sabero manej-la com percia,
sabedoria e coragem. (BRASIL, 1987, p. 7, grifo nosso)
Outro episdio que confrma a apropriao da questo regimental
pelo debate pblico ocorre com a criao do grupo chamado Centro e a
reforma do Regimento Interno da Constituinte, por meio da Resoluo
n 3, de 1988. A compreenso desse episdio requer, entretanto, alguma
contextualizao. O Regimento Interno da Constituinte previa trs fases
para o desenvolvimento de sua tarefa. A primeira envolvia o trabalho das
comisses temticas e subcomisses
260
, em que ocorria o recebimento e
sistematizao de sugestes dos constituintes e da sociedade civil, bem
como a realizao de audincias pblicas. Como no havia um texto de
referncia, o projeto de Constituio surgiria, num primeiro momento,
da composio dos relatrios produzidos por cada uma dessas comisses
260 De acordo com o art. 15 do Regimento, eram oito as comisses temticas: I Comisso da Soberania e dos Direitos e Ga-
rantias do Homem e da Mulher (dividida em Subcomisso da Nacionalidade, da Soberania e das Relaes Internacionais;
Subcomisso dos Direitos Polticos, dos Direitos Coletivos e Garantias; e Subcomisso dos Direitos e Garantias Individuais);
II Comisso da Organizao do Estado (dividida em Subcomisso da Unio, Distrito Federal e Territrios; Subcomisso dos
Estados; e Subcomisso dos Municpios e Regies); III Comisso da Organizao dos Poderes e Sistema de Governo (dividida
em Subcomisso do Poder Legislativo; Subcomisso do Poder Executivo; e Subcomisso do Poder Judicirio e do Ministrio
Pblico); IV Comisso da Organizao Eleitoral, Partidria e Garantia das Instituies (dividida em Subcomisso do Sistema
Eleitoral e Partidos Polticos; Subcomisso de Defesa do Estado, da Sociedade e de sua Segurana; e Subcomisso de Garantia
da Constituio, Reformas e Emendas); V Comisso do Sistema Tributrio, Oramento e Finanas (dividida em Subcomisso
de Tributos, Participao e Distribuio de Receitas; Subcomisso de Oramento e Fiscalizao Financeira; e Subcomisso
do Sistema Financeiro); VI Comisso da Ordem Econmica (dividida em Subcomisso de Princpios Gerais, Interveno do
Estado, Regime da Propriedade do Subsolo e da Atividade Econmica; Subcomisso da Questo Urbana e Transporte; e Sub-
comisso da Poltica Agrcola e Fundiria e da Reforma Agrria); VII Comisso da Ordem Social (dividida em Subcomisso
dos Direitos dos Trabalhadores e Servidores Pblicos; Subcomisso de Sade, Seguridade e do Meio Ambiente; e Subcomisso
dos Negros, Populaes Indgenas, Pessoas Defcientes e Minorias); VIII Comisso da Famlia, da Educao, Cultura e Espor-
tes, da Cincia e Tecnologia e da Comunicao (dividida em Subcomisso da Educao, Cultura e Esportes; Subcomisso da
Cincia e Tecnologia e da Comunicao; e Subcomisso da Famlia, do Menor e do Idoso).
CE
220 Srie
temticas a partir de suas subcomisses
261
. Essa tarefa ordenadora ca-
beria chamada Comisso de Sistematizao, na qual se desenvolvia a
segunda fase da Constituinte.
Como era de se esperar, o anteprojeto resultante era um longo agre-
gado de sugestes
262
, algumas das quais se mostravam desanimadoramente
deslocadas
263
. O relator dos trabalhos na Comisso de Sistematizao, Ber-
nardo Cabral, diria em seu parecer ao anteprojeto, fruto da justaposio do
trabalho das comisses temticas: detectei (...) a par das virtudes e inova-
es elogiveis, inconsistncias, superfetaes, desvios e, acima de tudo, a
ausncia de um fo condutor flosfco
264
(grifo nosso). Paulo Bonavides e
Paes de Andrade descrevem esse momento de transio entre o trabalho das
comisses temticas e o trabalho da Comisso de Sistematizao como o
perodo mais duro e agnico vivido pela Constituinte:
A enorme prolixidade da primeira forma do anteprojeto,
bem como o desalinho de sua linguagem, a pobreza, a fra-
gilidade da redao constitucional, a presena de algumas
regras absurdas ou confusas, o confito e redundncia de v-
rias normas produziam o desalento ou prefguravam o caos,
ao mesmo passo que excitavam em quase todos os domnios
de opinio a malevolncia e o perverso intento de desmora-
261 Registre-se que a Comisso da Famlia, da Educao, Cultura e Esportes, da Cincia e Tecnologia e da Comunicao no che-
gou a apresentar seu relatrio Comisso de Sistematizao. O relator, entretanto, buscou aproveitar o material produzido
pela comisso no desempenho da atribuio que lhe impingia o art. 14, 4, do Regimento, segundo o qual, em caso de uma
comisso temtica no apresentar suas concluses, caberia ao relator da Comisso de Sistematizao suprir-lhe a falta.
262 duvidoso que algum imaginasse que, da dinmica de trabalho adotada, emergiria um anteprojeto coerente e sistemtico.
Sandra Gomes registra, a partir do olhar da cincia poltica: O longo documento de 496 artigos (Projeto-A) foi o resultado
da maneira como os trabalhos das subcomisses e das comisses temticas foram organizados pelo regimento interno. De
acordo com as regras internas, as subcomisses estavam abertas participao de diferentes representantes da sociedade
civil. Como seria de se esperar, os parlamentares se encaminharam para as comisses de acordo com a representao de seus
interesses. Sendo as comisses e subcomisses espaos menores em relao ao Plenrio, os custos de aprovao eram me-
nores. Quando uma comisso tem um alto grau de autonomia, os incentivos para que os vrios representantes de diferentes
interesses tentem inserir suas demandas na Constituio so maiores. A estruturao dos trabalhos constituintes incentivou
esse tipo de ao(GOMES, 2006, p. 200-201).
263 Bonavides e Paes de Andrade citam dois exemplos de contribuies folclricas: um dispositivo que determinava que todos
os carros ofciais seriam pintados da mesma cor, delegando lei complementar a tarefa de defnir qual seria a cor adotada e
outro, dispondo que homens e mulheres eram iguais exceto na gravidez, no parto e no aleitamento (BONAVIDES; PAES DE
ANDRADE, 2002, p. 462). O mesmo exemplo lembrado por Ferreira Filho (1987a, p. 40).
264 A afrmao encontra-se citada em Bonavides; Paes de Andrade (2002, p. 463).
221
Brasileira
lizar a Assembleia Nacional Constituinte. (BONAVIDES;
PAES DE ANDRADE, 2002, p. 462)
A angstia que marca esses depoimentos, bem como os sucessivos
ataques recebidos pelo anteprojeto e pela prpria Comisso de Sistemati-
zao
265
, so o ndice de um desconforto tpico da inovao. A Constituinte
decidira romper com as experincias pretritas ao adotar como ponto de
partida de seu trabalho no um documento, mas o esforo de dilogo com
a sociedade e entre seus representantes. Esse esforo implicava a constru-
o de um procedimento aberto a percepes, interesses e valores muito
diversos e, inevitavelmente, alimentava uma sensao de insegurana em
relao ao seu desenvolvimento e posterior desenlace.
A primeira consequncia do mtodo de trabalho adotado foi pr s
claras a artifcialidade da soluo dada ao problema constitucional. O espa-
o do que era pressuposto e compartilhado pelos constituintes reduzia-se
dramaticamente na medida em que temas centrais tornavam-se objeto de
disputa. No estava claro, de forma alguma, o que signifcava uma Cons-
tituio, que matrias ela deveria regular e em que intensidade, o papel do
Estado, a extenso e a efccia dos direitos fundamentais, e assim por diante.
A necessidade de enfrentar todos esses pontos exigia, por outro lado, o apro-
fundamento da refexo sobre o prprio sentido de se fazer uma Constitui-
o, refexo que se traduzia no debate sobre o como a Constituinte deveria
desempenhar seu mnus.
Nesse sentido, o regimento havia sido preparado para privilegiar
o trabalho desenvolvido pelas comisses e subcomisses, instncias onde
todos os constituintes tinham possibilidade de participar e onde a interfe-
rncia da sociedade civil apresentava-se mais prxima. A prpria denomi-
nao da Comisso de Sistematizao sugere que seu trabalho deveria se
circunscrever tarefa de organizar e compatibilizar entre si os relatrios
265 Em palestra aos associados do Rotary Club de So Paulo, Ferreira Filho criticou o projeto de Constituio, dizendo que o relator
Bernardo Cabral negava sua paternidade, que pelo menos metade do texto em discusso era composta de promessas e que
os constituintes no recuaram perante o ridculo e o exagero. E concluiu: espero em Deus que o projeto seja profundamente
reformulado, porque seguramente o Brasil no o merece(FERREIRA FILHO, 1987a, p. 40).
CE
222 Srie
das diversas comisses temticas
266
. Na mesma linha, as emendas ofereci-
das em Plenrio ao projeto de Constituio no poderiam propor a subs-
tituio integral do projeto e deveriam se limitar a um nico dispositivo
ou a dispositivos correlatos (art. 23, 2). Alm disso, a rejeio de dispo-
sitivos constantes do projeto de Constituio preparado pela Comisso de
Sistematizao exigiria o apoio de 280 constituintes em votao nominal.
No foi dessa forma, entretanto, que o processo caminhou. O
trabalho na Comisso de Sistematizao no se restringiu mera orga-
nizao e compatibilizao dos relatrios das comisses temticas. O
regimento interno da comisso
267
previa, em seu art. 18, a possibilidade
de emendas relacionadas ao mrito do trabalho das comisses temticas,
ainda que impedisse, na mesma linha do Regimento Interno da Consti-
tuinte (art. 23, 2), emendas destinadas a alterar mais de um dispositivo,
ressalvados os conexos. Alm disso, a despeito da proibio expressa no
art. 13, 2, do regimento interno da comisso, tambm aos constituin-
tes que no integravam a comisso foi reconhecido o direito de oferecer
emendas ao anteprojeto. O projeto de Constituio aprovado pela Comis-
so de Sistematizao alterava substantivamente o conjunto do trabalho
das comisses temticas, que fora inicialmente sintetizado no Anteprojeto
de Constituio (um texto que contava com mais de quinhentos artigos).
Alm disso, as difculdades impostas ao Plenrio para reformar o trabalho
266 A este respeito, o relator do projeto de regimento interno, senador Fernando Henrique Cardoso, observava: As comisses
temticas so fundamentais, so elas que vo de fato produzir o texto inicial. Ao contrrio do que possam parecer, as comis-
ses temticas tm plena funo nesta Constituinte, e delas advir tudo aquilo que depois a Comisso de Sistematizao
tentar compatibilizar. Como estamos vendo, ainda hoje, neste momento, quando estamos aqui mesmo trocando opinies e
j mudando textos, no sentido de expressar melhor o pensamento da Casa, parece-me que esta comisso precisa de alguma
fexibilidade, no para substituir a matria de mrito votada nas comisses temticas, mas para fazer precisamente o que
prope o nobre deputado, para que ela possa encaminhar solues durante a feitura. E depois, se por acaso na Comisso
de Sistematizao, que recordo ser composta pelos relatores das subcomisses, que defendero os pontos de vista das
subcomisses, se no for possvel um acordo, cabe ao Plenrio decidir. No pode a Comisso de Sistematizao decidir nada
no mrito e quando ela, porventura, tiver recusado algo por ser incompatvel, ela tem de vir ao Plenrio com um parecer di-
zendo qual o ponto de vista vencido e o Plenrio quem decide(DANC, 11/3/1987, p. 698). Nesse sentido, os 1 e 2 do
art. 19 do Regimento dispunham que a Comisso de Sistematizao elaboraria um anteprojeto compatibilizando as matrias
aprovadas nas comisses temticas. Eventuais emendas a esse anteprojeto deveriam se circunscrever sua adequao em
face dos anteprojetos das comisses temticas.
267 Aprovado pela Resoluo-CS n 1, de 10 de junho de 1987.
223
Brasileira
da Comisso de Sistematizao geraram um impasse poltico que resultou
na reforma do regimento interno.
A Comisso de Sistematizao detinha, em razo da preferncia
concedida ao projeto de Constituio por ela preparado, importncia es-
tratgica no processo constituinte. Toda a fase de deliberaes em Plenrio
giraria em torno de seu trabalho. Esse modo de proceder assentava-se, em
alguma medida, na crena tcita de que, em virtude do princpio da pro-
porcionalidade partidria, a representao das foras polticas presentes no
Plenrio da Constituinte estaria refetida na composio da Comisso de
Sistematizao. Havia na comisso, entretanto, uma clara sobrerrepresen-
tao, o que parece ter ocorrido, em especial, pela ao do ento lder do
PMDB, Mrio Covas. O art. 13, 1, do Regimento Interno da Constituinte
previa que a comisso seria composta por 49 constituintes, acrescidos dos
presidentes e relatores das comisses temticas, bem como dos relatores das
subcomisses. Tanto os presidentes como os relatores eram apontados pelo
lder, isto , sempre que um desses cargos coubesse ao PMDB pelo princpio
da proporcionalidade partidria, Covas fazia a indicao, priorizando os
quadros mais afnados com o seu posicionamento poltico
268
.
Como resultado dessa composio de foras, o projeto de Consti-
tuio aprovado pela comisso (o chamado Projeto A), que seguiria a Ple-
nrio, registrava a vitria de algumas importantes propostas da esquerda,
prevendo, por exemplo, estabilidade no emprego a partir de noventa dias da
contratao, possibilidade de desapropriao de propriedades produtivas
para reforma agrria, amplo direito de greve, ressalvadas atividades essen-
ciais, maior nmero de monoplios estatais e restries ao capital estran-
geiro e um sistema de governo semipresidencial (GOMES, 2006, p. 199).
268 J naquela poca, o PMDB era um partido bastante heterogneo, o que tornava a defnio do lder de bancada uma questo
central. Este ponto foi estudado de forma detalhada por Sandra Gomes: Uma maneira aproximada de se comparar o comporta-
mento dos membros da Comisso de Sistematizao com o do Plenrio pelas votaes nominais que ocorreram meses frente,
na votao em primeiro turno do projeto (...). Nas trs votaes nominais selecionadas, a preferncia da maioria dos membros da
Comisso de Sistematizao foi oposta quela atingida em Plenrio. Trata-se das votaes nominais n 624 (mandato de cinco
anos para o presidente Sarney, de 2 de junho de 1988), n 315 (emenda do presidencialismo, de 22 de maro de 1988) e n 131
(indenizao ao empregado em caso de despedida arbitrria, de 1 de maro de 1988)(GOMES, 2006, p. 203-204).
CE
224 Srie
Dessa forma, na medida em que o trabalho da Comisso de Sis-
tematizao se aproximava do fnal, delineava-se um projeto de Consti-
tuio em franca contradio com as preferncias de parte signifcativa
do Plenrio da Constituinte
269
, o qual s poderia ser modifcado, como
mencionado acima, ponto a ponto, com qurum de maioria absoluta em
votao nominal. Os constituintes insatisfeitos com essa situao organi-
zaram-se em torno do que veio a ser uma verdadeira coalizao de veto
(GOMES, 2006, p. 206), o chamado Centro. O pedessista Amaral Netto,
um dos expoentes do grupo, localiza a gnese do movimento na tirania
dos lderes e da Comisso de Sistematizao (DANC, 14/11/1987, p. 5744).
O principal objetivo do Centro consistia na alterao do regimen-
to e na adoo de regras que facilitassem a proposta de alternativas ao pro-
jeto de Constituio oriundo da Comisso de Sistematizao, revertendo a
prioridade de que ele inicialmente gozava na fase de trabalhos em Plenrio.
Vrios projetos de resoluo com esse propsito foram apresentados em
novembro de 1987, antes mesmo da concluso dos trabalhos da comis-
269 A representatividade do Centro sempre foi objeto de polmica. Em depoimento a Tarcsio Holanda, Paulo Afonso Martins de
Oliveira, ento secretrio-geral da Mesa, aponta que o controle da Comisso de Sistematizao por correntes de esquerda
era uma anomalia, pois esses grupos no representavam a maioria da assembleia (OLIVEIRA, 2005, p. 169). Em seu primeiro
manifesto ao pblico, o Centro afrmava: O tempo de ao da maioria da Assembleia Nacional Constituinte conforme o
Manifesto nao, lido pelo constituinte Daso Coimbra, do PMDB do Rio de Janeiro (DANC, 11/11/1987, p. 5697). O grupo,
entretanto, era menor e menos coeso do que os dados iniciais sugeriam. De acordo com Sandra Gomes, o Centro foi bem-
sucedido em formar uma maioria que pudesse alterar as regras internas da Assembleia Nacional Constituinte e, consequen-
temente, aumentar as possibilidades de se modifcar o projeto de Constituio de forma substantiva. No entanto, ainda que
se tenha apresentado como um bloco unido contra as limitaes impostas pelo regimento interno, o Centro era um grupo
bem heterogneo quando se tratava de alterar aspectos substantivos do projeto de Constituio. De fato, no existia naquele
momento um grupo majoritrio de parlamentares que pudesse agir unido em todas as inmeras questes que acabaram
por ser incorporadas na Constituio (GOMES, 2006, p. 212-213). interessante registrar, porm, que mesmo no processo
de aprovao das novas regras regimentais, do qual saiu vitorioso, o Centro teve difculdades em fazer valer sua suposta
maioria em Plenrio. No mesmo sentido, Joo Gilberto Lucas Coelho: uma anlise apressada levaria a se considerar que este
grupo controlaria completamente o processo de votao a seguir. No entanto, internamente suas posies eram muito dife-
renciadas e os votos mostrar-se-iam divergentes em muitos temas (COELHO, 1988c, p. 53, grifo nosso). A este respeito, ver,
ainda, o interessante artigo de Janio de Freitas, publicado na Folha de S.Paulo de 3 de janeiro de 1988 e transcrito no DANC,
5/1/1988, p. 6262 (A maioria que minoria). Freitas sustenta que o Centro no tem representatividade correspondente
nem a um tero das preferncias e ideias expressas nas urnas pelo eleitorado. Os mais de trezentos nomes listados pelo
Centro somariam apenas 24 milhes de votos, contra 55 milhes de votos do restante da Constituinte.
225
Brasileira
so
270
. A apreciao dessas proposies arrastou-se por quase dois meses,
nos quais foram travados intensos debates sobre o papel da Constituinte e
sobre o sentido das regras que regem seu funcionamento. O constituinte
Haroldo Lima, do PCdoB baiano, logo na sesso em que foi apresentado o
projeto de resoluo, apontava que o regimento uma carta essencialmen-
te em defesa das minorias e uma alterao como a proposta representava
um golpe no funcionamento da Constituinte, pois inverteria a premissa
bsica da organizao de seus trabalhos at aquele momento. O Centro,
entretanto, retorquia argumentando que a alterao proposta no regimen-
to interno refetia precisamente a deturpao da proposta originalmente
aprovada, na qual a Comisso de Sistematizao apenas organizaria o tra-
balho das comisses temticas, como possvel perceber no discurso do
deputado constituinte peemedebista Jorge Leite, do Rio de Janeiro:
A vaidade de uma grande parcela da Comisso de Sistemati-
zao, colocada l todos ns sabemos por que razes nos
levou a este impasse. E, com todo o respeito que tenho aos
meus colegas da Comisso de Sistematizao, tenho aqui que
acusar a responsabilidade dessa comisso que levou o impas-
se a este plenrio, que levou o impasse Assembleia Nacional
Constituinte. Falece autoridade Comisso de Sistematiza-
o por ter apresentado um anteprojeto que no aquele extra-
do da lavra, do trabalho, da inteligncia de todos aqueles que
participaram das subcomisses e das comisses tcnicas.
(DANC, 3/12/1987, p. 5933)
Esse argumento, entretanto, soa excessivamente cnico. O objetivo
do Centro no era reforar a lgica de construo participativa do texto
constitucional, tal qual previsto no regimento original. Pelo contrrio, tra-
tava-se exatamente de subverter aquela lgica para permitir que dispositi-
vos sem nenhuma referncia ao processo desenvolvido nas subcomisses
e comisses temticas fossem a Plenrio. O descontentamento e a falta de
compromisso do Centro com o mtodo de trabalho da Constituinte j
270 Projetos de Resoluo da Assembleia Nacional Constituinte n 16 a n 21 (DANC, 11/11/1987, p. 5688-5699). O Projeto de
Resoluo n 21, de 1987 (DANC, 11/11/1987, p. 5698-5699), apresentado juntamente com o Manifesto naodo Centro
e subscrito inicialmente por mais de trezentos constituintes, foi aprovado e convertido na Resoluo da Assembleia Nacional
Constituinte n 3, de 1988 (DANC, 6/1/1988, p. 6277).
CE
226 Srie
haviam sido demonstrados de forma eloquente por um de seus principais
lderes, o deputado pefelista Jos Loureno, que em 16 de outubro de 1987
rasgara o Anteprojeto de Constituio durante reunio da Comisso de
Sistematizao, em frente s cmeras de televiso
271
.
No h dvida que a mudana das regras regimentais representou
uma fratura na lgica dos trabalhos constituintes. De acordo com a Reso-
luo n 3, de 1988, a maioria absoluta dos constituintes poderia apresentar
emendas substitutivas de ttulos, captulos, sees e subsees. Essas emen-
das coletivas gozariam de preferncia em relao ao projeto de Constituio
oriundo da Comisso de Sistematizao (art. 1). Alm disso, foi criada a pos-
sibilidade de destacar para votao em separado, por meio de requerimento
subscrito por 187 constituintes, partes do texto do projeto de Constituio
ou de substitutivo oferecido a parte dele (art. 8). Esse expediente tambm
podia servir inverso da prioridade anteriormente gozada pelo projeto de
Constituio, pois a matria destacada apenas poderia ser includa no texto
constitucional se aprovada pela maioria absoluta dos constituintes (art. 8,
pargrafo nico)
272
. Nas palavras do deputado constituinte do PCdoB de
Gois Aldo Arantes, a proposta era uma violncia contra a Assembleia Na-
cional Constituinte: Querem que 280 votos, por meio da emenda Boeing,
da emenda do Correio, substituam o trabalho desenvolvido por esta assem-
bleia no perodo de dez meses (DANC, 4/12/1987, p. 5979).
Diferentemente da discusso inicial sobre as regras de funciona-
mento da Constituinte, o debate sobre a reforma do regimento interno j
estava bastante vinculado aos interesses de preservar ou derrotar o projeto
de Constituio formulado na Comisso de Sistematizao. Ainda assim,
possvel perceber a concorrncia entre duas formas distintas de pensar o
processo constituinte. A posio sustentada pelo Centro decorre da ma-
nifesta perda de controle das lideranas parlamentares sobre a feitura da
271 H um precioso registro fotogrfco do episdio, de autoria de Givaldo Barbosa (ento reprter fotogrfco do Correio Brazi-
liense), publicado em O processo constituinte 1987-1988. Documentao fotogrfca: a nova Constituio (1988, p. 49). Mais
tarde, na sesso plenria de 3 de dezembro de 1987, Loureno responderia aos gritos de vendidos, vendidos dirigidos das
galerias contra os membros do Centro, com um gesto obsceno (mesma publicao, p. 60).
272 Havia, ainda, a possibilidade de apresentao de destaques para aprovao ou supresso de matria, na forma do art. 7
da Resoluo n 3, de 1988. Esses expedientes so analisados por Nelson Jobim em mesa-redonda organizada pelo Cebrap
(JOBIM, 1994, p. 42-43).
227
Brasileira
Constituio. Sem um grupo hegemnico capaz de estruturar os trabalhos
em torno de um projeto, o processo abriu-se a uma maior infuncia da so-
ciedade civil. Joo Gilberto Lucas Coelho, avaliando esse contexto, afrma:
Embaralhamos um jogo certinho de elites e grupos dominantes. Perde-
mos e ganhamos. Aprendemos (COELHO, 1988a, p. 20)
273
. A impacincia
do constituinte Amaral Netto (PDS-RJ), um dos lderes do Centro, pou-
co antes da aprovao da reforma regimental, corrobora essa avaliao. O
clima da sesso era extremamente tenso. Ao ser interpelado pelo petista
Virglio Guimares, que lhe solicitava um aparte, Netto disparou: No
dou apartes de jeito nenhum. Tudo o que tnhamos de dar aqui j demos.
Agora V.Exas. vo votar e ganhar, se quiserem. No existem mais partes.
No existe mais nada. Vamos votar! (DANC, 4/12/1987, p. 5978).
Tal qual ocorrera na discusso inicial do regimento interno, o deba-
te sobre como a Constituio deveria ser feita ganhava a sociedade e esca-
pava do Congresso. Novamente setores mais organizados, como a Igreja
274

e o movimento sindical se mobilizaram para debater as alteraes na forma
de funcionamento da Constituinte e debater suas consequncias. A refor-
ma do regimento representava uma alternativa para o restabelecimento do
273 Nelson Jobim, a esse propsito, registra: O que aconteceu que, sem haver hegemonia, cada setor corporativo da sociedade
brasileira chegava ou no Centro ou no PMDB, pegava um pedao do Estado brasileiro, punha embaixo do brao e ia embora. E
veja, no havia aquela histria de organismo da sociedade civil. A Igreja Catlica, por exemplo, na questo da reforma agrria,
conversava com a esquerda mais radical, a Pastoral da Terra, mas saa da sala da reforma agrria e entrava na sala da educao
para negociar com a direita, porque queria verba para a PUC. Ou seja, estavam todos tentando defender seus espaos, a OAB in-
clusive, que no batalhou por parlamentarismo ou instituies, mas para conquistar a reserva de mercado do advogado(JOBIM,
1994, p. 44-45). No incorreto afrmar que boa parte da sociedade civil agia de forma corporativa, algo que reconhecido
inclusive por autores que sustentam uma viso oposta de Jobim (MICHILES, 1989, p. 37-38). Joo Gilberto Lucas Coelho observa
que o processo constituinte extraordinariamente rico em manifestaes corporativistas. As categorias tiveram at de conhecer
os limites de suas reivindicaes, quando estas se chocaram com as de outros segmentos que no desejavam atingir. Foi preciso
superar as barreiras em relao a dilogo, negociao, composio de interesses. E, tambm neste sentido, caminhou-se de
forma construtiva (COELHO, 1988c, p. 58). A tese de Jobim, portanto, no esgota o que de fato ocorreu na Constituinte. A pr-
pria atuao da Igreja (citada por ele como corporativa) no processo de coleta de assinaturas para a apresentao de emendas
populares revela uma atitude de solidariedade frente a demandas patrocinadas por outras entidades. Durante esse processo, a
Igreja utilizou sua capilaridade para colaborar com emendas propostas, por exemplo, por organizaes sindicais (MICHILES, 1989,
p. 115). Seja como for, as negociaes difcilmente foram to simples e imediatas como sugere Jobim. Ainda que conduzidas sob
uma perspectiva corporativista, elas servem para observar como o Congresso perde o monopliodo discurso constituinte e de
que maneira procura reunir condies polticas para cumprir sua tarefa. A esse respeito, o petista Florestan Fernandes observava,
ainda no debate sobre a reforma das regras regimentais: Aprendemos o que signifca elaborar uma Constituio nas condies
polticas da sociedade brasileira. No fcil(DANC, 11/11/1987, p. 5705).
274 s vsperas da aprovao da reforma regimental, a CNBB realizou um encontro-convvio com vrios constituintes, durante o
qual a questo foi longamente debatida (CONFEDERAO NACIONAL DOS BISPOS DO BRASIL, 1990, p. 115 e segs.).
CE
228 Srie
controle do processo constituinte por parte das lideranas parlamentares
e para a acelerao do ritmo dos trabalhos, cujo cronograma j havia sido
alterado diversas vezes. At por essa razo, aps sua aprovao, o papel de-
sempenhado pelo Colgio de Lderes ganharia destaque
275
. Por outro lado,
a minoria vencida no episdio procurava ressaltar que o processo consti-
tuinte no podia ser afastado do debate pblico pela assembleia, um risco
materializado pelo distanciamento entre a matria que seria debatida em
Plenrio (com a possibilidade de substitutivos a ttulos inteiros do projeto)
e a contribuio construda a partir da mobilizao efetiva da sociedade
nas duas primeiras fases da Constituinte. Vale transcrever o seguinte pro-
nunciamento do deputado Jos Genono:
Em primeiro lugar, tem-se dito que necessrio que a maio-
ria no Plenrio tenha um poder soberano sobre todo o traba-
lho de dez meses feito por esta Assembleia Nacional Consti-
tuinte. O trabalho das subcomisses, das comisses temticas
e Comisso de Sistematizao produto de uma democracia
efetiva, vista nos debates e nas votaes processadas nesta
Casa. Com a possibilidade de apresentao de emendas subs-
titutivas de artigos, captulos e ttulos, d-se uma preferncia
275 Segundo Jobim: (...) surgiu o Colgio de Lderes como um instrumento defnidor dos acordos, gerenciados pelo Dr. Ulysses. O ob-
jetivo era criar mecanismos que acelerassem os processos decisrios. E o nico mecanismo possvel foi exatamente o Colgio de
Lderes, para disciplinar os acordos, os entendimentos, as regras de procedimentos. Mas surgiu o problema de que no Colgio das
Lideranas no se conseguia fazer acordos. Chegava-se ao Plenrio com todas as alternativas de textos existentes, os artigos que
estavam nos projetos, as redaes que estavam nas emendas, as supresses s vezes destacava-se parte da emenda, porque
no se deseja aprovar o todo , e nem sempre essas alternativas eram passveis de formar a maioria necessria para aprovao.
Ento lanamos mo de um procedimento que eu havia copiado das Cortes portuguesas, que eram as emendas de transao.
Na hora da votao em Plenrio, se uma matria no servia, crivamos um texto novo, fora do processo regimental. Esse texto
novo era o que formava a maioria, e ento votvamos (JOBIM, 1994, p. 45). Observe-se que a Resoluo n 3, de 1988, previa
a possibilidade de emendas resultantes de fuso de emendas anteriormente apresentadas (art. 3, 2), vedando, entretanto,
inovaes em relao s emendas objeto da fuso. De acordo com Joo Gilberto Lucas Coelho, essa proibio no foi observada
pelo Plenrio: Algumas das decises do Plenrio surpreenderam por aprovar dispositivos no existentes nas fases anteriores.
Esto neste rol, dentre outros: a nova e muito bem produzida defnio de soberania popular; a licena-paternidade; a forma a
respeito da prescrio dos crditos trabalhistas; o sistema presidencial de governo; o mandato de cinco anos para o presidente
de transio; os juizados especiais, afastados os de instruo e a audincia prvia, anteriormente admitidos; a proibio de de-
sapropriar para fns de reforma agrria a propriedade produtiva; a previso do controle dos juros com a determinao da taxa de
doze por cento ao ano; a estatizao do comrcio de sangue e hemoderivados; o clculo da aposentadoria 36 ltimos salrios
de contribuio corrigidos monetariamente, ms a ms; a atribuio de meios legais para a famlia e o indivduo defenderem-se
de programaes de rdio e televiso; a localizao das usinas nucleares; a punio a quem pegar em armas contra a ordem
constitucional; os plebiscitos sobre monarquia ou repblica, e parlamentarismo ou presidencialismo; a reviso constitucional em
cinco anos; os conceitos sobre o ndio(COELHO, 1988c, p. 54).
229
Brasileira
automtica a essa maioria eventual, que, a partir de um crit-
rio formal, derruba automaticamente o trabalho de dez meses
desta assembleia. (DANC, 10/12/1987, p. 6085)
Entretanto, o risco de que o Centro, aps a reforma do regimento,
passasse a atuar como um rolo compressor sobre a minoria da assem-
bleia no se concretizou. Conforme apontado acima, tratava-se de um gru-
po heterogneo, que funcionou muito mais como uma coalizao de veto
do que como uma frente parlamentar propositiva, dotada de uma agenda
comum. Ainda de acordo com Joo Gilberto Lucas Coelho, o texto resul-
tante do processo constituinte revela confrontos e vitrias alternadas das
diversas posies polticas em disputa, bem como composies que, em
certos temas, possibilitaram solues mediadas (COELHO, 1988c, p. 59)
276
.
A reforma regimental, mesmo diante do descontentamento das lideranas
comprometidas com o resultado do trabalho desenvolvido na Comisso de
Sistematizao, pode ter contribudo para tornar mais vivel o trabalho da
Constituinte, principalmente em termos de organizao do tempo. Enfm,
mesmo alterando a lgica que marcara os primeiros dez meses de debate,
a reforma respeitou as regras impostas pelo regimento interno para sua
tramitao e no foi capaz de criar obstculos mais srios participao
da sociedade civil e, em especial, apreciao das emendas populares. O
resultado da intensa mobilizao social em torno do debate constituinte
no se consubstanciava em fragmentos de texto. A repercusso dessa nova
experincia alcanava um terreno mais profundo, dirigindo-se prpria
concepo de representao numa democracia.
Durante mais de trs meses de seu perodo de funcionamento, a
Constituinte se dedicou quase exclusivamente a refetir sobre como deve-
ria organizar seu funcionamento e, pela primeira vez, esse debate foi enca-
rado como uma questo pblica, protagonizada no apenas por membros
da assembleia. Longe de se mostrar paralisante, a paradoxal questo acerca
de como a Assembleia Constituinte seria capaz de constituir-se democra-
ticamente gerou uma intensa refexo a respeito do sentido da Constitui-
o na experincia constitucional brasileira. Ao se apropriar da discusso
276 Para um rpido balano dos resultados, ver Gomes (2006, p. 212 e segs.).
CE
230 Srie
sobre a forma de funcionamento da Constituinte e, literalmente, invadir
um espao institucional antes acessvel apenas a iniciados na prtica do
lobby, as diversas foras polticas envolvidas nesse processo construram
condies para repensar o sentido da democracia representativa e dos di-
reitos fundamentais que lhe do suporte. Numa afrmao bastante suges-
tiva, o deputado constituinte mineiro do PT Paulo Delgado apontava que:
o nico poder, o nico lobby que podemos admitir sobre
a Constituinte o do movimento social organizado, o da
sociedade sobre o Congresso Constituinte e no de qualquer
outro tipo de poder, porque o nico poder que pode gerar
poder o da sociedade que, na verdade, aquele que nos
colocou aqui para decidirmos os rumos e os destinos consti-
tucionais deste pas. (DANC, 13/2/1987, p. 242)
A grande inovao do processo constituinte de 1987-1988 reside
em sua abertura participao da sociedade civil e dos cidados em geral,
algo que deve ser objeto de uma considerao mais detida. A abertura da
Constituinte no foi um acaso nem um arroubo de generosidade de re-
presentantes bem-intencionados. Ela foi conquistada aps a aplicao de
intensa presso popular sobre o Congresso, cujo pice se deu entre 1984 e
1985, com a votao da Emenda Dante de Oliveira e da Emenda Constitu-
cional n 26, que convocava a Assembleia Nacional Constituinte. Em 1987,
a mobilizao popular para exercer infuncia sobre os parlamentares era
uma prtica que havia adquirido certo grau de maturidade e articulao
nos movimentos organizados. Dessa forma, alm da presso exercida pelos
lobbies populares, em especial por meio das caravanas a Braslia
277
, formas
institucionais de participao foram asseguradas no curso da elaborao
do regimento interno: a possibilidade de apresentao de sugestes oriun-
das de entidades representativas de segmentos da sociedade, de audincias
277 A deciso de realizao de caravanas, em suas diferentes modalidades no surgiu como mais um modismo contagiante, mas
como resposta a uma avaliao poltica. Das eleies de 1986 formou-se um Congresso majoritariamente conservador. No
era possvel cruzar os braos e deixar os constituintes que representavam os interesses populares, mas sobretudo os que no
representavam, merc da sanha dos outros lobistas, os de Braslia. Construdo em paragens distantes e representando at
fsicamente uma redoma, o Congresso tinha tudo para continuar se isolando das reaes do que se passa em volta e surdo s
vozes da populao(MICHILES, 1989, p. 73).
231
Brasileira
pblicas perante as comisses e subcomisses e, principalmente, de ofere-
cimento de emendas populares.
Os dois primeiros mecanismos j se encontravam presentes no pro-
jeto original de regimento
278
. O oferecimento de sugestes constava do
pargrafo nico do art. 14, e consignava a possibilidade de apresentao
de sugestes por parte de entidades representativas da sociedade. Vrias
emendas, entretanto, tambm reivindicavam para as cmaras municipais
e assembleias legislativas a titularidade para o encaminhamento de su-
gestes
279
. Essas emendas foram acolhidas pelo relator, e a redao fnal
do dispositivo (art. 13, 12, no Substitutivo e art. 13, 11, no Regimento
Interno) acabou por estender a prerrogativa tambm aos tribunais
280
. in-
teressante observar que vrias emendas sugeriram a extenso da faculdade
de apresentao de sugestes a qualquer cidado
281
. Essas propostas no
lograram aprovao. Entretanto,
a Presidncia da Constituinte no foi rgida na aplicao do
regimento e aceitou ideias oriundas de qualquer cidado, de
governadores ou prefeitos, categorias no includas expressa-
mente no dispositivo antes citado [art. 13, 11, do Regimento
Interno da Constituinte]. (MICHILES, 1989, p. 61)
As diversas comisses temticas da Constituinte receberam um to-
tal de 9.770 sugestes. O nmero mais expressivo delas dirigia-se Comis-
so da Ordem Social e Comisso da Soberania e dos Direitos e Garantias
do Homem e da Mulher (quase quarenta por cento do total)
282
. O envio de
sugestes Constituinte, expediente que j havia sido utilizado no mbito
278 Ver art. 14 e pargrafo nico do Projeto de Resoluo n 2, de 1987 (DANC, 4/2/1987, p. 27).
279 Vide, por exemplo, a Emenda n 301, de Nelton Friedrich (DANC, 22/2/1987, p. 448).
280 A redao do dispositivo previa: s assembleias legislativas, cmaras de vereadores e aos tribunais, bem como s entidades
representativas de segmentos da sociedade facultada a apresentao de sugestes contendo matria constitucional, que
sero remetidas pelo presidente da assembleia s respectivas comisses.
281 o caso das Emendas n 297-A, de autoria de Jos Costa e Jos Uequed (DANC, 22/2/1987, p. 448), e n 299-A, de autoria de
Francisco Pinto (DANC, 22/2/1987, p. 448). Ambas sustentavam ser fundamental a participao popular de forma ampla e
desembaraada no processo de elaborao da nova Constituio Federal.
282 Os nmeros detalhados podem ser encontrados em Cidado constituinte: a saga das emendas populares (MICHILES, 1989,
p. 62-63).
CE
232 Srie
da Comisso Provisria de Estudos Constitucionais, serviu, ainda, como
embrio de algumas das emendas populares capitaneadas por fruns e ar-
ticulaes de entidades formadas desde aquele primeiro momento de mo-
bilizao (MICHILES, 1989, p. 64).
O art. 14 do projeto de regimento previa, por sua vez, que as comis-
ses marcariam um dia por semana para a oitiva de entidades representati-
vas da sociedade, consoante roteiro preestabelecido. As audincias pblicas
permitiam mapear com mais profundidade problemas postos apreciao
das comisses temticas, sintonizando os constituintes com diferentes pers-
pectivas que circulavam na sociedade. Durante o processo de discusso do
regimento interno, vrias emendas pretenderam aprofundar as possibilida-
des de colocar os constituintes em contato direto com a populao.
A Emenda n 188, do deputado Plnio de Arruda Sampaio (DANC,
22/2/1987, p. 446), por exemplo, permitia que as comisses desenvolves-
sem trabalhos fora do Distrito Federal, ao passo que a Emenda n 304, de
Vilson Souza (DANC, 22/2/1987, p. 448), autorizava a formao de grupos
de at cinco constituintes com a funo especfca de se reunirem com
entidades e organizaes da sociedade visando colher informaes e su-
gestes para os seus trabalhos. Os grupos poderiam atuar em todo o terri-
trio nacional, mediante um roteiro previamente aprovado pela comisso
que os destacasse. Tambm foi proposta a criao de uma Comisso de
Audincia Sociedade Civil, que receberia as propostas oriundas da so-
ciedade civil e ouviria seus representantes, distribuindo-as, em seguida,
s comisses pertinentes, nas quais as entidades proponentes de sugestes
subscritas por mais de dez mil cidados teriam direito de usar a palavra.
Havia, ainda, quem pensasse que a Constituinte no deveria estar aberta a
qualquer entidade, indiscriminadamente. O substitutivo do PDT (Emenda
n 2) ao projeto de regimento, por exemplo, restringia a audincia pblica
a entidades de nvel nacional (DANC, 22/2/1987, p. 441).
Essas emendas no chegaram a ser acatadas na verso fnal do regi-
mento interno e representam uma pequena parcela das propostas dirigidas
a instrumentalizar a interao entre sociedade organizada e Constituinte,
mas indicam a intensidade do debate travado em torno da questo. Ao f-
233
Brasileira
nal do processo, o caput do art. 14
283
previa que cinco a oito reunies das
subcomisses seriam destinadas audincia de entidades representativas de
segmentos da sociedade. verdade que nem todas as subcomisses se vale-
ram desse instrumento, mas, conforme aponta Joo Gilberto Lucas Coelho:
Talvez o mais rico momento da Constituinte tenha sido o
das audincias. O Brasil apresentou-se nu e real, com pro-
blemas e sonhos, tenses e divergncias. Centrais sindicais,
lideranas empresariais, movimentos os mais diversos, espe-
cialistas e membros do governo depunham, a convite ou por
iniciativa prpria. (COELHO, 1988a, p. 16-17)
J as emendas populares apareceram pela primeira vez no art. 23
do substitutivo, que acolhia inmeras propostas nesse sentido (DANC,
22/2/1987, p. 468). O dispositivo, transformado em art. 24 no regimento
defnitivo, permaneceu regulado nos mesmos termos propostos pelo rela-
tor, o senador Fernando Henrique Cardoso. Vale a pena destacar um trecho,
ainda que longo, das consideraes tecidas no substitutivo a este respeito:
Ainda no que tange ao carter democrtico da nova pro-
posio, vale assinalar a ampliao das oportunidades de
participao da sociedade, em ateno s inmeras emen-
das apresentadas nesse sentido. Alguns pases introduziram
no processo legislativo o instituto da proposio popular,
ou seja, o direito de um determinado nmero de cidados
apresentarem projetos de lei ao parlamento. O objetivo desta
inovao ampliar a participao da sociedade e fortalecer a
democracia representativa. Com esse duplo cuidado o de
criar canais de participao poltica sem que haja prejuzo do
princpio da representao democrtica acolhemos neste
substitutivo a ideia proposta por vrios constituintes, entre
os quais os Srs. Mrio Covas, Brando Monteiro, Siqueira
Campos, Nelson Wedekin, Jos Fogaa, Koyu Iha e a banca-
da do PT, no sentido de abrir a possibilidade para que 30.000
(trinta mil) eleitores possam propor emendas ao projeto da
283 As subcomisses destinaro de 5 (cinco) a 8 (oito) reunies para a audincia de entidades representativas de segmentos
da sociedade, devendo, ainda, durante o prazo destinado aos seus trabalhos, receber as sugestes encaminhadas Mesa
ou comisso.
CE
234 Srie
Constituio. (...) Condicionamos, entretanto, essa faculdade
a que haja, pelo menos, 3 (trs) entidades legalmente cons-
titudas que patrocinem a iniciativa e limitamos o nmero
de projetos a serem propostos a trs por eleitor. Mais ainda,
preocupados com o princpio democrtico da representao,
condicionamos a tramitao das propostas de iniciativa po-
pular aceitao tcita dada pelos constituintes que compo-
ro a comisso a que as propostas forem enviadas. No caso
de rejeio por todos os membros da comisso, s haver
tramitao se algum constituinte a endossar, tornando-se,
assim, equivalente a proposta sua e merecedora de tratamen-
to igual a outra do mesmo gnero. Apesar dessas necessrias
cautelas, chamamos a ateno para o carter inovador desse
dispositivo, mormente em se tratando de matria constitu-
cional. (DANC, 22/2/1987, p. 463)
Os organizadores do relatrio Cidado constituinte: a saga das emen-
das populares consideraram a possibilidade de apresentao de emendas
desse tipo como a primeira mudana no quadro poltico institucional brasi-
leiro obtida pelo longo esforo que vinha sendo desenvolvido, desde o incio
de 1985, pelos plenrios, comits e movimentos pr-participao popular na
Constituinte (MICHILES, 1989, p. 54). A proposio de emendas consistia
em mecanismo mais avanado que a participao em audincias ou ofereci-
mento de sugestes e correspondia a um avano qualitativo da Constituinte
em termos de abertura sociedade (1989, p. 55). Enquanto as sugestes enca-
minhadas s comisses e subcomisses temticas constituam apenas subs-
dios ao trabalho dos constituintes, as emendas que contassem com pelo me-
nos trinta mil assinaturas de eleitores e apoio de, no mnimo, trs entidades
associativas legalmente constitudas integravam o processo de elaborao da
nova Constituio, e s poderiam ser excludas dele pela manifestao un-
nime da Comisso de Sistematizao. Caso contrrio, deveriam ser aprecia-
das. Alm disso, o art. 24, VI, do Regimento Interno da Constituinte e o art.
16, 1, do Regimento Interno da Comisso de Sistematizao asseguravam
a um dos signatrios da emenda o direito de defend-la da tribuna.
235
Brasileira
No total, foram apresentadas 122 emendas populares
284
, reunindo
mais de doze milhes de assinaturas. Considerando as regras regimentais
para a apresentao das emendas (que permitiam ao cidado assinar no
mximo trs propostas), a lgica de coleta das assinaturas (que mesclava
campanhas solicitando a assinatura em trs propostas com outras que pre-
feriam priorizar apenas uma iniciativa) e o universo do colgio eleitoral em
1987 (ento com praticamente setenta milhes de eleitores), estima-se que
entre dez e doze por cento dos cidados brasileiros participaram direta-
mente do processo constituinte (MICHILES, 1989, p. 104-105). Igualmente
impressionante o nmero de entidades envolvidas na coleta das assinatu-
ras: quase trezentas entidades dos mais diferentes perfs foram mobiliza-
das. As entidades sindicais, profssionais, acadmicas e tcnico-cientfcas
responderam por 42% desse total, com destaque tambm para as entidades
civis (30%) e religiosas (9%)
285
.
A exigncia regimental de que pelo menos trs entidades associa-
tivas legalmente constitudas patrocinassem a emenda popular acabou
contribuindo para construir, ampliar ou intensifcar parcerias j existentes
(MICHILES, 1989, p. 85). Dessa forma, as emendas populares no apenas
abriram espao para uma interlocuo da Constituinte com demandas for-
muladas por potencialmente todos os setores da sociedade civil. Elas tam-
bm contriburam para o fortalecimento da organizao da sociedade civil.
Alm dessas formas institucionalizadas de participao popular,
tambm relevante ressaltar o fato de que nenhuma outra Constituinte
contou com uma divulgao to ampla de seus trabalhos pela mdia. A
Empresa Brasileira de Radiodifuso (Radiobrs) preparou, com o apoio
284 Registre-se que dezenas de outras emendas foram submetidas populao, mas acabaram no sendo encaminhadas As-
sembleia Constituinte: a resoluo tardia de coloc-las em campo, o acanhamento da rede de distribuio, a falta de quadros
de militncia empenhada em assumir a rdua tarefa de coleta de assinaturas contriburam para que no fossem entregues
dentro dos prazos fxados e assim permanecessem desconhecidas dos registros ofciais(MICHILES, 1989, p. 102).
285 Atente-se, entretanto, para a circunstncia de que justamente as entidades religiosas apoiaram cinco das sete emendas que
obtiveram mais de meio milho de assinaturas (MICHILES, 1989, p. 109). As entidades patronais tambm compareceram em
nmero signifcativo (quarenta entidades), apresentando dezenove emendas. Quem pensava que emenda popular fosse
monoplio da esquerda, surpreendeu-se: o instrumento estava disposio de todos e foi largamente utilizado por inte-
resses empresariais(COELHO, 1988a, p. 17). As emendas mais expressivas desse setor de entidades ligavam-se defesa dos
princpios da livre iniciativa (ver Emenda Popular n 35, defendida por Mrio Amato) e questo do ensino profssionalizante
e manuteno do chamado Sistema S.
CE
236 Srie
do Servio de Divulgao e Relaes Pblicas do Senado Federal e da
Assessoria de Divulgao e Relaes Pblicas da Cmara dos Deputados,
763 programas de cinco minutos cada sobre o dia a dia da Constituinte,
os quais eram divulgados nos canais de televiso diariamente, entre 12 e
14 horas e entre 19 e 22 horas
286
. O presidente da Assembleia Constituinte
poderia, ainda, requisitar das concessionrias de rdio e televiso horrio
especial destinado a divulgar fato relevante de interesse da Assembleia
Nacional Constituinte (art. 77, Regimento Interno da Assembleia Na-
cional Constituinte), enquanto as emissoras estatais e educativas reser-
varam uma hora de sua programao diria para a realizao de debates
sobre temas constitucionais (art. 78, Regimento Interno da Assembleia
Nacional Constituinte). Por fm, todo o tempo destinado ao Poder Legis-
lativo na Voz do Brasil deu lugar Voz da Constituinte, com a divulgao
diria das atividades da assembleia (art. 79, Regimento Interno da As-
sembleia Nacional Constituinte).
Alm disso, vrias instituies empenharam-se em preparar terre-
no na sociedade para o debate na Constituinte, bem como em noticiar o
que ocorria durante o seu funcionamento. O Programa Especial de Ensi-
no a Distncia do Decanato de Extenso da Universidade de Braslia, por
exemplo, lanou curso denominado Constituio & Constituinte, veicu-
lado em encarte no Correio Braziliense, o jornal de maior circulao em
Braslia. A UnB criou, ainda, o Centro de Estudos e Acompanhamento
da Constituinte (Ceac) que, capitaneado pelo ex-deputado Joo Gilberto
Lucas Coelho, chegou a publicar dois volumes (intitulados Constituinte:
temas em anlise) avaliando o trabalho da Constituinte nas mais diversas
reas. Ambas as iniciativas contaram com o apoio entusiasmado do reitor
poca, Cristovam Buarque. Tambm digno de meno foi o trabalho da
CNBB, que se debruou sobre o cotidiano da Constituinte por meio da
publicao de 158 encartes denominados Notcias-Constituintes, os quais
tiveram expressiva circulao (AGUIAR, 1990).
Alm disso, no curso do debate sobre o funcionamento da Cons-
tituinte, a sua eventual submisso consulta popular e a forma pela qual
286 De acordo com o art. 76 do Regimento Interno da Assembleia Nacional Constituinte.
237
Brasileira
deveria ocorrer a consulta foram alvo de muita discusso. Desde a apro-
vao do ato convocatrio o tema estava em relevo. Como j se mencio-
nou, o relatrio do deputado Flvio Bierrenbach se valia do expediente
para decidir sobre o carter exclusivo ou congressual da Constituinte
287

e, ainda, para permitir que matrias rejeitadas que contassem com o
apoio de pelo menos dois quintos dos constituintes fossem, posterior-
mente, sujeitas a referendo popular. A ideia foi retomada na Emenda n
2, o substitutivo apresentado pelo PDT ao projeto de Regimento Interno
(DANC, 22/2/1987, p. 441). Pela emenda, estariam sujeitas a referendo as
matrias que houvessem sido rejeitadas, mas que contassem com o apoio
de pelo menos vinte por cento dos votos da assembleia. O Partido dos
Trabalhadores, por sua vez, apresentou tambm um substitutivo (Emen-
da n 1 ao projeto de Regimento Interno) (DANC, 22/2/1987, p. 440) que
previa a realizao de um intrincado sistema de consultas populares para
embasar a elaborao da redao fnal do projeto de Constituio, a qual,
uma vez aprovada, seria submetida a referendo.
A soluo adotada pelo relator, senador Fernando Henrique Car-
doso, e consagrada no texto fnal do Regimento Interno da Constituinte,
foi permitir a apresentao de projetos de resoluo que versassem so-
bre consulta plebiscitria nos dez dias seguintes publicao dos avul-
sos do projeto de Constituio (que resultava do trabalho da Comisso de
Sistematizao)
288
. Nenhum projeto nesse sentido foi aprovado, entretanto.
287 Ver nota 228.
288 De acordo com o relator, no que concerne s propostas relativas a plebiscito e referendum, consideramos que sua conveni-
ncia e suas modalidades devam fazer parte do debate constitucional, remetendo o tema, portanto, a outro momento das
discusses. Entretanto, desde j, se assegura (art. 58, 1, do substitutivo) a apresentao, a tempo oportuno, de emenda
que proponha referendum no curso dos trabalhos da assembleia(DANC, 22/2/1987, p. 464).
CE
238 Srie
2.4 O legado do processo constituinte
A Constituinte de 1987 apresentava, desde o debate acerca de sua
convocao, enorme preocupao com a forma. Polmicas sobre o car-
ter exclusivo ou congressual da assembleia ou, ainda, sobre sua soberania
frente ordem constitucional que se pretendia revogar no eram inditas
na histria brasileira. Entretanto, em nenhuma outra oportunidade esses
temas, e outros tantos, relacionados organizao do processo de elabora-
o da Constituio, mobilizaram tamanha ateno por parte dos consti-
tuintes e, principalmente, da sociedade. As razes dessa preocupao com
o proceder da Constituinte so difceis de localizar, mas pelo menos dois
fatores parecem signifcativos.
Em primeiro lugar, as regras procedimentais funcionam em regi-
mes democrticos como garantias da minoria, ou seja, como salvaguardas
do processo deliberativo, exigindo que a deciso, que observa o princpio
majoritrio, apenas seja tomada aps um determinado nvel de debate p-
blico e troca de argumentos. A crena de que a composio da Constituinte
era majoritariamente conservadora (MICHILES, 1989, p. 54)
289
reforava
nos grupos polticos numericamente inferiorizados a necessidade de cons-
truir expedientes procedimentais que permitissem a mobilizao da esfera
pblica. A publicidade no impede, por si s, o desenvolvimento de uma
poltica tradicional, intransparente e baseada no favorecimento recpro-
co, mas possui um inegvel efeito desarticulador sobre ela.
Em segundo lugar, nenhuma das foras polticas presentes na Cons-
tituinte era capaz de organizar os trabalhos em torno de um projeto hegem-
nico
290
. A recusa adoo de um texto-base como ponto de partida prova
289 No obstante, o quadro acabou tendendo para um equilbrio ideolgico, com um grupo decisivo oscilante, conforme o
tema(COELHO, 1988c, p. 58).
290 Sandra Gomes, respaldada em anlises de Kinzo e Fleischer, observa que o progressivo aumento das foras oposicionistas ao
regime militar tambm signifcou, por outro lado, a disperso das foras conservadoras. No incio dos trabalhos constituintes,
os conservadores ainda se encontravam divididos em funo da luta sucessria presidencial que levou ao esfacelamento do
Partido Democrtico Social (PDS) e dos membros associados ao regime militar. (...) o prprio PMDB era um partido muito
heterogneo do ponto de vista ideolgico(GOMES, 2006, p. 202).
239
Brasileira
sufciente disso. Soma-se a ela o papel desempenhado pelo chamado Centro
(que, mesmo congregando a maioria absoluta dos constituintes, no foi capaz
de aprovar, por exemplo, seu projeto de ordem econmica), a variedade de
matizes que marcou a atuao da esquerda, a falta de unidade entre os grupos
identifcados com as elites dominantes (COELHO, 1988a, p. 14) e divergn-
cias no seio da prpria sociedade civil organizada (COELHO, 1988c, p. 50).
Pode-se falar, nesse sentido, em um processo constituinte com alto
grau de refexividade, ou seja, com acentuada vocao para problematizar
a si prprio. Todas as demais assembleias constituintes da histria brasilei-
ra tinham diante de si a misso de traduzir juridicamente um movimento
poltico que estabelecera, a priori, sua agenda: a fundao de um pas inde-
pendente, a adoo da forma republicana de governo, a consagrao de um
estado centralizador em detrimento do governo oligrquico da Primeira
Repblica, a retomada do constitucionalismo liberal, em consonncia com
o desenlace da Segunda Guerra Mundial e, enfm, a institucionalizao da
ditadura militar. Em 1988, qual era a grande tarefa? O processo de tran-
sio lenta, segura e gradual no vinha acompanhado de uma resposta,
isto , de um projeto de pas. Pelo contrrio. A narrativa ofcial vislumbra-
va a nova Constituio como a concluso do ciclo revolucionrio, nas
palavras do ento presidente do STF, ministro Moreira Alves. Ainda nessa
perspectiva, a transio no implicava ruptura e, por conseguinte, repre-
sentava to somente a continuidade de um projeto j construdo, quando
muito a sua reacomodao.
A longa gestao da Constituio de 1988, entretanto, sugere uma
concluso radicalmente diferente. O processo histrico de mobilizao em
torno da tarefa constituinte no Brasil coincide, em grande parte, com o
surgimento de novos atores e demandas sociais, articulados no bojo de um
amplo movimento de crtica ao Estado centralista e interventor, marcado
CE
240 Srie
pela noo de planejamento e pela monopolizao do espao pblico
291
.
Esse modelo estatal, normalmente designado por Estado Social, encontra-
va-se em crise j no curso da dcada de 70. Essa crise relacionava-se, como
se sabe, a uma realidade fscal sobrecarregada pelo aumento das funes
estatais, mas no apenas a isso. De acordo com Cristiano Paixo:
fundamental assinalar que a crise do Estado Social no
exclusivamente fscal ou administrativa. Ela , antes de tudo,
uma crise de dfcit de cidadania e de democracia. A crise
de cidadania decorre da carncia, gradativamente percebida,
de participao efetiva do pblico nos processos de delibera-
o da sociedade poltica. A identifcao do pblico com o
estatal acabou por limitar a participao poltica ao voto. A
isso se aduziu uma estrutura burocrtica centralizada e dis-
tanciada da dinmica vital da sociedade. A associao entre
pblico e estatal acarretou a construo de uma relao entre
indivduo e Estado que pode ser equiparada relao travada
entre uma instituio prestadora de servios (e bens) e seus
clientes. (PAIXO, 2003, p. 41-42, grifo nosso)
Portanto, ao mesmo tempo em que o Estado Social imergia em pro-
blemas fscais e administrativos, novas formas de organizao da socieda-
de civil estruturavam-se e buscavam espao no cenrio poltico, algo que
291 Guillermo ODonnell denomina a organizao estatal tpica das ditaduras sul-americanas de Estado burocrtico-autorit-
rio. As caractersticas desse modelo de organizao estatal so sintetizadas por ele da seguinte forma: Estamos diante de
um BA [Estado burocrtico-autoritrio] na medida em que se deem as seguintes condies conjuntamente: 1) manuteno
do que nos trabalhos j citados chamei de excluso poltica do setor popular, manifestada naquilo que nos interessa de
forma direta pela proibio, coercitivamente respaldada, de formar organizaes que se dirijam ao pblico invocando
representar interesses desse setor e/ou da classe operria, bem como pelo controle governamental efetivo dos sindicatos,
sobretudo no que se refere proibio, tambm coercitivamente respaldada, de fazer poltica; 2) inexistncia, ou subsistn-
cia basicamente formal, de instituies da democracia poltica (parlamento, partidos e garantia de direitos individuais por
via de um poder judicirio capaz de lograr efetiva aplicao da legislao que ampara tais direitos; e 3) restrio da arena
poltica fundamentalmente a aes desenvolvidas no interior do aparato estatal, que tm por atores os membros desse
aparato civis e militares e as cpulas de grandes organizaes privadas (ODONNELL, 1982, p. 233). Como visto acima,
a doutrina de segurana nacional, formulada principalmente pelo general Golbery, partia de premissas semelhantes: O
Estado-modelo a ser adotado, segundo Golbery, teria de ser forte e regulador de diversos setores no apenas porque dele
dependia a garantia da segurana nacional, como tambm porque a segurana nacional dependia de um nvel reduzido de
oposio, de um planejamento centralizado e de crescimento econmico (CARDOSO; PIERANTI; SILVA, 2007, p. 37). As preo-
cupaes da doutrina de segurana nacional no se confnavam, portanto, a questes ligadas economia, a despeito de se
valer amplamente desse tipo de discurso. Pelo contrrio: estendiam-se largamente sobre o campo da poltica e do direito: A
segurana nacional estaria, dado seu carter coletivo, acima de direitos individuais e comportamentos privados, passveis de
supresso quando necessrio(CARDOSO; PIERANTI; SILVA, 2007, p. 35).
241
Brasileira
no Brasil pode ser percebido a partir da organizao dos chamados mo-
vimentos de base, seculares ou no (ALVES, 2005, p. 274), e de um novo
movimento operrio, crescentemente dissociado da burocracia estatal
(ALVES, 2005, p. 291). Esses movimentos se forjaram no embate com a di-
tadura e, portanto, em um clima compreensivelmente anti-institucionalis-
ta. Em geral constituem-se a partir da traduo de problemas experimen-
tados concretamente por setores excludos da sociedade em demandas por
direitos, isto , em questes pblicas. Apontam, assim, para a construo
de novos signifcados para a prpria experincia jurdica, e tornam inst-
veis as fronteiras entre pblico e privado. Os debates em torno da garantia
de direitos das mulheres e da criana e do adolescente ganham fora, bem
como movimentos em torno da preservao do meio ambiente e contra
vrias formas de discriminao
292
.
O movimento pr-Constituinte caminha de mos dadas com esse
processo. Em alguma medida, ele dialoga com a dissoluo do Estado So-
cial, que pode ser percebida sob vrios ngulos: a ecloso dos debates sobre
a reforma do Estado impulsionados pela alternativa neoliberal thatcherista
e seus opositores de diversos vieses; a estruturao de uma crtica racio-
nalidade tcnico-burocrtica e suas pretenses de uma poltica legitimada
pelo saber cientfco; o aprofundamento dos dilemas ligados ao multicul-
turalismo e seu impacto nas questes de identidade; a intensifcao do
processo de mundializao da sociedade e a consequente fragilizao do
conceito de soberania nacional, que repercute diretamente no constitucio-
nalismo contemporneo. Essas realidades circundam o momento consti-
tuinte brasileiro e apresentam a ele desafos.
Em contraposio ao paradigma do Estado Social, marcado pela
ideia de compensao, o paradigma emergente concentra-se na ideia de ci-
dadania, compreendida em sentido procedimental, de participao ativa
292 De acordo com Joseph Staats, a sociedade civil no deve mais ser vista em termos hegelianos, como o sistema das ne-
cessidades dentro de um sistema de mercado do trabalho social e troca de mercadorias, uma concepo provavelmente
sufciente para compreenso da sociedade burguesa em seus primrdios, mas no especialmente til para compreenso das
complexidades da sociedade moderna. Melhor, de acordo com Habermas, a sociedade civil deve ser pensada como composta
por aquelas associaes, organizaes e movimentos que emergem mais ou menos espontaneamente, afnados com a forma
pela qual os problemas sociais ressoam na esfera da vida privada, destilando e transmitindo essas reaes de forma amplif-
cada na esfera pblica(STAATS, 2004, p. 589).
CE
242 Srie
(PAIXO, 2003, p. 43). E exatamente essa participao ativa que a lite-
ratura identifca como a caracterstica mais marcante do processo cons-
tituinte de 1987-1988
293
. Trata-se, em primeiro lugar, de assegurar uma
nova lgica de produo de direitos, uma lgica que pretende reocupar
o espao pblico privatizado. claro, entretanto, que a emergncia desse
novo paradigma no representa uma abolio do passado. O tipo de pr-
tica constitucional fundada no processo constituinte de 1987-1988, que se
apoiou nessa nova pr-compreenso do direito, teve (e tem) que disputar
espao com mentalidades preexistentes, em confronto com as quais ela se
constituiu. Mentalidades que, muitas vezes, ainda se mostram vivas e pre-
sentes no cotidiano das instituies democrticas. Joo Almino, falando
especifcamente sobre os limites da tarefa constituinte, alerta para o fato
de que mudana total inverso simblica ou pura iluso. (...) Iluso de
levar a histria a um ponto de origem, reconstruir a sociedade segundo
um plano prescrito pela natureza ou pela razo (ALMINO, 1986-1987,
p. 8). Nenhum processo constituinte (ou mudana paradigmtica) nos
transportar deste mundo para outro, antes inexistente.
Entretanto, apenas um esquecimento-falsrio (para utilizar a ex-
presso de Franois Ost), poder omitir que, pela primeira vez na histria
brasileira, os protagonistas da mudana constitucional no estavam conf-
nados e no se confnaram aos crculos institucionais. O movimento em prol
da convocao da assembleia e o prprio processo constituinte envolveram
efetivamente vrios setores da sociedade civil organizada, cujos interesses
e demandas eram mltiplos, s vezes destoantes e, no raro, defendidos de
maneira corporativa (MICHILES, 1989, p. 37-38). Ainda que houvesse a
possibilidade de traar algumas demandas comuns
294
, o que irmanava esses
novos atores era o empenho em participar do processo, em infuenciar os
293 Ver, a respeito, a afrmao de Bonavides e Paes de Andrade: a Constituinte de 1987-1988 foi uma Constituinte, como nunca,
alis, houve em nossa histria constitucional de vrias repblicas e um imprio, em que o povo esteve realmente perto dos
mandatrios da soberania e sem quaisquer obstculos lhes trouxe o subsdio de sua colaborao e o prstimo de sua vontade.
A presena da sociedade nunca faltou, portanto, nas diversas ocasies em que ocorreram dramticos confitos de interes-
ses, dos quais haveriam de emergir afnal as regras bsicas disciplinadoras de matria a ser posta no texto da Constituio
(BONAVIDES; PAES DE ANDRADE, 2002, p. 496). Ver, ainda, Michiles (1989, p. 37): (...) a caracterstica mais marcante da
Constituio de 1988 ser certamente o alto nvel de participao da sociedade em sua elaborao.
294 A respeito das demandas que consistiam em alguma medida compartilhada pelos movimentos sociais, ver Sousa Jnior
(1988, p. 32-33).
243
Brasileira
trabalhos, em apresentar argumentos e estabelecer negociaes. Em sntese,
a crena de que uma alternativa democrtica real poderia ser construda a
partir da participao popular no processo (SOUSA JNIOR, 1988, p. 33),
uma alternativa que reconhecesse a democracia como inveno, criao
ininterrupta de novos direitos, e no apenas conservao de direitos j reco-
nhecidos (SOUSA JNIOR, 1988, p. 34). Diferentemente do que postulava
a insistente narrativa ofcial, a Constituinte de 1987-1988 representou uma
fratura em nossa experincia constitucional
295
.
Em um depoimento ao jornalista Tarcsio Holanda, o ento secre-
trio-geral da Mesa da Constituinte, Paulo Afonso Martins de Oliveira,
servidor que acompanhara por meio sculo o cotidiano do Congresso Na-
cional, registrou sua perplexidade com o novo estado de coisas a partir
de um interessante relato sobre o seu outrora familiar espao de trabalho:
O deputado Ulysses Guimares preocupava-se com o in-
tenso movimento de pessoas circulando pelas dependncias
do Congresso, de modo particular na Cmara dos Deputa-
dos. Eram centenas de pessoas que procuravam infuenciar
os constituintes para faz-los aceitar suas reivindicaes,
misturando-se poltica de toda natureza, de categorias fun-
cionais, de representantes de sindicatos, de movimentos fe-
mininos, de ndios, grupos raciais e at religiosos. Em face
dos problemas criados por essa movimentao, foi realizado
um estudo sobre como outros pases trataram a questo. Em
outros pases, era vedado o acesso de pessoas estranhas aos
locais privativos dos parlamentares. Estudou-se como era o
costume na Itlia, Portugal, Holanda, Irlanda, Inglaterra,
Estados Unidos, Frana e Alemanha. Nesses pases, o pr-
prio acesso s galerias era sempre restringido severamente e,
em alguns casos, s era permitido mediante convites. Con-
tudo, nada pde ser feito. Ocorria verdadeira invaso dos
mais diversos interesses, em total desrespeito s normas da
295 Na sntese de Adriano Pilatti: Pr-estruturada em forma congressual, para ser tambm poder constitudo entre poderes
constitudos, de modo a ter composio condicionada por regras ditatoriais concebidas para produzir maiorias parlamentares
afeioadas ao partido da ordem e, alm disso, eleita num contexto que garantiu ampla maioria a uma aliana governamen-
tal em que predominavam quadros conservadores, a Assembleia Nacional Constituinte de 1987-1988 desencaminhou-se,
desprendendo-se dos desgnios de seus primeiros criadores(PILATTI, 2008, p. 311).
CE
244 Srie
Casa e em prejuzo da prpria liberdade dos constituintes.
(OLIVEIRA, 2005, p. 167)
Nesse mesmo depoimento, Paulo Afonso relata que o trabalho de-
senvolvido nas comisses temticas e subcomisses, onde a participao
popular se dera de forma intensa, havia sido um esforo vo, apesar de al-
guns pareceres de alta qualidade. Ele arremata: No se aproveitou nada
(OLIVEIRA, 2005, p. 173).
Outro olhar sobre essa mesma histria oferecido pelo ex-
deputado e, poca, coordenador do Centro de Estudos e Acompanha-
mento da Constituinte da UnB, Joo Gilberto Lucas Coelho, que contesta
a verso segundo a qual o povo foi convidado a propor e nada foi aprovei-
tado. Para ele, a despeito das graves derrotas (a mais chocante de todas,
em sua percepo, relacionada reforma agrria),
a Constituio tem dispositivos sobre democracia partici-
pativa, cidadania, direitos do trabalhador, educao, sade,
previdncia, criana e adolescente, direitos da mulher, reco-
nhecimento da pluralidade tnica, preservao e ampliao
de monoplios estatais, plebiscito sobre parlamentarismo e
presidencialismo e tantos outros, de origem nas emendas po-
pulares. Lembre-se o que j foi referido: os depoimentos nas
audincias pblicas permitiram aos parlamentares elabora-
rem dispositivos sobre conceitos que estavam, paralelamente,
sendo trabalhados pelos movimentos sociais. Em certos ca-
sos, as solues encontradas foram, especialmente do ponto
de vista tcnico, mais completas. (COELHO, 1988a, p. 18-19)
O divrcio entre esses dois olhares representa a batalha inconclusa
em torno da memria do processo constituinte. A tentativa de apagar ou
diminuir o signifcado da intensa interferncia da sociedade civil durante
esse momento histrico tambm a tentativa de reconduzir o trabalho da
assembleia a uma lgica mais familiar a quem narra os eventos, a lgica de
uma elite parlamentar que, a servio de interesses bem defnidos, apropria-
se do processo, controlando-o. Segundo Le Gof, uma das grandes preocu-
paes das classes, dos grupos, dos indivduos que dominaram e dominam
as sociedades histricas tornar-se senhores da memria e do esqueci-
245
Brasileira
mento. Os esquecimentos e os silncios da histria so reveladores destes
mecanismos de manipulao da memria coletiva (LE GOFF, 2003, p. 422).
Uma Constituio no simplesmente texto, assim como o tra-
balho de uma Constituinte no pode ser reduzido ao texto promulgado.
Como observa Derrida (2002, p. 47), um documento constitucional (cons-
titutivo de algo) no deve ser interpretado como uma mera assero, mas
como um proferimento, isto , como uma afrmao contextualizada, do-
tada de sentido performativo. No importa apenas o que dito, mas como
dito, por quem e em nome de quem. A narrativa ofcial mostrou-se, desde
o ato convocatrio, preocupada em afrmar a Constituinte como o espao
da continuidade, da ordem, da estabilidade, da transio sem ruptura. E,
desde a promulgao, a nova Constituio nunca cessou de ser atacada em
nome da governabilidade, principalmente por meio da sugesto de novos
processos de reviso. Um olhar cuidadoso sobre o como mostra que os
representantes do povo que assinam o novo texto constitucional o fazem
sob a gide de uma ideia de legitimidade e representao renovadas, que
do ensejo refexo acerca do prprio signifcado do princpio da sobera-
nia popular. Como aponta Chambers,
o povo como autoridade constituinte nunca poder ser
sinnimo do povo como entidade emprica. O povo como
entidade puramente emprica nunca unnime e sempre
conduz a uma situao na qual existem um Ns, o Povo
que vence contra um Ns, o Povo que derrotado. (...)
Quando ns contamos nossas histrias sobre o povo, de-
vemos ser capazes de nos referir a episdios constituintes
nos quais os cidados tenham participado em processos de
autorrefexo e accountability. Nesses momentos, os prin-
cpios superiores da lei maior so articulados na esfera p-
blica para serem conhecidos, reconhecidos ou contestados
por todos. Esses momentos, e as histrias que contamos
sobre eles, podem servir como a argamassa necessria para
unir pessoas essencialmente diferentes em um povo.
(CHAMBERS, 2004, p. 169)
CE
246 Srie
O processo constituinte de 1987-1988 conta uma histria na qual
possvel divisar com clareza esse momento de autorrefexo. Uma refexo
que no foi empreendida apenas pelos constituintes, mas que foi levada a
efeito, genuinamente, pela sociedade brasileira. Restringir a refexo sobre
a legitimidade da Constituinte de 1987 circunstncia de sua convocao
por uma emenda constitucional um reducionismo grosseiro. Primeiro,
porque desconsidera o longo processo de amadurecimento trilhado pela
reivindicao de uma nova Constituio ao longo de toda a dcada de 1970
e metade da dcada de 1980. A convocao no foi um gesto magnnimo e
condescendente do presidente da Repblica, mas a resultante de uma srie
de reivindicaes que, ao longo de mais de quinze anos, foram se interpe-
netrando e convergindo sobre o poder institudo. Segundo, porque ignora
que, com todos os seus problemas, a convocao proporcionou uma valio-
sa oportunidade de articulao entre Congresso e sociedade civil. Enfm,
porque, sem o dizer, parte da premissa de que a invocao do poder cons-
tituinte originrio por um ato de fora unilateral condio sufciente ou
mesmo necessria para o sucesso de um empreendimento constitucional.
Devemos nos perguntar, pelo contrrio, se o ato de fora , de fato, o em-
brio da ordem constitucional. Como nos adverte Menelick de Carvalho
Netto, a manifestao legtima do poder constituinte requer mais do que
a simples e bruta tomada do poder ou manipulaes palacianas para obter
apoio do povo (CARVALHO NETTO, 2002, p. 45).
Por outro lado, importa permanecer atento ao questionamento
no inteiramente respondido, agitado por Jos Geraldo de Sousa Jnior:
Qual a possibilidade de incorporao, no texto constitucional, desses
processos sociais novos desenvolvidos na prtica da cidadania?
296
. O mo-
296 A respeito desses processos sociais novos, Sousa Jnior afrma: Se a transio , conjunturalmente, uma mediao entre o
autoritarismo e a democracia, a possibilidade de associaes livres favorece as condies efetivas de ruptura na esfera do
poltico, liberando o exerccio de um poder contido na ao de outros setores sociais. Instaurando novos espaos ideolgi-
cos e novos instrumentos polticos de participao, as chamadas organizaes populares de base expandem, como prtica
histrica, a dimenso democrtica da construo social de uma cidadania contempornea, representativa da interveno
consciente de novos sujeitos sociais neste processo. E, em arranjo constituinte, materializam, no apenas a experincia re-
cente de organizao dos movimentos sociais na direo de um papel determinante ativo e soberano de seu prprio destino.
Mas, no processo de busca de reconhecimento de suas formaes contrainstitucionais e contraculturais, classes e grupos
emergentes, por meio de suas formas organizativas, alcanam novas quotas de emancipao, instrumentalizando-se poltica
e juridicamente para instituir o seu projeto histrico de organizao social(SOUSA JNIOR, 1988, p. 30).
247
Brasileira
mento constituinte um momento inaugural e, se por um lado oferece
condies para sua constante atualizao, por outro no capaz de se au-
toimunizar contra interpretaes autoritrias. Tradies, prticas polti-
cas e atitudes mentais so difceis de mudar (PAIXO, 2006, p. 4). Uma
experincia to signifcativa e rica quanto a Constituinte est fatalmente
sujeita batalha da memria, na qual atores e concepes que se viram
derrotados ou marginalizados ao longo do processo reposicionam seus ar-
gumentos e procuram virar o jogo a seu favor.
O prximo captulo investiga de que forma a memria do proces-
so constituinte ativada e apropriada quando est em pauta o seu legado.
As diversas tentativas de alterao das regras que regem a reforma cons-
titucional ao longo dos ltimos vinte anos serviro como referncia para
essa observao.
CE
Captulo 3
251
Brasileira
A Constituio ameaada:
reflexes sobre o sentido dos
procedimentos especiais de reforma
constitucional luz dos vinte anos
de vigncia da Constituio de 1988
Uma coisa so os direitos humanos, estes sim clusulas p-
treas. Outra, completamente diferente, muito mais modesta,
modestssima, a alterao das regras para promover mu-
danas constitucionais.
(Jos Serra, em novembro de 1994.)
Em seu estudo sobre a Revoluo Americana, Hannah Arendt su-
gere que a modernidade tornou possvel que um corpo poltico incapaz de
reivindicar para si a sano da antiguidade procurasse obter a sano da
legitimidade. Os eventos de fundao ocorrem, nos tempos modernos, em
plena luz do dia, e nos convidam a pensar a difcil questo acerca de como
tornar permanente uma ordem poltica inaugurada por meio de um ato
revolucionrio. Para Arendt, os americanos recorreram tradio roma-
na e ao seu conceito de autoridade para construir essa resposta:
o ato da fundao desenvolve, inevitavelmente, a sua prpria
estabilidade e permanncia, e a autoridade, neste contexto,
no nem mais nem menos do que uma espcie de argumen-
tao necessria, em virtude da qual todas as inovaes e al-
teraes permanecem ligadas fundao, que ao mesmo tem-
po elas aumentam e desenvolvem. (AREDNT, 2001, p. 250)
Por essa razo, a autoridade da Constituio americana residiria
exatamente na possibilidade de emend-la e adit-la, possibilidade que
representa no a refutao, mas a afrmao das fundaes originais da
CE
252 Srie
Repblica (ARENDT, 2001, p. 250). O xito da tarefa revolucionria no
se mede pelo carter supostamente defnitivo da sua obra, mas pela sua
capacidade de fazer-se permanente infuncia e inspirao da prtica que a
preserva e, por isso mesmo, atualiza e renova seu sentido.
No se pode dizer que essa mesma ideia inspirou as iniciativas
reformistas no Brasil nos ltimos vinte anos. Pelo contrrio. A histria
das mudanas constitucionais sob a gide da Constituio de 1988 no
a histria do desenvolvimento e preservao daquela prtica fundacional
indita que aforou de forma quase inesperada durante os trabalhos da As-
sembleia Nacional Constituinte. Para o discurso reformista, trata-se da ne-
cessidade de corrigir um erro, um desvio de rumo. Corrigir os excessos de
uma Constituio que consagra direitos demais, que regula demais e torna
a tarefa do governo complicada demais. Uma Constituio que precisa, na
expresso nada delicada de Nelson Jobim, de uma lipoaspirao
297
.
Este captulo pretende analisar a Reviso Constitucional de 1993
e as diversas tentativas de alterar as regras que regem a reforma constitu-
cional ao longo da vigncia da Constituio de 1988. Essas tentativas se
inscrevem em um contexto diferente daquele vivido nas dcadas de 1960
e 70, mas muitas vezes se apoiam em um lxico que, contra o legado da
Constituinte de 1987-1988, aposta no autoritarismo, no cinismo e no eli-
tismo constitucional (PAIXO, 2006). At o presente momento, nenhuma
delas foi bem-sucedida.
297 Audincia Pblica n 100, de 2006, realizada em 8/2/2006 pela Comisso Especial da Proposta de Emenda Constituio
n 157, de 2003.
253
Brasileira
3.1 Reviso constitucional: o surgimento
da ideia na Constituinte e sua
reinterpretao nos primeiros anos de
vigncia da Constituio
A ideia da reviso constitucional esteve longe de ser um dos grandes
temas de debate da Constituinte. A Subcomisso de Garantia da Constituio,
Reforma e Emendas, que funcionou no mbito da Comisso da Organizao
Eleitoral, Partidria e Garantia das Instituies, a despeito de ter organizado
audincias que abordaram a questo da mudana constitucional, no dedicou
qualquer ateno ao tema da reviso, ao menos nos termos em que ele veio a
ser consagrado no Ato das Disposies Constitucionais Transitrias (ADCT).
O dispositivo que resultou no art. 3 do ADCT apareceu bem mais
tarde, fruto da fuso das Emendas n 2P00111-4, de autoria dos constituin-
tes Gastone Righi, Inocncio Oliveira, Vivaldo Barbosa, Brando Montei-
ro, Jos Maria Eymael, Nelson Jobim, Nelson Wedekin e Joaquim Bevilac-
qua, e n 2P01759-2, de autoria do constituinte Ronan Tito
298
. A fuso das
duas emendas foi autorizada, a despeito da patente falta de conexo entre
elas
299
. A redao resultante da fuso sofreu ajustes de forma
300
durante
298 Para um histrico detalhado da fuso das emendas e de seu contedo original, ver o pronunciamento do senador Ronan
Tito durante a sesso do Congresso Nacional que fxou a data de incio dos trabalhos da reviso constitucional (DCN,
30/9/1993, p. 2704 e segs.).
299 O 2 do art. 3 da Resoluo da Assembleia Nacional Constituinte n 3, de 1988, prescrevia o seguinte: Admitir-se-, ainda, a fuso
de emendas, desde que a proposio dela constante no apresente inovaes em relao s emendas objeto da fuso (...)(grifo nosso). A
redao original da Emenda 2P00111-4 era a seguinte: Inclua-se, onde couber, no Ttulo IV, Captulo I, Subseo I, artigo com a seguinte
redao: Art. A reviso constitucional ser realizada a cada cinco anos, contados da vigncia desta Constituio ou de sua ltima revi-
so pelo voto da maioria absoluta dos membros do Congresso Nacional, na forma que a lei estabelecer. A redao original da Emenda
2P01759-2 era, por sua vez: Inclua-se, onde couber: Art. A Constituio poder ser revista de cinco em cinco legislaturas pelo voto da
maioria absoluta de seus membros(DCN-RCF, 4/11/1994, p. 392). Acrescente-se a isso o fato de que as emendas aditivas no atendiam
a exigncia regimental vigente naquele momento, segundo a qual emendas individuais somente seriam aceitas se versassem sobre dis-
positivo do projeto de Constituio (art. 3, II, da Resoluo da Assembleia Nacional Constituinte n 3, de 1988). Registre-se, ainda, que,
conforme observado pelo senador Wilson Martins durante o processo de reviso constitucional, em 1993, o constituinte Manoel Moreira
apresentara, perante a Comisso de Organizao dos Poderes e Sistema de Governo, em 1987, emenda individual regulando a reviso
constitucional. A emenda foi rejeitada e no constou do anteprojeto daquela comisso (DCN-RCF, 4/11/1994, p. 392).
300 A redao inicial da emenda resultante da fuso era a seguinte: Art. A reviso constitucional ser realizada daqui a cinco
anos, contados da vigncia desta Constituio, pelo voto da maioria absoluta dos membros do Congresso Nacional, em sesso
unicameral(DANC, 3/6/1988, p. 100).
CE
254 Srie
sua apreciao, mas nenhum dos aspectos centrais do texto foi alterado.
A votao da proposta, ocorrida no fnal da apreciao em primeiro tur-
no do projeto de Constituio, foi encaminhada por Joaquim Bevilacqua,
que localizou na tradio portuguesa a fonte de inspirao para a proposta
de realizao da reviso constitucional (DANC, 3/6/1988, p. 100)
301
. Em
defesa do instituto, Bevilacqua argumentou que a reviso poderia servir
para promover adaptaes na Constituio diante da hiptese de uma al-
terao na forma ou no sistema de governo, decorrente do plebiscito pre-
visto para 1993. Em nenhum momento, entretanto, circunscreveu-a a tal
propsito
302
. Para ele, a reviso funcionaria como uma miniconstituinte,
uma oportunidade para, aps cinco anos de experincia com a nova Car-
ta, introduzir ajustes por meio de procedimento e qurum facilitados
303
.
Ou, nas palavras de outro signatrio da emenda, Ronan Tito, pretende-se
(...) que, aps colocada esta Constituio em funcionamento durante cinco
anos, se verifque da justeza de todas as conquistas que estamos promul-
gando (DANC, 3/6/1988, p. 102).
O debate sobre a matria foi curto. A nica crtica proferida aber-
tamente contra a proposta veio do constituinte baiano Jorge Hage, do
PMDB, que considerou a medida inconveniente, e censurou-a por en-
fraquecer a autoridade da Constituio. A reviso seria, em seu entendi-
mento, um tipo de selo de prazo de validade, limitada a cinco anos. De
acordo com Hage,
Toda a legitimidade, todo o peso indiscutvel e inquestio-
nvel que exige o documento constitucional estaria trinca-
do, rachado, posto sob dvida e suspeio, porque os pr-
301 Os arts. 284 e seguintes da Constituio da Repblica Portuguesa dispem sobre a realizao de revises constitucionais
espaadas, em princpio, por um prazo de cinco anos, salvo por aprovao de quatro quintos dos deputados em exerccio
na Assembleia da Repblica, quando tal requisito temporal dispensado. Para maiores detalhes, ver Jorge Miranda (1997,
p. 374 e segs.). Em 2005, Portugal aprovou a 7 Reviso Constitucional.
302 Ora, se o povo brasileiro decidir que o Brasil a partir de 1993 ser, por exemplo, uma monarquia parlamentarista, ou uma
repblica parlamentarista, mais do que evidente que ser necessria uma profunda restaurao da ordem jurdica que hoje
estamos discutindo e que em breve iremos aprovar(DANC, 3/6/1988, p. 101).
303 Segundo Bevilacqua: prevemos para a reviso o voto da maioria absoluta, por conseguinte, cinquenta por cento mais um, em
votao unicameral, ou seja, Senado e Cmara em conjunto. Seria quase que uma miniconstituinte, uma Constituinte derivada,
realmente, do expresso mandamento constitucional consignado aqui, nas Disposies Transitrias(DANC, 3/6/1988, p. 101).
255
Brasileira
prios constituintes seus autores teriam como que declarado
num post scriptum, numa nota de rodap, que no tiveram
talvez as melhores condies para trabalhar, que, apesar de
estarmos aqui durante um ano e meio, no conseguimos fa-
zer o melhor e o mais adequado ao pas, que nos deixamos
levar por presses do casusmo, ou do momento, ou da con-
juntura. Estaramos, a sim, passando recibo quilo que os
setores conservadores dizem a cada dia deste projeto, que
concessivo demais, que tpico e casustico demais, que
entra demasiado no detalhe das concesses, dos avanos s
classes trabalhadoras, e que esta coisa se deveu ao fato de
que ns, de repente, destampamos a panela de presso das
reivindicaes sociais aps um perodo autoritrio, mas que
isto, num perodo de mais calmaria, jamais estaria numa
Constituio. E tantas outras alegaes a mais, s quais no
passarei recibo. (DANC, 3/6/1988, p. 102)
Jorge Hage tambm chamou a ateno para o fato de que o Congres-
so revisor, que estaria no exerccio de suas funes em 1993, seria um Con-
gresso j no quarto ano de mandato, menos sensvel e afnado com a opinio
pblica. O relator Bernardo Cabral, aps uma breve sugesto de redao,
apresentou parecer favorvel emenda, cuja votao passou a ser encami-
nhada pelas lideranas partidrias. Apenas o PDS e o PFL os dois partidos
tradicionalmente identifcados com as foras polticas mais conservadoras
na Constituinte encaminharam o voto no. PMDB, PTB, PDC, PSB, PT,
PCdoB e PCB encaminharam o voto sim, apoiando a reviso.
interessante observar que, naquele momento, a emenda coleti-
va ao Ato das Disposies Gerais e Transitrias (Emenda n 2.045), as-
sinada por 287 parlamentares do Centro, j havia sido aprovada, e nela
no constava a previso de realizao da reviso constitucional (DANC,
2/6/1988, p. 28)
304
. Em outras palavras, a reviso no era uma reivindica-
o do Centro, nem de um partido poltico em especial. Seus defensores
localizavam-se ao largo de todo o espectro poltico da Constituinte. O
304 A emenda foi aprovada, ressalvados os destaques, por 320 votos favorveis, 222 contrrios e 10 abstenes (DANC, 2/6/1988,
p. 39). Para maiores detalhes, ver A Constituinte de 1987-1988: progressistas, conservadores, ordem econmica e regras do jogo
(PILATTI, 2008, p. 274 e segs.).
CE
256 Srie
senador Divaldo Suruagy, do PFL de Alagoas, por exemplo, defendeu a
reviso constitucional, caracterizando-a como uma prtica democrtica a
despeito da posio contrria de seu partido. Suruagy entendia que a adap-
tao paulatina da ordem constitucional poderia ser mais condizente com
o constante processo de aggiornamento da poltica e da economia brasilei-
ra. Para ele, muito mais til para a sanidade institucional brasileira ser, a
cada mudana profunda do processo poltico, buscarmos mais o caminho
da adaptao do que o da revogao, pura e simplesmente, da Constitui-
o em vigor (DANC, 4/6/1988, p. 151). E alertou para o esquecimento
das lies do passado, quando o imobilismo constitucional decorrente
de um qurum qualifcado excessivamente rgido para as reformas cons-
titucionais abriu espao para episdios como o Pacote de Abril. Em sua
opinio, teria sido muito mais prudente adotar um qurum diferenciado,
de dois teros para as reformas aprovadas numa mesma sesso legislativa,
e o de maioria absoluta, quando se tratasse de reformas aprovadas em suas
sesses legislativas consecutivas (DANC, 4/6/1988, p. 151).
A reviso constitucional no era, portanto, consenso entre os
constituintes. A emenda aglutinativa havia sido aprovada, mas a ela ha-
viam sido oferecidos quatro destaques, de autoria dos constituintes Mar-
cos Lima (Destaque n 425), Lavoisier Maia (Destaque n 548), Mendes
Ribeiro (Destaque n 871) e Jos Jorge (Destaque n 1.075), todos com
o propsito de suprimir a previso transitria. O fm dos trabalhos da
Constituinte j se encontrava prximo, e intensas negociaes para agi-
lizar o processo de votao marcaram as ltimas sesses. No bojo desse
processo, os quatro destaques que pretendiam eliminar a reviso cons-
titucional do texto do ADCT foram retirados pelos respectivos autores,
sem necessidade de apreciao pelo Plenrio da Assembleia (DANC,
31/8/1988, p. 489-490).
Sobre o dispositivo, fcou pendente apenas a Emenda n 1.763, de
autoria do constituinte Darcy Deitos, que pretendia inserir no texto do ar-
tigo 3 do ADCT, antes da palavra realizada, a expresso uma s vez, de
modo a deixar expressamente consignado que a reviso constitucional no
deveria repetir-se. O tema estava predestinado polmica, mas, naque-
le momento, a situao foi contornada de forma (talvez excessivamente)
257
Brasileira
simples: o constituinte Nelson Carneiro ponderou estar claro, a partir do
texto aprovado, que no vai haver vrias revises, apenas uma, nica. O
autor da emenda, entretanto, sentia-se inseguro quanto a tal interpretao
e insistiu em consultar o relator, Bernardo Cabral, que observou:
o que acaba de ser dito pelo eminente constituinte Nelson
Carneiro [s haver uma reviso] tem absoluta procedncia,
fcar registrado nos anais da Casa o que se deseja. Com isso
e por isso, fao um apelo ao eminente constituinte Darcy
Deitos, para que retire a emenda, fcando sua proposio
apenas registrada nos anais da Casa, no havendo qualquer
necessidade de a matria ser levada votao.
305
A emenda foi retirada por Deitos, e a previso de realizao da re-
viso constitucional cinco anos aps a promulgao da Constituio de
1988 foi mantida. A estrutura adotada pela nova Constituio previa, as-
sim, uma via ordinria de alterao constitucional, denominada emen-
da e uma via extraordinria e excepcional de alterao, denominada
305 A ntegra do dilogo entre o constituinte Darcy Deitos, o constituinte Nelson Carneiro, e o relator, Bernardo Cabral, a que se
segue: O SR. PRESIDENTE (Ulysses Guimares) Destaque n 59, de autoria do constituinte Darcy Deitos. Quer S.Exa. inserir no
texto do art. 3 das Disposies Transitrias, antes da palavra realizada, a expresso uma s vez. Concedo a palavra ao nobre
constituinte Darcy Deitos, para encaminhar a votao. O SR. DARCY DEITOS (PMDB-PR. Sem reviso do orador.) Sr. Presidente,
a minha emenda de correo de linguagem. Acrescentaramos antes da palavra realizadaa expresso uma s vez. O texto
fcaria da seguinte forma: A reviso constitucional ser uma s vez realizada, aps cinco anos, contados da promulgao da
Constituio, pelo voto da maioria absoluta dos membros do Congresso Nacional, em sesso unicameral.A nossa emenda, Sr.
Presidente, j recebeu parecer favorvel do Sr. Relator. Gostaria de saber se S.Exa. mantm o parecer exarado anteriormente.
Trata-se de uma correo de linguagem, Sr. Presidente, mas talvez seja necessrio submeter a voto. O SR. NELSON CARNEIRO
Sr. Presidente, peo a palavra pela ordem. O SR. PRESIDENTE (Ulysses Guimares) Tem V.Exa. a palavra. O SR. NELSON
CARNEIRO (PMDB-RJ. Sem reviso do orador.) Sr. Presidente, se V.Exa. me permite, o prprio texto j responde, porque diz:
A reviso constitucional ser realizada aps cinco anos, contados da promulgao da Constituio.S pode ser uma vez. No
vai haver vrias revises, apenas uma, nica, cinco anos a contar da data da promulgao da Constituio. De modo que a
emenda no procedente. O SR. DARCY DEITOS (PMDB-PR. Sem reviso do orador.) Sr. Presidente, entendemos que uma
questo de linguagem. A linguagem no est correta. Ouamos o relator. O SR. PRESIDENTE (Ulysses Guimares) Vamos ouvir
o relator. O SR. BERNARDO CABRAL (Relator) (PMDB-AM. Sem reviso do orador.) Sr. Presidente, Sras. e Srs. Constituintes, o
eminente constituinte Darcy Deitos deseja que fque expresso que a reviso constitucional ser realizada uma s vez. Justifca
S.Exa. na sua emenda, que, no havendo a incluso da expresso uma s vez, poderiam surgir dvidas quanto matria. O
autor da emenda, constituinte Joaquim Bevilcqua, entende que no. Acho que o constituinte Darcy Deitos tem razo. Optei
pela aprovao por uma questo de reforo, mas lembro Casa que o que acaba de ser dito pelo eminente constituinte Nelson
Carneiro tem absoluta procedncia, fcar registrado nos anais da Casa o que se deseja. Com isso e por isso, fao um apelo ao
eminente constituinte Darcy Deitos, para que retire a emenda, fcando sua proposio apenas registrada nos anais da Casa, no
havendo qualquer necessidade de a matria ser levada votao(DANC, 31/8/1988, p. 490).
CE
258 Srie
reviso, que seria realizada, em princpio, uma nica vez, consoante a
redao dada ao art. 3 do ADCT
306
.
Mas as insatisfaes que rondaram o processo constituinte no se
aplacaram com a promulgao do texto, e o debate sobre a necessidade de
promover ajustes na Constituio foi retomado muito antes do prazo de cin-
co anos inicialmente previsto para a realizao da reviso constitucional.
A primeira investida de peso dos reformistas ocorreu no governo
Collor, e fcou conhecida como Emendo
307
. O Emendo foi encaminhado
por Collor ao Congresso num momento difcil de seu governo, em outu-
bro de 1991, aps o naufrgio dos dois primeiros planos de estabilizao
econmica, sob o comando de Zlia Cardoso, poucos meses aps a posse
de Marclio Marques Moreira, seu segundo ministro da Fazenda. Antes
mesmo do recebimento da proposta pelo Congresso, importantes lideran-
as polticas mostravam-se pouco receptivas ao projeto. Essa postura no
decorria de um apreo especial Constituio, mas do descrdito que o
governo Collor acumulava j naquele momento. O senador Humberto Lu-
cena, que havia sido presidente do Senado Federal entre 1987 e 1989 e vol-
taria a s-lo entre 1993 e 1995, durante a reviso constitucional, proferiu,
em agosto de 1991, um longo discurso criticando a proposta de reforma
formulada pelo governo. De acordo com o senador, a medida no passava
de uma cortina de fumaa sobre o quadro real de difculdades, destinada
a encobrir suas verdadeiras causas e seus responsveis principais:
Ora, Sr. Presidente, Srs. Senadores, como esconder que a
situao atual decorre fundamentalmente da poltica equi-
vocada com que se tem tratado a crise socioeconmica; do
diagnstico falso que tem permanentemente pautado as
atuaes um milmetro do entendimento ortodoxo de que a
306 Essa confgurao terminolgica afastava-se das distines normalmente acolhidas pela doutrina constitucional brasileira,
que, com Pinto Ferreira, Meirelles Teixeira, Jos Afonso da Silva e outros, entendia reforma constitucional como gnero, do
qual reviso e emenda seriam espcies. As emendas destinar-se-iam introduo de modifcaes pontuais, ao passo que a
reviso envolveria um processo mais difcultoso e a possibilidade de aprovao de mudanas mais extensas e expressivas no
texto constitucional (SILVA, 2006, p. 62).
307 Proposta de Emenda Constituio n 51, assinada pelo presidente Fernando Collor em 4 de outubro de 1991, na vspera do
aniversrio de trs anos da Constituio de 1988. A proposta foi encaminhada ao Congresso Nacional pela Mensagem n 523,
de 1991 (DCN, Seo I, 18/10/1991, p. 20134).
259
Brasileira
recesso o remdio para o problema infacionrio do pas,
com todo o seu squito de mazelas?
Aprofundou-se brutalmente a recesso no pas com os pla-
nos Collor I e II; promoveu-se o mais violento sequestro de
ativos fnanceiros de que se tem notcia em tempos de paz;
garrotearam-se os salrios; as empresas tiveram as suas ta-
xas de lucratividade fortemente reduzidas. Enfm, levou-se o
pas a uma queda produtiva recorde de quase sete por cento,
com uma taxa mdia de desemprego altamente signifcativa,
em torno de doze por cento.
(...) Por mais que tenhamos clara a necessidade de aprimorar a
Constituio, no podemos a ela imputar a responsabilidade
pelo fracasso da poltica econmica e pelos desvios das polti-
cas sociais at agora desenvolvidas neste governo, ainda mais
quando ela sequer completou os cinco anos de sua promulga-
o. (DCN, Seo II, 28/8/1991, p. 5251-5252)
As difculdades de formao de uma base parlamentar slida no
haviam sido resolvidas no primeiro ano do governo Collor, e, em meio ao
agravamento da crise, a soluo desse problema era ainda mais remota.
Difcilmente o presidente seria capaz de angariar o apoio de trs quintos
do Congresso para seus projetos. Na exposio de motivos do Emendo,
Collor apelou at mesmo ao papa Paulo VI, que afrmava ser desenvolvi-
mento o novo nome da paz. E desenvolvimento, lembrava o presidente,
demandava ouvir os ventos transformadores do mundo, os quais con-
sagram o princpio de que um Estado onipresente sempre inefcaz. Era
necessrio liberalizar a economia, garantir a estabilidade dos preos por
meio de um ajuste fscal duradouro, abrir a economia poupana exter-
na e recriar estmulos iniciativa privada nacional. Tais medidas exi-
giam, entretanto, a modifcao de alguns poucos dispositivos constitu-
cionais, que representam empecilhos intransponveis para os novos rumos
que queremos (DCN, Seo I, 18/10/1991, p. 20143).
Entre o vasto conjunto de medidas sugeridas encontrava-se a proi-
bio de emisso de ttulos pblicos pelos estados e municpios, a restrio
aos monoplios federais, a eliminao da distino entre empresa brasileira
CE
260 Srie
e empresa brasileira de capital nacional, a atribuio de competncia ao STF
para, por provocao do advogado-geral da Unio ou do procurador-geral
da Repblica, avocar qualquer ao que envolvesse imediato perigo de gra-
ve leso ordem, sade, segurana ou s fnanas pblicas, uma srie
de ajustes nas normas constitucionais tributrias, mudanas na estrutura
e funcionamento da Administrao Pblica, uma reforma universitria,
e assim por diante. O senador Nelson Carneiro, em sesso do Senado, no
dia 20 de setembro de 1991, reclamava que um nico projeto com alteraes
to dspares era antirregimental
308
. Recuperando o uso que a doutrina cons-
titucional tradicionalmente fazia desses termos, o senador apontou que o
Congresso estava diante de uma verdadeira reviso constitucional, e no de
emenda Constituio (DCN, Seo II, 21/9/1991, p. 6267).
O leque aberto pelo Emendo era to amplo que, em 10 de outu-
bro, a Comisso de Constituio e Justia da Cmara dos Deputados, r-
go responsvel pela primeira manifestao sobre a proposio (acerca de
sua admissibilidade), determinou que ela fosse desmembrada em cinco,
originando as Propostas de Emenda Constituio n 55, 56, 57, 58 e 59,
de 1991
309
. As novas propostas aglutinaram, respectivamente, as matrias
relativas reforma fscal (PEC n 55, de 1991), s medidas pertinentes
desregulamentao da economia (PEC n 56, de 1991), ao avocat-
ria de competncia do STF (PEC n 57, de 1991), regulamentao sobre
transplante e a proibio do comrcio de sangue (PEC n 58, de 1991) e
reforma administrativa e universitria (PEC n 59, de 1991). Essa ltima
proposio foi retirada a pedido do presidente da Repblica pelo Aviso
308 O senador referia-se ao art. 371 do Regimento Interno do Senado Federal, segundo o qual vedada a apresentao de
proposta que objetiva alterar dispositivos sem correlao direta entre si.
309 A deciso foi comunicada ao presidente da Cmara dos Deputados por ofcio do presidente da Comisso de Constituio e
Justia (Ofcio n P 120/91): Sr. Presidente, em conformidade com o que fcou decidido por esta comisso no dia 10 do
corrente, comunico a V.Exa. que os ilustres membros deste d. rgo tcnico, nos termos do disposto no art. 57, III, do Regimento
Interno, deliberaram promover o desmembramento da Proposta de Emenda Constitucional n 51, de 1991 constitutiva do
que se convencionou chamar de Emendo em cinco distintas propostas de emendas constitucionais, tratando cada uma das
mesmas dos seguintes temas, a saber: a) ajuste fscal; b) desregulamentao da economia; c) poder avocatrio do Supremo Tri-
bunal Federal; d) remoo de rgos, tecidos e substncias humanas para fns de transplante e proibio de comercializao de
sangue; e e) funcionalismo pblico e reforma universitria. Diante do exposto, e com os anexos que acompanham o presente,
encaminho a referida propositura a V.Exa., para as providncias de estilo, mormente a renumerao respectiva das propostas,
com a reserva temtica supramencionada, e a ulterior distribuio. Aproveito a oportunidade para renovar a V.Exa. protestos
de elevada estima e profunda considerao. Deputado Joo Natal, presidente(DCN, Seo I, 11/10/1991, p. 19865).
261
Brasileira
n 436, de 13 de maio de 1992 (DCN, Seo I, 22/5/1992, p. 10021-10022),
enquanto a PEC n 55, de 1991, foi declarada prejudicada em junho de
1993, em face da aprovao da Emenda Constitucional n 3, de 1993 (DCN,
Seo I, 30/6/1993, p. 13982). Aps uma tramitao acidentada, as trs pro-
postas restantes foram encaminhadas pela Mesa Diretora da Cmara ao
Congresso Revisor, na qualidade de proposta de emenda revisional
310
.
Nenhuma delas, entretanto, foi objeto de considerao ao longo da reviso
constitucional, e as trs terminaram arquivadas em 1994 (DCN, Seo I,
3/12/1994, p. 14822).
O Emendo, enquanto primeiro esforo revisionista da Constitui-
o de 1988, representou a tentativa de agregar apoio por parte de um go-
verno desgastado pelo fracasso de sua poltica econmica e sem suporte no
Congresso
311
. Esse governo entendia a alterao constitucional como um
passo necessrio para a superao dos atuais entraves ao desenvolvimen-
to; porm, diante das difculdades que lhe eram oferecidas por um con-
texto parlamentar hostil, j cogitava avanar para uma alternativa que en-
volvesse a alterao das regras do jogo. O jornalista Carlos Castello Branco
chegou a noticiar em sua coluna no Jornal do Brasil, que:
[Marco] Maciel [ento lder do governo no Senado], como se
sabe, est propondo s demais lideranas e aos presidentes da
Cmara e do Senado a votao prvia de uma emenda consti-
tucional que altere o processo vigente e restaure a votao em
sesso das cmaras reunidas, como se fazia antigamente, das
emendas Constituio. Sem que isso ocorra, nada passar.
310 Ofcio SGM/P 1.182, de 1993.
311 Nesse sentido o trabalho de Couto: A aprovao das reformas constitucionais do Emendo seria um trunfo para um governo
que precisava tanto aprofundar as transformaes econmicas orientadas para o mercado (que Collor, alis, inaugurou de
forma efetiva) como lanar os fundamentos de uma coalizo poltica que ainda no se forjara. O Emendo, porm, naufra-
gou. Assim como naufragaram as demais tentativas de reforma constitucional apresentadas pelo presidente. A busca de
uma maioria qualifcada no Congresso esbarrava em diversos obstculos: a pouca destreza poltica do chefe do Executivo, a
fragmentao congressual, o empenho das oposies, a inexistncia (ainda) de um consenso mais amplo acerca das reformas
necessrias e o fato de estar prevista para 1993 uma reviso constitucional, fazendo com que muitos entendessem ser aquele
o momento apropriado para mudanas numa Constituio to recente(COUTO, 1997, p. 46). Na mesma linha, o depoimento
da liderana petista Jos Genono ao Cebrap: O processo de institucionalizao da democracia brasileira enfrenta um n que
no foi desatado nem pelo parlamento, nem pelos partidos, nem pelo processo eleitoral, nem pela sociedade brasileira. No
meu entender, o n da questo a no constituio, nesse processo de democratizao, de maiorias organizadas que, com
respeito s minorias, tenham um projeto para o futuro do pas(GENONO, 1994, p. 7).
CE
262 Srie
Mas a prpria Emenda Maciel corre o risco de ser a primeira
demonstrao concreta da inviabilidade de reforma consti-
tucional segundo as normas adotadas pelos constituintes de
1988. A menos que a votao seja precedida de entendimento
poltico bastante amplo para assegurar sua aceitao. (CAS-
TELLO BRANCO, 1991, grifo nosso).
Esta proposta de emenda Constituio chegou a ser apresentada
na Cmara dos Deputados no fnal de outubro de 1991, em iniciativa en-
cabeada pelo deputado Adylson Motta
312
, ento vice-lder do PDS, parti-
do da base do governo Collor. Em maio de 1992, a proposta recebeu um
parecer lacnico, porm favorvel, da Comisso de Constituio e Justia
da Cmara (DCN, Seo I, 13/5/1992, p. 8727). Acabou, porm, levando o
mesmo fm do restante do Emendo: encaminhada para o Congresso Re-
visor como proposta de emenda revisional, nunca chegou a ser apreciada.
A tentativa de restaurar a antiga sistemtica de tramitao das pro-
postas de emenda Constituio, permitindo a sua apreciao em sesso
conjunta no Plenrio do Congresso Nacional, respondia a uma difculdade
percebida, poca, como de difcil superao. Alm do qurum de trs
quintos dos membros de cada Casa para a aprovao das propostas, seria
necessrio pensar uma alternativa para a hiptese de a Cmara aprovar
um texto diferente do aprovado pelo Senado, e vice-versa.
Os dois turnos exigidos pela Constituio em cada Casa
Legislativa para aprovao por trs quintos criariam impas-
se, entre outras coisas, por no prever o que acontecer se
uma das cmaras alterar o votado anteriormente na outra.
Como no h regra, poderia ocorrer um pingue-pongue de
durao defnida apenas pela ocorrncia, ou no, de acor-
do. (CASTELLO BRANCO, 1991)
At os dias de hoje, essa questo no foi equacionada de forma
adequada. A soluo encontrada pelo Congresso tem sido a promulgao
parcial de propostas de emenda Constituio, isto , a promulgao
312 Proposta de Emenda Constituio n 68, de 1991 (DCN, Seo I, 22/2/1992). A despeito de ter sido publicada apenas em
fevereiro de 1992, a proposio foi oferecida em fns de outubro de 1991.
263
Brasileira
de partes da proposio que, tendo o mesmo teor, tenham sido aprova-
das pela Cmara e pelo Senado, uma alternativa que envolve diversos
inconvenientes
313
. Nos idos de 1991, o debate sobre essa matria era bas-
tante incipiente e produzia insegurana tanto no governo quanto nos
meios parlamentares. As difculdades polticas enfrentadas por Collor
no Congresso pareciam amplifcar os obstculos envolvidos na aprecia-
o de propostas em dois turnos conduzidos separadamente na Cmara
e no Senado. O governo procurava construir alternativas que superassem
o iminente quadro de paralisia poltica que ameaava sua gesto. Entre
as possibilidades que comearam a se desenhar, a que dispunha de maior
popularidade era, sem dvida, a antecipao da reviso constitucional
inicialmente prevista para 1993.
Um primeiro ponto a favor da ideia era o fato de que ela j ha-
via sido proposta antes, em iniciativa liderada pelo deputado Jos Ser-
ra, do PSDB
314
. Serra, defensor assumido do parlamentarismo, sustenta-
va que tanto o plebiscito quanto a reviso constitucional deveriam ser
313 Inicialmente, interessante lembrar que o Brasil adota a sistemtica da promulgao parcial em se tratando de projetos
de lei submetidos a veto parcial. A parte no vetada imediatamente promulgada e o veto segue de volta ao Congres-
so para apreciao, conforme o artigo 66 da Constituio Federal. A possibilidade de promulgao parcial de leis pelo
presidente no um expediente popular. Conforme ensinam Eduardo Alemn e George Tsebelis, analisando o poder de
agenda presidencial na Amrica Latina, mais rara ainda tem sido a previso padro forte, segundo a qual os presidentes
podem promulgar automaticamente as partes no modifcadas de um projeto parcialmente vetado, um procedimento
que se originou no incio do sculo XX na Argentina e Brasil (ALEMN; TSEBELIS, 2005, p. 5). Alm de conferir uma posi-
o privilegiada ao chefe de governo no processo legislativo, tal procedimento pode implicar prejuzo ao carter sistem-
tico da legislao, quadro agravado no Brasil pela lenincia com que tratada a eterna procrastinao da apreciao dos
vetos. Aplicado ao procedimento de reforma constitucional, esse expediente apenas contribui para transferir ao nvel da
Constituio a precariedade que tem marcado boa parte de nosso processo legislativo ordinrio. Como no poderia deixar
de ser, a promulgao parcial de emendas constitucionais produz, a cada utilizao, sua safra de polmicas. A mais recen-
te foi debatida pelo STF no julgamento da medida cautelar em Ao Direta de Inconstitucionalidade n 3.395-6/DF. Na
oportunidade, discutia-se a relevncia de uma alterao introduzida pelo Senado na redao do art. 114, I, da Constitui-
o, a qual abriria espao para dvidas sobre a competncia para julgar aes envolvendo servidores pblicos ocupantes
de cargos efetivos ou em comisso. Em razo da suposta alterao do sentido normativo do texto, seria exigvel que ele
fosse novamente apreciado pela Cmara dos Deputados. O STF, entretanto, entendeu que a alterao no inovava o senti-
do do dispositivo e fxou entendimento de que a competncia para julgar relaes de trabalho de servidores ocupantes de
cargo efetivo ou em comisso cabe no justia trabalhista, mas justia comum, federal ou estadual, conforme o caso.
Outra polmica tambm oriunda da Reforma do Judicirio dizia respeito regra a ser observada para a composio do
Conselho Nacional do Ministrio Pblico na hiptese de no indicao de nomes pelas autoridades competentes no prazo
constitucional (art. 5, 1, da Emenda Constitucional n 45, de 2004). A questo foi apreciada pelo STF na Ao Direta
de Inconstitucionalidade n 3.472/DF e tambm se baseava em divergncia entre os textos normativos supostamente
aprovados pelo Senado Federal e pela Cmara dos Deputados, vigentes em razo de promulgao parcial.
314 Proposta de Emenda Constituio n 51, de 1990 (DCN, Seo I, 8/11/1990, p. 11784).
CE
264 Srie
antecipados para 1992
315
, pois, a se manter a previso original da Consti-
tuio, grande parte do trabalho legislativo do Congresso Revisor ocor-
reria em 1994, ano de eleies gerais. Serra temia que as eleies esvazias-
sem ou enviesassem o debate poltico, estimulando a adoo de medidas
populistas
316
. O lder tucano concordava com a necessidade de reformas
constitucionais urgentes, tal como defendido pelo governo, e acreditava
que a Constituio havia se excedido no mpeto regulatrio, tornando
excessivamente rgido o sistema jurdico.
Atendendo ebulio do momento poltico e refetindo uma
fase de profunda conscientizao e reivindicao sociais, a
Constituio desceu, na regulao de algumas matrias, a
315 Registre-se que pelo menos outras sete propostas foram apresentadas no mesmo sentido, na Cmara e no Senado Federal: a
Proposta de Emenda Constituio n 6, de 1991, do deputado Valdemar Costa Neto (DCN, Seo I, 27/6/1991, p. 11491); a
Proposta de Emenda Constituio n 8, de 1991, do deputado Fetter Junior (DCN, Seo I, 8/8/1991, p. 12930); a Proposta de
Emenda Constituio n 47, de 1991, do deputado Cunha Bueno (DCN, Seo I, 12/11/1991, p. 22617); a Proposta de Emenda
Constituio n 67, de 1991, do deputado Pauderney Avelino (DCN, Seo I, 19/2/1992, p. 1671); a Proposta de Emenda
Constituio n 74, de 1991, do deputado Alberto Goldman (DCN, Seo I, 22/2/1992, p. 2054); a Proposta de Emenda Consti-
tuio n 14, de 1991, do senador Jos Richa (DCN, Seo II, 13/8/1991); e a Proposta de Emenda Constituio n 9, de 1992,
do senador Jos Eduardo (DCN, Seo II, 17/10/1992, p. 8234). As cinco primeiras foram apensadas PEC n 51, de 1990, de Jos
Serra, e declaradas prejudicadas com a aprovao dessa proposio. A PEC n 9, de 1992, no chegou a ser apreciada, sendo
declarada prejudicada com o encerramento dos trabalhos da reviso constitucional. J a PEC n 14, de 1991, foi apreciada no
Senado Federal, tendo sido rejeitada no segundo turno de votao. Em primeiro turno, prevaleceu to somente a antecipao do
plebiscito. O PMDB posicionou-se contrariamente antecipao da reviso constitucional, argumentando que o prazo de cinco
anos estabelecido pelo constituinte originrio para a realizao da reviso seria intangvel: (...) no que tange antecipao da
reviso constitucional, ns da bancada do PMDB vamos votar contra, por considerar, Sr. Presidente, Srs. Senadores, a opinio de
abalizados juristas, entre os quais citaria: Leito de Abreu, Sidney Sanches, Aristides Junqueira e Geraldo Ataliba este at mais
radical. Todos acharam que como foi o poder constituinte originrio quem estabeleceu um prazo de cinco anos para a reviso
constitucional, antes disso no se poderia realiz-la portanto, utilizando-se o qurum qualifcado de maioria absoluta para alte-
rar o texto constitucional de 1988(DCN, Seo II, 24/10/1991, p. 7282). No segundo turno, todavia, nem mesmo a antecipao
do plebiscito foi capaz de alcanar o qurum de trs quintos, exigido para a aprovao da matria. Apenas 46 senadores votaram
favoravelmente ao projeto. De toda forma, a antecipao do plebiscito, mantida a data inicialmente prevista para a reviso cons-
titucional, foi a opo adotada pelo Congresso, mediante a aprovao com modifcaes da proposta de Serra, a PEC n 51, de
1990, que se transformou na Emenda Constitucional n 2, de 1992, como se ver adiante.
316 De acordo com Carlos Castello Branco, na opinio de Serra, o xito da modernizao do pas est pendente da reforma
constitucional que, segundo estabeleceu a Constituio de 1988, se realizar em 1993, precedida de consulta plebiscitria
sobre forma e sistema de governo tambm marcada para o mesmo ano. Serra entende ainda que plebiscito e reforma devem
ser antecipados para 1992, pois seria de todo imprprio realiz-los na data prevista desde que a discusso constituinte seria
no curso de 1994 quando a nao estar mobilizada para eleies gerais, do presidente da Repblica, dos governadores, dos
membros do Congresso e das assembleias estaduais(CASTELLO BRANCO, 1990, grifo nosso). Na justifcao da proposta, Ser-
ra afrma que a insistncia em manter a data inicialmente prevista para a reviso resultar num grande fasco: a qualidade
do trabalho ligado reviso constitucional, sobre o qual se assentaram tantas esperanas, est fadado a constituir um grande
fasco e um autntico fracasso, com srias implicaes e um prejuzo irrecupervel para o sistema jurdico e as instituies
brasileiras(DCN, Seo I, 8/11/1990, p. 11784).
265
Brasileira
mincias inadequadas para constar de um texto do seu nvel,
tornando o sistema jurdico excessivamente rgido, incapaz
de se adaptar s diversas situaes exigidas pela sociedade
de um pas procura do desenvolvimento e de sua afrmao
como nao democrtica comprometida com o bem-estar do
seu povo. Em geral, as emendas Constituio so discuti-
das e votadas em cada Casa do Congresso Nacional em dois
turnos, considerando-se aprovadas se obtiverem, em ambos,
trs quintos dos votos dos respectivos membros. No caso de
emenda constitucional prevista no art. 3 do Ato das Dispo-
sies Constitucionais Transitrias, a discusso e votao
sero realizadas em sesso unicameral, dependendo, para
sua aprovao, do voto da maioria absoluta dos membros do
Congresso Nacional. (DCN, Seo I, 8/11/1990, p. 11784)
verdade que o argumento de Serra no considerava, ao menos
naquele momento, a hiptese de que a reviso pudesse se realizar aps o
ano de 1994, e no antes, sem necessidade de qualquer alterao consti-
tucional
317
. Serra, entretanto, parecia entender, como os crticos dos ex-
cessos da Constituio de 1988, que seria melhor levar a reviso a cabo
o quanto antes
318
.
Para o governo, outra vantagem da antecipao da reviso consti-
tucional era a abertura do caminho para a aprovao de alteraes cons-
titucionais com base em um rito que se ajustava s suas possibilidades po-
lticas: qurum de maioria absoluta em sesso unicameral. Isto , no s
Senado e Cmara deliberariam na mesma oportunidade, mas deliberariam
como se fossem uma s Casa Legislativa. Tudo com a grande vantagem de
317 Nesse sentido, entre outros, o entendimento de Lus Roberto Barroso (1994, p. 68-69): o constituinte brasileiro de 1988
inscreveu l no Ato das Disposies Constitucionais Transitrias um artigo 3 prevendo a reviso da Constituio ao fnal ou
a partir de cinco anos. Pode ser cinco, pode ser seis, pode ser dez. O juiz da convenincia e oportunidade disso, data maxima
venia, no nem a OAB, nem a ABI, nem so os professores de direito. O juzo da convenincia poltica de fazer-se ou no a
reviso agora do Congresso Nacional.
318 Entre outras vozes que se levantaram no Congresso em prol da antecipao da reviso com argumento semelhante ao avan-
ado por Serra, estava o senador Marco Maciel, proeminente liderana governista. De acordo com Maciel, que subscrevera
a Proposta de Emenda Constituio n 9, de 1992, H um grande risco de fazer um trabalho premido pelas presses
eleitorais, num momento de crise em que vive o pas, e, consequentemente, que seja um trabalho marcado pelo episdico,
pelo conjuntural e, por que no dizer, por extenso, pelo transitrio, o que, a meu ver, no se coaduna, no se compatibiliza
com a boa tcnica constitucional. Maciel chegou a sugerir, inclusive, emenda estabelecendo limite temporal alm do qual a
reviso no poderia se estender, visando minimizar a infuncia das eleies (DCN, Seo II, 4/12/1992, p. 9947).
CE
266 Srie
utilizar um expediente j previsto na Constituio. Os riscos envolvidos,
inclusive de contestao judicial da medida, seriam signifcativamente re-
duzidos, restringindo-se validade da antecipao da reviso, tema que de
fato chegou a merecer a ateno do STF.
Por fm, a antecipao da reviso oferecia uma resposta a quem
argumentava que o momento para a introduo de alteraes mais signif-
cativas em um texto constitucional to jovem seria precisamente a reviso,
consignada nos dispositivos transitrios da prpria Carta.
A estratgia do governo esbarrava, entretanto, em signifcativa
resistncia por parte de partidos oposicionistas e tambm por parte de
entidades da sociedade civil que haviam desempenhado um papel mais
ativo ao longo do processo constituinte, como a Ordem dos Advogados do
Brasil, a Associao Brasileira de Imprensa, a Confederao Nacional dos
Bispos do Brasil e a Central nica dos Trabalhadores
319
. E tal oposio no
se limitava antecipao da reviso, mas estendia-se prpria realizao
da reviso constitucional, postura alimentada pela incerteza que marcava
o debate sobre os limites do poder outorgado ao Congresso Revisor.
A preocupao compartilhada pelas entidades da sociedade civil e
pelos partidos que faziam oposio a Collor, como o PT, o PDT e o PCdoB,
era que a reviso constitucional se convertesse em uma ameaa s con-
quistas obtidas ao longo da Constituinte de 1987-1988 e, ainda, em uma
oportunidade para que o governo implantasse na Constituio os funda-
mentos de uma poltica econmica que entendiam inadequada, o neoli-
beralismo. Curiosamente, esses partidos apoiaram a incluso da reviso
constitucional no Ato das Disposies Constitucionais Transitrias em
1988, contra a posio de PDS e PFL, que agora eram favorveis no s
realizao da reviso, mas sua antecipao.
319 A crtica reviso tambm foi encampada pela Sociedade Brasileira pelo Progresso da Cincia, a SBPC. Em entrevista revista
Princpios, do Partido Comunista do Brasil, durante o primeiro semestre de 1994, o presidente da instituio, Aziz Nacib
AbSaber, afrmava: A SBPC contra a reviso constitucional pela inadequao do momento, pela fragilidade do Congresso,
pela decomposio governamental existente no pas, pelas sucessivas crises decorrentes da corrupo, pelo fato de corrupto-
res estarem dentro do processo decisivo. Fao essa campanha pela SBPC, coloco a ideologia a servio do meu pas, de minha
sociedade, do meu povo e daqueles que esto mais prximos de mim. Fira a quem ferir(ABSABER, 1994).
267
Brasileira
O temor de que a reviso constitucional implicasse o sacrifcio de
conquistas sociais da Constituio de 1988 no era infundado. O discurso
acerca das difculdades geradas pela Constituio para a governabilidade
(e, depois, para o custo Brasil) se popularizava, expressando a convico
de que parte das garantias constitucionais referentes ao direito do trabalho
e previdncia social, por exemplo, contribuam diretamente para piorar o
desempenho do setor pblico e privado do pas. Nesse sentido, os juristas
que se posicionavam favoravelmente reviso, como o professor Octvio
Magano, apressavam-se em repelir o entendimento de que a aluso do
artigo 60 4, IV, a direitos e garantias individuais abranja os direitos so-
ciais (MAGANO, 1994, p. 14, e 1993). Em outubro de 1992, a diretoria do
Instituto de Estudos Empresariais patrocinou o VI Frum da Liberdade,
iniciativa que desaguou em proposta de reviso constitucional coordenada
por Ives Gandra Martins. O professor Ives Gandra, com o auxlio de uma
comisso de juristas
320
, ultimou um projeto de reviso no qual todo o cap-
tulo dos direitos sociais previsto no Ttulo II da Constituio desaparecia
(MARTINS, 1993, p. 24-25)
321
.
No campo da sociedade civil organizada, a OAB, j em fevereiro de
1991, havia externado, por meio de seu Conselho Federal, posio contr-
ria antecipao da reviso, que classifcava como golpe na legitimidade
320 Assinam o projeto, alm de Ives Gandra da Silva Martins, como coordenador-geral, Celso Ribeiro Bastos, Cezar Saldanha
Souza Jnior, Edvaldo Brito, Elony Cerezer Martins, Jos Alfredo de Oliveira Baracho, Jos Cretella Jnior, Nicolau Frederes,
Oscar Dias Corra e Paulo Jos Kolberg Bing.
321 No prefcio da obra, Ives Gandra atribui a ausncia falta de consenso entre os membros da comisso: Desta forma, os cap-
tulos referentes aos Direitos Sociais e os Direitos dos Trabalhadores esto aguardando melhor defnio dos que os discutem.
Espera a comisso ter, em breve, uma proposta tambm para esses relevantes captulos (MARTINS, 1993, p. 13-14). fato,
entretanto, que o presidente do Instituto que patrocinou a iniciativa, Andr Burger, em sua apresentao ao projeto, dava a
entender que tais captulos no eram exatamente indispensveis: uma Constituio deve ter por objetivo primordial restrin-
gir os poderes do governo e assegurar as liberdades individuais (1993, p. 9). O projeto repercutiu no Congresso. De acordo
com o senador Aloizio Mercadante, as foras empresariais e polticas conservadoras, que se articulam em torno do projeto
neoliberal, esto com propostas claras e defnidas para a reviso. O projeto mais acabado foi lanado h alguns meses, no Rio
Grande do Sul, pelo Frum da Liberdade, que rene importantes entidades empresariais. A Constituio por um Brasil Livre,
elaborada sob a coordenao do jurista Ives Gandra Martins, e que contou com a contribuio de Celso Bastos, Oscar Dias
Crrea, entre outros expoentes juristas conservadores, apresenta um projeto acabado para a reviso. O centro do projeto a
constituio do Estado mnimo (...)(DCN, 30/9/1993, p. 2674).
CE
268 Srie
constitucional
322
. O tema foi longamente discutido na XIV Conferncia
Nacional da Ordem, realizada em setembro de 1992 em Vitria. Na opor-
tunidade, a Emenda Constitucional n 2, de 1992, que antecipava o plebis-
cito, acabara de ser promulgada. A emenda, como se sabe, no tocava na
reviso constitucional. Entretanto, se a recusa do Congresso em antecipar
a reviso havia feito com que o debate acerca do tema perdesse flego
323
, o
mesmo no podia ser dito sobre a discusso quanto extenso e aos limites
do poder do Congresso Revisor, que naquele momento dividia a confe-
rncia
324
. A posio defendida pelo professor Paulo Bonavides, segundo a
qual a reviso apenas ocorreria em funo da necessidade de adaptaes
na ordem constitucional, decorrente de alteraes na forma ou sistema de
governo em razo do plebiscito previsto no art. 2 do ADCT, contava com
leve predominncia (ORDEM DOS ADVOGADOS DO BRASIL, 1992,
322 Em expediente dirigido ao ento presidente da Cmara dos Deputados, Ibsen Pinheiro, o Conselho Federal da OAB pronun-
ciou-se assim acerca da antecipao da reviso constitucional: A Ordem dos Advogados do Brasil, na defesa da ordem ju-
rdica, considera inaceitvel a antecipao da reviso constitucional. O art. 3 das Disposies Constitucionais Transitrias
estabeleceu que essa reviso ser realizada aps cinco anos, contados da promulgao da Constituio, pelo voto da maioria
absoluta dos membros do Congresso Nacional, em sesso unicameral. Essa disposio contm um mandato da Assembleia
Nacional Constituinte, vale dizer, do poder constituinte originrio, ao Congresso que acaba de ser empossado. D-lhe um po-
der extraordinrio de reviso da Constituio, assumindo ele, com isso, uma funo constituinte diversa do poder de emenda
referido no art. 60 da Constituio. Esse mandato outorgado pela Assembleia Nacional Constituinte imodifcvel pelo Con-
gresso, precisamente porque contm limitaes rigorosas a serem observadas no processo revisional. Se pudesse ser alterado
qualquer aspecto desse mandato extraordinrio, contido no citado dispositivo transitrio, seria reduzido a uma inocuidade.
Pois, a admitir que uma emenda constitucional, pelo processo do art. 60, possa antecipar o prazo estatudo para a reviso,
admitir-se-ia tambm que pode ser modifcado o procedimento ali estabelecido, o que seria absurdo. (...) A antecipao,
mais do que inconvenincia poltica, seria um golpe na legitimidade constitucional, to duramente conquistada e realizada
pela Assembleia Nacional Constituinte(DCN, Seo II, 22/2/1991, p. 399-400).
323 O tema, todavia, no passou despercebido. Em uma das palestras da conferncia, o professor Jorge Miranda observou: O poder
de emenda Constituio, o plebiscito constitucional previsto pela Constituio sobre a forma e sobre o sistema de governo, e
at mesmo a reviso que poder seguir-se a esse plebiscito so ainda manifestaes, formas do exerccio do poder constituinte.
No podem extravasar as regras que a prpria Constituio contm, sejam regras processuais ou materiais. E por isso, permitam
que o diga, no querendo interferir em assuntos internos do Brasil, mas falando apenas como jurista, no mnimo tenho dvidas
acerca da constitucionalidade da antecipao do plebiscito para abril de 1993(MIRANDA, 1992, p. 83).
324 Na OAB havia basicamente quatro tendncias acerca dos limites e extenso do poder revisor outorgado ao Congresso em
funo do art. 3 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias. Uma primeira, liderada pelo professor Paulo Bonavides,
sustentava que a reviso somente ocorreria se houvesse alterao na forma ou sistema de governo decorrente do plebiscito
previsto no art. 2 do ADCT. A segunda corrente, capitaneada pela professora Rosah Russomano e pelo Dr. Arx Tourinho, de-
fendia que o poder revisional implicava competncia para modifcar qualquer dispositivo do texto da Constituio, desde que
observadas as clusulas ptreas. Para a terceira corrente, o poder revisional era absoluto, e de seu exerccio poderia resultar
uma reviso total da Constituio. Essa era a posio do professor Ives Gandra Martins. Finalmente, uma quarta corrente
afrmava que o art. 3 era ele prprio inconstitucional, pois feria a tradio revisional brasileira e o princpio do federalismo,
posio advogada por Paulo Loppo Saraiva (ORDEM DOS ADVOGADOS DO BRASIL, 1992, p. 174).
269
Brasileira
p. 174)
325
. Em setembro de 1993, Gofredo Telles Jnior lanou a Segunda
Carta aos Brasileiros, documento em que defendia a mesma tese sustenta-
da por Bonavides
326
. Essa posio no estava restrita OAB: pouco antes do
incio da reviso, o Departamento Intersindical de Assessoria Parlamentar
(Diap) tambm manifestou-se pela existncia de uma conexo necessria
entre o resultado do plebiscito e a instaurao dos trabalhos revisionais
(RESENDE, 1993, p. 11). A mesma tese seria arguda sem sucesso, j du-
rante a reviso constitucional, perante o STF
327
.
A Confederao Nacional dos Bispos do Brasil tambm se posi-
cionou contrariamente antecipao do plebiscito e, em maio de 1993,
durante a sua 31 Assembleia Geral, editou o documento Em Defesa da
Constituio, no qual manifestava apreenso diante da aproximao
do processo de reviso constitucional. De acordo com os bispos catlicos,
325 Para uma explicao sobre a inadequao jurdica dessa tese, ver A reviso constitucional e a cidadania: a legitimidade do
poder constituinte que deu origem Constituio da Repblica Federativa de 1988 e as potencialidades do poder revisional
nela previsto, de Menelick de Carvalho Netto (2001). De acordo com Carvalho Netto: Havia ainda outra posio, refnada em
suas tcnicas hermenuticas, mas que ao interpretar sistmica e fnalisticamente o art. 3 do ADCT, o conjugava com o art. 2
do mesmo ato para concluir que a autorizao de reviso do art. 3 seria condicionada ao resultado do plebiscito sobre
Forma e Sistema de Governo (...). Assim, a reviso dedicar-se-ia exclusivamente ao aperfeioamento destes. Essa posio
desconhecia o dado preliminar bsico da atividade hermenutica, um primeiro passo essencial, que sempre deve anteceder
as tcnicas mais sofsticadas: a anlise da articulao do dispositivo analisado com a tcnica legislativa de elaborao do
texto que o mesmo integra. Ora, se assim se procede, resulta claro que os dispositivos que integram o ADCT conjugam-se, sis-
temicamente, com a parte temtica do texto permanente a que se referem, mas no entre si. (...) Tais dispositivos, portanto,
ho de ser interpretados sistemicamente em relao ao texto permanente da Constituio referente matria, ou mais es-
pecifcamente, com a parte temtica do texto permanente a que sejam afetos(CARVALHO NETTO, 2001, p. 887). No mesmo
sentido, Lus Roberto Barroso recorda que: quem acompanhou os trabalhos de elaborao da Constituio sabe bem que o
artigo 3 caiu embaixo do artigo 2 por fatalidade, por acaso (BARROSO, 1994, p. 69). E, ainda, Joo Gilberto Lucas Coelho:
(...) todos sabemos que o artigo no tinha qualquer relao com o plebiscito. Foi um pacto na elaborao da Constituio,
que at possibilitou a votao de outros artigos. Foi um pacto do poder constituinte, entre conservadores e progressistas,
garantindo a reviso(COELHO, 1992, p. 179).
326 L-se no documento, publicado na revista Princpios, do Partido Comunista do Brasil: A que reforma, ento, se refere o artigo
3 das Disposies Transitrias? No podendo referir-se s reformas que s cabem s emendas, a reviso do artigo 3 s pode
referir-se reforma preconizada no artigo imediatamente anterior. Se o eleitorado, por meio do plebiscito, houvesse optado
pela forma monrquica e pelo sistema parlamentarista de governo, seria necessrio, obviamente, alterar alguns artigos da
Constituio, a fm de adapt-la deciso do povo. Para fazer essa eventual alterao, o Ato das Disposies Transitrias, em
seu artigo 3, prescreveu no a emenda, mas a reviso. Acontece, porm, que o povo, por meio do referido plebiscito, no
optou pela mudana da forma e do sistema de governo. O que o povo fez foi votar em favor de uma forma republicana e do
sistema presidencialista. Isto signifca, simplesmente, que o povo manteve a forma e o sistema adotado na Constituio em
vigor. O povo no autorizou a mudana. Logo no autorizou a reviso(TELLES JNIOR, 1993-1994).
327 Ver as Aes Diretas de Inconstitucionalidade n 981-8/PR, 983-4/DF e 984-2/DF, discutidas com mais vagar adiante, no
tpico 3.2.
CE
270 Srie
o atual Congresso no poderia valer-se da reviso para proceder inde-
vidamente a mudanas substanciais apressadas em nossa Constituio,
algo que colocaria em risco o Estado de direito, deitando a perder o rico
patrimnio conseguido pelo esforo conjunto da nao na ltima Consti-
tuinte. A CNBB entendia que a reviso destinava-se a reordenar o texto,
eliminar possveis contradies e, sobretudo, introduzir ajustes decorren-
tes de eventual mudana na forma ou sistema de governo, decidida no ple-
biscito. O documento conclua, ento:
6. Estamos surpresos diante das frequentes manifestaes,
inclusive de parlamentares, que revelam a inteno de alterar
profundamente a atual Constituio valendo-se dos trmites
da reviso constitucional prevista nas Disposies Transi-
trias. 7. Chamamos a ateno para o fato de que nenhuma
carta constitucional moderna admite modifcaes de fundo
s por maioria absoluta. Mas, sobretudo, abalizados juristas
alertam que o atual Congresso no tem poder constituinte,
pois para tal no foi eleito pela nao. (CONFERNCIA NA-
CIONAL DOS BISPOS DO BRASIL, 1993)
O movimento sindical, por sua vez adotou uma postura inicial-
mente aberta em relao reviso constitucional. No fnal de 1991, com
a mediao da USP, realizou-se o Frum Capital/Trabalho, que colocou
em contato algumas das principais entidades representativas dos traba-
lhadores e do empresariado nacional
328
. A reviso constitucional foi um
dos temas da agenda do Frum, e o documento assinado pelas entidades
participantes consignava entendimento no sentido de que a reviso deve-
ria ter por objetivo uma Constituio menos programtica e mais sucinta,
deixando para o debate poltico e eleitoral questes que no devem ser
perenizadas no texto constitucional (FRUM CAPITAL/TRABALHO,
1992, p. 196). No deixa de ser surpreendente que o documento produzido
328 Participaram do Frum a Confederao Geral dos Trabalhadores (CGT), a Central nica dos Trabalhadores (CUT), a Fora Sindi-
cal (FS), a Federao das Indstrias do Estado de So Paulo (Fiesp), a Federao do Comrcio do Estado de So Paulo (FCESP),
a Confederao Nacional do Transporte (CNT), o Pensamento Nacional das Bases Empresariais (PNBE), a Sociedade Rural
Brasileira (SRB) e a Organizao das Cooperativas do Brasil (OCB).
271
Brasileira
pelo Frum tenha, ainda, reconhecido a necessidade de se reformar a legis-
lao trabalhista constitucional
329
.
Pouco antes da realizao do Frum, a CUT (que assinou o docu-
mento fnal por meio de Jair Meneguelli) realizou seu 4 Congresso Na-
cional, em So Paulo, entre 4 e 8 de setembro de 1991. As concluses do
Congresso deixam transparecer que os sindicalistas ainda acreditavam
na possibilidade de avanar para outras conquistas na reviso constitu-
cional em 1993. A ideia de antecipar a reviso, entretanto, era vista como
uma tentativa do governo de evitar a ecloso de uma crise de governa-
bilidade, em razo de sua incapacidade de agregar as foras polticas
ligadas ao empresariado.
Recentemente o governo apresentou a ideia de reviso ime-
diata da Constituio como uma das medidas necessrias
para enfrentar a grave crise econmica brasileira. Na verda-
de, a apresentao formal do que se convencionou chamar
de emendo representa uma alterao de sua ttica poltica
de enfrentamento ao movimento operrio e popular. (...) O
ataque do emendo claramente dirigido para os pontos
que representaram conquistas na Constituio de 1988. (...)
O 4 Concut entende que aos trabalhadores cabe a tarefa de
se opor decisivamente a isso, adotando no uma ttica de
defesa da Constituio de 1988, mas ofensivamente, atravs
de uma ampla campanha nacional que, ao retomar o deba-
te, altere, na atual Constituio, questes que defendemos,
criticando e denunciando a estratgia do governo Collor e
os efeitos danosos de sua poltica para os trabalhadores.
(CENTRAL NICA DOS TRABALHADORES, 1991)
Em 1993, entretanto, a posio da CUT durante a sua 6 Plenria
Nacional se modifcara sensivelmente, e j era de aberta oposio reviso
constitucional. De acordo com o documento fnal da Plenria, a deciso de
329 De acordo com o documento: Os artigos 7, 8 e 9 do Ttulo II, bem como o artigo 10 das Disposies Transitrias devem ser
condensados. A Constituio deve estabelecer os princpios mais importantes, apenas. Estes princpios devem contemplar: a)
o salrio mnimo; b) o direito de organizar sindicatos; c) o direito de greve; d) a primazia da negociao coletiva; e) o direito
relao formal de trabalho. Todos os demais dispositivos trabalhistas devem ser removidos. Alguns devem ser remetidos
para a legislao ordinria. Outros devem ser tratados na negociao(FRUM CAPITAL/TRABALHO, 1992, p. 198-199).
CE
272 Srie
interferir no processo constituinte, adotada em 1986, havia sido motivada
pela sensao de que a composio do Congresso Nacional no corres-
pondia aos anseios populares. Agora, novamente um Congresso con-
servador movimentava-se, desta vez para colocar em xeque as conquistas
obtidas na Constituinte, o que exigia da CUT, mais uma vez, mobilizao
junto a outros movimentos sociais organizados
330
.
A mobilizao de setores da sociedade civil organizada e da opo-
sio ao governo no parlamento, bem como a prpria desarticulao da
base governista, tornou impossvel a antecipao da reviso constitucio-
nal, mas no foi obstculo sua realizao. A antecipao da reviso foi
defnitivamente sepultada no curso da tramitao da proposta de emenda
Constituio oferecida pelo deputado Jos Serra, a j mencionada PEC
n 51, de 1990. A proposta recebeu parecer favorvel da Comisso de Cons-
tituio e Justia da Cmara dos Deputados em 15 de maio de 1991, sem
grande oposio. O deputado petista Hlio Bicudo apresentou voto em
separado, no qual argumentava que as disposies transitrias no inte-
gravam o texto constitucional e, por essa razo, no poderiam ser objeto
de emenda (DCN, Seo I, 19/6/1991, p. 9849)
331
. Entretanto, sua posio
no havia convencido, quela altura, nem mesmo a prpria bancada do
PT: os deputados Jos Genono e Jos Dirceu, por exemplo, votaram pela
admissibilidade da proposta de Serra.
Entre outubro e novembro de 1991, a comisso especial constituda
para dar parecer de mrito emenda, presidida por Ulysses Guimares,
realizou uma srie de audincias pblicas, ouvindo os juristas Miguel
330 Como resultado da 6 Plenria, a CUT elaborou um extenso calendrio de atividades, que envolvia: Fortalecer o Movimento Na-
cional Contra a Reviso; impulsionar a criao de comits nas cidades e nos estados integrados ao Movimento, realizar debates
e campanhas junto populao, exercer presso nas respectivas bancadas parlamentares federais e encaminhar campanhas de
arrecadao de fundos para fnanciar atividades; realizar manifestaes contra a reviso em setembro, priorizando as grandes ca-
pitais. No dia 29 de setembro haver o Dia Nacional de Mobilizao Contra a Reviso, preparatrio para o dia 5 de outubro; dia 5 de
outubro o dia marcado para comear a reviso. A CUT dever ocupar Braslia com uma grande concentrao popular e organizar
nos estados manifestaes, inclusive paralisaes de trabalho; por outro lado, se a reviso acontecer, intensifcar a atuao dos
grupos temticos para subsidiar a atuao da CUT; a partir de agora, todas as instncias da CUT devero discutir a formao de uma
rede de informaes, gil e efciente, que subsidie as discusses na sede nacional, compondo para isso uma efetiva coordenao
entre dirigentes e assessores com dedicao efetiva e prioritria(CENTRAL NICA DOS TRABALHADORES, 1993).
331 A mesma posio que podemos encontrar, por exemplo, em Joo Gilberto Lucas Coelho, para quem a disposio transitria
no uma norma constitucional, um ato da vontade poltica da soberania de um poder constituinte.
273
Brasileira
Reale Jnior, Paulo Loppo Saraiva e Michel Temer, os sindicalistas Jair
Meneguelli e Loureno Prado, o cientista poltico Bolvar Lamounier, o
industrial Luiz Carlos Mandelli e o embaixador Meira Penna. O substi-
tutivo assinado pelo deputado Roberto Magalhes, relator na comisso,
descartou a antecipao da reviso constitucional, sugerindo que o plebis-
cito se realizasse em 21 de abril de 1993. Alm disso, o substitutivo previa
a fxao da data de 6 de outubro de 1993 para o incio dos trabalhos do
Congresso Revisor e seu termo limite em 21 de abril de 1994. Por fm, a
sugesto do relator englobava a criao de uma Comisso Preparatria dos
Trabalhos da Reviso Constitucional, a ser constituda no mbito do Con-
gresso Nacional, incumbida de articular Congresso e sociedade, sistemati-
zar as matrias carentes de reviso, preparar projetos e elaborar a minuta
de regimento interno do rgo revisor (DCN, Seo I, 29/2/1992, p. 2797).
O parecer do relator foi adotado pela comisso em 27 de fevereiro de 1992,
sendo levado ao Plenrio da Cmara para apreciao em primeiro turno
menos de um ms depois.
O Plenrio da Cmara dos Deputados acabou restringindo dras-
ticamente a proposta aprovada na comisso especial. Apenas o artigo 1,
que versava sobre a antecipao do plebiscito, permaneceu no texto da pro-
posio. Em primeiro turno, a previso de uma Comisso Preparatria
da Reviso foi rejeitada e, em segundo turno, caiu tambm a previso dos
termos inicial e fnal para os trabalhos da reviso constitucional (DCN,
Seo I, 9/7/1992, p. 16205).
O acordo que permitiu a retirada das disposies sobre a reviso
constitucional passava pelo apoio da oposio manuteno do 1 do
art. 1 da proposta, de acordo com o qual a forma e o sistema de gover-
no, decorrentes de opo plebiscitria, apenas teriam vigor em 1 de
janeiro de 1995, evitando-se assim polmicas acerca da repercusso da
CE
274 Srie
deciso popular sobre o mandato presidencial em curso
332
. Despachada
ao Senado, a proposta foi votada em dois turnos em menos de dois me-
ses, tendo sido aprovada sem maiores difculdades e promulgada em 25
de agosto de 1992
333
.
Entre meados de janeiro e o incio de fevereiro de 1993, o Partido
Socialista Brasileiro (PSB), o Partido Democrtico Trabalhista (PDT)
334
, o
Partido de Reedifcao da Ordem Nacional (Prona)
335
e o governador do
estado do Paran
336
propuseram ao direta de inconstitucionalidade em
face da Emenda Constitucional n 2, de 1992, questionando a antecipao
do plebiscito de 7 de setembro para 21 de abril de 1993. Contra os votos
dos ministros Carlos Velloso, Marco Aurlio e Seplveda Pertence, o STF
frmou entendimento no sentido de que o Ato das Disposies Constitu-
cionais Transitrias contm normas de estatura constitucional passveis
332 Nesse sentido, o lder do governo, deputado Humberto Souto, registrava: efetivamente houve acordo, para o qual solicita
o apoio dos partidos que do sustentao ao governo, inclusive ao Bloco, que participou do entendimento comunicado
essa manh por ns. Concordamos em retirar integralmente o artigo 2, e o PT em retirar o destaque ao 1 do art. 1. O
importante para ns, neste momento, que fque efetivamente estabelecido no 1 do art. 1 que o parlamentarismo,
que ora estamos votando e que ser defnido no plebiscito, s entrar em vigor a partir de 1995. Efetivamente, isto
fundamental, neste momento, para o pas (DCN, Seo I, 9/7/1992, p. 16192). O PT, conforme frisado pelo deputado Edu-
ardo Jorge, tinha interesse em adiar a realizao da reviso, possibilitando sua transferncia para a legislatura seguinte:
A bancada do Partido dos Trabalhadores no defende o incio da reviso em 6 de outubro de 1993. A posio majoritria
da nossa bancada no sentido at de que, se a reviso puder fcar para a outra legislatura, lutemos por isso (DCN, Seo I,
9/7/1992, p. 16195). interessante observar que, promulgada a Emenda Constitucional n 2, foi proposta contra ela a
Ao Direta de Inconstitucionalidade n 830-7/DF. A ao impugnava o art. 1, 1, da emenda sob o argumento de
usurpao de competncia popular, sustentando que, uma vez adotada a deciso sobre forma e sistema de governo,
no possua o Congresso Nacional competncia para diferir sua implantao, mormente diante da previso originria de
um plebiscito seguido quase que imediatamente de reviso constitucional.
333 A votao da proposio no Senado registra 51 votos favorveis emenda e 4 contrrios em primeiro turno (na sesso de
29 de julho de 1992), e 61 votos favorveis emenda e 4 contrrios em segundo turno (na sesso de 12 de agosto de 1992).
So necessrios 49 votos para a aprovao de propostas de emenda Constituio no Senado. A matria foi imediatamente
despachada promulgao (DCN, Seo II, 13/8/1992, p. 6589).
334 Ao Direta de Inconstitucionalidade n 830-7/DF, proposta conjuntamente pelo PSB e pelo PDT.
335 Ao Direta de Inconstitucionalidade n 829-3/DF.
336 Ao Direta de Inconstitucionalidade n 833-1/DF.
275
Brasileira
de reforma pelo procedimento previsto no artigo 60 da Constituio
337
, e
que a data prevista para o plebiscito no seria, em si, um limite temporal
reforma constitucional, razo pela qual sua modifcao era permitida. O
tribunal admitiu, porm, que o art. 2 do ADCT poderia ser interpretado
como clusula ptrea se estivesse em causa a tentativa de revogar o dispo-
sitivo, de alterar a titularidade da deciso de que ele trata, ou, ainda, de
modifcao da forma ou sistema de governo independentemente de sua
realizao ou contra seu resultado
338
.
O reconhecimento da possibilidade de reforma do ADCT abria es-
pao para um debate sobre a alterao na regra transitria que regulava a
reviso constitucional. Talvez por isso, ainda que em sede de obiter dictum,
o relator preocupou-se em registrar que uma tentativa de antecipar a revi-
so poderia encontrar resposta diversa por parte do tribunal:
Ora, no caso, a reviso constitucional a que alude o arti-
go 3 do ADCT, estabelecendo, para ela, um procedimento
menos rigoroso que o do artigo 60 da parte permanente da
Constituio, tem, inequivocamente, uma limitao tempo-
ral: seu procedimento s poder ser desencadeado aps cin-
co anos, contados da promulgao da Constituio.
Ao longo do processo que resultou na antecipao do plebiscito e
da defnio da impossibilidade de antecipao da reviso constitucional,
o cenrio poltico modifcou-se radicalmente. Collor tornou-se, no fnal
337 Em seu voto, o relator, ministro Moreira Alves, asseverou: a transitoriedade, em si mesma, no torna incompossvel a altera-
o de norma constitucional dessa natureza. Com efeito, se possvel alterar-se, por emenda, a regra da parte permanente
para estender-se a todos, e sem limitaes, o que a exceo transitria outorgava a alguns com limitaes; se possvel
criar-se exceo permanente a regra tambm permanente; absolutamente ilgico pretender-se que a exceo transitria,
por causa de sua transitoriedade, seja imutvel, inclusive para restringir-se ou dilargar-se o perodo de transitoriedade. A
este respeito, o posicionamento do ministro Seplveda Pertence parece, todavia, mais consistente: no me convenci da tese
da intocabilidade das normas do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias, ao menos nos termos apodticos em que
foi proposta. Creio que a matria h de ser objeto de exame caso a caso, a ver se a alterao da disposio constitucional
transitria no foi, em concreto, um instrumento de fraude Constituio permanente.
338 De acordo com o voto do relator: A primeira parte dessa fundamentao a de que o artigo 2 do Ato das Disposies Consti-
tucionais Transitrias implica, implicitamente, clusula ptrea, quanto forma e ao sistema de governo, para o procedimento
de emenda do artigo 60 da parte permanente da Constituio s estaria em causa se a emenda constitucional sob exame
houvesse revogado esse artigo 2, ou alterado a titularidade da deciso de que ele trata, ou, ainda, modifcado a forma ou o
sistema de governo independentemente do plebiscito, ou contrariamente ao que nele fosse decidido.
CE
276 Srie
de 1992, o primeiro presidente da Repblica do Brasil a ser afastado do
cargo por um processo de impeachment. Seu vice, Itamar Franco, assu-
miu a Presidncia em uma situao difcil. Fernando Henrique Cardoso,
ministro da economia de Itamar, descreveu assim o momento em que to-
mou posse no ministrio:
Na rea econmica, o governo patinava num vaivm in-
consequente. A infao poderia ultrapassar, se anualizada
nos momentos de pico, os 3.000% ao ano. E todos a esperar
a reviso constitucional automtica, prevista no texto da
Carta de 1988 para cinco anos aps o incio de sua vign-
cia, que deveria comear tambm em outubro de 1993. A
exigncia de um qurum menor do que o da regra consti-
tucional para promover modifcaes em vez dos votos
de trs quintos dos congressistas, bastariam os da metade
mais um teoricamente facilitava muito o processo e criava
expectativas (que no se realizariam). (CARDOSO, 2006,
p. 141, grifo nosso)
A reviso, entretanto, no era automtica
339
. E, se antecip-la no
estava mais em questo, ainda no havia clareza acerca de como inici-la.
Em especial as foras polticas de oposio, como o Partido dos Trabalha-
dores, pretendiam adiar a reviso para outra legislatura, contando, possi-
velmente, com a possibilidade de um melhor desempenho eleitoral e, por
conseguinte, uma maior capacidade de infuncia (ou, ao menos, maior
poder de barganha) sobre o resultado fnal do processo
340
.
339 Embora o PSDB tenha defendido abertamente essa tese, por meio, por exemplo, do senador Mrio Covas: A Constituio
no diz que [a reviso] poder ser feita, que eventualmente ser feita; a Constituio determina imperativamente: a
reviso ser realizada. Portanto, qualquer discusso sobre se ela deve ou no ser feita inteiramente alheia realidade
(DCN, 30/9/1993, p. 2708). Para uma posio em sentido contrrio, ver Jobim (1993, p. 10): questo poltica, no
jurdica, a fxao da data do incio dos trabalhos de reviso.
340 Essa no era, evidentemente, uma postura monoltica no mbito desses partidos. Jos Genono, por exemplo, uma das
principais lideranas petistas, afrmava, em palestra ao Cebrap: Sobre o tema em questo, eu sou a favor de uma refor-
ma constitucional neste ano. Acho que uma temeridade muito grande, como pensa boa parte da esquerda, adiar as
reformas polticas para 1995, aps a eleio de 1994, num sistema presidencialista. Se o Congresso fzer as reformas em
1995, dependendo do presidente, ou ser rolo compressor ou ser crise. E, no meu entendimento, algumas reformas so
inadiveis (...) (GENONO, 1994, p. 7).
277
Brasileira
Diante do texto lacnico do art. 3 do ADCT, era necessrio deter-
minar qual a maneira correta de convocar o Congresso Revisor, isto , por
ato de qual autoridade e observadas quais formalidades. Isso, por si s, j
poderia ser objeto de disputa. A matria, quase que absolutamente negli-
genciada, mas de suma importncia (CARVALHO NETTO, 2001, p. 888),
despertava dvidas e, com a aproximao do termo autorizador da reviso,
chegou a suscitar uma questo de ordem dirigida ao ento presidente da
Cmara, deputado Inocncio Oliveira
341
. Inocncio no chegou a respon-
der questo de ordem, mas, em 22 de setembro de 1993, as Mesas da C-
mara e do Senado Federal apresentaram ao Congresso Nacional o Projeto
de Resoluo n 3, de 1993. O projeto dispunha apenas que a reviso cons-
titucional seria iniciada no dia 6 de outubro de 1993, isto , pouco mais de
uma semana aps a sua promulgao (que ocorreu em 30 de setembro). Na
justifcao da proposio, liam-se to somente as seguintes palavras: As
Mesas do Senado Federal e da Cmara dos Deputados oferecem o presente
projeto, fxando data para o incio dos trabalhos de reviso constitucional,
341 A questo de ordem foi levantada pelo deputado Nelson Trad (Questo de Ordem n 10.437, de 11 de agosto de 1993): O
SR. NELSON TRAD (Bloco Parlamentar MS. Sem reviso do orador.) Sr. Presidente, talvez at minha interveno aqui
tenha as mesmas roupagens da colocada, como pr-questo de ordem, pelo ilustre lder do PDT, deputado Luiz Salomo.
Entendo que seria muito interessante uma resposta s duas indagaes, formuladas como questo de ordem: quem tem
competncia para determinar quando se dar incio a essa reviso e quem tem competncia para instaurar o Congresso
revisional? Isto muito importante. Quero deixar bem claro que eu sustento a indefensabilidade da reviso constitucional,
no aspecto jurdico. No aspecto poltico, tenho razes de sobra para temer o seu incio. Entretanto, nada h que nos impea
de a fazermos, at o momento em que o poder competente para decidir os confitos existentes na sociedade venha dar
sua resposta a um possvel questionamento. Mas traria colao justamente para que V.Exa. utilizasse como matria para
demarcar aquilo que j est sendo determinado a lio de Michel Temer, nosso colega constituinte, que diz: O Congresso a
efetivar logo aps 5 de outubro, mais tarde ou nunca, em face da descrio que lhe foi conferida.Essa posio leva a outra
consequncia. Explico: se o juzo e a oportunidade so do Congresso, h de se praticar o ato que conduza a uma realizao.
Ou seja, no pode a Mesa do Congresso ou alguns deputados ou senadores instalarem o Congresso revisor. Ela, a reviso, h
de ser fruto de uma deciso congressual. E mais e agora o advogado provinciano quem fala: a deciso sobre o incio da
reviso constitucional e de suas regras de cada congressista, direito indelegvel, individual, no podendo a escolha dar-se
por acordos entre as lideranas dos partidos. Esta manifestao deve-se, sobretudo, ao interesse do orador em saber da Mesa,
na realidade, quem detm competncia para determinar, primeiro, quando se dar o incio da reviso e, segundo, quem tem
competncia para instaurar o Congresso revisional(DCD, 12/8/1993, p. 16193).
CE
278 Srie
previstos no art. 3 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias
(DCN, 23/9/1993, p. 2646)
342
.
O projeto de resoluo foi votado na sesso de 29 de setembro.
Antes de iniciado o processo, a deputada do PT de Minas Gerais, Sandra
Starling, formulou questo de ordem indagando sobre o instrumento nor-
mativo adequado para veicular o ato convocatrio da reviso constitucio-
nal, que, em seu entendimento, seria o decreto legislativo
343
. O presidente
do Congresso, senador Humberto Lucena, esclareceu que o entendimento
da Mesa era de que o ato convocatrio deveria ser objeto de resoluo do
Congresso Nacional, por tratar-se de matria da competncia privativa
do Congresso Nacional, versando assunto de sua estrita economia interna
(DCN, 30/9/1993, p. 2707, grifo nosso).
De acordo com Menelick de Carvalho Netto, a convocao do Con-
gresso Revisor por meio de uma resoluo criava um arremedo de reviso.
O ato convocatrio prprio da Assembleia Revisional seria uma emenda
constitucional, regularmente votada e aprovada pelo Congresso Nacional:
o nico instrumento convocatrio, regulado na prpria Constituio, para
atos do nvel hierrquico da instaurao do procedimento de reviso cons-
titucional a proposta de emenda Constituio (CARVALHO NETTO,
2001, p. 888-889). De fato, considerando-se que a reviso consubstanciava
uma oportunidade nica para que o Congresso, aps um prazo mnimo de
experincia constitucional, introduzisse ajustes no texto da Constituio
por meio de procedimento facilitado, seria juridicamente adequado que a
deciso acerca de quando se valer dessa prerrogativa exigisse mais do que
maioria simples e, portanto, eventual dos deputados e senadores. Acrescen-
te-se a isso o fato de que a fxao da data inicial da reviso havia sido co-
gitada inicialmente no curso da tramitao de uma proposta de emenda
342 A Cronologia atualizada da reviso da Constituio Federal, organizada pela Secretaria-Geral da Mesa da Cmara dos
Deputados, registra que em 15 de setembro de 1993, durante uma reunio na casa do presidente do Senado Federal com a
participao de vrios partidos polticos, decidiu-se que o projeto fxando a data para o incio dos trabalhos da reviso seria
lido em sesso do Congresso Nacional, no dia 22 de setembro prximo. No dia seguinte, 23 de setembro, estava prevista a
realizao de uma nova reunio na residncia do presidente do Senado para discusso de um anteprojeto de regimento
interno para reviso constitucional do deputado Nelson Jobim e de uma agenda mnima, na qual estariam indicados os
principais pontos do texto constitucional a serem revistos.
343 Esse foi um dos argumentos manejados pelo PT, PDT e PCdoB na Ao Direta de Inconstitucionalidade n 984-2/DF.
279
Brasileira
Constituio (a PEC n 51, de 1990, que originou a Emenda Constitucional
n 2, de 1992). Essa alternativa, todavia, criaria um enorme embarao para o
governo e sequer chegou a ser cogitada institucionalmente.
A sesso do Congresso de 22 de setembro de 1993, na qual foi lido
o projeto de resoluo convocando a reviso constitucional, foi bastante
tumultuada. O Regimento Comum do Congresso Nacional exige, para a
abertura regular dos trabalhos e para a sua continuidade, a presena m-
nima de um sexto dos membros de cada Casa na sesso, o que, no Sena-
do, equivale a quatorze senadores
344
. Assim que o primeiro-secretrio da
Mesa do Congresso fnalizou a leitura do projeto de resoluo, ergueram-se
questionamentos sobre a inexistncia em Plenrio do nmero exigido regi-
mentalmente. Instado a verifcar o qurum, o presidente Humberto Lucena
afrmou ter contabilizado visualmente o nmero necessrio de senadores, o
que despertou a revolta do deputado Paulo Ramos, do PDT do Rio de Janei-
ro. Postando-se diante da Mesa, o deputado fuminense disparou: V.Exa.
tem que colocar no painel o nome dos senadores, e no cont-los com os
dedos!. Lucena respondeu: V.Exa. um indisciplinado, nobre congres-
sista! V.Exa. no pode permanecer onde est!, ao que Paulo Ramos retru-
cou: A indisciplina comea na Mesa, que no cumpre o regimento (DCN,
23/9/1993, p. 2647). O deputado pedetista Luiz Salomo chegou a arrancar
o microfone do deputado Wilson Campos, do PMDB, encarregado de ler o
projeto de resoluo, enquanto seu correligionrio gacho, Wilson Muller,
tomou o documento das mos do peemedebista e rasgou-o
345
.
Enfm, a Presidncia determinou que a presena dos senadores fos-
se verifcada eletronicamente, pelo painel de votaes, constatando a exis-
tncia de qurum para a continuidade da sesso. A oposio argumentava,
344 Nesse sentido, o Regimento Comum do Congresso Nacional dispe: Art. 28. As sesses somente sero abertas com a presena
mnima de 1/6 (um sexto) da composio de cada Casa do Congresso. Art. 29. hora do incio da sesso, o presidente e os
demais membros da Mesa ocuparo os respectivos lugares; havendo nmero regimental, ser anunciada a abertura dos
trabalhos. 1 No havendo nmero, o presidente aguardar, pelo prazo mximo de 30 (trinta) minutos, a complementao
do qurum; decorrido o prazo e persistindo a falta de nmero, a sesso no se realizar. 2 No curso da sesso, verifcada
a presena de senadores e de deputados em nmero inferior ao mnimo fxado no art. 28, o presidente encerrar os trabalhos,
ex-ofcio ou por provocao de qualquer congressista.(grifo nosso)
345 Conforme noticiado pela revista Veja de 29/9/1993, p. 20.
CE
280 Srie
entretanto, que a sesso fora aberta sem nmero e assim permanecera at
pouco antes da determinao de verifcao pelo sistema eletrnico.
Respondendo a questo de ordem levantada pelo deputado Luiz
Salomo, tambm do PDT fuminense, Humberto Lucena explicou:
Em primeiro lugar, devo dizer que V.Exa. comete um equ-
voco quando afrma que a Presidncia desrespeitou o regi-
mento. Em absoluto! Quando V.Exa. levantou a questo de
ordem [no incio da sesso], de imediato lhe atendi e fquei
aguardando, durante 30 minutos, que houvesse nmero.
Abri o painel na Cmara dos Deputados e, quando j cons-
tavam setenta e poucos deputados, era evidente que no Ple-
nrio havia mais de oitenta, porque as bancadas do partido
de V.Exa., do PT e do PCdoB, por obstruo, no estavam
registrando presena no painel. Havia, porm, em Plenrio,
mais de 84 Srs. Deputados, como havia tambm senadores.
Fizemos a verifcao dos senadores e foi comprovado o n-
mero de dezessete. (DCN, 23/9/1993, p. 2650)
Os deputados Luiz Salomo, lder do PDT, Aldo Rebelo, lder do
PCdoB, Miguel Arraes, lder do PSB, e Hlio Bicudo, vice-lder do PT, de-
cidiram, ento, impetrar mandado de segurana pleiteando, junto ao STF,
a sustao da tramitao do projeto de resoluo que fxava o termo inicial
dos trabalhos de reviso constitucional
346
. Enquanto o STF no decidia a
questo, o projeto de resoluo seguia seu curso.
Alm do tumulto em Plenrio, na sesso do dia 22 de setembro
tambm houve muita confuso nas galerias. O presidente do Congresso,
Humberto Lucena, havia determinado o seu esvaziamento, em razo das
constantes manifestaes do pblico, integrado por manifestantes contr-
rios realizao da reviso. Uma semana depois, o acesso s galerias foi
interditado. Logo no incio da sesso do dia 29, instado pelo deputado Pau-
lo Ramos a explicar a proibio, Lucena comunicou que o presidente da
Cmara dos Deputados e os lderes partidrios da Casa haviam decidido
isolar os ocupantes das galerias do Plenrio por meio da colocao de
346 Ver o Agravo Regimental em Mandado de Segurana n 21.754-5/DF.
281
Brasileira
vidros blindex, que dividiriam os dois espaos. At o fnal da obra, as gale-
rias deveriam permanecer fechadas. O presidente do Congresso observou,
na ocasio, que adotava a atitude com o maior constrangimento (...), por-
que ningum mais adepto do regime democrtico do que eu. Entretanto,
uma coisa fazer obstruo e outra tumultuar as sesses, com a solida-
riedade das galerias (DCN, 30/9/1993, p. 2665)
347
.
Lucena permitiu, entretanto, o acesso de representantes da Con-
federao Geral dos Trabalhadores (CGT), da Unio Nacional dos Estu-
dantes (UNE), da Universidade de So Paulo (USP), da Unio Brasileira
de Estudantes Secundaristas (Ubes), da Federao das Indstrias de So
Paulo (Fiesp), da Fora Sindical, da Confederao Nacional de Associaes
de Moradia (Conam) e de algumas outras entidades a um local isolado do
Plenrio, de onde poderiam observar a votao, para que no se dissesse
que fzemos uma sesso, aqui, sem o mnimo de testemunho da opinio
pblica (DCN, 30/9/1993, p. 2665).
O dia 29 foi marcado pelo clima de confronto entre entidades con-
trrias realizao da reviso constitucional e parlamentares favorveis
medida. Durante a sesso da Cmara dos Deputados, realizada pela manh,
o presidente Inocncio Oliveira determinou a evacuao do Anexo II da C-
mara, pelo qual, em geral, os parlamentares tm acesso ao Edifcio Principal,
onde se localiza o Plenrio. Alguns minutos antes, vrios deputados haviam
se deslocado para o corredor que liga o Anexo II ao Edifcio Principal para
procurar evitar o confronto entre a segurana da Cmara e os manifestan-
tes. O presidente da Cmara advertiu que, se interviessem, os parlamentares
seriam retirados do recinto junto com os manifestantes
348
.
347 A instalao dos vidros enfrentou diversos problemas tcnicos e terminou custando o triplo do inicialmente previsto (LAGO,
1994). Alm disso, apenas em maro de 1994 chegaram as primeiras esquadrias para a obra. Os vidros blindex instalados
durante a reviso constitucional separaram as galerias do Plenrio por uma dcada. Foram retirados em 2004, durante a
gesto do deputado Joo Paulo Cunha na Presidncia da Cmara. No Senado, o pefelista Herclito Fortes registrava sua
preocupao com a deciso de Joo Paulo. O isolamento permitia que as votaes ocorressem com mais tranquilidade e fez
com que houvesse a participao popular nas galerias sem interferncia direta no que ocorria no Plenrio. A retirada dos
vidros, segundo o senador, dava condies para que se confundisse democracia e baguna: No h nenhuma virtude, no
h nenhum sinal de reencontro com a democracia na retirada daqueles vidros de proteo(DSF, 20/1/2004, p. 513).
348 A Presidncia esclarece aos Srs. Lderes: vai mandar evacuar aquele pessoal e, se parlamentares estiverem l, vo sair junto.
A ordem do presidente desta Casa no vai ser desrespeitada. Estou avisando: vo tambm sair junto, porque a dignidade da
Casa vai ser mantida(DCN, Seo I, 30/9/1993, p. 21016).
CE
282 Srie
Pela tarde, os lderes revisionistas procuravam contornar o clima
tenso para garantir a votao, na sesso do Congresso, do projeto de re-
soluo que convocava o Congresso Revisor. Para viabilizar a apreciao
imediata da matria, um requerimento de urgncia foi aprovado (DCN,
30/9/1993, p. 2696 e p. 2701), e em seguida o Projeto de Resoluo n 3,
de 1993, foi submetido a votos. Novamente houve tumulto em Plenrio.
Entretanto, o projeto foi aprovado com relativa facilidade na Cmara e no
Senado (DCN, 30/9/1993, p. 2730)
349
.
O primeiro passo havia sido dado, mas restava ainda apreciar as
centenas de emendas oferecidas pelos parlamentares. No total eram 664, e
o regimento requeria que elas fossem lidas integralmente. Os parlamenta-
res que se posicionavam a favor da realizao imediata da reviso consti-
tucional protestaram e, durante a leitura, o deputado Genebaldo Correia,
do PMDB da Bahia, levantou questo de ordem (DCN, 30/9/1993, p. 2714),
alegando que, como o projeto tramitava em regime de urgncia, com base
no art. 120, 4, do Regimento Interno da Cmara dos Deputados, as
emendas a ele apresentadas apenas poderiam ser aceitas se contassem com
a assinatura de um quinto dos membros da Cmara ou de lderes que re-
presentassem aquele nmero
350
. Aquiescendo, o presidente do Congresso
consultou a assessoria da Mesa e identifcou trs emendas que satisfaziam
s exigncias regimentais, o que gerou intensos protestos por parte dos
autores das emendas prejudicadas (DCN, 30/9/1993, p. 2716-2717). Duas
delas (as Emendas de Plenrio n 1 e n 2) estabeleciam uma data-limite
para os trabalhos da reviso: a primeira, 31 de dezembro de 1993; a segun-
da, 15 de maro de 1994. A terceira apenas emendava a redao da ementa
da proposio para adequ-la eventual mudana de contedo, dispondo
no apenas sobre o incio dos trabalhos revisionais, mas sobre o perodo
de funcionamento dos trabalhos de reviso. A Emenda n 1 foi rejeitada
pelo Plenrio, enquanto a Emenda n 2 foi retirada pelo seu autor, o que
349 Na Cmara, 270 deputados votaram favoravelmente ao projeto, 60 contra e houve uma absteno. As bancadas do PT, PDT,
PSB, PSTU, PV e PCdoB declararam-se em obstruo. No Senado o projeto foi aprovado em votao simblica.
350 Diz o art. 120, 4, do Regimento Interno da Cmara dos Deputados: As proposies urgentes, ou que se tornarem urgentes
em virtude de requerimento, s recebero emendas de comisso ou subscritas por um quinto dos membros da Cmara ou
lderes que representem este nmero, desde que apresentadas em Plenrio at o incio da votao da matria.
283
Brasileira
levou declarao de prejudicialidade da Emenda n 3 (DCN, 30/9/1993,
p. 2732). Conforme consignado pelo presidente Humberto Lucena na oca-
sio, o trmino da reviso fcaria a cargo das normas regimentais comple-
mentares (DCN, 30/9/1993, p. 2732). O Projeto de Resoluo n 3, de 1993,
aprovado em 29 de setembro e promulgado no dia seguinte, converteu-se
na Resoluo n 2, de 30 de setembro de 1993, a qual fxava o incio da re-
viso em 6 de outubro. Naquela altura dos acontecimentos, Lucena sequer
desconfava que o termo fnal dos trabalhos revisionais ainda seria objeto
de muita polmica no Congresso.
Mesmo o incio da reviso ainda sofreria um adiamento. No dia 5
de outubro, o ministro Marco Aurlio, relator do mandado de segurana
impetrado pelos lderes do PDT, PCdoB, PSB e PT, concedeu a liminar
requerida
351
, sustando a efccia da leitura do projeto de resoluo, rea-
lizada na sesso de 22 de setembro. A deciso foi prontamente agravada
pelo presidente do Congresso Nacional e acabou submetida ao Pleno do
STF dois dias depois, em 7 de outubro. O Supremo reverteu a deciso li-
minar para no conhecer o mandado de segurana, sob o fundamento de
tratar-se de matria interna corporis. De acordo com o ministro Francisco
Rezek, relator para o acrdo:
Sou sensvel ao fato de que, no bastasse um juiz desta Casa
haver abonado liminarmente os argumentos da impetrao,
no bastasse ter sido esta lavrada por ilustres e respeitados
membros do Congresso Nacional, em nossa sociedade ci-
vil vozes diversas, embora no majoritrias, formularam a
pergunta que, hoje, um ilustre jornalista de So Paulo lan-
ava em sua crnica: se diante de uma afronta a norma re-
gimental, ocorrida dentro do Congresso, no se pode recor-
rer Justia, a quem se h de recorrer? H, entretanto, um
domnio reservado instituio parlamentar, onde, ainda
que se produza incidente capaz de convencer determinados
congressistas de que alguma prerrogativa sua foi arranhada,
de que as normas regentes do funcionamento da Casa no
foram felmente obedecidas, a soluo h de encontrar-se
351 Segundo a Cronologia atualizada da reviso da Constituio Federal, publicao organizada pela Cmara dos Deputados, a
liminar foi concedida em torno das 18h30 de 5 de outubro de 1993.
CE
284 Srie
dentro do prprio Congresso. No seria coerente com o
sistema de governo que praticamos desde a fundao da
Repblica e que importa basicamente a independncia e
harmonia dos trs poderes que algo confnado no mbito
do funcionamento da Casa Legislativa, luz de suas regras
regimentais, pudesse merecer, no caso de descompasso en-
tre opinies parlamentares, um arbitramento judicirio.
A deciso do STF foi comunicada ao Congresso por meio do Ofcio
n 1.015/P, de 7 de outubro de 1993, assinado pelo ministro Octvio Gallotti,
presidente do tribunal (DCN-RCF, 14/10/1993, p. 37). Diante da deciso, na
mesma data, em sesso solene convocada para esta fnalidade, s 21 horas, o
Congresso Nacional instalou os trabalhos da reviso constitucional.
3.2 Reviso, reconstituinte,
desconstituinte
No dia 10 de outubro de 1993, com a reviso constitucional j
em curso, Junia Nogueira de S, ombudsman da Folha de S.Paulo, cri-
ticou a cobertura que a imprensa escrita dera ao episdio da concesso,
pelo ministro Marco Aurlio, da liminar no mandado de segurana im-
petrado pelas lideranas oposicionistas, que requeriam a impugnao
da sesso do Congresso de 22 de setembro de 1993. Com ttulos como
O sangue de Collor no STF
352
, o parentesco do ministro com o presidente
recm-destitudo era destacado pela mdia, que, segundo a jornalista, no
se preocupou sequer em cotejar as informaes que recebia com as notas
taquigrfcas da sesso impugnada. De um dia para outro, Marco Aurlio
352 Matria publicada na p. 3 do jornal O Globo de 6 de outubro de 1993, um dia aps a concesso da liminar pelo ministro
Marco Aurlio.
285
Brasileira
Mello foi transformado em inimigo pblico nmero 2, uma vez que o
posto de inimigo pblico nmero 1 ainda pertencia a seu primo. Cha-
mando a ateno para a existncia de interesses em divulgar a reviso
constitucional como soluo para a crise poltica e econmica que o pas
ento atravessava, a ombudsman da Folha observou: Os jornais agiram
mal e difcilmente vo reconhecer isso. Afnal, so editados por empresas
que, como todas as outras do pas, vivem ultimamente da iluso de que a
reconstituinte a sada para o Brasil (S, 1993).
O termo reconstituinte, novamente entre aspas, reaparece no dis-
curso do deputado Aldo Rebelo, pronunciado durante a sesso do Con-
gresso Revisor de 13 de outubro de 1993. Aldo procurava advertir sobre
as difculdades que o projeto de Regimento Interno da Assembleia Revi-
sional criava para o envolvimento dos parlamentares, e para o risco de
que uma nova Constituio fosse produzida margem da participao de
deputados, senadores e da populao
353
.
O uso da expresso reconstituinte repleta de possibilidades in-
terpretativas pode at ser acidental, ainda que sua grafa entre aspas,
nos dois casos, sugira o contrrio. De toda forma, os mltiplos sentidos
que o termo evoca traduzem bem as diversas concepes em disputa no
Congresso sobre a natureza do processo revisional, concepes que ora
se confrontavam, ora se interpenetravam. Numa primeira leitura, sepa-
rando-se o prefxo re- e constituinte, podemos supor que se trata de fa-
zer de novo a Constituinte, isto , corrigir algo que se iniciou de forma
353 Para o deputado Aldo Rebelo: O que est proposto a esta Casa e deixamos esta advertncia maioria que, s vezes,
silencia, at sem conhecimento de que suas prerrogativas esto em jogo que apenas uma pequena parte, uma mi-
noria, meia dzia de deputados e senadores far a nova Constituio atravs da reconstituinte que se instala revelia
da imensa maioria de deputados e senadores que foram eleitos em todos os estados para representar na Cmara e no
Senado o povo e a federao, que assistiro, estupidifcados, mudana da Constituio brasileira sem poderem inter-
ferir, de forma alguma, no processo, porque tal regimento no permite que deputados e senadores, em sua maioria,
nele interfram (DCN-RCF, 14/10/1993, p. 27, grifo nosso). O deputado Jaques Wagner, da mesma forma, denunciava
que o episdio da dita reviso constitucional (...) est se transformando numa reconstituio, de to abrangente (...)
(DCN-RCF, 14/10/1993, p. 28). A Folha de S.Paulo, entre maro e junho de 1994, atribuiu a algumas de suas reportagens
sobre a reviso constitucional um selo com a expresso reconstituinte.
CE
286 Srie
irremediavelmente equivocada, como talvez preferissem os descontes da
Constituio de 1988
354
.
Uma segunda possibilidade, certamente bem diversa, vislumbraria
na re-constituinte a tentativa de tornar presente nos trabalhos revisio-
nais o tipo de experincia que marcou a Assembleia Constituinte, repro-
duzindo condies semelhantes de mobilizao popular e participao so-
cial
355
. Isso seria difcil, uma vez que boa parte dos atores mobilizados em
razo da Constituinte em 1987-1988 posicionavam-se agora contrrios
reviso constitucional, a qual, em sua descrio, talvez fosse uma descons-
tituinte antes de uma reconstituinte
356
, em razo dos supostos riscos de
retrocesso institucional
357
.
Uma terceira leitura surge a partir do sentido vernacular da palavra
reconstituinte, substncia medicamentosa usada para restabelecer as for-
as de pessoa fraca, enferma ou convalescente
358
. Partindo da, a reviso
seria um remdio capaz de restaurar a sade de um pas (ou de um go-
verno) adoecido ou, quem sabe, da prpria Constituio congenitamente
doente. Essa viso encontrava-se, principalmente, no horizonte daqueles
354 Roberto Campos dizia em 1993, pouco antes do incio dos trabalhos revisionais: difcil exagerar os malefcios desse misto
de regulamentao trabalhista e dicionrio de utopias em que se transformou nossa Carta Magna. O presidente Jos Sarney
tinha razo ao dizer que ela tornaria o pas ingovernvel. (...) A modernizao brasileira e a cura da estagfao passam pela
reviso constitucional. Felizmente, o problema no de enxertos, que poderiam provocar uma rejeio; simples cirurgia de
amputao. No preciso o bisturi do Dr. Pitanguy. Basta uma tesoura de poda(CAMPOS, 1993, p. 5-6).
355 Ver, a propsito, o entendimento de Menelick de Carvalho Netto: O processo revisional dever, consequentemente, fortale-
cer a Constituio no sentido de que ela prpria se revele como a via da afrmao da cidadania, da civilizao, da incluso
e da construo democrtica, como, a um s tempo, o resultado e o processo de uma efetiva integrao social fundada
nos nossos mais altos valores, consciente e racionalmente aceitos com base na ampla participao democrtica de todos
(CARVALHO NETTO, 2001, p. 889).
356 oportuno esclarecer que os conceitos de desconstituinte e reconstituinte no esto sendo usados no sentido que usu-
almente os empresta a Teoria da Constituio contempornea, tal como no trabalho de Olivier Beaud La puissance de ltat,
sintetizado aqui por Canotilho: Os autores modernos salientam que, no fundo, a teoria do poder constituinte de Sieys ,
simultaneamente, desconstituinte e reconstituinte. O poder constituinte antes de ser constituinte desconstituinte porque
dirigido contra a forma monrquica ou poder constitudo pela monarquia. Uma vez abolido o poder monrquico, impe-se
uma reorganizao, um dar forma, uma reconstruo da ordem jurdico-poltica. O poder constituinte da nao entende-se
agora como poder reconstituinte informado pela ideia criadora e projectante da instaurao de uma nova ordem poltica
plasmada numa Constituio(CANOTILHO, 2003, p. 73).
357 Uma expresso comumente utilizada no discurso dos partidos que faziam oposio reviso para designar, em boa medida,
a possibilidade de supresso de direitos sociais e a desestatizao da economia.
358 Segundo o Dicionrio Houaiss da Lngua Portuguesa.
287
Brasileira
que entendiam que os males do Brasil poderiam ser solucionados por meio
de um procedimento facilitado de alterao constitucional
359
.
O que essas perspectivas tm em comum? Num primeiro momento,
pode-se dizer que todas elas se defnem tendo como referncia o processo
constituinte de 1987-1988, seja para neg-lo, seja para afrm-lo. A experin-
cia da Assembleia Constituinte baseou-se na participao da sociedade civil,
na ampla publicidade das discusses constitucionais e na presso organiza-
da sobre o parlamento. Como o processo de reviso lidou com esse legado?
Dois momentos, ambos localizados no incio dos trabalhos do Con-
gresso Revisor, podem auxiliar a construo de uma resposta. O primeiro,
mais simblico, tem a ver com a deciso de isolar o Plenrio da Cmara
das galerias por meio de vidros especiais. O segundo o estabelecimento
das regras destinadas a organizar os trabalhos do Congresso Revisor. Assim
como na Constituinte, a elaborao do Regimento Interno da Assembleia
Revisional fornece uma oportunidade privilegiada para pesquisar como os
participantes da reviso compreendiam e desempenhavam seu papel.
A deciso de isolar o Plenrio por meio da instalao de vidros
blindex, como visto, foi tomada pelo presidente da Cmara dos Deputados,
Inocncio Oliveira, com o apoio da maioria dos lderes da Casa e do presi-
dente do Congresso Nacional, senador Humberto Lucena. A iniciativa foi
uma resposta s manifestaes hostis ocorridas na sesso do Congresso
de 22 de setembro de 1993, na qual foi lido o projeto que fxava a data para
o incio dos trabalhos da reviso. A manifestao das galerias e a intensa
presso sobre os parlamentares, entretanto, j h muito no eram novidade.
359 O discurso do deputado Victor Faccioni, do PPR gacho, sintetiza bem o esforo de apresentar a reviso constitucional como
a soluo para os problemas do pas: No restam dvidas de que o pas est passando por momentos difceis: estamos s
portas da hiperinfao, a recesso est castigando o povo, h desemprego, h subnutrio, h falta de renda, h falta de
alimentao. E o pior a falta de perspectiva na ao do governo quanto ao desdobramento da vida poltica nacional. Ora, Sr.
Presidente, seguramente hora de mudar, e a mudana primeira a reviso constitucional (DCN, 30/9/1993, p. 2670). No
mesmo sentido, o deputado Jos Loureno, do PPR da Bahia, observava: (...) todos aqueles que tm uma viso alargada do
Estado brasileiro chegaram a uma ntida concluso: com esta Constituio o pas ingovernvel. Se no estivssemos cons-
cientes de que isto uma verdade que no pode ser contestada pelos homens livres do meu pas, deixaramos o barco correr
e adiaramos a reviso para depois da eleio presidencial; se que haver condies de ela ocorrer, com esta Constituio
que a est, que inviabiliza o pas. O dfcit da Previdncia Social de 8 bilhes de dlares. Nos hospitais pblicos, hoje, diante
de dois doentes, os mdicos tm de fazer uma opo e decidir quem vai viver e quem vai morrer. Enquanto isso, o Estado
brasileiro continua a investir nas estatais(DCN, 30/9/1993, p. 2681).
CE
288 Srie
Desde a votao da Emenda Dante de Oliveira, essa estratgia vinha sendo
utilizada por segmentos da sociedade civil de forma cada vez mais frequen-
te
360
. Durante a Constituinte, tal tendncia s fez intensifcar-se.
Quando o Centro conseguiu alterar o regimento interno, na ses-
so da Constituinte de 3 de dezembro de 1987, as cmeras dos fotgrafos
Jlio Bernardes e Lula Marques registraram, respectivamente, manifes-
tantes ligados Central nica dos Trabalhadores acenando com cdulas
de dinheiro para os parlamentares e o deputado Jos Loureno respon-
dendo s provocaes com um gesto grosseiro (a mo direita espalmada
batendo sobre o punho esquerdo fechado)
361
. As manifestaes das ga-
lerias provocaram revolta entre alguns constituintes, especialmente os
ligados ao Centro. Todavia, em nenhum momento cogitou-se o fecha-
mento daquele espao, ainda que ele tenha sido eventualmente evacua-
do. O deputado Amaral Netto, do PPR do Rio de Janeiro, questionou na
poca os critrios para distribuio das credenciais que davam acesso s
galerias
362
e chegou mesmo a propor uma emenda ao regimento interno,
de acordo com a qual a entrada nas dependncias do Congresso Nacional
durante o funcionamento da Assembleia Constituinte seria facultado ape-
nas a pessoas especialmente credenciadas pelo segundo-vice-presidente
da Mesa daquele rgo, o deputado Jorge Arbage, do PDS paraense
363
. A
proposta nunca chegou a ser aprovada. Durante a reviso constitucional,
360 Basta recordar o j citado discurso do senador Aloysio Chaves, do PDS do Par (DCN, 28/4/1984, Seo II, p. 942 e segs.),
pronunciado s vsperas da votao da Emenda das Diretas. O deputado relata, em tom queixoso, telefonemas residncia
de parlamentares, a presena em gabinetes com insistncia, com exposies feitas numa linguagem muitas vezes agressiva,
dura, indelicada frequentemente inslita, raiando pela indelicadeza, pela grosseria. (...) Verifco, Srs. Senadores, que no
h mais privacidade, no h mais respeito ao lar, no h mais o direito de pensar, de manifestar opinio livremente neste
Congresso ou em qualquer outra parte.
361 Para as fotografas, ver Guran (1988, p. 102).
362 Na sesso de 26 de novembro, aps o deputado Mauro Benevides, no exerccio da Presidncia, haver determinado a evacu-
ao dos manifestantes que no cessavam de vaiar o Centro, em especial o discurso do deputado Gastone Righi, Amaral
Netto, irritado, dirigiu-se ao constituinte Jorge Arbage cobrando o fato de que s baderneiros a soldo da esquerda radical
teriam acesso s 439 credenciais que permitiam o ingresso nas galerias. No admitiremos mais essa vergonha que se viu
aqui, que no digna nem da Albnia(DANC, 26/11/1987, p. 244).
363 Para a ntegra da Emenda n 126, que tambm atribua ao presidente da Assembleia Nacional Constituinte competncia para
requisitar proteo ao Estado Maior das Foras Armadas, ver DANC, 9/12/1987, p. 418. De acordo com a justifcao da emenda,
os incidentes ocorridos no ltimo dia 3 de dezembro de 1987, quando as galerias do Plenrio da Cmara dos Deputados foram
invadidas por desordeiros, com ameaas fsicas e morais aos Srs. Constituintes, e principalmente ao prprio presidente (Ulysses Gui-
mares), obrigam a tomada de providncias para garantir o funcionamento, livre e soberano, da Assembleia Nacional Constituinte.
289
Brasileira
entretanto, sob o pretexto da realizao das obras de isolamento do Plen-
rio por meio da instalao dos vidros, o acesso s galerias permaneceria
interditado at maro de 1994
364
.
A deciso de fechar as galerias despertou reaes antagnicas. O
deputado Luiz Salomo (PDT-RJ) chamou a obra de mordaa de vidro para
calar o povo (DCN, 30/9/1993, p. 2669). O senador Eduardo Suplicy, por seu
turno, pediu Presidncia que reconsiderasse a deciso, informando que o
Senado cogitara medida idntica e acabara voltando atrs (DCN, 30/9/1993,
p. 2667). Entre os que apoiavam a medida estava o deputado Amaral Netto,
que desde a Constituinte aguardava providncia semelhante. Para Netto,
falar em povo nas galerias era demagogia. O povo no a galeria. Isso
um monstrengo na vida do pas. O povo somos ns, os parlamentares.
Enche as galerias quem tem mais caminho e mais nibus. E a isso chamam
de povo (DCN, 30/9/1993, p. 2671). Amaral Netto estava certo e errado.
Edmund S. Morgan mostrou com sucesso que a soberania popular
uma fco poltica destinada a sustentar um modo especfco de gover-
no representativo. Um governo absolutamente rendido ao direta de
todos simplesmente deixaria de ser governo. Tratar a soberania popular
como uma fco no implica, entretanto, que o princpio tenha menor
importncia
365
. Como qualquer fco, para ser bem-sucedida, a ideia de
soberania popular deve ser crvel. E, por essa razo, o mundo do faz de
conta pode moldar o mundo real. Devemos nos perguntar o que torna
plausvel falar em soberania do povo e, aps a Constituinte de 1987-1988,
364 Nota do painel da Folha de S.Paulo registrava, em 8 de maro de 1994: Acesso restrito. Alm das questes polticas, os contras
tm outro argumento para combater a reviso: reclamam de que as galerias da Cmara continuam fechadas, o que impede
a presena de pessoas que queiram acompanhar as votaes (FOLHA DE S.PAULO, 1994b, p. 1-4). No deixa de ser curioso
o fato de que a empresa contratada para o servio, aps os primeiros estudos da obra, tenha descoberto que sua realizao,
sem ajustes no sistema de ar-condicionado, mataria sufocados os deputados. Conforme noticiado por Rudolfo Lago, os
vidros simplesmente impediriam a circulao de ar no plenrio. Hoje, os dutos do ar-condicionado tm sada pelo teto do
plenrio. O ar frio desce at o cho e sai, quente, por dutos que fcam exatamente debaixo das cadeiras das galerias. Sem uma
modifcao no sistema de ar-condicionado, o ar entraria, mas no teria por onde sair do plenrio(LAGO, 1994).
365 Morgan escreve em sua introduo: Eu s posso esperar que os leitores que perseverarem at o fm do livro reconheam que
as qualidades fccionais da soberania popular sustentam, e no ameaam, os valores humanos a ela associados. Eu espero
tambm que eles reconheam que eu no imputo queles que empregam ou subscrevem as fces examinadas aqui a
inteno de enganar ou iludir, uma vez que se trata de fces a respeito das quais eles intencionalmente suspenderam sua
descrena(MORGAN, 1988, p. 15).
CE
290 Srie
difcilmente uma resposta elitista e autoritria seria satisfatria. Para Mor-
gan, fces so necessrias e normalmente nos damos ao trabalho de pre-
venir seu colapso rearranjando os fatos para que eles se ajustem fco,
tornando nosso mundo mais prximo daquele que gostaramos que ele
fosse (MORGAN, 1988, p. 14).
Amaral Netto est correto quando afrma que o povo no a ga-
leria. O povo, enquanto entidade, no existe. Ele no pode ser presentif-
cado no espao das galerias para, ento, exercer sua soberania, indicando
com vaias ou aplausos como os congressistas deveriam proceder. Essa
a concluso de Michel Rosenfeld, ao descrever a identidade constitucio-
nal como uma ausncia mais do que como uma presena (ROSENFELD,
2003, p. 26)
366
, e de Juliana Neuenschwander Magalhes, para quem o
povo pode exercitar plenamente a sua soberania apenas quando ele no
tem nenhuma soberania
367
(MAGALHES, 2000, p. 410). Assim como a
afrmao de Morgan, estas tambm so abstratas e algo paradoxais. En-
tretanto, isso no lhes retira o valor prtico.
Morgan, Rosenfeld e Magalhes advertem para os riscos bastante
concretos de que o lugar do povo, uma entidade que nunca pode ser
imediatamente representada (inclusive em razo de sua dimenso histri-
ca), seja colonizado pelos que reivindicam conhecer sua vontade ou falar
em nome dele, quando lhe reduzem, de fato, a no mais que um boneco
de ventrloquo. Nas sociedades contemporneas, a coordenao da ao
366 Para Rosenfeld: (...) o sujeito constitucional deve ser considerado como um hiato ou uma ausncia em pelo menos dois sen-
tidos distintos: primeiramente, a ausncia do sujeito constitucional no nega o seu carter indispensvel, da a necessidade
de sua reconstruo; e, em segundo lugar, o sujeito constitucional sempre envolve um hiato porque ele inerentemente
incompleto, e ento sempre aberto a uma necessria, mas impossvel, busca de completude(ROSENFELD, 2003, p. 26).
367 De acordo com Juliana N. Magalhes, o paradoxo do paradoxo est nisso, que as teorias da soberania (os sistemas de refexo
do direito e da poltica) tratam a soberania como algo real e material. Desde o exterior destes sistemas, o povo espera que
a sua soberania seja real e material. Na realidade, a funo do conceito, a funo do fundamento, a funo do paradoxo da
soberania consiste no fato que o real exerccio da soberania legitima uma tcnica de temporalizao das decises polticas,
das procedimentalizaes jurdicas, das expectativas do ambiente destes sistemas que constitudo por aquilo que na lin-
guagem da poltica e do direito se chama povo. Decises legtimas podem ser negadas por decises legtimas, vnculos le-
gitimamente constitudos podem ser despedaados por outros vnculos legitimamente constitudos, expectativas legtimas
podem ser desiludidas por decises legtimas, as quais, no futuro, podem ser negadas por outras decises, sempre legtimas,
que realizam outras expectativas naturalmente legtimas. Essa a realidade funcional da frmula o povo governa o povo
atravs do povo. possvel vermos como o povo pode exercitar plenamente a sua soberania apenas quando ele no tem
nenhuma soberania(MAGALHES, 2000, p. 410).
291
Brasileira
depende de um aparato complexo. As decises polticas no podem ser
tomadas pelos cidados em conjunto. A Constituio contribui para equa-
cionar essa difculdade assentando as bases do governo representativo, por
meio do estabelecimento de regras de competncia e de mecanismos de
interferncia popular na distribuio e exerccio do poder. Mas o problema
da legitimao poltica em uma democracia no pode ser resolvido de uma
vez por todas com um apelo vazio ao povo.
Ao explicar como o princpio da soberania popular inicialmente
se afrma na Inglaterra de meados do sculo XVII, Morgan observa que
talvez no seja exagerado dizer que os representantes do povo inventaram
a soberania popular apenas para reclam-la para si de forma a justifcar
sua prpria resistncia, e no a resistncia de seus constituintes individual
ou coletivamente, a um rei antes soberano (1988, p. 49-50)
368
. Diante do
povo fccional subitamente supremo, o povo real, incorporado pelas co-
munidades locais, viu seus direitos e liberdades tradicionais colocados em
perigo por um corpo representativo que reconhecia apenas uma autorida-
de superior fctcia (1988, p. 53).
Algo que podemos perceber hoje, mas que talvez fosse difcil di-
visar na Inglaterra seiscentista, que essas advertncias no falam contra
o princpio da representao, mas contra sua supresso. Como sugerido
por Habermas, em sociedades complexas uma aplicao realista da ideia
de soberania popular exige seu desacoplamento dos entendimentos con-
cretos manifestados por um corpo coletivo fsicamente presente e atuante
(HABERMAS, 1992, p. 451)
369
. As galerias do Congresso Nacional existem
para lembrar aos deputados e senadores o contrrio do afrmado por Ama-
ral Netto, isto , que eles no so o povo, mas representantes do povo. E o
368 O objetivo imediato da mudana nas fces [do direito divino do rei para a da soberania popular] era fortalecer o poder no
do povo, mas dos representantes do povo. Ela no se originou em manifestaes populares contra o rei, mas na luta entre rei
e parlamento, um embate que havia chegado a um ponto raramente contemplado pelos eleitores que escolhiam os membros
do parlamento. Dessa forma, as primeiras formulaes da soberania popular na Inglaterra, das quais ela nunca chegou de
fato a escapar, elevavam o povo ao poder supremo elevando seus representantes eleitos(MORGAN, 1988, p. 58, grifo nosso).
369 A publicidade dos trabalhos parlamentares, por outro lado, torna-se central: A mudana de funo do parlamento no pode
ser explicada pelo fato de que o soberano, preso Bill of Rights, seja rebaixado a King in Parliament. A diferena qualitativa
em relao ao sistema anterior at ento vigente que vai acarretar aquela nova relao do parlamento com a esfera pblica
que, por fm, acaba levando total publicidade dos eventos parlamentares(HABERMAS, 1984, p. 81).
CE
292 Srie
trabalho de representar , por defnio, distinto do de incorporar. Repre-
sentantes fazem presente algo que no est l, recebem seus poderes para
agir em nome alheio, no em nome prprio
370
. Suas decises mesmo que
funcionalmente necessrias operao da poltica so sempre falveis.
A interdio do acesso s galerias e seu isolamento do Plenrio assi-
nala o incio da reviso constitucional e sugere que a lgica que governaria
esse processo seria distinta da que governara a Assembleia Constituinte.
claro que o fechamento das galerias no impediu nem a publicidade dos tra-
balhos revisionais, assegurada por meio da cobertura de imprensa e das pu-
blicaes ofciais, nem a presso sobre os parlamentares. Mas a inegvel for-
a simblica da medida sinaliza que o Congresso tinha diante de si o desafo
de fazer a reviso contra no s boa parte de seus membros, mas tambm de
importantes foras da sociedade civil organizada, como a Igreja Catlica, a
OAB, a ABI, a academia e parte do movimento sindical. No seriam apenas
os vidros que separariam o Plenrio das galerias durante a reviso.
No incio de seus trabalhos, a Assembleia Constituinte conviveu,
assim como a Assembleia Revisional, com concepes confitantes acerca
da extenso e limites de seus poderes. A diferena era a convico em
grande medida compartilhada pela sociedade e pela Constituinte, em 1987
de que a elaborao de uma nova Constituio era a tarefa a ser execu-
tada e de que aquele era o momento adequado para execut-la. A ruptura
operada na histria constitucional brasileira pela experincia constituinte
de 1987-1988 reside, precisamente, no transbordamento do debate consti-
tucional para a esfera pblica e na construo de mecanismos institucio-
nais de participao da sociedade civil no processo constituinte. O prprio
modus operandi da assembleia transformou-se numa questo pblica. O
que ocorria no caso da reviso constitucional? Como o Congresso Revisor
370 Morgan aponta que, desde o surgimento da representao na Inglaterra, verifcou-se um confito acerca do carter do
representante. Seria ele um sdito ou um governante? O prprio poder que uma comunidade local era solicitada a
outorgar a seu representante abria espao para que ele se elevasse sobre ela. O rei exigia que a comunidade local lhe
outorgasse plenos poderes (plena potestas) para agir em seu nome, de modo que os habitantes no podiam repudiar as
aes de seu representante se eles estivessem em desacordo com elas. Alm disso, as pessoas selecionadas pela comuni-
dade para represent-las no parlamento eram, desde o incio, aquelas que poderiam comandar a comunidade em virtude
de seu prprio poder ou prestgio. O carter do representante como sdito [subject] mais que como governante [ruler]
era, pois, de princpio, um pouco dbio (MORGAN, 1988, p. 47).
293
Brasileira
enfrentou a questo sobre a organizao de seus trabalhos e a extenso e os
limites de sua competncia?
Na sesso de 13 de outubro de 1993, logo no incio dos trabalhos
revisionais, o presidente Humberto Lucena outorgou um conjunto de re-
gras destinado a regular a apreciao do projeto de Regimento Interno
do Congresso Revisor (DCN-RCF, 14/10/1993, p. 20)
371
. Era uma questo
delicada, pois o mpeto obstrucionista dos partidos de oposio pode-
ria obter oportunidade para manifestar-se j na apreciao dessas regras
provisrias. O lder petista Vladimir Palmeira, por exemplo, defendia em
questo de ordem a tese de que as normas destinadas a regular o funciona-
mento da Assembleia Revisional constituiriam, de fato, uma reforma do
Regimento Comum do Congresso e, por essa razo, deveriam observar o
procedimento previsto naquele diploma para sua prpria alterao, o que
certamente arrastaria os trabalhos por mais tempo do que as lideranas
revisionistas pretendiam (DCN-RCF, 14/10/1993, p. 19).
Indeferindo a questo de ordem, o presidente do Congresso ale-
gou que procedimento idntico ao adotado por ele havia sido utilizado por
Ulysses Guimares durante a Constituinte informao, entretanto, in-
correta. No incio da Constituinte, mesmo as regras provisrias de funcio-
namento da assembleia foram debatidas e votadas pelo Plenrio, chegando
a receber mais de setenta emendas (DANC, 5/2/1987, p. 55-114). Palmeira
ainda procurou questionar Lucena, argumentando que Ulysses consultou
as lideranas e produziu um acordo sobre as normas provisrias (S.Exa.
no baixou normas sem consultar as lideranas!), ao que o presidente res-
pondeu: Inicialmente, S.Exa. baixou normas; depois fez um projeto de
normas provisrias (DCN-RCF, 14/10/1993, p. 20)
372
.
371 L-se, na ementa do documento: A Presidncia, diante da necessidade de dotar o Congresso Nacional de normas prelimina-
res para seu funcionamento durante os trabalhos de reviso da Constituio Federal, com a anuncia do Plenrio, estabelece
os seguintes procedimentos para a apreciao do projeto de resoluo que dispe sobre o funcionamento dos trabalhos de
reviso constitucional e estabelece normas complementares especfcas (...)(grifo nosso).
372 importante observar, contudo, que as regras provisrias aprovadas pela Constituinte por meio da Resoluo n 1, de 1987,
eram bem mais abrangentes que as expedidas pela Presidncia do Congresso Revisor, e no se limitavam a regular o processo
de apreciao do projeto de Regimento Interno da Assembleia.
CE
294 Srie
O deputado do PCdoB de Minas Gerais Srgio Miranda tambm
apontou problemas relacionados s regras provisrias propostas. Miranda
observou que o documento apresentado pelo presidente Humberto Lucena,
em sua epgrafe, institua normas com a anuncia do Plenrio. Entretanto,
ele no fora submetido votao. Percebendo a incoerncia, o deputado so-
licitou que as regras fossem de fato apreciadas pelo Plenrio (DCN-RCF,
14/10/1993, p. 24-25). Lucena permaneceu inamovvel. Segundo ele: a ex-
presso com a anuncia do Plenrio tradicional, e aparece, portanto, em
todas as edies de normas semelhantes a essa (...) sem que tenham sido
as normas, em absoluto, submetidas ao Plenrio (DCN-RCF, 14/10/1993,
p. 24-25). Pelo menos no que se refere Resoluo n 1, de 1987, da Assem-
bleia Nacional Constituinte, o presidente do Senado se equivocava de novo.
Srgio Miranda chamou a ateno, ainda, para o fato de que, no
item 1 das normas provisrias, lia-se: o projeto de resoluo oferecido
pelos lderes ser lido, publicado, distribudo em avulsos e submetido a
discusso e votao, em turno nico (grifo nosso). Entretanto, de acor-
do com o parlamentar, a liderana de seu partido no contribura, de ne-
nhuma maneira, para a confeco do projeto de resoluo versando sobre
o Regimento da Assembleia Revisional. O presidente Humberto Lucena
aquiesceu e determinou: Aceito a ponderao de V.Exa. O texto ser re-
tifcado: (...) oferecido por lderes. E assim ser publicado. E quando o
secretrio ler o projeto de resoluo, V.Exa. poder verifcar quais lderes o
assinaram (DCN-RCF, 14/10/1993, p. 25 e p. 33-37).
As regras provisrias eram talhadas para acelerar ao mximo a
deliberao sobre o regimento interno
373
, cujo projeto original era, nas
373 O procedimento previsto pelas regras provisrias para a apreciao do projeto de regimento interno era, sinteticamente, o
seguinte: facultava-se a qualquer congressista apresentar emendas no prazo de cinco dias, a contar da sesso subsequente
anunciado Plenrio s regras. Os oradores inscritos para debater o projeto teriam cinco minutos para faz-lo, encerrando-
se a discusso aps usar a palavra o ltimo orador inscrito ou, ainda, a requerimento de um dcimo dos congressistas, ou de
lderes que representassem esse nmero, aps falarem, no mnimo seis congressistas. Em seguida, o relator teria 48 horas
para dar parecer ao projeto e s emendas. Proferido o parecer, abria-se prazo de 24 horas para apresentao de requerimento
de destaque, o qual demandaria o apoio de um dcimo dos congressistas ou lderes com essa representatividade. Encerrado
o prazo para destaques, seria convocada sesso para votao da matria. Enfm, concluda a votao, o relator disporia de
48 horas para a redao fnal, dispensada esta no caso de aprovao sem emendas ou de aprovao de substitutivo integral.
O procedimento no foi seguido risca. Em razo principalmente das difculdades de alcanar qurum, alguns dos prazos
foram estendidos a pedido das lideranas.
295
Brasileira
palavras do presidente Humberto Lucena, sobretudo, da lavra, da autoria
do nobre deputado Nelson Jobim, que ser, por consenso, o relator da re-
viso constitucional (DCN-RCF, 14/10/1993, p. 32). Mas o clima poltico
no iria colaborar com a pressa das lideranas revisionistas.
No dia 19 de outubro de 1993, por meio do Requerimento
n 151-CN, foi criada a Comisso Parlamentar Mista de Inqurito (CPMI)
destinada a apurar denncias envolvendo irregularidades no oramento
da Unio (DCN, 20/10/1993, p. 3208)
374
, conhecida como CPI dos Anes
do Oramento. O incio dos trabalhos da CPMI absorveu completamente
a ateno da cena poltica e literalmente paralisou a reviso constitucional,
pois entre os supostos participantes do esquema encontravam-se algumas
das principais lideranas revisionistas
375
: os deputados Genebaldo Correia,
lder do PMDB na Cmara, o senador Humberto Lucena, presidente da
Assembleia Revisional, e o deputado Ibsen Pinheiro, relator do projeto de
Regimento Interno da Reviso, que, segundo as primeiras denncias, no
teria participado diretamente das irregularidades, mas teria conhecimento
374 A CPI Mista destinava-se a apurar fatos contidos nas denncias do Sr. Jos Carlos Alves dos Santos referentes s atividades
dos parlamentares, membros do governo e representantes de empresas envolvidas na destinao de recursos do Oramento
da Unio, relacionados pelo ex-diretor da Subsecretaria de Apoio Tcnico a Oramentos Pblicos e ex-diretor do Departamen-
to de Oramento da Unio, capazes de confgurar ilicitude penal, bem assim investigar a existncia de esquema de corrupo
na Comisso Mista de Oramento, nos ltimos 5 (cinco) anos.
375 A revista Veja de 27 de outubro de 1993 publicou matria com o ttulo A Terra treme, na qual repercutia as denncias de Jos
Carlos dos Santos, veiculadas uma semana antes. As denncias atingiam fguras do alto escalo do governo Itamar, alm das
lideranas revisionistas. Segundo a reportagem, tradicionalmente, caberia ao PMDB e ao PFL, donos das maiores bancadas,
indicarem o presidente e o relator da comisso parlamentar de inqurito. Mas como entre os implicados por Jos Carlos es-
tavam peemedebistas de alto coturno, como o presidente do Senado, Humberto Lucena, e os lderes do partido na Cmara e
no Senado, Genebaldo Correia e Mauro Benevides, o PMDB abdicou de indicar um de seus quadros para a presidncia da CPI.
Sobre Ibsen Pinheiro, a reportagem registrava: Vtima das insinuaes de Santos, por exemplo, foi o deputado gacho Ibsen
Pinheiro, presidente da sesso da Cmara que votou pelo afastamento de Collor. Ibsen no foi acusado por Jos Carlos de ter
recebido dinheiro. Foi, isso sim, acusado de saber do envio de listas de entidades aos ministrios para receberem subvenes
e, em decorrncia, de saber que havia corrupo na Comisso de Oramento e, portanto, de ser conivente com a ladroagem.
Nunca soube de corrupo na comisso, defende-se Ibsen. Nunca houve denncia formalizada ou com um mnimo de fun-
damento que nos levasse a apurar. Ocorre que houve denncias sim, e faltou vontade de apur-las. E resta o fato que, para
vencer Odacir Klein na disputa pela presidncia da Cmara, Ibsen se comps com Genebaldo Correia e os peemedebistas da
Comisso de Oramento. O lder Genebaldo Correia renunciaria ao mandato de deputado em 21 de maro de 1994.
CE
296 Srie
delas
376
. Entre 14 e 26 de outubro houve pelo menos oito tentativas de reu-
nir o Congresso revisor. Em nenhuma delas foi alcanado qurum.
Alm da turbulncia provocada pela CPI, havia duas questes de or-
dem importantes pendentes de deciso. Ambas lidavam com a previso de
que os trabalhos revisionais fossem desenvolvidos de forma unicameral e
prometiam gerar algum desgaste para os lderes da reviso constitucional. A
primeira havia sido levantada pelo deputado Jos Genono na sesso de 13 de
outubro de 1993, e argua a necessidade de eleio de rgo diretor especfco
para conduzir a reviso da Constituio. O art. 3 do ADCT mencionava
que a reviso seria realizada pelo voto da maioria absoluta dos membros do
Congresso Nacional, em sesso unicameral. O dispositivo indicava que os
membros do Congresso compunham o rgo revisional. Um rgo, entre-
tanto, nada mais que um conjunto de competncias ou atribuies e, sob
esse ponto de vista, o colegiado integrado pelos deputados e senadores a que
se referia o art. 3 do ADCT no se confundia com o Congresso Nacional,
pois possua atribuies prprias
377
. A Assembleia Revisional era, na opinio
do deputado petista, um rgo autnomo e distinto do Congresso, assim
como havia sido a Constituinte, tambm composta por deputados e sena-
dores reunidos unicameralmente. Por essa razo, tal como na Constituinte,
fazia-se necessrio eleger uma Mesa prpria para a Assembleia Revisional,
uma vez que a Mesa do Congresso no estaria automaticamente legitimada
para a conduo dos trabalhos (DCN-RCF, 14/10/1993, p. 13)
378
.
376 O deputado Ibsen Pinheiro fez uma extensa defesa em Plenrio (DCN-RCF, 27/10/1993, p. 386 e segs.). O ex-presidente
da Cmara chegou a ser cassado, em maio de 1994, sob a acusao de envolvimento com a mfa do oramento. Anos de-
pois, um depoimento do jornalista Lula Costa Pinto indicou que a condenao de Ibsen estava baseada em uma evidncia
falsa (DINIZ, 2004).
377 No mesmo sentido as observaes de Menelick de Carvalho Netto: O Congresso Nacional, em termos jurdicos, no se
confunde com a assembleia revisional, com competncia especial e extraordinria para aprovar alteraes na Constituio
pelo qurum da maioria absoluta de seus membros. Muito embora, fsicamente, os homens que integraro a assembleia
revisional sejam os mesmos que em algum outro horrio e dia continuaro a exercer as funes de senador ou deputado,
juridicamente, os revisores constitucionais e o rgo como um todo tm competncias ou poderes bastante diversos, no
se confundindo, enquanto polos de articulao de diferentes conjuntos de poderes e deveres, as distintas personalidades
jurdicas destes rgos(CARVALHO NETTO, 2001, p. 888).
378 Na contradita questo de ordem, o senador Mrio Covas observou que a Emenda Constitucional n 26, de 1985, previa
expressamente a eleio de um presidente da Assembleia Nacional Constituinte. O art. 3 do ADCT, por sua vez, no continha
semelhante disposio (DCN-RCF, 14/10/1993, p.14).
297
Brasileira
A segunda questo de ordem, levantada pelo senador Eduardo
Suplicy na mesma sesso, postulava que a reviso no poderia funcionar
unicameralmente porque isso fragilizaria a representao dos estados no
processo e violaria o princpio federativo, clusula ptrea da Constitui-
o de 1988. De acordo com Suplicy, a participao dos senadores no po-
deria ocorrer de forma diluda, como se est pretendendo (DCN-RCF,
14/10/1993, p. 16). A prpria deliberao acerca do regimento interno j
constitua um problema, na medida em que era necessrio estabelecer se o
projeto seria apreciado separadamente pela Cmara e pelo Senado ou por
um colegiado nico, formado por todos os parlamentares.
As duas questes buscavam, somadas, colocar o presidente do Con-
gresso diante de um dilema. Se afrmasse, por um lado, o carter unicameral
dos trabalhos, contrariando a posio defendida pelo senador Suplicy, deve-
ria reconhecer que o Congresso e a Assembleia Revisional eram rgos dis-
tintos e sua prpria competncia para presidir os trabalhos estaria em xeque,
uma vez que no havia qualquer previso legal acerca de como deveria ser
constituda a direo dos trabalhos da reviso. Alm disso, se Lucena man-
tivesse o rito unicameral, estaria colocando seus colegas senadores em uma
situao desprivilegiada, pois muito menos numerosos que os deputados
379
.
Por outro lado, admitida a hiptese de uma deliberao bicameral, contra
a letra do art. 3 do ADCT, criava-se uma difculdade procedimental, que
seria indubitavelmente aproveitada pela oposio: as propostas que antes se-
riam objeto de uma nica votao, passariam a ser submetidas a duas.
A resposta da Presidncia frmou o entendimento de que o Con-
gresso Nacional era o rgo competente para levar a cabo a reviso. Se-
gundo Humberto Lucena, o Congresso Revisor no era outra entidade,
como ocorria ao tempo da Assembleia Nacional Constituinte, quando,
alm desta, subsistiam, funcionando normalmente, o Senado Federal, a
Cmara dos Deputados e o Congresso Nacional (DCN-RCF, 14/10/1993,
p. 15). Com base nessa premissa, a questo de ordem sobre a necessidade
de eleio de uma mesa especfca para a conduo dos trabalhos da re-
viso constitucional foi respondida negativamente. Quanto violao do
379 poca da reviso constitucional, a Cmara contava com 503 deputados e o Senado com 81 senadores.
CE
298 Srie
princpio federativo pela previso de funcionamento unicameral, venceu
a tese segundo a qual o Senado estava plenamente reconhecido em sua
especifcidade institucional. O poder constituinte originrio to somente
determinara um rito mais clere e assemelhado ao que ele prprio adotara
em seus trabalhos para a reviso, razo pela qual seria descabido enxergar
nesse procedimento violao s prerrogativas que o prprio constituinte
originrio reservara ao Senado
380
.
Cumpre ressaltar, entretanto, que o art. 3 do ADCT atribui aos
membros do Congresso titularidade para integrar um colegiado destinado
a introduzir alteraes na Constituio mediante procedimento especial.
Disso no decorre, necessariamente, que tal colegiado seja o Congresso,
pelo contrrio. O mesmo expediente fora adotado pela Emenda Constitu-
cional n 26, de 1985, que convocou a Constituinte de 1987-1988. Tambm
naquela oportunidade os membros do Congresso se reuniram em um r-
go diferente, porque diversas eram as competncias atribudas Assem-
bleia Constituinte e ao Congresso Nacional, assim como diversas eram as
competncias do Congresso e do colegiado encarregado da reviso, quer
o chamemos de Congresso Revisor ou Assembleia Revisional. Do ponto
de vista jurdico, esse o dado decisivo, no o fato, ressaltado pela Presi-
dncia do Congresso, de que a Emenda Constitucional n 26 mencionava
expressamente que o colegiado composto pelos membros do Congresso
em 1987-1988 seria chamado de Assembleia Nacional Constituinte. No
h e no havia naquele momento qualquer previso constitucional para
o funcionamento unicameral do Congresso Nacional, e tampouco previso
para que ele exercesse a competncia revisional (alterao da Constituio
por meio de qurum facilitado, em procedimento unicameral). O colegia-
do formado pelos deputados e senadores em 1993 no era o Congresso
Nacional (algo que o prprio relator da reviso reconhecera abertamente
380 Na deciso, l-se: Concluo e decido: no procede a questo suscitada, estando o Senado Federal plenamente reconhecido
em sua especifcidade institucional, quando esta requerida nos termos constitucionais, legais e regimentais. Exerce sua
competncia e desincumbe-se de suas atribuies, sem restrio. A Presidncia do Senado Federal cumpriu, cumpre, faz
e far cumprir todos os dispositivos do Ttulo IV da Constituio Federal pertinentes competncia do Senado e as demais
normas aplicveis. No que diz respeito ao funcionamento do Congresso Nacional para a fnalidade especfca da reviso cons-
titucional, prevalece, por lmpida e incontornvel, a determinao da unicameralidade, em que os titulares dos mandatos de
deputado e senador exercero o voto individualmente. a deciso(DCN-RCF, 21/10/1993, p. 76).
299
Brasileira
em 1992
381
), mas, com base no entendimento defendido por Lucena, fun-
cionou sob direo da Mesa do Congresso Nacional e publicou os anais de
seu trabalho nos Dirios do Congresso Nacional
382
.
Tanto Genono quanto Suplicy recorreram da deciso da Presi-
dncia (DCN-RCF, 14/10/1993, p. 15-16, e DCN-RCF, 21/10/1993, p. 77).
Pelas normas do Regimento Comum, um recurso interposto contra a de-
ciso de uma questo de ordem no Congresso Nacional submetido ao
Plenrio aps receber parecer da Comisso de Constituio e Justia da
Casa a que pertence o parlamentar arguente. Assim, as comisses da C-
mara e do Senado foram levadas a enfrentar a questo do funcionamento
unicameral do Congresso.
A Comisso de Constituio e Justia do Senado manifestou-se
pelo provimento do recurso interposto pelo senador Suplicy, por meio do
Parecer n 2, de 1993, de autoria do senador Wilson Martins, do PMDB
do Mato Grosso do Sul (DCN-RCF, 4/11/1993, 391-395). Inicialmente, o
parecer levantava vcios formais na tramitao do art. 3 do ADCT. De
acordo com Martins, as emendas individuais que deram origem reviso
constitucional, apresentadas durante a discusso em primeiro turno, no
incidiam sobre dispositivo do projeto de Constituio, em contrariedade
ao que exigia o art. 3, II, da Resoluo da Assembleia Nacional Consti-
tuinte n 3, de 1988
383
. Alm disso, a emenda resultante da fuso no cum-
pria os requisitos estabelecidos pelo art. 3, 2, do mesmo dispositivo,
381 Segundo Nelson Jobim, (...) no o Congresso quem vai fazer a reviso, quem vai fazer a reviso so os membros do
Congresso Nacional, reunidos em sesso unicameral. E, com isso, caem por terra todas as regras do Regimento Comum
(DCN-RCF, 4/11/1993, p. 393).
382 Os anais da Reviso da Constituio Federal foram publicados no Dirio do Congresso Nacional, com expressa indicao de
que se referiam Reviso da Constituio Federal, at o dia 18 de dezembro de 1993. Do dia 19 de dezembro em diante,
de acordo com a nomenclatura adotada pelo regimento interno aprovado pelo Congresso Revisor, os anais passaram a ser
publicados sob o ttulo de Dirio dos Trabalhos Revisionais.
383 De acordo com o dispositivo: Art. 3 Publicado no Dirio da Assembleia Nacional Constituinte e distribudo em avulsos o pro-
jeto da Comisso de Sistematizao, abrir-se- o prazo de 7 (sete) dias para a apresentao de: (...) II emendas individuais,
que devero incidir sobre artigo, inciso, pargrafo ou alnea do projeto de Constituio, limitadas ao nmero mximo de 4
(quatro), para cada constituinte.
CE
300 Srie
pois claramente inovava em relao ao contedo das emendas individuais
que lhe haviam dado origem
384
.
O que mais incomodava os senadores, entretanto, era o fato de que
a parte fnal da redao do dispositivo havia sido acrescida emenda ir-
regularmente, pelo constituinte Nelson Jobim. O prprio Jobim reconhe-
cera: a expresso em sesso unicameral foi acrescentada [ redao da
emenda] por mim, enquanto caminhvamos para o Plenrio para votar o
texto [do projeto de Constituio], aps o acordo de lideranas:
Sentamos a necessidade de revisar as funes do Senado,
e, portanto, no podamos admitir a votao de uma revi-
so constitucional no bojo do Congresso Nacional; porque
no o Congresso quem vai fazer a reviso, quem vai fa-
zer a reviso so os membros do Congresso Nacional, reu-
nidos em sesso unicameral. E, com isso, caem por terra
todas as regras do Regimento Comum, principalmente o
voto separado da Cmara, e o voto separado do Senado. (...)
Acrescentamos essa expresso em sesso unicameral com
a concordncia dos senadores, que no estavam se dando
conta; porque um dos temas mais graves que ns vamos en-
frentar na reviso constitucional chama-se o pacto federal.
(DCN-RCF, 4/11/1993, p. 393)
385
Diversamente do que chegou a ser dito poca, a redao do dis-
positivo, votada e aprovada no primeiro turno da Constituinte, continha a
expresso em sesso unicameral. O vcio restringia-se, de fato, iniciativa
da emenda, que, resultante de fuso, deveria ser assinada pelos primeiros
signatrios das mesmas, requisito que deixou de ser cumprido no momento
em que a redao oferecida pelos autores das emendas fundidas foi alterada.
384 De acordo com o dispositivo: Admitir-se-, ainda, a fuso de emendas, desde que a proposio dela constante no apresente
inovaes em relao s emendas objeto da fuso (...)(grifo nosso).
385 O depoimento de Jobim, transcrito no parecer, foi extrado do volume OAB Comisso de Estudos Constitucionais, simpsio
sobre reviso e plebiscito, 1 ed., 1992, p. 173.
301
Brasileira
Afnal, no cabia aos senadores, cnscios ou no do que estavam a fazer,
anuir alterao introduzida por Jobim na redao do dispositivo
386
.
Intuitivamente, o parecer de Martins apelava para a ideia de que
a validade do texto constitucional decorria da observncia do procedi-
mento ajustado para sua apreciao pela Constituinte. Aquele conjunto
de regras no poderia ter sido subvertido em prol do querer pessoal de
um constituinte contra a quase totalidade dos constituintes eleitos, que
pretenderam resguardar a forma federativa do Estado, e no autorizar a
implementao da reviso constitucional com quebra de princpios cons-
titucionais fundamentais
387
.
O parecer de Wilson Martins conclui transcrevendo o discurso do
senador Josaphat Marinho, no qual o orador sustenta, apoiado no traba-
lho de Otto Bachof
388
, que uma alterao da Constituio que contraria
declarao de imodifcabilidade inserta em seu texto confgura norma
constitucional inconstitucional. A tentativa de processar a reviso uni-
cameralmente resultaria em ofensa ao princpio federativo e, portanto,
386 Jobim reproduzia, na realidade, uma prtica que j foi muito comum no processo legislativo federal. Segundo seu entendi-
mento, As emendas nominadas aglutinativas, conforme o 2 do art. 6, tm origem no Regimento da Cmara, onde no
h necessidade absoluta da existncia de emendas a serem aglutinadas. H, isto sim, a formao de um texto nico. (...) As
emendas aglutinativas caracterizam-se, Sr. Presidente, como emendas de transao, que so aquelas que se produzem no
Plenrio, para possibilitar o andamento da matria e a sua votao (DTR, 9/3/1994, p. 1499). O 3 do art. 188 do Regi-
mento Interno da Cmara dos Deputados diz, entretanto, o contrrio. De acordo com o texto, emenda aglutinativa a que
resulta da fuso de outras emendas, ou destas com o texto, por transao tendente aproximao dos respectivos objetos.
Portanto a preexistncia de emendas (inclusive de emendas suportadas por destaques, conforme entendimento da Mesa da
Cmara) versando o contedo aglutinado , sim, requisito para a propositura vlida de emendas aglutinativas. Ressalte-se
que o entendimento sustentado pelo ento deputado Nelson Jobim no tem recebido a acolhida da Mesa da Cmara mais
recentemente. A este propsito, ver a Questo de Ordem n 132, de 4/7/2007, levantada pelo deputado Arnaldo Faria de S
e respondida pelo presidente Arlindo Chinaglia (DCD, 5/7/2007, p. 34474 e segs.).
387 Segundo o senador, o querer pessoal de um constituinte ainda que investido de atribuies de relatoria no poderia e
no pode prevalecer sobre a vontade da quase totalidade dos constituintes eleitos pela vontade livre e soberana da nacio-
nalidade, que no pretendeu nenhuma modifcao na forma federativa do Estado brasileiro, ou autorizar a implementao
da reviso constitucional com quebra de princpios constitucionais derivada do Congresso Nacional (art. 60, CF) e vulnerao
frontal do princpio de sustentao da federao (art. 1, CF)(DCN-RCF, 4/11/1993, p. 393).
388 O senador se refere ao trabalho Normas constitucionais inconstitucionais: Uma lei de alterao da Constituio (...) pode
infringir, formal ou materialmente, disposies da Constituio formal. D-se o primeiro caso, quando no so obser-
vadas as disposies processuais prescritas para a alterao da Constituio; ocorre o ltimo, quando uma lei se prope
a alterar disposies da Constituio contrariamente declarao da imodifcabilidade destas inserta no documento
constitucional (BACHOF, 1994, p. 52).
CE
302 Srie
clusula imodifcvel
389
. A interpretao constitucionalmente adequada do
art. 3 do ADCT exigiria que a expresso em sesso unicameral fosse
lida como em sesso conjunta (DCN-RCF, 4/11/1993, p. 394). De toda
forma, submetido apreciao do Plenrio do Congresso Revisor em 17 de
novembro de 1993, o parecer da CCJ do Senado foi rejeitado
390
, diga-se de
passagem, em uma votao unicameral.
Quanto ao recurso do deputado Jos Genono, ele nunca chegou
a ser apreciado (DCN-RCF, 11/11/1993, p. 432). Tudo o que se sabe que
ele foi encaminhado Comisso de Constituio e Justia da Cmara por
meio do Ofcio do presidente do Senado Federal n 484, de 1993
391
. Em
seguida, foi designado relator da matria o deputado Roberto Magalhes,
que apresentou parecer no sentido do desprovimento do recurso. Em seu
parecer, Magalhes opinava pela defnio de unicameralidade como fu-
so das duas Casas Legislativas para instituir equiparao na apurao de
votos e no para constituir um novo rgo legislativo
392
. At onde foi pos-
svel apurar, o parecer no chegou a ser apreciado pela Comisso de Cons-
tituio e Justia da Cmara. Como o recurso interposto por Genono no
dispunha de efeito suspensivo, possvel que ele tenha sido dado por pre-
judicado em face da aprovao, pelo Plenrio do Congresso Revisor, do
funcionamento unicameral, durante a apreciao do regimento interno, e
da rejeio do parecer da Comisso de Constituio e Justia do Senado,
assinado pelo senador Wilson Martins, que sustentava a inconstituciona-
lidade da deliberao congressual unicameral.
Cercado por polmicas constitucionais e regimentais, denncias
de corrupo e um forte nimo obstrucionista por parte da oposio, o
ritmo dos trabalhos revisionais era lento e o seu futuro, desde o princpio,
389 Ressalte-se que o STF j entendeu ser juridicamente impossvel controlar a constitucionalidade de normas originrias da
Constituio, inclusive em polmica versando sobre o sentido e efccia do princpio federativo. A propsito, ver Ao Direta
de Inconstitucionalidade n 815-3/RS.
390 No houve qurum para apreciao da matria nas sesses convocadas nos dias 3, 9 e 10 de novembro de 1993. No dia 17,
fnalmente, foi votada pelo processo nominal e rejeitada por 275 votos contra 27, tendo ocorrido 5 abstenes (DCN-RCF,
18/11/1993, p. 515 e p. 527).
391 Ata da Reunio de 1/12/1993, da Comisso de Constituio e Justia e de Redao da Cmara dos Deputados (ACD).
392 Idem.
303
Brasileira
incerto. J em 10 de novembro de 1993, o deputado do PDT baiano Waldir
Pires apresentou um projeto de resoluo que suspendia os trabalhos do
Congresso Revisor, sob o argumento de que a reviso da Carta Magna
do pas no pode dar-se, nem processar-se no turbilho dos escndalos
que espoucam a cada dia, no vrtice da crise que pe em xeque a prpria
instituio do Parlamento (DCN-RCF, 11/11/1993, p. 450).
Apenas no dia 26 de outubro, mais de duas semanas aps o incio
dos trabalhos da reviso, uma reunio de lderes realizada no gabinete do
presidente da Cmara decidiu a agenda da votao do regimento. Na tarde
daquele mesmo dia, o relatrio do deputado Ibsen Pinheiro seria lido e
discutido, e o prazo para apresentao de destaques seria aberto. No dia 1
de novembro, o prazo para destaques se encerraria e em 3 de novembro o
projeto seria votado
393
. Esse cronograma acabou parcialmente frustrado.
Durante a sesso do dia 26, assim que a discusso foi iniciada, o
deputado Mendona Neto (PDT-AL) pediu a palavra para uma reclamao.
O relatrio do deputado Ibsen Pinheiro (DCN-RCF, 27/10/1993, p. 108-381)
tinha mais de 150 pginas e, na gria legislativa, ainda estava quente ao ser
distribudo aos parlamentares, recm-sado das mquinas fotocopiadoras.
O deputado consultara alguns congressistas, e a maioria afrmou ter acaba-
do de receber o parecer. Lucena havia suspendido a sesso para que cpias
do trabalho de Ibsen fossem distribudas em Plenrio. Reaberta a sesso,
Mendona Neto questionou o presidente: V.Exa. deu dez minutos para a
distribuio. Por isso pergunto-lhe, com a experincia que tem, Sr. Presi-
dente, se possvel a um homem srio discutir um assunto de 150 pginas
em dez minutos (DCN-RCF, 27/10/1993, p. 383). No se tratava, verda-
de, de discutir o assunto em dez minutos, mas de tomar conhecimento
de uma matria bastante extensa e debat-la na mesma sesso. Ressalte-se,
a matria compreendia o projeto e as mais de duas mil emendas apresen-
tadas (DCN-RCF, 27/10/1993, p. 108-381) a ele, ainda que boa parte delas
393 Para a agenda dos trabalhos, ver Cronologia atualizada da reviso da Constituio Federal (1994).
CE
304 Srie
fosse destinada apenas a criar oportunidade para obstruo
394
. O apelo do
deputado Mendona Neto no sensibilizou os parlamentares. Seguindo a
agenda estabelecida, a discusso foi encerrada naquele mesmo dia, e a sesso
destinada votao do projeto de regimento convocada para 3 de novembro.
Tudo (ainda) conforme o cronograma (DCN-RCF, 27/10/1993, p. 390).
No dia 3, entretanto, no houve qurum e o presidente Hum-
berto Lucena convocou sesso para o dia 9. Esta sesso tambm no se
realizou
395
, e s no dia 10 de novembro (mais de um ms aps o incio
da reviso) o projeto de regimento foi posto em votao, aps ter recebi-
do destaques. O relator, at aquele momento, ainda era Ibsen Pinheiro.
Ibsen, entretanto, via-se pressionado pelas denncias envolvendo a CPI
do Oramento e decidiu renunciar. Imediatamente, Lucena designou
o peemedebista Jos Luiz Clerot para a funo (DCN-RCF, 11/11/1993,
p. 410)
396
. A renncia de Ibsen e a nomeao de um novo relator desper-
taram vrios questionamentos. O deputado do PCdoB paulista, Aldo Re-
belo, por exemplo, ponderou que Ibsen Pinheiro participara da comisso
que preparou o anteprojeto de regimento, juntamente com Nelson Jobim,
Jorge Bornhausen e outros, encontrando-se familiarizado com o texto
(DCN-RCF, 11/11/1993, p. 410). Clerot, entretanto, acabara de assumir a
funo e j deveria oferecer o seu parecer, a menos que resolvesse subs-
crever integralmente o assinado por Ibsen. Haroldo Lima, tambm do
PCdoB, observou, logo em seguida, que Ibsen tivera trs reunies com
os seis partidos contrrios reviso, debatendo diversos pontos do pro-
jeto de regimento. Lima desejava saber se o novo relator estava a par das
394 S o deputado Vivaldo Barbosa, do PDT do Rio de Janeiro, apresentou mais de 500 emendas. Centenas delas tinham como
propsito alterar o qurum necessrio para abertura da sesso, variando-o de um a um. Isto , uma emenda previa que
o qurum seria de 200 congressistas, enquanto a outra previa 201, a seguinte 202, e assim por diante. Da mesma forma,
dezenas de emendas alteravam o horrio do incio dos trabalhos, cada uma estabelecendo uma hora cinco minutos diversa
da anterior (DCN-RCF, 27/10/1993, p. 127 e segs.).
395 A despeito de a sesso ter sido convocada pelo senador Humberto Lucena, o presidente da Cmara, deputado Inocncio
Oliveira, e uma comisso de lderes revisionistas buscavam chegar a um acordo com os partidos que se opunham reviso
para integr-los ao processo, razo pela qual o presidente do Senado foi informado de que, naquela data, no seria possvel
realizar a sesso unicameral (DCN, Seo I, 10/11/1993, p. 24412).
396 Tambm no dia 10 de novembro, o presidente da Cmara, Inocncio Oliveira, anunciava em Plenrio: hoje cedo, em reunio
com o presidente da Cmara e o presidente do Senado, os partidos polticos que apoiam a reviso constitucional resolveram,
por unanimidade, indicar o nobre deputado Jos Luiz Clerot como relator do Regimento Interno do Congresso Revisor. A
escolha foi feita, repito, por unanimidade(DCN, Seo I, 11/11/1993, p. 24594).
305
Brasileira
questes levantadas naquelas ocasies (DCN-RCF, 11/11/1993, p. 411). Ne-
nhum desses questionamentos foi respondido pelo novo relator. Clerot se
limitou a informar a Presidncia dos trabalhos que estava em condies
de desempenhar o ofcio para o qual acabara de ser designado. Em outras
palavras, adotaria integralmente o trabalho de Ibsen Pinheiro.
O encaminhamento da votao marcado por protestos dos parti-
dos que se opunham reviso e consideravam que as denncias lanadas
pela CPI do Oramento sobre parte dos congressistas revisores criavam
uma situao poltica incompatvel com a magnitude da tarefa cometida ao
Congresso. A CPI acabou fortalecendo os chamados contras, na medida
em que levantava suspeitas sobre alguns dos principais lderes polticos da
reviso. De toda forma, a obstruo da oposio no foi capaz de impedir a
aprovao do substitutivo apresentado pelo relator, Jos Luiz Clerot. Fo-
ram 307 votos favorveis, 4 votos contrrios e 2 abstenes. Cumpre obser-
var que as foras polticas que davam sustentao reviso operavam, em
razo de difculdades de mobilizao, uma maioria limtrofe (DCN-RCF,
11/11/1993, p. 424). Considerando o universo de 584 deputados e senado-
res, a maioria absoluta exigida constitucionalmente para as deliberaes
revisionais era atingida com 293 congressistas.
Aprovado o substitutivo, restava apreciar os 714 destaques apre-
sentados ao parecer do relator do regimento. Na sesso de 17 de novem-
bro, eles receberam pouco mais de dois minutos de considerao por parte
de Clerot, que recomendou a aprovao de uma emenda e quatorze su-
bemendas destacadas (DCN-RCF, 18/11/1993, p. 527 e segs.). A discusso
dos destaques mesmo aqueles com parecer favorvel por parte do relator
abriria oposio a possibilidade de obstruir novamente os trabalhos,
razo pela qual a estratgia revisionista foi aprovar um requerimento de
votao em globo de todos os destaques e, em seguida, rejeit-los integral-
mente (DCN-RCF, 18/11/1993, p. 534). Assim, foi mantido sem alteraes o
substitutivo adotado inicialmente por Ibsen Pinheiro, ainda que assinado
por Jos Luiz Clerot. Em meio a novos protestos e pedidos de verifcao de
votao no atendidos, estava aprovado o Regimento Interno da Reviso
Constitucional (DTR, 19/11/1993).
CE
306 Srie
Como se tornou to comum nas disputas polticas iniciadas no
Congresso Nacional, em especial aps o advento da Constituio de 1988,
esta tambm chegou ao STF. Em meados de dezembro de 1993, o PT, o
PDT, o PCdoB, o PSB e o PSTU, ingressaram com aes diretas de in-
constitucionalidade impugnando o Regimento Interno da Reviso Cons-
titucional (respectivamente, as Aes Diretas de Inconstitucionalidade
n 984-2/DF, ajuizada pelas trs primeiras siglas, e n 983-4/DF, ajuizada
pelas duas ltimas agremiaes). As aes buscavam a anulao do proces-
so de reviso constitucional, mas no impugnavam a resoluo que con-
vocara o Congresso Revisor e marcara data para o incio de seus trabalhos
(Resoluo do Congresso Nacional n 2, de 1993). Atacavam, ao invs dis-
so, o prprio regimento aprovado pelos congressistas revisores (Resoluo
do Congresso Nacional n 1, de 1993-RCF).
As duas aes foram subscritas pelos mesmos advogados, o que in-
dica que os partidos que se opunham reviso coordenaram sua ao para
oferecer ao tribunal duas sadas: a primeira alternativa era impedir a reali-
zao da reviso constitucional, sob o fundamento de sua impossibilidade
diante dos resultados do plebiscito de 1993; a segunda era inviabilizar a vo-
tao em sistema unicameral, sob o argumento de que isso enfraqueceria
a representao institucional dos entes federados no processo revisional e,
por conseguinte, violaria o princpio federativo, clusula ptrea da Cons-
tituio de 1988.
As aes foram distribudas no STF no dia 17 de dezembro. A cau-
telar, entretanto, foi considerada prejudicada pelo ministro Seplveda Per-
tence, em razo do indeferimento pelo pleno do tribunal, naquela mesma
data, de medida idntica requerida pelo governador do Paran, Roberto
Requio, na Ao Direta de Inconstitucionalidade n 981-8/PR, ajuizada
quatro dias antes
397
. O relator desta ao, ministro Nri da Silveira, en-
tendeu que o requisito do periculum in mora no estava presente, uma vez
que as emendas revisionais eventualmente viciadas por violao a clusu-
las ptreas da Constituio poderiam ser impugnadas perante o tribunal
397 Os ministros Marco Aurlio e Seplveda Pertence aquiesceram ao argumento da conexo necessria entre os artigos 2 e 3
do ADCT, ainda que este ltimo tenha indeferido a cautelar, por pensar ser a tese quase fatalmente destinada derrota.
307
Brasileira
aps sua promulgao. de se destacar, entretanto, que, promulgadas as
emendas revisionais, a oportunidade para a reviso teria, ao menos em
princpio, se exaurido. Isto , o exerccio do controle de constitucionali-
dade pelo STF aps a promulgao da reviso revelava-se inefcaz para
evitar srio prejuzo prerrogativa institucional do Congresso, que fca-
ria impossibilitado de proceder nova reviso da Constituio. Mesmo
considerando a possibilidade de o tribunal determinar a anulao de todo
o processo revisional e d-lo por no realizado, ainda assim o Congresso
teria despendido oito meses de trabalho a troco de nada.
Mais grave, porm, que nenhuma das aes tenha tido o mrito
apreciado pelo tribunal durante o processo revisional. A Corte volunta-
riamente se esquivou de enfrentar a questo, ainda que o prprio relator
houvesse reconhecido ser necessrio um exame de maior profundidade
sobre a deliberao unicameral, sem previso (...) de deliberao sepa-
rada da Cmara dos Deputados e do Senado Federal. As aes foram
consideradas prejudicadas por perda de objeto, em despachos monocr-
ticos, entre 2001 e 2002
398
.
Alm dos questionamentos formais, o Regimento Interno da Re-
viso tambm sofria pesadas crticas por parte dos partidos minoritrios.
Desde quando circularam as primeiras verses do anteprojeto, cuja dis-
cusso havia comeado informalmente na Cmara, em agosto de 1993,
398 A Ao Direta de Inconstitucionalidade n 981-8/PR foi declarada prejudicada por deciso monocrtica do ministro Gilmar
Mendes em 9 de setembro de 2002. As Aes Diretas de Inconstitucionalidade n 983-4/DF e n 984-2/DF foram julgadas
prejudicadas em 31 e 30 de outubro de 2001, respectivamente, por deciso do ministro Nri da Silveira.
CE
308 Srie
diversos parlamentares demonstravam insatisfao com a proposta
399
. Os
quruns previstos no projeto original do regimento interno estavam to-
dos fxados em 117 congressistas (DCN-RCF, 14/10/1993, p. 35), at mes-
mo para procedimentos simples, como a apresentao de requerimento
de destaque ou de verifcao nominal de votao. O projeto havia sido
preparado pelos partidos que apoiavam a reviso, sem a participao dos
contras, e refetia uma manobra destinada a inviabilizar o desempenho
de qualquer papel relevante por parte da minoria parlamentar. A verso
aprovada do regimento exigia, entretanto, o apoio de apenas 59 congres-
sistas (um dcimo do Congresso Revisor) tanto para a verifcao de vo-
tao como para a apresentao de requerimento de destaque.
O principal problema do Regimento da Assembleia Revisional era,
entretanto, sua impermeabilidade participao, quer de parlamentares,
quer da sociedade civil. Nesse ponto, ele se situava em posio antpo-
da do Regimento da Constituinte, que garantia amplas possibilidades
399 No Senado, o senador Josaphat Marinho reclamava do incio das conversaes sobre a reviso e seu regimento sem a parti-
cipao de partidos de oposio da Cmara e, principalmente, sem que o Senado fosse envolvido no processo (DCN, Seo II,
11/8/1993, p. 7222). Na Cmara, um dos maiores crticos do regimento era o deputado do PCdoB paulista Aldo Rebelo. Ainda
durante a sesso de 13 de outubro, pouco antes da leitura do projeto ofcial de regimento, Aldo registrava: Gostaria de fazer
um breve comentrio a propsito da quarta verso do regimento apresentado pelo deputado Nelson Jobim. Sr. Presidente,
tal proposta, na nossa avaliao, constitui uma pea autoritria e elitista, destinada a atender aos interesses dos que querem
mudar a Constituio com o menor custo poltico possvel para os lderes da atual maioria parlamentar. Para Aldo, o perodo
inicialmente destinado aos debates, de vinte dias corridos, conjugado com a regra segundo a qual cada congressista poderia
usar a tribuna uma nica vez, por quinze minutos, resultaria num dfcit de participao dos parlamentares no processo.
Pelas contas do deputado, descontados sbados e domingos, seriam apenas quinze sesses de quatro horas. Portanto, no
mximo 240 parlamentares, menos da metade dos membros do Congresso Nacional, poderiam usar da palavra. Alm disso,
o projeto previa apenas dez dias corridos para apresentao de propostas de emendas revisionais e cinco dias corridos para
analisar e oferecer emendas s propostas apresentadas. Ao fnal, Aldo pergunta: qual parlamentar, alm de uns poucos car-
deais, ter estrutura de assessoria para participar efetivamente desse processo?(DCN-RCF, 14/10/1993, p. 26-27). Em artigo
publicado na revista Princpios, Aldo complementava seu argumento, criticando o pouco espao deixado pelo regimento
minoria: Aprovado o incio da reviso, os revisionistas apresentam seu projeto de regimento interno para os trabalhos. E
surge da pena do deputado Nelson Jobim uma prola de regimento fascista, autoritrio e centralizador, capaz de fazer inveja
aos juristas do Terceiro Reich. Pela proposta de regimento as minorias so praticamente excludas do processo de deciso.
Para se ter uma ideia do que isso representa, basta dizer que, juntos, PT, PDT, e PCdoB no somam votos exigidos 117 para
pedir uma singela verifcao nominal de votao (REBELO, 1993-1994).
309
Brasileira
de interferncia aos constituintes e aos movimentos organizados
400
. Um
exemplo de tal impermeabilidade pode ser encontrado na previso de
apresentao de propostas revisionais populares (art. 4, 5). As pro-
postas poderiam ser apresentadas apenas nos primeiros quinze dias subse-
quentes publicao do Regimento da Reviso. Na Constituinte, em 1987,
houve praticamente um ano para debater as propostas e reunir o apoio
necessrio: trinta mil assinaturas, amparadas por trs entidades associa-
tivas legalmente constitudas. Diante de prazo to exguo, o Regimento
da Reviso baixava para quinze mil assinaturas o nmero exigido para a
apresentao da proposta revisional popular. A medida, entretanto, no
chegou a estimular a participao. Na Constituinte, foram recebidas 122
emendas populares. Na reviso, esse nmero no chegou a 20
401
. No Re-
gimento da Reviso no havia, ainda, previso de que um subscritor da
emenda popular fzesse sua defesa perante rgo da Assembleia Revisional
e nem a possibilidade de encaminhamento de sugestes ou de realizao
de audincias pblicas, como ocorrera na Constituinte.
O equvoco decisivo, porm, encontrava-se na estruturao dos tra-
balhos revisionais. De acordo com o regimento, haveria 25 dias de discusso
preliminar. Durante os quinze primeiros dias poderiam ser apresentadas
propostas revisionais e por mais cinco dias seria facultada a apresentao
400 Conforme percebido por Menelick de Carvalho Netto, para quem a Assembleia Revisional deveria observar, na tarefa de
estabelecer os procedimentos que regulariam a reviso, o limite implcito da fxao de procedimento que, tal como o que
gerou a Constituio, envolva ampla participao popular direta e no qual se verifque, no mnimo, o mesmo nvel de par-
ticipao e publicidade (CARVALHO NETTO, 2001, p. 888). Ver, ainda, Moraes (2003, p. 48): Cumpre observar que a lgica
que caracterizou o Congresso Constituinte de 1987-1988 no a mesma que marcou a Reviso Constitucional de 1993-1994
e o processo de mudana responsvel pela maioria das quarenta emendas apostas ao texto constitucional original. No caso
do Congresso Constituinte, tinha-se como objetivo restaurar a democracia, aps anos e anos de autoritarismo poltico; os
debates posteriores tentam responder a problemas que emergem depois e alteram substancialmente a cena mundial.
401 Para maiores informaes sobre as emendas apresentadas, conferir a base de dados sobre a reviso constitucional disponvel
no stio do Senado Federal, em Bases Histricas do Congresso Nacional, disponvel no endereo: <http://www.senado.gov.
br/sf/legislacao/basesHist/>.
CE
310 Srie
de emendas s propostas recebidas
402
. Ao fnal da discusso preliminar, as
emendas seriam reunidas em grupos temticos, conforme a matria consti-
tucional tratada, e distribudas ao relator e relatores adjuntos (nomeados por
indicao do relator). A partir da, a relatoria da reviso prepararia pareceres
temticos, tais como empresas brasileiras, monoplio das telecomunica-
es, data da eleio e posse, reforma da Constituio e tantos outros
403
.
Por fm, os pareceres seriam submetidos ao Plenrio.
Mesmo essa descrio sucinta do roteiro de trabalho da Assem-
bleia Revisional j evidencia uma diferena radical em relao Consti-
tuinte: no havia o funcionamento de nenhuma comisso. O trabalho que
fora desempenhado pela Comisso de Sistematizao em 1987 era agora,
guardadas as diferenas, realizado isoladamente pelo relator e seus ad-
juntos. O deputado Aldo Rebelo, crtico de primeira hora do regimento,
escreveu em 1994 que:
A reviso passou a marchar em terreno minado. O regimen-
to interno proposto por Nelson Jobim para alijar os contras
e impedir a obstruo cumpriu papel exatamente inverso do
pretendido, pois afastou o conjunto dos parlamentares, in-
clusive dos partidos revisionistas, de qualquer interferncia
no processo de discusso, negociao e deliberao sobre as
emendas reviso. (REBELO, 1994)
De fato, a insatisfao no se limitava aos partidos de oposio.
O presidente da Cmara, Inocncio Oliveira, j naquela poca conheci-
do pela sua popularidade entre os deputados, criticou Nelson Jobim, um
402 Ao todo, foram apresentadas 17.246 propostas revisionais, s quais se somaram 12.614 emendas. Para os dados consoli-
dados, ver o pronunciamento do relator da reviso constitucional (DTR, 15/4/1994, p. 2932). O deputado pedetista Paulo
Ramos chegou a ingressar com mandado de segurana contra a exiguidade do prazo para apresentar emendas s propos-
tas revisionais. Requeria o deputado, com fundamento nos princpios da proporcionalidade e da proibio de excesso, que
emendas apresentadas aps o prazo regimental (at 11 de fevereiro) fossem admitidas pelo relator-geral da reviso inde-
pendentemente de sua intempestividade. O ministro Seplveda Pertence, no exerccio eventual da presidncia do tribunal,
negou seguimento ao, deciso referendada em 10 de fevereiro pelo Pleno no julgamento de agravo. O tribunal entendeu,
unanimidade, que a hiptese era de ilegitimidade ad causam, no cabendo ao relator fgurar no polo passivo da relao
processual que se intentava estabelecer. A propsito, ver o Agravo Regimental em Mandado de Segurana n 21.888-6/DF.
403 Foram preparados ao todo 81 pareceres, publicados pelo Senado Federal com o ttulo: Pareceres produzidos (histrico), em
trs volumes.
311
Brasileira
relator, em sua opinio, muito centralizador. Ele tem mais poder do que
quinhentos deputados, porque pode apresentar em plenrio, no momento
da votao, emendas que podem tudo
404
. Mas os partidos que apoiavam
a reviso, inclusive o prprio PFL de Inocncio, no recuaram diante das
crticas. O presidente do Congresso, senador Humberto Lucena, declarou
que a centralizao que desagradava Inocncio no era culpa de Jobim,
mas do regimento interno. Se o regimento fosse mais liberal, ele tambm
seria liberal (VAZ, 1994b)
405
.
Em meados de maro de 1994, quando a reviso tropeava entre
a falta de organizao da base do governo e a obstruo da oposio e j
dava mostras de que no chegaria a um resultado satisfatrio, os contras
condicionaram a apreciao de temas ligados ordem econmica insta-
lao de uma comisso temtica. O presidente nacional do PPR, senador
Esperidio Amim, retorquiu a exigncia afrmando que discutir regimen-
to agora uma bela maneira de no se fazer reviso. Na prxima reviso
a gente faz um regimento melhor. Agora, temos que discutir uma pauta e
chegar a um acordo (VAZ, 1994a).
A pressa de Amim era compreensvel. Se estivesse em vigor o re-
gimento original do Congresso Revisor, ele estaria falando a quatro dias
do encerramento da reviso constitucional, prevista para 15 de maro
(art. 34). Entretanto, trs semanas antes, em um contexto em que o de-
bate sobre regimento foi muito bem-vindo, o prazo de funcionamento do
Congresso Revisor havia sido prorrogado at 31 de maio. No incio do ano,
Jobim arriscava: No tenho dvidas de que, quando comear a votao,
404 Inocncio se referia previso do art. 6, 2, do Regimento, que dispunha: as emendas aglutinativas [resultantes da fuso
de emendas em tramitao] podero ser apresentadas pelos autores das emendas objeto de fuso, por 59 congressistas
ou por lderes que representem este nmero, devendo o relator manifestar-se de imediato sobre elas, podendo oferecer
subemendas(grifo nosso).
405 Segundo Lucio Vaz, em reportagem publicada pela Folha de S.Paulo, a exigncia feita pelos contras (partidos de esquerda
que se opem reviso constitucional) para participar das votaes sobre ordem econmica pode emperrar mais uma vez a
reviso constitucional. Eles exigem uma alterao no regimento interno que democratize os trabalhos e permita a apreciao
das propostas dos pequenos partidos. Os grandes partidos se opem s alteraes no regimento. (...) O lder do PT na Cma-
ra, Jos Fortunati (RS), afrma que o atual regimento extremamente autoritrio. Centraliza poderes no relator, que pode
apresentar emendas sem que o plenrio tenha conhecimento prvio. (...) As crticas tm o apoio do lder do PDT na Cmara,
Luiz Salomo (RJ). Sem mudar o regimento interno no votamos a ordem econmica, ameaa o deputado. Ele afrma que,
pelo atual regimento, apenas os pareceres do relator vo votao(VAZ, 1994a).
CE
312 Srie
os parlamentares estaro presentes. Ser muito difcil para o PT e o PDT
explicarem ao pas a obstruo de uma sesso que tratar, por exemplo, da
imunidade (DIAS, 1994). Entretanto, no fnal de janeiro, as perspectivas
no eram mais essas, e o prprio relator cogitava a necessidade de prorro-
gao do prazo inicial (FOLHA DE S.PAULO, 1994a, p. 1-4)
406
.
Naquele momento (fns de janeiro de 1994), o Congresso se viu s
voltas com outro fator de disperso dos trabalhos revisionais, que se so-
mava CPI do Oramento: a aprovao de medidas provisrias recm-
editadas pelo presidente Itamar Franco, referentes ao plano econmico de
estabilizao adotado pelo governo. Alm disso, uma parte importante
do plano, a criao do Fundo Social de Emergncia (FSE), passava pela
reviso constitucional. O governo atravessava um teste poltico delicado
diante da divulgao na mdia de prognsticos negativos acerca do futuro
do plano e de sua prpria capacidade poltica para aprov-lo no Congresso
(CARDOSO, 2006, p. 192). O ministro da Fazenda Fernando Henrique
Cardoso registrou em suas memrias que a equipe econmica lutava como
se estivesse s no governo, pois o presidente Itamar nos apoiava, mas no
expressava publicamente sua posio. Fernando Henrique confessa que
durante janeiro a luta parecia perdida, tanto para a aprovao do FSE
como do aumento dos impostos que facilitaria o Oramento de 1994
(CARDOSO, 2006, p. 191).
O desenlace do episdio terminou por ser favorvel ao governo.
Aps um longo perodo sem reunies em fevereiro
407
, na manh do dia 23,
em uma sesso extraordinria realizada exclusivamente para essa fnali-
dade, foi lido o Projeto de Resoluo n 3, de 1994 RCF (DTR, 24/2/1994,
p. 1045), que estendia os trabalhos da reviso at 31 de maio daquele ano. A
base governista costurou um acordo que envolvia a aprovao da prorro-
gao dos trabalhos revisionais em troca da aprovao em segundo turno,
406 O clima entre o presidente do Senado e o relator da reviso, Nelson Jobim, piorou sensivelmente em razo da paralisia dos
trabalhos: A paralisia da reviso levou Jobim e o presidente do Congresso, senador Humberto Lucena (PMDB-PB), a trocarem
acusaes. Segundo Jobim, a responsabilidade do prprio Congresso: Falta vontade poltica do presidente do Congresso e
das lideranas. J Lucena responsabilizou todos os integrantes do Congresso, inclusive o relator(FOLHA DE S.PAULO, 1994a).
407 Do dia 9 ao dia 22 de fevereiro no houve qurum em nenhuma das cinco tentativas de reunir o Congresso Revisor (nos dias
9, 10, 11, 17 e 18 de fevereiro).
313
Brasileira
sem modifcaes, do FSE
408
. Na sesso da tarde, uma manobra regimen-
tal
409
garantiu a aprovao do projeto de resoluo
410
e tambm da proposta
revisional que institua o Fundo.
Como se sabe, mais do que a aprovao, interessava ao governo a
imediata promulgao da matria. A possibilidade estava prevista no re-
gimento interno, desde que requerimento nesse sentido, subscrito por 59
congressistas ou lderes que representassem esse nmero, fosse aprovado
pela maioria absoluta da Assembleia Revisional (art. 13, 11 e 12)
411
. O
FSE foi aprovado por larga maioria em uma das sesses mais tumultuadas
de todo o processo revisional
412
. Logo em seguida, as lideranas do PMDB,
PP, PL e PSDB apresentaram o Requerimento n 69, de 1994 RCF (DTR,
24/2/1994, p. 1161), no qual pugnavam pela imediata promulgao da
408 A proposta havia sido aprovada em 1 turno no dia 9 de fevereiro. Para aprovar o FSE sem mudanas, o PFL exigiu do governo
o apoio prorrogao da reviso. O PPR tambm prometia obstruir a votao, caso o prazo fnal da reviso no fosse adiado.
Com esta votao, o governo isolou os partidos contrrios reviso (PT, PDT e PCdoB), que no possuem nmero para a
obstruo(FOLHA DE S.PAULO, 1994c, p. 1-5).
409 O art. 28, I e 1, do Regimento do Congresso Revisor determinava que, entre a publicao e a apreciao de um projeto
de resoluo destinado a modifc-lo, um interstcio de cinco dias deveria ser observado: Art. 28. Estas normas regimentais
podero ser alteradas por projeto de resoluo de iniciativa: I da Mesa; (...) 1 Na hiptese do inciso I, publicado o projeto
e distribudos os avulsos, ser aquele includo na Ordem do Dia de sesso a realizar-se dentro de cinco dias, destinada sua
discusso. Entretanto, no entendimento do presidente Humberto Lucena, a aprovao de um requerimento de urgncia
supriria a necessidade de aguardar o transcurso daquele prazo. A deciso de Lucena provocou revolta entre os parlamenta-
res que se opunham reviso. Mesmo o deputado pefelista Josaphat Marinho manifestou-se contrariamente deciso da
presidncia, observando que a matria havia sido regulada pelo Regimento do Congresso Revisor e no caberia invocar as
normas internas da Cmara ou do Senado para soluo da questo, uma vez que estas se aplicavam apenas subsidiariamente
aos trabalhos revisionais (DTR, 24/2/1994, p. 1083).
410 Promulgado como Resoluo n 1, de 1994 RCF, a norma dava nova redao ao art. 34 do Regimento Interno, determinan-
do o encerramento dos trabalhos revisionais em 31 de maio, improrrogavelmente(DTR, 25/2/1994, p. 1168).
411 A ideia da promulgao salame j fazia parte dos debates sobre o Regimento da Reviso desde seus primeiros momentos,
conforme registrado pelo senador Josaphat Marinho, em discurso no qual critica o incio de conversaes sobre a reviso
sem representantes do Senado, confnando Cmara um assunto da competncia do Congresso. Segundo Marinho, no curso
das negociaes sobre o anteprojeto da reviso, foi cogitado o procedimento de que, medida que determinadas matrias
estivessem votadas, fossem isoladamente promulgadas(DCN, Seo II, 11/8/1993, p. 7222).
412 Foram 402 votos favorveis, 95 contrrios e trs abstenes (DTR, 24/2/1994, p. 1129). O lder do PT, deputado Jos Fortu-
nati, chegou a ingressar com um mandado de segurana no STF em face da suposta proclamao pela Mesa de resultado
de votao em desacordo com o indicado pelo painel eletrnico, durante a apreciao dos destaques referentes ao FSE. A
liminar foi considerada prejudicada pelo relator, ministro Sydney Sanches, que, em 15 de maro remeteu os autos Pro-
curadoria Geral da Repblica, para colher parecer do procurador-geral. O processo foi devolvido apenas em abril de 2002,
mais de oito anos depois, e declarado prejudicado por deciso monocrtica do relator. Novamente uma ao questionando
a legitimidade de atos praticados no processo revisional foi ao arquivo sem ter seu mrito julgado pelo tribunal. A propsi-
to, ver o Mandado de Segurana n 21.949/DF.
CE
314 Srie
matria. O requerimento foi apreciado e aprovado em 1 de maro (DTR,
2/3/1994, p. 1249), oportunidade na qual foi promulgada a Emenda Cons-
titucional de Reviso n 1 (DTR, 2/3/1994, Suplemento ao n 29).
A pressa em se defnir de forma rpida e supostamente defnitiva a
data fnal do processo revisional e de se aprovar de modo igualmente cle-
re o FSE estavam conectadas por um ajuste frmado em meados de feverei-
ro de 94 entre Nelson Jobim e o procurador-geral da Repblica, Aristides
Junqueira. A conversa fora motivada por especulaes de que seria poss-
vel suspender a reviso constitucional e retom-la em outro momento, o
que colocaria em xeque o rito de reforma constitucional defnido no art. 60
da Constituio. De acordo com Jobim,
Nos momentos que antecederam a promulgao do FSE eu
tive uma conversa longa com o Dr. Aristides Junqueira (pro-
curador-geral da Repblica) e chegamos os dois mesma con-
cluso. A de que no momento em que promulgssemos uma
emenda constitucional antecipadamente ns congelaramos
a possibilidade de prorrogao. (TREVISAN, 1994, p. 1-9)
413
A prorrogao dos prazos de trabalho da Assembleia Revisional e a
promulgao isolada da Emenda Constitucional de Reviso n 1 foram alvo
de crtica por parte de perspectivas polticas e tericas diversas. Saulo Ra-
mos, por exemplo, defendia a possibilidade de prorrogar indefnidamente
os trabalhos revisionais pela simples supresso do prazo fnal do Regimento
do Congresso Revisor, mas criticou acidamente a promulgao parcial, em
artigo intitulado No s rodelas de salame
414
. Ives Gandra tambm dis-
cordou da promulgao parcial da reviso, observando que em nenhum
momento, cuidou o constituinte de uma reviso para a promulgao de
emendas circunstanciais e casusticas (MARTINS, 1994). Menelick de
413 A imprensa noticiou, ainda, uma reunio entre Jobim, Junqueira e ministros do STF: A sada para a crise se desenhou em reunio
na manh de ontem entre o presidente do STF, ministro Octvio Gallotti, o relator da reviso, deputado Nelson Jobim (PMDB-RS)
e os ministros Francisco Rezek, Seplveda Pertence e Moreira Alves. Jobim deu o passo inicial e declarou que o processo tem que
ser nico. Recebeu como resposta de Gallotti que a fxao de um prazo acabaria com a polmica(DE LEON, 1994a, p. 1-5).
414 Segundo Ramos, para dar seguimento aos trabalhos revisionais, basta retirar-se do regimento interno o mostrengo das
promulgaes parciais, no voltar a repeti-las, pedir perdo aos deuses pelo primeiro pecado, assegurando que foi o ltimo,
e acabar com o prazo para terminar a reviso, prosseguindo-se, porm, nos trabalhos(RAMOS, 1994, p. 1-3).
315
Brasileira
Carvalho Netto, por sua vez, criticou a violao ao sentido gerador de le-
gitimidade da Constituio de 1988 pela deliberao isolada e pontual de
emendas em que se perdeu de vista o todo do texto e, sobretudo, o problema
da efetividade do mesmo (CARVALHO NETTO, 2001, p. 889).
A importncia das medidas de estabilizao da economia adotadas
a partir de 1994 difcilmente pode ser posta em causa. Entretanto, a prio-
ridade concedida pelo Congresso deliberao e promulgao do Fundo
Social de Emergncia levantava dvidas sobre se a reviso constitucional
seria capaz de catalisar o processo de debate pblico acerca das limitaes
da Constituio de 1988, ou se ela se tornaria apenas um mecanismo de
ajuste do texto constitucional ditado pela pauta poltica do governo.
O episdio da promulgao antecipada do FSE integrava-se, na-
quele momento, em um quadro maior. A desmobilizao da clara maioria
parlamentar pr-reviso erguia-se no centro do cenrio, alimentada por
diversos fatores. Em primeiro lugar, o ano de 1994 era ano eleitoral. Muitos
polticos que apoiavam a reviso hesitariam em lidar com os temas explo-
sivos que estavam em pauta, como os ligados Previdncia Social, esta-
bilidade do servidor pblico e aos direitos trabalhistas, que afetavam um
enorme contingente de eleitores. Alm disso, o Congresso atravessava um
momento de crise de credibilidade, com vrias lideranas investigadas por
corrupo pela CPI do Oramento. Por mais de uma vez os procedimentos
disciplinares relativos responsabilizao de deputados acusados de en-
volvimento com as irregularidades paralisaram os trabalhos revisionais
415
.
Enfm, o processo revisional carecia de lideranas capazes de promover a
construo de acordos entre os partidos favorveis e contrrios reviso.
O presidente Itamar Franco teve pequeno envolvimento com o processo
415 Apenas para exemplifcar, em 13 de abril no houve sesso em razo da votao da perda de mandato dos deputados Feder
Nader e Carlos Benevides, na Cmara. Em 11 de maio, a sesso tambm cancelada, por fora da apreciao do parecer da
Comisso de Constituio e Justia da Cmara sobre a cassao do deputado Ricardo Fiza. No dia 17 de maio a sesso
cancelada para a votao na Cmara da cassao do deputado Joo de Deus Antunes. No dia 18, idem, agora em razo da
votao do processo contra o deputado Ibsen Pinheiro.
CE
316 Srie
e desde o incio tinha dvidas sobre suas possibilidades de sucesso
416
. A
conduo dos trabalhos pelo senador Humberto Lucena ocorreu, por mais
de uma vez, em clima de tumulto e desrespeito Mesa. Por sua vez, o
relator-geral da reviso, deputado Nelson Jobim, foi duramente criticado
pela postura centralizadora que adotara no exerccio da funo
417
. Tudo
isso tornava possvel que as foras polticas de oposio reviso, mesmo
reunindo menos de um tero dos congressistas, obtivessem razovel suces-
so em sua estratgia obstrucionista. Para a maioria desarticulada e deses-
timulada a aprofundar o processo de reviso constitucional, os contras
tambm serviam como um libi convincente perante a opinio pblica.
A ltima tentativa para salvar o processo revisional foi a intensi-
fcao das negociaes em torno de uma agenda mnima, a partir de
maro de 1994. Sem condies de mobilizar uma maioria em torno das
propostas centrais de reviso, era necessrio dialogar. Desde janeiro, Jo-
bim pretendia ter construdo com as lideranas partidrias uma pauta
que destravasse os trabalhos do Congresso Revisor, mas isso no havia
sido possvel. Aps uma srie de sesses sem qurum para deliberao,
em 20 de abril o presidente do Congresso, Humberto Lucena, o presidente
da Cmara, Inocncio Oliveira, e lderes de ambas as Casas reuniram-se
com vistas delimitao dessa agenda (CARCF, p. 130-131). O encontro
terminou sem acordo. No dia 26 de abril, ocorreu uma nova tentativa de
416 Assim que foi criada a CPI do Oramento, Itamar manifestou sua preocupao com as condies polticas de realizao da
reviso constitucional. Em 19 de outubro de 1993, o jornalista Josias de Souza escrevia: O senador Jos Sarney (PFL-AP) acha
que o atual Congresso no rene mais condies polticas para fazer a reviso constitucional. Para obedecer s leis aprovadas
pelo Congresso, a sociedade precisa acreditar nos legisladores, o que no acontece agora. O Congresso vive a maior crise dos
ltimos anos (...) . A opinio compartilhada pelo presidente Itamar Franco(SOUZA, 1993).
417 Alm das reclamaes referentes ao carter centralizador de sua atuao, o relator enfrentou questionamentos mais srios.
Mais de quarenta parlamentares assinaram requerimento Corregedoria da Cmara solicitando a investigao de relaes
entre Jobim e empresas supostamente interessadas na quebra de monoplios estatais. De acordo com o lder do PCdoB,
Haroldo Lima, A Mesa da Cmara precisa se pronunciar sobre o requerimento, assinado por mais de quarenta parlamentares,
que solicita da Corregedoria da Casa uma investigao sobre as ligaes do deputado Nelson Jobim com organizaes e em-
presas interessadas na quebra de monoplios estatais. O escritrio de advocacia do qual o deputado Jobim era scio at h
trs meses tinha como clientes a Confederao Nacional das Indstrias e grupos econmicos que se colocam como possveis
compradores das estatais, que podem ou no ser privatizadas, a depender do relatrio do prprio Jobim (DTR, 3/2/1994,
p. 589). Mais tarde, indicado ministro da Justia de Fernando Henrique Cardoso, Jobim seria acusado de no ter traquejo
poltico: FHC indicou para Justia o deputado Nelson Jobim (PMDB-RS). Advogado, ele considerado sem nenhum traquejo
poltico. Seu ltimo trabalho foi o de relator da reviso constitucional, cujo fracasso atribudo ausncia de acordos entre os
congressistas(WOLTHERS, 1994, p. 1-8).
317
Brasileira
articular os lderes em torno de uma agenda dividida em quatro eixos: ins-
titucional, poltico, econmico e tributrio (CARCF, p. 132)
418
. A liderana
do PT solicitou o adiamento da deliberao em torno da proposta para
debat-la com sua bancada. Finalmente, em 28 de abril, foi fechada uma
agenda de prioridades contendo quatorze itens, considerando o direito de
obstruo dos partidos contrrios reviso (CARCF, p. 134)
419
.
No obstante, nem mesmo a defnio desses pontos colaborou
com o esforo concentrado em prol da reviso por parte da maioria dos
congressistas. As sesses permaneceram sem produzir deliberaes rele-
vantes em razo do baixo qurum e dos processos disciplinares movidos
contra os deputados acusados de envolvimento na CPI da Corrupo. Em
meados de abril, faltando pouco mais de um ms e meio para o fm da revi-
so, o relator mostrava-se ctico quanto a novos avanos e resolveu investir
em um plano de ao alternativo. Segundo Nelson Jobim:
a histria poltica brasileira (...) mostra claramente que os
processos de superao das constituies somente so co-
nhecidos e admitidos atravs de golpes militares ou golpes
civis. Basta lembrar o que houve na Revoluo Francesa:
aps a Queda da Bastilha, em junho de 1789, determinou-se
a queda da poltica de Lafayette e a introduo do terror; e a
queda do terror, com a morte de Robespierre, de Danton, de
Marat, enfm, de todo o grupo do terror, determinou a vinda
do consulado e, por fm, o retorno do imprio. Ns cremos,
ento, que esta reviso constitucional, Sr. Presidente, poderia
dar tambm nao brasileira e ao seu futuro os meios de
superar constitucionalmente a prpria Constituio. Seria um
mecanismo em que as mudanas constitucionais profundas
pudessem ser feitas por dentro do caminho democrtico e
418 A agenda apresentava mais de trinta temas para a Ordem do Dia.
419 As prioridades eram as seguintes: 1. Empresas Brasileiras Parecer n 41, art. 171; 2. Explorao do subsolo Parecer n 45,
art. 176, 1; 3. Prazo do mandato presidencial 2 turno; 4. Perda de mandato 2 turno; 5. Medida Provisria Parecer
n 15, art. 62; 6. Contratao de estrangeiros Parecer n 47; 7. Vetos presidenciais; 8. Precatrios judiciais Parecer n 46,
art. 100; 9. Distribuio de gs canalizado Parecer n 43, art. 25, 2; 10. Liminares do STF; 11. Criao de municpios
Parecer n 10, art. 18, 4; 12. Infdelidade partidria Parecer n 18, arts. 14 e 17; 13. Princpios da reforma tributria; 14.
Finanas pblicas e processo oramentrio Parecer n 38.
CE
318 Srie
atravs de seus representantes que aqui se assentam, neste
Congresso Nacional. (DTR, 15/4/1994, p. 2932, grifo nosso)
O discurso do relator-geral falava de uma potncia desconstituinte
que precisava ser preservada. No se tratava de aumentar e desenvolver
as fundaes da ordem constitucional de 1988 (para usar a expresso de
Hannah Arendt), mas de, aproveitando a oportunidade que a Constituio
oferecia, inscrever em seu texto as condies de sua prpria superao,
eliminando, nas palavras de Jobim, a dicotomia entre poder constituinte
originrio e derivado (DTR, 15/4/1994, p. 2933) e substituindo-a por uma
frmula tricotmica, que concebe a reviso total como modelo intermedi-
rio, destinado a propiciar a transio de uma ordem constitucional para
outra sem rupturas marcantes
420
.
A proposta da relatoria foi consolidada no Parecer n 49
421
. O pare-
cer pretendia introduzir, durante o funcionamento do Congresso Revisor,
a possibilidade de reforma total da Constituio de 1988, desde que obser-
vadas duas condies. Em primeiro lugar, seria necessria a intervenincia
do efetivo titular do poder constituinte, o povo, seja mediante plebiscito
420 Trecho do Parecer n 49, da Relatoria da Reviso Constitucional. A ntegra do documento est disponvel na publicao do
Senado Federal intitulada Pareceres produzidos (histrico), v. II, p. 420 e seguintes.
421 A proposta do parecer fcou assim: Art. 1 acrescentado ao art. 60 da Constituio Federal os seguintes 6 e 7:
(...) 6 Sem prejuzo do processo regular de emendas, poder proceder-se reforma total da Constituio ou re-
forma parcial das disposies protegidas pelo 4 deste artigo, obedecida a forma seguinte: I o processo previsto
neste pargrafo ser precedido pela apresentao de projeto de resoluo subscrito pela maioria absoluta do total de
membros do Congresso Nacional; II o projeto ser discutido e votado em sesso unicameral do Congresso Nacional,
em dois turnos, considerando-se aprovado se obtiver o voto de trs quintos de seus membros, hiptese em que sero
instalados os trabalhos respectivos; III as propostas de reforma da Constituio sero discutidas e votadas em sesso
unicameral do Congresso Nacional, em dois turnos, devendo ser aprovadas pelo voto de trs quintos de seus membros;
IV o conjunto de alteraes aprovadas ser submetido a referendo popular; V aprovadas as alteraes em referendo
popular pela maioria absoluta dos votos vlidos, no computados os em branco e os nulos, o novo texto da Constituio
ser promulgado na forma do 3 deste artigo. 7 O processo previsto no pargrafo anterior poder ser utilizado
desde que decorridos cinco anos da promulgao da reforma, total ou parcial, imediatamente anterior. O prprio relator
preparou, entretanto, no mesmo parecer, substitutivo alternativo, no qual os princpios fundamentais da Repblica e as
clusulas ptreas permaneceriam intangveis. Alm disso, o interstcio entre uma e outra reforma realizada nos termos
propostos passava de cinco para dez anos. O parecer foi formulado sobre emenda apresentada pelo deputado Odacir Klein
Proposta Revisional n 16.648, do deputado Jos Serra.
319
Brasileira
ou referendo. Segundo, o procedimento adotado deveria ser mais restritivo
que o previsto para a aprovao de emenda constitucional
422
.
Em apoio tese da reviso total, o parecer citava trs precedentes no
direito constitucional comparado: Sua, ustria e Espanha. importante
registrar, entretanto, algo que ele, intencionalmente ou no, omite. Nos trs
pases citados, a previso de reviso total da Constituio foi resultado da
manifestao do constituinte originrio, e no de uma alterao nos proce-
dimentos de reforma constitucional estabelecidos originalmente. No caso
da Sua, Setl esclarece que, desde a fundao da Confederao Sua
em 1848, os cidados suos tm o direito de propor uma reviso total da
Constituio (SETL, 1999, p. 332). Tambm na Constituio espanho-
la de 1978
423
a previso de uma reviso total constava do texto originrio.
Idem para a Constituio Austraca de 1920, cuja vigncia foi restaurada
aps a Segunda Guerra Mundial
424
. Alm disso, a previso de reviso total
nesses pases deve ser compreendida luz de suas respectivas experincias.
422 O assessor especial do relator da reviso constitucional, Gilmar Ferreira Mendes, parece ter contribudo de forma decisiva
na elaborao do Parecer n 49. H uma extensa coincidncia entre o texto do parecer e o pequeno artigo Limites da
reviso: clusulas ptreas ou garantias de eternidade possibilidade jurdica de sua superao (MENDES, 1994), publi-
cado por Mendes no informativo semanal Advocacia Dinmica, em fevereiro de 1994. No texto de Gilmar Mendes, l-se:
Se se entendesse o que pareceria bastante razovel que a reviso total ou a reviso parcial das clusulas ptreas
est implcita na prpria Constituio, poder-se-ia cogitar mediante a utilizao de um processo especial que contasse
com a participao do povo at mesmo de alterao das disposies constitucionais referentes ao processo de emenda
constitucional com o escopo de explicitar a ideia de reviso total ou de reviso especfca das clusulas ptreas, permi-
tindo, assim, que se disciplinasse, juridicamente, a alterao das clusulas ou mesmo a substituio ou a superao da
ordem constitucional vigente por outra (MENDES, 1994, p. 80). No parecer este trecho citado e, pouco depois, reescrito
nos seguintes termos: Se se entender o que parece absolutamente correto que a reviso total ou a reviso parcial das
clusulas ptreas est implcita na prpria Constituio, pode-se cogitar mediante a utilizao de um processo especial
que contasse com a participao do efetivo titular do poder constituinte, o povo at mesmo de alterao das disposies
constitucionais referentes ao processo de emenda constitucional com o escopo de explicitar a ideia de reviso total ou
de reviso especfca das clusulas ptreas ou mesmo a substituio ou a superao da ordem constitucional vigente
por outra (grifo nosso as dessemelhanas). O texto de Mendes foi republicado em verses diferentes em pelo menos
outros trs peridicos. A verso mais extensa aparece nos Cadernos de direito constitucional e cincia poltica, publicado
apenas em 1997, mas com expressa indicao de que aquele era o texto-base de uma palestra proferida em maro de
1994 (MENDES, 1997). Nesta ltima verso, o texto no discute diretamente a questo da possibilidade de reviso total
da Constituio mediante consulta popular, mas tangencia o tema. Ao defender que o processo de reviso no seria um
novo processo constituinte, Mendes observa que se pretendesse submeter a Constituio a uma reviso total, teria o
constituinte, certamente, recorrido aprovao popular prvia ou posterior (plebiscito ou referendo), tal como verifcado
em relao deciso sobre forma e sistema de governo (MENDES, 1997, p. 74).
423 O dispositivo do atual artigo 168 constava, com o mesmo nmero, do projeto de Constituio publicado no Boletin Ofcial de
las Cortes n 170, 28/10/1987, p. 3733.
424 Ver Klamt (2007, p. 142).
CE
320 Srie
Se, diante das circunstncias da Sua, da ustria e da Espanha, ainda que
por razes diferentes, o instituto pode ser lido como expresso do reco-
nhecimento de que uma alternativa poltica fora dos marcos do constitu-
cionalismo no possvel ou, pelo menos, desejvel, no Brasil bastante
questionvel se essa mesma interpretao seria adequada.
Alm dos precedentes estrangeiros, Jobim recorria prpria con-
vocao da Constituinte de 1987-1988 para respaldar sua tese:
Talvez no seja necessrio fugir prpria ideia tradicional
de sistema normativo para explicar o modelo de convocao
da Assembleia Nacional Constituinte brasileira que resultou
na Constituio de 1988. Desde que se entenda que o poder
constituinte originrio poder permanente, tem-se de
admitir que a Constituio, como expresso histrica desse
poder, traz, em si, o germe de sua possvel superao.
O raciocnio proposto por Jobim se depara com pelo menos dois
problemas, abordados de forma mais detida na concluso deste trabalho.
O primeiro tem a ver com o signifcado do povo enquanto efetivo titu-
lar do poder constituinte. Conforme ressaltado por Simone Chambers,
o povo como autoridade constituinte nunca poder ser sinnimo do
povo como entidade emprica (CHAMBERS, 2004, p. 169). Isso levanta,
de imediato, suspeitas quanto idoneidade da soluo dada por meio de
mecanismos plebiscitrios a questes constitucionais relacionadas, por
exemplo, a direitos fundamentais.
O segundo se relaciona ao conceito, popularizado pelo trabalho
de Bruce Ackerman, de democracia dualista (ACKERMAN, 1991, p. 6),
segundo o qual mudanas profundas na estrutura constitucional esto
relacionadas a momentos em que o povo o protagonista, no seus repre-
sentantes (constitutional moments). Ackerman se refere, obviamente, aos
Estados Unidos. Entretanto, no deixa de ser razovel pensar a Constituin-
te de 1987-1988 como um momento constitucional, como um tempo de
mobilizao extraordinria da sociedade civil e das instituies. Isso no
nenhuma garantia de que a ordem constitucional fundada naquela ocasio
esteja destinada perpetuidade ou, ainda, nas palavras de Zagrebelsky,
321
Brasileira
que uma hierarquia entre pocas ou geraes tenha sido estabelecida em
razo do momento constituinte (ZAGREBELSKY, 2005, p. 45-46). Entre-
tanto, pensar a partir desse ponto nos coloca novamente a questo sobre se
plebiscitos e referendos so condio necessria ou sufciente para o tipo
de mobilizao que permite identifcar um momento de protagonismo po-
pular, no qual se verifca a interveno do titular do poder constituinte
originrio. Essas duas questes sero abordadas adiante.
No incio de maio de 1994, os trabalhos revisionais permaneciam
paralisados, e o Parecer n 49 foi retomado como uma alternativa impos-
sibilidade de cumprir a pauta mnima acordada entre os lderes partidrios:
Tenho convico absoluta de que esta pauta mnima s po-
der ser votada no tempo remanescente (...) se houver um
entendimento pleno de todas as lideranas. (...) na hiptese
de no se produzir esse entendimento pleno, tenho autoriza-
o dos relatores adjuntos para requerer a incluso na pauta
do Parecer n 49, que acrescenta o 6 ao art. 60 e que est
sendo chamado de janela, porque permite um processo re-
visional ou de reforma da Constituio no futuro, e imedia-
tamente aps a votao dessa emenda, apresentar o pedido
de encerramento do processo revisional.
425
A ideia de trocar a reviso em curso pela possibilidade de uma
reviso futura foi recebida com preocupao por parte dos lderes re-
visionistas. Para eles, a abertura da janela acabaria desestimulando o
esforo concentrado no ltimo ms de trabalho do Congresso Revisor
(DTR, 15/4/1994, p. 2940). De fato, muito pouco foi aprovado at o fnal
da reviso e as alteraes a maioria relacionada ao trabalho da CPI do
425 O lder do PFL na Cmara, deputado Lus Eduardo, observou o seguinte: entendo as razes do eminente relator, deputado
Nelson Jobim, para apresentar uma alternativa que viabilize, no futuro, a modifcao da Constituio do Brasil por via no
convencional. Esse texto o refexo de um trabalho de sete meses, examinando propostas, dando pareceres, tentando via-
bilizar o processo de reviso da nossa Constituio. Discordo do eminente relator apenas na colocao poltica. Votamos o
regimento e fxamos o prazo para o trmino de nossos trabalhos. Dele, o meu partido no se afastar (DTR, 15/4/1994,
p. 2938). O deputado Victor Faccioni, do PPR gacho, por sua vez, reclamou: Espero, Sr. Presidente, que o eminente deputado
Nelson Jobim no titubeie, no se desanime, no nos transmita mais desalento algum, porque lemos, tambm, declarao
na imprensa de que S.Exa. estaria, desalentado, entregando os pontos(DTR, 4/5/1994, p. 3444).
CE
322 Srie
Oramento tinham pequeno signifcado diante dos temas que inicial-
mente compunham a agenda de reformas pretendida
426
.
O quadro de letargia da reviso no sofreu mudanas signifcati-
vas ao longo do ms de maio. No dia 25, lderes do PSDB, PMDB, gover-
no, PTB, PFL, PL, PDT, PPS, PCdoB, PSD, PV, PPR, PP e o relator, Nelson
Jobim, reuniram-se mais uma vez, na residncia ofcial do presidente da
Cmara, para avaliar alternativas. De acordo com a Cronologia atualizada
da reviso da Constituio Federal, o encontro girou em torno de trs pro-
postas: a primeira, do PMDB, foi sustentada por Michel Temer e sugeria
a realizao de uma reviso exclusiva em 1995; a segunda proposta, do
PFL, foi apresentada por Ney Lopes, que defendeu a extenso dos trabalhos
revisionais at o fm de 1995; enfm, a proposta do PSDB (que tinha em Jos
Serra seu principal articulador), coincidia em boa medida com o substitu-
tivo do Parecer n 49, da relatoria da reviso (CARCF, p. 149). Os lderes
teriam acordado que a votao do parecer ocorreria em regime de urgncia.
Novamente, o combinado no se concretizou. A sesso do dia 26
de maio decorreu sem deliberaes relevantes e a sesso seguinte, prevista
para o dia 27, foi cancelada. Enfm, no dia 31, ltimo dia de trabalho, a falta
de qurum impediu a apreciao do Parecer n 49, frustrando as lideran-
as revisionistas que pretendiam introduzir uma segunda via de alterao
426 Alm da Emenda Constitucional de Reviso n 1, foram aprovadas outras cinco emendas revisionais. A Emenda Constitucio-
nal de Reviso n 2 permitia que o Congresso convocasse ou requisitasse informaes no apenas de ministros de Estado,
mas tambm de outros titulares de rgos diretamente subordinados Presidncia da Repblica. A Emenda Constitucional
de Reviso n 3 introduzia leves alteraes no regime da nacionalidade. A Emenda Constitucional de Reviso n 4, por sua
vez, introduziu a previso de que a legislao sobre inelegibilidade leve em conta a vida pregressa do candidato. Enfm,
a Emenda Constitucional de Reviso n 5 reduziu para quatro anos o mandato presidencial e a Emenda Constitucional de
Reviso n 6 estabeleceu que a renncia do parlamentar submetido a processo que vise ou possa levar perda de mandato
fcaria suspensa at a concluso do processo.
323
Brasileira
formal na Constituio
427
, em especial Jos Serra. Para Serra, sem a reviso,
o governo que se iniciaria em 1995, fosse qual fosse, estaria comprometido:
A nossa Constituio precisa de uma reforma ampla para
viabilizar a governabilidade do pas, qualquer que seja o
presidente eleito no fnal deste ano. Ao mesmo tempo, Sr.
Presidente, precisamos ter claro que, pelo processo normal
de mudanas na Constituio, a reforma invivel. (DTR,
1/6/1994, p. 4679, grifo nosso)
Enquanto os trabalhos se aproximavam do fm, o lder petis-
ta Jos Fortunati, contemplando a barreira de blindex que separava
os deputados das galerias, observou: o nico fato concreto que este Con-
gresso Revisor acabou propiciando foram os vidros que hoje cobrem o ple-
nrio desta Casa (DTR, 1/6/1994, p. 4692).
3.3 A alterao no procedimento especial
de reforma constitucional como dilema
contemporneo (1993-2008)
Essa recapitulao do processo de Reviso Constitucional de
1993-1994 permite confrontar perspectivas diversas acerca do processo
427 De acordo com a reprter Raquel Ulha: O painel registrava a presena de 254 congressistas e seriam necessrios 293 votos a favor
da emenda, para aprovao. As lideranas j admitiam o fracasso. Para o lder do PFL na Cmara, deputado Lus Eduardo Magalhes
(BA), o Congresso foi incompetente para fazer a reviso e no foi responsvel para permitir que a prxima legislatura a fzesse. Maga-
lhes diz que crescem as chances de uma assembleia revisora exclusiva, porque fcamos sem nenhum mecanismo gil para modifcar
a Constituio. O lder do PT, Jos Fortunati (RS), que combateu a reviso, disse que temos que buscar uma frmula para resolver o
problema da reviso. Com isto, crescem as chances de uma assembleia revisora exclusiva. A proposta de transferir a reviso para 1995,
que os lderes tentavam votar ontem noite, foi elaborada pelo relator do congresso revisor, deputado Nelson Jobim (PMDB-RS). Ela
alterava o artigo 60 da Constituio, para permitir a realizao de reformas constitucionais a cada dez anos. (...) Os lderes fcaram
reunidos por cinco horas, tentando chegar a um acordo. Houve muitas divergncias(ULHA, 1994, p. 1-4).
CE
324 Srie
de mudana constitucional. Para que servia a reviso? A resposta mais
popular era, possivelmente, a de que aquele processo constitua um meio
necessrio para a correo dos anacronismos congnitos da Constituio
de 1988 (ento identifcados como o conceito de empresa nacional, os mo-
noplios, a estabilidade e a aposentadoria integral do servidor pblico, a
previso de benefcios sem contrapartida no sistema previdencirio, ex-
cesso de direitos trabalhistas que elevavam o custo Brasil, e assim por
diante). Alguns dos congressistas que se opunham reviso poderiam at
compartilhar desse diagnstico, mas sua posio minoritria no Congres-
so representava uma difculdade: sempre havia a possibilidade de que mu-
danas introduzidas pelo procedimento facilitado alcanassem pautas que
eles pretendiam preservar, especialmente em ano eleitoral.
Para quem entendia a Constituio como um entrave ao desen-
volvimento e via na reviso uma oportunidade de aprovar mudanas
indispensveis governabilidade do pas, a frustrao era evidente. O
jornalista Josias de Souza produziu um dos textos que melhor represen-
tam essa perspectiva:
Digo agora algo que em 88 no se podia declarar nem em
terreno baldio: a nova Constituio horrorosa, diria mes-
mo horrenda. O que tem de bom no chega a compensar o
estrago que vem provocando. Nossa Constituio nasceu de
dentadura, veio ao mundo de bengala. Sabendo-a prxima da
morte, seus pais marcaram o enterro para dali a cinco anos.
Pois bem: podendo assumir o histrico papel de coveiros de
uma Constituio morta, nossos deputados e senadores pre-
feriram deitar eles prprios no fundo da cova. Sim, deixaram
intacto o cadver que j cheira mal e decidiram enterrar-se a
si prprios. Num pas srio, os opositores da reviso consti-
tucional no se reelegeriam. O eleitor os sepultaria com de-
sonra. Chamaria a todos de covardes no prprio velrio. E
estaria fazendo justia. Pois foi por pura covardia, por receio
de perder votos, que os parlamentares se recusaram a mexer
em temas como a Previdncia, a estabilidade do servidor e o
sistema tributrio. Terra neles, eleitor. (SOUZA, 1994, p. 1-2)
325
Brasileira
A reviso constitucional foi considerada, unanimidade, um fra-
casso. As nicas avaliaes positivas remontavam a pronunciamentos
dos contras, que comemoraram no os resultados da reviso, mas a sua
falta de resultados. Em junho de 1994, antes das eleies presidenciais, a
Folha de S.Paulo questionou os principais candidatos acerca de suas po-
sies quanto realizao de uma nova reviso constitucional. Todos,
exceo de Orestes Qurcia, se mostravam favorveis ideia
428
. Tambm
em junho O Estado de S. Paulo noticiava: tese de Constituinte exclusiva
ganha adeptos. A matria indicava temas esquecidos pela reviso (mo-
noplios, sistema tributrio, previdncia, funcionalismo, sistema eleitoral)
e entrevistava juristas e polticos que defendiam a medida como melhor
alternativa para fazer as reformas necessrias governabilidade (1994,
p. A7). To logo a eleio presidencial foi defnida, a ideia transformou-se
em bandeira de governo, novamente pelas mos de Jos Serra, que anun-
ciou j estar trabalhando numa proposta de emenda Constituio desti-
nada a materializar a nova reviso.
Antes mesmo que a proposio fosse apresentada, a polmica em
torno dela j havia se instalado. O 11 Encontro Nacional dos Procuradores
da Repblica, realizado em Fortaleza, entre 28 de outubro e 2 de novembro
de 1994, aprovara um documento contrrio nova reviso. O presidente
da Associao Nacional dos Procuradores da Repblica (ANPR), Wagner
Gonalves, declarou que a mudana do processo de emenda importa em
ruptura da ordem jurdica estabelecida, que compete ao Ministrio P-
blico defender (GONALVES, 1994, p. 4-2). Na mesma poca, pergun-
tado sobre a posio do STF em relao realizao de uma nova reviso
428 A matria da Folha perguntava aos candidatos se eles eram favorveis convocao de uma assembleia revisora exclusiva, por
que, como e em que prazo. Lula respondeu: Nada tenho contra e um assunto que discutimos, no partido, com o maior carinho.
Mas no vejo nenhum problema em que os prprios deputados faam a reviso. A reviso no se fez no porque no era exclusi-
va, mas porque no h seriedade. No se pode ter pressa. Primeiro, preciso que o Congresso regulamente a Constituio atual,
nos pontos ainda no regulamentados e que so muitos. S depois se poderia convocar um Congresso revisor ou estabelecer
que o prprio Congresso normal fzesse a reviso. Em menos de oito a doze meses, difcil concluir os trabalhos. Fernando
Henrique no era contrrio, mas mostrava-se preocupado com a constitucionalidade da medida: Se forem superados os proble-
mas jurdicos e constitucionais, eu sou. Que problemas so esses? Como formular uma Constituinte em plena vigncia de outra
Constituio? No uma questo fcil de resolver. Acho que a forma exclusiva a melhor. Esse o problema. Estando na vigncia
de um regime democrtico, como convocar uma Constituinte? S o prprio Congresso pode fazer isso. Quanto data, tem que ser
feito o mais rapidamente possvel. Depois da eleio presidencial, com uma nova legislatura, deveria ser feita essa nova reviso.
Em seis meses. No precisa mais que isso. s ter vontade poltica(FOLHA DE S.PAULO, 1994d, p. 1-7).
CE
326 Srie
constitucional, o ento ministro Seplveda Pertence afrmou: extrema-
mente difcil o Supremo aceitar (DE LEON, 1994b, p. 1-7)
429
.
Serra respondeu pela imprensa que os defensores da intangibili-
dade do procedimento de reforma constitucional eram membros de um
clube pr-euclidiano, no qual a menor distncia entre dois pontos
uma bela curva espiralada e, se possvel, parablica. Uma coisa eram os
direitos humanos (estes sim clusulas ptreas) e outra, completamente
diferente, muito mais modesta, modestssima, a alterao das regras para
promover mudanas constitucionais (SERRA, 1994, p. 1-3, grifo nosso).
Em 14 de dezembro de 1994, Serra apresentou a Proposta de Emenda
Constituio n 192 (DCN, Seo I, 17/1/1995, p. 734). A proposta previa
quatro meses de reviso constitucional, entre fevereiro e junho de 1995,
preservadas as clusulas ptreas previstas no art. 60, 4, e observado o
qurum de maioria absoluta dos membros do Congresso, reunidos em
sesso unicameral. Previa, ainda, a possibilidade de reviso total do texto
constitucional e determinava, por fm, que um plebiscito seria convocado
para autorizar o funcionamento do Congresso revisor aps a aprovao da
emenda constitucional
430
.
Em 1995, iniciou-se o governo de Fernando Henrique Cardoso.
Ao longo de oito anos de mandato, foram aprovadas 35 emendas cons-
titucionais, algumas das quais trataram de temas delicados. A participa-
o de capital estrangeiro na explorao de recursos minerais, a quebra
do monoplio estatal sobre as telecomunicaes e o petrleo, a reforma
429 A manifestao de Pertence desagradou alguns dos defensores de uma nova reviso constitucional. Miguel Reale, em pales-
tra na Fiesp, em 19 de junho de 1996, ainda lamentava o pronunciamento do ministro naquela oportunidade: falou-se que
um ministro do Supremo Tribunal teria adiantado a pessoas do governo que essa soluo difcilmente seria aceita pela Corte
Suprema. Em primeiro lugar, no funo do Supremo Tribunal atuar como conselho consultivo do governo. O que houve
foi uma interferncia indevida e inoportuna de um ministro do Supremo, que alarmou o governo no sentido de optar pela
via mais difcil. E o resultado est a (REALE, 1996, p. 5). Curiosamente, Reale no se incomodou em participar, ao lado do
ministro do STF Themistocles Cavalcanti, da Comisso de Alto Nvel designada por Costa e Silva para assessorar o governo na
preparao de um anteprojeto de Constituio, no ano de 1969.
430 Em 12 de outubro de 1994, o deputado Marcelino Romano havia apresentado uma proposta de emenda Constituio
prevendo procedimento semelhante e prazo de seis meses de funcionamento para a nova reviso constitucional. A este
respeito, ver a Proposta de Emenda Constituio n 189, de 1994 (DCN, Seo I, 16/12/1994, p. 15468). Em razo do fnal da
legislatura, ambas as proposies foram arquivadas sem sequer receber parecer da Comisso de Constituio e Justia. Para
o arquivamento das Propostas de Emenda Constituio n 189 e n 192, de 1994, conferir DCN, 3/2/1995, p. 212-213.
327
Brasileira
administrativa, a reforma previdenciria, a reeleio, a instituio da
Contribuio Provisria sobre Movimentao Financeira (CPMF), a Des-
vinculao de Recursos da Unio (DRU), e assim por diante. No governo
Lula, at o fm de 2008, dezessete emendas constitucionais foram aprova-
das. Tambm foram feitos ajustes na Previdncia e no sistema tributrio,
alm de uma extensa reforma do Poder Judicirio. Ao todo, at abril de
2012, j foram promulgadas setenta emendas constitucionais pelas regras
previstas no art. 60. Vale registrar que, ocasionalmente, a regularidade da
tramitao de algumas dessas propostas foi questionada
431
.
A quantidade de emendas aprovadas e a profundidade das modifca-
es introduzidas no texto provam, na pior das hipteses, que o rito previsto
no artigo 60 para a reforma da Constituio no um obstculo intranspo-
nvel e tampouco um risco srio para a governabilidade. Isso, porm, no
conduziu ao sepultamento da ideia de que novas revises constitucionais so
necessrias para solucionar os problemas do pas. Pelo contrrio. Durante os
ltimos quinze anos, esse debate permaneceu vivo e continua atual, como
uma breve recapitulao analtica do perodo pode demonstrar.
Em 1995, pelo menos trs propostas sugeriam a alterao das regras
do artigo 60, quer de forma permanente, quer de forma excepcional, por
meio de um novo processo revisional, todas oferecidas por parlamentares
da base do governo. No Senado, tramitaram em conjunto as Propostas de
Emenda Constituio n 25 (DCN, Seo II, 11/5/1995, p. 8026) e n 30
(DCN, Seo II, 19/5/1995, p. 8480), de 1995, de autoria, respectivamente,
dos senadores Humberto Lucena e Srgio Machado. Ambas sugeriam que
as propostas de emenda Constituio passassem a ser apreciadas pelo
Congresso Nacional em sesso conjunta (no unicameral). O qurum
para aprovao das propostas permaneceria inalterado. A ideia, que havia
sido sugerida pela primeira vez em 1991, no incio do esforo reformista
do governo Collor
432
, foi tambm encampada na Cmara dos Deputados
por meio da Proposta de Emenda Constituio n 62, de 1995, do
431 Vide, a ttulo de exemplo, a Medida Cautelar em Ao Direta de Inconstitucionalidade n 2.135-4/DF (referente Reforma da
Previdncia) e a Medida Cautelar em Ao Direta de Inconstitucionalidade n 3.395-6/DF (Reforma do Judicirio).
432 Proposta de Emenda Constituio n 68, de 1991, de autoria do deputado Adylson Motta e outros, j referida acima.
CE
328 Srie
deputado Saulo Queiroz, do PSDB. A proposta de Saulo Queiroz foi arqui-
vada ao fnal da legislatura sem que houvesse recebido parecer de nenhu-
ma comisso da Cmara. As propostas de Lucena e Machado receberam
parecer na Comisso de Constituio e Justia do Senado em novembro
de 1997
433
, mas nunca chegaram a ser apreciadas pela comisso. O parecer,
recorrendo tese popularizada por Nelson de Sousa Sampaio, considerava
a proposta inconstitucional pelo fato de que alteraes no procedimento
de reforma constitucional violariam clusula ptrea implcita.
Entre 1997 e 1998, na segunda metade do primeiro mandato presi-
dencial de Fernando Henrique Cardoso, as tentativas de driblar o artigo 60
retornaram ideia de instituir uma nova reviso constitucional. A Proposta
de Emenda Constituio n 478, de 1997, encabeada pelo deputado Ino-
cncio Oliveira, acrescentava um novo artigo ao texto permanente da Cons-
tituio, criando uma nova via de mudana constitucional, assemelhada ao
modelo portugus, com a possibilidade de revises constitucionais peridi-
cas, de cinco em cinco anos (DCD, 23/8/1997, p. 24819)
434
.
A Proposta de Emenda Constituio n 463, de 1997 (DCD,
4/6/1997, p. 14561), tambm do deputado Inocncio Oliveira, sugeria a
incluso de um artigo no ADCT determinando a instalao de Assem-
bleia Constitucional Revisora a partir de 15 de fevereiro de 1999, com
funcionamento ao longo de toda a sesso legislativa, at 15 de dezembro
daquele ano. A assembleia seria composta pelos membros do Congresso
reunidos em sesso unicameral e deveria observar os limites estabelecidos
ao poder reformador pelo 4 do artigo 60. O deputado Arthur Virglio
apresentou, logo em seguida, proposta muito semelhante
435
. Virglio argu-
mentava que, a despeito da melhor inteno social do legislador consti-
tuinte, a Carta previa muitos direitos e poucas obrigaes, criando grave
descompasso entre belos enunciados e lamentveis realidades:
433 Parecer n 718, de autoria do senador Espiridio Amin (DSF, 11/11/1997, p. 24381).
434 A proposio, entretanto, foi retirada a pedido do autor, em novembro de 1997.
435 Proposta de Emenda Constituio n 469, de 1997 (DCD, 4/6/1997, p. 14579).
329
Brasileira
(...) muitos dos dispositivos da Carta de 1988, que poca
eram pertinentes ou soavam realizveis na tica de um Con-
gresso merecidamente eufrico com a retomada do processo
democrtico, mostraram-se inadequados diante dos novos
tempos. Basta pensar nos captulos dos direitos sociais e dos
sistemas econmico e fnanceiro, para se ter uma ideia clara
da urgncia revisional. (DCD, 4/6/1997, p. 14579)
436
Em 1998, o deputado Antnio Kandir props a realizao de uma
Assembleia Nacional Revisora que deliberaria pela maioria absoluta dos
membros do Congresso reunidos unicameralmente. A reviso deveria se
restringir a determinados dispositivos da Constituio
437
, bem como a ou-
tros que com eles guardassem relao de pertinncia. Kandir sugeria que
a reunio da assembleia fosse precedida por um referendo nacional, que
autorizaria ou no sua convocao. Em caso de uma resposta afrmativa
por parte do eleitorado, os trabalhos revisionais se estenderiam por no m-
ximo nove meses, a contar do incio de 1999. Enfm, em 1999, primeiro ano
do segundo mandato presidencial de Fernando Henrique Cardoso, o se-
nador Srgio Machado reapresentou a proposta que institua a tramitao
das emendas constitucionais em sesso conjunta do Congresso Nacional
(DSF, 15/12/1999, p. 34766)
438
.
Duas caractersticas marcam as propostas de alterao dos pro-
cedimentos de reforma constitucional estabelecidos pela Constituio
de 1988, apresentadas de 1993 para c. Primeiro, elas sempre compem
a agenda do governo, independentemente de qual o partido da vez. Se-
gundo, elas normalmente defnham, sem muita perspectiva de futuro. A
proposta de emenda Constituio n 71, de 2003, um bom exemplo.
Apresentada pelo senador petista Delcdio Amaral no primeiro ano do go-
verno Lula, at hoje no foi apreciada pela Comisso de Constituio e
436 Tanto a proposta de Virglio quanto a de Inocncio foram arquivadas ao fnal da legislatura que se encerrava no incio de 1999.
437 Arts. 14 (direitos polticos), 16 (anterioridade da lei eleitoral), 17 (partidos polticos), 21 a 24 (competncia legislativa
e administrativa da Unio), 30 (competncia legislativa e administrativa dos municpios), 92 a 135 (Poder Judicirio e
funes essenciais Justia), 145 a 162 (tributao), 195 (seguridade social), 212 (aplicao vinculada de recursos na
educao), 239 (contribuio social para o Programa de Integrao Social PIS) e 240 (contribuio para entidades
paraestatais, integrantes do sistema S).
438 A proposta foi arquivada ao fnal da legislatura.
CE
330 Srie
Justia do Senado, a despeito de j ter recebido parecer contrrio do relator
da matria, senador Mozarildo Cavalcanti. A proposio cria um regime
jurdico diferenciado para as propostas de emenda Constituio de au-
toria do presidente da Repblica, que fca autorizado a requerer urgncia
em sua tramitao, estabelecendo prazo de 180 dias para a deliberao do
Congresso. Esgotado o prazo sem a aprovao ou rejeio da proposta, ela
passa a sobrestar a pauta da Casa onde estiver tramitando
439
.
Paralelamente s tentativas de realizao de novos processos revi-
sionais, a defesa da convocao de uma Assembleia Constituinte exclusiva
para a votao da reforma poltica vem ganhando espao desde que o Parti-
do dos Trabalhadores transformou a ideia em diretriz institucional durante
seu 3 Congresso Nacional, em setembro de 2007
440
. O prprio presidente
Lula havia sugerido a alternativa aps uma conversa com juristas ligados
OAB, em agosto de 2006 (DAM; JUNGBLUT, 2006, p. 3). De acordo com
a proposta aprovada no 3 Congresso do PT, um plebiscito autorizativo seria
439 A proposta pretende, ainda, solucionar o dilema da chamada tramitao pingue-ponguedas propostas de emenda Cons-
tituio, abrindo a possibilidade de promulgao parcial de textos idnticos aprovados por ambas as Casas. Na hiptese de
discordncia entre Cmara e Senado, o texto submetido a reexame. Persistindo a divergncia, a proposio considerada
rejeitada. O mesmo caminho da PEC n 71, de 2003, foi trilhado pela PEC n 316, de 2004, de autoria do deputado peemede-
bista Ivo Sartori (DCD, 19/9/2004, p. 40044), que atribua poderes excepcionais Cmara para redefnir a estrutura do pacto
federativo. A proposta recebeu parecer contrrio do relator na Comisso de Constituio e Justia, deputado Jos Pimentel,
mas sequer chegou a ser apreciada antes de ir ao arquivo. Registre-se, ainda, a PEC n 193, de 2007 (DCD, 11/12/2007,
p. 65361), encabeada pelo deputado do PCdoB Flvio Dino, atuante liderana governista na Cmara. O projeto previa a
realizao de um plebiscito durante as eleies municipais de 2008, no qual a reviso seria ou no autorizada pela populao
diretamente. Na justifcao da proposio l-se: A aprovao popular direta legitima a recepo de novo qurum para
reforma da Constituio, diverso daquele encerrado no seu art. 60. Se, a teor do art. 1, pargrafo nico, da Constituio
Federal, todo poder emana do povo, este mesmo povo pode determinar a modifcao do ncleo do texto poltico que imps
a si prprio. A PEC acabou arquivada no incio de 2011.
440 Resoluo Reforma Poltica e Constituinte Exclusiva, do 3 Congresso Nacional do Partido dos Trabalhadores. A ideia de con-
vocar uma Constituinte exclusiva, entretanto, no nova e nem exclusiva do PT. Seus defensores contemporneos formam
um verdadeiro mosaico ideolgico. Sob a rubrica da Constituinte exclusiva ideias muito diferentes encontram-se alberga-
das. Entre os defensores da proposta estavam, em 2008, alm dos petistas (que sugeriam uma Constituinte especfca para
a reforma poltica), o ento governador pefelista do Distrito Federal, Jos Roberto Arruda (ARRUDA, 2007, p. 7), para quem
a Constituinte exclusiva pode ser a resposta que o Brasil procura; Ives Gandra Martins (MARTINS, 2003, p. A3), que via com
muito bons olhos uma Constituinte exclusiva de pessoas idealistas que concorreriam s eleies unicamente para produzir
a Lei Maior; o ex-presidente peemedebista Itamar Franco, que, em 2000, defendia a eleio presidencial de 2002 por meio
de uma Assembleia Constituinte exclusiva (VASCONCELLOS, 2000, p. 3); Mario Ernesto Humberg (HUMBERG, 2004, p. D2), 1
coordenador-geral do Pensamento Nacional das Bases Empresariais (PNBE), que adotou a ideia no mbito do Projeto Brasil
2002 Do pas que temos para o pas que queremos; o ex-presidente da Ordem dos Advogados do Brasil Roberto Busato,
ainda que sem o aval posterior da entidade (MARREIRO, 2005, p. A13); entre outros.
331
Brasileira
convocado por meio de projeto de lei de iniciativa popular
441
. O projeto es-
tabelece que o plebiscito dever ocorrer at o fnal de 2009, e apresentar
populao a seguinte pergunta: O(A) Sr.(a) aprova a convocao de uma
Assembleia Constituinte soberana e especfca para promover uma reforma
constitucional no Ttulo IV da Constituio Federal que redefna o siste-
ma poltico-eleitoral?. Em caso de resposta afrmativa, fcaria convocada
uma Assembleia Constituinte soberana e especfca para realizar a reforma
poltica. Vale observar que a soberania dessa assembleia exclusiva parece
contrastar com a limitao temtica que de incio lhe imposta.
A despeito de no fazer qualquer meno ao rito por meio do qual
a assembleia soberana deliberaria, possvel inferir que se trata, em pri-
meiro lugar, de rgo unicameral. Alm disso, razovel assumir que, no
uso de sua soberania, tal assembleia adotaria um qurum para delibera-
es inferior ao exigido pela Constituio para a aprovao das mudanas
que viesse a decidir. A principal mudana ocasionada pela tese da Consti-
tuinte exclusiva reside, porm, no deslocamento da titularidade do poder
reformador do Congresso Nacional para o novo rgo temporrio. A ideia
de que um colegiado convocado exclusivamente para a reforma poltica
seria capaz de alar-se para alm dos interesses particulares e partidrios
que povoam o Congresso , entretanto, bastante questionvel. Em 1992,
quando a mesma suspeio contra o Congresso era levantada por ocasio
da reviso constitucional, Joo Gilberto Lucas Coelho observava:
No Brasil somos golpistas natos; na esquerda ou direita
estamos fazendo o jogo de nossos interesses. Preocupa-me
ouvir dizer que no d para fazer a reforma com o Congres-
so que temos; ora, quem pode garantir que o prximo vai
ser melhor para o pensamento daquele cidado que coloca a
questo? Quer dizer, s vezes o cidado muito estatizante
e pode ser que o prximo Congresso seja muito menos es-
tatizante que o atual. preciso muito cuidado. No se pode
441 De acordo com o documento: A reforma poltica essencial para a democracia. Por isso mesmo, ela s vir se for conquistada
pela soberania popular. O caminho para isto o desencadear de uma campanha pela convocao de uma Assembleia Nacio-
nal Constituinte exclusiva para realizar a reforma poltica, com mandatos eleitos especifcamente para promover a reforma
das instituies polticas do Estado nacional.
CE
332 Srie
apostar em correlao de foras do futuro no escuro. Te-
mos que elaborar regras sadias. Isso democracia. Depois
tentar ganhar o jogo dentro das regras. Se perder dentro
das regras pode-se continuar jogando. Mas submeter a re-
gra nossa vontade durante o andamento do jogo muito
perigoso. E na histria do Brasil j se produziram muitos
golpes, casusmos e muita crise. Como amantes do direi-
to devemos ensinar a opinio pblica que a democracia se
constri assegurando a todos jogarem dentro de regras s-
rias e preestabelecidas. (COELHO, 1992, p. 181)
A mensagem do ex-deputado gacho, entretanto, no parece ter
frutifcado. Alm da ideia de uma Constituinte exclusiva para tratar da
reforma poltica, duas propostas de convocao de uma nova reviso cons-
titucional apresentadas no perodo ps-1993 escaparam do arquivo e do
ostracismo. As propostas de emenda Constituio n 554, de 1997 (DCD,
13/12/1997, p. 41684), de autoria do deputado Miro Teixeira, e n 157,
de 2003, de autoria do deputado Luiz Carlos Santos (DCD, 26/9/2003,
p. 50457). Curiosamente, ambas foram apresentadas por parlamentares de
oposio: Miro, pedetista, era opositor do governo Fernando Henrique e,
poca, foi criticado pelo PT por estar se comportando como um inocente
til
442
; Santos, ex-peemedebista e, em 2003, pefelista, havia sido ministro
da Coordenao Poltica do governo FHC, alm de lder do governo na
Cmara. Era opositor de Lula.
Ambas as propostas percorreram um trmite mais completo, rece-
beram a considerao de mais de um rgo da Cmara dos Deputados e,
recentemente, foram apensadas
443
, isto , passaro a ser analisadas conjun-
tamente. A proposta de Miro Teixeira no tratava, na realidade, da convo-
cao de uma nova reviso constitucional, e sim de uma nova Assembleia
442 A reao do governo poca emblemtica. Lus Eduardo (PFL) no leva f na aprovao da emenda de Miro Teixeira (PDT),
que prev reviso constitucional em 99. Assinou, por julgar que o governo nada tem a perder. Se passar, timo. Do contrrio,
ajuda pelo menos a dividir mais a oposio(FOLHA DE S.PAULO, 1997b, p. 1-4). Uma semana antes, a mesma coluna da Folha
de S.Paulo registrara: Alm de ser uma opo para o provvel fracasso das reformas, FHC d fora ao projeto de constituinte
limitada de Miro Teixeira para dividir a oposio. Petistas acham que o pedetista est dando uma de inocente til(FOLHA DE
S.PAULO, 1997a, p. 1-4).
443 Vide Requerimento n 2.097, de 2007, do deputado Flvio Dino (PCdoB-MA), deferido parcialmente pela Presidncia da
Cmara em 16 de julho de 2008.
333
Brasileira
Nacional Constituinte, livre e soberana, mas cujos trabalhos estariam,
paradoxalmente, limitados a questes referentes a direitos polticos, par-
tidos polticos, repartio de competncias e sistema tributrio
444
. Como
tantas outras, adotava para os trabalhos da Constituinte a frmula da reu-
nio unicameral dos membros do Congresso e deliberao por qurum
de maioria absoluta. Na justifcao, a PEC declarava que seu objetivo era
retifcar deformaes produzidas, pelo tempo, ao texto constitucional.
curioso perceber como os termos reviso e Constituinte se
sobrepem no debate constitucional brasileiro ao longo dos ltimos vinte
anos. Assim que a Reviso Constitucional de 1993-1994 fracassou, a im-
prensa comeou a noticiar tentativas de retomar o esforo de alterao da
Constituio por uma via facilitada. O Estado de S. Paulo, por exemplo,
informava que menos de 24 horas depois do fm da fracassada reviso
constitucional, comeou a ganhar apoio a tese de convocao de uma as-
sembleia revisora exclusiva no ano que vem, tambm referida pela mat-
ria como Constituinte exclusiva
445
. possvel que se trate menos de uma
impreciso da linguagem jornalstica do que de um refexo do uso efetiva-
mente indistinto que os protagonistas da notcia (e da nossa poltica cons-
titucional) ocasionalmente fazem dos termos. Nelson Jobim sustenta que
essa ambivalncia tem razes na prpria prtica constitucional brasileira:
difcil, na histria poltica brasileira, utilizar-se de instrumento ou de
linguagem importada de outros pases, como, por exemplo, os conceitos de
constituinte originrio e constituinte derivado
446
.
O parecer da Comisso de Constituio e Justia e de Redao da
Cmara (DCD, 10/6/1998, p. 16027) sobre a proposta de Miro Teixeira
literalmente tropea nessas questes. Ele comea afrmando que a con-
vocao de uma nova Assembleia Constituinte, ainda que limitada, en-
contra empecilho absoluto no art. 60 da Constituio Federal. (...) Juridi-
camente, invivel. ato revolucionrio, no sentido de transformador.
444 O projeto, que inseria dispositivo no Ato das Disposies Constitucionais Transitrias (ADCT) mencionava os artigos 14, 16, 17,
21 a 24, 30, 145 a 162 e conexos.
445 A esse propsito, ver a matria intitulada Tese de Constituinte exclusiva ganha adeptos(O ESTADO DE S. PAULO, 1994, p. A7).
446 Depoimento comisso especial destinada a proferir parecer sobre a Proposta de Emenda Constituio n 157, de 2003
(reviso constitucional), na Audincia Pblica n 100, de 2006, ocorrida em 8 de fevereiro de 2006.
CE
334 Srie
Logo em seguida, pondera que, por essa razo, seria necessrio buscar o
assentimento do povo, que autorizaria a nova Constituinte, j que assis-
te sempre a uma nao o direito de mudar o que foi decidido anterior-
mente. O parecer recorre s lies de Ferreira Filho para afrmar que o
poder constituinte sobrevive fora da Constituio, como expresso da
liberdade humana, aps o ato de promulgao. E dialoga com o presiden-
te da Cmara, Michel Temer, que havia advertido, em artigo publicado
em novembro de 1997 (TEMER, 1997, p. 1-3), para o signifcado de que
se reveste a convocao de uma Constituinte:
(...) se as foras polticas majoritrias do pas, com o apoio
popular, expresso em plebiscito, resolverem alterar a Cons-
tituio, contra seus prprios dizeres, que o faam por ins-
trumento que se legitime por si mesmo, independentemen-
te de autorizao constitucional. Em outros dizeres, no
devemos mascarar situaes. Expressemos a realidade.
(TEMER, 1997, p. 1-3)
O parecer, entretanto, conclui em sentido diametralmente oposto
s premissas que estabelecera:
certo, portanto, que a prpria nao brasileira, no exerccio
de sua soberania, decida politicamente, em consulta plebisci-
tria, sobre a atribuio de poderes revisores aos membros do
Congresso Nacional eleitos para a prxima legislatura. As-
sim procedendo, o povo legitimar nas urnas a superao das
limitaes impostas ao poder constituinte derivado quando
da elaborao de nossa Carta Magna. (grifo nosso)
Ora, o que o artigo de Temer e os trechos iniciais do parecer da co-
misso sugerem que a convocao de uma Constituinte no coincide com a
atribuio de poderes revisores ao Congresso. um ato de ruptura e deve, no
mnimo, ser assumido como tal. O prprio Michel Temer sugeriu ao relator
da matria na Comisso de Constituio e Justia e de Redao uma emen-
da aditiva, prevendo a convocao de plebiscito autorizativo do novo pro-
cesso constituinte (DCD, 10/6/1998, p. 16028). Falava-se, portanto, em uma
nova Constituinte, e no na atribuio de poderes revisores aos membros
335
Brasileira
do Congresso, o que, desde logo, mereceu o reparo do deputado Prisco
Viana. O parlamentar alertava para o fato de que a proposta pretendia, na
realidade, promover uma reviso constitucional por via oblqua (DCD,
10/6/1998, p. 16028-16029). Nessa mesma poca, circulou pelo Congresso
uma carta aberta assinada por Paulo Bonavides, que criticava duramente a
PEC n 554, de 1997, chamando-a de emenda suicida. Marcello Cerqueira
transcreve alguns trechos signifcativos da carta:
Por sua falsa aparncia democrtica institui o plebiscito
e convoca uma Assembleia Nacional Constituinte ela en-
ganou, sem dvida, seus prprios subscritores e toda a Co-
misso de Constituio e Justia e Redao da Cmara dos
Deputados. (...) O plebiscito da emenda instrumento in-
constitucional, esdrxulo, de exceo e, por consequncia,
ruim de qualidade. Ser criado por um poder constituinte
de segundo grau, absolutamente privado da competncia
para faz-lo em razo do fm a que se vincula. (...) No tem
smile em toda a histria constitucional do pas a violncia
que se aparelha contra o regime e as instituies; o plebis-
cito das Ditaduras e da Democracia cesariana, dissimulado
em vestes constitucionais. De estofo to roto e esfarrapado,
lembra ele por igual o de Napoleo, h cerca de duzentos
anos, instituindo a vitaliciedade do Consulado e estreando
os primeiros passos de uma escalada rumo ao poder impe-
rial absoluto. (CERQUEIRA, 2003, p. 147)
O parecer pela admissibilidade da proposta, de autoria do
deputado Djalma de Almeida Csar, foi apresentado em 4 de dezembro de
1998 e aprovado pela Comisso de Constituio e Justia na mesma data.
De acordo com as normas regimentais da Cmara dos Deputados, vencida
essa fase preliminar, uma comisso especial destinada a apreciar o mrito
da matria deve ser instalada, o que ocorreu, por ato da Presidncia da C-
mara, em 9 de janeiro de 1998. Menos de trs semanas depois, a comisso
realizou uma audincia pblica com os professores Jos Geraldo de Sou-
sa Jr., poca vice-diretor da Faculdade de Direito da UnB, e Celso Bastos
(DCD, 10/6/1998, p. 16031). Os convidados da comisso divergiram com
respeito legitimidade da proposta sob anlise. Jos Geraldo sustentou
CE
336 Srie
que o plebiscito autorizativo no era um mecanismo efcaz para superar a
inconstitucionalidade que via pesar sobre o projeto, pois no se prestaria
discusso pblica dos diversos temas tangenciados pela proposta e, sob o
pretexto de mobilizar o titular do poder constituinte originrio, ameaa-
va produzir o resultado oposto, confnando o debate ao mbito institucio-
nal do Congresso Nacional. Para Celso Bastos, por outro lado, o plebiscito
remetia populao a deciso sobre a realizao de uma nova reviso da
Constituio e no de uma Constituinte (DCD, 10/6/1998, p. 16031), e teria
o condo de sanar eventual vcio de inconstitucionalidade decorrente da
violao de clusula ptrea implcita.
O relator designado pela comisso foi o deputado Odacir Klein,
que, durante a reviso constitucional em 1993-1994, havia sido autor de
uma das proposies que originou o Parecer n 49 do relator-geral, Nelson
Jobim
447
. Klein acolheu o argumento de Celso Bastos e, no substitutivo
apresentado perante a comisso especial, alterou a denominao do cole-
giado responsvel pela reforma da Constituio para Assembleia Nacio-
nal Revisora. O substitutivo recupera a formulao adotada no fracassado
Parecer n 49 da Relatoria da Reviso Constitucional, de acordo com o
qual admite-se (...) que, mediante interveno expressa do poder cons-
tituinte originrio, faa-se a transio de uma ordem constitucional para
outra sem rupturas marcantes.
Sabemos que a ordem jurdica pode desconectar-se das con-
dies objetivas em que tem lugar a convivncia social. No
caso do direito constitucional, esse descompasso tanto mais
frequente quanto mais detalhado for o texto da Constituio.
Para fazer frente inexorabilidade da mudana social, a or-
dem jurdica tem que mostrar-se adaptvel s necessidades
sociais do momento, caso contrrio surge o risco da ruptura
institucional. (DCD, 10/6/1998, p. 16031-16032)
O parecer de Odacir Klein foi aprovado pela comisso em 18 de
maro de 1998, contra os votos dos deputados petistas Joo Fassarella e
Milton Temer e do deputado do PPB da Bahia Prisco Viana. A Proposta
447 Uma emenda apresentada Proposta Revisional n 16.648, do deputado Jos Serra.
337
Brasileira
de Emenda Constituio n 554, de 1997, encontra-se, desde ento, pron-
ta para ser apreciada pelo plenrio da Cmara. Trs aspectos chamam a
ateno em sua tramitao: o primeiro tem a ver com a permanente osci-
lao da proposta entre poder constituinte e poder reformador, uma ambi-
guidade cuja persistncia desperta perplexidades. correto que o parecer
aprovado pela comisso especial declarava expressamente a vigncia das
clusulas ptreas e o carter revisional do processo de alterao da Cons-
tituio que se intentava pr em curso, mas a Comisso de Constituio
e Justia havia reconhecido a admissibilidade de uma nova Constituinte,
livre e soberana, desde que precedida de autorizao plebiscitria. O se-
gundo aspecto que chama a ateno na tramitao da proposta refere-se
ao ressurgimento do discurso poltico que prega a transio sem ruptura,
to caracterstico dos debates concernentes convocao e instalao
da Assembleia Constituinte de 1987-1988. Entretanto, se em 1985 havia
certo consenso em torno do esgotamento da ordem constitucional auto-
ritria e da necessidade de sua substituio, em 1998 o relator da matria
na comisso especial, Odacir Klein, sustentava que a legitimidade poltica
do processo revisional resulta, em primeiro lugar, da prpria situao de
normalidade democrtica que o pas alcanou (DCD, 10/6/1998, p. 16031).
Finalmente, um terceiro aspecto refere-se pauta proposta para a Assem-
bleia Nacional Revisora: reformas poltica, fscal e do sistema federativo,
isto , mudanas constitucionais claramente orientadas para o Estado.
Assim como a PEC n 554, de 1997, a Proposta de Emenda Cons-
tituio n 157, de 2003, foi apreciada pela Comisso de Constituio e
Justia da Cmara e por uma comisso especial, encontrando-se pronta
para a pauta. A PEC n 157 foi apresentada em agosto de 2003 e, diferen-
temente da proposta de Miro Teixeira, no reivindica para os membros do
Congresso status constituinte. Seu objetivo revisar a Constituio, ob-
servados os preceitos constantes do artigo 60, 4. A Assembleia Revisora,
constituda pela reunio unicameral de deputados e senadores, teria prazo
de funcionamento de doze meses, a contar de sua instalao, deliberando
por maioria absoluta. Enfm, a proposta prev uma reviso consubstancia-
da em ato nico, diferente do que ocorreu em 1993-1994. Originalmente, o
CE
338 Srie
texto no fazia referncia a nenhum tipo de consulta popular sobre o novo
processo revisional, seja prvia ou posterior aos trabalhos da assembleia.
A PEC n 157, de 2003, diferentemente da PEC n 554, de 1997,
articula em sua justifcao um nmero considervel de argumentos em
favor de uma nova reviso constitucional, a maioria deles concentrada na
crtica ao carter analtico da Constituio: Filigranas previdencirias,
administrativas e tributrias espraiam-se por toda a extenso da Carta,
suscitando obstculos, embaraos e impedimentos de toda ordem. Por
outro lado, assim como na PEC n 554, de 1997, o centro das preocu-
paes a difculdade que a Constituio apresenta ao do governo.
Para garantir a governabilidade necessrio um saneamento, ou uma
proflaxia constitucional.
Essa concluso reconhecidamente tributria do pensamento do
cientista poltico italiano Giovanni Sartori, para quem as constituies de-
vem se limitar a regular o que essencial: quanto mais se regule e se pro-
meta em uma Constituio, mais esta contribuir para ser desrespeitada e,
portanto, para o mal da nao (SARTORI, 1996, p. 211). O texto analtico
estimularia, enfm, um ritmo infacionrio de alterao da Constituio,
o que importa em evidente instabilidade jurdica e em sensvel dfcit de
seu valor e de sua fora normativa
448
.
As premissas assumidas pela PEC n 157, de 2003, despertam ou-
tras questes. Paulo Henrique Blair de Oliveira (2006, p. 10) pondera que a
proposta de reduzir o texto constitucional ao essencial parte de uma su-
posio falsa, segundo a qual a Constituio esgota seu sentido no prprio
texto e deixa em aberto uma pergunta crucial: quem responsvel por de-
fnir o que ou no essencial
449
? Afnal, esse um problema que pode (ou
deve) ser resolvido por juristas ou cientistas polticos? Alm disso, como
observado por Damio Azevedo, no deixa de ser paradoxal que, diante de
sucessivas emendas constitucionais que apenas contriburam para tornar
448 Trecho constante do parecer do deputado Luiz Carlos Santos (DCD, 26/9/2003, p. 50458).
449 Nas palavras de Blair: A proposta de reduo da Constituio ao que essencial deixa sempre sem resposta a pergunta: como
decidir sobre o que essencial e o que no , sem resultar ao fnal em um texto constitucional traado por uma vontade majori-
tria que exclua as garantias constitucionais que, por defnio, so a reserva de proteo das minorias?(OLIVEIRA, 2006, p. 10).
339
Brasileira
o texto constitucional ainda mais analtico, algum tenha razes para crer
que o processo de reviso constitucional promover resultado oposto, isto
, um texto sinttico (AZEVEDO, 2008, p. 32)
450
.
Enfm, a ideia de que a fora normativa de uma Constituio de-
pende de sua estabilidade , no mnimo, problemtica. O instituto da
emenda Constituio no veio acompanhado de uma clusula do gnero
use com moderao, e sim de um procedimento cujas exigncias tor-
nam mais difcil aprovar mudanas. A defesa de que o texto constitucional
mude pouco, a despeito de ser um lugar-comum na Teoria da Constitui-
o, no passa de recomendao poltica, em geral alimentada por um
fetichismo da Constituio. Nesse sentido, Cristiano Paixo observa:
No acredito que a Constituio deva ser vista como uma
espcie de livro sagrado, portador de uma carga semnti-
ca imutvel. As sociedades contemporneas so complexas,
portanto a demanda por decises muito maior hoje do que
ao tempo em que a Constituio foi inventada como for-
ma. (...) No vejo, enfm, como um problema intrnseco ou
um sinal de preocupao a existncia de mais de cinquenta
emendas, ou o fato (normal) de tramitarem no Congresso
propostas de alterao do texto. (...) A melhor forma de res-
peitar a Constituio viv-la como um processo dinmico,
de constante transformao, com um pano de fundo basea-
do naquelas premissas que inspiraram a assembleia de 1987-
1988: democracia, liberdade, autonomia e participao.
(PAIXO, 2008, p. 12-13)
As propostas de realizao de uma nova reviso constitucional,
inclusive a PEC n 157, de 2003, repousam sobre a crena contraditria
de que preciso mudar a Constituio para que ela pare de mudar, de
que se faz necessrio chegar a um modelo sinttico para que os proble-
mas possam ser resolvidos pela poltica normal, sem a necessidade de
450 De acordo com Damio Alves de Azevedo: A justifcao do projeto original conclui lembrando que as dezenas de emendas
constitucionais procedidas at ento mantinham a mesma tendncia analtica, isto , as reformas feitas at hoje preponde-
rantemente agravaram o problema do texto infado e detalhista. Logo, de se perguntar: se a tendn cia do Legislativo tem
sido aprovar emendas analticas, apenas substituindo normas detalhadas por outras normas igualmente detalhadas, qual a
razo de se esperar que, numa reviso, a mesma tendncia no se verifque?(AZEVEDO, 2008, p. 32).
CE
340 Srie
permanente esforo para compatibilizar a Constituio com a agenda
poltica do partido que ocupa o governo. Entretanto, constituies ditas
sintticas, como a dos EUA, mesmo prevendo um processo difclimo de
alterao formal, no cessam de se modifcar, seja pela ao do Poder Ju-
dicirio, seja pela ao dos representantes eleitos do povo no governo e no
parlamento (VILE, 1994, p. 5-6). Grifn, por exemplo, sugere que a prin-
cipal fonte de mudanas constitucionais nos Estados Unidos do sculo XX
no remonta nem a emendas constitucionais, nem a decises judiciais, mas
ao do presidente e do Congresso (GRIFFIN, 1996, p. 28). Decises ju-
diciais, entretanto, tambm podem introduzir mudanas constitucionais
relevantes, mesmo atingindo situaes aparentemente no reguladas no
sucinto texto constitucional norte-americano. Antes de Brown v. Board
of Education of Topeka, a Constituio americana permitia a segregao
racial em escolas pblicas. Aps a deciso de Brown, no mais
451
. No texto
da Constituio no se encontra qualquer previso expressa a esse respeito.
Em outras palavras, em sociedades nas quais o sentido da Consti-
tuio encontra-se permanentemente em jogo, nos mais diversos fruns, a
estabilidade preconizada pela justifcao da PEC n 157, de 2003, inal-
canvel. Mas a permanente abertura da Constituio no um obstcu-
lo, pelo contrrio: ela a prpria condio de sucesso do empreendimento
constitucional. Como inveno democrtica, a Constituio no um pro-
blema tcnico a ser equacionado pelos mais sbios
452
. um projeto que
s pode desenvolver-se adequadamente no seio do debate pblico. Mudar a
Constituio por meio de uma nova reviso constitucional no far com que
ela pare de mudar. Pode, no mximo, estimular mecanismos alternativos
de mudana constitucional, em especial os relacionados ao exerccio da ju-
risdio constitucional, da atividade legislativa e da atividade regulatria.
451 Para uma sntese da histria do caso e da deciso da Suprema Corte em Brown v. Board of Education of Topeka, ver The school
desegregation case, de Alfred H. Kelly (1988, p. 307 e segs.).
452 Tal como sustentado por Ferreira Filho, em trecho citado pelo parecer da Comisso de Constituio e Justia da Cmara PEC
n 157, de 2003: Pode o Congresso Nacional fazer agora o que fez em 1985: adotar uma emenda que, alterando o processo
de mudana formal da Constituio, permita o estabelecimento de uma outra. Mas que desta vez sejam os mais sbios os
incumbidos de estabelec-la(FERREIRA FILHO, 1995, p. 142).
341
Brasileira
Na Comisso de Constituio e Justia, a PEC n 157, de 2003, foi
aprovada por unanimidade em agosto de 2005. O relator da matria foi o
deputado Michel Temer, que havia se envolvido diretamente na tramitao
da PEC n 554, de 1997, por meio da sugesto de aprovao da emenda
aditiva que previa a realizao de plebiscito autorizativo da convocao de
uma Assembleia Constituinte. Em seu parecer (DCD, 16/8/2005, p. 39040
e segs.), ele retoma a ideia, agora apresentada de maneira muito mais sofs-
ticada, e procura enfrentar parte dos problemas levantados nos pargrafos
anteriores. Para Temer, a Constituio
no adotou (...), exclusivamente, o princpio da representa-
o popular, ou seja, da democracia indireta. As constitui-
es anteriores adotaram-no. Naquelas, talvez fosse possvel
argumentar com a impossibilidade do exerccio direto do
poder e, portanto, a norma (Todo poder emana do povo, que
o exerce por meio de representantes) se esgotaria na afrma-
o de que o dispositivo apenas indicou quem foi o titular do
poder de editar a Constituio. Nas constituies anteriores,
portanto, o povo criou o Estado mas entregou o exerccio do
poder, por inteiro, aos representantes eleitos. Aqui, no. (...)
no apenas a titularidade, mas tambm o exerccio do poder
est entregue ao povo.
A positivao do princpio da soberania popular na Constituio
de 1988 indica, segundo essa leitura, que nenhum aspecto material do
texto constitucional intangvel, desde que a deciso de alter-lo seja
adotada por meio de processos de legitimao tima, que implicam
participao direta do povo, e de acordo com os mecanismos formais
CE
342 Srie
previstos na Carta
453
. Entretanto, o plebiscito no seria, na opinio de
Temer, o mecanismo mais adequado para a consulta popular, mas sim
o referendo: No referendo, o povo ir convalidar algo que j foi feito, j
est escrito, e no autorizar algo que ainda no conhece. Dever aprovar
um texto pronto, perfeito e acabado. Em seu substitutivo, alm dessa al-
terao, o relator introduz a exigncia de que a deliberao do rgo revi-
sor ocorra via discusso unicameral, mas com votao bicameral. Isto ,
as matrias seriam debatidas conjuntamente por deputados e senadores,
mas os votos da Cmara e do Senado seriam colhidos separadamente.
A aprovao requereria o assentimento de ambas as Casas. provvel
que essa alterao procurasse resguardar o novo processo revisional de
qualquer questionamento referente violao do princpio federativo,
tambm clusula ptrea. Como j se mencionou, no curso da reviso
de 1993-1994 a constitucionalidade da deliberao unicameral, mesmo
diante da previso expressa do art. 3 do ADCT, foi questionada perante
o STF. O mrito da questo nunca foi analisado pela Corte.
O procedimento revisional proposto por Temer previa, enfm, dis-
cusso unicameral, deliberao bicameral, qurum de maioria absoluta
para a aprovao de propostas e submisso do resultado da reviso cons-
titucional a referendo popular. De acordo com o relator, isso garantia que
o ncleo conceitual da clusula ptrea implcita
454
, referente ao procedi-
mento da reforma, permanecesse intocado. O importante a manuteno
453 Temer se vale, aqui, do trabalho de Alexis Vargas O princpio da soberania popular, seu signifcado e contedo jurdico,
citao transcrita do relatrio de Michel Temer (DCD, 16/8/2005, p. 39043): A consequncia da positivao do princpio da
soberania popular a possibilidade deste determinar qualquer coisa no mbito jurdico, com efeito vinculante. Em especial,
destaca-se a possibilidade de alterar qualquer aspecto material da Constituio, sem que isso represente uma ruptura. Isto
ocorre desde que as alteraes passem por processos de legitimao tima, que implicam a participao direta do povo, e de
acordo com os mecanismos formais previstos na Carta. A Constituio no limita o povo, s limita o Estado. O povo sobera-
no. Esse argumento tributrio do trabalho de Akhil Reed Amar (1995, p. 90-92), de acordo com o qual os procedimentos de
reforma constitucional regulados pelo texto da Constituio vinculam apenas o governo, e no o prprio povo. Referindo-se
ao artigo V da Constituio americana, que estabelece regras para a reforma constitucional, Amar observa que ele enumera
o nico modo por meio do qual o governo ordinrio Congresso e legislaturas estaduais pode alterar a Constituio e, des-
sa forma, livrar-se de limites impostos ao seu poder pela prpria Constituio. (...) Porm, sob essa perspectiva alternativa,
o artigo V em nenhum lugar impede que o prprio povo, agindo separadamente do governo ordinrio, exera seu direito
legtimo de alterar ou abolir o governo (...) (AMAR, 1995, p. 90). Para maiores detalhes sobre a importncia da distino
entre governoe povona tradio inglesa e norte-americana, ver tambm Morgan (1988).
454 Geralmente denominado pela doutrina de ncleo essencial(BRANCO; COELHO; MENDES, 2007, p. 209).
343
Brasileira
da rigidez constitucional, por meio da previso, para a adoo de altera-
es na Constituio, de procedimento diverso e mais difcil do que o uti-
lizado para a aprovao da legislao infraconstitucional. Por essa razo,
o relator entendeu cabvel sugerir que novos processos revisionais fossem
autorizados a cada dez anos, nos mesmos moldes estabelecidos pela PEC
n 157, de 2003. Temer tambm introduziu em seu substitutivo dispositivo
que determinava a observncia do art. 60, 4, da Constituio, bem como
a no modifcao dos dispositivos que regem os direitos sociais (pargra-
fo nico do art. 2 do substitutivo).
A comisso especial encarregada de analisar a PEC n 157, de
2003, foi instalada em dezembro de 2005. Michel Temer foi eleito seu
presidente, enquanto o deputado Roberto Magalhes foi designado rela-
tor. Os trabalhos da comisso se iniciaram com duas audincias pbli-
cas. Na primeira, realizada em 7 de fevereiro de 2006, foram ouvidos os
professores Jos Geraldo de Sousa Junior e Fabio Konder Comparato. Na
segunda, ocorrida no dia posterior, o convidado foi o presidente do STF,
Nelson Jobim. Os depoimentos avanaram em direo oposta. Jobim sus-
tentou basicamente a mesma tese que j envergara como relator da revi-
so constitucional, isto , a peculiaridade brasileira no permitiria operar
com a dicotomia entre poder constituinte e poder constitudo, pois as
mudanas constitucionais no pas haviam ocorrido sempre por meio de
transies sem ruptura
455
. Para o presidente do STF, eventuais questiona-
mentos sobre a inconstitucionalidade do novo procedimento revisional
seriam superados pela realizao da consulta direta populao: o refe-
rendo passa uma borracha por todas essas discusses fundamentalistas.
Fbio Comparato, por sua vez, insistiu na impossibilidade de que o
referendo popular, mecanismo regulado pela Constituio, fosse utilizado
para convalidar o vcio procedimental implicado em reforma constitucional
455 Para Jobim, todas as constituies brasileiras foram sempre processos de transio, ou seja, no tivemos rompimentos na hist-
ria brasileira. Quando o regime anterior se esboroava, logo a seguir apresentava-se uma soluo situao anterior, em substi-
tuio. Portanto difcil, na histria poltica brasileira, utilizar-se de instrumento ou de linguagem importada de outros pases,
como, por exemplo, os conceitos de constituinte originrio e constituinte derivado. Para as citaes das audincias pblicas
referidas, foram consultadas as transcries fornecidas pelo Departamento de Taquigrafa da Cmara dos Deputados.
CE
344 Srie
realizada em desacordo com o artigo 60
456
. Jos Geraldo de Sousa Junior
concordou com essa tese e lembrou, ainda, que o debate sobre uma reviso
constitucional sequer estava colocado na sociedade, ressaltando os riscos
(tambm reconhecidos por Comparato) envolvidos na mobilizao dos ins-
trumentos de participao direta de cima para baixo, isto , a partir das
convenincias das foras polticas ocasionalmente majoritrias.
Durante o fnal de fevereiro e o ms de maro de 2006 a comis-
so dedicou-se a ouvir diversas lideranas partidrias
457
. Finalmente, no
incio de abril, o deputado Roberto Magalhes apresentou a verso fnal
de seu relatrio, aprovada em maio pela comisso especial, contra os vo-
tos dos deputados Joo Alfredo (PSOL), Antonio Carlos Biscaia (PT), Jos
Eduardo Cardozo (PT), Luiz Eduardo Greenhalgh (PT), Luiz Antonio
Fleury (PTB) e Jamil Murad (PCdoB) (DCD, 25/5/2006, p. 26831). Curio-
samente, os principais opositores da proposio foram os parlamentares
dos partidos da base do governo
458
.
O substitutivo adotado pela comisso especial introduziu trs alte-
raes relevantes no texto aprovado pela Comisso de Constituio e Jus-
tia: primeiro, delegava para a Assembleia Revisora a instituio ou no
de revises peridicas, desde que observado prazo mnimo de cinco anos
entre uma e outra; segundo, restringia os temas a serem debatidos na revi-
so organizao dos poderes, ao sistema eleitoral e partidrio, ao sistema
tributrio nacional, s fnanas pblicas, ao sistema federativo e ao sistema
fnanceiro nacional; terceiro, proibia a supresso dos instrumentos de par-
ticipao popular previstos no art. 14, I e II (plebiscito e referendo), e 61,
2 (iniciativa popular das leis).
456 De acordo com Comparato: saliento o fato de que um referendo popular no convalida a inconstitucionalidade nem de leis,
nem de emendas Constituio. Se o Congresso Nacional que Deus nos livre , num momento de desatino, suprimisse ou
enfraquecesse direitos ou garantias fundamentais, no seria o referendo popular que iria convalidar essa emenda manifes-
tamente inconstitucional.
457 Foram ouvidos pela comisso, na ordem, Reginaldo Oscar de Castro, membro honorrio vitalcio do Conselho Federal da
OAB, representando o presidente da Ordem, e os presidentes nacionais de diversos partidos polticos ou seus representantes
indicados para a ocasio. Falaram o deputado Ricardo Berzoini pelo PT, Jos Renato Rabelo pelo PCdoB, o deputado Inaldo
Leito pelo PL, o deputado Miro Teixeira pelo PDT, o deputado Alberto Goldman pelo PSDB, o deputado Paulo Baltazar pelo
PSB, Jos Luiz de Frana Penna pelo PV, o deputado Joo Alfredo pelo PSOL, e o deputado Benedito de Lira pelo PP.
458 O que no signifca, porm, que o principal partido da base governista, o PT, no estivesse cogitando introduzir alteraes
constitucionais fora das regras do artigo 60, conforme j discutido.
345
Brasileira
bastante signifcativo que a preocupao com os limites do poder
reformador esteja to presente nos substitutivos da Comisso de Consti-
tuio e Justia da Cmara e da comisso especial instituda para apreciar
a PEC n 157, de 2003. Ela se insinua na determinao de que as clusulas
ptreas implcitas e explcitas sejam observadas, de que os direitos sociais
no sejam objeto de alterao e de que os instrumentos de participao
popular direta no sejam suprimidos. Trata-se, contudo, de uma presena
que s possvel como ausncia, pois absolutamente vazia de sentido. Em
uma passagem reveladora, o parecer de Temer se apropria do pensamento
do jurista Celso Bastos para afrmar que
o poder constituinte originrio afastou do Congresso Nacio-
nal (poder constitudo) a competncia para alterar certas dis-
posies constitucionais. Mas isto no signifca que tambm
o fez perante o povo. At por uma falta de perspectiva efca-
cial, a Carta no retira do povo a possibilidade de alter-la ou
substitu-la. (DCD, 16/8/2005, p. 39042)
Nessas circunstncias, difcil compreender como a proposta que
probe a violao de clusulas ptreas determina, simultaneamente, a sub-
misso da reviso ao sufrgio popular e reconhece, no mesmo ato, que ne-
nhum limite jurdico subsiste manifestao contrria do povo, pois este
exerce o poder constituinte originrio. Para usar as palavras de Bastos,
nessas circunstncias qualquer limite estabelecido para a reviso consti-
tucional pela PEC n 157, de 2003, to desprovido de perspectiva efca-
cial quanto as limitaes j presentes no texto originrio da Constituio.
Bastaria o assentimento popular expresso pelo referendo para convalidar a
supresso de direitos sociais, a reduo permanente do qurum para apro-
vao de emendas constitucionais ou, ainda, a revogao dos instrumentos
de participao popular direta (pelo prprio povo, que decidiria, demo-
craticamente, no mais deles se utilizar...).
No se trata, aqui, de avaliar a probabilidade poltica de tal desen-
lace para uma eventual reviso constitucional. Trata-se, sim, de perceber
que os argumentos levantados por Temer e Roberto Magalhes para legi-
timar a convocao de uma nova reviso trazem consigo uma insupervel
CE
346 Srie
contradio performativa. Prometem uma reviso limitada, mas, para
realiz-la, precisam negar exatamente a efccia da Constituio como li-
mite ao exerccio do poder. Os limites sugeridos para o processo revisional
pela PEC n 157, de 2003, no resistem aos mesmos argumentos que ela
invoca para livrar-se dos limites que a Constituio lhe havia imposto em
primeiro lugar. Inaugura-se, assim, uma espcie de poder constituinte per-
manente (PAIXO, 2006, p. 5), no mais fora, mas dentro da Constituio.
A razo desse imbrglio ser abordada na concluso do trabalho,
mas algumas indicaes so teis discusso desde logo. Em seu parecer,
Temer tenta explicar porque alterou seu entendimento quanto possibili-
dade de uma nova reviso: Confesso que, no fosse a possibilidade de o
povo, diretamente, como titular e, agora, exercente do poder constituinte
originrio, manifestar-se por meio de referendo, jamais ousaria apoiar a tese
da reviso tal como posta no projeto ora em exame. O truque, portanto,
est na interveno direta do povo, que, com seu toque, converte o in-
constitucional em constitucional. Mas, quando a refexo sobre o papel das
recm-inventadas constituies formais comeou a ganhar consistncia, no
incio do sculo XIX, o pensamento liberal via na novidade exatamente um
mecanismo de defesa contra o eventual arbtrio da maioria. verdade que,
naquele momento, a vocao contramajoritria do constitucionalismo era
explicada a partir de um esquema conceitual que seria, hoje, insustentvel.
Os liberais compreendiam os direitos naturais como limites pr-polticos
interferncia do Estado e, por essa razo, havia coisas que nem mesmo o
povo poderia fazer. De qualquer modo, j naquela poca se reconhecia que
a soberania popular um princpio constitucional (CONSTANT, 1989, p. 68).
Essa concluso atual e desperta problemas delicados
459
. A Cons-
tituio de 1988 diz, nesse sentido: Todo o poder emana do povo, que o
exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta
Constituio. Este breve trecho destacado no mereceu qualquer refexo
459 Ver, a propsito, as observaes de Gilberto Bercovici em Soberania e Constituio: para uma crtica do constitucionalismo:
Segundo Kriele, a maior parte da doutrina constitucionalista nega a soberania do Estado e a soberania popular, reduzindo-a
a mero princpio constitucional. Ao proclamarem a soberania popular, as constituies tentam dar um carter jurdico
soberania, no sentido de que a soberania deve ser exercida constitucionalmente. No entanto, como destaca Aragon Reyes,
isto no signifca que a Constituio seja a fonte da soberania(BERCOVICI, 2008, p. 20).
347
Brasileira
por parte dos pareceres das comisses que analisaram a proposta de uma
nova reviso constitucional. Ele , entretanto, central. No direito constitu-
cional, costumeiro descrever a norma do pargrafo nico do art. 1 da
Constituio como uma declarao de autolimitao do povo soberano.
Analisando as origens dessa improvvel conjuno entre soberania e limi-
tao do poder, Juliana Neuenschwander Magalhes observa:
Com a introduo da soberania popular nas constituies,
aquela contradio entre princpio constitucional e soberania
popular (democracia) vem solucionada pelos constituintes
americanos da seguinte forma: os vnculos constitucionais
no so restries, so o povo. Trata-se de conciliar o carter
ilimitado da soberania com a necessidade de uma vinculao
jurdica do poder poltico; numa palavra, trata-se de assu-
mir o paradoxo de que o poder soberano, para ser ilimitado,
deve, necessariamente deixar-se limitar. Soberania , ento,
cada vez mais, na expresso de Luhmann, poder ilimitado de
autolimitao. (MAGALHES, 2000, p. 194)
H um nexo interno entre direito e poltica que se refete, tambm,
na complementaridade entre constitucionalismo e soberania popular. Por
essa razo, Menelick de Carvalho Netto, assevera que:
no mais podemos opor como domnios antitticos a ideia
de Constituio de democracia ou soberania popular,
pois o constitucionalismo s efetivamente constitucional se
institucionaliza a democracia, o pluralismo, a cidadania de
todos, se no o fzer despotismo, autoritarismo; bem como
a democracia s democrtica se impe limites constitucio-
nais vontade popular, vontade da maioria, se assim no
for estaremos diante de uma ditadura, do despotismo, do au-
toritarismo. (CARVALHO NETTO, 2003b, p. 238)
No surpreendente, portanto, que j em 1915 a Suprema Corte
americana tenha declarado a inconstitucionalidade de uma emenda Cons-
tituio estadual de Oklahoma que, violando a 15 Emenda Constituio
Federal, estabelecia restries para o voto da populao negra. O fato de a
emenda de Oklahoma ter sido resultado de uma iniciativa popular, aprovada
CE
348 Srie
pelas duas casas legislativas estaduais e referendada novamente pela popula-
o daquele estado sequer referido na deciso da Corte
460
. Da mesma for-
ma, parece correto que o STF, no Brasil, no poderia deixar de declarar a in-
constitucionalidade de uma lei (ou uma emenda constitucional) que violasse
a Constituio, ainda que ela houvesse sido chancelada por um referendo
popular. E isso se aplica a despeito de a Constituio de 1988 nunca ter sido
submetida, ela prpria, a um referendo ou a um plebiscito, algo que, cumpre
ressaltar, no signifca que ela tenha surgido sem a participao popular.
***
As Propostas de Emenda Constituio n 554, de 1997, e n 157,
de 2003, na feliz sntese de Cristiano Paixo, representam um micro-
cosmo da nossa histria constitucional (PAIXO, 2008, p. 12). Em sua
tramitao, est em jogo muito mais do que uma deciso sobre a oportu-
nidade de aprovar mudanas pontuais no texto da Constituio. O que se
discute , de fato, a afrmao ou a ruptura do compromisso estabelecido
na Constituinte de 1987-1988 com uma cultura constitucional que pres-
supe abertura para o futuro, construo de uma comunidade poltica
consciente e refexiva e disposio para o aprendizado com a experincia
histrica (PAIXO, 2006, p. 5).
460 O caso Guinn v. United States, 238 U.S. 347 (1915). Para maiores detalhes, ver Direct Democracy: the politics of initiative,
referendum and recall, de Thomas E. Cronin (2000, p. 92-93).
CE
Concluso
A histria constitucional no um passado inerte, e sim a
contnua reelaborao das razes constitucionais do ordena-
mento, que nos imposta no presente pelas exigncias cons-
titucionais do futuro.
(Gustavo Zagrebelsky)
351
Brasileira
Breve recapitulao
Para Paul Veyne o verbo explicar tem dois sentidos. No sentido
forte, explicar signifca atribuir um fato a seu princpio ou uma teoria a
uma outra mais geral, como nas cincias ou na flosofa. No sentido fra-
co e familiar, quer dizer: Deixe-me explicar-lhe o que se passou e logo
compreender. no campo desse sentido fraco e familiar que se movi-
menta a investigao histrica: O historiador procura fazer compreender
as tramas. Como se trata de tramas humanas, e no, por exemplo, tramas
geolgicas, os resultados sero humanos. Assim, uma das mais perigosas
armadilhas a que se sujeita uma pesquisa que lida com a histria confun-
dir os dois sentidos do verbo explicar, de que nos fala Veyne. A histria
uma narrao. Ao buscarmos explicar por que as coisas aconteceram de
um determinado modo e no de outro, procuramos to somente organizar
o que narrado em uma trama compreensvel (VEYNE, 1995, p. 51).
Este trabalho, circunscrito ao Brasil ps-1964, procurou captar a
histria de um instituto particular do direito constitucional, os procedi-
mentos especiais que regem a reforma da Constituio. Esses procedimen-
tos integram um sistema formal caracterstico das constituies modernas,
denominado rigidez constitucional
461
. Sobre o tema, h um vasto universo
de polmicas doutrinrias a respeito do qual o texto disse pouco. Na maior
parte do tempo, a narrativa proposta deixou-se guiar pelas percepes e
explicaes (no sentido forte do termo) que seus prprios protagonistas
ofereciam, restringindo-se a observaes pontuais ou simples indicao
de problemticas que podem ser exploradas sob a perspectiva especfca do
direito constitucional.
Estas observaes fnais pretendem apresentar uma breve snte-
se dos principais resultados da investigao e refetir sobre algumas das
interrogaes que a trama relatada nas pginas anteriores lana a quem se
debrua sobre o direito constitucional contemporneo.
461 Defnida da seguinte forma por Verd: sistema formal prprio das constituies escritas, que estabelece, refexivamente, um
modo distinto do seguido pela legislao ordinria para produzir, modifcar e derrogar as normas constitucionais, o qual se
traduz, precisamente, na existncia de determinados obstculos tcnicos que evitam que os preceitos constitucionais sejam
alterados facilmente, obtendo, deste modo, sua continuidade(VERD, 1974, p. 585-586).
CE
352 Srie
De incio, cumpre retomar o projeto de trabalho que orientou a
pesquisa. A hiptese levantada no incio do texto partia da ideia de que
as constituies modernas conectam direito e poltica e, por essa razo,
mudanas nas regras que regem a alterao constitucional apontariam
circunstncias em que a prpria relao entre poltica e direito est em
transio. Tais momentos, esta era a hiptese, ofereceriam uma oportuni-
dade privilegiada para verifcar como prticas autoritrias procuram se ar-
ticular na experincia constitucional e como (ou se) o constitucionalismo
poderia resistir s investidas autoritrias.
Assim, o primeiro captulo ocupou-se de diversas formas inter-
relacionadas de modifcao ou quebrantamento dos procedimentos es-
peciais de reforma constitucional observadas ao longo da ditadura militar:
(a) a alterao das regras de emenda constitucional por meio de atos insti-
tucionais; (b) a introduo de regras constitucionais no ordenamento dire-
tamente por atos institucionais; (c) a outorga de emendas constitucionais;
(d) a utilizao de emendas constitucionais para transpor contedos nor-
mativos j versados em atos institucionais para o texto da Constituio; e
(e) a frgil constitucionalizao do regime militar em 1966-67.
O trabalho de pesquisa demonstrou que a reduo do qurum para
aprovao de emendas Constituio ou a possibilidade de outorga de
normas constitucionais diante de eventuais recalcitrncias do Congresso
foi um elemento decisivo para a implantao do programa poltico da di-
tadura militar. Esse programa envolvia medidas de racionalizao da ad-
ministrao e das fnanas pblicas, mas tambm abriu espao para uma
prorrogao de mandato presidencial, concentrao de poder na fgura do
presidente da Repblica, um minigolpe contra um vice-presidente civil,
cassao de mandatos legislativos, suspenso de garantias da magistratura,
interferncia na composio e nas atribuies de rgos judiciais, manipu-
lao casustica da legislao eleitoral, restries liberdade de associao,
censura dos meios de comunicao, e assim por diante. Em sntese, a su-
perao dos obstculos que as regras especiais de reforma constitucional
antepunham ao regime militar se deu por meio de medidas excepcionais,
apoiadas em um discurso reformista travestido de revolucionrio, e tornou
353
Brasileira
possvel uma investida sobre virtualmente todos os princpios estrutura-
dores da experincia constitucional.
Resta avaliar se o constitucionalismo serviu como meio de resis-
tncia a essa investida. A resposta, com base nos dados recolhidos, afr-
mativa. A manuteno do funcionamento do Judicirio e, salvo perodos
relativamente curtos, do Congresso no representou uma simples fachada
para o regime. Como observado por Renato Lemos, essa postura expressava
uma necessidade de legitimao da ditadura e de seu projeto poltico insti-
tucional, centrado no fortalecimento do Executivo (LEMOS, 2004a, p. 420).
Afonso Arinos j percebia as nuances dessa relao delicada ao declarar que
em matria poltica (...) no existem posies de cortesia, de gentileza ou
de boa vontade. Uma revoluo no mantm um Poder Legislativo por no
desejar vulner-lo, por razes de amabilidade (Anais do Senado Federal,
Livro 14, 27/10/1965, p. 324 e segs.).
O Congresso e o Judicirio eram uma fonte potencial de proble-
mas para os militares. No que diz respeito ao Judicirio, vale mencionar
os diversos habeas corpus deferidos pelo STF ou pelo STM em favor de
opositores do regime, o questionamento pblico lanado s Foras Ar-
madas pelo presidente do STF, ministro Ribeiro da Costa, ou mesmo os
episdios singelos e ao mesmo tempo signifcativos envolvendo a interpre-
tao das clusulas de excluso de apreciao judicial. O Congresso, nor-
malmente submisso, criou difculdades em diversas situaes. Negou-se a
aprovar as medidas que Castello requerera para evitar a outorga do AI-2,
recusou-se a conceder a licena pedida por Costa e Silva para processar o
deputado Mrcio Moreira Alves, desafou a cassao de mandatos parla-
mentares pouco antes do incio dos trabalhos da Constituinte de 1967.
Alm disso, o prprio eleitorado, no exerccio de seu direito ao voto, ainda
que cerceado pelas eleies indiretas e constrangido pelos diversos ma-
labarismos com a legislao eleitoral, nunca concedeu aos militares um
apoio tal que tornasse dispensvel o recurso a medidas excepcionais.
claro que a pesada interferncia sobre a composio dos Poderes
Legislativo e Judicirio arrefeceu tremendamente as possibilidades de que
eles viessem a causar embaraos mais srios aos militares, mas tambm
CE
354 Srie
verdade que os embates travados com o regime autoritrio representaram
um questionamento autoridade do governo revolucionrio, cujos pro-
psitos refetiam, nas palavras de Castello Branco, perfeita e integralmen-
te os sentimentos gerais da nao (DCN, 15/10/1965, p. 683).
A ditadura procurou reduzir a Constituio a instrumento de
governo. Para isso, era necessrio tornar seu contedo normativo mais
permevel aos objetivos revolucionrios, o que foi feito mediante a con-
jugao de alterao e quebrantamento do procedimento especial de refor-
ma constitucional. A despeito de seus esforos, os militares rapidamente
descobriram que a Constituio, que servia to bem institucionalizao
de seu projeto poltico, podia transmudar-se em instrumento contra o go-
verno. Aps seguidas tentativas frustradas de consertar esse defeito
constitucional, o regime chegou frmula que lhe conferiu maior estabi-
lidade: a adoo de uma medida excepcional em permanente concorrn-
cia com a ordem constitucional. Foi Mdici quem a sintetizou da forma
mais eloquente: Eu tinha o AI-5, podia tudo (GASPARI, 2002b, p. 130).
A questo que se coloca nesta altura : como devemos compreender as
narrativas de resistncia (por parte de instituies, poderes do Estado ou
cidados) que se articulam contra o regime autoritrio valendo-se da frgil
mas indelvel potncia emancipatria do constitucionalismo? Ao fnal
retomaremos este ponto.
Tambm importante registrar, j avanando para a anlise em-
preendida no segundo captulo, que o movimento em prol da convoca-
o de uma Assembleia Constituinte ganhou fora precisamente no mo-
mento em que o Pacote de Abril escancarou a manipulao das regras
de reforma constitucional, subvertendo a posio da oposio legal no
Congresso. Se antes do Pacote o MDB podia propor emendas constitu-
cionais e impedir sua aprovao, aps o Pacote ele se viu privado de am-
bas as prerrogativas. Na ocasio, o deputado emedebista Marcos Freire
demonstrou revolta com a atitude do presidente Geisel, mas declarou-se
contente, ao menos, com o que chamou de esgotamento da democracia
a meias, conclamando seus colegas grande obra de reconstitucionali-
zao do pas (DCN, Seo II, 20/4/1977, p. 966).
355
Brasileira
O movimento em prol da Constituinte desde muito cedo trans-
bordou dos espaos institucionais e penetrou na sociedade civil brasileira:
mobilizou importantes instituies e movimentos sociais, conectou-se com
outras reivindicaes em curso, como o movimento pela anistia e as Diretas
J, e estimulou a produo de uma considervel literatura sobre o tema (boa
parte dela voltada para o pblico leigo em direito).
Entretanto, o processo de reconstitucionalizao do pas foi pen-
sado pelas foras polticas ligadas ao regime militar como uma transio
sem ruptura constitucional, que por via de conciliao encerraria o ciclo
revolucionrio (DANC, 2/2/1987, p. 5). Em outras palavras, a Constituinte,
que nascera no imaginrio do MDB e da sociedade civil como recusa
obra constitucional da ditadura, havia se transformado na frmula para
conceber a expresso defnitiva do regime militar. Seria a Constituio
que encerraria o ciclo revolucionrio iniciado em 1964. A convocao
por emenda constitucional alimentou o discurso que ligava a legitimidade
da Constituinte ordem jurdica anterior, e caracterizava a elaborao da
nova Constituio como um mero processo de reviso constitucional.
A questo que se coloca, portanto, se a Assembleia Constituinte
deve ser lida sob a mesma chave interpretativa que orientou as reformas
do regime militar, isto , como mais um episdio de alterao dos requisi-
tos necessrios para a reforma constitucional, dessa vez para levar a cabo
uma reviso total da Carta de 1967/1969. A resposta negativa. O pro-
cesso constituinte no foi precedido por um movimento revolucionrio,
no sentido que normalmente se atribui ao termo, mas no h dvida de
que representava uma ruptura em nossa tradio constitucional. possvel
reunir um bom nmero de evidncias nesse sentido.
A Constituinte no foi produto de uma concesso ou o resultado
isolado de um acordo entre elites: foi uma conquista da oposio legal e da
sociedade organizada. questionvel se os militares e as foras polticas
que os apoiavam teriam interesse em promover um processo constituinte
como o ocorrido em 1987-1988. claro que essa conquista tem como tudo
em histria a marca do impondervel: a intensa mobilizao das Diretas
J, a rejeio da Emenda Dante de Oliveira e a morte de Tancredo Neves
CE
356 Srie
certamente contriburam para a sua realizao, ao menos nos moldes em
que ela de fato ocorreu (CARVALHO NETTO, 2006, p. 25). De toda forma,
no h notcia, na histria do pas, de movimento em prol de uma mudana
constitucional que tenha articulado, ao longo de tantos anos, um leque to
vasto de apoio por parte de instituies e movimentos to representativos.
Some-se a isso o fato de que o processo constituinte se instaurou
em um contexto poltico no qual inexistia um grupo hegemnico e, por
essa razo, pairava grande incerteza sobre o contedo e extenso da pauta
que deveria organizar as discusses, algo que fcava bem representado pela
ausncia de um texto-base (anteprojeto). Isso contribuiu para a construo
de um mtodo de trabalho indito, que tinha como diferencial a abertura
de diversos canais de participao popular, todos amplamente utilizados.
Alm disso, pela primeira vez a prpria estruturao do processo
constituinte ganhou o debate pblico: nenhum regimento interno ante-
rior havia sido elaborado com tamanha participao dos parlamentares e,
principalmente, da sociedade. Os debates em torno do regimento, que se
estenderam por quase dois meses, registraram a enorme preocupao com
que a assembleia abordou o signifcado constitucional de seu trabalho, a
extenso e os limites de suas prerrogativas e sua relao com a ordem jur-
dica ento vigente. Enfm, a academia testemunhou a intensidade daquele
momento constitucional com um vasto nmero de publicaes e eventos
cientfcos destinados sua discusso. Claro, as lideranas parlamentares
desempenharam um papel fundamental nesse processo. Mas difcil ne-
gar que dividiram esse protagonismo com o povo, ainda que essa expresso
merea consideraes ulteriores.
H, entretanto, quem pense de outra forma. Mesmo entre juristas
conhecidos pela defesa da Constituio de 1988, h caracterizaes muito
negativas do processo constituinte. Paulo Bonavides
462
, em seu Curso de
direito constitucional, no hesitou em anotar as seguintes linhas, acerca do
que ele chamou de crise constituinte:
462 Vale registrar, entretanto, que Paulo Bonavides afrmou recentemente, em entrevista ao peridico Constituio & Democracia,
que a Constituio de 1988 a mais formosa que o Brasil j teve, e que todos os reacionrios deste pas a combatem. (...)
Pior para eles(SOUSA JUNIOR, 2008, p. 12).
357
Brasileira
As Constituintes de 1967 e 1987-1988, tendo sido Constituin-
tes congressuais, acumularam perante a teoria constitucional
vcios formais insanveis que tornam ambgua ou question-
vel toda a base de sua legitimao, pois sendo o Congresso
Nacional um poder constitudo nunca demais repetir
tinha competncia para reformar a Constituio, jamais
para estabelecer nova ordem constitucional, alterar a forma
de governo ou instituir uma diferente relao de poderes.
(BONAVIDES, 2006, p. 386)
Nelson Jobim, no multicitado Parecer n 49 da Relatoria da Reviso
Constitucional, advogou a tese de que a Constituio de 1988 fruto do
exerccio de poder reformador, que culminou na reviso total da Cons-
tituio de 1967/1969. Recentemente, Fbio Konder Comparato acusou a
Constituio de 1988 de ser maculada por um vcio de origem, em razo de
o povo no ter sido chamado a dizer se aceitava o documento composto
em seu nome e por sua conta
463
. Gilberto Bercovici, por sua vez, concorda
com o diagnstico de Bonavides e o qualifca com uma interessante obser-
vao: a questo na periferia est ligada aos limites histricos e estruturais
que o poder constituinte encontra para se manifestar plenamente como
formao da vontade soberana do povo (BERCOVICI, 2008, p. 36).
Tais objees dirigem-se, de diferentes maneiras, ao problema da
fundao da ordem constitucional de 1988. Ou as condies materiais dos
pases de periferia no permitiriam a manifestao do poder constituinte
em sua plenitude, ou um referendo popular ou plebiscito deveria ter sido
realizado no curso do processo constituinte, ou, ainda, a Constituinte no
teria passado de uma reviso constitucional e, portanto, no haveria que se
falar em ruptura com a ordem jurdica anterior: o fundamento de validade
da Constituio de 1988 o Ato Institucional n 5, como quer Ferreira
463 So as seguintes as palavras de Comparato: A Constituio de 1988 foi elaborada no por uma assembleia especialmente
criada para esse fm, mas por um rgo poltico j existente, o Congresso Nacional. O texto abre-se com a declarao solene:
Ns, representantes do povo brasileiro, reunidos em Assembleia Nacional Constituinte para instituir um Estado democrtico,
etc.. Em um Estado democrtico, a soberania pertence ao povo, que no pode delegar o seu uso a ningum. A aprovao
de uma nova Constituio o primeiro e principal atributo da soberania. Mas o povo brasileiro no foi chamado a dizer se
aceitava o documento composto em seu nome e por sua conta(COMPARATO, 2008, p. 3).
CE
358 Srie
Filho. Nessa perspectiva, a legitimidade precria de nosso direito constitu-
cional defui da precariedade de suas fundaes.
No h dvida de que vrias difculdades cercaram o processo cons-
tituinte. Ele no ocorreu em circunstncias ideais, conforme j foi apontado
no segundo captulo da tese. As eleies constituintes foram realizadas sob
forte infuncia de um plano econmico que se liquefez assim que as urnas
foram fechadas e, ainda, em conjunto com as eleies para governo estadu-
al, o que difcultou sobremaneira o debate acerca da tarefa constituinte em
si. Alm disso, durante o processo houve intensa presso do governo sobre
a assembleia, como testemunha o pronunciamento de Sarney em cadeia
nacional de rdio e televiso, acusando os constituintes de promoverem a
ingovernabilidade. Por fm, nenhuma proposta de plebiscito ou referendo
propondo a chancela popular ao texto constitucional foi aprovada durante
os trabalhos da Constituinte. A pergunta que cabe fazer : qual o signifcado
desses obstculos? Eles maculam a legitimidade da Constituio de 1988 (e
se o fazem, de forma irreversvel)? O que seria um incio puro o sufcien-
te para conferir legitimidade Constituio (e se, em algum lugar, ele teria
ocorrido)? Qual a relao entre a ordem constitucional e sua fundao?
possvel pensar o problema da legitimidade constitucional abstraindo-se a
questo da fundao ou restringindo-se a ela?
Enfm, o terceiro captulo do trabalho props-se a observar o pe-
rodo de vigncia da Constituio de 1988, ao longo do qual h registro
de numerosas tentativas de alterao do procedimento especial de reforma
constitucional. Inicialmente, as propostas cingiam-se modifcao do rito
de tramitao das emendas Constituio, que passariam a ser apreciadas
em sesso conjunta. A ideia buscava solucionar as difculdades decorren-
tes da aprovao de textos divergentes pela Cmara e pelo Senado. Logo
a desarticulao poltica do governo Collor no Congresso estimulou solu-
es menos modestas. A antecipao do processo revisional, previsto no
artigo 3 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias, surgiu como
uma alternativa altura da reduzida capacidade de mobilizao do gover-
no, mas fracassou, tendo encontrado desde o primeiro momento signifca-
tiva resistncia em parte da sociedade civil e na oposio parlamentar.
359
Brasileira
A reviso constitucional, instalada em outubro de 1993, foi cercada
por polmicas sobre sua convenincia poltica, a sua possibilidade jurdica
e a extenso de seus poderes. Depois de oito meses de trabalho, produziu
um resultado pfo. Em nenhum momento a reviso conseguiu impor-se
no debate parlamentar como pauta prioritria, perdendo espao para as
investigaes da CPI do Oramento, para os processos poltico-discipli-
nares decorrentes dessa investigao, para a apreciao de medidas asso-
ciadas aos planos econmicos de estabilizao do governo Itamar Franco
e, claro, para as eleies gerais que se aproximavam. A proximidade das
eleies era particularmente importante, porque tornava difcil para as li-
deranas revisionistas mobilizar os parlamentares em torno de medidas
que poderiam causar insatisfao em parcelas relevantes do eleitorado.
Alm disso, o Congresso Revisor adotou para seus trabalhos pro-
cedimentos que se chocavam frontalmente com a prtica inaugurada na
Constituinte, difcultando a participao da sociedade civil e dos prprios
parlamentares. A construo de uma agenda mnima no foi possvel e,
entre uma e outra sesso abortada pela falta de qurum, debateu-se, ba-
sicamente, se os trabalhos revisionais deveriam ou no ser prorrogados.
Todos esses fatores somados potencializaram a capacidade de obstruo
dos partidos que se opunham reviso.
O Congresso Revisor se mostrou incapaz de defnir seu papel,
isto , sua relao com a Constituio em vigor, e esse foi um fator de-
cisivo para o insucesso dos trabalhos revisionais. O discurso da maioria
reformista partia do suposto de que a Constituio era um obstculo a
ser superado e o processo revisional vinha a ser o instrumento que tor-
naria possvel a consecuo dessa tarefa. A despeito de reconhecer sua
subordinao ordem constitucional vigente, a reviso apressou-se, com
a aproximao de seu fracasso, em manter aberta uma janela pela qual
pudesse descarregar essa potncia desconstituinte. Novamente, o cami-
nho escolhido foi a alterao dos procedimentos de reforma constitucio-
nal previstos no artigo 60.
O Parecer n 49 partia do suposto de que a Constituio, como
expresso histrica desse poder [constituinte], traz, em si, o germe de sua
CE
360 Srie
possvel superao
464
e propunha que tal possibilidade fosse explicitada
e inscrita no prprio texto constitucional. Para tanto, era necessrio que a
deciso contasse com a interveno do titular do poder constituinte ori-
ginrio, o povo. A premissa assumida por este parecer e retomada na tra-
mitao das Propostas de Emenda Constituio n 554, de 1997, e n 157,
de 2003, a de que a manifestao popular em um plebiscito ou referendo
sufciente para legitimar qualquer alterao constitucional na prtica,
at mesmo a supresso da Constituio com base na qual se desenvolvia o
procedimento de reforma
465
.
As observaes efetuadas ao longo do Captulo 3 apontam para
uma srie de questes. Por que a Constituio tem sido, ao menos at
agora, capaz de resistir s mais diversas tentativas de alterao do pro-
cedimento especial de reforma constitucional? Por que mesmo depois da
aprovao de quase sessenta emendas constitucionais pelo procedimento
previsto no texto constitucional ainda se verifca tanta insistncia na rea-
lizao de novos processos de reviso? Qual a agenda oculta da reviso
constitucional e a quem ela interessa? Quais so as implicaes, sob a pers-
pectiva do constitucionalismo, do estreitamento do princpio da soberania
popular em mecanismos plebiscitrios?
O objetivo desta investigao no produzir uma generalizao
que associe a alterao dos procedimentos especiais de reforma constitu-
cional fragilizao do constitucionalismo ou ameaa aos direitos fun-
damentais. Isso seria o mesmo que confundir os dois sentidos do verbo
explicar, dos quais nos fala Paul Veyne no incio desta concluso. Con-
textos diferentes podem levar a leituras muito diferentes do signifcado
desses procedimentos. Basta olhar rapidamente os trabalhos de Ackerman
(1991, p. 43) ou Levinson (2006, p. 159 e segs.), por exemplo, para compre-
ender isso. Ackerman acredita que algumas das mudanas constitucionais
464 Parecer n 49, da Relatoria da Reviso Constitucional.
465 De acordo com Brun-Otto Bryde, citado por Gilmar Ferreira Mendes: Se nesse processo [de reviso constitucional com con-
sulta popular] se der a substituio de uma Constituio por outra, j no se ter, certamente, do ponto de vista conceitual,
simples reviso constitucional, mas, tendo em vista a identidade entre o titular do poder constituinte originrio e deriva-
do, dever-se- considerar tal processo como legtimo processo constituinte sob a roupagem de um processo de reviso
(MENDES, 1994, p. 80).
361
Brasileira
mais importantes nos Estados Unidos ocorreram margem do artigo V da
Constituio, ao passo que Levinson defende que certas reformas necess-
rias jamais sero levadas a efeito sem que o procedimento para alterao
da Constituio americana seja modifcado.
No se trata, tambm, de transformar a histria em mestra da
vida e deduzir da trama reconstruda acima a lio que ela procurou
ensinar. Mas, antes de terminar este trabalho, importante mergulhar um
pouco mais fundo em pelo menos um dos problemas suscitados pela pes-
quisa e pensar sobre o seu signifcado para o direito constitucional hoje.
A incontrolabilidade do fenmeno
constitucional
No incio deste trabalho foi afrmado que mudanas nos proce-
dimentos especiais de reforma constitucional indicam tempos em que a
relao entre direito e poltica se tornou problemtica. Propusemo-nos a
explorar a histria que se seguiu ao golpe de 1964 tendo como guia as
tentativas bem e mal-sucedidas de alterao desses procedimentos. Trs
perodos foram, ento, analisados, um em cada captulo: a ditadura mili-
tar, a reconstitucionalizao e os vinte anos de vigncia da Constituio de
1988. No seria possvel, ao longo dessas observaes fnais, desenvolver
uma teorizao sobre todas as questes tangenciadas acima e sintetizadas
no tpico anterior, mas tambm no seria correto supor que a pesquisa se
limitou a investigar os procedimentos especiais de reforma constitucional.
Esta obra trata da incontrolabilidade do fenmeno constitucional
e denuncia a implausibilidade de compreender o processo de mudan-
a constitucional como engenharia, como tcnica segura que conduz a
CE
362 Srie
resultados previsveis e calculados
466
. Se essa imagem j foi verossmil em
algum momento do sculo XVIII ou XIX, hoje a crescente complexidade
das sociedades contemporneas desencoraja a metfora.
Os juristas do regime militar e os revisionistas do perodo ps-1988
no estavam convencidos da obsolescncia de tal perspectiva. A engenha-
ria constitucional brasileira que professavam, todavia, no era engenha-
ria e muito menos era constitucional. Consider-la uma engenharia seria
superestimar em muito seus prognsticos limitados e sua incapacidade
para indicar de forma minuciosa o que necessrio para materializar a
obra institucional cuja construo ela supostamente orienta. E no era
constitucional, na medida em que, para tais engenheiros, a Constituio
possui um carter instrumental, meio para a consecuo de fns e, por
essa razo, control-la apenas uma das formas disponveis para alcanar
objetivos que antecedem (ou deveriam anteceder) a Constituio.
Essa pretensa engenharia constitucional apoiava-se em duas pre-
missas: primeiro, seria possvel, em alguma medida, prever como deter-
minada conformao jurdica pode produzir resultados polticos e sociais
esperados; segundo, o agente habilitado para esse planejamento seria o go-
verno. No surpreendente, portanto, que a facilitao da reforma consti-
tucional em especial da reforma proposta pelo governo tenha se torna-
do uma ideia to persistente em nossa experincia constitucional recente.
A Constituio seria um elemento capaz de viabilizar ou comprometer a
governabilidade, e, por essa razo, fundamental encontrar a relao
466 A expresso engenharia constitucional foi popularizada pelo cientista poltico italiano Giovanni Sartori (1996). Sartori
defende que constituies devem ser conjuntos de procedimentos neutros em relao ao seu contedo, destinados exclu-
sivamente a estabelecer como as normas devem ser criadas. Para ele, as constituies so, em primeiro lugar e acima de
tudo, instrumentos de governo, que limitam, restringem e permitem o controle do exerccio do poder poltico(1996, p. 211).
Portanto, declaraes de direitos no representam uma condio necessria para as constituies, mas a institucionalizao
do poder poltico, sim. E ainda: precisamos desconfar (...) das constituies que contm aspiraes(p. 215). Essa ideia tem
muita infuncia no pensamento constitucional brasileiro ps-1988, em especial pela crtica direta de Sartori nossa Consti-
tuio, qual ele se refere como novela do tamanho de um catlogo telefnico(p. 211, grifos no original). Aqui utilizaremos
a expresso de maneira menos comprometida com a formulao original de Sartori e mais interessada nas pretenses de
planejamento, antecipao e previsibilidade que ela evoca, bem como na autocompreenso que inevitavelmente carrega
sobre o sentido da prtica constituinte, isto , do ato de fazer uma Constituio.
363
Brasileira
tima entre a moldura normativa adotada e as necessidades da atividade
governativa
467
, tarefa que requer ajustes permanentes.
Durante o perodo da ditadura militar o termo governabilidade
ainda no havia sido inventado, mas a preocupao com a instituciona-
lizao da revoluo e com a criao de instrumentos adequados con-
secuo de seus propsitos (a garantia da segurana nacional) j estava
presente. Tal preocupao se refetiu em uma caudalosa produo de nor-
mas constitucionais (ou superconstitucionais, como alguns designavam
os atos institucionais
468
), possibilitada pela manipulao e desrespeito s
regras de reforma da Constituio. O regime militar via nessa produo
normativa um esteio para a sua reivindicao de legitimidade ou, pelo
menos, legalidade. Os militares no queriam nem talvez pudessem arcar
com os nus de um regime assumidamente autoritrio. O reformismo do
perodo, travestido de discurso revolucionrio, no deixava de revelar uma
espcie de fetichismo constitucional, por mais paradoxal que parea, em
razo da relao conceitualmente problemtica que existe entre constitu-
cionalismo e regimes ditatoriais.
Os atos institucionais e/ou as normas constitucionais impostos
pela ditadura teriam a propriedade (mgica, como prprio dos fetiches)
de refetir perfeita e integralmente os sentimentos gerais da nao, nas
palavras de Castello Branco. A identidade constitucional no regime mili-
tar no poderia ser um problema, mas um dado. Sua dimenso simblica
foi construda para despertar uma opo binria, em termos de sim ou
no. A nao se tornou o espao da comunho dos mesmos valores mo-
nolticos, dos quais o governo era sumo protetor. No comungar ou co-
mungar parcialmente com esses valores seria interditar as possibilidades
de pertencimento a essa comunidade poltica. Oposio despatriotismo.
Para alm dessa dimenso simblica, o regime militar soube, desde
muito cedo, que entre as propriedades mgicas de sua produo constitu-
cional e superconstitucional no se encontrava o poder de tornar seus
467 (SARTORI, 1996, p. 215). Como visto, para Sartori esse trabalho poderia se resumir reduo da Constituio a um conjunto
de procedimentos que regulam o exerccio do poder poltico.
468 Era o caso do ministro da Justia do governo Costa e Silva, Gama e Silva (SENADO FEDERAL, 2002, p. 332).
CE
364 Srie
objetivos plenamente efcazes no plano ftico. Normas precisam ser apli-
cadas. E tanto a realidade quanto os aplicadores das normas podiam se
mostrar recalcitrantes. No bastava inscrever nas leis o iderio da revolu-
o, era necessrio grav-lo no corao das instituies jurdicas dos trs
Poderes. E isso foi feito, principalmente, base de expurgos e nomeaes.
Tanto no campo simblico quanto no institucional, percebe-se que
o projeto do regime militar envolvia um esforo de disciplinamento do
fenmeno constitucional, com a fnalidade de torn-lo no problemtico,
de coloc-lo a servio de um governo que supostamente traduzia de for-
ma fel a vocao poltica e ideolgica do povo brasileiro. No esforo para
controlar o fenmeno constitucional em nvel simblico e institucional, o
regime militar empenhou sua energia com determinao e disciplina, o
que lhe valeu vitrias em muitas oportunidades. Mas, como se sabe, no o
salvou de resultados eleitorais desfavorveis, de reveses no Congresso e de
derrotas no Judicirio. As memrias dos principais quadros polticos e bu-
rocrticos da ditadura, como Viana Filho ou Jayme Portella, testemunham
longamente o incmodo gerado por essa tmida mas signifcativa resis-
tncia por meio do direito e das instituies, algumas vezes marginalizada
pela historiografa. A marca de nosso autoritarismo constitucional duran-
te o regime militar a pretenso de domnio e monoplio sobre os sentidos
da Constituio. Essa pretenso foi alimentada por uma crena irracional
nas capacidades da razo instrumental e tambm por uma difculdade em
perceber as consequncias ambguas que seriam inevitavelmente desperta-
das pela estratgia de afrmar o poder ilimitado da revoluo permanen-
te e, ao mesmo tempo, institucionaliz-la.
Se a revoluo permanecia viva (como anunciado no Ato Ins-
titucional n 2) era em razo de seu fracasso diante da tarefa de domar
a Constituio, de impedir que ela continuasse a servir de motivo para
decises judiciais, polticas e eleitorais crticas ou desfavorveis ao regime.
A revoluo permanecia viva diante de seu fracasso em compreender que
a Constituio tambm vivia, compreender que o recurso linguagem do
constitucionalismo, a partir da qual a ditadura buscava legitimar-se, evo-
cava pretenses diuturnamente contrariadas pela sua prpria prtica. E
365
Brasileira
que, nesse contexto, os monumentos jurdicos erguidos pelos engenhei-
ros do regime militar prestavam homenagem a uma vitria de Pirro.
Por tudo isso, a Assembleia Nacional Constituinte de 1987-1988 re-
presentou uma ruptura profunda na tradio jurdica brasileira e atingiu
diretamente os pilares do autoritarismo constitucional, apostando num
processo em tudo oposto ao trabalho de elaborao de atos institucionais e
constituies pelos notveis (isoladamente ou em comisso) do perodo
ditatorial. No se partiu de um texto-base. No havia uma fora poltica
hegemnica na Assembleia Constituinte. Mesmo o Centro revelou-se no
mais que uma ampla coalizo de veto. No havia, enfm, um projeto ofcial
a ser traduzido pela nova Constituio, mas diversos projetos polticos e
ideolgicos fragmentrios a articular, mediados por uma forte exigncia
de cidadania, entendida principalmente como direito participao ativa
na vida poltica do pas.
Como no podia deixar de ser, esse quadro indito gerou perple-
xidade e apreenso. As avaliaes dos partidos envolvidos no processo
constituinte sobre seus resultados registravam avanos de parte a parte,
mas tambm insatisfaes e uma boa dose de ceticismo. Enquanto ato de
fundao que se d luz do dia, nas palavras de Arendt, a Constituinte
sublinha o carter contingente e artifcial do direito positivo e, por
isso mesmo, permanentemente necessitado de justifcao. Sem refuir
para a voz incontrastvel dos intrpretes de um povo mudo ou para as
nostalgias confortveis de um passado idlico que nunca existiu, chama
todos responsabilidade. Os constituintes so autores de uma obra que
no pode nunca dar-se por acabada. A legitimidade da Constituio re-
side na possibilidade de emend-la e adit-la (ARENDT, 2001, p. 263)
469
.
Reside em sua abertura para o futuro, na possibilidade de rel-la como
um processo eternamente diferido de progressiva incluso. E esse tra-
balho de releitura e reconstruo se d em todos os nveis de positivida-
de do direito, e no se restringe aos seus momentos institucionais. Pelo
469 Recordando a tradio romana, ela chama a ateno para o termo latino que equivale ao nosso fundar: condere, derivado
de um primitivo deus latino do campo, chamado Conditor, cuja principal funo era a de presidir ao crescimento e colheita;
ele era, obviamente, ao mesmo tempo, um fundador e um preservador(ARENDT, 2001, p. 251).
CE
366 Srie
contrrio. Requer a reafrmao do mesmo tipo de prtica que marcou
o momento fundacional: a construo de canais de participao popular
que intensifcam o dilogo entre as instituies jurdicas e polticas e a
esfera pblica, amplifcando reciprocamente as opinies construdas em
um e outro campo.
Nesse sentido, curioso observar que as diversas investidas re-
formistas lanadas ao longo dos vinte anos de vigncia da Constituio
de 1988 sempre se colocaram na posio de corrigir os seus equvocos
originrios, e no de aumentar e desenvolver suas fundaes. Disposi-
tivos demais, direitos demais. Alguns gostariam de submet-la a uma li-
poaspirao, outros a uma reviso total. O que est em jogo de fato? Os
descontentes da Constituio de 1988 se voltam contra suas opes nor-
mativas concretas ou contra o que ela representou (e representa)? Qual a
sua agenda oculta?
Em pouco mais de vinte anos, mais de sessenta alteraes foram
introduzidas no texto constitucional. Isso signifca que alguns aperfeioa-
mentos tidos como necessrios certamente foram feitos. Signifca tambm
que a Constituio no era to difcil de alterar quanto parecia a muitos no
incio de sua vigncia. Esses dois fatos conjugados podem ajudar a explicar
porque at hoje nenhuma das investidas revisionistas teve sucesso. Mas
no esclarece muito pelo contrrio a razo pela qual a alterao das
regras que regem o procedimento de reforma constitucional permanece
um assunto relevante e atual.
Isso se d em razo de pelo menos dois fatores: primeiro, sempre
interessante e tentador a qualquer governo ampliar sua margem de ma-
nobra. Por vezes, a satisfao das necessidades da atividade governativa
passa pela alterao da Constituio. Basta ver como a PEC n 157, de 2003
tramitou com agilidade enquanto a prorrogao da DRU (Desvinculao
de Receitas da Unio) e da CPMF (Contribuio Provisria Sobre Movi-
mentao Financeira) e a desvinculao dos benefcios, aposentadorias e
penses pagos pela Previdncia Social do salrio mnimo estavam no ho-
367
Brasileira
rizonte poltico do governo, durante 2006
470
. Se um governo vislumbra a
possibilidade de cumprir parte de sua agenda com menos desgaste do que
seria inicialmente necessrio, pouco provvel que, tendo a oportunidade,
ele se recuse a faz-lo.
E, para justifcar uma interveno mais drstica no texto constitu-
cional, ressurgem discursos que mesclam, nas palavras de Cristiano Paixo,
o autoritarismo, o elitismo e o cinismo constitucional. Tais discursos par-
tem da impostergvel necessidade de atender aos imperativos do Estado,
que naturalmente se sobreporiam aos imperativos constitucionais, e recu-
peram em alguma medida a vocao dos juristas e tcnicos engenheiros
de constituies, os mais sbios, a quem deve caber a tarefa de conformar
os dispositivos constitucionais. De novidade, tem-se o elemento plebiscit-
rio, relegado ideia cnica e bastante questionvel de que qualquer alterao
na Constituio automaticamente vlida se convalidada por uma consulta
popular, um raciocnio que s pode ser explicado pela nossa reduzidssima
experincia com mecanismos de democracia direta. Juntem-se a essas ideias
as afrmaes j bastante conhecidas de que a Constituinte exerceu mero po-
der reformador, de que a participao popular no processo no gerou frutos
e de que tudo no passou de um ajuste bem conduzido entre elites polticas
e parlamentares, e temos um quadro razoavelmente completo do que tem
sido, at o presente momento, a justifcao ideolgica da ampla maioria das
iniciativas reformistas. Elas j foram mais vigorosas, mas ainda esto laten-
tes em muitos discursos, polticos e acadmicos.
Por ora, a Constituio de 1988 resistiu. Ela proporcionou ao pas o
maior perodo de estabilidade institucional de toda a histria republicana,
como lembrado por diversas vezes durante as comemoraes de seu vigsi-
mo aniversrio. A que devemos atribuir essa resistncia, to rara em nosso
constitucionalismo? Talvez no seja apenas coincidncia que ao processo
constituinte com maior participao popular na histria brasileira tenha
correspondido a Constituio, at o momento, mais bem-sucedida do ponto
470 Tambm no demais lembrar, como se viu no Captulo 3, que a primeira medida aprovada na Reviso Constitucional de
1993 foi a criao do Fundo Social de Emergncia, parte importante do plano de estabilizao econmica adotado pelo ento
ministro Fernando Henrique Cardoso.
CE
368 Srie
de vista institucional e, por que no dizer, mesmo com todos os problemas,
a mais bem-sucedida do ponto de vista da garantia de direitos populao.
A ltima contribuio que este trabalho procura oferecer se deli-
neia ao fm desse perodo relativamente longo, em que o ciclo de alteraes
do procedimento especial de reforma constitucional parece ter se encerra-
do, ainda que seja cedo para qualquer afrmao conclusiva nesse sentido.
Qual o futuro de nossa ainda jovem mas j no to precria estabilida-
de institucional? O que o estudo desenvolvido at aqui tem algo a dizer a
estes novos tempos?
Em primeiro lugar, importante registrar que a compreenso do
problema da mudana constitucional requer, j h algum tempo, uma re-
viso signifcativa. H uma grande diferena entre o que ocorria no cons-
titucionalismo brasileiro at o incio da dcada de 1990 e o que passa a
ocorrer depois. A frustrao das diversas tentativas de fexibilizar as regras
de reforma constitucional somou-se ao incremento dos poderes atribudos
jurisdio constitucional exercida pelo STF. O papel da interpretao ju-
dicial na defnio do sentido da Constituio ganhou, na ltima dcada
e meia, uma importncia antes inimaginvel. Hoje virtualmente impos-
svel descrever a Constituio brasileira sem fazer um longo apanhado
de decises do STF. E, nesse contexto, o papel do Congresso tambm se
alterou. Sua posio transita agora para um posto quase secundrio. As
grandes questes postas Constituio brasileira no passado recente fo-
ram (ou esto para ser), quase sem exceo, defnidas no mbito do Poder
Judicirio. Basta pensar em casos como a delimitao de reservas indge-
nas, o uso de clulas-tronco em pesquisa cientfca, a fdelidade partidria,
o direito de greve do servidor pblico, a legalidade do aborto de nascituros
anencfalos, a extenso da anistia poltica, a progresso de regime em con-
denaes por crime hediondo, a vigncia da Lei de Imprensa, e assim por
369
Brasileira
diante. O caso da verticalizao das coligaes partidrias
471
ilustrativo.
Naquela oportunidade, o Congresso precisou mudar a Constituio (por
meio de uma emenda constitucional) para impedir que ela mudasse (de
acordo com a interpretao adotada pelo Supremo, que afrmava a obriga-
toriedade de verticalizao das coligaes). Para no falar das ocasies em
que o texto constitucional foi alterado sem que qualquer mudana tenha
sido introduzida na Constituio
472
.
Seguindo essa tendncia, o STF investe no desenvolvimento de no-
vas tcnicas de deciso e na manipulao dos efeitos dessas decises. Hoje
se fala em sentenas aditivas, em efccia pro futuro ou ex nunc, em inter-
pretao conforme a Constituio, em transcendncia dos fundamentos
determinantes
473
e, principalmente, em efeito vinculante. H uma preten-
so monopolizadora do sentido da Constituio em todo esse instrumental
ou, pelo menos, no uso que ora se faz dele (BLAIR; PAIXO, 2008). E tais
pretenses arriscam-se a fomentar um novo fetichismo constitucional.
Ao longo do regime militar, o esforo de disciplinamento do fen-
meno constitucional foi encarnado pela interpretao do governo sobre os
objetivos da nao e sobre os imperativos da segurana nacional, materia-
lizado em normas constitucionais e em atos institucionais. Cabe, agora,
indagar em que medida o STF no tem caminhado para um inaceitvel
anacronismo, no qual a competncia para decidir controvrsias em ltima
471 Em 2002 o TSE editou a Resoluo n 20.993/2002, que determinava o seguinte, em seu art. 4, 1: Os partidos polticos
que lanarem, isoladamente ou em coligao, candidato eleio de presidente da Repblica no podero formar coligaes
para eleio de governador/a de estado ou do Distrito Federal, senador/a, deputado/a federal e deputado/a estadual ou
distrital com partido poltico que tenha, isoladamente ou em aliana diversa, lanado candidato/a eleio presidencial.
Contra este entendimento, PT, PCdoB, PSB, PL e PPS ajuizaram a Ao Direta de Inconstitucionalidade (ADI) n 2.626, en-
quanto o PFL ajuizou a ADI n 2.628. O Supremo entendeu que a ao no era cabvel, uma vez que o TSE teria se limitado
a interpretar dispositivo do Cdigo Eleitoral (Lei n 4.737, de 1965), tratando-se, assim, de ato normativo secundrio de
natureza interpretativa. Em 2006, os partidos insatisfeitos com a deciso aprovaram no Congresso uma emenda constitu-
cional (Emenda Constitucional n 52, de 2006), com o propsito de restabelecer a norma anterior. O Supremo foi novamente
chamado a se pronunciar (ADI n 3.685) e, na ocasio, entendeu que a emenda era vlida, mas no seria aplicvel ao pleito
de 2006 em razo do princpio da anualidade da lei eleitoral.
472 Como possvel observar, por exemplo, na previso do direito durao razovel do processo pela Emenda Constitucional
n 45, de 2004. O direito em questo j era considerado pela jurisprudncia do STF como decorrncia natural do devido
processo legal.
473 Ver, a propsito, a Questo de Ordem na Reclamao n 4.219/SP, cujo julgamento no foi concludo em razo da declarao
de prejudicialidade do pedido.
CE
370 Srie
instncia transforma-se na prerrogativa de deter a ltima palavra e, logo,
a nica palavra sobre o signifcado da Constituio.
Grifn (1996 e 2006), em seus estudos sobre mudana constitu-
cional, insiste na impossibilidade de reduzir tal fenmeno aprovao de
emendas constitucionais e s interpretaes exaradas pela Suprema Corte.
Dialogando com autores como Vile (1994), Ackerman (1991, 1995 e 1998),
Fischer (1988) e outros, ele observa que
para compreender a mudana constitucional devemos fo-
car o desenvolvimento das instituies constitucionais den-
tro de uma abordagem historicista. Centrar a anlise nas
instituies nos obriga a ver como estruturas infuenciam a
ao poltica e contextos interpretativos. Adotar uma abor-
dagem historicista nos fora a confrontar a mirade de for-
mas por meio das quais as instituies constitucionais inte-
ragem com o mundo externo s doutrinas constitucionais e
especialmente com a poltica. (GRIFFIN, 2006, p. 16)
Ainda que o trabalho de Grifn seja voltado para a compreenso da
tradio constitucional norte-americana, essa observao metodolgica
extremamente relevante para a discusso proposta nesta tese. Ela sugere
que impossvel compreender adequadamente a Constituio por meio
da reduo do fenmeno constitucional sua face legalizada [legalized],
formalizada. Constituies podem responder a preocupaes e problemas
que se universalizaram ao longo do sculo XX, mas o fazem sempre a par-
tir de uma perspectiva concreta, historicamente situada e, portanto, de-
pendente de elementos que no podem ser simplesmente produzidos ou
manipulados pelo legislador ou pelo aplicador da norma
474
.
Admitir a relevncia de tal ressignifcao cotidiana da normativi-
dade constitucional desperta de imediato o problema sobre como discernir
mudanas que se ajustam ordem constitucional daquelas que a violam.
Se a Constituio um processo e est em permanente mudana, como en-
contrar um critrio metaconstitucional que indique o que permitido e
474 Grifn adverte: os atores jurdicos no podem controlar completamente o fuxo da mudana constitucional porque os atores
polticos tm forte interesse sobre o signifcado da Constituio(2006, p. 7).
371
Brasileira
o que no ? Certamente os atores envolvidos nas querelas constitucionais
da ditadura militar devem ter se perguntado acerca da existncia desse
critrio por mais de uma vez. No pode haver, entretanto, uma soluo
pronta e segura para essa questo. A refexo sobre a mudana constitu-
cional pe em evidncia o carter contingente e artifcial da Constituio
e, ao mesmo tempo, a inevitvel responsabilidade que recai sobre as insti-
tuies e sobre os cidados envolvidos na dinmica constitucional. No h
um ponto de apoio fora da histria, nem garantias contra o retrocesso,
contra a instrumentalizao do direito constitucional ou contra sua mo-
nopolizao pelo discurso autoritrio da tecnocracia.
Essa responsabilidade no pode ser assumida por uma pessoa ou
por uma instituio isoladamente. A Constituio sempre mais rica e mais
complexa do que uma nica narrativa pode representar, parta ela de uma
instituio republicana e, em princpio, democrtica, como o STF, parta de
uma junta excepcional de militares autoinvestidos no poder poltico. No
h espao para pretenses totalizantes na experincia constitucional.
Durante a ditadura, o direito foi capaz de servir, ainda que de for-
ma tmida, como instrumento de resistncia ao arbtrio. O ex-ministro da
Justia, Gama e Silva, chegou a reclamar, justifcando a outorga do Ato
Institucional n 5, de que os instrumentos jurdicos que a revoluo vito-
riosa outorgou nao para sua defesa, desenvolvimento e bem-estar de
seu povo, esto servindo de meios para combat-la e destru-la. No deixa
de ser irnico, ento, que, restabelecida a democracia e o Estado de direito,
a Constituio de 1988, produzida no seio de um processo democrtico
indito, ainda d guarida a pretenses abusivas e autoritrias.
algo que lembra o magistral conto de Machado de Assis A Igreja
do Diabo
475
. No conto, Machado fala dos planos do Diabo para a fundao
de sua prpria Igreja, na qual ele professaria a necessidade de substituir to-
das as virtudes louvadas por Deus por outras, naturais e legtimas: sober-
ba, luxria, preguia, avareza, e assim por diante. Embevecido com a prpria
ideia, o Diabo correu a Deus para comunic-lo sobre a nova iniciativa. Deus
475 Disponvel em: <http://www.dominiopublico.gov.br/download/texto/bv000195.pdf>.
CE
372 Srie
lhe perguntou, ento, por que s aps to longo tempo de desorganizao o
Diabo resolvera institucionalizar seu credo. O Diabo respondeu:
S agora conclu uma observao, comeada desde al-
guns sculos, e que as virtudes, flhas do cu, so em gran-
de nmero comparveis a rainhas, cujo manto de veludo
rematasse em franjas de algodo. Ora, eu proponho-me a
pux-las por essa franja, e traz-las todas para minha igreja;
atrs delas viro as de seda pura...
Logo a Igreja do Diabo alcanou o sucesso entre os homens: no havia
uma regio do globo que no a conhecesse, uma lngua que no a traduzisse,
uma raa que no a amasse. Triunfante, entretanto, o Diabo passou a perce-
ber algo curioso: muitos dos seus fis, s escondidas, praticavam as antigas
virtudes. No as praticavam todas, nem integralmente, mas algumas, por par-
tes, e s ocultas. Machado nos conta que a descoberta assombrou o Diabo,
que intrigado e frustrado dirigiu-se a Deus para novamente ter com Ele.
Deus ouviu-o com infnita complacncia; no o interrom-
peu, no o repreendeu, no triunfou, sequer, daquela agonia
satnica. Ps os olhos nele, e disse-lhe: Que queres tu, meu
pobre Diabo? As capas de algodo tm agora franjas de seda,
como as de veludo tiveram franjas de algodo. Que queres
tu? a eterna contradio humana.
CE
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________. Emenda Constitucional n 14, de 8 de abril de 1965, de 8 de abril
de 1965. Dirio Ofcial da Unio, Braslia, DF, 9 abr. 1965, p. 3609.
________. Emenda Constitucional n 15, de 5 de julho de 1965. Dirio Ofcial
da Unio, Braslia, DF, 6 jul. 1965, Seo 1, p. 6291.
CE
408 Srie
Ofcial da Unio, Braslia, DF, 6 dez. 1965, p. 12374.
Ofcial da Unio, Braslia, DF, 6 dez. 1965, p. 12375.
________. Emenda Constitucional n 21, de 1966. Dirio Ofcial da Unio,
Braslia, DF, 30 nov. 1966, p. 13899.
BRASIL. Constituio (1967). Emenda Constitucional n 1, de 1969. Edita o
novo texto da Constituio Federal de 24 de janeiro de 1967. Dirio Ofcial da
Unio, Braslia, DF, 20 out. 1969. Seo 1, p. 8865.
________. Emenda Constitucional n 2, de 9 de maio de 1972. Regula a
eleio de governadores e vice-governadores dos estados em 1974. Dirio
Ofcial da Unio, Braslia, DF, 11 maio 1972, p. 4129.
________. Emenda Constitucional n 7, de 13 de abril de 1977. Incorpora ao
texto da Constituio Federal disposies relativas ao Poder Judicirio. Dirio
Ofcial da Unio, Braslia, DF, 13 abr. 1977, p. 4147.
________. Emenda Constitucional n 8, de 14 de abril de 1977. Altera artigos
da Constituio Federal, incluindo-se em seu Ttulo V os artigos 208, 209 e
210. Dirio Ofcial da Unio, 14 abr. 1977, Seo 1, p. 4195.
________. Emenda Constitucional n 9, de 28 de junho de 1977. D nova
redao ao 1 do art. 175 da Constituio Federal. Dirio Ofcial da Unio,
Braslia, DF, 29 jun. 1977, Seo 1, p. 8121.
________. Emenda Constitucional n 10, de 14 de novembro de 1977.
Acrescenta pargrafo ao artigo 104 da Constituio Federal. Dirio Ofcial da
Unio, Braslia, DF, 17 nov. 1977, Seo 1, p. 15521.
________. Emenda Constitucional n 11, de 1978. Altera dispositivos da
Constituio Federal. Dirio Ofcial da Unio, Braslia, 17 out. 1978, Seo 1,
p. 16713.
________. Emenda Constitucional n 25, de 15 de maio de 1985.
Altera dispositivos da Constituio Federal e estabelece outras normas
constitucionais de carter transitrio. Dirio Ofcial da Unio, Braslia, DF, 16
maio 1985, Seo 1, p. 7313.
409
Brasileira
________. Emenda Constitucional n 26, de 27 de novembro de 1985.
Convoca Assembleia Nacional Constituinte e d outras providncias. Dirio
Ofcial da Unio, Braslia, DF, 28 nov. 1985, Seo 1, p. 17422.
BRASIL. Constituio (1988). Emenda Constitucional n 2, de 25 de agosto
de 1992. Dispe sobre o plebiscito previsto no art. 2 do Ato das Disposies
Constitucionais Transitrias. Dirio Ofcial da Unio, Braslia, DF, 1 set.
1992, Seo 1, p. 11993.
________. Emenda Constitucional n 3, de 17 de maro de 1993. Altera os
arts. 40, 42, 102, 103, 150, 155, 156, 160, 167 da Constituio Federal. Dirio
Ofcial da Unio, Braslia, DF, 18 mar. 1993, Seo 1, p. 3209. Retifcao:
Dirio do Congresso Nacional, 28 abr. 1993, p. 799.
________. Emenda Constitucional de Reviso n 1, de 1 de maro de
1994. Altera o Ato das Disposies Constitucionais Transitrias para incluir
dispositivos sobre o Fundo Social de Emergncia, e d outras providncias.
Dirio do Congresso Nacional, Braslia, DF, 2 mar. 1994, Seo 1, p. 2957.
________. Emenda Constitucional de Reviso n 2, de 7 de junho de 1994.
Altera dispositivos da Constituio Federal, acrescentando expresses ao seu
artigo 50. Dirio Ofcial da Unio, Braslia, DF, 9 jun. 1994, Seo 1, p. 8289.
Altera a alnea c do inciso I, a alnea b do inciso II, o 1 e o inciso II do
4 do art. 12 da Constituio Federal. Dirio Ofcial da Unio, Braslia, DF, 9
jun. 1994, Seo 1, p. 8289.
So acrescentadas ao 9 do art. 14 expresses. Dirio Ofcial da Unio,
Altera o art. 82 da Constituio Federal, substituindo a expresso cinco anos
por quatro anos para o mandato do presidente da Repblica. Dirio Ofcial
da Unio, Braslia, DF, 9 jun. 1994, Seo 1, p. 8290.
Acrescenta o 4 ao art. 55 da Constituio Federal. Dirio Ofcial da Unio,
CE
410 Srie
________. Emenda Constitucional n 45, de 8 de dezembro de 2004. Altera
dispositivos dos arts. 5, 36, 52, 92, 93, 95, 98, 99, 102, 103, 104, 105, 107, 109,
111, 112, 114, 115, 125, 126, 127, 128, 129, 134 e 168 da Constituio Federal,
e acrescenta os arts. 103-A, 103-B, 111-A e 130-A, e d outras providncias.
Dirio Ofcial da Unio, Braslia, DF, 31 dez. 2004, Seo 1, p. 44681.
Atos institucionais:
BRASIL. Comando Supremo da Revoluo. Ato Institucional de 9 de abril de
1964. Dirio Ofcial da Unio, Braslia, DF, 9 abr. 1964, Seo 1, p. 3193.
BRASIL. Poder Executivo. Ato Institucional de 9 de abril de 1964. Dirio
Ofcial da Unio, Braslia, DF, 9 abr. 1964, Seo 1, p. 3193.
________. Ato Institucional n 2, de 27 de outubro de 1965. Dirio Ofcial
da Unio, Braslia, DF, 27 out. 1965, Seo 1, p. 11017. Retifcao publicada
no Dirio Ofcial da Unio, Braslia, DF, 28 out. 1965, Seo 1, p. 11353.
________. Ato Institucional n 3, de 5 de fevereiro de 1966. Dirio Ofcial da
Unio, Braslia, DF, 7 fev. 1966, Seo 1, p. 1435.
________. Ato Institucional n 4, de 7 de dezembro de 1966. Dirio Ofcial da
Unio, Braslia, DF, 7 dez. 1966, Seo 1, p. 14187.
________. Ato Institucional n 5, de 13 de dezembro de 1968. Dirio Ofcial
da Unio, Braslia, DF, 13 dez. 1968, Seo 1, p. 10801.
________. Ato Institucional n 8, de 2 de abril de 1969. Dirio Ofcial da
Unio, Braslia, DF, 2 abr. 1969, Seo 1, p. 2849.
________. Ato Institucional n 9, de 25 de abril de 1969. Dirio Ofcial da
411
Brasileira
________. Ato Institucional n 10, de 16 de maio de 1969. Dirio Ofcial da
Unio, Braslia, DF, 19 maio 1969, Seo 1, p. 4225.
________. Ato Institucional n 11, de 14 de agosto de 1969. Dirio Ofcial da
Unio, Braslia, DF, 14 ago. 1969, Seo 1, p. 6921.
________. Ato Institucional n 12, de 31 de agosto de 1969. Dirio Ofcial da
Unio, Braslia, DF, 1 set. 1969, Seo 1, p. 7369.
________. Ato Institucional n 13, de 5 de setembro de 1969. Dirio Ofcial da
________. Ato Institucional n 16, de 14 de outubro de 1969. Dirio Ofcial
da Unio, Braslia, DF, 15 out. 1969, Seo 1, p. 8705. Retifcao publicada no
Dirio Ofcial da Unio, Braslia, DF, 16 out. 1969, Seo 1, p. 8761.
________. Ato Institucional n 17, de 14 de outubro de 1969. Dirio Ofcial da
Unio, Braslia, DF, 15 out. 1969, Seo 1, p. 8705.
Leis:
BRASIL. Lei n 1.802, de 5 de janeiro de 1953. Defne os crimes contra o
Estado e contra a Ordem Poltica e Social, e d outras providncias. Dirio
Ofcial da Unio, Poder Legislativo, Braslia, DF, 7 jan. 1953, Seo 1, p. 273.
Retifcao publicada no Dirio Ofcial da Unio, Poder Legislativo, Braslia,
DF, 8 jan. 1953, Seo 1, p. 345.
________. Lei n 4.464, de 9 de novembro de 1964. Dispe sobre os rgos
de representao dos estudantes e d outras providncias [Lei Suplicy de
Lacerda]. Dirio Ofcial da Unio, Braslia, DF, 11 nov. 1964, Seo 1, p. 10169.
________. Lei n 4.738, de 15 de julho de 1965. Estabelece novos casos de
inelegibilidades, com fundamento no art. 2 da Emenda Constitucional n 14.
Dirio Ofcial da Unio, Braslia, DF, 19 jul. 1965, Seo 1, p. 6762.
CE
412 Srie
________. Lei n 5.451, de 12 de junho de 1968. Dispe sobre o reajustamento
salarial. Dirio Ofcial da Unio, Braslia, DF, 14 jun. 1968, Seo I, p. 4857.
________. Lei n 6.339, de 1 de julho de 1976. D nova redao ao art. 250
da Lei 4.737, de 15 de julho de 1965, alterado pelo art. 50, da Lei 4.961, de 4 de
maio de 1966 e ao art. 118 da Lei 5.682, de 21 de julho de 1971. Dirio Ofcial
da Unio, Braslia, DF, 2 jul. 1976, Seo I, p. 9079.
________. Lei n 6.683, de 28 de agosto de 1979. Concede anistia e d
outras providncias. Dirio Ofcial da Unio, Braslia, DF, 28 ago. 1979,
Seo 1, p. 12265.
________. Lei n 11.111, de 5 de maio de 2005. Regulamenta a parte fnal do
disposto no inciso XXXIII do caput do art. 5 da Constituio Federal e d outras
providncias. Dirio Ofcial da Unio, Braslia, DF, 6 maio 2005, Seo 1, p. 1.
Decretos-lei:
BRASIL. Decreto-Lei n 2.848, de 7 de dezembro de 1940. Cdigo Penal.
Dirio Ofcial da Unio, Braslia, DF, 31 dez. 1940, Seo 1, p. 2391.
________. Decreto-Lei n 8.708, de 17 de janeiro de 1946. Estabelece as
normas regimentais necessrias instalao da Assembleia Constituinte.
Dirio Ofcial da Unio, Braslia, DF, 18 jan. 1946, Seo 1, p. 836.
________. Decreto-Lei n 19, de 1966. Obriga a adoo da clusula de
correo monetria nas operaes do Sistema Financeiro da Habitao e
d outras providncias. Dirio Ofcial da Unio, Braslia, DF, 30 ago. 1966,
Seo 1, p. 9947.
________. Decreto-Lei n 246, de 28 de fevereiro de 1967. Modifca o
Decreto-Lei 113, de 25 de janeiro de 1967, e o Regimento de Custas da Justia
do Distrito Federal. Dirio Ofcial da Unio, Braslia, DF, 28 fev. 1967, Seo 1,
p. 2441.
________. Decreto-Lei n 898, de 29 de setembro de 1969. Defne os crimes
contra a segurana nacional, a ordem poltica e social, estabelece seu processo e
julgamento e d outras providncias [Lei de Segurana Nacional]. Dirio Ofcial
da Unio, Braslia, DF, 29 set. 1969, Seo 1, p. 8162.
413
Brasileira
________. Decreto-Lei n 1.538, de 14 de abril de 1977. Altera a redao
do artigo 250 da Lei n 4.737, de 15 de julho de 1965, modifcada pela Lei
n 6.339, de 1 de julho de 1976, e d outras providncias. Dirio Ofcial da
________. Decreto-Lei n 1.539, de 14 de abril de 1977. Altera a Lei
Complementar n 15, de 13 de agosto de 1973, que regula a composio e
o funcionamento do colgio que eleger o presidente da Repblica. Dirio
________. Decreto-Lei n 1.540, de 14 de abril de 1977. Regula a composio
e o funcionamento do colgio eleitoral que eleger o governador de estado
e d outras providncias. Dirio Ofcial da Unio, Braslia, DF, 14 abr. 1977,
Seo 1, p. 4197.
________. Decreto-Lei n 1.541, de 14 de abril de 1977. Institui sublegendas
para as eleies de senador e prefeito e d outras providncias. Dirio Ofcial da
________. Decreto-Lei n 1.542, de 14 de abril de 1977. Altera a
Lei Complementar n 5, de 29 de abril de 1970, modifcada pela Lei
Complementar n 18, de 10 de maio de 1974. Dirio Ofcial da Unio, Braslia,
DF, 14 abr. 1977, Seo 1, p. 4198
________. Decreto-Lei n 1.543, de 14 de abril de 1977. Regula a eleio de
senador, prevista no 2 do artigo 41, in fne, da Constituio Federal. Dirio
________. Decreto-Lei n 1.632, de 4 de agosto de 1978. Dispe sobre
a proibio de greve nos servios pblicos e em atividades essenciais de
interesse da segurana nacional. Dirio Ofcial da Unio, Braslia, DF, 4 ago.
1978, Seo 1, p. 12343.
Resolues:
BRASIL. Assembleia Nacional Constituinte. Resoluo n 1, de 1987.
________. Resoluo n 2, de 24 de maro de 1987. Dispe sobre o Regimento
Interno da Assembleia Nacional Constituinte. Dirio da Assembleia Nacional
Constituinte, Braslia, DF, 25 mar. 1987, p. 871.
CE
414 Srie
________. Resoluo n 3, de 5 de janeiro de 1988. Altera o Regimento
Interno da Assembleia Nacional Constituinte. Dirio da Assembleia Nacional
Constituinte, Braslia, DF, 6 jan. 1988, p. 6277.
BRASIL. Congresso Nacional. Resoluo n 1, de 20 de maio de 1964. Adapta
o Regimento Comum s disposies do ato institucional. Dirio do Congresso
Nacional, Braslia, DF, 22 maio 1964, p. 177.
________. Resoluo n 2, de 30 de setembro de 1993. Fixa data para o incio
dos trabalhos da reviso constitucional. Dirio Ofcial da Unio, Braslia, DF,
1 out. 1993, Seo 1, p. 14692.
BRASIL. Ministrio do Exrcito. Resoluo n 1/ME/84. In: PEREIRA,
Moacir. O golpe do silncio: imprensa, censura e medidas de emergncia. So
Paulo: Global Editora, 1984.
BRASIL. Congresso Revisor. Resoluo n 3, de 1994 RCF. Dirio dos
Trabalhos Revisionais, Braslia, DF, 24 fev. 1994, p. 1045.
________. Resoluo n 1, de 1994 RCF. Dirio dos Trabalhos Revisionais,
Braslia, DF, 25 fev. 1994, p. 1168.
Medidas provisrias:
BRASIL. Medida Provisria n 228, de 2004. Regulamenta a parte fnal do
disposto no inciso XXXIII do art. 5 da Constituio Federal. Dirio Ofcial
da Unio, Braslia, DF, 10.12.2004, p. 1.
Decretos:
BRASIL. Decreto n 3.029, de 9 de janeiro de 1881. Reforma a legislao
eleitoral [Lei Saraiva]. Coleo de Leis do Imprio do Brasil, Rio de Janeiro,
1881, p. 1.
BRASIL. Governo Provisrio. Decreto n 78-B, de 21 de dezembro de 1889.
Designa o dia 15 de setembro de 1890 para a eleio geral da Assembleia
Constituinte e convoca a sua reunio para dous mezes depois, na capital da
Repblica Federal. Rio de Janeiro, ndice dos Decretos do Governo Provisrio
de 1889, p. 275.
415
Brasileira
BRASIL. Poder Executivo. Decreto n 23.102, de 19 de agosto de 1933.
Convoca a Assembleia Nacional Constituinte. Atos do Governo Provisrio,
v. III, jul. a set. 1933.
________. Decreto 58.198, de 15 de abril de 1966. Institui Comisso Especial
de Juristas para os fns que menciona, e d outras providncias. Coleo
das Leis de 1966, v. IV, Atos do Poder Executivo, Decretos de abril a junho,
Braslia, DF, p. 72.
________. Decreto sem nmero de 16 janeiro de 1969. Aposenta Victor
Nunes Leal do cargo de ministro do Supremo Tribunal Federal. Dirio Ofcial
da Unio, 17 jan. de 1969, Seo 1, p. 554.
________. Decreto sem nmero de 16 janeiro de 1969. Aposenta Hermes
Lima do cargo de ministro do Supremo Tribunal Federal. Dirio Ofcial da
Unio, 17 jan. de 1969, Seo 1, p. 554.
________. Decreto sem nmero de 16 janeiro de 1969. Aposenta Evandro
Cavalcanti Lins e Silva do cargo de ministro do Supremo Tribunal Federal.
Dirio Ofcial da Unio, 17 jan. de 1969, Seo 1, p. 555.
________. Decreto n 89.566, de 18 de abril de 1984. Publicado no Dirio
Ofcial da Unio, de 19.04.1984, p. 5668, e retifcado no Dirio Ofcial da
Unio, Seo I, de 24.04.1984, p. 5779.
________. Decreto n 91.450, de 18 de julho de 1985. Institui a Comisso
Provisria de Estudos Constitucionais. Coleo das Leis de 1985, v. VI, Atos do
Poder Executivo, Decretos de Julho a Setembro, p. 92
Processos judiciais citados:
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ao Direta de Inconstitucionalidade
n 815-3/RS. Requerente: Governador do estado do Rio Grande do Sul.
Requerido: Congresso Nacional. Relator: Min. Moreira Alves. Dirio da
Justia, Braslia, DF, 10 maio 1996, Seo 1, p. 15131.
________. Ao Direta de Inconstitucionalidade n 829-3/DF. Requerente:
Partido da Reedifcao da Ordem Nacional Prona. Requerido: Congresso
Nacional. Relator: Min. Moreira Alves. Dirio da Justia, Braslia, DF, 16 set.
1994, Seo 1, p. 24278.
CE
416 Srie
Partido Socialista Brasileiro e Outro. Requerido: Congresso Nacional.
Relator: Min. Moreira Alves. Dirio da Justia, Braslia, DF, 16 set. 1994,
Seo 1, p. 24278.
Governador do estado do Paran. Requerido: Congresso Nacional. Relator:
Min. Moreira Alves. Dirio da Justia, Braslia, DF, 16 set. 1994, Seo 1,
p. 24278.
________. Medida Cautelar na Ao Direta de Inconstitucionalidade n 981-
8/PR. Requerente: Governador do estado do Paran. Requerido: Congresso
Nacional. Relator: Min. Neri da Silveira. Relator para o acrdo: Min. Gilmar
Mendes. Dirio da Justia, Braslia, DF, 5 ago. 1994, Seo 1, p. 19299.
4/DF. Requerente: Partido Socialista Brasileiro PSB e outros. Requerido:
Congresso Nacional. Relator: Min. Neri da Silveira. Dirio da Justia, Braslia,
DF, 16 jun. 1995, Seo 1, p. 18267.
2/DF. Requerente: Partido dos Trabalhadores e outros. Requerido: Congresso
Nacional. Relator: Min. Neri da Silveira. Dirio da Justia, Braslia, DF, 16 jun.
1995, Seo 1, p. 18267.
________. Medida Cautelar em Ao Direta de Inconstitucionalidade n 2.135-
4/DF. Requerente: Partido dos Trabalhadores e outros. Requerido: Congresso
Nacional. Relator: Min. Neri da Silveira. Relator para o acrdo: Min. Ellen
Gracie. Pendente de deciso.
________. Medida Cautelar em Ao Direta de Inconstitucionalidade
n 3.395-6/DF. Requerente: Associao dos Juzes Federais do Brasil (Ajufe) e
outros. Requerido: Congresso Nacional. Relator: Min. Cezar Peluso. Dirio da
Justia, Braslia, DF, 10 nov. 2006, Seo 1, p. 49.
________. Ao Direta de Inconstitucionalidade n 3.472/DF. Requerente:
Associao Nacional dos Membros do Ministrio Pblico (Conamp).
Requerido: Congresso Nacional. Relator: Min. Seplveda Pertence. Dirio da
Justia, Braslia, DF, 24 jun. 1995, Seo 1, p. 5.
417
Brasileira
________. Embargos Declaratrios na Ao Direta de Inconstitucionalidade
n 3.685/DF. Requerente: Conselho Federal da Ordem dos Advogados do
Brasil. Requerido: Congresso Nacional. Relator: Min. Carmem Lcia. Dirio
da Justia Eletrnico, n 182.
________. Agravo Regimental em Mandado de Segurana n 21.754-5/RJ.
Agravado: Luiz Alfredo Salomo. Agravante: Presidente do Congresso
Nacional. Relator: Min. Marco Aurlio. Relator para o acrdo: Min.
Francisco Rezek. Dirio da Justia, Braslia, DF, 21 fev. 1997, Seo 1, p. 2829.
________. Agravo Regimental em Mandado de Segurana n 21.888-6/DF.
Impetrante: Paulo Cezar Ramos Barbosa. Impetrado: Relator dos Trabalhos
de Reviso Constitucional. Relator: Min. Francisco Rezek. Dirio da Justia,
________. Mandado de Segurana n 21.949/DF. Impetrante: Jos Alberto
Reis Fortunati. Impetrado: Presidente do Congresso Nacional. Relator: Min.
Sydney Sanches. Dirio da Justia, Braslia, DF, 6 maio 2002, Seo 1.
________. Mandado de Segurana n 16.519/DF. Impetrante: Cali Flor
Construo Ltda. e Outros. Impetrado: Senado Federal. Relator: Min. Luiz
Gallotti. Dirio da Justia, Braslia, DF, 9 nov. 1966, p. 3873.
________. Recurso em Habeas Corpus n 45.904/MG. Recorrente: Jorge
Batista Filho e Outros. Recorrido: Superior Tribunal Militar. Relator: Min.
Adalcio Nogueira. Relator para o acrdo: Evandro Lins e Silva. Dirio da
Justia, Braslia, DF, 27 dez. 1968, Seo 1.
________. Habeas Corpus n 61.921-5/DF. Recorrente: Paciente: Gasto
de Mattos Muller e Outros. Pacientes: Os mesmos. Coator: Presidente da
Repblica. Dirio da Justia, Braslia, DF, 22 jun. 1984, Seo 1, p. 130.
________. Representao n 786/DF. Representante: Procurador Geral da
Repblica. Representado: Mrcio Moreira Alves. Relator: Min. Aliomar
Baleeiro. Dirio da Justia, Braslia, DF, 29 dez. 1969.
________. Recurso Extraordinrio n 115.492/ES. Recorrente: Teodorico
de Assis Ferrao e Outro. Recorrido: Joo de Medeiros Calmon. Rel. Min.
Moreira Alves. Dirio da Justia, Braslia, DF, 2 abr. 1993.
CE
418 Srie
d) Documentos consultados
ABRIL CULTURA. Nosso sculo: 1960/1980. Memria fotogrfca do Brasil no
sculo 20. So Paulo: Abril Cultural, 1980. v. 5 (sob as ordens de Braslia).
BRASIL. Assembleia Nacional Constituinte (1987). Emendas oferecidas em
Plenrio ao Projeto de Resoluo n 2/87, que dispe sobre o Regimento
Interno da Assembleia Nacional Constituinte. Braslia: Senado Federal, 1987.
BRASIL. Cmara dos Deputados. Senado Federal. Catlogo da exposio
20 anos da Constituio Cidad (7 out. 2008 a 2 nov. 2008, Salo Negro).
Braslia, 2008.
BRASIL. Cmara dos Deputados. Audincia pblica n 100/2006, depoente
Ministro Nelson Jobim: notas taquigrfcas. Braslia-DF, 8 fev. 2007. Disponvel
em: <http://www2.camara.gov.br/internet/comissoes/temporarias/especial/
pec15703/notas/pec15703nt080206.pdf >. Acesso em: 13 jan. 2008.
________. Comisso de Constituio e Justia e de Redao. Ata da Reunio
de 1 de dezembro de 1993. Arquivo da Cmara dos Deputados.
________. Comisso Especial destinada a proferir parecer sobre a Proposta
de Emenda Constitucional n 157/2003. Audincia pblica n 92/2006:
convidados professores Jos Geraldo de Sousa Jr. e Fabio Konder Comparato,
notas taquigrfcas. Disponvel em: <http://www2.camara.gov.br/internet/
comissoes/temporarias/especial/pec15703/notas/pec15703nt070206.pdf>.
Acesso em: 9 out. 2008.
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Reforma poltica e Constituinte exclusiva. Braslia, 2 set. 2007. Disponvel
em: <http://www.pt.org.br/portalpt/index.php?option=com_content&task=vi
ew&id=7824&Itemid=293>. Acesso em: 19 out. 2008.
e) Entrevista
MACIEL, Marco. Marco Maciel: depoimento sobre o contexto poltico
que cercou a aprovao da emenda divorcista [4 set. 2008]. Entrevistador:
Leonardo A. de Andrade Barbosa. Braslia, 2008. Arquivo de som WAV.
CE
O projeto Colquios de Excelncia busca tornar
pblicos, por intermdio da edio de uma coleo de
livros e da realizao de palestras seguidas de debates,
os trabalhos monogrfcos produzidos a partir do
afastamento dos servidores para estudo em instituies
de ensino externas Cmara dos Deputados. Com
isso, pretende-se que os investimentos feitos pela
Cmara no aperfeioamento de seus servidores no s
contribuam para a melhoria das aes realizadas no
mbito da prpria Casa, mas tambm se convertam em
conhecimentos acessveis ao pblico em geral. Trata-se,
assim, da socializao necessria de conhecimentos e
experincias que fortalece a disseminao dos saberes
relacionados ao Legislativo.
Leonardo Augusto de
Andrade Barbosa
Cmara dos Deputados
ps-graduao mantidos
pela instituio.
Srie
Cmara dos
Deputados
Srie
Braslia | 2012
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Leonardo Augusto de
Andrade Barbosa
constitucional.
Conhea outros ttulos da Edies Cmara no
portal da Cmara dos Deputados:
www2.camara.leg.br/documentos-e-pesquisa/publicacoes/edicoes

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