TUGAS HUKUM ADMINISTRASI NEGARA

RESUME BAB 3 : INSTRUMEN PEMERINTAHAN

KELOMPOK 3
ANGGOTA KELOMPOK :
Agung Prasetyo Aji

(D0113003)

M. Arief Rahmat

(D0113055)

Citra Nugraheny

(D0113021)

Reni Rahma

(D0113083)

Taufik Tri Prasetyo

(D0113099)

Lidya Pratiwi Anggie (D0113049)

ILMU ADMINISTRASI NEGARA

FAKULTAS ILMU SOSIAL DAN ILMU POLITIK
UNIVERSITAS SEBELAS MARET
SURAKARTA
2015

BAB 3. INSTRUMEN PEMERINTAHAN

A. Pengertian Instrumen Pemerintahan
Instrumen pemerintahan adalah alat atau sarana yang digunakan oleh pemerintah atau
administrasi negara dalam melaksanakan tugas-tugasnya, misalnya seperti sarana transportasi
dan komunikasi, gedung-gedung perkantoran, dan lain sebagainya. Ada juga instrumen
yuridis seperti peraturan perundang-undangan, peraturan kebijaksanaan, perizinan, dan lain
sebagainya. Dalam memahami instrumen hukum pemerintahan, perlu mengetahui terlebih
dahulu struktur norma dalam hukum administrasi negara. Norma hukum yang terdapat dalam
hukum perdata atau pidana dapat ditemukan dengan mudah dalam pasal tertentu, sedangkan
untuk menemukan norma dalam hukum administrasi negara perlu mencari dalam semua
peraturan perundang-undangan terkait dari tingkat yang paling tinggi dan bersifat umumabstrak, sampai yang paling rendah dan bersifat individual-konkret.
Untuk mengetahui kualifikasi sifat keumuman (algemeenheid) dan kekonkretan
(concreetheid) norma hukum administrasi, perlu diperhatikan mengenai objek yang dikenai
norma hukum (adressaat) dan bentuk normanya, dengan siapa norma hukum itu ditujukan,
dan apakah untuk umum atau orang tertentu. Philipus M. Hadjon membuat kualifikasi yang
menghasilkan empat macam sifat norma hukum, yaitu :
1. Norma hukum abstrak, misalnya undang-undang
2. Norma individual konkret, misalnya keputusan tata usaha negara
3. Norma umum konkret, misalnya rambu-rambu lalu lintas yang dipasang ditempat
tertentu
4. Norma individual abstrak, misalnya izin gangguan
Kualifikasi norma hukum yang hampir sama juga dikemukakan oleh H. D. Van
Wijk/Willem Konijnenbelt, yaitu :
1. Norma umum abstrak, peraturan umum, misalnya peraturan perundang-undangan lalu
lintas jalan 1990
2. Norma umum konkret, misalnya keputusan larangan parkir pada jalan tertentu
3. Norma individual abstrak, izin yang disertai syarat-syarat yang bersifat mengatur dan
abstrak serta berlaku secara permanen, misalnya izin berdasarkan undang-undang
pengelolaan lingkungan.
4. Norma individual konkret, keputusan mengenai pelaksanaan paksaan pemerintahan,
misalnya surat ketetapan pajak.

B. Peraturan Perundang-undangan
Peraturan merupakan hukum yang in abstracto atau general norm yang sifatnya mengikat
umum (berlaku umum) dan tugasnya adalah mengatur hal-hal yang bersifat umum. Secara
teoritis, istilah perundang-undangan mempunyai 2 pengertian, yaitu sebagai berikut :
1. Perundang-undangan merupakan proses pembentukan peraturan-peraturan negara,
baik tingkat pusat maupun daerah
2. Perundang-undangan adalah segala peraturan negara yang merupakan hasil
pembentukan peraturan-peraturan, baik di tingkat pusat maupun tingkat daerah
Peraturan perundang-undangan memiliki ciri-ciri sebagai berikut :
1. Peraturan perundang-undangan bersifat umum dan komprehensif
2. Peraturan perundang-undangan bersifat universal
3. Memiliki kekuatan untuk mengoreksi dan memperbaiki dirinya sendiri
Peraturan perundang-undangan yang bersifat mengikat umum disebut juga dengan istilah
undang-undang dalam arti material, yaitu semua hukum tertulis dari pemerintah yang
mengikat umum. Menurut Ten Berge perkataan bersifat umum abstrak dicirikan oleh unsurunsur diantaranya adalah waktu, tempat, orang, dan fakta hukum.
Dalam perspektif negara kesejahteraan, pemerintah dibebani kewajiban untuk
menyelenggarakan kepentingan umum, atau mengupayakan kesejahteraan sosial, yang dalam
melaksanakannya pemerintah diberi kewenangan untuk campur tangan dalam kehidupan
masyarakat dalam batas-batas yang ditentukan oleh hukum, dan juga kewenangan legilasi,
yaitu, membuat dan menggunakan peraturan perundang-undangan. Pemberian kewenangan
legilasi kepada pemerintah itu semakin mendesak sejak berkembangnya ajaran negara
kesejahteraan tersebut. Maka, dapat dikatakan tidak mungkin meniadakan kewenangan
legilasi bagi pemerintah. Bagir Manan menyebutkan alasan ketidakmungkinan meniadakan
kewenangan legilasi kepada pemerintah sebagai eksekutif, yakni sebagai berikut :
1. Paham pembagian kekuasaan yang lebih menekankan pada perbedaan fungsi daripada
pemidahan organ terdapat dalam ajaran pemisahan kekuasaan. Fungsi pembentukan
peraturan perundang-undangan tidak harus terpisah dengan fungsi penyelenggaraan
pemerintahan.
2. Paham yang memberikan kekuasaan pada negara atau pemerintah untuk mencampuri
kehidupan masyrakat, baik sebagai negara kekuasaan atau negara kesejahteraan.

3. Untuk menunjang perubahan masyarakat yang berjalan makin cepat dan kompleks
diperlukan percepatan pembentukan hukum. Hal ini mendorong administrasi negara
atau pemerintah untuk berperan lebih besar dalam pembentukan peraturan perundangundangan.
4. Berkembangnya berbagai jenis peraturan perundang-undangan yang seluruhnya tidak
dapat ditangani oleh legislatif saja.
Selain itu, masih terdapat alasan lain diberikannya kewenangan legislasi terhadap
pemerintah, yaitu sifat umum abstrak yang dimiliiki oleh norma hukum tata negara dan
hukum administrasi. Ketika menghadapi masalah yang konkret, norma tersebut
membutuhkan instrumen yuridis yang bersifat konkret individual. Maka dari itu, dalam
hukum administrasi dikenal istilah langkah mundur pembuat undang-undang. Sikap mundur
ini dilakukan dalam upaya mengaplikasikan norma hukum administrasi yang bersifat umum
abstrak, ke dalam maslah yang bersifat konkret individual.
Terdapat 3 sebab terjadinya langkah mundur, yaitu :
1. Luasnya keseluruhan hukum tata usaha negara sehingga tidak mungkin bagi pembuat
undang-undang untuk mengaturnya dalam hukum formal.
2. Norma hukum tata usaha negara harus selalu menyesuaikan perubahan yang terjadi,
tidak bisa selalu diikuti oleh pembuat undang-undang dengan mengaturnya dalam
hukum formal.
3. Tiap kali diperlukan pengaturan lebih lanjut, hal ini selalu berkaitan dengan penilaian
dari segi teknis yang sangat mendetail, sehingga tidak harus pembuat undang-undang
yang mengaturnya.
Kewenangan legislasi bagi pemerintah ada yang bersifat mandiri, dan ada yang bersifat
tidak mandiri (kolegial). Kewenangan legislasi yang tidak mandiri berarti peaturan dibuat
bersama-sama pihak lain, berwujud undang-undang atau peraturan daerah. Sementara
kewenangan legislasi yang bersifat mandiri berarti dalam pembuatan peraturan pemerintah
melakukannya sendiri, tanpa kerjasama dengan pihak lain yang berwujud keputusan atau
tergolomg sebagai peraturaan perundang-undangan.
C. Ketetapan Tata Usaha Negara
1. Pengertian Ketetapan

Ketetapan tata usaha negara pertama kali diperkenalkan oleh Otto Meyer, yang di
Belanda dikenal dengan istilah beschikking. Di Indonesia, istilah beschikking pertama kali
diperkenalkan oleh WF. Prins. Ada yang menerjemahkan istilah beschikking dengan
ketetapan dan ada juga yang menerjemahkannya sebagai keputusan. Dalam penjelasan
ini akan digunakan istilah ketetapan dengan pertimbangan untuk membedakan dengan
penerjemahan besluit (keputusan) yang sudah memiliki arti khusus.
Terdapat perbedaan pendapat dalam mendefinisikan istilah ketetapan, antara lain :
a. Ketetapan

adalah

pernyataan

kehendak

dari

organ

pemerintah

untuk

melaksanakan hal khusus yang ditujukan untuk menciptakan hubungan hukum

baru, mengubah atau menghapus hubungan hukum yang ada.
b. Ketetapan adalah suatu pernyataan kehendak yang disebabkan oleh surat
permohoan yang diajukan, atau setidak-tidaknya keinginan atau keperluan yang
dinyatakan.
c. Ketetapan adalah suatu tindakan hukum publik sepihak dari organ pemerintahan
yang ditujukan pada peristiwa konkret.
d. Ketetapan adalah keputusan hukum publik yang bersifat konkret dan individual.
e. Ketetapan adalah keputusan yang berasal dari organ pemerintahan yang ditujukan
untuk menimbulkan akibat hukum.
f. Ketetapan adalah keputusan tertulis dari administrasi negara yang mempunyai
akibat hukum.
g. Ketetapan adalah perbuatan hukum publik bersegi satu yang dilakukan oleh alatalat pemerintahan berdasarkan suatu kekuasaan istimewa.
h. Ketetapan adalah suatu tindakan hukum yang bersifat sepihak dalam bidang
pemerintahan yang dilakukan oleh suatu badan pemerintah berdasarkan
wewenang yang luar biasa.

2. Unsur-unsur Ketetapan
Ketetapan berdasarkan Pasal 2 UU Administrasi Belanda (AwB) dan menurut Pasal 1
angka 3 UU no. 5 Tahun 1986 tentang PTUN jo UU No. 9 Tahun 2004 tentang Perubahan
UU No. 5 Tahun 1986 tentang PTUN, yaitu :
Pernyataan kehendak tertulis secara sepihak dari organ pemerintahan pusat, yang
diberikan berdasarkan kewajiban atau kewenangan dari Hukum Tata Negara atau Hukum
Administrasi Negara, yang dimaksudkan untuk penentuan, penghapusan, atau pengakhiran

hubungan hukum yang sudah ada, atau menciptakan hubungan hukum baru, yang memuat
penolakan sehingga terjadi penetapan, perubahan, penghapusan, atau penciptaan.
Berikut ini akan dijelaskan unsur-unsur ketetapan tersebut secara teoritis dan berdasarkan
hukum positif.
a. Pernyataan Kehendak Sepihak Secara Tertulis
Sebagai wujud pernyataan kehendak sepihak. Pembuatan dan
penerbitan ketetapan hanya berasal dari pihak pemerintah, tidak tergantung
pada pihak lain.
Pernyataan kehendak sepihak yang dituangkan dalam bentuk tertulis ini
muncul dalam dua kemungkinan, yaitu pertama ditujukan kedalam, yang
artinya ketetapan berlaku kedalam lingkungan administrasi Negara sendiri.
Kedua, ditujukan keluar yang berlaku bagi Negara atau badan hukum perdata.
Atas dasar pembagian ini lalu dikenal dua jenis ketetapan, yaitu ketetapan
intern dan ketetapan ekstern. Ketetapan yang relevan dengan pembahasan ini
hanyalah ketetapan ekstern, yang berarti ditujukan keluar dari administrasi.
Unsur penetapan tertulis ini tidak harus berbentuk surat keputusan
formal. Adapula pengecualian dalam unsur penetapan tertulis ini, yaitu pasal
33 UU No. 5 tahun 1986 yang dikenal dengan KTUN fiktif/negatif. Secara
lengkap pasal 3 ini berbunyi sebagai berikut:
1) Apabila badan atau pejabat tata usaha Negara tidak mengeluarkan
keputusan, sedangkan hal itu menjadi kewajibannya. Maka hal tersebut
disamakan dengan KTUN.
2) Jika suatu badan atau pejabat Negara tidak mengeluarkan keputusan
yang dimohon, sedangkan jangka waktu sebagaimana ditentukan dalam
peraturan perundang-undangan dimaksud telah lewat, maka badan atau
pejabat Tata Usaha Negara tersebut dianggap telah menolak
mengeluarkan keputusan yang dimaksud.
3) Dalam peraturan perundang-undangan yang bersangkutan tidak
menentukan jangka waktu sebagaimana dimaksud dalam ayat (2), maka
telah lewat jangka waktu empat bulan sejak diterimanya permohonan,
Badan atau pejabat tata usaha Negara yang bersangkutan dianggap
telah mengeluarkan keputusan penolakan.
b. Dikeluarkan oleh Pemerintah
Berdasarkan pasal 1 angka 1 UU No. 5 Tahun 1986, Tata Usaha Negara
adalah administrasi yang melaksanakan fungsi untuk menyelenggarakan

urusan pemerintahan baik dipusat maupun di daerah. Artinya pemerintahan

merupakan bagian dari organ dan fungsi pemerintahan, selain organ dan fungsi
pembuatan UU dan peradilan. Dengan kata lain pemerintahan umum
diartikan semua aktivitas pemerintah, yang tidak termasuk dalam pembuatan
undang-undang dan peradilan.
c. Berdasarkan Peraturan Perundang-undangan yang Berlaku
Pembuatan dan penerbitan ketetapan harus didasarkan pada peraturan
perundang-undangan yang berlaku atau harus didasarkan pada wewenang
pemerintahan yang diberikan oleh peraturan perundang-undangan. Tanpa dasar
kewenangan, pemerintah atau tata usaha Negara tidak dapat membuat dan
menerbitkan ketetapan atau ketetapan itu menjadi tidak sah. Organ
pemerintahan dapat memperoleh kewenangan untuk membuat ketetapan
tersebut melalui tiga cara yaitu atribusi, delegasi, dan mandat.
d. Bersifat Konkret, Individual dan Final
Berdasarkan rangkaian norma, sebagaimana yang dikenal dalam ilmu
hukum administrasi Negara dan hukum tata Negara, ketetapan memiliki sifat
norma hukum yang individual-konkret dari rangkaian norma hukum yang
bersifat umum-abstrak. Untuk menuangkan hal-hal yang bersifat umum dan
abstrak ke dalam peristiwa-peristiwa konkret, maka dikeluarkanlah ketetapanketetapan yang akan membawa peristiwa umum itu sehingga dapat
dilaksanakan.
Berdasarkan pasal 1 angka 3 UU No. 5 tahun 1986, ketetapan memiliki
sifat konkret, individual dan final. Dalam penjelasannya disebutkan bahwa
konkret berarti objek yang diputuskan dalam KTUN itu tidak abstrak, tetapi
berwujud tertentu atau dapat ditentukan. Individual artinya KTUN itu tidak
ditujukan untuk umum, tetapi tertentu baik alamat maupun hal yang dituju.
Final berarti sudah definitif sehingga menimbulkan akibat hukum. Ketetapan
yang masih memerlukan persetujuan instansi atasan atau instansi lain belum
bersifat final sehingga belum dapat menimbulkan suatu hak atas kewajiban
pada pihak yang bersangkutan.
e. Menimbulkan Akibat Hukum
Ketetapan merupakan

instrumen

yang

digunakan

oleh

organ

pemerintahan dalam bidang publik dan digunakan untuk menimbulkan akibatakibat hukum tertentu akibat hukum yang dimaksud yang lahir dari keputusan
adalah munculnya hak, kewajiban, kewenangan, atau status tertentu. Dengan
kata lain akibat hukum yang dimaksudkan adalah muncul dan lenyapnya hak

dan kewajiban bagi subjek hukum tertentu segera setelah adanya ketetapan
tertentu. Sebagai contoh mengenai akibat hukum yang muncul dari
dikeluarkannya ketetapan dari pejabat yang berwenang. Surat ketetapan
pengangkatan akan menimbulkan akibat hukum yang berupa lahirnya hak dan
kewajiban bagi pegawai negeri yang sebelumnya tidak atau belum ada,
sedangkan surat ketetapan pemberhentian akan menimbulkan akibat hukum
berupa lenyapnya hak dan kewajiban yang telah ada. Dalam hal demikian,
ketetapan jenis ini disebut ketetapan deklaratoir.
f. Seseorang atau Badan Hukum Perdata
Badan hukum keperdataan dalam keadaan dan alasan tertentu dapat
diklasifikasikan sebagai jabatan pemerintahan khususnya ketika sedang
menjalankan salah satu fungsi pemerintahan, dengan syarat-syarat yang telah
disebutkan diatas. Menurut Indroharto, badan hukum adalah murni badan yang
menurut pengertian hukum perdata berstatus sebagai badan hukum, seperti CV,
PT, firma, yayasan, perkumpulan, persekutuan perdata dan sebagainya yang
berstatus sebagai badan hukum, seperti provinsi, kabupaten, departemen, dan
sebagainya, bukan pula badan hukum perdata atau lembaga hukum swasta
yang sedang melaksanakan suatu tugas pemerintahan yang statusnya dianggap
sebagai badan atau jabatan TUN.
3. Macam-macam Ketetapan
Secara teoritis, dalam hukum administrasi, dikenal ada beberapa macam dan sifat
ketetapan, yaitu sebagai berikut :
a. Ketetapan Deklaratoir dan Ketetapan Konstitusif
Ketetapan deklaratoir adalah ketetapan yang tidak mengubah hak dan
kewajiban yang telah ada, tetapi sekedar menyatakan hak dan kewajiban
tersebut. Ketetapan mempunyai sifat deklaratoir ketika ketetapan itu
dimaksudkan untuk menetapkan mengikatnya suatu hubungan hukum atau
ketetapan itu maksudnya mengakui suatu hak yang sudah ada, sedangkan
ketika ketetapan itu melahirkan atau menghapuskan suatu hubungan hukum
atau ketetapan itu menimbulkan suatu hak baru yang sebelumnya tidak
dipunyai oleh seseorang yang namanya tercantum dalam ketetapan itu, ia
disebut dengan ketetapan yang bersifat konstitutif.
Ketetapan yang bersifat konstitutif dapat berupa hal-hal antara lain:

1) Ketetapan-ketetapan yang meletakkan kewajiban untuk melakukan

sesuatu, tidak melakukan sesuatu, atau memperkenankan sesuatu.
2) Ketetapan-ketetapan yang memberikan status pada seseorang, lembaga,
atau perusahaan, dan oleh karena itu seseorang atau perusahaan itu
dapat menerapkan aturan hukum tertentu.
3) Ketetapan-ketetapan yang meletakkan prestasi atau harapan pada
perbuatan pemerintah (subsidi atau bantuan).
4) Ketetapan yang mengizinkan sesuatu yang sebelumnya tidak diizinkan.
5) Ketetapan-ketetapan yang menyetujui atau membatalkan berlakunya
ketetapan organ yang lebih rendah (pengesahan atau pembatalan.
b. Ketetapan yang Menguntungkan dan yang Memberi Beban
Ketetapan yang bersifat menguntungkan artinya ketetapan itu
memberikan hak-hak atau memberikan kemungkinan untuk memperoleh
sesuatu yang tanpa adanya ketetapan itu tidak akan ada atau ketetapan itu
memberikan keringanan beban yang ada atau yang mungkin ada. Sementara
itu ketetapan yang memberi beban adalah ketetapan yang meletakkan
kewajiban yang sebelumnya tidak ada atau ketetapan mengenai penolakan
terhadap permohonan untuk memperoleh keringanan.
c. Ketetapan Eenmalig dan Ketetapan yang Permanen
Ketetapan Enmalig adalah ketetapan yag hanya berlaku sekali atau
ketetapan sepintas lalu. Sedangkan ketetapan Permanen adalah ketetapan yang
memilikii masa berlaku yang relatif lama.
d. Ketetapan yang Bebad dan yang Terikat
Ketetapan yang bersifat bebas adalah ketetapan yang didasarkan pada
kewenangan bebas yang dimiliki oleh pejabat, baik kebebasan kebijaksanaan
maupun kebebasan interpretasi. Sedangkan ketetapan yang terikat adalah
ketetapan yang didasarkan pada kewenangan pemerintahan yang bersifat
terikat.
e. Ketetapan Positif dan Negatif
Ketetapan Positif adalah ketetapan yang menimbulkan hak dan
kewajiban bagi yang dikenai ketetapan. Sedangkan Ketetapan Negatif adalah
ketetapan yang tidak menimbulkan perubahan keadaan hukum yang telah ada.
f. Ketetapan Perorangan dan Kebendaan
Ketetapan Perorangan adalah ketetapan berdasarkan kualitas pribadi.
Sedangkan ketetapan Kebendaan adalah keputusan berdasar kualitas
kebendaan.
4. Syarat-syarat Pembuatan Ketetapan

Mencakup syarat Material dan Formal

a. Syarat-syarat Material terdiri dari :
1) Organ pembuat ketetapan harus berwenang.
2) Ketetapan tidak boleh mengandung kekurangan-kekurangan yuridis.
3) Harus berdasarkan suatu keadaan.
4) Harus dapat dilaksanakan dan tanpa melanggar peraturan, isi dan
tujuan harus sesuai dengan peraturan dasarnya
b. Syarat-syarat Formal terdiri dari :
1) Berhubungan dengan persiapan dibuatnya ketetapan.
2) Harus diberi bentuk yang telah ditentukan.
3) Syarat-syarat berhubungan dengan pelaksanaan ketetapan harus
dipenuhi.
4) Jangka waktu harus ditentukan.
A.M. Donner mengemukakkan akibat-akibat dari ketetapan yang tidak sah yaitu,
a.
b.
c.
d.

Ketetapan itu harus dianggap batal sama sekali.

Berlakunya ketetapan itu dapat digugat.
Tidak diberi persetujuan oleh badan kenegaraan.
Ketetapan itu diberi tujuan lain daripada tujuan permulaannya.

Berlakunya suatu ketetapan harus memperhatikan hal berikut :

a. Jika berdasarkan peraturan dasarnya, ketetapan itu mulai berlaku sejak
diterbitkan.
b. Jika berdasarkan peraturan dasarnya, ketetapan itu tergantung proses banding
c. Jika ketetapan itu memerlukan pengesahan, ketetapan itu mulai berlaku setelah
mendapat pengesahan.
Ketetapan yang sah memiliki kekuatan hukum formal (ketetapan yang telah memiliki
kekuatan dan tidak dapat dibantah) dan kekuatan hukum material (tidak dapat lagi ditiadakan
oleh alat negara yang membuatnya). Ketetapan formal dan material akan melahirkan Prinsip
Praduga yaitu setiap ketetapan yang dikeluarkan oleh pemerintah atau administrasi negara itu
dianggap sah menurut hukum.
D. Peraturan Kebijaksanaan
1. Freies Ermessen
Freies Emerssen berarti orang yang memiliki kebebasan untuk menilai, menduga, dan
mempertimbangkan sesuatu.

Sjachran Basah mengemukakan unsur-unsur Freies Emerssen dalam suatu negara hukum
yaitu :
a.
b.
c.
d.
e.

Ditujukan untuk menjalankan tugas-tugas servis publik;

Merupakan sikap tindak yang aktif dari administrasi negara;
Sikap tindak itu dimungkinkan oleh hukum;
Sikap tindak itu diambil atas inisiatif sendiri;
Sikap tindak itu dimaksudkan untuk menyelesaikan persoalan-persoalan

penting yang timbul secara tiba-tiba;

f. Dapat dipertanggungjawabkan secara moral kepada Tuhan YME maupun
secara hukum.
Didalam praktik penyelenggaraan pemerintahan, Freies Emerssen dilakukan oleh
administrasi negara dalam hal-hal berikut :
a. Belum ada peraturan perundangan yang mengatur tentang penyelesaian in
konkrito, padahal masalah tersebut menuntut untuk diselesaikan.
b. Peraturan perundangan yang menjadi dasar berbuat aparat pemerintah
memberikan kebebasan sepenuhnya.
c. Adanya delegasi perundangan aparat pemerintah diberi kekuasaan untuk
mengatur sendiri.
Penggunaan Freies Emerssenn tidak boleh bertentangan dengan hukum yang berlaku
baik hukum tertulis maupun tidak tertulis. Menurut Muchsan pembatasan penggunaan Freies
Emerssen adalah sbb :
a. Tidak boleh bertentangan dengan sistem hukum yang berlaku.
b. Hanya ditujukan demi kepentingan umum.
2. Pengertian, Ciri-ciri, Fungsi, dan Penormaan Peraturan Kebijaksanaan.
a. Pengertian Peraturan Kebijaksanaan
Menurut Philipus M. Hadjon peraturan kebijaksanaan pada hakikatnya merupakan
produk dari perbuatan tata usaha negara yang bertujuan untuk menampakkan keluar suatu
kebijakan tertulis. Peraturan Kebijaksanaan hanya berfungsi sebagai bagian dari operasional
penyelenggaraan tugas-tugas pemerintahan sehingga tidak dapat mengubah maupunn
menyimpangi peraturan perundangan.
b. Ciri-ciri Peraturan Kebijaksanaan :
Menurut J.H van Kreveld ciri ciri peraturan kebijaksanaan adalah sebagai
berikut :

1) Peraturan kebijaksanaan itu langsung ataupun tidak langsung tidak

didasarkan pada ketentuan undang-undang formal atau UUD yang
memberikan kewenangan mengatur
2) Peraturan Kebijaksanaan itu tidak tertulis dan muncul melalui
serangkaian

keputusan-keputusan

instansi

pemerintah

dalam

melaksanakan kewenangan yang bebas terhadap warga negara

3) Peraturan kebijaksanaan itu memberikan petunjuk secara umum tanpa
pernyataan dari individu warga negara mengenai bagaimana instansi
pemerintah melaksanakan kewenangan yang bebas terhadap setiap
individu warga negara yang berada dalam situasi yang dirumuskan
dalam peraturan itu
Berdasarkan ciri-ciri tersebut tampak ada persamaan antara peraturan
perundang-undangan dengan peraturan kebijaksanaan. A Hamid Attamini
menyebutkan unsur-unsur persamaan adalah sebagai berikut:
1) Aturan yang berlaku umum, mempunyai adresar/subjek norma dan
pengaturan perilaku atau objek norma yang sama
2) Peraturan yang berlaku keluar, sama-sama berlaku keluar dan
ditunjukan pada masyarakat umum
3) Kewenangan bersifat umum/publik , sama sama ditetapkan oleh
pejabat/lembaga yang mempunyai wewenang umum
Ada pula perbedaan antara peraturan perundang-undangan dengan
peraturan kebijaksanaan, A Hamid Atam ini menyebutkan perbedaanperbedaanya sebagai berikut :
1) Pembentukan Peraturan perundang-undangan merupakan fungsi negara
2) Fungsi Pembentukan peraturan kebijaksanaan ada dalam pemerintahan
(eksekutif)
3) Materi muatan Peraturan perundang-undangan berbeda dengan materi
peraturan kebijaksanaan
4) Sanksi dalam peraturan perundangan-undangan lebih formal yuridis
dibanding peraturan kebijaksanaan
c. Fungsi dan Penormaan Peraturan Kebijaksanaann:
Menurut Markus Luqman, peraturan kebijaksanaan dapat difungsikan
secara tepat guna dan berdaya guna, yang berarti :
1) Tepat guna dan berdaya guna sebagai sarana pengaturan yang
melengkapi kekurangan yang ada.
2) Tepat guna dan berdaya guna sebagai sarana pengaturan bagi keadaan
vakum peraturan perundang-undangan.

3) Tepat guna dan berdaya guna sebagai sarana pengaturan bagi

kepentingan yang belum terakomodasi secara layak.
4) Tepat guna dan berdaya guna sebagai sarana pengaturan sebagai sarana
untuk

mengatasi

kondisi

peraturan

perundangan

yang

sudah

ketinggalan zaman.
5) Tepat guna dan berdaya guna sebagai sarana pengaturan bagi
kelancaran

pelaksanaan

tugas

dan

fungsi

administrasi

dan

pembangunan yang bersifat cepat berubah sesuai dengan situasi dan

kondisi yang dihadapi.
Menurut Indroharto, pembuatan peraturan kebijaksanaan harus
memperhatikan hal sebagai berikut

1) Tidak boleh bertentangan dengan peraturan dasar.

2) Tidak boleh nyata-nyata bertentangan dengan akal sehat.
3) Harus dipersiapkan secara cermat, kepentingan, keadaan, alternatif
perlu dipertimbangkan.
4) Harus memberikan kejelasan tentang hak-hak dan kewajibankewajiban dan objek yang terkena kebijakan tersebut.
5) Tujuan dan dasar pertimbangan yang ditempuh harus jelas.
6) Harus memenuhi syarat hukum material.
Dalam penerapan atau penggunaan peraturan kebijaksanaan harus
memperhatikan hal-hal diantaranya :
1) Harus sesuai dan serasi dengan tujuan undang-undang yang
memberikan ruang kebebasan bertindak.
2) Serasi dengan asas-asas hokum umum yang berlaku.
3) Serasi dan tepat guna dengan tujuan yang hendak dicapai.
E. Rencana-rencana

Pengertian rencana yaitu merupakan bagian yang tak terelakan dalam suatu organisasi
sebagai tahap awal untuk pencapaian tujuan. Berdasarkan Hukum Administrasi Negara
rencana merupakan bagian dari tindakan hokum pemerintahan, suatu tindakan yang
dimaksudkan untuk menimbulkan akibat-akibat hukum.
Perencanaan terbagi menjadi 3 kategori, yaitu sebagai berikut :
a) Perencanaan Informatif yaitu rancangan estimasi mengenai perkembangan
masyarakat yang dituangkan dalam alternative kebijakan tertentu
b) Perencaaan Indikatif yaitu rencana-rencana yang memuat kebijakan yang akan
ditempuh dan mengindikasikan bahwa kebijakan itu akan dilaksanakan
c) Perencanaan Operasional/ Normatif yaitu rencan yang terdiri dari persiapanpersiapan, perjanjian-perjanjian, dan ketetapan-ketetapan
Disamping pembagian tersebut, percencaan juga dibagi berdasarkan waktu, tempat,
bidang hukum, sifat, metode dan sarana.
1. Unsur-unsur rencana
J.B.J.M ten berge mengemukakan unsur-unsur rencana sebagai berikut :
a) Schriftelijke Presentatie (Gambaran tertulis)
Rencana digunakan untuk mempresentasikan aspek-aspek kegiatan
masyarakat yang tidak sejenis atau beragam, kebijakan, keputusankeputusan, dan sebagainya secara berkesinambungan
b) Besluit of Handling (Keputusan atau Tindakan) rencana dilukiskan sebagai
suatu keputusan/suatu tindakan. Rencana sebagai suatu keputusan
didasarkan pada undang-undang dan didasarkan pada wewenang yang
diberikan untuk itu
c) Bestuurorgaan (Organ Pemerintah)
d) Op de Toekomst Gericht (Ditunjukan pada Masa yang Akan Datang)
Rencana itu dapat dibuat oleh pihak swasta, organisasi swasta, organ
kehakiman, pembuat undang-undang, dan sebagainya
e) Planelemanten (Elemen-elemenRencana)
Dalam hal ini unsure rencana hanya dibicarakan pada kegiatan yang
ditunjukan pada masa yang akan datang
f) OngelijksoortigKarakter (MemilikiSifat yang TidakSejenis, Beragam)
Rencana informatif, indikatif, Operasional, biasanya didalam nya
terkandung informasi, rencana kebijakan yang akan ditempuh terutama
dalam peraturan kebijaksanaan atau dan perjanjian-perjanjian
g) Samenhang ( Keterkaitan)
Rencana-rencana menghimpun antara berbagai keputusan-keputusan dan
tindakan yang tidak sejenis
h) Al danNietvooreenBepaaldeDur (untukWaktuTertentu)

Rencana biasanya ditentukan berdasarkan periode tertentu seperti rencana

tahunan, lima tahunan, dan sebagainya
2. Karakter Hukum rencana
Menurut F.A.M. Stroink and J.G Steenbeek mengemukakan empat pendapat tentang
sifat hokum rencana, sebagai berikut :
a) Het plan is eenbeschiking of bundle van beschikkingen yaitu rencana
adalah ketetapan atau kumpulan berbagai ketetapan.
b) Het
plan
is
deek(bundle
van)
beschikingen;

de

gebruiksvoorschriftenhebben het karakter van de regeling yaitu rencana

adalah sebagian dari kumpulan ketetapan-ketetapan, sebagian peraturan,
peta dengan penjelasan adalah kumpulan keputusan-keputusan; penggunaan
peraturan memiliki sifat peraturan
c) Het plan is eenrechtsfiguur sui generis yaitu rencana adalah bentuk
hokum tersendiri
d) Het plan is eenregeling yaitu rencana adalah peraturan perundangundangan
F. Perizinan
1. Pengertian Perizinan
Istilah lain yang memiliki kesejajaran dengan izin adalah dispensasi, konsensi dan lisensi.
Menurut WF prince dispensasi adalah tindakan pemerintahan yang menyebabkan suatu
peraturan perundang-undangan menjadi tidak berlaku bagi sesuatu hal yang istimewa. Lisensi
adalah suatu izin yang memberikan hak untuk menyelenggarkan suatu perusahaan,lisensi
digunakan untuk menyatakan suatu izin yang memperkenankan seseorang untuk menjalankan
suatu perusahaan dengan izin khusus atau istimewa. Konsesi merupakan suatu izin
berhubungan dengan pekerjaan yang besar dimana kepentingan umum terlibat erat sekali
sehingga sebenarnya pekerjaan itu menjadi tugas dari pemerintah, tetapi oleh pemerintah
diberikan hak penyelenggaraannya kepada konsesionaris (pemegang izin) yang bukan pejabat
pemerintah. Menurut Sjachran basah izin adalah perbuatan hukum administrasi Negara
bersegi satu yang mengaplikasikan peraturan dalam hal konkrit berdasarkan persyaratan dan
prosedur sebagaimana ditetapkan oleh ketentuan peraturan perundang-undangan.
Jika dibandingkan secara sekilas , pengertian izin dengan konsesi itu tidak berbeda.
Menurut E. Utrecht, perbedaan antara izin dengan konsesi itu suatu perbedaan nisbi(relatif)

saja. Jadi konsesi itu suatu izin pula, tetapi izin mengenai hal hal yang penting bagi umum.
Meskipun antara izin dan konsesi dianggap sama tetapi terdapat perbedaan karakter hukum.
Izin adalah sebagai perbuatan hukum bersegi satu yang dilakukan oleh pemeritah, sedangkan
konsesi adalah suatu perbuatan hukum bersegi dua, yakni suatu perjanjian yang diadakan
antara yang memberi konsesi dengan yang diberi konsesi atau penerima konsesi. Dalam hal
izin tidak mungkin diadakan perjanjian, karena tidak mungkin diadakan suatu persesuaian
kehendak. Dalam hal konsesi biasanya diadakan suatu perjanjian , yakni perjanjian yang
mempunyai sifat sendiri dan tidak diatur oleh seluruh peraturan KUH Perdata mengenai
hukum perjanjian.
2. Unsur Unsur Perizinan
a. Instrumen Yuridis
Izin merupakan instrument yuridis dalam bentuk ketetapan yang
bersifat konstitutif dan yang digunakan oleh pemerintah untuk menghadapi
atau menetapkan peristiwa konkret,sebagai ketetapan izin itu dibuat dengan
ketentuan dan persyaratan yang berlaku pada ketetapan pada umumnya.
b. Peraturan Perundang- Undangan
Pembuatan dan penerbitan ketetapan izin merupakan tindakan
hukum permerintahan,sebagai tindakan hukum maka harus ada wewenang
yang diberikan oleh peraturan perundang-undangan atau harus berdasarkan
pada asas legalitas, tanpa dasar wewenang, tindakan hukum itu menjadi
tidak sah,oleh karena itu dalam hal membuat dan menerbitkan izin haruslah
didasarkan pada wewenang yang diberikan oleh peraturan peruundang
undangaan yang berlaku, karena tanpa adanya dasar wewenang tersebut
ketetapan izin tersebut menjadi tidak sah.
c. Organ Pemerintah
Organ pemerintah adalah organ yang menjalankan urusan
pemerintah baik di tingkat pusat maupun di tingkat daerah. Menurut
Sjahran Basah,dari badan tertinggi sampai dengan badan terendah
berwenang memberikan izin. Campur tangan pemerintah dalam bentuk
regulasi perizinan dapat menimbulkan kejenuhan bagi pelaku kegiatan yang
membutuhkan izin, apalagi bagi kegiatan usaha yang menghendaki
kecepatan pelayanan dan menuntut efisiensi. Oleh karena itu, biasanya
dalam perizinan dilakukan deregulasi,yang mengandung arti peniadaan
berbagai peraturan perundang undangan yang dipandang berlebihan.
d. Peristiwa Konkret

Izin merupakan instrument yuridis yang berbentuk ketetapan yang

digunakan oleh pemerintah dalam menghadapi peristiwa kongkret dan
individual, peristiwa kongkret artinya peristiwa yang terjadi pada waktu
tertentu, orang tertentu ,tempat tertentu dan fakta hukum tertentu.
e. Prosedur dan Persyaratan
Pada umumnya permohonan izin harus menempuh prosedur tertentu
yang ditentukan oleh pemerintah,selaku pemberi izin. Selain itu pemohon
juga harus memenuhi persyaratan-persyaratan tertentu yang ditentukan
secara sepihak oleh pemerintah atatu pemberi izin.Prosedur dan persyaratan
perizinan itu berbeda-beda tergantung jenis izin, tujuan izin, dan instansi
pemberi izin. Menurut Soehino,syarat-syarat dalam izin itu bersifat
konstitutif dan kondisional,konstitutif,karena ditentukan suatu perbuatan
atau

tingkah

laku

tertentu

yang

harus

(terlebih

dahulu)

dipenuhi,kondisional, karena penilaian tersebut baru ada dan dapat dilihat

serta dapat dinilai setelah perbuatan atau tingkah laku yang disyaratkan itu
terjadi.

3. Fungsi dan Tujuan Perizinan

Selaku instrument pemerintah izin berfugsi selaku ujung tombak instrument hukum
sebagai pengarah, perekayasa, dan perancang masyarakat adil dan makmur itu dijelmakan.
Apabila dikatakan bahwa izin itu dapat difungsikan sebagai instrumen pengendali dan
instrumen untuk mewujudakan masyarakat yang adil dan makmur,sebagaimana yang
diamanatkan dalam alinea keempat Pembukaan UUD 1945, penataan dan pengaturan izin ini
sudah semestinya harus dilakukan dengan sebaik baiknya.
Mengenai tujuan perizinan secara umum adalah sebagai berikut :
a. Keinginan mengarahkan (mengendalikan sturen) aktivitas-aktivitas terentu
(misalnya izin bangunan).
b. Izin mencegah bahaya bagi lingkungan (izin-izin lingkungan).
c. Keinginan melindungi objek-objek tertentu (izin terbang,izin membongkar
pada monument-monumen)
d. Izin hendak membagi benda-benda yang sedikit (izin penghuni di daerah
padat penduduk).
e. Izin memberikan pengarahan,dengan menyeleksi orang-orang dan aktivitasaktivitas (izin berdasarkan drank en horecawet dimana pengurus harus
memenuhi syarat-syarat tertentu).
4. Bentuk dan Isi Izin

Sesuai dengan sifanya,yang merupakan bagian dari ketetapan,izin selalu dibuat dalam
bentuk tertulis,sebagai ketetapan tertulis,secara umum izin memuat hal-hal sebagai tersebut:
a. Organ yang Berwenang
Dalam izin dinyatakan siapa yang memberikannya,biasanya dari kepala
surat dan penandantangan izin akan nyata organ mana yang memberikan
izin. Pada umumnya pembuat aturan akan menujuk organ berwenang dalam
sistem perizinan,organ yang paling berbekal mengenai materi dan tugas
bersangkutan, dan hampir selalu yang terkait adalah organ pemerintahan.
b. Yang Dialamatkan.
Izin ditujukan pada pihak yang berkepentingan,biasanya izin lahir setelah
yang berkepentingan mengajukan permohonan untuk itu,oleh karena itu
keputusan yang memuat izin akan dialamatkan pula kepada pihak yang
memohon izin. Ini biasanya dialami orang atau badan hukum.
c. Diktum
Keputusan yang memuat izin,demi alasan kepastian hukum, harus memuat
uraian sejelas mungkin untuk apa izin itu diberikan.Bagian keputusan
ini,dimana akibat-akibat hukum yang ditimbulkan oleh keputusan
dinamakan dictum,yang merupakan inti dari keputusan, memuat hak-hak
dan kewajiban yang dituju oleh keputusan itu.
d. Ketentuan Ketentuan,Pembatasan- pembatasan , dan Syarat-syarat
Ketentuan ialah kewajiban-kewajiban yang dapat dikaitkan pada keputusan
yang

menguntungkan.

Dalam

hal

ketentuan

ketentuan

tidak

dipatuhi,terdapat pelanggaran izin. Tentang sanksi yang diberikan

atasannya,pemerintahan

harus

memuuskan

tersendiri.

Pembatasan-

pembatsan dalam izin memberi, memungkinan untuk secara praktis

melingkari lebih lanjut tindakan yang dibolehkan, pembatasan ini merujuk
batsa-batas dalam waktu,tempat dan cara lain. Sebagai contoh , pada izin
lingkungan dapat dimuat pembatasan izin untuk periode tertentu,misalnya
lima tahun. Juga terdapat syarat,dengan menetapkan syarat akibat-akibat
hukum tertentu digantungkan pada timbulnya suatu peristiwa dikemudian
hari yang belum pasti,dapat dimuat syarat penghapusan dan syarat
penangguhan.
e. Pemberian Alasan.
Pemberian alasan dapat memuat hal-hal seperti penyebutan ketentuan
Undang Undang ,pertimbangan-pertimbangan hukum, dan penetapan
fakta. Penyebutan

ketentuan undang undang memberikan pegangan

kepada

semua

yang

bersangkutan

organ

penguasa

dan

yang

berkepentingan , dalam menilai keputusan itu. Pertimbangan hukum

merupakan hal penting bagi organ pemerintahan untuk memberikan atau
menolak permohonan izin. Adapun penetapan fakta adalah interpretasi yang
dilakukan oleh organ pemerintahan terhadap aturan aturan yang relevan,
turut didasarkan pada fakta fakta sebagimana ditetapkannya.
f. Pemberitahuan- Pemberitahuan Tambahan
Pemberitahuan tambahan dapat berisi bahwa kepada yang dialamatkan
ditunjukkan akibat-akibat dari pelanggaran ketentuan dalam izin,seperti
sanksi-sanksi yang mungkin diberikan pada ketidakpatuhan.Mungkin saja
juga merupakan petunjuk-petunjuk bagaimana sebaiknya bertidak dalam
mengajukan permohonan-permohonan berikutnya atau informasi umum
dari organ pemerintahan yang berhubungan dengan kebijaksanaannya
sekarang atau dikemudian hari.

G. Instrumen Hukum Keperdataan

1. Penggunaan Instrumen Hukum Keperdataan
Tindakan hukum keperdataan adalah tindakan hukum yang diatur oleh hukum perdata.
Tindakan hukum keperdataan dari pemerintah itu tidak dijalankan oleh organ pemerintahan
tetapi oleh badan hukumnya, yang dilakukan oleh wakilnya yaitu pemerintah. Penggunaan
instrumen hukum keperdataan dilakukan guna mencapai efektivitas dan efisiensi pelayanan
terhadap masyarakat.
1. Instrumen Hukum Keperdataan yang Dapat Digunakan Pemerintah
Ada dua kemungkinan kedudukan pemerintah dalam menggunakan instrumen
hukum keperdataan berikut.
a. Pemerintah menggunakan instrumen keperdataan sekaligus melibatkan diri
dalam hubungan hukum keperdataan dengan kedudukan yang tidak berbeda
dengan seseorang atau badan hukum perdata.
b. Pemerintah menggunakan instrumen hukum

keperdataan

tanpa

menempatkan diri dalam kedudukan yang sejajar dengan seseorang atau

badan hukum.
Dalam rangka menjalankan kegiatan pemerintahannya, pemerintah dapat menggunakan
perjanjian yang bentuknya antara lain sebagai berikut.

a. Perjanjian Perdata Biasa

Perbuatan keperdataan ini dilakukan karena pemerintah memerlukan
berbagai

sarana

dan

prasarana

untuk

menjalankan

administrasi

pemerintahan. Pemerintah di samping menggunakan instrumen hukum

keperdataan sekaligus pula melibatkan diri dalam hubungan hukum
keperdataan sehingga kedudukan hukum pemerintah tidak berbeda dengan
seseorang atau badan hukum perdata.
b. Perjanjian Perdata dengan Syarat-Syarat Standar
Pada umumnya, perjanjian dengan syarat-syarat standar ini berbentuk
konsesi. Dalam hal ini pemerintah menetukan secara sepihak syarat-syarat
yang harus dipenuhi oleh pihak swasta atau pihak yang berkepentingan.
Penentuan syarat secara sepihak oleh pemerintah dapat diperbolehkan
dengan dua catatan. Pertama, penentuan syarat-syarat itu dilakukan dalam
rangka memberikan perlindungan kepentingan umum yang memang harus
dilakukan oleh pemerintah. Kedua, ketentuan syarat-syarat tersebut harus
dilakukan secara terbuka dan diketahui umum.
c. Perjanjian mengenai Kewenangan Publik
Apabila pemerintah telah menggunakan instrumen perjanjian untuk
menjalankan wewenang pemerintahannya, pemerintah di samping terikat
dengan isi perjanjian tersebut, juga terikat dengan asas kepercayaan dan
asas kejujuran atau asas permainan yang layak, sebagaimana yang terdapat
dalam asas-asas umum pemerintahan yang layak.
d. Perjanjian mengenai Kebijaksanaan Pemerintahan.
Pemerintah dapat melaksanakan wewenangnya dengan menggunakan
mekanisme perjanjian atau kerjasama. Kewenangan luas yang dimiliki
pemerintah melahirkan kebijaksanaan, dimungkinkan pula dijalankan
dengan

menggunakan

perjanjian.

Pemerintah

dapat

menjadikan

kewenangan luas atau kebijaksanaan yang dimilikinya sebagai objek dalam

perjanjian. Kebijaksaanaan yang diperjanjikan adalah kebijaksanaan tata
usaha negara, salah satu pihak yang mengadakan perjanjian itu tidak lain
dari

badan

atau

administratiefrechtelijk

pejabat

tata

memiliki

usaha

kewenangan

negara
untuk

yang

secara

menggunakan

kebijaksanaan publik yang diperjanjikan tersebut.

Sumber : Hukum Administrasi Negara; Ridwan HR; 2006; PT. Raja Grafindo Persada; Jakarta