生態城市都市設計之內涵與操作模式調整

曾梓峰副教授‧高雄大學都市發展與建築研究所

一、前言

台灣傳統的都市計畫管制主要是以「土地使用分區管制」為主要的核心內
容，針對土地使用的方式與強度進行規範，欠缺土地使用的品質與性質的考量，
但是在目前永續發展的思潮下，生態城市的發展成為普世的價值，但是如果都市
計畫不去考量及規範土地使用的品質與性質，那麼則對於生態城市的發展與好品
質城市的期待與落實便會難以達成。

在生態城市的發展訴求下，土地使用品質與性質的考量包含了環境敏感地的
維護、人類基本生存的機會與限制等等，而目前台灣極欲達成生態城市的發展及
好品質生活環境的追求，但以現行土地使用規劃與管制體系而言，要達成生態城
市的理想，仍有極大的困難，這其中顯現出現行土地使用管理機制有著諸多課題
的出現，例如缺少自然環境調查的方法與評估、生態技術的操作等等，而此些缺
乏的方法或技術皆是想去附和二十一世紀追求好品質的世界趨勢，可是針對這些
方法或技術對台灣而言都僅是學術上的研究，雖然目前都市計畫相關管制內容
中，已開始嘗試回應此類的相關發展訴求，但皆是片斷地在各個不同都市計畫管
制程序中被主張，欠缺系統性的考量與執行。所以，若繼續依照台灣現況都市空
間管制制度來運作，生態發展訴求的觀念便無法被完全納入到管制內容之中。因
此，在回應生態城市的發展目標下，台灣的整個空間規劃制度必需進行適當的調
整，要把生態基盤的因素納入到計畫體系中加以考量。

二、台灣都市空間管制體系的轉變與困境

回顧台灣都市土地空間管制體系的發展，民國 60 年至 70 年代間，主要計畫、
細部計畫及建築技術規則之建築管理此一上下層級的管制架構便已建立完成；而
都市計畫的規劃概念乃是以計畫需求為導向，以成長為開發建設推估標準，以服
務水準為空間規劃模式，所以主要計畫、細部計畫皆是針對土地使用的類別、使
用方式與強度進行管制，而建築管理主要是依據建築技術規則針對建築的構造、
工法、設備等相關的建築行為進行管制。這樣一套由上而下的管制內容就變成了
台灣整體都市空間管制的重要核心。在經濟成長與環境意識的提升過程中，由於
先前的都市空間管制內涵中欠缺對於美學的考量，造成了都市空間環境視覺觀感
度的不佳，當時的主張認為都市空間好品質的追求是美感的問題；為了改善此一
現象，70 年代台北市信義計畫區計畫的推動中，開始引入了都市設計的概念並

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實施相關的審議，主要針對公共空間、建築量體及外觀等等的相關內容進行管
制；但由於都市設計審議工作的進行欠缺法源的支持，於當時社會情況的條件
下，為了使都市設計審議工作可以順利進行，在權宜的考量下，於「都市計畫定
期通盤檢討實施辦法」中增列了相關條文，將都市設計納入到細部計畫之下，保
障了都市設計實施的合法性，自此，都市設計也成為了都市空間管制架構的一部
份；然而，這種架構下都市設計運作的模式卻遭受到眾多的批評。民國八十八年
所公布的綠建築標章之九大指標，期望建築物本身的開發行為能夠透過自然生態
的考量，以達到創造好品質生活環境的的效果，但是綠建築九大指標制度的發展
卻有著非常多的衝突與爭議。

圖 1 台灣現行空間規劃制度架構

由於都市設計位階處於細部計畫之下，此乃是造成都市設計實施困境之主要
問題來源，原因是因為主要計畫及細部計畫擬定完成之後，便已將整體都市空間
環境管制內容形塑完成，造成都市設計僅能針對單一基地進行細部設計的相關管
制，所以都市設計所能達成的效能非常有限，而現況綠建築九大指標制度的實施
原本最初的制定用意非常的良善，但在制度的設計方面有了瑕疵，所以造成了同
樣也是以單一基地為考量去落實具有共同數值標準的九大指標規範，是故造成執
行成效不彰且產生眾多的爭議。然而在國際上普遍崇尚生態城市發展的訴求中，
也顯現出台灣現況都市設計制度的實施隱含著更大的問題存在，生態城市發展的
訴求中含括了整體都市物質系統與發展類別的最適化配置、土地使用及藍綠帶的
配合、TOD 交通發展、能源與物質流的消耗控管、社會經濟層面的穩定發展及民
眾意見的納入等等，假使這些訴求皆是等同於都市設計所應達成的目標，以目前

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台灣都市設計體制現況，勢必無法達成。

由此可知，台灣若欲創造出生態城市之理想環境，必需針對台灣現況都市設
計的定義必需要有新的想法，所以針對這個部份我們便提出了一個新的看法，便
是將主要計畫、細部計畫及建築管理的管理層次架構視為是追求整個城市好品質
與生態發展的過程，而此過程便是所謂的生態城市都市設計過程。

圖 2 都市設計成為追求好空間品質的過程示意

所以都市計畫之土地使用分區管制除了傳統的土地使用的強度與方式之
外，土地使用的性質與品質也必需納入在都市計畫體系中的不同制度性位置去加
以考量，而一些較為技術性的計畫管制規範便納入到細部計畫、建築管理之中，
因此生態城市追求好品質的過程是必需透過主要計畫、細部計畫及建築管理此一
由上而下連貫的過程程序來予以達成，因此必需要有新的規劃工具、組織、推動
機制以及一些相關的整合來加以支撐，是故新的都市發展願景的達成、各種不同
民眾參與機制的納入等等則必需借助整體都市計畫管制體系的重新調整定位，而
不是只是單就在現況的都市設計制度中來納入考量。

三、國外生態城市發展：生態基盤條件與土地使用內涵的整合

從國外生態城市的重要案例研究中，皆是透過整體城市生態基盤條件的考量
來予以重新調整土地使用管制體系的內涵及程序，城市發展的總目標中包含了對
於物質的消耗、最小的土地利用以降低對於自然的破壞、減少能源材料的利用、
最小的環境傷害、最大的福祉、生命週期的運用、運輸需求降到最少等等，因此
基於總目標之下便衍生出幾個重要的發展策略，包括計畫人口的調整、緊密城市

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的概念、TOD 導向的土地使用規劃、生態基盤及生態循環的考量、民眾參與的新
可能等等，但是上述諸多的發展策略都無法在單單的傳統的都市設計中被實現，
因此勢必得牽涉到整體都市空間規劃管制體制的調整，從主要計畫、細部計畫到
建築管理此一過程來做起。

從德國的經驗作法上，基本上也是採取上述的邏輯在操作，F-Plan 和
B-Plan 的基本管制架構維持不變，但是對於生態城市發展訴求的達成是以景觀
計畫法為基礎來指導土地使用計畫對於土地使用的性質與品質其應有的看法，且
景觀計畫中對於生態價值的不同予以區分成禁止、避免、平衡、補嘗與促進發展
等五種不同的分類，所以屬於是自然保護的地區所要採取的便是禁止的手法，而
屬於敏感地區便是運用避免的方式，但是決大部份的地區都是採取以平衡、補嘗
或是促進發展的方式來處理。

圖 3 德國國土空間規劃與景觀體系之關係

而德國漢堡市便是用了這套模式去對於生態城市的發展進行管制，漢堡市除
了擬訂有主要計畫圖之外，從 1992 年到 1996 年漢堡市也著手完成了景觀計畫圖
的制定工作，從漢堡市的主要計畫圖中可看出有住宅區、工業區等等的分類，而
德國以主要計畫圖進行土地控制的時後，景觀計畫圖同樣的也把土地劃分成 27
種土地使用的品質與性質的分類，而在品質與性質的分類過程中也建構了生態廊
道與綠帶的架構系統，在德國甚至還擬訂有物種保護圖，於此可看出德國對於自
然生態系統的重視程度，因此傳統都市計畫圖與景觀計畫圖彼此的整合共構遂形
成是德國在朝向生態城市發展過程中整個城市發展控制的重要基礎，然而德國此
套的操作模式也是台灣目前極欲參考學習的對象。

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四、構想與策略

因此針對台灣對於生態城市環境的營造而言，我們提出了一個看法便是在不
變動傳統都市計畫管制的基本架構下，主要計畫應該將生態基盤、生態結構以及
都市能量與能源等等事項納入主要計畫中來考量，此部份只要在都市計畫法中針
對主要計畫應表明內容之條文做一適當的修正便可進行操作，而對於好品質空間
的具體規範便於細部計畫裡頭來進行管制，所以細部計畫除了對於土地使用方式
與強度的行為管理以外，也應該將生態棲地的管理方案、公共設施計畫、綠地計
畫、水資源計畫、建築量體計畫等等納入規範考量，台灣現況細部計畫的擬定基
本上都不涵蓋上述此類的要素，充其量僅是將主要計畫規範的事項重新在敘述一
遍而已，是故細部計畫的擬定應該將上述的各種訴求納入計畫管制書中，並往下
延伸至建築管理層次，如此台灣方有實現生態城市理想的可能。

然而都市計畫體系納入生態基盤考量其應有的操作方式及內涵，其實超過了
傳統都市計畫專業者及建築專業者的承載力，但從國外生態城市的操作模式中可
得知，利用景觀計畫做為載體來提供主要計畫及細部計畫做為土地使用規劃判斷
的基礎，其在主要計畫層級有「景觀綱要計畫」
，在細部計畫層級有「景觀計畫」
，
是故台灣都市空間規劃管制體系透過這樣子的調整之後，生態城市對於一個好城
市品質的訴求從主要計畫、細部計畫層級中便已經被考量，而不在只是在單一基
地內部進行考量，而應該是至少在一個細部計畫區域內部被整體的重視。而現況
之綠建築九大指標是在單一基地內部去計算其應有的指標值，此是完全不合理的
操作方式，但是如果透過上述都市空間管制體系的調整之後，綠建築九大指標就
有新的詮釋義意，以保水指標為例，便不是單一基地的保水操作，而是在上位的
細部計畫中便有保水相關計畫的制定，單一基地基本上便是去回應細部計畫的任
務分配，所以這才是綠建築九大指標基本應有的操作邏輯。

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 圖 4 生態城市發展整合規劃制度架構圖

因此，當目前台灣生態城市發展導向的訴求尚未於都市計畫體系之中被明白
的揭櫫出來的時後，我們建議主要計畫必須將整體社會管理機制及人口計算的方
式進行調整，並考量大眾運輸導向發展模式的實現、各種運輸方式對於環境的衝
擊、公共設施的合理分配、自然系統及生物棲地的整合、保護及維護及水循環的
創造等等，便可於主要計畫進行通盤檢討時加以的考量，唯有主要計畫具有上述
的內涵時，才能使其成為承載生態城市發展目標實現的基礎，而為了使主要計畫

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具備上述的內涵，可以針對都市計畫法第十五條之條文內容去擴充新增，以及對
於都市計畫定期通盤檢討實施辦法中的相關內容去予以規範，如此便可將生態城
市發展之空間品質重視的部份，納入於主要計畫之中來進行控制及規劃。然待主
要計畫有此類新內涵的納入之後，每一個城市的細部計畫便可考量不同地區其自
然條件及生態特性，就土地混合使用的配置、多樣性生態環境的保護與創造、鄰
里地區開放空間的整理、雨水中水回收再利用、多功能立體化的綠色網絡、細部
交通的系統建置等等，因地制宜的納入其細部計畫內容來予以制定。

當上述主要計畫及細部計畫的內涵被新增及調整之後，每一建築基地所應擔
負起的生態任務就已經被設定，所以綠建築九大指標的詮釋便已經不再是以單一
基地為主體考量的回應，而是轉變為針對整體自然生態系統為主體，來思索不同
基地特性其所應回應的程度為何，所以建築師在針對建築物進行設計之時，綠建
築九大指標便是在詮釋細部計畫因地制宜針對此地區生態條件所訂定出來的標
準來進行回應。

圖 5 生態城市導向之都市空間規劃管制內容說明圖

然而此標準應如何被制定與運作，則有賴於景觀計畫做為支撐，我們認為景
觀在主要計畫層級應制定有景觀綱要計畫，在細部計畫層級得制定有景觀計畫，
因此景觀計畫針對生態的各種訴求所提出來的內容可以在都市計畫體系中的不
同層級位置中來給予協助，建立土地對於品質跟性質的管理，其中也包含了禁
止、避免、補嘗、平衡、促進發展此五種依據不同生態價值所畫分出來的層級分
類所進行的相關協調。

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 圖 6 景觀計畫應用於都市土地使用計畫的調節示意圖

因此在這樣子的架構調整運作之下，很明顯的傳統的都市計畫委員會、都市
設計審議委員會的功能必需得重新的調整與整併，然之後主要計畫及細部計畫進
行審議，甚至直到最續空間表現的部份階段，也皆可提供諮詢輔導的服務。因此
都市設計內涵融入於細部計畫進行實質內容管制之後，後續建築管理階段便可依
據細部計畫內容進行核查便可，然台灣目前新訂都市計畫區或者是擴大都市計畫
區之情事已愈趨減緩，絕大部份皆是在既有的都市計畫區內進行都市更新及開發
許可之行為，但此部份並不涉及主要計畫之變更，而是以變更細部計畫內容居
多，因此都市更新及開發許可將來如何納入到未來都市計畫體系進行調整之過程
中彼此相互尋求最適化的操作方式，也是重要的課題。

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 圖 7 生態城市都市設計實務操作基本流程

五、小結

今天於此討論中，最主要是呈顯出台灣在生態城市發展目標下，台灣都市計
畫管制體系應該要有的調整方向及內容，且也在實務操作上進行實際的嘗試與操
作，現今於同樣的土地規劃與開發成本考量下，高雄縣政府燕巢大學城特定區開
發已經朝向我們所建議的方向來進行相關的都市計畫管制內涵的調整，所以這也
証明了此套模式調整的方式基本上具有實際上的可行性，目前唯獨這套操作模式
其相關組織設立及任務權責分配等等該如何的來劃分及釐清，這個部份尚未深入
的探討，然這套模式作為支持生態城市發展的操作基礎乃是無庸至疑，這其中也
表現出景觀計畫對於生態的控制，來指導都市計畫開發中對於土地管制內容的制
定。

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