UNIVERSITATEA SPIRU HARET

FACULTATEA DE TIINE JURIDICE I ADMINISTRATIVE BRAOV

ACTELE ADMINISTRATIVE I
EFECTELE ACTELOR
ADMINISTRATIVE

CUPRINS

Pavel Maria Liliana

Cuprins

Cuprins........................................................................................................................................3
Introducere..................................................................................................................................5
Actele administrative..................................................................................................................8
1.1. Denumirea actelor administrative.....................................................................................9
1.2. Definiia actelor administrative......................................................................................12
1.3. Trsturile actelor administrative...................................................................................12
1.4. Regimul juridic al actelor administrative.......................................................................14
1.5. Elementele acteleor administrative................................................................................15
1.5.1. Voina manifestat n temeiul i pentru realizarea puterii de stat............................15
1.5.2. Obiectul actelor administrative................................................................................18
1.5.3. Motivele actelor administrative...............................................................................19
1.5.4. Organul emitent al actului juridic............................................................................20
1.5.5. Termenul i condiia n actele administrative..........................................................25
Efectele actelor administrative..................................................................................................25
2.1. Noiunea i importanta efectelor juridice.......................................................................25
2.2. ntinderea efectelor actelor administrative.....................................................................26
2.3. Intrarea n vigoare a actelor administrative de autoritate...............................................27
2.4. Momentul producerii efectelor actelor administrative...................................................30
2.5. Durata n timp a efectelor juridice..................................................................................31
2.6. ncetarea efectelor juridice.............................................................................................32
2.7. Revocarea actelor administrative...................................................................................33
2.8. Actele administrative irevocabile.......................................................................................35
2.9. Abrogarea actelor administrative...................................................................................36
2

Pavel Maria Liliana

Cuprins

2.10. Anularea actelor administrative....................................................................................37

Procedura actelor administrative...............................................................................................41
3.1. Generaliti cu privire la procedura administrativ........................................................41
3.2. Noiunea de proces i de procedura administrativ decizionala....................................43
3.3. Etapele procedurii administrative decizionale...............................................................43
3.4. Reglementarea legal a procedurii administrative.........................................................45
3.5. Necesitatea codificrii procedurii administrative...........................................................46
3.6. Pregtirea elaborrii actelor administrative....................................................................47
3.7. Forme procedurale prealabile adoptrii actelor administrative......................................48
3.8. Controlul actelor administrative.....................................................................................51
Rolul Contenciosului Administrativ n emiterea actelor administrative...................................57
4.1. Noiunea de contencios administrativ............................................................................57
4.3. Categoriile de contencios administrativ.........................................................................63
4.4. Contenciosul administrativ n Romnia........................................................................65
4.4.1. Scurt cronologie a evoluiei reglementrilor de contencios administrativ............65
4.4.2. Definiia contenciosului administrativ n doctrina romneasc..............................66
4.4.3.Contenciosul administrativ reglementat de legea nr. 554/2004................................68
4.4.4. Sediul materiei contenciosului administrativ n dreptul romn...............................69
4.4.5. Caracteristicile contenciosului administrativ instituit prin Legea nr. 554/2004......70
Concluzii...................................................................................................................................72
Bibliografie...............................................................................................................................76

Pavel Maria Liliana

Cuprins

INTRODUCERE

Problema actelor juridice are multiple contingene cu toate ramurile dreptului. Este firesc,
de aceea, ca ea s preocupe nu numai fiecare ramur a dreptului n parte, ci s formeze n
acelai timp i obiectul unor ncercri de generalizare, n cadrul teoriei statului i a dreptului, a
rezultatelor obinute n diferite domenii juridice speciale de cercetare.
Literatura juridic romneasc din perioada interbelic exprim formele de activitate a
autoritilor administraiei publice, ca mijloace juridice prin care puterea executiv lucreaz
asupra administraiilor sau actele puterii executive.
Pentru rezolvarea problemelor de interes local, autoritile autonome ale administraiei
locale sunt investite, prin lege,cu anumite atribuii care constituie competena lor material. n
literatura juridic s-a fcut distincia ntre capacitatea i competen organelor administrative.
Astfel, capacitatea administrativ desemneaz posibilitatea de a participa ca subiect
independent n raporturi de drept administrativ, pe cnd competena este categoria care
desemneaz ansamblul atribuiilor unor organe administrative sau personale i limitele
exercitrii lor.
Administraia, pentru ca s-i ndeplineasc menirea ei, acioneaz cnd pe cale unilateral,
ordonnd, hotrnd, constatnd i reglementnd, cnd pe cale contractual, adic prin acord
de voin cu particularii
n perioada postbelic, n activitatea organelor administrative de stat intervin acte juridice,
acte cu caracter exclusiv politic, fapte materiale juridice i operaiuni materiale tehnice, tez
care i pstreaz valabilitatea i n prezent.
De altfel, n acest sens este i doctrina francez care definete actul administrativ ca fiind
orice act ntocmit de un organ administrativ, de stat i al administraiei publice locale, altele
dect organele legislative i cele jurisdicionale, ct i de ctre organismele private.
Denumirea de acte de drept administrativ, n acest context, evoc regimul elaborrii i al
efectelor actelor organelor administraiei de stat, emise n realizarea puterii de stat.
Din analiza doctrinei romneti, dup cum am vzut, de-a lungul timpului, rezult c s-au
utilizat mai multe noiuni pentru a desemna actele juridice cu caracter unilateral ale
autoritilor administraiei publice, dar cel mai adesea este ntlnit termenul de act
administrativ.
4

Pavel Maria Liliana

Cuprins

De altfel, n prezent, n literatura noastr juridic, potrivit art. 52 din Constituia Romniei,
republicat, se utilizeaz constant termenul de act administrativ, fapt ce ne impune s folosim
i noi n continuare aceast terminologie.
Actualul regim juridic administrativ romnesc cunoate dou forme, o form tipic, ce
presupune controlul potrivit dreptului comun, a contenciosului administrativ, pe baza Legii
nr.554/2004 i a unor reglementri speciale, de pild Legea fondului funciar, nr. 18/1999, cu
modificrile ulterioarei i, respectiv, o form atipic, ce nu presupune controlul instanelor
judectoreti. Ca atare, vom ntlni i terminologia de act administrativ tipic, act administrativ
atipic ca i de acte administrative prin delegaie.
Se realizeaz astfel o nuanare a sensurilor termenului de act administrativ, precizate prin
cele trei sensuri: formal, material i funcional, ce pun n eviden fie structura de la care
eman voina, fie regimul aplicabil.
A administra nseamn a face acte juridice care stabilesc drepturile i obligaiile respective
ale persoanelor publice i ale paricularilor i a realiza masa operaiunilor intelectuale i
materiale pe care le solicit satisfacerea interesului general.
n momentul de fa se susine c activitatea administraiei, ca orice tip de activitate uman,
se poate exprima prin dou forme: prin acte i prin fapte.
Administraia public, c gen al vieii politice, realizeaz

dou categorii de acte

juridice:acte specifice administraiei, prin care se obiectiveaz esena acesteia din punct de
vedere al obiectivului, mijloacelor i regimului i acte prin care administraia se comport ca
orice subiect de drept, n relaie cu alte subiecte de drept, acte emise n regim de drept comun.
Ponderea activitii autoritilor administraiei publice o reprezint asemenea fapte
materiale, cea mai mare parte a personalului administrativ avnd ca sarcini de serviciu
efectuarea diferitelor operaiuni administrative sau, dup caz, a celor materiale.
Prin toate aceste operaiuni se asigur transpunerea n practic att a actelor juridice ale
autoritilor administraiei publice ct i a legilor, n baza crora sunt emise actele juridice
respective, sau dup caz, n limitele legii, se presteaz servicii publice
n doctrina postbelic, operaiunile administrative erau privite ca fapte materiale svrite
de organele administrative pentru executarea n concret a legilor i celorlalte acte juridice
emise de organele statului pe baya lor, distingndu-se de actele juridice prin faprul c nu erau,
prin coninutul lor, manifestri de voin fcute cu scopul de a produce efecte juridice.
5

Pavel Maria Liliana

Cuprins

Nu se poate elabora o adevrata teorie a actelor juridice fr a se cerceta toate ramurile

dreptului, cci, aa cum este i firesc, orice analiz care s-ar mrgini la o singur ramur de
drept nu ar putea realiza o nelegere a acestui fenomen n ntregul su, nici s stabileasc o
clasificare care s cuprind i s epuizeze toate cazurile particulare posibile, rezultatele
cercetrilor obinute pentru o anumit ramur de drept putnd fi contrazise de realitile
proprii altei ramuri.
Din acest punct de vedere este necesar n special s se dea o mai mare atenie problemei
actelor juridice emise de organele puterii i administraiei de stat n cadrul activitii lor,
pentru c prin compararea rezultatelor obinute n ramurile dreptului de stat i administrativ cu
cele obinute n dreptul civil, s se poat ajunge, n materia actelor juridice, la generalizri,
care s oglindeasc ntreaga realitate.
Examinat din punct de vedere juridic, activitatea organelor administraiei publice ni se
prezint n diferite forme concrete care pot fi calificate drept acte juridice, ca operaiuni
administrative i ca simple fapte materiale.
Varietatea sarcinilor pe care le ndeplinesc organele administraiei publice determin
folosirea unor tipuri diferite de acte juridice. Astfel, sunt folosite acte juridice care sunt supuse
dreptului civil, dar i acte juridice specifice, supuse unui regim juridic specific pe care l
denumim regim juridic administrativ i care face parte din dreptul public.
Organele administraiei de stat pot face o prim categorie de acte, care se caracterizeaz
prin faptul c, prin intervenia lor, aceste organe se manifest ca subiecte de drept special
nvestite cu atributele puterii de stat i care, ca atare, sunt obligatorii n temeiul declaraiei
unilaterale de voin a organului competent, dat pe baz i n executarea legilor. n aceast
categorie intr actele administrative i contractele administrative.
n afara acestor acte juridice, organele administraiei publice, n activitatea lor de organizare
a

executrii legii mai folosesc i operaiuni administrative care au i ele o anumit

semnificaie juridic ce trebuie cercetat.

ntruct actele juridice emise de administraia public cunosc o mare varietate i o
abunden de denumiri, s-a impus, cu necesitate, gsirea unei denumiri generice, care s
desemneze, n mod unitar, ntreaga categorie a acestor acte. n acest sens, dou denumiri rein
n principal atenia: cea de act administrativ i cea de act de drept administrativ.

Pavel Maria Liliana

Cuprins

Tema de fata prezint actul administrativ i rolul administraiilor publice sau a

i a

organelor emitente a acestor acte. Cele patru capitole ce compun aceast lucrare ajut n
creerea unei imagini ample asupra subiectului de fat, actul administrativ, prin definirea i
prezentarea procedurilor actelor administrative i a efectelor pe care le produc aceste acte
administrative.
n primul capitol am fcut o prezentare general asupra actului administrativ, definirea i
elementele cu caracter general, pentru a putea nelege mai uor elementele de natur tehnic
din capitolele ce au urmat.
n capitolul al doilea am prezentat efectele actelor administrative, durata i perioada pe care
acestea sunt emise, dar i modalitile de nlturare sau accentuare a acestor efecte.
Capitolul al treilea surprinde procesele i procedurie necesare pentru creerea actelor
administative ct i controlul ce trebuie exercitat asupra acestor acte administrative.
Capitolul patru prezint i aduce n discuie rolul Conteciosului Administrativ emiterea
actelor administrative, pentru ca aceste acte s nu creeze nici un deserviciu ci s vin n
sprijinul cetenilor i autoritilor.
n ceea ce privete faptele materiale, acestea neintrnd n sfera juridicului dect n msura
incidenelor normelor de drept, le menionm pentru a fi reinute ca atare.

ACTELE ADMINISTRATIVE

Actul administrativ constituie forma juridic de activitate caracteristic organelor

administraiei publice, deoarece, pe de o parte, nici un alt organ al statului n afar de organele
administraiei nu emite acte administrative, iar pe de alt parte, el constituie forma cea mai
important de activitate a organelor administraiei publice.
ntrebuinarea puterii de stat n scopul executrii n concret a legilor arat importana
deosebit pe care o prezint actele administrative. Dat fiind aceast importan a actelor
administrative n realizarea ntregii activiti a statului, este necesar ca legalitatea s fie strict
observat, att n ceea ce privete coninutul actului administrativ, ct i n ceea ce privete
forma s. Din aceast cauz, dreptul administrativ reglementeaz, spre deosebire de alte
ramuri de drept, forme mai numeroase de control al legalitii actelor administrative.
7

Pavel Maria Liliana

Cuprins

1.1. Denumirea actelor administrative

Etimologic, termenul de act administrativ are semnificaia unei pri dintr-o activitate.
Termenul de act se leag de de termenul de activitate. Avem de-a face cu un act juridic pe
care l face administraia i l desemnm cu termenul de act administrativ.
n dreptul administrativ caracterul specific al actului administrativ nu apare n terminologie.
Pentru a scoate n eviden aceast particularitate unii autori propun c actul s fie numit act
de drept administrativ. Acest termen scoate n eviden n mod judicios caracterisica acestui
tip de act juridic, regimul ce i este aplicabil, regimul juridic administrativ. tr-adevr, este un
act juridic cruia i sunt aplicabile regulile dreptului administrativ.
Opiunea autorilor este pentru noiunea de act administrativ, mai ales c doctrina
internaional pstreaz termenul de act administrativ. Prin folosirea acestei noiuni, actul
capt o anumit semnificaie, care l distinge.
Este dificil de a decela, de a gsi particularitile actului administrativ. nsi activitatea
administraiei publice se manifest ntr-o terminologie extrem de variat. De exemplu
manifestarea administraei printr-un act care se cheam decizie (decizia primriei sau a
prefecturii). n administraie rareori se folosete termenul de act administrativ. Termenul de
decizie are semnificaia de aciune administrativ. Alteori, aciunea administraiei apare sub
denumirea de ordin, instruciune, hotrre, regulament, dispoziie, autorizaie,
permis.
Denumirea de act administrativ are aceast deficien de a nu scoate n eviden
semnificaia juridic a actului, dar pune n eviden relevana juridic a activitii
administrative prin desemnarea unui tip de act juridic. Socotim c termenul de act
administrativ este cel care trebuie s fie folosit din urmtoarele dou principale argumente:
n primul rnd, actele normative de baz folosesc acest termen. Legea nr.554/2004, legea
contenciosului administrativ, care constituie actul normativ de baz n ceea ce privete
regimul juridic aplicabil acestui act juridic, folosete termenul de act administrativ.
n al doilea rnd, pe lng argumentele de text, termenul de act administrativ este
preferabil, datorit folosirii ndelungate n literatura juridic i n practic judiciar.
n literatura juridic s-au utilizat, de-a lungul deceniilor, mai multe expresii pentru a evoca
actele juridice ale organelor administraiei publice. Literatura juridic din perioada interbelic,
8

Pavel Maria Liliana

Cuprins

pe baza principiului separaiei puterilor, d o semnificaie specific noiunii de act

administrativ, plecnd de la delimitarea actelor de guvernmnt de actele administrative ale
puterii executive. Prin acte de guvernmnt se nelegeau actele puterii executive n
raporturile sale cu Parlamentul, iar prin actele administrative se nelege, actele fcute de
puterea executiv n raporturile sale cu cetenii, precum i actele intervenite ntre diversele
servicii publice ale statului. Acestea din urm erau divizate n dou categorii acte de
autoritate i acte de gestiune actele de autoritate repezentnd acele manifestri de voina
fcute de un organ administrativ competent, prin care se crea o situaie juridic general sau
individual guvernat de norme de drept public, iar prin actul de gestiune se nelegea
manifestarea de voin fcut de un organ competent, ce tinde s creeze unui organism
administrativ o situaie juridic cu caracter patrimonial, reglementat de dreptul privat.
Normele de drept public erau explicate prin ideea de dominaie i comandament, ceea ce era
corect fa de esena puterii de stat n perioada respectiv. Curios este faptul c n sfera actelor
puterii executive nu apare termenul de contract, dei actul administrativ de gestiune se aprecia
c are n realitate caracter de act civil. n momentul n care o autoritate public ncheie un
contract de vnzare cumprare cu un particular, privitor la un imobil, se creeaz o situaie
juridic de cumprtor i o alta de vnztor, ambele reglemantate de dreptul privat. Aceste
situaii juridice nu pot fi modificate prin acte unilaterale, ci numai prin acte bilaterale. Actul
de vnzare cumprare este deci un act administrativ de gestiune1.
Se constat cu uurin c noiunea de act administrativ era folosit ntr-un sens pur
formal, spre a evoca actele juridice ale autoritilor administrative, nu i regimul juridic de
putere. ntre actul administrativ de autoritate i actul administrativ de gestiune nu exist o
coresponden gen-specie, sub aspectul juridic aplicabil primul fiind o specie a actelor de
autoritate iar secundul o specie a actelor de drept privat. Cu toate acestea, literatur i
jurisprudena vremii au susinut teza atacrii n termenii i conform cu legea contenciosului
administrativ i a actelor de gestiune. Teza actelor administrative de autoritate i, respectiv, de
gestiune era larg rspndit n literatura juridic european n perioada interbelic. Fr s fie
respins definitiv n doctrina actual occidental, teza este prezentat ca o posibil modalitate
de analiz a actului administrativ.

Emilian Stelian, Drept administrativ i elemente de tiina administraiei, Ed. Era, Bucuresti, 2003, p 328

Pavel Maria Liliana

Se poate

Cuprins

spune la fel de bine fie acte administrative, punndu-se accentul pe ideea

activitii, n sensul c evocm actele ce realizeaz administraia public, fie acte de drept
administrativ, subliniindu-se ideea regimului juridic aplicabil2.
Utilizarea unei terminologii sau a alteia este la latitudinea legiuitorului, a doctrinarului,
inclusiv a studentului, dar n funcie de contextul de idei. Spre exemplu, ntr-o construcie
logic ce urmrete a evoca actele unilaterale ale altor organisme (dect cele administrative),
n realizarea administraiei publice (teza colii clujene) este de preferat utilizarea
terminologiei acte de drept administrativ.
Dimpotriv, atunci cnd ne referim la actele de autoritate tutelar ori de stare civil este mai
potrivit s le calificm acte administrative, eventual cu precizarea c li se aplic un regim
mixt, de drept administrativ i de dreptul familiei.
Cele trei sensuri ale termenului de act administrativ, formal, material i funcional urmresc
s releve fie structura de la care eman manifestarea de voin, fie regimul aplicabil. Dac
vrem s scoatem n eviden actele administrative ale organelor administraiei publice, organe
competente ntr-o anumit materie administrativ, vom face referire la sensul formal-material.
Dac dorim s evocm actele administrative sub aspectul regimului juridic, cu deosebire al
controlului judectoresc, vom face referire la sensul funcional-juridic. Actele administrative,
n ansamblul lor, indiferent de structur (statal sau nestatal) de la care eman, pot fi
desemnate prin utilizarea termenului de act administrativ n sens structural-organizaional. Se
subnelege c sensul formal-material este un caz particular al celui structural-organizaional,
raportul dintre ele fiind de la parte la ntreg.
Caracterul tipic sau atipic l stabilim dup cel de al doilea sens, toate actele administrative
crora li se aplic controlul instanelor judectoreti vor fi administrative tipice, iar actele care
sunt exceptate de la acest control, formeaz categoria actelor administrative atipice.

1.2. Definiia actelor administrative

Prin act administrativ nelegem principala form juridic a activitii organelor

administraiei publice, care const ntr-o manifestare unilateral i expres de voin de a da
2

Tudor Drganu, Actele de drept administrativ, Ed. tiinific, 2003, p 5

10

Pavel Maria Liliana

Cuprins

natere, de a modifica sau stinge drepturi sau obligaii, n realizarea puterii publice, sub
controlul principal de legalitate al instanelor judectoreti3 .
Dac ar fi s dm o definiie general n accepiunea structural-organizatoric, vom reine
c actul administrativ este acea form juridic de realizare, ca activitate principal ori
secundar, a faptului administrativ de ctre organele statale sau nestatale, ce concretizeaz
manifestarea de voin a acestora, ntr-un regim juridic administrativ, tipic sau atipic, dup
caz.
Din literatur juridic elaborat dup intrarea n vigoare a Constituiei din 1991, mai putem
definii actul administrativ ca manifestri unilaterale i exprese de voin ale autoritilor
administraiei publice n scopul de a produce efecte juridice, n temeiul puterii publice 4. n
aceast acceptiujne actul administrativ constituie o categorie de acte juridice emise, n
principal, de autoritile i persoanele care i desfoar activitatea n administraia public,
precum i de instituiile publice i regiile autonome, fiind o modalitate de lucru a acestora,
prin care se asigur realizarea puterii executive n nfptuirea sarcinilor ce revin administraiei
publice5.

1.3. Trsturile actelor administrative

Actul administrativ constituie forma principal prin care se realizeaz administraia public
i care const ntr-o manifestare expres de voin prin care se creeaz, se modific i se sting
raporturi juridice de drept administrativ.
Se impune de la nceput a se sublinia c n literatura de specialitate nu exist o unanimitate
de opinii cu privire la numrul, denumirea i coninutul trsturilor actului administrativ.
Astfel, profesorul Tudor Drganu reinea ase trsturi6:

actul administrativ eman de la organele statului;

unilateralitatea;

Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Ed. All-Beck, Bucuresti, 2005, p 275
Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, Ed. Cordial Lex, Cluj-Napoca, 2001, p 178
5
Mircea Preda, Curs de drept administrativ, partea general, Ed. Lumina Lex, Bucuresti, 2000, p 97
6
Tudor Drganu, Actele de drept administrativ, Ed. tiinific 2003, p 36
4

11

Pavel Maria Liliana

Cuprins

obligativitatea emiterii pe baz i n conformitate cu legea;

caracterul obligatoriu;

caracterul executoriu;

actualitatea.

Alexandru Negoi se oprete la patru trsturi7:

act juridic;

manifestare unilateral de voin;

voina provine, n principal, de la organele administraiei publice;

voina unilateral este supus unui regim juridic specific.

Rodica Narcisa Petrescu analizeaz, n schimb, apte trsturi8:

principalul act juridic al autoritilor administraiei publice;

manifestare de voin unilateral;

emis n temeiul i pentru realizarea puterii de stat;

este obligatoriu;

este executoriu;

este emis pe baza legii i pentru organizarea executrii i executarea n concret a legilor i
a celorlalte acte normative;

are un regim juridic specific.

Remarcm c unele elemente comune, chiar dac sunt formulate diferit, se regsesc la toi

autorii de drept administrativ care i-au exprimat pn acum opinia i n acelai timp c actul
administrativ se deosebete de toate celelalte categorii de acte juridice, lege, contract, hotrre
judectoreasc, printr-o serie de trsturi specifice actului administrativ
7
8

Alexandru Negoi, Drept administrativ i tiina administraiei, Ed. Atlas Lex, Bucureti, 1993, p 73
Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, Ed. Cordial Lex, Cluj-Napoca, 2001, p 48

12

Pavel Maria Liliana

Cuprins

Actul administrativ este forma principal a activitii autoritilor administraiei publice 9,

celelalte forme fiind faptele administrative i operaiunile administrative.
Actul administrativ este, n principiu, o manifestare de voin juridic unilateral aparinnd
autoritilor administraiei publice care l-au adoptat sau l-au emis.
Actul administrativ are for juridic obligatorie, att fa de persoanele fizice sau juridice
crora li se adreseaz, ct i fa da autoritatea care l-a emis, inut s-l respecte ea nsi, pe
tot parcursul valabilitii lui.
Actul administrativ este executoriu imediat dup ce a intrat n vigoare, fr nici o
formalitate, fr a fi necesar ntocmirea unor formaliti ulterioare, ca n cazul unei hotrri
judectoreti rmas definitiv care, pentru a fi executat, trebuie s fie nvestit cu formul
executorie.

1.4. Regimul juridic al actelor administrative

Actele administrative reprezint o modalitate juridic de organizare a executrii i de
executare n concret a legii. De aceea ntre actul administrativ i lege exist un raport de
subordonare, totdeauna actul administrativ trebuie s aib o baz legal. Legalitatea actelor
administrative este o condiie esenial pentru valabilitatea acestor acte
Trebuie artat n primul rnd c legea nu poate i nici nu trebuie s prestabileasc
ntotdeauna toate cazurile i toate modalitile n care trebuie s intervin organele
administraiei publice cu acte administrative. Cnd legea nu reglementeaz n amnunime
cum trebuie s acioneze administraia, atunci apar cazurile n care administraia trebuie s
gseasc o modalitate de aciune care s fie conform cu legea, n cazul emiterii documentelor
de identitate, a permiselor de conducere.
Punnd n executare legea care reglementeaz cele mai importante relaii sociale, organele
administraiei publice pot emite acte administrative cu caracter individual i acte
administrative cu caracter normativ. Att actele administrative cu caracter normativ ct i cele
individuale trebuie s se ntemeieze pe dispoziiile legii.
n principiu, actele administrative cu caracter normativ nu formeaz valori politice noi,
acesta fiind atributul legii, ci se limiteaz la precizarea modalitilor de punere n executare a
9

Mircea Preda, Curs de drept administrativ, partea general, Ed. Lumina Lex, Bucuresti, 2000, p 172

13

Pavel Maria Liliana

Cuprins

legii. Dac legea ar prestabili ntotdeauna n detaliu toate condiiile i modalitile de

intervenie a organelor administraiei publice prin acte administrative, atunci aceste organe sar transforma n automate care nu s-ar adapta sarcinilor aa de variate i mereu n schimbare
pe care le prezint viaa social. De aceea, organele administraiei publice tebuie s dispun
de o anumit iniiativ i s aib posibilitatea de a aprecia situaiile n care vor emite actele
administrative, s aprecieze deci oportunitatea acestor acte.
Condiia de oprtunitate a actelor administrative se sprijin pe legalitatea acestor acte.
Majoritatea actelor administrative sunt emise de organele administraiei publice folosindu-se
de dreptul lor de a aprecia oprtunitatea acestor acte.
Sunt foarte des ntlnite i cazurile n care legea stabilete o serie de condiii, dar las n
acelai timp i posibilitatea de apreciere pentru organele administraiei publice n vederea
emiterii actelor administrative. Unele din aceste condiii vor fi pur i simplu constatate de
organul administraiei publice competent s emit actul.
Dup cum se poate observa, principiul legalitii actelor administrative nseamn nainte de
toate c actele pe care le fac organele administraiei publice trebuie s se sprijine pe lege. Cu
alte cuvinte, n aciunile lor pozitive, organele administraiei publice trebuie s aib un temei
legal.

1.5. Elementele acteleor administrative

1.5.1. Voina manifestat n temeiul i pentru realizarea puterii de stat

Un prim element se refer la voina manifestat n temeiul i pentru realizarea puterii de

stat. Actul administrativ este un act voliional care intervine n cadrul activitii executive
contribuind ntr-o form specific la realizarea puterii de stat. El este un act de voin cu
caracter deliberativ, emis n scopul producerii de efecte juridice i presupune aciunea
contient i voit a autoailui su, neputnd avea un caracter ntmpltor, aleatoriu.
Voina din actul administrativ trebuie s ntruneasc mai multe condiii: s fie intenionat,
manifestat, s aib un dublu caracter voliional, s fie autonom i neviciat.
Caracterul intenionat al voinei din actele administrative, presupune reprezentarea scopului
aciunii i urmrirea sau acceptarea rezultatelor produse prin realizarea actului. Din aceast
14

Pavel Maria Liliana

Cuprins

cauz efectele juridice licite au la baz, ntotdeauna intenia direct. Ea cuprinde intenia de a
produce efecte juridice n care sens subiectul de drept urmrete producerea anumitor efecte
juridice determinate, iar legea atribuie voinei acestuia relevan juridic numai n
considerarea existenei voinei i a direciei acesteia.
Actul de voin cuprinde un element intern, subiectiv, intenia i unul extern, obiectiv,
respectiv efectele produse n baza inteniei i anume raporturile juridice, generale, modificate
sau desfiinate. Att intenia, ct i efectele urmrite i produse trebuie s fie n concordana
cu legea ntruct legalitatea constituie o caracteristic esenial pentru existena actului
juridic, n special a celui administrativ care este nzestrat cu prezumia de legalitate. n cazul
actelor administrative intenia autorului lor trebuie s fie n concordan numai cu acele efecte
pe care legea le recunoate respectivei categorii de acte juridice.
Dreptul obiectiv determin coninutul voinei interne stabilind condiiile n care actul juridic
produce efectele scontate.
Un alt element const n aceea c voina trebuie s fie manifest, adic trebuie s fie
cunoscut de ctre cei crora li se adreseaz actul, pentru ca acetia s-i conformeze conduita
potrivit inteniei autorului. Voina rmas la stadiul de simplu proces intern nu are nici o
relevan n orice ramur de drept, atta timp ct ea nu trece n realitatea obiectiv la faza sa
extern. Mai mult, nu este suficient doar simpla manifestare a voinei, pentru a se produce
efecte juridice urmnd a fi ndeplinite i anumite cerine de form, fie privind procedura, fie
forma exterioar scris, necesar de cele mai multe ori. Aceste cerine de form, dei nu
confer efecte juridice manifestrii de voin, constituie de multe ori, condiii de valabilitate
sau de probaiune a actului juridic.
Pornind de la teza c voina apare n dou ipostaze, una intern i alta extern, i ca n
dreptul administrativ este valabil exteriorizarea fcut cu respectarea condiiilor de form
cerute de lege, rezult c manifestarea voinei coincide cu emiterea sau cu adoptarea actului,
fr a se putea considera manifestarea de voin anterioar actului juridic, chiar dac putem
distinge, uneori; ntre momentul apariiei actului juridic i momentul ntocmirii nscrisului
constatator care se redacteaz ulterior.
Modul de manifestare a voinei organelor administrative i cunoaterea efectiv a acestei
manifestri are loc prin aducerea la cunotin a actelor administrative, de regul ntocmite n
form scris, fie pe calea publicrii actelor normative, fie pe calea comunicrii actelor
individuale. De momentul i din momentul manifestrii voinei i mai ales al cunoaterii
15

Pavel Maria Liliana

Cuprins

efective al acesteia se leag anumite efecte ale actelor juridice cum ar fi intrarea lor n vigoare
sau punerea n executare10.
O alt caracteristic este dublul caracter voliional al actului administrativ, prin aceea c
exprim att voina starului consacrat prin lege i prin acte subordonate acesteia i care se
impune n actele administraiei, ct i voina autoritii emitente. Voina statului are un rol
important dat fiind poziia subordonat a organelor administraiei fa de lege i de organele
executive ierarhic superioare. De aceea, de exemplu, atunci cnd emit acte, organele
administraiei publice trebuie s indice ntotdeauna actul normativ superior care constituie
temeiul lor legal. Uneori actele administrative pot s cuprind manifestrile de voin ale mai
multor organe care i dau acordul ori aprobarea la emiterea deciziilor.
Pe de alt parte voina din actul administrativ exprim un anumit grad de autonomie a
organului emitent care dispune fie de autonomia decizional, fie de simpla independen
operativ n activitatea sa. Dei voina organului emitent este subordonat voinei statului, a
puterii legiuitoare i a celei executive, totui nu se poate reduce activitatea executiv numai la
aciunea de simpl declanare a incidenei legii.
Autonomia de voin crete odat cu facultatea recunoscut administraiei de a aprecia o
anumit situaie i de a-i lega mijloacele cele mai corespunztoare n rezolvarea ei acionnd
inclusiv pe considerente de oportunitate.
De asemenea, voina trebuie s fie neviciat ntruct vicierea ei afecteaz existena i
valabilitatea actului juridic. Viciile actelor administrative sunt eroarea, dolul dar i uneori
chiar violena. Eroarea este atunci cnd faptele reinute ca motive ale actului sunt eronate sau
greit stabilite i eroarea este de drept cnd n emiterea actului organul nu se bazeaz pe un
text legal sau se bazeaz n mod greit pe un text. Dolul, ca eroare provocat n mod
fraudulos, are n dreptul administrativ particularitile sale spre deosebire, de drept civil.
Astfel, el poate proveni de la unul din subiecii raportului juridic ori de la ambele pri n
scopul eludrii legii. Din aceast cauz manoperele dolosive determin desfiinarea actelor
administrative.
Actul administrativ este un act voliional emis n cadrul activitii executive de realizare a
puterii de stat. De aici concluzia c el nu poate proveni dect de la o autoritate public, deci a
statului sau a administraiei publice locale.
10

Dana Apostol Tofan, Drept administrativ, vol.2, Ed. All-beck, Bucureti, 2004, p 153

16

Pavel Maria Liliana

Cuprins

Legat de aceasta, actul administrativ este expresia juridic a modului specific de realizare a
puterii publice de ctre administraie, trstur care l particularizeaz n cadrul altor acte de
putere deosebindu-l, n acelai timp, de actele civile sau de dreptul muncii. Ceea ce reprezint
trsturi n adevr specifice ale actelor administrative este faptul c ele se pun direct n
executare, de cele mai multe ori din oficiu, fr alt formalitate deosebit, iar fora de
constrngere care le garanteaz aparine chiar sistemului de organe administrative.

1.5.2. Obiectul actelor administrative

Obiectul oricrui act juridic este chiar obiectul raportului juridic pe care acel act l
genereaz. Obiectul este constituit din conduita prilor, adic din acea aciune asupra creia
sunt ndreptate drepturile i respective obligaiile participanilor la raportul juridic.
Obiectul actului administrativ este urne, avnd la baz o singur cauz sau motiv ntruct
actul administrativ nu este un acord de voin de forma contractului civil n care prestaia unei
pri are drept cauz contraprestaia celeilalte pri. Obiectul actului administrativ este strict
determinat de lege i de alte acte normative.
Obiectul actului juridic administrativ este impus n mod unilateral de ctre organul emitent,
chiar dac actul a fost emis la cererea unui solicitant. De asemenea, obiectul are caracter
obligatoriu deoarece subiectele de drept trebuie s aib o conduit conform cu manifestarea
de voin a organului administraiei publice. Aceast trstur rmne valabil i n actele
permisive, precum autorizaiile, care, dei nu oblig subiectele de drept la realizarea conduitei
prevzute de lege, totui atunci cnd acestea doresc s-i exercite drepturile coninute de astfel
de acte trebuie s adopte conduita prevzut de ele.
Uneori, obiectul actelor administrative poate fi dublat de elemente de natur material,
susceptibile de evaluare pecuniar.

1.5.3. Motivele actelor administrative

n aprecierea legalitii actelor administrative un rol important l au mobilul i motivul

acestor acte. nfrngerea legalitii de ctre actul administrativ se poate constata dup cum
17

Pavel Maria Liliana

Cuprins

ilegalitatea afecteaz unul asu altul dintre aceste elemente ale actului administrativ, mobilul
sau motivul su.
Motivele actului administrativ este ceea ce determin organul administraiei publice s
uzeze de competena sa n emiterea actului. Mobilul actului administrativ reprezint raiunea
competenei conferite organelor administraiei prin lege n vederea emiterii actului11.
Spre exemplu, conferirea competenei organelor administraiei locale n vederea aprrii
ordinii publice constituie mobilul unor acte administrative pe care le fac aceste organe.
Motivul actului administrativ este ceea ce constituie justificarea coninutului su. Motivul
actului administrativ este cauza acestui act, a dispoziiei pe care o cuprinde actul respectiv.
Ilegalitatea motivului actului determin ilegalitatea actului administrativ.
Motivul actului administrativ poate fi de drept i de fapt. Motivul de fapt al actului
administrativ const n acele condiii care sunt necesare pentru ca organul administraiei
publice s poat emite actul, i de cele mai multe ori, organele administraiei dispun de
latitudinea de a aprecia aceste condiii 12. Motivul de drept al actului administrativ const n
textele de lege pe care se bazeaz organele administraiei publice n emiterea actelor
administrative.
Actul administrativ trebuie emis ntotdeauna n vederea realizrii interesului general. Cnd
competena emiterii actului este deturnat n vederea realizrii unui interes particular, aceasta
afecteaz motivul actului i prin aceasta legalitatea actului administrativ.

1.5.4. Organul emitent al actului juridic

Acte administrative pot face numai organele care se bucur de o competen pe care le-o
confer legea sau actele emise pe baz i n executarea legii. Autorii actelor administrative pot
fi organe unipersonale sau organe colegiale nvestite cu competena de a face astfel de acte
administrative.
Aceste organe emitente ale actelor administrative acioneaz pe baza unei competene
conferite de lege. Aceasta constituie condiia esenial de legalitate a actelor administrative.

11
12

Emilian Stelian, Drept administrativ i elemente de tiina administraiei, Ed. Era, Bucuresti, 2003, p 359
Alexandru Negoi, Drept administrativ i tiina administraiei, Ed. Atlas Lex, Bucureti, 1993, p 123

18

Pavel Maria Liliana

Cuprins

O prim caracteristic a aptitudinii pe care o au autorii actelor administrative este aceea a

legalitii competenei n baza creia emit acte administrative.
Competena acestora decurge din norme de drept i uneori din principii de drept.
Competena de a face acte administrative este legat de funcia pe care o ndeplinete autorul
competenei, nu de persoana acestuia. Prin urmare, competena de emitere a actelor
administrative este destinat tuturor acelora care ndeplinesc funcia respectiv. Competena
de emitere a actelor administrative exist nainte de numirea persoanei n funcie i subzist
dup plecarea persoanei rspective din funcie, precum i n cazul n care funcia nu este
ocupat.
O alt caracteristic a abilitrii legale a autorilor actelor administrative este aceea c
exerciiul competenei lor reprezint un drept i o obligaie n acelai timp, i nu un privilegiu
pentru cel care o exercit.
Competena, ca aptitudine de a emite acte administrative, este permanent i nu se
epuizeaz prin exercitarea acesteia. Aceasta nseamn c deintorul competenei poate face
actul administrativ ori de cte ori se ivesc condiiile de exercitare a competenei, competena
nefiind epuizat odat cu emiterea actului administrativ. Astfel, emiterea unui act de
sancionare a cotraveniei nu epuizeaz competena emitentului actului dac starea
contravenional nu nceteaz. Deintorul competenei va folosi, n continuare, competena sa
de sancionare a contravenientului care persist n starea contravenional.
Competena n emiterea actelor administrative derivnd din lege trebuie s fie egal pentru
toate persoanele crora li se adreseaz actele administrative emise pe baza acestei competene.
Aceasta datorit principiului egalitii cetenilor n faa legii.
O alt trstur caracteristic a competenei care abiliteaz pe titularii ei s fac acte
adminstrative este aceea c titularii nu pot renuna la competena respectiv i nu o pot
ncredina spre exercitare altor persoane. Legat de aceast situaie trebuie observat c pot
inteveni cazuri n care titularii competenelor s fie mpiedicai s-i exercite atribuiile pe
care le au din diferite motive: de sntate, sau din cauza supraaglomerrii de sarcini, aspecte
care nseamn mpiedicarea activitii de organizare a executrii legii. Pentru a asigura
organizarea executrii legii prin emiterea de acte administrative, legea trebuie s prevad
posibilitatea suplinirii i a delegrii de competen13.

13

Alexandru Negoi, Drept administrativ i tiina administraiei, Ed. Atlas Lex, Bucureti, 1993, pag 124

19

Pavel Maria Liliana

Cuprins

Suplinirea n exercitarea competenei const n nlocuirea titularului competenei cu o alt

persoan pe timpul ct acesta se afl n imposibilitatea de a-i exercita competena. O
asemenea suplinire este o suplinire de drept, n considerarea legii.
Delegarea de competen const n desemnarea de ctre un organ sau o persoan a unui alt
organ sau altei persoane care s exercite anumite atribuii ce revin titularului competenei.
Frecvent, aceast instituie de drept administrativ se folosete n raporturile dintre un organ
deliberativ i unul executiv de la acelai nivel, organul executiv exercitnd, ntre dou
ntruniri ale organului deliberativ, numai atribuiile pe care acesta din urm i le-a delegat.
Foarte frecvent este, n practic administrativ, delegarea de semntur, care nu reprezint
altceva dect abilitarea unei persoane de a exercita o anumit competen n locul titularului
competenei.
Prin urmare, ceea ce deosebete instituia suplinirii de cea a delegrii competenei provete,
n principal, sfera atribuiilor transmise altui subiect de drept.
Dac suplinirea acioneaz automat n baza prevederilor cuprinse n normele juridice,
pentru delegare este necesar un act de delegare din partea unui organ competent.
n al doilea rnd, suplinirea se aplic tuturor atribuiilor pe care le cuprinde o anumit
funcie care este suplinit, pe cnd delegarea privete numai o parte din aceste atribuii. Deci,
cel care suplinete are competena s fac orice act, pe cnd delegarea de competen d
dreptul persoanei respective s fac numai actele care au fost prevzute n delegaie.
ndat ce organul administraiei publice a decis s acioneze, fie c are obligaia legal s o
fac, fie c apreciaz necesitatea acestui lucru pe baz i n executarea legii, se pune
ntrebarea de a ti dac va putea s fac acest lucru singur sau aciunea sa implic i
intervenia altor organe. Cu alte cuvinte, dac actul administrativ reprezint opera unui singur
organ sau exist o conlucrare ntre mai multe organe n vederea emiterii actului administrativ.
Sunt destul de puine situaii n practic administrativ cnd competena n emiterea actelor
administrative se realizeaz autonom de ctre titularii competenelor. Este vorba despre acele
situaii n care titularii competenelor pot uza singular de competena lor, manifestrile lor de
voin juridic fiind suficiente pentru c actele administrative s fie susceptibile de executare.
n cele mai multe cazuri competena organelor emitente se poate realiza numai cu condiia
interveniei prealabile sau ulterioare a altor titulari de competene. Acest lucru se datoreaz
mai multor factori. Astfel, n condiiile existenei unor organe colegiale deliberative i a altora
20

Pavel Maria Liliana

Cuprins

executive n cadrul organelor administraiei publice, competena, chiar dac se exercit de

ctre un organ executiv este subordonat competenei organului colegial deliberativ. Apoi,
datorit relaiei de subordonare dintre organele administraiei publice, competena unor
organe ale administraiei publice n emiterea actelor administrative se exercit cu condiia
aprobrii prealabile sau a ratificrii ulterioare din partea organelor fa de care se
subordoneaz.
De asemenea, diviziunea muncii n realizarea sarcinilor administraiei publice explic
subordonarea competenei n emiterea actelor administrative. De remarcat este faptul c de
multe ori exercitarea competenelor n emiterea actelor administrative se face cu respectarea
unor reguli de procedur, ceea ce nseamn subordonarea competenei fa de o anumit
procedur.
Aadar competena n emiterea actelor administrative se exercit fie autonom, fie n
subordonare fa de alte competene, sau fa de alte proceduri14.
Exist n practic administraiei o mare frecven a competenelor subordonate.
Subordonarea diferitelor competene are loc n cadrul sistemului organelor administraiei
publice ntre organe din diferite domenii sau ramuri de activitate, n cadrul aceleiai ramuri
sau n cadrul ierarhiei de organe. n sfrit, n cadrul aceluiai organ al administraiei publice,
subordonarea are loc ntre structurile sale interioare.
Competenele organelor administraiei publice din nvmnt se subordoneaz, n materie
de finane, competenelor organelor
administraiei din domeniul finanelor. Competene ale instituiilor din domeniul
nvmntului superior se subordoneaz organelor superioare din ierarhia respectiv, cum
sunt competena decanului unei faculti, fa de competena rectoratului Universitii,
competena Universitii fa de competena Ministerului nvmntului.
De asemenea, subordonarea competenelor are loc n cadrul aceluiai organ ntre structurile
interne ale acestuia.Astfel este situaia, de exemplu, ntre organul colegial deliberativ i
organul executiv.
Adeseori, subordonarea competenei una fa de cealalt are loc prin mprirea competenei
ntre un organ care ia decizia de principiu i altul care ia decizia de executare. Tot astfel,
exist o subordonare a competenelor ntre organele deliberative ale administraiei i cele
14

Francois Benoit, Droit administratif, Ed Dalloz, 1968, p 472

21

Pavel Maria Liliana

Cuprins

executive. Organele deliberative stabilesc deciziile de principiu, cele executive deciziile de

executare a celor dinti.
Calitatea de acte administrative o au n aceste cazuri numai actele emise de organele
executive pentru c prin aceste acte se formeaz situaii juridice noi. Competena de emitere a
acestor acte este ns subordonat competenei deliberative.
Subordonarea competenelor n emiterea actelor administrative are loc i prin concursul mai
multor competene diferite pentru emiterea aceluiai act administrativ. Acest concurs ntre
competene diferite pentru emiterea aceluiai act are loc n dou forme diferite: forma direct
i forma indirect.
Concursul de competene n form direct apare atunci cnd actul administrativ este emis
prin acordul mai multor organe ale administraiei publice din diferite domenii i ramuri de
activitate. Aa, de exemplu, un act administrativ emis de mai multe ministere. Cocursul
competenelor n acest caz este ct se poate de evident, de aceea spunem c are loc ntr-o
form direct.
Concursul de competene n form indirect este cel mai frecvent ntlnit n practice
administraiei publice i se poate prezenta n mai multe feluri. O prim modalitate de
manifestare a concursului de competene n form indirect este aceea a subordonrii
competenei n emiterea actelor administrative fa de avizele conforme date de diferitele
organe ale administraiei public15.
Avizul conform este un punct de vedere privitor la o anumit problem pe care o are de
rezolvat administraia public n baza competenei stabilite de normele juridice i care este
obligatoriu n soluionarea problemei prin actul administrativ care se emite n acest scop.
Organul care emite actul administrativ trebuie s cear avizul altui organ al administraiei
publice sau altor organe ale administraiei publice i s se conformeze acestui aviz Astfel,
pentru emiterea unui act administrativ care angajeaz cheltuirea unor sume de bani titularul
competenei trebuie s cear i s se conformeze avizului Ministerului Finanelor, care are
competena n acest sens. Se vede deci cum competena primului minister se subordoneaz,
ntr-o form indirect, celui de al doilea.
O a doua modalitate de manifestare a concursului de competene n form indirect este
aceea a exercitrii competenei n emiterea actului administrativ numai dup aprobarea
15

I. Vermeulen, Drept administrativ, 1948, p 127

22

Pavel Maria Liliana

Cuprins

prealabil a altui organ. Astfel, titularul competenei de emitere a actului administrativ are
subordonat competena sa autorizrii prealabile pe care trebuie s o dea titularul altei
competene.
Titularii competenelor, atunci cnd emit actele administrative, se afl cuprini n cadrul unei
ierarhii administrative, subordonndu-se fa de alte organe ale administraieie publice.
Principiul subordonrii ierarhice d dreptul organelor ierarhic superioare s exercite o
activitate de ndrumare asupra organelor subordonate, asupra felului n care acestea exercit
competena atunci cnd emit acte administrative16.
Aceast ndrumare se exercit prin diferite instruciuni i ordine de serviciu care cuprind
indicaii cu caracter concret sau directive generale cu privire la felul n care trebuie exercitat
competena de ctre organele subordonate. Aceste instruciuni i ordine emise de autoritatea
ierarhic superioar exprim punctul de vedere al acestei autoriti cu privire la felul n care
trebuie aplicate diferitele dispoziii ale legii.

1.5.5. Termenul i condiia n actele administrative

n cele mai multe cazuri, actele de drept administrativ sunt acte juridice, ale cror efecte se
produc din momentul adoptrii lor legale.
Cu toate acestea unele acte administrative pot fi afectate n ceea ce privete, mai ales
executarea lor i mai puin formarea sau existena lor, determen i de condiie ca modaliti
neeseniale al acestor acte, ceea ce le confer un coninut complex..
n cazul actelor administrative normative efectele acestora se produc din momentuladoptrii
lor legale, de la data aducerii lor la cunotin sau de la data ncunotinriisubiectelor.
i n aceast materie opereaz principiul neretroactivitii normelor juridice cu posibilele
excepii ale retroactivitii i ultraactivitii. n cazul actelor individuale, carereflect
trsturile i efectele n timp ale normelor juridice care le stau la baz, aciunea iexecutarea
lor se declaneaz de la data adoptrii, a comunicrii sau de la data fixat prinactul juridic.
Uneori actele individuale, cum este cazul unor autorizaii, fixeaz termene devalabilitate a lor
la mplinirea crora actul juridic i nceteaz existena indiferent de faptul ctitularul a
16

Alexandru Negoi, Drept administrativ i tiina administraiei, Ed. Atlas Lex, Bucureti, 1993, p 128

23

Pavel Maria Liliana

Cuprins

ndeplinit sau nu coninutul prevederilor sale. n unele situaii legea prevede expresc actele
normative devin obligatorii de la data publicrii, iar cele individuale de la datacomunicrii.
n alte situaii emiterea sau efectele unor acte de drept administrativ este condiionati de
realizarea sau ndeplinirea unor anumite condiii prevzute de lege.
n acest sens ceicare solicit administraiei emiterea unor acte juridice trebuie s-i
nsoeasc cererile adresateorganelor de stat de nscrisurile necesare sau de actele doveditoare
prevzute delege i n lipsacrora actul juridic solicitat nu poate fi emis sau adoptat. Alteori
condiiile de emitere sunt prevzute n normele juridice fiind hotrtoare pentru a declana
formarea raporturilor dedrept administrativ.

EFECTELE ACTELOR ADMINISTRATIVE

2.1. Noiunea i importanta efectelor juridice

Actele administrative, ca orice acte juridice, dau natere, modific sau sting raporturi
juridice, deci produc efecte juridice cu o anumit for. n literatura de drept administrativ,
pentru a se fundamenta fora juridic deosebit a actelor administrative ca acte de autoritate i
implicit obligaia executrii lor, se face apel la prezumia de legalitate care st la baza
ntregului edificiu i a teoriei actului administrativ 17. Atta timp ct fiineaz actul
administrativ, se prezum c a fost emis cu respectarea tuturor condiiilor de fond i de form
prevzute de lege, de unde ideea respectrii lui ne apare desprins din ideea respectrii legii.
De aici, teoretizarea n toat doctrina occidental contemporan a principiului legalitii18.
Prezumia de legalitate este asociat ns cu alte prezumii: prezumia de autenticitate, i
prezumia de veridicitate, actul reflect n mod real ceea ce a stabilit autoritatea emitent,
formnd mpreun fundamentul teoretic att al efectelor n regim de putere ale actului
administrativ, ct i al oblgaiei sale de executare.
n literatura de specialitate se face distincia ntre obligaia de executare, care privete
numai subiectele titulare de drepturi i obligaii, ca efect al emiterii actului i obligaia de
respectare sau opozabilitatea, care se ntinde asupra altor subiecte de drept dect cele obligate
17
18

Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Ed. All-Beck, Bucuresti, 2005, p 252-253
Jurgen Schwarze, Droit administratif europeen, vol I, 2001, p 113-274

24

Pavel Maria Liliana

Cuprins

la executare. Se susine c fora juridic a actului administrativ este identic cu a altor acte
unilaterale ce eman de la organele statului n realizarea puterii de stat, dar este inferioar
forei juridice a legii.
Fora juridic a actelor unilaterale de putere, ntre care i actele administrative, este
superioar celorlalte acte juridice, indiferent de la cine eman. Fora juridic a actelor de
putere este deci superioar actelor de drept civil, de dreptul muncii, etc. Nu mai puin, dat
fiind structura organizrii administraiei de stat, este firesc s existe o difereniere sub aspectul
forei juridice ntre diferitele acte administrative.
n principiu, fora juridic a unui act administrativ este dat de locul pe care l ocup
organul care l emite n sistemul organizrii administraiei publice, precum i de natura
organului respectiv.

2.2. ntinderea efectelor actelor administrative

Trebuie s facem distincia ntre actele administrative normative, care, n principiu, produc
toate categoriile de de efecte juridice, ele fiind izvoare de drept pentru toate ramurile de drept,
cu excepia dreptului penal, i actele administrative individuale. Actele administrative
individuale ni se nfieaz, n principiu, n calitate de fapte juridice ce dau natere la
raporturi de drept constituional. Prin urmare, efectele actelor administrative pot fi
reglementate i de normele generale de drept, alturi de normele dreptului administrativ. n
cele mai multe situaii, cu toat pluralitatea de norme care l reglementeaz, actul nu-i pierde
natura de act administrativ i dobndete trsturile unui act specific altei ramuri de drept, iar
regimul su juridic devine un regim mixt, normele care definesc acest regim juridic formnd o
instituie juridic complex. Se impune a se preciza c efectele juridice ce intr sub incidena
altor ramuri de drept dect dreptul administrativ, ne apar ntr-un raport de subsecven fa de
efectele ce sunt reglementate de dreptul administrativ, aspect ce justific calificarea regimului
juridic al actului respectiv c fiind un regim administrativ. Cum s-a artat deja, este vorba de
un regim administrativ special, deoarece unele din regulile regimului administrativ nu pot
opera, iar altele opereaz numai n anumite limite.

2.3. Intrarea n vigoare a actelor administrative de autoritate

25

Pavel Maria Liliana

Cuprins

Actele administrative sunt emise n scopul de a produce efecte juridice, adic n vederea
crerii, modificrii sau stingerii, ncetrii, anumitor raporturi juridice.
Referitor la momentul de la care actele administrative ncep s produc efecte juridice, n
principiu, este acela al publicrii pentru actele administrative normative i, respectiv, cel al
comunicrii pentru actele administrative individuale. Numai din acest moment, subiectele iau
cunotin de coninutul actului administrativ i, drept urmare, li se pretinde o anumit
conduit.
n consecin, intrarea n vigoare marcheaz momentul producerii de efecte juridice de ctre
actele respective. Acest principiu i gsete consacrarea n nsi Constituia Romniei care,
n articolul 15, alineatul (2), prevede c aceast lege dispune numai pentru viitor, cu excepia
legii penale mai favorabile.
Publicarea poate avea loc prin Monitorul Oficial al Romniei n cazul legilor, ordonanelor
i hotrrilor Guvernului ori prin alte mijloace de publicitate, n cazul celorlalte acte
normative. Potrivit articolului 107, alineatul (4) din Constituie nepublicarea actelor
normative ale Guvernului atrage inexistena acestor acte.
Dei, de regul, data publicrii unui act adminsitrativ de autoritate este i data intrrii
acestuia n vigoare, adic data la care ncepe s produc efectele juridice pentru care a fost
adoptat sau emis, exist i excepii n care aceste acte administrative de autoritate intr n
vigoare, produc efecte juridice la o alt dat.
Excepiile actelor administrative se refer la actele administrative care prevd o dat
ulterioar pentru intrarea lor n vigoare, n cazul celor normative, sau de la care produc efecte
juridice, n cazul celor individuale.
Astfel, potrivit articolului 3 din Hotrrea Guvernului privind transportul personalului
romn care se deplaseaz n strintate pentru ndeplinirea unor misiuni cu caracter temporar
i folosete ca mijloc de transport avionul, prezenta hotrre intr n vigoare dup 30 de zile
de la data publicrii ei n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I. De asemenea, potrivit
articolului 4 din Ordonana nr. 2/2001, actele normative prin care se stabilesc i se
sancioneaz contravenii intr n vigoare dup 10 zile de la data aducerii lor la cunotin
public, dac n cuprinsul acestora nu se prevede un termen mai lung.

26

Pavel Maria Liliana

Cuprins

Actele administrative cu caracter retroactiv, adic acele acte care constat sau recunosc
existena sau ntinderea unor drepturi i obligaii, ce au luat natere anterior ori inexistena lor.
Aceste acte se mai numesc i acte declarative sau recognitive.
Din aceast categorie de acte fac parte: actele de anulare, revocare, a unor acte
administrative care produc efecte juridice de la data intrrii n vigoare a actului desfiinat,
actele administrative normative interpretative emise de acelai organ sau organul superior
celui care a emis actul interpretat care au efect retroactiv de la data aplicrii actului
interpretat, acte adminsitrative care produc efecte juridice la o dat anterioar publicrii,
actele administrative jurisdicionale care au efect retroactiv deoarece se recunosc prilor
situaii juridice preexistente emiterii actului19.
Actele administrative de autoritate individuale produc efecte juridice din momentul n care
persoana interesat a luat cunotin de coninutul acestuia, fie c i-a fost nmnat direct, fie
c i-a fost transmis prin pot.
De la aceast regul fac excepie actele administrative de autoritate emise de Preedintele
Romniei n realizarea atribuiilor cuprinse n articolul 94 din Constituie care, n temeiul
alineatului (1) al articolului 99 din Constituie se public n Monitorul Oficial al Romniei, iar
nepublicarea atrage inexistena decretului, de asemenea, hotrrile individuale adoptate de
Guvernul Romniei ce se public, conform alineatului (4) al articolului 107 din Constituie, n
Monitorul Oficial al Romniei pentru c, potrivit aceluiai alineat, nepublicarea atrage
inexistena hotrrii, precum i actele administrative de autoritate adoptate ori emise de
organele colegiale sau unipersonale de conducere ale unor autoriti administrative autonome
pentru care legile lor de organizare i funcionare prevede obligativitatea publicrii lor n
Monitorul Oficial.
n ce privete actele administrative de autoritate a administraiei publice locale, articolul 50,
alineatul (1) din Legea nr. 215/2001, prevede c actele normative devin obligatorii de la data
publicrii, iar cele individuale de la data comunicrii.
Unele acte de autoritate individuale pot produce ns efecte juridice chiar din momentul
adoptrii lor, dac persoana vizat particip la adoptarea actului i din cuprinsul actului nu
rezult altfel. De exemplu, hotrrea consiliului local prin care se alege viceprimarul produce
efecte din momentul adoptrii ei, dac persoana aleas n aceast funcie a fost prezent la
edin i a acceptat nvestitura. n asemenea cazuri, momentul adoptrii actului coincide cu
19

Ioan Alexandru, Tratat de administratie publica, Ed. Universul Juridic, Bucuresti, 2008, p 114

27

Pavel Maria Liliana

Cuprins

comunicarea sa, ntruct persoana n cauz ia cunotin, n mod direct, despre existena
actului.
ns i fa de organul emitent actul poate produce efecte tot din momentul adoptrii lui.
Astfel, consiliul local va plti salariul viceprimarului din momentul adoptrii hotrrii de
nvestire, dac hotrrea nu prevede o dat ulterioar pentru nceperea mandatului
viceprimarului.
n concluzie, actul de autoritate este valabil i poate produce, n anumite situaii, efecte
juridice din chiar momentul adoptrii sau emiterii lui, dar el nu poate, potrivit legii, s creeze
obligaii valabile fa de teri, nainte de aducerea lui la cunotina acestora.
Cu alte cuvinte, momentul n care un act de autoritate produce efecte juridice este diferit
fa de organul emitent sau fa de teri. Actul produce efecte juridice de la data adoptrii, sau
a emiterii lui sau la o dat ulterioar prevzut n acel act, cnd este vorba de organul emitent
iar n cazul terilor, actul creeaz obligaii valabile de la data publicrii sau comunicrii ori la
o dat ulterioar prevzut n acel act.
Dispoziiile articolului 50, alineatul (1) din Legea nr. 215 / 2001 ofer posibilitatea de le
interpreta n sensul c actele de autoritate ale administraiei publice locale pot da natere la
drepturi subiective valabile n favoarea terilor, chiar din momentul adoptrii (emiterii) lor.
Prin urmare, data naterii dreptului este aceea a adoptrii (emiterii) actului i nu data
comunicrii lui, ntruct acest de lege prevede doar c actul nu este obligatoriu nainte de
comunicarea lui. Astfel, dac dreptul nscut este garantat prin lege, prin stabilitate, organul
emitent nu mai poate revoca actul nainte de comunicare, ntruct actul a devenit irevocabil
din chiar momentul adoptrii sau a emiterii lui.
Legea nu prevede un termen pentru punerea n executare a unui act administrativ de
autoritate fa de teri, lsnd la latitudinea adminsitraiei s stabileasc acest moment. Legea
prevede termene maxime pentru comunicarea i publicarea actelor adminsitrative de
autoritate, acestea fiind de 10 zile de la adoptare sau emitere, n cazul celor individuale i de 5
zile de la comunicarea ctre prefect a actelor normative.

2.4. Momentul producerii efectelor actelor administrative

28

Pavel Maria Liliana

Cuprins

Momentul la care actul administrativ produce efecte juridice este cel al publicrii actelor
normative i, respectiv, al comunicrii actelor individuale. Aceast regul este de o mare
importan n practic, deoarece, din modul n care nelegem i o aplicm decurg o serie de
consecine juridice: n primul rnd, existena sau inexistena obligaiei de executare, implicit a
posibilitii executrii din oficiu. Este firesc, chiar dac legislaia administrativ nu conine un
text expres n acest sens, s nu poat pretinde obligaia de executare a actului dac el nu a fost
adus la cunotina subiectelor de drept crora le revine aceast obligaie. La fel, nu poate fi
pretins obligaia de respectare a unui act normativ atta vreme ct el nu este dat publicitii.
Regul de drept nemo consetur ignorare legem impune i concluzia dup care nu se poate
pretinde unui subiect de drept o anumit conduit nainte de a i se aduce la cunotin
prescripia actului20. Cu toate acestea, ca efect al aplicrii principiului legalitii n activitatea
organelor administraiei publice, al democratismului i transparenei activitii publice, trebuie
s admitem, ca regul a regimului juridic al actelor administrative, faptul c pentru organul
emitent actul creeaz obligaii din momentul adoptrii lui, n sensul c trebuie s-l aduc la
cunotina celor interesai i nu-l mai poate revoca dect n condiiile legii21
. Deci, pentru organul emitent, actul administrativ intr n vogoare din momentul n care
exist, adic din momentul n care s-a produs manifestarea expres de voin cu respectarea
condiiilor procedurale prevzute de lege. Cunoaterea acestor reguli procedurale este de mare
importan teoretic i practic, deoarece de respectarea lor depinde, n ultim instan, nsi
existena i legalitatea actului administrativ. Este de la sine neles c un act administrativ
emis fr avizul conform al unui organ de stat, n ipoteza n care un asemenea aviz este cerut
de lege, este lovit de nulitate.
n principiu, actele administrative produc efecte pentru viitor, sunt active, i nu retroactive,
adic nu produc efecte pentru trecut. Aceast caracteristic a actelor administrative este
consecina faptului c aceste acte sunt emise pe baz i pentru executarea legii. Ori, cum
legea, ca regul, produce efecte pentru viitor, este evident c i actele administrative, care sunt
acte de executare a legii, vor produce i ele efecte juridice pentru viitor 22. Cea mai important
categorie de acte administrative din sfera excepiilor de la principiul neretroactivitii o
reprezint actele administrative declarative, denumite i recognitive, care, constatnd

20

I. Iovna, Drept administrativ, vol II, Servo Sat, 2007, p 249

Dumitru Brezoianu, Drept administrativ romn, Ed,Lucretius, Bucureti, 2005, p 74
22
Eugen Constantin. Drept administrativ, curs universitar, Editura Alma Mater, Sibiu 2011, p.252
21

29

Pavel Maria Liliana

Cuprins

existena unor drepturi i obligaii ce au luat natere prin fapte juridice anterioare emiterii lor,
vor produce efecte juridice din momentul n care s-au produs respectivele fapte juridice.

2.5. Durata n timp a efectelor juridice

Actele de drept administrativ produc efecte n timp de la data prevzut pentru a intran
vigoare pn la data ieirii lor din vigoare. Actele normative, cu excepia celor temporare nu
cuprind dispoziii referitoare la ieirea lor din vigoare, ntruct, de regul, nu se
poatecunoate exact cnd nceteaz starea cea justificat adoptarea msurii
Actele temporare produc efecte pn la data prevzut (n cadrul lor sau a unui act superior)
ori pn larealizarea unei anumite situaii (de exemplu, ncetarea evenimentului care le-a
determinat apariia). Au caracter temporar actele normative de stabilire a
contraveniilor adoptate ncazuri de epidemii, inundaii, alte calamiti naturale, precum i
n orice situaie care reclammsuri urgente, emise de consiliile locale (indicate de
lege), ntruct ele se aplic numai pentru perioad i situaia de urgen ce le-a
determinat adoptarea, ncetndu-i efectele odatcu dispariia acestei situaii.

2.6. ncetarea efectelor juridice

Efectele juridice ale actelor administrative pot s nceteze temporar sau definitiv.
ncetarea temporar a efectelor actelor administrative se realizeaz prin suspendare.
ncetarea definitiv a efectelor actelor administrative are loc prin anulare.
Efectele actelor actelor administrative pot s nceteze i n anumite mprejurri, ca, de
exemplu, prin depirea termenului prevzut de lege pentru executarea actului administrative,
cazul sanciunilor contravenionale, sau prin decesul persoanei obligate la executare, n
situaia n care obligaia de executare nu se transmite succesorilor. n astfel de mprejurri
actul administrativ nu mai produce efecte juridice.
Actele administrative nceteaz de a-i mai produce efecte juridice i atunci cnd a expirat
termenul de valabilitate a acestora, ca, de exemplu, o autorizaie cu termen23.
23

Dumitru Brezoianu, Drept administrativ romn, Ed,Lucretius, Bucureti, 2005, p 154

30

Pavel Maria Liliana

Cuprins

De asemenea, n situaia n care executarea unui act administrativ se realizeaz printr-un

numr determinat de fapte materiale, ndeplinirea acestor fapte duce, implicit, la ncetarea
efectelor actelor administrative n cauz, spre exemplu, n cazul dispoziiei de demolare a unei
construcii, odat terminate operaiile, actul administrativ prin care s-a dispus demolarea i
nceteaz efectele, ntruct efectele s-au produs prin demolare.
De menionat faptul c renunarea din partea beneficiarului unor drepturi stabilite printr-un
act administrativ nu este o modalitate de ncetare a efectelor acestuia. Pentru ca s nu mai
produc efecte juridice acel act trebuie anulat de ctre organul competent. Dei beneficiarul a
renunat la drepturile ce i s-au acordat, actul administrativ n cauz continu s rmn n
vigoare pn n momentul anulrii sale legale.

2.7. Revocarea actelor administrative

Prin noiunea de revocare se nelege aciunea prin care organul administraiei de stat care
a emis un act de drept administrativ sau organul ierarhicsuperior acestuia desfiineaz acest
act.
Preciznd c revocarea se face fie de organul care a emis actul, fie de organulierarhic
superior acestuia, am subliniat implicit c desfiin area efectelor unui actde drept administrativ
de ctre un alt organ al administraiei de stat dect organulemitent, pe calea unei proceduri
asemntoare cu cea judectoreasca, nu se ncadreaz n noiunea de revocare, ntr-adevr,
existena unei procedur asemntoare cu cea judectoreasc presupune ntotdeauna intervenia
unui organcare nu a participat n nici un fel la elaborarea actului respectiv. Organul carea emis
actul i organul cruia acesta i este subordonat direct, nu ntrunesc aceast condiie.
Revocarea actelor de drept administrativ poate s se nfieze n dou forme distincte, dup
cum actul prin care este nfptuit este emis de un organ sau dealtul.ntr-o prim form,
desfiinarea actului administrativ anterior este fcut de nsui organul care a elaborat actul.
Aceast form se numete i retractare. n legislaia noastr, regul c organele administraiei
de stat emitente au dreptul dea-i retracta propriile acte nu este oglindit ntr-un text expres de
lege. Ea poate fins dedus dintr-un numr de dispoziii legale. n a doua form a
revocrii,desfiinarea este fcut de organul administrativ superior. Acest drept al organului
administrativ ierarhic superior este consacrat n numeroase articole ale Constituiei noastre i
ale legilor n vigoare.
31

Pavel Maria Liliana

Cuprins

Regul dreptului nostru este c actele de drept administrativ sunt revocabile. Consacrnd
aceast regul, legislaia noastr nu face nici o distincie ntre acteleindividuale de drept
administrativ i cele generale. Prin urmare, n sensul dispoziiilor legislative n vigoare, actele
de drept administrativ sunt n principiu revocabile, indiferent dac sunt normative sau nu. Dar
recunoaterea dreptului administraiei de stat de a-i revoca n mod unilateral actele se impune
nu numai n temeiul acestor texte, ct i ca o consecin a coninutului specific al activitii pe
care o desfoar organele ei. Revocarea actelor administrative de ctr organul care le-a
elaborat sau de ctre organul superior poate s aib loc, n primul rnd, atunci cnd se
constat c sunt ilegale.
Ori de cte ori legea recunoate organelor administraiei de stat o apreciere nalegerea
soluiei concrete, organele administraiei de stat emitente i organele administrative ierarhic
superioare vor fi chemate s verifice nu numai dac actuleste legal, ci, concomitent cu
aceasta, i dac el corespunde nevoilor societii noastre n momentul dat, putnd s-1 revoce
atunci cnd este neoportun. Astfel, problema oportunitii actelor de drept administrativ nu se
pune dect n cadrul verificrii legalitii lor. n activitatea diferitelor organe, oportunitatea
presupunen mod obligatoriu respectarea legii, care constituie ntruchiparea oportunitii.
Deaceea, verificarea oportunitii n activitatea unui organ sau a unei instituii de statimplicn
mod necesar verificarea legalitii aciunilor acestora.
Revocarea intervine, deci, pentru toate condiiile de ilegalitate, dar mai ales pentru
condiiile referitoare la oportunitate. Cauzele revocrii pot fi anterioare,concomitente sau
posterioare emiterii actului administrativ, n primele dou ipoteze revocarea va produce efecte
cu caracter retroactiv, ex tunc, cu precizrile fcute mai sus la anulare. Nu trebuie uitat c
revocarea, n ultim instan, nu estealtceva dect o modalitate a anulrii. n ultimul caz,
efectele revocrii vor fi exnunc.
De la principiul revocabilitii sunt admise mai multe excepii, efect firesc al dispoziiilor
exprese ale legii ori al naturii drepturilor i obligaiilor, care s-aun scut n urma actului
administrativ. Toate aceste excepii privesc numai actele administrative individuale, deoarece
actele administrative normative sunt ntotdeauna i oricnd revocabile.
Astfel pot fi identificate urmtoarele categorii de excepii i anume n cazul actelor
administrative declarate irevocabile de o dispoziie expres a legii sau n cazul actelor
administrative cu caracter jurisdicional.

32

Pavel Maria Liliana

Cuprins

Actele administrative de aplicare a sanciunilor corespunztoare formelor rspunderii din

dreptul administrativ i actele administrative de punere n executare a actelor procedurale
penale ct i actele administrative care au dat natere la contracte civile n sensul larg
altermenului sunt de asemenea excepii24.
Actele administrative care sunt emise ca urmare a existenei unor contracte civile;actele
administrative ce au fost executate material.
Cnd este prevzut expres de lege, sau are la baz o dispoziie a organului ierarhic
superior, revocarea capt caracter obligatoriu. n alte cazuri ea poate fi facultativ.

2.8. Actele administrative irevocabile

Principiul revocabilitii comport o serie de excepii. Toate aceste excepii privesc numai
actele administrative individuale, deoarece actele administrative normative sunt ntotdeauna i
oricnd dac organul administraiei publice care le-a adoptat sau emis apreciaz c un
asemenea act nu trebuie s mai produc efectele juridice pentru care a fost adoptat sau emis.
n acest sens, principiul revocabilitii actelor administrative normative are caracter absolut.
n acest situaie, efectele juridice produse pn la data revocrii rmn bine produse, iar
drepturile particularilor dobndite n temeiul actului adminstrativ de autoritate normativ
revocat intr n domeniul drepturilor ctigate.
Principiul revocabilitii nceteaz ns a mai avea caracter absolut n privina actelor
administrative individuale i n situaii anume prevzute de lege, ori ca efect al naturii
drepturilor i obligaiilor cuprinse n actele administrative respective, aceste acte devin
irevocabile, constituindu-se n excepii de la principiul revocabilitii actelor administrative.
n doctrin, au fost deja evideniate categoriile de acte adminstrative irevocabile precum
actele administrative jurisdicionale sunt irevocabile deoarece ele se bucur de o anumit
stabilitate ca urmare a faptului c organele care le emit cu prilejul soluionrii unor litigii se
dezinvestesc de dreptul de a mai reveni asupra acestora sau a actele adminstrative pe baza
crora au luat natere raporturi juridice civile, de munc sau procesuale.

24

Vasilica Negru, Drept Administrativ, LuminaLex, Bucureti, 2004, p 92

33

Pavel Maria Liliana

Cuprins

Acestea dei apar frecvent n activitatea administraiei publice locale, sunt revocabile
ntruct aceste raporturi juridice iau natere prin acordul de voin al prilor i nu mai pot fi
desfiinate prin manifestarea de voin unilateral a organului emitent al actului administrativ.
n doctrin, s-a artat c i actele administrative exceptate de la principiul revocabilitii pot
fi revocate n ipoteza n care actul administrativ pe care partea i ntemeiaz un drept
subiectiv a fost emis datorit manevrelor sale frauduloase sau dolosive. Aceasta corespunde
principiului potrivit cruia nimeni nu poate invoc n favoarea sa propria s vin.
Dac s-ar recunoate stabilitate unor drepturi obinute prin manopere dolosive sau
frauduloase, ar nsemna legalizarea unei situaii ilegale.
Dac actul irevocabil a fost emis din culp exclusiv a autoritii administraiei publice, el
nu mai poate fi revocat dac aceasta atrage consecine pgubitoare pentru titularul sau
beneficiarul acelui act25.
Totodat, irevocabilitatea actelor administrative din categoriile exceptate de la principiul
revocabilitii nu mai poate fi invocat n cazul unor acte inexistente, deoarece acestea nu au
avut nici un moment aparen de legalitate.

2.9. Abrogarea actelor administrative

Aceast operaiune constituie dreptul organului administraiei publice care a adoptat sau
emis un act administrativ de autoritate de a-l abroga, de a face s nceteze producerea
efectelor juridice ale unui act adminstrativ de autoritate normativ ori individual.
Abrogarea intervine, de regul, pentru motive de oportunitate sau de interes public ori
pentru c aplicarea, n continuare, unui act administrativ de autoritate nu mai este necesar.
Abrogarea se face printr-un act adminstrativ de autoritate adoptat sau emis de acelai organ
al administraiei publice i privete att acte adminsitrative de autoritate normative ct i
individuale. De asemenea, aceasta poate privi un act adminsitrativ de autoritate integral sau
numai anumite articole din actul respectiv ori numai din anexele sale.
Actele administrative de autoritate normative pot fi abrogate de Guvern, de conductorii
autoritilor administrative autonome sau de minitrii i conductorii celorlalte organe de
specialitate ale administraiei publice centrale. Astfel, prin Hotrrea Guvernului nr. 44 / 1998
25

Claudia Serban Cerna, Dreptul administrativ a bunurilor, Ed. Alma Mater, Sibiu 2011, p 214

34

Pavel Maria Liliana

Cuprins

a fost abrogat Hotrrea Guvernului nr. 751 / 1997 privind compensarea preurilor cu
amnuntul la unele medicamente.
Obiect al abrogrii l poate constitui i actele administrative de autoritate individuale.
Conductorii autoritilor administrative autonome, minitrii i conductorii celorlalte
organe de specialitate ale administraiei publice centrale, consiliile judeene i cele locale,
precum i prefecii, preedinii consiliilor judeene i primarii pot s-i abroge actele
administrative de autoritate pe care le-au adoptat sau emis atunci cnd apreciaz c abrogarea
lor este necesar.

2.10. Anularea actelor administrative

Anularea reprezint operaiunea juridic de ncetare definitiv a efectelor juridice ale unui
act administrativ ilegal.
n doctrin, s-a artat c distincia dintre nulitatea absolut i nulitatea relativ are mai
puin relevan n dreptul administrativ dat fiind regimul lor de juridic asemntor. Astfel,
anularea unui act administrativ ilegal se poate dispune de ctre organele administrative,
indiferent dac actul n cauz a nclcat o norm care ocrotete un interes general sau
personal.
De asemenea, n dreptul administrativ pot fi confirmate uneori i nulitile absolute.
Actele de autoritate ale autoritilor administraiei publice locale nu pot fi anulate dect de
ctre instana judectoreasc datorit autonomiei existente ntre aceste autoriti, spre
deosebire de actele de autoritate ale organelor administraiei publice de stat care pot fi anulate
i de ctre organele ierahic superioare organului emitent al actului.
Anularea se dispune numai pentru motive de ilegalitate astfel nct instana de judecat nu
verific oportunitatea actului i produce ntotodeauna efecte retroactive nc din momentul
adoptrii sau emiterii actului deoarece cauzele anulrii sunt fie anterioare, fie concomitente
emiterii actului.
n cazul anulrii, se consider c actul nu ar fi existat niciodat, efectele sale se produc ex
nunc, n timp ce revocare produce efecte numai pentru viitor.

35

Pavel Maria Liliana

Cuprins

Anularea actelor de autoritate ale organelor amdinistraiei publice locale poate fi dispus
numai de instana judectoreasc, n timp ce revocarea poate fi dispus numai de organul
emitent al actului.
msura revocrii este o consecin a exercitrii controlului administrativ intern, n timp ce
anularea poate fi urmarea exercitrii, de ctre prefect, a controlului de tutel asupra actelor
autoritilor publice locale sau consecina exercitrii, de ctre persoana interesat, a dreptului
su fundamental de a se apra mpotriva abuzului autoritilor publice.
Referitor la condiiile de admisibilitate ale aciunii n anulare a unui act administrativ de
autoritate al administraiei publice locale, trebuie precizat c anularea n justiie a unui act
administrativ se face n procedur contencioas deoarece odat cu introducerea aciunii n
anulare a actului se declaneaz un litigiu ntre administraia public emitent a actului i
titularul aciunii n anulare26.
Procedura de drept comun n materia contenciosului administrativ este reglementat de
Legea nr. 29 / 199, dar exist i unele reglementri speciale n materie. Potrivit unor
reglementri speciale, respectiv articolul 57, alineatul (3) din Legea nr. 215 / 2001, exist i
unele acte a cror anulare se poate dispune dup o alt procedur, de exemplu, hotrrile
privind validarea sau invalidarea unui mandat de consilier, etc.
Condiiile de admisibilitate ale aciunii de anulare a unui act adminstrativ al autoritilor
publice locale sunt de a asigura calitatea procesual a prilor n aciunea de contencios
administrativ
n ce privete calitatea de reclamant n aciunea de contencios administrativ, Legea nr. 554/
2004 prevede c pot avea aceast calitate nu numai persoanele fizice i juridice de drept
privat, ci i organizaiile statale autonome.
Pentru ca o persoan fizic sau juridic s-i justifice calitatea sa de reclamant ntr-o aciune
n contencios administrativ, acesta va trebui s fac dovad c este titularul dreptului lezat
printr-un act de autoritate sau nerecunoscut prin refuzul nejustificat al unei autoriti
administrative. Excepie face prefectul care are, de drept, legitimare procesual n aciunea de
contencios administrativ, el nefiind titularul vreunui drept lezat prin actul administrativ atacat.

26

Emanuel Albu, Drept administrativ si stiinta administratiei, partea a II-a, Ed.Fundatiei Romania de maine,
Bucuresti, 2006, p 86

36

Pavel Maria Liliana

Cuprins

n ceea ce privete partea prt, este necesar s existe identitate ntre autoritatea public
chemat n judecat i cea care a emis actul. Prtul ntr-o aciune de contencios administrativ
trebuie s fie o autoritate administrativ ori aceast mpreun cu un funcionar al acesteia.
n schimb, n litigiile patrimoniale de drept public sau de drept comun au calitatea de pri,
unitile administrativteritoriale, ntruct acestea sunt persoane juridice i au un patrimoniu
propriu constituit din bunurile aparinnd domeniului de interes local. Ele sunt reprezentate n
aceste litigii de ctre consiliile locale i judeene sau, dup caz, de primari i preedinii
consiliilor judeene.
Actul atacat de vtmare a unui persoane fizice sau juridice, recunoscut de lege n cazul
contenciosului subiectiv sau pentru c actul s fie declarat ilegal, n aczul contenciosului
obiectiv
Actul atacat trebuie s lezeze un drept subiectiv, n cazul contenciosului reglementat de
Legea nr. 554/2004.
Pentru c actul subiectiv s poat fi atacat acesta trebuie s fie un act administrativ,
deoarece, potrivit legii, numai actele de autoritate i contractele adminstrative sunt supuse
regimului de drept public, inclusiv n ceea ce privete controlul legalitii lor, n timp ce actele
de gestiune privat, fiind ncheiate de administraie, ca orice particular, sunt supuse regimului
de drept comun.
O alta condiie este aceea c actul atacat s nu fie exceptat de la controlul de legalitate pe
calea contenciosului administrativ
De fapt, sunt exceptate de la controlul de legalitate pe calea contenciosului adminstrativ, n
concepia Legii nr. 554/2004, categorii de acte ale administraiei publice locale care au
caracterul de acte de autoritate ale adminstraiei publice locale prin care se iau msuri urgente
pentru evitarea sau nlturarea efectelor unor evenimente prezentnd pericol public27.
n aceiai situaie sunt i actele adminsitrative pentru desfiinarea sau modificarea crora se
prevede, prin lege special, o alt procedur judiciar, dect cea pentru actele administrative
uzuale, sau actele de gestiune svrite de unitile adminstrativteritoriale n calitate de
persoane juridice civile i pentru administrarea patrimoniului su.
Pentru ndeplinirea procedurii administrative prealabile n termenul prevzut de lege se are
n vedere articolul 5, alineatul (2) din Legea nr. 554/2004 care precizeaz c nainte de a se
27

Florentina Iuliana Weber,elemente de drept comunitar, Ed. Paralela 45, Pitesti 2007, p 151

37

Pavel Maria Liliana

Cuprins

cere instanei anularea actului sau obligarea la eliberarea lui, cel care se consider vtmat se
va adresa pentru aprarea dreptului su, n termen de 30 de zile de la dat cnd i s-a
comunicat actul administrativ sau la expirarea termenului prevzut la articolul 1, alineatul (2),
autoritii emitente care este obligat s rezolve reclamaia n termen de 30 de zile de la
aceasta.
Aadar, trebuie subliniat c procedura administrativ prealabil este o condiie obligatorie
pentru introducerea aciunii n contencios administrativ, potrivit Legii nr. 554/2004,
dispoziiile acesteia avnd caracter imperativ. Nendeplinirea acestei proceduri conduce la
respingerea aciunii ca inadmisibil.
Procedura administrativ prealabil se consider ndeplinit numai prin introducerea
reclamaiei la organul administrativ emitent al actului, adic exercitarea recursului graios.
Termenul de 30 de zile pentru introducerea reclamaiei administrative curge de la data
comunicrii actului administrativ. n doctrin au fost formulate mai multe opinii n legtur cu
natura juridic a acestui termen.
Astfel, se apreciaz c natura juridic a termenului pentru ndeplinirea procedurii prealabile
este de decdere, ns n forma s atenuat. Totui, pentru motive temeinice, cnd din
mprejurri mai presus de voina s, particularul a fost mpiedicat s-i exercite dreptul la
reclamaia administrativ prealabil va trebui s beneficieze de repunerea n termen.
Pentru a introduce aciunea n contencios este necesar analizarea Legii nr. 554/2004, n cazul
n care cel ce se consider vtmat nu este mulumit de soluia dat reclamaiei sale, el poate
sesiza instana n termen de 30 de zile de la comunicarea soluiei.
Sesizarea instanei se va putea face i n cazul n care autoritatea administrativ emitent nu
rezolv reclamaia n termenul de 30 de zile de la nregistrarea acesteia conforma articolului 5,
alineatul 3.
n toate cazurile, introducerea cererii la instan nu se va putea face mai trziu de un an de
la data comunicrii actului administrativ a crui anulare se cere conform aceluiai articolul 5.
n cazul anulrii dispus de instana judectoreasc, Legea nr. 554/2004 nu face distincie
ntre nulitatea absolut i cea relativ sub aspectul termenului n care poate fi introdus
aciunea.
Aadar, Legea nr. 554/2004 prevede un termen minim i un termen maxim pentru
introducerea unei aciuni n contencios administrativ.
38

Pavel Maria Liliana

Cuprins

Termenul minim de 30 de zile se calculeaz de la data comunicrii de ctre organul

administrativ a soluiei date reclamaiei administrative prealabile sau de la expirarea
termenului de 30 de zile n care organul administrativ trebuia s comunice rspunsul la
reclamaia prealabil. Termenul de 30 de zile trebuie s se ncadreze n termenul de 1 an
prevzut de articolul 5, alineatul (5) din Legea nr. 554/2004.
Termenul maxim de 1 an se calculeaz de la data comunicrii actului administrativ atacat.
Dei au fost emise n doctrin mai opinii referitoare la natura juridic a acestor termene, s-a
apreciat c aceste termene sunt de decdere deoarece se consider expirarea acestor termene
afecteaz nsui dreptul la aciune n sens procesual.
PROCEDURA ACTELOR ADMINISTRATIVE

3.1. Generaliti cu privire la procedura administrativ

Actele administrative cu caracter normativ mbrac numai forma scris, fiind o condiie de
valabilitate a acestora, deoarece legea, i n primul rnd legea fundamental, Constituia,
prevede obligaia publicrii lor. n schimb, actele administrative individuale pot mbrca i
forma oral, n condiiile autorizate de lege. Este cazul O.U.G. nr. 2/2001 care prevede c
sanciunea avertismentului se aplic oral.
Prin forma actelor administrative nelegem felul n care se exprim voina juridic pe care
o cuprind aceste acte. Voina juridic este nsi coninutul actului administrativ, care poate
mbrac anumite forme. Astfel, actul administrativ poate fi scris, oral sau implicit. Acestea
sunt formele n care se poate manifesta voina juridic a organelor administraiei publice, cnd
uzeaz de competena lor pentru a face acte administrative.
Problema formei actului administrativ are importan pentru asigurarea legalitii acestor
acte. De aceea aceast se impune a fi cercetat atunci cnd examinm regimul juridic aplicabil
acestor acte.
Forma scris poate fi uneori prescris ca o obligaie procedural, creia trebuie s i se
subordoneze titularul competenei. Forma scris este ns recomandabil pentru actele
administrative datorit avantajelor pe care le prezint. Astfel, forma scris ngduie autorului
competenei s-i formuleze ct mai clar voina s juridic, iar celor care execut actul sau i se
conformeaz, li se d posibilitatea de a nelege mai uor voina celui care a emis actul.
39

Pavel Maria Liliana

Cuprins

De asemenea, forma scris este necesar pentru a se cunoate coninutul exact al actului,
pentru a se putea dovedi, n caz de litigiu, existena i efectele pe care trebuie s le produc
actul respectiv, i pentru a se putea controla dac s-au respectat condiiile de valabilitate28.
Forma scis a actului administrativ constituie o garanie a legalitii. Actul administrativ
permite exercitarea mai lesnicioas a controlului, putndu-se stabili mai uor raportul de
conformitate ntre baza de referin, care este norma juridic, ori actele fcute pe baza
ierarhiei i actul administrativ controlat.
Forma oral a actului administrativ apare ca necesar n acele situaii n care urgena
situaiei nu permite exprimarea n scris a voinei juridice. Astfel, se pot emite acte
administrative transmindu-se oral celor care trebuie s le execute sau s li se conformeze.
Acest lucru se poate face direct de ctre autorul competenei sau de ctre ali funcionari care
pot transmite actul prin contact direct sau cu ajutorul telefonului. Este destul de uzitat aceast
form a actelor administrative transmise prin not telefonic.
De obicei, formei orale a actului administrativ i se altur cea scris. Astfel, unui ordin
verbal sau unei note telefonice i urmeaz actul scris. Este foarte bun aceast practic a
organelor administraiei publice, deoarece forma scris a actului administrativ face dovada
celui oral i constituie un mijloc prin care este asigurat legalitatea acestuia.
Actele administrative pot fi i implicite, ele reieind din tcerea organelor administraiei
publice, care, pstrnd tcerea ntr-o anumit chestiune, i manifest voina juridic i fac,
prin urmare, n acest fel, acte administrative. Tcerea organelor administraiei publice poate fi
un act prin care se aprob un act administrativ, dar aceasta poate nsemna i respingerea unei
pretenii juridice.
Actul administrativ implicit are caracter pozitiv sau negativ, reieind din modul n care este
reglementat competena organului administraiei publice. Regulile juridice care fixeaz
competena las s se vad ce caracter pot s aib tcerea, admiterea sau respingerea29.
O problem important referitoare la forma actelor administrative este aceea a motivrii
acestor acte. Se consider c actele administrative, spre deosebire de hotrrile judectoreti,
nu trebuie motivate.

28
29

Mircea Preda, Curs de drept administrativ, partea general, Ed. Lumina Lex, Bucuresti, 2000, p 109
Tudor Drganu, Actele de drept administrativ, Ed. tiinific 2003, p 119-120

40

Pavel Maria Liliana

Cuprins

n administraia public modern care funcioneaz n cadrul statului de drept se impune

adoptarea principiului motivrii actelor administrative ca o garanie de legalitate i de ocrotire
a drepturilor i libertilor ceteneti. La elaborarea Codului de procedur administrativ
trebuie s se aib n vedere acest principiu, impunndu-se autorilor actelor administrative
motivarea acestor acte juridice.

3.2. Noiunea de proces i de procedura administrativ decizionala

Procedura reprezint totalitatea aciunilor necesare elaborrii, adoptrii i executai
deciziilor administrative i a actelor administrative.
Totalitatea formelor necesare pentru ca un act de drept administrativ s producefecte
juridice reprezint procedura de elaborare a acelui act3 0 .
Procedura administrativ decizional poate fi simpl sau complex. Ea este simplatunci
cnd, pentru ca manifestarea de voin cuprins n actele juridice s produc efecte,legea nu
cere ndeplinirea unei proceduri deosebite. Procedur este complex atunci cndformalitile
sunt deosebite pentru c actul administrativ s produc n mod valabil efecte juridice.
Noiunea de procedur simpl i cea de procedur complex nu se identific cunoiunea de act
administrativ simplu, sau act administrativ complex. n cazul actelor administrative simple
prin nsi simpla manifestare de voin se produc efecte juridicevalabile, indiferent de
complexitatea formelor procedurale. n cazul actelor administrativecomplexe, procedura lor
de elaborare nu presupune neaprat, concurena unor operaiunitehnico-materiale deosebite, ci
concursul mai multor manifestri de voin care mpreun produc efecte juridice valabile. n
acest caz, un exemplu concret poate fi actul administrativ emis n comun de mai multe organe
administrative, ceea ce reprezint un act complex. Astfel, un act administrativ simplu se poate
elabora dup o procedur complex, sau un act complex se poate emite dup o procedur
simpl.

3.3. Etapele procedurii administrative decizionale

30

Tudor Drganu, Actele de drept administrativ, Ed. tiinific 2003, p.119

41

Pavel Maria Liliana

Cuprins

Actul administrativ este rezultatul unui proces raional care pornete de la sesizarea
necesitii emiterii lui i continu cu colectarea informaiilor necesare, prelucrarea acestora,
alegerea variantei optime, adoptarea actului i aplicarea acestuia.
Procedura emiterii actelor administrative cuprinde mai multe activiti desfurate de
funcionarii autoritilor publice care emit actul sau/i ai altor autoriti publice care
colaboreaz la acestea31.
Procedura de elaborare a actelor administrative cunoate mai multe forme, de la cele mai
simple la cele mai complicate. Mai mult, sunt cazuri cnd administraia poate proceda fr s
fie obligat s respecte o procedur prestabilit. Aceast libertate de micare se recunoate
uneori administraiei de stat innd seama de varietatea sarcinilor ce-i revin32.
Din aceast cauz, cercetarea regulilor procedurii de emitere a actelor administrative este
dificil de realizat, iar opiniile exprimate consacr soluii diferite cu privire la una i aceeai
problem. Unii autori sunt de prere c anumite forme procedurale (avizele, propunerile,
rapoartele, aprobrile, confirmrile, etc.) produc prin ele nsele efecte juridice, n timp ce alii,
la aceast ntrebare, dau un rspuns negativ.
tiina administraiei face o teorie subtil a deciziei administrative, dar aceast teorie, ca
orice tez a tiinei administraiei, are ca punct de plecare, ca i de sosire, baza juridic, n
spe normele procedurii administrative, care, n absena unui cod de procedur
administrativ, sunt risipite n numeroase acte normative, ncepnd cu legea fundamental i
terminnd cu regulamentele de ordine interioar, oarecum, rolul de drept comun avndu-l
Hotrrea Guvernului nr. 390/1993 pentru aprobarea metodologiei privind pregtirea,
elaborarea i prezentarea proiectelor de acte normative33.
n sensul cel mai larg, decizia evoc o hotrre luat n urma unui proces de analiz, a unei
examinri, de unde acele dou elemente structurale ale deciziei i anume analiza i
hotrrea34. Aceste elemente definesc esena oricrui proces decizional. Judeci de valoare se
fac att cu privire la primul element structural al deciziei, ct i la cel de-al doilea, decizia
fiind luat atunci cnd s-a ncheiat acest proces i suntem n prezena unui act administrativ
sau a altei forme concrete a activitii organelor administraiei de stat35.
31

Mircea Preda, Curs de drept administrativ, partea general, Ed. Lumina Lex, Bucuresti, 2000, p 110

322

33

Publicat n Monitorul Oficial, Partea I, nr. 204 din 24 august 1993

Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Ed. All-Beck, Bucuresti, 2005, p 29
35
Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Ed. All-Beck, Bucuresti, 2005, p 51
34

42

Pavel Maria Liliana

Cuprins

Sub aspect strict juridic ns, procedura administrativ are ca element central manifestarea
voinei unilaterale a organului administrativ, reglementnd operaiunile prealabile acestui
moment, ct i pe cele ulterioare. De asemenea, mai ales n cazul organelor colective,
procedura administrativ reclam regulile care trebuie respectate pentru c hotrrea adoptat
s fie valabil, prima dintre ele fiind regul quorumului de edin.
Aa se explic de ce regulile procedurale ale regimului actelor administrative, analizate ca
forme procedurale de emitere a actelor administrative, sunt, de regul, mprite n trei
categorii, n raport de momentul emiterii actului: anterioare, concomitente i posterioare.

3.4. Reglementarea legal a procedurii administrative

Dintre condiiile procedurale concomitente emiterii actului administrativ, cele mai des citate
n lucrrile de specialitate, sunt cvorumul, majoritatea cerut de lege pentru adoptarea actului
i motivarea.
Primele dou, care vizeaz organele colegiale din administraia public, dei asemntoare,
nu sunt indentice. Cvorumul are n vedere ntrunirea valabil a organului colegial, cea de a
doua are n vedere adoptarea propriu-zis a actului prin votare.
Cvorumul reprezint numrul de membri care trebuie s fie prezeni pentru adoptarea
actului, raportat la totalul membrilor unui organ colegial. Se nelege c problema cvorumului
nu se pune n cazul organelor unipersonale. Ca regul, actele normative cer prezena a cel
puin jumtate plus unu, uneori formulrile sunt i n sensul majoritii membrilor. n anumite
situaii este cerut prezena unei majoriti calificate, cum este cazul edinei de constituire a
consiliului local, cnd se adopt deciziile de validare. Legea nr. 215/2001 precizeaz faptul c
o edin este legal constituit dac particip cel puin dou treimi din numrul consilierilor
alei. n cazul n care nu se poate asigura aceast majoritate, edina se va ine, de drept, peste
trei zile, n aceleai condiii. Dac nici la a doua convocare edina nu se poate constitui legal,
se va proceda la o nou convocare peste trei zile. La noua convocare, edina va fi legal
constituit dac se asigur prezena majoritii consilierilor alei.
n ceea ce privete majoritatea cerut pentru vot ea poate fi: majoritate relativ, adic,
jumtate plus unu din prezeni, dar se nelege cu respectarea cvorumului de edin, sau
majoritate absolut i anume c cifra membrilor prezeni este mai mare dect jumtate din
43

Pavel Maria Liliana

Cuprins

numrul total al membrilor ce compun organul administrativ i majoritate calificat, o

majoritate mai mare dect cea absolut, cum ar fi majoritatea a dou treimi).
Elaborarea Codului de procedur administrativ rmne un deziderat esenial al procesului
legislativ din ara noastr. Astfel s-ar realiza un obiectiv la care au sperat attea i attea
generaii de autori36.
Motivarea ca principiu al procedurii emiterii actelor administrative, aa cum am artat, a
dobndit o consacrare constituional. Motivarea actelor administrative normative se afl, de
regul, n expunerea de motive, care, firesc, ar trebui date publicitii, fcnd corp comun cu
actul propriu-zis, iar motivarea actelor individuale trebuie s fie cuprins n coninutul
acestora sau ntr-un document justificativ care nsoete actul ce eman de la aceeai
autoritate, chiar dac sub semntura altei persoane.
Acestea sunt probleme de detaliu ale viitorului cod, dar ideea motivrii oricrui act
administrativ este subneleas din textele Constituiei, fiind obligaia corelativ a autoritilor
administraiei publice la cel puin unul din drepturile fundamentale, cel prevzut n articolul
31 din Constituie.

3.5. Necesitatea codificrii procedurii administrative

n activitatea executiv, alturi de normele materiale, un rol important l ocup inormele de
procedur. Normele procedurale reglementeaz diversele forme de realizare

leactivitii

executive, cum ar fi de exemplu actele juridice iar n cadrul lor cele dministrative, civile sau
de dreptul muncii ct i celelalte forme concrete de activitate. Normele de procedur pe care
trebuie s le respecte administraia sunt cuprinse ndiferitele reglementri, fie cu caracter
general, cum este cazul Metodologiei generale de tehnic legislativ, fie n reglementri
organice precum Legea nr.69/1991, fie nreglementri speciale cum este exemplu Legii
nr.32/1968, Legea nr.29/1990, Legea nr.1/1978, fr a fi reunite ntr-un mod unitar. De aceea,
n activitatea executiv se resimte lipsa unei sistematizri a legislaiei, n sensul unei
codificri materiale i procedurale a celor mai importante norme care reglementeaz
coninutul i forma acestei activiti.
nc se mai consider c imposibilitatea codificrii administrative, de natur material i
procedural, se datoreaz numeroaselor norme ce guverneaz aceast activitate, diversitii
36

Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Ed. All-Beck, Bucuresti, 2005, p 311

44

Pavel Maria Liliana

Cuprins

regulilor juridice, ct i caracterului relativ stabil al acestora. Cu toate acestea s-au manifestat
preocupri din partea legiuitorului ca printr-o serie de reglementri s se realizeze o codificare
parial, a unor aspecte ale activitii executive, mai ales prin unele legi speciale, ceea ce nu a
eliminat necesitatea codificrii tuturor normelor privind administraia de stat.

3.6. Pregtirea elaborrii actelor administrative

Dintre operaiunile procedurale anterioare emiterii actului administrativ (expertizele,
referatele, studiile, date statistice, sesizarea, iniiativa, etc.), probleme teoretice i practice
deosebite ridic avizele i acordul prealabil.
Avizele reprezint opinii pe care un organ administrativ le solicit altui organ ntr-o anumit
problem pentru a putea decide n deplin cunotin de cauz. Avizele sunt forme necesare n
procedura de elaborare a actelor administrative i sunt solicitate n cazul unor probleme pentru
a cror rezolvare just este util i cunoaterea opiniilor de specialitate, denumite n literatur
i recomandri.
Dup modul de conformare a organului solicitat fa de opinia exprimat, avizele pot fi:

Avize facultative - acestea se caracterizeaz prin faptul c organul emitent are libertatea
s solicite sau nu acel aviz, iar dac l-a solicitat, este liber s i se confirmeze sau nu;

Avize consultative, situaie n care organul emitent este obligat s solicite avizul, n
absena cruia nu poate emite actul administrativ, dar nu este obligat s urmeze avizul
acordat, putnd s adopte i alte soluii dect cea coninut n aviz;

Avize conforme, cnd organul emitent este obligat s solicite avizul i, totodat, s in
seama de avizul solicitat la emiterea actului pentru care a fost dat, adic s emit actul
n sensul avizului dat. n acest caz actul administrativ nu poate avea un coninut contrar
indicaiilor avizului.

Prin aviz se concretizeaz prerile altui organ dect cel care urmrete s emit un act,
preri de care organul emitent trebuie sau nu s in seama, dup cum este vorba despre un
aviz conform sau un aviz consultativ sau facultativ. Avizele reprezint deci, c esen, tot
manifestri unilaterale de voin, care condiioneaz sau, dup caz, fundamenteaz
manifestarea unilateral de voin a organului administrativ. Avizul, indiferent de categorie,
45

Pavel Maria Liliana

Cuprins

nu produce el nsuiefecte juridice, dei fr el, atunci cnd este conform, actul administrativ
nu este valabil.
Legalitatea actului administrativ, condiionat n emiterea sa de existena unui aviz, este,
firesc, apreciat i n funcie de coninutul avizului. Se consider c avizele consultative i
conforme constituie o important condiie de legalitate a nsui actului ce urmeaz a se emite,
nendeplinirea ei atrgnd nulitatea absolut a actului.37
Avizele, ndeosebi cele consultative i conforme, dei concretizeaz o voin, o opinie a
unui organ de stat, nu sunt acte administrative de sine stttoare, ci doar operaiuni
administrative foarte importante. Avizele pot fi solicitate de orice organ al administraiei
publice, fie de competen material general fie de competen material special, cu
excepia, ns, a organului ierarhic superior emitentului.
n practic, avizele sunt solicitate chiar pe proiectul de act normativ, fiind una din regulile
metodologice n acest sens aprobate prin Hotrrea Guvernului nr. 390/1993, s-i spunem, un
ante-proiect de Cod de procedur administrativ.

3.7. Forme procedurale prealabile adoptrii actelor administrative

Dup analizarea proiectului de act administrativ de ctre autoritile deliberative i
aprobarea lui cu votul majoritii absolute sau calificate, dup caz, actul administrativ se
consider adoptat.
Pentru ca acesta s-i produc efectele mai sunt necesare o serie de condiii posterioare.
Cele mai frecvente condiii procedurale posterioare sunt: aprobarea, confirmarea,
comunicarea sau publicarea, ratificarea. Acestea au valoare juridic diferit, nu numai de la o
categorie la alta, dar chiar n cadrul aceleiai categorii, mai exact n cadrul aceleiai denumiri,
fiind nc un efect al lipsei unui cod de procedur administrativ.
Aprobarea, pe lng semnificaia menionat mai sus, anume, manifestare de voin a
organului superior, prin care acesta se declar de acord cu un act emis deja de un organ
inferior, care fr aceast manifestare de voin posterioar lui nu ar produce, conform legii,
37

Eugen Constantin. Drept administrativ, curs universitar, Editura Alma Mater, Sibiu 2011, p 105

46

Pavel Maria Liliana

Cuprins

efecte juridice, mai este folosit i n sens strict de act administrativ, cnd organul ierarhic
superior aprob unele propuneri emise de organul inferior. n exemplul acestei idei, art. 12 din
Legea nr. 21 din 1991 prevede c acordarea ceteniei romne att la cerere, ct i n cazul
repatrierii, se face la propunerea Ministerului Justiiei, prin hotrre a guvernului. Su
conform art. 19 din Legea nr. 60 din 1991 precizeaz c intervenia n for a organelor de
ordine public va fi decis de prefect, primar sau de nlocuitorii acestora din localitatea n care
se desfoar adunarea public, la solicitarea efului organului local de poliie sau
mputernicitului acestuia desemnat s asigure msurile de ordine la locul manifestaiei. Se
subnelege c n aceste cazuri propunerile organului inferior au valoarea unor condiii
procedurale prealabile.
Noiunea de confirmare este folosit de legiuitor i n alte dou sensuri, care se adaug la
cel menionat mai sus, toate fiind diferite de sensul din dreptul civil. Prin confirmare n
dreptul civil se nelege manifestarea unilateral de voin prin care cel ce putea s se
prevaleze n justiie de nulitatea unui act juridic renun la acest drept acoperind viciul de care
este lovit actul. Astfel, noiunea de confirmare, n dreptul administrativ, este folosit i n sens
de informare a subiectului de drept interesat, de ctre organul administrativ, c nelege s-i
menin un act administrativ anterior, ori pentru a invoca manifestarea de voin a unui organ
de stat ce urmrete s acopere un viciu de voin de care este lovit un act administrativ al su
sau al unui organ inferior. n prima ipotez, confirmarea nu poate fi calificat nici mcar ca o
form procedural necesar emiterii actului i cu att mai puin un act complementar, pe cnd
n a doua ipotez, confirmarea este o manifestare de voin distinct de cea care constituie
substana actului administrativ confirmat, reprezentnd ea nsi act juridic38.
Ca orice act juridic, ea va produce efecte pentru viitor, putnd avea caracter retroactiv
numai dac legea nu interzice emiterea unui atare act administrativ.
n general, se admite c emiterea unui act administrativ de confirmare de acest gen face s
curg, din nou, termenele prevzute de Legea nr. 554/2004, legea contenciosului
administrativ, aceste termene ncepnd din nou s curg de la data comunicrii actului
administrativ de confirmare.
Comunicarea este operaia juridic prin care actul administrativ este transmis persoanei sau
organului interesat. Necesitatea comunicrii este prevzut de regul n cazul actelor

38

Tudor Drganu, Actele de drept administrativ, Ed. tiinific 2003, p 106

47

Pavel Maria Liliana

Cuprins

administrative inidividuale i a actelor administrative jurisdicionale. n multe cazuri legea

prevede c de la data comunicrii se nasc anumite drepturi i obligaii.
n cazul actelor administrative cu caracter normativ legea prevede, de regul, obligaia
publicrii lor, adic aducerea lor la cunotina tuturor subiectelor de drept prin tiprirea n
Monitorul Oficial, prin afiarea ntr-un loc public sau prin alte mijloace de difuzare. Cerina
publicrii acestor acte care produc efecte juridice pentru subieci determinate generic, este
impus de principiul potrivit cruia nimeni nu poate invoc n aprarea s necunoaterea
legii39.
Ratificarea este o regul procedural mai puin ntlnit dect avizele, aprobrile sau
confirmrile. Singurul caz de ratificare, n baza legislaiei anterioare, era reglementat de
art.81 din Legea nr. 57 din 1968 privind organizarea i funcionarea consiliilor populare. n
acel caz erea vorba despre ratificarea de ctre consiliul popular, organ calificat al puterii de
sat, a deciziilor comitetului executiv, organ al administraiei de stat, emise n exercitarea unor
atribuii ale consiliului popular ntre sesiunile acestuia.
Ratificarea este un act de drept constituional prin care fostele consilii populare aprobau
deciziile executive, definitivnd caracterul acestora de acte administrative40.
Formele pocedurale ale emiterii actului administrativ au valori diferite: operaiuni tehnicoadministrative, respectiv acte juridice. Operaiunile tehnico-administrative nu pot forma
obiectul unei aciuni n justiie, potrivit Legii nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ,
ceea ce nu exclude, dimpotriv, presupune luarea lor n considerare cnd se soluioneaz
litigii de contencios administrativ. Instana de judecat, pentru a stabili legalitatea actului
administrativ, are obligaia de a pune i problema legalitii operaiunilor tehnicoadministrative prealabile, concomitente sau posterioare emiterii actului administrativ atacat,
ceea ce se prevede expres n art. 11 al Legii nr. 554/2004. Cnd suntem n prezena actelor
administrative complexe sau a actelor administrative complementare, de genul confirmrii,
problema legalitii lor ine de esena unei aciuni, potrivit dispoziiilor Legii nr. 554/2004. De
vreme ce este vorba de un act administrativ, aciunea va fi introdus i mpotriva organului
care a emis actul complementar.

39
40

Mircea Preda, Curs de drept administrativ, partea general, Ed. Lumina Lex, Bucuresti, 2000, p 118
Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Ed. All-Beck, Bucuresti, 2005, p 277

48

Pavel Maria Liliana

Cuprins

3.8. Controlul actelor administrative

Controlul administrativ, poate fi caracterizat ca fiind controlul nfptuit de administraia
public, n conformitate cu legea asupra propriei sale activiti. Acest control are ca scop
respectarea legii n activitatea autoritilor administraiei publice i asigurarea oportunitii
actelor acestora41.
Controlul legalitii actelor administrative de autoritate este determinat de principiul
legalitii ce guverneaz ntreaga activitate a serviciilor publice administrative inclusiv aceea
de a adopta sau emite acte administrative de autoritate n baz i n vederea executrii legii.
Controlul de legalitate al actelor administrative de autoritate se exercit att sub forma
controlului administrativ, ct i a controlului instanelor judectoreti care la rndul lui se
mparte n: controlul instanelor judectoreti de contencios administrativ i n controlul
instanelor judectoreti de drept comun.
Controlul Administrativ a legalitii actelor administrative de autoritate se exercit la cerere
sau din oficiu. n cazul n care controlul legalitii se exercit la cerere, suntem n faa unui
recurs administrativ iar dac acest control se exercit din oficiu suntem n faa unui control
administrativ care la rndul lui poate fi intern i extern. Recursul administrativ se mparte n
dou categorii: recurs graios i recurs ierarhic42.
Recursul graios este sesizarea pe care o adreseaz autoritii emitente, oricine se consider
vtmat ntr-un drept al su recunoscut de lege care determin din partea autoritii emitente
exercitarea unui control de legalitate asupra actelor administrative de autoritate pe care le-a
emis. Orice persoan care se consider vtmat ntr-un drept al su recunoscut de lege se
poate adresa autoritii administrative emitente cu o cerere prin care aduce argumente sau
probe din care s rezulte c actul administrativ de autoritate adoptat sau emis este ilegal i c
l vatm ntr-un interes al su recunoscut de lege.
Cu privire la recursul graios regelmentat de lege cu titlu de exemplu, putem s ne referim
la

cuprinsul art 5 alin 1

din Ordonana de Urgen a Guvernului nr 13/2001 privind

soluionarea contestaiilor mpotriva msurilor dispuse prin actele de control sau de impunere
ntocmite de organele Mninisterului Finanelor Publice potrivit cruia contestaiile care au ca
41
42

Anton Trilescu, Drept Administrativ, Ediia 4 , Editura C.H. Beck, Bucureti 2010, p 324
Valentin Priscaru, Actele i Faptele de Drept Administrativ, Editura Lumina Lex, Bucureti 2001, p 143

49

Pavel Maria Liliana

Cuprins

obiectiv sume al cror cuantum este de pn la 500 milione lei se soluioneaz de organele de
specialitate din cadrul Ministerului Finanelor Publice. Prin aceast ordonat de urgen a fost
abrogat capitolul 10 din legea 141/1997 privind Codul Vamal al Romniei. Contestaiile la
taxele vamale nu se mai rezolv de direciile regionale vamale ci de direciile generale ale
finanelor publice judeene i a municipilului Bucureti . n aceast competen contestaiile la
taxele vamale nu mai pot avea natura juridic a unui recurs graios ci doar al unei reclamaii
administrative.
Dreptul comun n materia recursului graios l gsim reglementat n alin (1) al art 5 din
Legea nr. 554/2004 conform cruia, nainte de a cere instanei anularea actului sau obligarea
la eliberarea lui, cel care se consider vtmat se va adresa, pentru aprarea dreptului su n
termen de 30 de zile de la dat cnd i s-a comunicat actul administrativ sau la expirarea
termenului prevzut (30 de zile), de la nregistrarea cererii n cazul refuzului nejustificat de a
rezolva o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege .
Recursul ierarhic este reclamaia ori sesizarea care se adreseaz organului ierarhic superior
al autoritii administrative carea doptat sau emis, ori care trebuia s emit un act
administrativ de autoritate precum i aceia care nu sunt mulumii de soluia dat recursului
graios de ctre autoritatea administrativ care a doptat sau emis actul administrativ de
autoritate sau care trebuia s l emit. Recursul ierarhic este reglementat prin legi sau prin
Ordonane ale Guvernului. De exemplu putem s ne referim la alin (2) al art. 5 din Ordonana
de Urgen a Guvernului nr. 13/2001 potrivit cruia contestaiile care au ca obiect sume al
cror cuantum este de 500 milione lei sau mai mare, textul reglementeaz contestaiile
formulate mpotriva impozitelor, taxelor, datoriilor vamale, contribuii la fondurile speciale, a
majorrilor de ntrziere a penalitilor ori a altor sume contestate i aplicate de organele de
control din subordinea Ministerelor Finanelor Publice, se soluioneaz de organele
specializate din cadrul Ministerelor Finanelor Publice. Aceste contestaii au figura juridic a
recursului ierarhic. n cazul actelor administrative de autoritate care cad sub incidena legii nr.
554/2004 adic n cazul n care orice persoan fizic sau juridic dac se consider vtmat
n drepturile sale, recunosctute de lege printr-un act administrativ sau prin refuzul nejustificat
al unei autoriti administrative de a-i rezolv cererea referitoare la un drept recunoscut de
lege, se poate adresa instanei judectoreti competente pentru anularea actului, recunoaterea
dreptului pretins i repararea pagubei ce i-a fost cauzat nainte de a se adresa instanei de
contencios administrativ competente, cel vtmat ntr-un drept al su recunoscut de lege este
50

Pavel Maria Liliana

Cuprins

obligat s se adreseze i s formuleze un recurs graios autoritii emitente ori celei care
trebuia s l emit43.
Soluionnd fiecare din cele dou recursuri, graios i ierarhic, organele competente vor
putea dispune msuri diferite. n cazul recursului graios organul creia i-a fost adresat, adic
organul emitent va putea, soluionnd recursul graios, s revoce actul i s emit altul n locul
lui dar de aceast dat legal, s modifice actul sau s resping recursul graios. Autoritile
ierarhic superioare soluionnd contestaiile, pot anula n tot sau n parte actul administrativ de
autoritate mpotriva cruia s-a formulat recursul ierarhic sau pot respinge recursul ierarhic.
Autoritatea administrativ ierarhic superioar n cazul n care anuleaz n tot un act
administrativ de autoritate ilegal nu poate s emit alt act administrativ de autoritate ci va
oblig prin decizia emis, autoritatea administrativ emitent s emit un alt act dar de data
aceasta legal.
n legtur cu natura juridic a activitii de rezolvare att a recursurilor graioase ct i a
recursurilor ierarhice se pune problema dac aceast activitate este o form de control
administrativ desfurat de autoritile administraiei publice emitente ori a celor ierarhic
superioare sau este o activitate administrativ jurisdicional. Aceast activitate de rezolvare a
recursurilor este o activitate de control administrativ efectuat la cerere spre deosebire de
controlul efectuat din oficiu att de autoritile administrativ emitente ct i de cele ierarhic
superioare. Activitatea administrativ jurisdicional are alte trsturi i se efectueaz de alte
organe44.
Controlul administrativ are dou forme i anume: controlul administrativ intern i controlul
administrativ extern.
Controlul intern reprezint controlul exercitat din interiorul organului administrativ de ctre
funcionarii superiori asupra activitii funcionarilor subordonai . Aceast form de control
se poate exercita din oficiu sau la cererea unei persoane fizice sau juridice. n acest din urm
caz controlul se mai numete recurs graios45.
Un control deosebit de important l reprezint controlul de legalitate exercitat de ctre
prefect. Trebuie stabilit dac acest control este control intern n cadrul administraiei publice
locale, un control ierarhic ori un control extern de specialitate. innd seama de prevederile
43

Valentin Priscaru, Actele i Faptele de Drept Administrativ, Editura Lumina Lex, Bucureti 2001, p 144
Valentin Priscaru, Actele i Faptele de Drept Administrativ, Editura Lumina Lex, Bucureti 2001, p 144
45
Anton Trilescu, Drept Administrativ, Editura C.H. Beck, Bucureti 2010, p 324
44

51

Pavel Maria Liliana

Cuprins

alin (2) al art. 132 din aceeai lege potrivit crora ntre prefect pe de-o parte i consiliile
locale, judeene i primarii pe de alt parte nu exist raporturi de subordonare putem s
considerm c acest control nu este un control intern pentru c prefectul nu face parte din
organele menionate n art 119 i 120 din Constituie dar nici un control ierarhic deoarece
prefectul nu este organul ierarhic superior al autoritilor administraiei publice. Putem s
considerm c prefectul exercit un control extern de specialitate care privete numai
legalitatea actelor autoritilor administraiei publice locale.
Controlul administrativ extern este acea form de control care se exercit de ctre anumite
autoriti publice sau funcionari de decizie din afara organelor administrative supuse
controlului. Controlul administrativ extern are trei forme: ierarhic, de tutel i extern
specializat46.
Controlul ierarhic este controlul exercitat din oficiu de ctre organele ierarhic superioare
asupra activitii organelor n subordine. Dei acest control este ierarhic se poate considera c
nimic nu se poate mpotrivi dreptului unui minister de a controla la unitile de baz din
sistemul su de organe. n alte cazuri controlul ierarhic se exercit din treapt n treapt.
Astfel conform legii 189/1998 privind finanele publice locale ordonatorii principali de credite
ai bugetelor locale prezint proiectele bugetelor locale, direciilor generale ale finanelor
publice urmnd ca acesta s depun la Ministerul Finanelor proiectele bugetelor locale pe
ansamblul judeului respectiv al municipiului Bucureti. Dei finalitatea acestui proces este
altul sta nu nseamn c att direciile generale ale finanelor publice judeene i a
Municipiului Bucureti ct i Ministerul Finanelor Publice nu exercit i un control asupra
modului de ntocmire a acestor proiecte de bugete locale. Ministerul Finanelor publice
examineaz propunerile de sume defalcate din unele venituri ale bugetelor de stat i de
transferuri cu destinaie special, cuprinse n proiectele bugetelor locale i cu acordul
Guvernului comunic direciilor generale ale finanelor publice judeene i a municipiului
Bucureti limitele sumelor defalcate din unele venituri ale bugetelor de stat i ale
transferurilor cu destinaie special precum i criterile de repartizare a acestora pe unitile
administrativ teritoriale n vederea definitivrilor proiectelor bugetelor locale de ctre
ordonatorii principali de credite 47.

46
47

Anton Trilescu, Drept Administrativ, Editura CH Beck, Bucureti 2010, p 324

Valentin Priscaru, Actele i Faptele de Drept Administrativ, Editura Lumina Lex, Bucureti 2001, p 147

52

Pavel Maria Liliana

Cuprins

Controlul ierarhic este exercitat i de Ministerul Apelor i Proteciei Mediului asupra

ageniilor de protecie a mediului judeene- servicii publice descentralizate n judee i n
Municipiul Bucureti.
n cazul actelor administrative de autoritate care cad sub incidena legii nr. 554/2004 adic
n cazul n care orice persoan fizic sau juridic dac se consider vtmat n drepturile
sale, recunoscute de lege printr-un act administrativ sau prin refuzul nejustificat al unei
autoriti administrative de a-i rezolv cererea referitoare la un drept recunoscut de lege, se
poate adresa instanei judectoreti competente pentru anularea actului, recunoaterea
dreptului pretins i repararea pagubei ce i-a fost cauzat- nainre de a se adresa instanei de
contencios administrativ competente, cel vtmat ntr-un drept al su recunoscut de lege este
obligat s se adreseze, s formuleze un recurs graios, autoritii emitente ori celeia care
trebuie s l emit.
Astfel n cazul recursului graios organului cruia i-a fost adresat, organul emitent , va putea
soluionnd recursul graios s revoce actul i s emit, altul n locul lui dar ce aceeasta dat
legal s modifice actul sau s resping recursul graios. Autoritile ierarhic superioare
soluionnd contestaiile, plngerile n cazul n care le admit pot anula, n tot sau n parte actul
administrativ de autoritate mpotrriva cruia s-a formulat recursul ierarhic sau pot respinge
recursul ierarhic. Autoritatea administrativ ierarhic superioar n cazul n care anuleaz n tot
un act administrativ de autoritate ilegal nu poate s emit alt act administrativ ci va oblig
prin decizia emis autoritatea administrativ emitent, care este subordonat s emit un alt
act dar de aceast dat legal.
n legtur cu natura juridic activitii de rezolvare att a recursurilor graioase ct i a
celor ierarhice se pune problema dac aceast activitate este o form de control administrativ
desfurat de autoritile administraiei publice emitente ori a celor ierarhic superioare sau
este o activitate administrativ-jurisdicional. Activitatea administrativ. Jurisdicional are alte
trsuturi i se efectueaz de alte organe.
Ministerul administraiei publice efectueaz un control ierarhic din oficiu asupra ordinelor
emise de prefeci. n acest sens, potrivit art 4, p 3 lit d din hotrrea Guvenului nr 8/2001
privind nfiinarea, organizarea i funcionarea Ministerului Administraiei Publice prevede c
acest minister analizeaz ordinele i celelalte acte emis de prefeci i dac este cazul dispune
modificarea suspendarea sau anulare celor ilegale i infomeaz Guvenul. Aceast atribuie
este ilegal pentru c Ministerul Administraiei Publice nu este organul administraiei publice
53

Pavel Maria Liliana

Cuprins

ierarhic al Prefecturilor. De altfel, aceast dispoziie a fost abrogat prin prevederile art 28 din
legea nr. 90/2001 privind organizarea i funcionarea Guvernului Romniei i a Ministerelor
potrivit crora- n realizarea funciei sale de conducere general a administraiei publice
guvernul execut controlul ierarhic adupra ministerelor, organelor de specialitate din
subordinea sa , precum i asupra prefecilor.
Controlul de tutel a fost definit n doctrin ca fiind controlul exercitat de stat asupra unui
organ descentralizat n limitele fixate de lege. Tutela administrativ se exercit fie de prefect,
fie de Agenia Naional a Funcionarilor Publici asupra actelor ilegale ale autoritilor
administraiei publice locale cu precizarea c cea din urm autoritate public exercit aceast
form de control administrativ numai asupra actelor prin care se ncalc legislaia privind
funcia public. Controlul de tutel se exercit de stat prin Guvern sau reprezentantul su
asupra actelor administraiei publice locale48.
Controlul extern de specialitate este controlul de legalitate exercitat de unele autoriti
publice, cu anumite competene la autoritile publice care au alte competene indiferet de
subordonarea lor. Acest control se exercit de ctre anumite inspecii i inspectorate de stat
care sunt organizate att pe plan central ct i pe plan teritorial ca servicii publice ale
ministerelor i ale celorlalte organe centrale de specialitate. Am folosit noiunea de autoriti
publice deoarece acest control se exercit i de autoritile administrative autonome i de
autoriti ale administraiei publice centrale, iar controlul se efectueaz att asupra
autoritilor administraiei publice centrale i locale, ct i asupra unor autoriti
administrative autonome, i chiar n condiiile legii, asupra unor autoriti publice legislative.
Deasemenea Controlul exercitat de Curtea de Conturi este un control specializat limitat la
domeniile date de lege n competena acestei autoriti administrative. Instituia Curii de
Conturi este reglementat de art 140 din Constituie. Potrivit acestui text Constituional ,
Curtea de Conturi exercit controlul asupra modului de formare, administrare i ntrebuinare
a resurselor financiare ale statului i ale sectorului public.
Curtea de Conturi exercit controlul asupra tuturor autoritilor i instituiilor publice,
inclusiv asupra societilor comerciale la care statul sau unitile administrativ teritoriale dein
singure sau mpreun, integral sau mai mult de jumtate din capitalul social. Execuia

48

Anton Trilescu, Drept Administrativ, Editura C. H. Beck, Bucureti 2010, p 325

54

Pavel Maria Liliana

Cuprins

Bugetelor celor dou Camere ale Parlamentului, Preediniei, Guvernului, naltei Curi de
Casaie i Justiie i Curii Constituionale se Controleaz numai de Curtea de Conturi49.

ROLUL CONTENCIOSULUI ADMINISTRATIV N EMITEREA ACTELOR

ADMINISTRATIVE
4.1. Noiunea de contencios administrativ
Etimologic, cuvntul contencios provine prin filier francez, contentieux care are sensul de
contencios din latinescul contentiosus care nseamn certre, adjectivul substantivului
contentio nsemnnd conflict, disput, confruntare.
Noiunea de contencios administrativ este o noiune tradiional a dreptului administrativ,
fiind utilizat pentru a delimita cile de atac jurisdicionale mpotriva actelor i operaiunilor
administrative de recursurile administrative obinuite.
Un recurs, deci o cale de atac, dobndea caracter jurisdicional, contencios ori de cte ori
autoritatea care-l soluiona avea calitatea de judector, n felul acesta s-a ajuns att n doctrin,
ct i n legislaie, mai ales n perioada interbelic s se utilizeze n mod curent termenii:
contencios administrativ; aciuni de contencios administrativ; instan sau organul de
contencios administrativ, uneori instana n materie de contencios administrativ, legea
contenciosului administrativ, hotrri de contencios administrativ.
Noiunea de contencios administrativ are o sfer de cuprindere mai larg, sau mai restrns,
dup cum include totalitatea litigiilor juridice dintre administraia public i cei administrai,
fie numai o parte dintre acestea i anume cele care se soluioneaz de anumite instane de
judecat i potrivit anumitor reglementri juridice, pe baza principiilor de drept public.
Att n accepia general ct i n cea restrns, noiunea contenciosului administrativ are
un sens material i unul formal, organic.
Sensul material privete litigiile juridice pe care le cuprinde i regimul juridic aplicabil n
dreptul comun sau dreptul administrativ.
Sensul formal, organizatoric se refer la organele de jurisdicie care sunt competente s
soluioneze respectivele litigii.
49

Anton Trilescu, Drept Administrativ, Editura C. H. Beck, Bucureti 2010, p 326

55

Pavel Maria Liliana

Cuprins

La rndul lor organele de contencios se mpart n dou categorii, i anume: organe de

contencios judiciar, competente s soluioneze toate conflictele juridice ce le-au fost date prin
lege i organe de contencios administrativ, competente s soluioneze, potrivit legii,
conflictele juridice n care cel puin una dintre pri este un serviciu public administrativ. Prin
urmare i activitile desfurate de aceste organe vor fi activiti de contencios judiciar sau
activiti de contencios administrativ, dup caz.
ntr-un stat ntemeiat pe ordinea de drept, instituia contenciosului administrativ reprezint
forma democratic de reparare a nclcrilor svrite de ctre organele i autoritile
administrative, de limitare a puterii arbitrare a acestora, de asigurare a drepturilor individuale
ale administrailor, sau, mai sintetic, forma juridic de aprare a particularilor, persoane fizice
sau juridice, mpotriva abuzurilor administraiei publice.50
Condiiile exercitrii aciunii n contenciosul administrativ se realizeaz potrivit art. 1 alin.
1. din Legea contenciosului administrativ nr. 554 / 2004, se poate adresa instanei
judectoreti competente orice persoan care se consider vtmata ntr-un drept al su ori
ntr-un interes legitim, de ctre o autoriate public, printr-un act administrativ sau prin
nesoluionarea n termenul legal al unei cereri.
Orice persoan care se consider vtmata ntr-un drept al su ntr-un interes legitim printrun act administrativ ilegal.
Se consider refuz nejustificat de rezolvare a cererii referitoare la un drept recunoscut de
lege i faptul de a nu rspunde petiionarului n 30 de zile de la nregistrarea cererii respective,
dac prin lege nu se prevede un alt termen.
Dreptul care se da persoanelor fizice sau juridice de a se adresa instanei rezult din aceea
c actele administrative privesc deopotriv persoanele fizice i /sau persoanele juridice, ca ele
se execut din oficiu i c, n procesul acestei executri, cei vizai pot fi vtmai n drepturile
lor prin greelile sau abuzurile autoritilor publice.
Cu privire la calitatea de persoana fizic, aceasta se refer la particularii care intr n
raporturile juridice cu autoritile publice.
Pot fi, de asemenea, i funcionari ai acestor autoriti cu privire la drepturile lor la
promovare, pensie.
50

Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, ediie revzut i adugit, Editura Cordial Lex, Cluj-Napoca,
2001, p 32

56

Pavel Maria Liliana

Cuprins

Ct privete persoana juridic, sensul acestei noiuni este cel dat de Drecretul 31/1954
privitor la persoana fizic i juridic. n afar de societile comerciale cu capital majoritar de
stat, vtmate n drepturile lor pot fi i societile comerciale cu capital privat sau mixt, regiile
autonome, instituiile publice sau organizaii fr personalitate juridic i de aceea era
preferabil s se foloseasc expresia ,,cel vtmat.
A doua condiie este aceea a vtmrii unui drept recunoscut de lege n favoarea
reclamantului, persoana fizic sau juridica sau al unui interes legitim
Reclamantul trebuie s fie beneficiarul unui drept subiectiv pe care legea i-l recunoate i
pe care autoritatea public parata are obligaia s-l respecte i s-l realizeze n favoarea
reclamantului.
Calitatea de reclamant poate reveni nu numai persoanelor situate n afara sistemului
administraiei, ci i funcionarilor publici, care pot exercita aciunea n contencios
administrativ atunci cnd autoritile publice le ncalc drepturi statutare.
n ceea ce privesc subiectele colective de drept, pot avea calitatea de reclamant n
contenciosul administrativ att persoanele juridice de drept public, n condiiile legii, ct i
persoanele juridice de drept comun.
Pentru introducerea aciunii n contencios administrativ, este suficient i existena unui
interes legitim nefiind obligatoriu s fie dovedita existenta i nclcarea unui drept subiectiv
care s aparin reclamantului i s fi fost stabilit prin lege sau prin acte emise pe baz i n
executarea legii. Este necesar ca autoritile publice s le revin sarcin n cadrul competentei
pe care o au s realizeze aceste interese legitime i s le respecte i s le respecte. Prin aceasta
se exprim corelaia dintre drepturile i obligaiile care se formeaz ntre autoritile publice i
cei administrai n cadrul raporturilor juridice.
Interesul legitim poate fi att public ct i privat.
A treia condiie pentru promovarea aciunii n contencios administrativ este ca vtmarea
dreptului s fie urmarea unui act administrativ sau a refuzului unei autoriti publice de a
rezolva cererea referitoare la un drept recunoscut de lege.
Regimul juridic care se aplica actelor administrative constituie baza de referin a
exercitrii controlului judectoresc prin aciunile n contencios administrativ. Exercitarea
acestui control de ctre instanele judectoreti, n soluionarea aciunilor de contencios
57

Pavel Maria Liliana

Cuprins

administrativ, se face n regim de drept public, denumit regim juridic administrativ, deosebit
de dreptul comun.
Condiia vtmrii unui drept recunoscut de lege este strns legat de condiia ca vtmarea
s rezulte dintr-un act administrativ sau din refuzul nejustificat al unei autoriti publice de a
rezolva o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege.
Actele de gestiune fac obiectul conteciosului administrativ. Trebuie menionat c actul
administrativ ca obiect al aciunii n contecios administrativ, se poate referi la orice raport
juridic, cum ar fi contractele publice, i la drepturile pe care le implic astfel de raporturi.
Raiunea existenei conteciosului administrativ este tocmai aceea de a da celui vtmat
posibilitatea de a contesta actul administrativ ca manifestare de voina juridic sau de reavoin a autoritilor publice, cu privire la acest drept, indiferent la ce se refer.
Potrivit art. 2 alin lit g din lege constituie nesoluionare n termenul legal al cererii, faptul
de a nu rspunde solicitantului n termen de 30 de zile de la nregistrarea cererii, dac prin
lege nu se prevede altfel.
O alta condiie este aceea ca prin aciunea introdus s se urmreasc anularea actului ,
recunoaterea dreptului pretins sau a interesului legitim lezat precum i repararea pagubei
cauzate.
Din momentul n care administraia a fcut cunoscut manifestarea sa de voina juridic,
prin care se vatm un drept recunoscut de lege unei persoane fizice sau juridice, actul a
devenit susceptibil de executare i din acest moment actul respectiv poate face obiectul
aciunii n contecios administrativ.
Pentru a se putea opri executarea actului administrativ caracterul executoriu , aciunea
introdus trebuie s urmreasc n primul rnd anularea actului contestat.
Conform art. 14 din noua lege, n cazuri bine justificate i pentru prevenirea unei pagube
iminente, odat cu sesizarea autoriti publice care a emis actul persoana vtmat poate s
cear instanei competene i suspendarea executrii lui pn la pronunarea instanei de fond.
O alta condiie necesar pentru introducerea aciunii este c actul s emane de la o autoritate
public.
Legea nr. 554/2004 folosete expresia de autoritate public spre deosebire de legea 29/1990
care preciza expres, autoritate administrativ. Sunt incluse n categoria autoritilor publice
58

Pavel Maria Liliana

Cuprins

att autoritile administraiei publice centrale, ct i autoritile administraiei publice locale,

precum i regiile autonome, instituiile sau , dup caz, societile comerciale cu capital de stat,
n msura n care, potrivit normelor de organizare i funcionare, aceste organe dispuneau i
de capacitatea de a emite acte administrative.
n plus, n vechea reglementare puteau fi atacate n instan de contencios administrativ i
actele administrative aparinnd unor organisme neguvernamentale precum barourile,
asociaii, societi, academii, universiti autorizate prin lege sau de o autoritate public, n
baza legii, s presteze servicii publice.
Art. 2 din legea contenciosului administrativ confer un neles i mai larg noiunii de
autoritate public, definit ca reprezentnd orice organ de stat sau al unitilor administrativteritoriale care acioneaz n regim de putere public, pentru satisfacerea unui interes public,
fiind asimilate auttoritatilor publice persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au
obinut statut de utilitate public sau sunt autorizate s presteze un serviciu public. Actuala
reglementare are n vedere toate categoriile de autoriti publice, legiuitorul nelegnd s
precedeze i la o ficiune juridic, asimilnd autoritilor publice i structurile de sorginte
privat, atrase fie printr-o dispoziie expres a legii, fie printr-o autorizaie data de autoritatea
public competent, n baza legii, s presteze diferite servicii publice.
n ceea ce privete cea de-a cincea condiie care trebuie realizat pentru introducerea unei
aciuni n contencios administrativ aceasta vizeaz ndeplinirea procedurii administrative
prealabile.
Procedura administrativ prealabiala a fost reglementata spre a oferi persoanelor interesate
posibilitatea rezolvrii ntr-un termen mai scurt i mai operativ a reclamaiei lor, organul
administrativ sesizat putnd s revin asupra actului emis anterior i s emit altul acceptat de
reclamant51.
Se poate analiza procedura administrativ prealabila ca o prim faz a procedurii
contenciosului administrativ, anterioar fazei propriu-zise, n faa instanei de contencios
administrativ52.
Cu privire la condiia ca aciunea s fie introdusa ntr-un anumit termen aceasta reprezint o
consecin logic acelei anterioare, fiind deci n strns conexiune cu procedura prealabil.
51

D. Brezoianu, Drept administrativ roman, Ed. All Beck, Bucuresti, 2004, P 513
V. Prisacaru, Tratat de drept administartiv roman.Partea generala, ed. a III-a revazuta si adaugita, Ed. Lumina
Lex, Bucuresti, 2002, p 563 si p 564
52

59

Pavel Maria Liliana

Cuprins

Dei prin proiectul noii legi a fost propusa soluia unui singur termen de 6 luni, pentru
introducerea aciunii n instan, ca urmare a sugestiilor formulate de unele instante, n timpul
derulrii procedurii legislative, n legea adoptat se menine soluia unui termen mai mic dar
i a termenului maxim, de un an, considerat ca un bun ctigat de unii practicieni ai dreptului.
Art. 11 din lege stabilete un termen general de 6 luni pentru introducerea aciunii, termen
calificat expres c fiind un termen de prescripie care curge de la data primirii rspunsului la
plngerea prealabil sau, dup caz, data comunicrii refuzului, considerat nejustificat, de
soluionare a cererii ; data expirrii termenului legal de soluionare a cererii, fr a depi
termenul de un an ; data ncheierii procesului- verbal de finalizare a procedurii concilierii, n
cazul contractelor administrative.
Ca i n vechea reglementare, este meninut termenul de un an de la data emiterii actului n
care poate fi introdus cererea, pentru motive temeinice, termen calificat expres c fiind un
termen de decdere.
Termenul de 6 luni constituie regul, de acest termen putnd beneficia toate subiectele de
drept, n timp ce termenul de un an constituie excepia, el rmnnd la latitudinea instanei,
care va aprecia temeinicia motivelor.
n cazul aciunilor formulate de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public sau Agenia
Naional a Funcionarilor Publici, termenul curge de la dat cnd s-a cunoscut existenta
actului nelegal.
Ordonanele sau dispoziiile din ordonane care se consider a fi neconstititionale , precum
i actele administrative cu caracter normativ care se consider a fi nelegale pot fi atacate
oricnd.
Soluia promovat de legea nou n ce privete aciunile mpotriva ordonanelor Guvernului
este o soluie nou, inedit i prin ea se urmrete crearea posibilitii celui vtmat prin
ordonane ale Guvernului de a declana un litigiu n instan de contencios administrativ , care
s-i permit ridicarea excepiei de neconstituionalitate, n situaia n care Curtea
Constituional nu s-a pronunat deja asupra ordonanelor sau dispoziiilor din ordonane
considerate vtmtoare.
n ce privete fondul unei asemenea aciuni este o chestiune pe care o vom dezvolta n
contextul prezentrii aspectelor de natura procedural, n a doua parte a studiului nostru.

60

Pavel Maria Liliana

Cuprins

Legat de actele administrative cu caracter normativ ignorate sub multiple aspecte n

reglementarea anterioar, noua lege precizeaz expres c acestea pot fi atacate oricnd, aspect
care, n opinia noastr, prezint o semnificaie aparte. Este pentru prima dat n legislaia
romneasc cnd se consacra expres o asemenea soluie.

4.3. Categoriile de contencios administrativ

Exist dou categorii de contencios administrativ,determinate de competena instantelor de
contencios administrativ , adic dup cum instana de contencios adminiastrativ este
competent,potrivit legii, s anuleze ori s modifice un act administrativ de autoritate adoptat
sau emis de un serviciu public administrativ, s oblige autoritatea administrativ s resolve o
cerere referitoare la un drept recunoscut de lege i s oblige serviciul public administrativ de
autoritate, fie prin refuzul de a rezolva o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege.
Din acest punct de vedere, se deosebesc dou categorii de contencios administrativ i
anume:

contencios administrativ de anulare;

contencios administrativ de plin jurisdicie.

Contenciosul administrativ de anulare este acela n care instana de contencios administrativ

este competent s anuleze sau s modifice un act administrativ de autoritate adoptat ori emis
cu nerespectarea legii sau s oblige serviciul public administrative s resolve o cerere
referitoare la un drept recunoscut de lege.
n cadrul acestui contencios administrativ , instata de contencios nu este competent s
rezolve i problema reparrii daunelor.Aceast problem se rezolv , n cadrul unui litigiu
separate, de ctre instantele de drept comun.
Aceast categorie de contencios administrativ a fost reglementat, n ara noastr , prin
Legea pentru nfiinarea Consiliului de Stat din 11 februarie 1864, care, n art. 33, prevedea
c, n materie contencioas, cnd se atinge interesul unui particular sau persoane juridice,
hotrrea Consiliului de Stat nu nchide drumul jurisdiciunii tribunalelor ordinare, dect n
cazurile care anume se vor determina de lege, sau n cazul cnd prile vor da nscris
mulumire de hotrrea Consiliului.
61

Pavel Maria Liliana

Cuprins

Contenciosul administrativ de plin jurisdicie este acela n care instana de contencios

administrativ de autoritate atacat, s oblige serviciul public administrativ s rezolve o cerere
referitoare la un drept recunoscut de lege i s acorde daunele cauzate, de servciul public
administrativ, particularului, persoan fizic sau juridic, prin actul administrativ de autoritate
adoptat sau emis ori orin refuzul de a rezolva o cerere referitoare la un drept recunoscut de
lege. Cererea pentru despgubiri se poate formula, fie n cadrul aciunii iniiale, fie separate,
dup cum, la data introducerii aciunii, iii era sau nu cunoscut pagub sau ntinderea ei.
Vom fi n prezena unui contencios de plin jurisdicie n cazurile n care instana de
contencios administrativ este competent s:

anuleze actul administrativ de autoritate care, prin care un reclamant a fost vtmat
ntr-un drept al su recunoscut de lege;

modifice un act administrative de autoritate care, prin prevederile a cror modificare se

cere, reclamantul a fost vtmat ntr-un drept al su recunoscut de lege;

oblige serviciul public administrativ s rezolve cererea unui reclamant , referitoare la

un drept al su recunoscut de lege;

oblige serviciul public administrativ la repararea pagubei ce i-a fost cauzat

reclamantului prin actul administrativ de autoritate emis ori prin refuzul de a rezolva
vreo cerere referitoare la un drept recunoscut de lege.

4.4. Contenciosul administrativ n Romnia

4.4.1. Scurt cronologie a evoluiei reglementrilor de contencios administrativ
n ara noastr contenciosul administrativ a avut o evoluie istoric deosebit, determinat
de schimbrile care au intervenit n istoria patriei noastre. Dea lungul timpului se poate
observa o evoluiei istoric a contenciosului administrativ n Romnia nc din anult 1864.
Contenciosul administrativ a fost instituit pentru prima dat n ara noastr prin Legea
pentru nfiinarea Consiliului de Stat din 11 februarie 1864, fiind deci organizat dup
modelul francez.

62

Pavel Maria Liliana

Cuprins

n perioada 12 iulie 1866 l iulie 1905 Consiliul de Stat a fost desfiinat prin Legea pentru
mprirea diferitelor atribuiuni ale Consiliului de Stat iar atribuiunile de contencios
administrativ au fost ncredinate autoritilor judectoreti (curi de apel i instane
judectoreti de drept comun), trecndu-se deci la modelul anglo-saxon.
n perioada l iulie 1905 25 martie 1910, dup adoptarea Legii pentru reorganizarea
naltei Curi de Casaie i Justiie, Seciunea a III-a a naltei Curi de Casaie i Justiie a
devenit competent s judece recursurile n contra unor categorii de acte administrative sau
chiar de jurisdicie.
n perioada 25 martie 1910 17 februarie 1912, prin Legea Curii de Casaie din 25 martie
1910, sistemul contenciosului administrativ instituit prin Legea din 1905 a fost desfiinat, iar
pricinile de aceast natur se soluionau de ctre tribunalele de jude.
Competena stabilit prin Legea Curii de Casaie din 25 martie 1910 nu a durat dect doi
ani pentru c prin Legea de reorganizare a Curii de Casaie i Justiie din 17 februarie 1912
cauzele de contencios administrativ au fost atribuite, din nou, Seciunii a III-a a Curii de
Casaie, situaie care a durat pn n 1925.
Dup adoptarea Constituiei din 1923, una din cele mai moderne constituii europene din
epoc, prin Legea pentru contenciosul administrativ din 23 decembrie 1925 competena de
soluionare a litigiilor de acest gen a fost ncredinat instanelor judectoreti de contencios
administrativ, care aveau deplin jurisdicie, putnd chiar s anuleze actele administrative
constatate ca fiind ilegale.
n perioada 9 iulie 1948 26 iulie 1967 contenciosul administrativ, pe cale direct, a fost
redus doar la cteva categorii de acte administrative, lsndu-se astfel cetenii la discreia
organelor administraiei de stat.
n perioada 26 iulie 1967 8 decembrie 1990 contenciosul administrativ n ara noastr a
fost nfptuit de instanele judectoreti, n condiiile prevederilor Legii nr. 1 din 26 iulie 1967
cu privire la judecarea de ctre tribunale a cererilor celor vtmai n drepturile lor prin acte
administrative ilegale.
Dei, n general, aceast lege inspirat din Legea din 1925 era bine redactat, partea
negativ a acesteia rezult din aceea c, de regul, cererile celor vtmai n drepturile lor prin
acte administrative ilegale erau respinse pentru c judectorii care soluionau aceste conflicte
juridice erau alei de ctre consiliile populare, adic de organele ale cror acte ar fi trebuit
63

Pavel Maria Liliana

Cuprins

s le cenzureze. Fa de aceast practic, cei vtmai n drepturile lor, prin acte

administrative ilegale, renunau la introducerea unor cereri la instanele judectoreti, ceea ce
a dus la reducerea, an de an, a numrului cauzelor soluionate de instanele judectoreti de
contencios administrativ.
Legea contenciosului administrativ nr. 29 din 7 noiembrie 1990 adoptat la scurt timp dup
evenimentele din decembrie 1989, a creat premisele de a face din contenciosul administrativ
un mijloc efectiv de control al legalitii activitii organelor administraiei publice organe ale
puterii executive de ctre instanele judectoreti organe ale puterii judectoreti. Dei cu
unele imperfeciuni sesizate de diveri autori, aceast lege a asigurat, cu succes, vreme de
peste un deceniu, protejarea drepturilor legale ale persoanelor fa de abuzurile administraiei.
n baza experienei acumulate prin aplicarea Legii nr. 29/990 precum i ca urmare a noilor
reglementri cuprinse n Constituia Romniei adoptat n anul 2003 n perspectiva viitoarei
aderri la Uniunea European, Parlamentul Romniei a adoptat la 2 decembrie 2004, Legea
nr. 554 a contenciosului administrativ.

4.4.2. Definiia contenciosului administrativ n doctrina romneasc

Legislaia din ara noastr a consacrat, iniial, sistemul francez, apoi pe cel anglo-saxon, cu
anumite particulariti, ntr-o perioad sau alta, dar a meninut i sistemul administratorului
judector. Aa se explic de ce, n doctrina administrativ, fundamentarea noiunii de
contencios administrativ nu a putut face abstracie de aspectele referitoare la activitatea
organelor administrative cu caracter jurisdicional.
Cu toate c s-au exprimat mai multe opinii, teza dominant a fost aceea dup care actul
administrativ jurisdicional desemneaz acel act ce eman de la o autoritate administrativ n
soluionarea unui conflict de interese ntre cele dou administraii sau ntre o administraie i
un particular i care, spre deosebire de actul administrativ propriu-zis, nu poate fi atacat pe
calea contenciosului administrativ, avndu-se n vedere contenciosul administrativ judiciar.
Pentru a se delimita mai clar ntre ele, formele de contencios administrativ, sub aspectul
organelor competente a soluiona litigiile, s-au impus termenii de contencios administrativ i
respectiv, contenciosul administrativ-drept comun.

64

Pavel Maria Liliana

Cuprins

n concluzie, putem reine c n doctrina romneasc interbelic noiunea de contencios

administrativ era utilizat fie ntr-un sens larg material, evocnd totalitatea litigiilor dintre
administraie i particulari, indiferent cine soluioneaz litigiul, un organ judectoresc sau un
organ administrativ, fie ntr-un sens strict, evocnd litigiile soluionate numai de instanele
judectoreti.
Dreptul comun al contenciosului administrativ era dat de normele juridice care reglementau
atribuiile n aceast materie ale instanelor judectoreti, instanele obinuite, uneori s-au
creat i instane speciale.
Se poate definii contenciosul administrativ ca fiind totalitatea litigiilor nscute ntre
particulari i Administraiunile publice, cu ocaziunea organizrii i funcionrii serviciilor
publice i n care sunt puse n cauz reguli, principii i situaiuni juridice aparinnd dreptului
public.
Raportndu-se la cadrul juridic instituit n ara noastr dup 1989, respectiv la
reglementrile cuprinse n Constituia Romniei din 1991, Legea Contenciosului administrativ
nr. 29/1990 precum i la alte acte normative ulterioare, se poate concluziona c prin
contencios administrativ nelegem activitatea de soluionare, cu putere de adevr legal, de
ctre instanele de contencios administrativ, competente, potrivit legii, a conflictelor juridice
n care cel puin una din pri este un serviciu public administrativ, iar conflictul juridic s-a
nscut din adoptarea sau emiterea unui act administrativ de autoritate ilegal ori din refuzul de
a rezolva o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege53.
Lege a contenciosului administrativ, nr. 544/2004, definete contenciosul administrativ ca
fiind activitatea de soluionare, de ctre instanele de contencios administrativ competente
potrivit legii, a litigiilor n care cel puin una dintre pri este o autoritate public, iar
conflictul s-a nscut fie din emiterea sau ncheierea, dup caz, a unui act administrativ, n
sensul prezentei legi, fie din nesoluionarea n termenul legal ori din refuzul nejustificat de a
rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim.
Putem privii contencios administrativ ntr-un sens strict i ntr-un sens larg. n sens larg,
vom nelege prin contencios administrativ litigiile de competena instanelor judectoreti,
dintre un organ al administraiei publice, respectiv, un funcionar public sau, dup caz, o
structur autorizat s presteze un serviciu public, pe de o parte, i alt subiect de drept, pe de
53

V. Prisacaru, Tratat de drept administartiv roman.Partea generala, ed. a III-a revazuta si adaugita, Ed. Lumina
Lex, Bucuresti, 2002, p 563 si p 564

65

Pavel Maria Liliana

Cuprins

alt parte, n care organul public sau funcionarul public apare ca purttor al autoritii
publice. ntr-un sens mai restrns (cel mai frecvent), noiunea de contencios administrativ
evoc totalitatea litigiilor de competena seciilor de contencios administrativ54.

4.4.3.Contenciosul administrativ reglementat de legea nr. 554/2004

Legea a contenciosului administrativ a fost adoptat i publicat n Monitorul Oficial nr.

1154 din 7 decembrie 2004 i a intrat n vigoare dup 30 de zile, la 6 ianuarie 2005.
Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 definete contenciosul administrativ ca
activitatea de soluionare, de ctre instanele de contencios administrativ competente potrivit
legii, a litigiilor n care cel puin una dintre pri este o autoritate public, iar conflictul s-a
nscut fie din emiterea sau ncheierea, dup caz, a unui act administrativ, n sensul prezentei
legi, fie din nesoluionarea n termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere
referitoare la un drept sau la un interes legitim.
Putem aadar observ c definiia legal a contenciosului administrativ, formulat n
concordan cu opiniile exprimate de doctrina de drept administrativ, este structurat pe mai
multe paliere:

este o activitate de soluionare a unui litigiu dintre o autoritate public i alte entiti
publice sau private;

activitatea este realizat de instane de contencios administrativ;

conflictul juridic soluionat de instanele de contencios administrativ se poate nate fie

din emiterea sau ncheierea unui act administrativ, fie din nesoluionarea n termenul
legal a unei cereri, fie, n fine, din refuzul nejustificat de a rezolva

4.4.4. Sediul materiei contenciosului administrativ n dreptul romn.

Contenciosul administrativ romn i are sediul materiei n Constituie, n legea general a
contenciosului administrativ, precum i n legi speciale. Astfel, art.52 alin.1 al Constituiei din
1991 revizuite n 2003, chiar dac nu folosete expres noiunea de contencios administrativ,
54

Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Ed. All-Beck, Bucuresti, 2005, p 29

66

Pavel Maria Liliana

Cuprins

descrie esena acestei instituii juridice i caracterizeaz ca persoana vtmat ntr-un drept al
su ori ntr-un interes legitim, de o autoritate public, printr-un act administrativ sau prin
nesoluionarea n termenul legal a unei cereri, este ndreptit s obin recunoaterea
dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului i repararea pagubei. n alineatul 2
al aceluiai text constituional, se precizeaz c prin lege organic vor fi stabilite condiiile i
limitele exercitrii acestui drept.
Textului menionat i se adaug cel al art.123 alin.5, care consacr faza jurisdicionalizat a
controlului de legalitate exercitat de prefect asupra actelor autoritilor locale.
Legea nr.29/1990 reinterpretat n lumina Constituiei din 1991, a constituit pn la un
momendat sediul general de rang legal al materiei contenciosului administrativ. n urma
criticilor exprimate de doctrin i de practicieni legate de faptul c, dei Constituia impunea
adoptarea unei legi organice a contenciosului administrativ, aceasta s-a lsat ateptat mai
mult de 12 ani, la sfritul anului 2004, a fost adoptat Legea nr. 554/2004 a contenciosului
administrativ, prima lege organic a contenciosului administrativ romn, i care constituie n
prezent sediul materiei contenciosului administrativ, ca lege general. Art.31 al noii legi
abrog n mod expres legea general a contenciosului administrativ nr.29/1990, nu i legile
speciale care conin soluii derogatorii sub aspectul competenei, termenelor, etc., de la legea
general.

4.4.5. Caracteristicile contenciosului administrativ instituit prin Legea nr. 554/2004

Aceast lege a contenciosului administrativ pstreaz n bun parte trsturile legii
anterioare, nscriindu-se, prin esena sa, n tradiia romneasc din perioada interbelic a
contenciosului administrativ. Astfel putem remarca serie de trsturi ce s-au pstrat relativ
nemodificate.
Controlul de plin jurisdicie este asigurat conform art. 18, de instan de judecat. Potrivit
acestuia instana, soluionnd aciunea, poate, dup caz, s anuleze, n tot sau n parte, actul
administrativ, s oblige autoritatea administrativ s emit un act administrativ ori s elibereze
un certificat, o adeverin sau orice alt nscris, putnd hotr i asupra daunelor materiale i
morale cauzate, rezult c prin Legea nr. 544/2004 se pstreaz contenciosul de plin
jurisdicie instituit n ara noastr prin Legea nr. 29/1990. n temeiul acestei caracteristici a
contenciosului administrativ romn, instana de contencios administrativ, (tribunalele
67

Pavel Maria Liliana

Cuprins

administrativ-fiscale precum i seciile de contencios administrativ i fiscal ale curilor de

apel), soluionnd aciunea n contencios, va putea, n cazul n care o gsete ntemeiat, s
anuleze, n tot sau n parte, actul administrativ emis cu nerespectarea legii, s oblige
autoritatea administrativ s emit actul, la care reclamantul avea dreptul, iar atunci cnd, prin
actul emis ori prin refuzul administraiei de a emite, i s-au cauzat prejudicii reclamantului, s
oblige autoritatea administrativ la acoperirea daunelor materiale i morale cauzate acestuia,
cu alte cuvinte o restitutio n integrum a celui vtmat n drepturile sale.
Controlul direct, pe cale de aciune judiciar, att fa de actul administrativ propriu-zis,
prin manifestare de voin n scopul de a da natere, a modifica sau a stinge drepturi i
obligaii, ct i fat de actul administrativ asimilat, tcerea sau tardivitatea organului
administraiei publice.
Aciunea prealabil, sau recursul administrativ poate fi de deoua feluri i anume graios su
ierarhic. nainte de a introduce aciunea n instan, trebuie oferit posibilitatea autoritii
administrative emitente sau autoritii ierarhic superioare de a nltura actul ilegal i a repara
eventuala pagub.
Daunele cominatorii sau amenda judiciar poate fi impus de instana care poate oblig
autoritatea administrativ care nu trimite lucrrile cerute n termen sau nu pune n executarea
hotrrea la plata unor sume de bani pentru fiecare zi de ntrziere nejustificat (art. 3 alin. 4
i art. 24 alin. 2).
Contenciosul administrativ are dou grade de jurisdicie: fondul i recursul, ambele date n
competena seciilor de contencios administrativ i fiscal.
Aciunea n justiie poate fi formulat i personal mpotriva funcionarului, care poate fi
obligat la plata daunelor n mod solidar cu autoritatea administrativ (art. 16);
La aceste trsturi se adaug i urmtoarele, cu caracter de noutate:

Se lrgete materia reglementat prin lege (practic se cuprinde ntreaga de prefect cu

privire la actele emise de autoritile administraiei publice locale (art. 3); excepia de
ilegalitate (art. 4); contractele administrative (art. 8 alin. 2); actele administrativjurisdicionale (art. 6); ordonanele Guvernului (art. 9), etc.

68

Pavel Maria Liliana

Cuprins

Avocatul Poporului i Ministerul Public sunt subiecte de sezin au capacitatea de a

introduce aciuni la instana de contencios administrativ n locul persoanelor vtmate,
acestea din urm cptnd de drept calitatea de reclamant (art. 1 alin. 3 i 4);

Autoritatea public nsi, care a emis un act administrativ ilegal ce a produs deja efecte
juridice, poate solicit constatarea nulitii acestuia (art. 1 alin. 6).

Deznvestirea instanei de contencios administrativ (renunarea voluntar la aciune) nu

mai este posibil n anumite cazuri, conform art. 28 alin. 2, aciunile introduse de Avocatul
Poporului, Ministerul Public, Agenia Naional a Funcionarilor Publici precum i cele
introduse mpotriva actelor administrative normative.

CONCLUZII

Dup cum rezult din coninutul acestei lucrri se poate afirma c analiza asupra activitii
autoritilor administraiei publice n special asupra actului administrative este una complex
i necesit cunoaterea evoluiei i a legislaiei care o guverneaz.
Astfel, ponderea activitii autoritilor administraiei publice o reprezint asemenea fapte
materiale, cea mai mare parte a personalului administrativ avnd ca sarcini de serviciu
efectuarea diferitelor operaiuni administrative sau, dup caz, a celor materiale. n doctrina
postbelic, operaiunile administrative erau privite ca fapte materiale svrite de organele
administrative pentru executarea n concret a legilor i celorlalte acte juridice emise de
organele statului pe baza lor, distingndu-se de actele juridice prin faprul c nu erau, prin
coninutul lor, manifestri de voin fcute cu scopul de a produce efecte juridice.
Prin urmare termenul de act administrativ este reglementat i de lege a contenciosului
administrativ care l definete c actul unilateral cu caracter individual sau normativ, emis de
o autoritate public n vederea executrii sau organizrii executrii legii,dnd natere,
modificnd sau stingnd raporturile juridice. Aceast definiie prezint importana sub
69

Pavel Maria Liliana

Cuprins

aspectul actelor supuse controlului de legalitate, acestea existndu-se i asupra actelor emise
de alte autoriti publice dect cele care aparin administraiei, ca fiind conform i cu art.52
din Constituia revizuit.
Actul administrativ este o manifestare unilateral de voin chiar i atunci cnd la emiterea
lui particip mai multe persoane, deoarece organul emitent este un organ colegial, precum i
n situaia n care la emiterea actului administrativ participii mai multe organe ale
administraiei publice sau alturi de acestea, anumite organizaii cu caracter privat.
Dei fiecare definiie are elemente de distincie, reinem c acestea au i elemente comune
care subliniaz c actele administrative: sunt acte juridice unilaterale ce provin de la
autoritile publice, sunt emise n cadrul i pentru realizarea activitii executive i dau
natere, modific sau sting raporturi juridice de drept administrativ.
n sfrit, actele administrative sunt obligatorii i pentru organele ierarhic superioare celor
emitente.
Asfel, actul adiministrativ normativ al organului inferior este obligatoriu pentru organul
superior pn cnd acesta din urm va emite, la rndul lui, un act normativ cu un coninut
contrar, act care, avnd o for juridic superioar, l va abroga pe cel al organului inferior iar
actul administrativ individual al organului inferior trebuie respectat de organul superior att
timp ct acesta nu l anuleaz, revoc n condiiile prevzute de lege. De asemenea, regulile
juridice care stabilesc condiiile de emitere sunt mai riguroase n cazul actelor administrative
normative fa de actele administrative individuale.
Astfel, n ceea ce privete ncetarea efectelor juridice,actele administrative produc efecte
juridice pn n momentul scoaterii lor din vigoare, care de regul se face de organul emitent,
de autoritatea ierarhic superioar sau de instanele judectoreti,fiind vorba despre
suspendare, revocare sau anulare.
De asemenea form scris a actelor admnistrative este necesar din mai multe motive,
dintre care amintim:necesitatea cunoaterii exacte i complete a coninutul actelor,existena
unui mijloc de prob n caz de litigiu,verificarea legalitii actului n vederea sancionrii
celor vinovai de eventuale vicii de legalitate a actului sau a celor vinovai de nerespectarea
actului legal emis,realizarea rolului educativ al actului administrativ respective.
La ora actual, inexistena a devenit chiar o instituie de ordin constituional dac avem n
vedere dispoziiile art.100 alin.(1) referitoare la decretele Preedintelui, considerate
70

Pavel Maria Liliana

Cuprins

inexistente n cazul nepublicrii i, respective,ale art.108 alin.(4) referitoare la actele

Guvernului, considerate de asemenea, inexistente n cazul nepublicrii,cu excepia hotrrilor
Guvernului cu caracter militar, care se comunic numai instituiilor interesate.
Prin noiunea de contenios administrativ se nelege activitatea de soluionare, cu puterea de
adevr legal, de ctre instanele judectoreti, competente potrivit legii, a coflictelor juridice
n care cel puin una din pri este un organ al administraiei publice un serviciu public
administrativ.
Ca o concluzie, de regul, prin soluionarea de ctre instanele de contencios administrativ,
a unor conflicte juridice, nelegem competena anumitor categorii de instane judectoreti,
stabilite prin lege, de a soluiona litigiile izvorte ntre particulari, persoane fizice sau juridice
care se consider vtmai n drepturile lor, recunoscute de lege, printr-un act administrativ de
autoritate sau prin refuzul nejustificat al unei autoriti administrative de a rezolva cererile
referitoare la un drept recunoscut de lege i o autoritate administrativ emitent a actului
administrativ sau care trebuia s emit un act administrativ ori s elibereze un certificat, o
adeverin, sau orice alt nscris. Prin Constituie i prin unele legi, instanele de contencios
administrativ au fost investite i cu soluionarea altor categorii de litigii. .
Instituia contenciosului administrativ romn a cunoscut a adevrat evoluie istoric pe
parcursul a peste un secol, ncepnd prin Legea pentru nfiinarea Consiliului de Stat din
februarie 1864 i ncheind cu Legea contenciosului administrativ nr. 544/2004.
Aceast instituie prezint un rol de mare importan n ara noastr; fr deosebire de faptul
c aciunile n contenciosul administrativ sunt n competena instanelor judectoreti
specializate, seciile de contencios administrativ de la tribunale, curi de apel i Curtea
Suprem de Justiie, de instanele judectoreti de drept comun sau de organele de jurisdicie
special administrativ, aciunile privesc controlul legalitilor actelor i faptelor
administrative, adoptate sau emise ori svrite sau nesvrite de organele administraiei
publice.
n ultimii ani au fost adoptate legi care reglementeaz dreptul instanelor judectoreti de
contencios administrativ de a controla i alte acte administrative de autoritate adoptate sau
emise de unele organe ale administriei publice centrale sau locale, dei multe din aceste
competene i gseau temeiul n Constituie i, respectiv, n Legea 544/2004

71

Pavel Maria Liliana

Cuprins

n legtur cu prevederile acestor legi, referitoare la stabilirea unor competene pentru

instanele judectoreti de contencios administrativ. Pentru a putea cuprinde asemenea
reglementri este necesar ca aceste legi s fie legi organice. Este necesar realizarea acestei
cerine, penteu c, potrivit prevederilor constituionale, condiiile i limitele exercitrii acestui
drept se stabilesc prin lege organic. Aa fiind, ori de cte ori, printr-o lege se prevede o
competen pentru instanele judectoreti de contencios administrativ nseamn c se
modific, prin adugarea la competen, prevederile Legii contenciosului administrativ care
este, aa cum prevede Constituia, o lege organic.
Aceste considerente determin apariia unor opinii care solicit ca Legea nr. 544/2004 s fie
supus unei atente modificri i completri, astfel nct ea s reglementeze cazurile n care
instanele judectoreti, special create pentru a nfptui aceast activitate, sunt competente s
soluioneze conflictele juridice n care una din pri este un serviciu public administrativ,
organe ale administraiei publice, instituii publice i regii autonome de interes public, iar
conflictul juridic s-a nscut din adoptarea sau emiterea unui act administrativ de autoritate
legal sau din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept recunoscut de
lege care au cauzat pagube particularilor, persoane fizice sau juridice, sau chiar funcionarilor
publici. De asemenea, prin aceast modificare ar urma s fie reglementat, printre altele,
procedura de sesizare i de soluionare a cauzelor nscute din adoptarea sau emiterea de acte
administrative de autoritate ilegale de catre organele administraiei publice centrale,
ministere i celelalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale, autoriti
administrative autonome, precum i dectre organele de specialitate organizate n subordinea
ministerelor.
Ca o ncheiere a viziunii asupra instituiei de contencios administrativ, este de precizat c,
dreptul instanelor judectoreti de contencios administrativ de a controla legalitatea actelor
administrative de autoritate adoptate sau emise de serviciile publice administrative, precum i
refuzul acestora de a rezolva cererile referotoare la un drept recunoscut de lege, constituie
cheia de bolt a statului de drept. n aceste condiii, cu ct va fi mai complet dreptul
instanelor judectoreti- a organelor puterii judectoreti de a controla legalitatea activitii
organelor administraiei publice, a organelor puterii executive, cu att vor fi respectate
drepturile i libertile fundamentale ale cetenilor i nu numai a lor, precum i asigurat
legalitatea n activitatea organelor puterii executive.

72

Pavel Maria Liliana

Cuprins

n concluzie, din analiza doctrinei romneti, dup cum am vzut, de-a lungul timpului,
rezult c s-au utilizat mai multe noiuni pentru a desemna actele juridice cu caracter
unilateral ale autoritilor administraiei publice, dar cel mai adesea este ntlnit termenul de
act administrativ.

BIBLIOGRAFIE, CRI, MONOGRAFII

1. Alexandru Negoi, Drept administrativ i tiina administraiei, Ed. Atlas Lex, Bucureti,
1993
2. Anton Trilescu, Drept Administrativ, Ediia 4 , Editura C.H. Beck, Bucureti 2010
3. Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Ed. All-Beck, Bucureti, 2005
4. Claudia erban Cerna, Dreptul administrativ a bunurilor, Ed. Alma Mater, Sibiu 2011
5. Dana Apostol Tofan, Drept administrativ, vol.2, Ed. All-beck, Bucureti, 2004
6. Dumitru Brezoianu, Drept administrativ romn, Ed,Lucretius, Bucureti, 2005
7. Emanuel Albu, Drept administrativ i tiina administraiei, partea a II-a, Ed.Fundaiei
Romnia de mine, Bucureti, 2006
8. Emilian Stelian, Drept administrativ i elemente de tiina administraiei, Ed. Era,
Bucureti, 2003
73

Pavel Maria Liliana

9.

Cuprins

Dr. Eugen Constantin. Drept administrativ, curs universitar, Editura Alma Mater, Sibiu

2011
10. Florentina Iuliana Weber,elemente de drept comunitar, Ed. Paralela 45, Piteti 2007
11. Francois Benoit, Droit administratif, Ed Dalloz, 1968
12. Ioan Alexandru, Tratat de administraie public, Ed. Universul Juridic, Bucureti, 2008
13. Ioan Iosif Santai(Dr.), Eugen Constantin(Dr.), Drept administrativ vol I si Vol II, Editura
Psihomedia, 2012
14. Iovna, Drept administrativ, vol II, Servo Sat, 2007
15. Jurgen Schwarze, Droit administratif europeen, vol I, 2001
16. Mircea Pred, Curs de drept administrativ, partea general, Ed. Lumina Lex, Bucureti,
2000
17. Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, Ed. Cordial Lex, Cluj-Napoca, 2001
18. Tudor Drganu, Actele de drept administrativ, Ed. tiinific, 2003
19. Valentin Priscaru, Actele i Faptele de Drept Administrativ, Editura Lumina Lex,
Bucureti 2001
20. Vasilica Negru, Drept Administrativ, LuminaLex, Bucureti, 2004
21. Vermeulen, Drept administrativ, 1948

LEGISLAIE
22. Constituia Romniei -revizuita i publicat n M Of.nr767/31.10.2003(Legea nr.429/2003
de revizuire a Constituiei a fost aprobat prin referendumul naional din 18-19 oct 2003 i a
intrat n vigoare n 29 10 2003,data publicrii n M.Of nr 758 a Hotrrii Curii
Constituionale nr.3/2003 pentru confirmarea rezultatului referendumului naional)
23. Codul Penal, Ed. Hamangiu, Buc.2009.
24. Legea nr. 213/1998 privind propietatea public i regimul juridic al acesteia.
74

Pavel Maria Liliana

Cuprins

25. Legea nr. 554/2004 privind contenciosului administrativ.

75