ΓΝΩΜΗ της Ολομέλειας της Ο.Κ.Ε.

επί του Σχεδίου Προεδρικού Διατάγματος

«Όροι, διαδικασία και προϋποθέσεις χορήγησης της Κάρτας

Παραμονής Περιορισμένης Χρονικής Διάρκειας σε Αλλοδαπούς»

Αθήνα, 26 Μαίου 1997

Διαδικασία

Με το από 9/5/1997 έγγραφό του προς την Ο.Κ.Ε., ο Υπουργός

Εργασίας και Κοινωνικών Ασφαλίσεων κ. Μιλτιάδης Παπαϊωάννου
ζήτησε από την Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή, σύμφωνα με το
Ν. 2232/1994, σε συνδυασμό με το άρθρο 16 του Ν. 2434/1996, τη
διατύπωση αιτιολογημένης Γνώμης επί του Σχεδίου Προεδρικού
Διατάγματος «Όροι, διαδικασία και προϋποθέσεις χορήγησης της
Κάρτας Παραμονής Περιορισμένης Χρονικής Διάρκειας».

Η Εκτελεστική Επιτροπή της Ο.Κ.Ε. ανέθεσε σε Ομάδα Εργασίας τη

σύνταξη πορίσματος επί του εν λόγω Σχεδίου Π.Δ. Την Ομάδα
Εργασίας αποτελούσαν οι κ.κ. Νικόλαος Αναλυτής, Χαράλαμπος
Κεφάλας, Νικόλαος Λιόλιος, Ιωάννης Μανόλης, Δημήτριος
Τσουκαλάς και Δημήτριος Χατζησωκράτης, μέλη της Ο.Κ.Ε., οι
Εμπειρογνώμονες Κα Αναστασία Κουτσιβίτου και Δρ. Πέτρος
Λινάρδος - Ρυλμόν και ο Επιστημονικός Συνεργάτης της Ο.Κ.Ε. Δρ.
Αθανάσιος Παπαϊωάννου. Η Ομάδα Εργασίας ολοκλήρωσε τις
εργασίες της σε τρεις συνεδριάσεις (15/5, 20/5 και 21/5/97) και
Εκτελεστική Επιτροπή διαμόρφωσε την εισήγησή της προς την
Ολομέλεια στις 22/5/97. Επισημαίνεται ότι ακολούθησε η
διαδικασία του κατεπείγοντος που προβλέπεται από την παρ. 2 του
άρθρου 2 του Ν. 2232/1994 σε συνδυασμό με το άρθρο 19 του
εσωτερικού Κανονισμού της Ο.Κ.Ε.

Στη συνέχεια, η Ολομέλεια της Ο.Κ.Ε., στην οποία εισηγητές ήταν ο

κ.κ. Δημήτρης Χατζησωκράτης και Χαράλαμπος Κεφάλας, αφού
συζητήθηκε το θέμα στη συνεδρίαση της 26ης Μαΐου 1997,
διατύπωσε την ακόλουθη Γνώμη.

Α. Οι βασικές διατάξεις του Σχεδίου Π.Δ.

Το υπό κρίση Προεδρικό Διάταγμα αποτελεί συνέχεια του

Προεδρικού Διατάγματος σχετικά με τη «Διαδικασία για τον
καθορισμό των προϋποθέσεων για τη νόμιμη διαμονή και εργασία
αλλοδαπών στην Ελλάδα, που δεν είναι υπήκοοι των Κρατών -
Μελών της Ευρωπαϊκής Ένωσης». Με το εν λόγω Π.Δ.
περιγράφονται οι διαδικασίες και ορίζονται οι προϋποθέσεις,
σύμφωνα με τις οποίες οι αλλοδαποί που θα έχουν στο μεταξύ λάβει
την Κάρτα ετήσιας διάρκειας που προβλέπεται από το 1ο Π.Δ., θα
μπορούν να λάβουν μια δεύτερη Κάρτα η οποία θα δίδει σχετικά
περισσότερα δικαιώματα στον κάτοχό της.

Ειδικότερα:

Το Σχέδιο Π.Δ. για το οποίο καλούμαστε να εκδώσουμε Γνώμη (2ο

Π.Δ.) ορίζει τις προϋποθέσεις χορήγησης στους αλλοδαπούς που
έχουν ήδη προμηθευτεί την Προσωρινή Κάρτα του 1ου Π.Δ. (στο
εξής «πρώτη Κάρτα»), μιας δεύτερης Κάρτας Παραμονής και
Εργασίας (στο εξής «δεύτερη Κάρτα») η οποία θα τους επιτρέπει,
για ένα ορισμένο χρονικό διάστημα μετά τη λήψη της πρώτης, την
παραμονή και εργασία στην Ελλάδα.

1. Οι προϋποθέσεις λήψης της δεύτερης Κάρτας θα είναι οι

εξής:

α) Υποβολή σχετικής αίτησης στον Ο.Α.Ε.Δ.,

β) Κατοχή της πρώτης Κάρτας,

γ) Προσκόμιση διαβατηρίου ή ταυτότητας κ.λ.π.,

δ) Πραγματική απασχόληση στην Ελλάδα για χρονικό

διάστημα που θα είναι τουλάχιστον το ήμισυ του χρόνου
«από την έκδοση της κάρτας προσωρινής άδειας παραμονής
έως την υποβολή της αίτησης» για τη δεύτερη Κάρτα. Η
σχετική προϋπόθεση διαφοροποιείται ανάλογα με την μορφή της
απασχόλησης (ανεξάρτητες υπηρεσίες, εξαρτημένη εργασία,
αγροτική οικονομία, εμπορική δραστηριότητα ή ελεύθερα
επαγγέλματα),

ε) Πιστοποιητικό Υγείας ημεδαπού Νοσοκομείου ότι ο

αλλοδαπός δεν πάσχει από ανίατη ή μολυσματική ασθένεια
επικίνδυνη για τη δημόσια υγεία,

στ) Πιστοποιητικό Ποινικού Μητρώου της χώρας

προέλευσης και της ημεδαπής.

1. Η απόφαση περί χορήγησης της δεύτερης Κάρτας (η οποία

εκδίδεται από τον Ο.Α.Ε.Δ.) λαμβάνεται από μια Επιτροπή που θα
λειτουργεί σε επίπεδο Νομού, η οποία θα προεδρεύεται από έναν
Πρωτοδίκη και θα αποτελείται από έναν εκπρόσωπο της
Επιθεώρησης Εργασίας, της Αστυνομικής Διεύθυνσης του Νομού,
του Εργατικού Κέντρου - ή της οικείας αγροτικής οργάνωσης - και
της πλέον αντιπροσωπευτικής εργοδοτικής οργάνωσης του Νομού.
Την εισήγηση κάνει ο Διευθυντής του τοπικού γραφείου του Ο.Α.Ε.Δ.
ή ο αναπληρωτής του (δε διευκρινίζεται εάν θα είναι μέλος της
Επιτροπής). Δεν προσδιορίζεται ο δεσμευτικός ή όχι χαρακτήρας
της απόφασης.
3. Ορίζεται ότι κατά τη διάρκεια ισχύος της Κάρτας δεν είναι
δυνατόν να εξέλθει ο αλλοδαπός από την χώρα μας για χρονικό
διάστημα μεγαλύτερο των δυο μηνών «εξαιρουμένων των σοβαρών
περιπτώσεων υγείας και εφόσον εξακολουθεί να ισχύει η κάρτα
του».

4. Η ισχύς της Κάρτας κυμαίνεται από ένα έως τρία έτη - με

δυνατότητα ανανέωσης έως δύο έτη - και καθορίζεται από την
προαναφερθείσα Επιτροπή με κριτήρια:

α) το είδος της εκτελούμενης εργασίας,

β) τους όρους της ιδιωτικής σύμβασης,

γ) την κατάσταση της αγοράς εργασίας,

δ) το γενικότερο συμφέρον της εθνικής οικονομίας.

Παράλληλα, προβλέπεται ότι όσοι πληρούν όλες τις παραπάνω

προϋποθέσεις (δηλ. αυτές που αναφέρθηκαν υπό στοιχεία 1 και 4),
παραμένουν αποδεδειγμένα για πέντε χρόνια στην Ελλάδα και
διαθέτουν τους αναγκαίους πόρους συντήρησής τους, λαμβάνουν
Κάρτα 5ετούς ισχύος.

5. Ορίζεται ότι ο αλλοδαπός που λαμβάνει την Κάρτα μπορεί να

ζητήσει την εγκατάσταση μαζί του και των μελών της οικογενείας
του, σύμφωνα με τις διατάξεις των παρ. 3 και 4 του άρθρου 14 του
Ν. 1975/1991. Ο εν λόγω νόμος (άρθρο14 παρ. 2) προβλέπει ότι
τέτοιο δικαίωμα έχουν η σύζυγος, τα ανήλικα άγαμα τέκνα καθώς
και οι γονείς του αλλοδαπού εφ΄ όσον συνοικούσαν μαζί του πριν
την έλευσή του στην Ελλάδα, ενώ οι διατάξεις των παρ. 3 και 4
ορίζουν ότι η άδεια των συγγενών ακολουθεί την τύχη της άδειας
του αλλοδαπού που τους προσκάλεσε και ότι τα ενηλικιούμενα
τέκνα, εφ΄ όσον έχουν επαρκείς πόρους, δύναται να τύχουν
αυτοτελούς άδειας.

6. επαναλαμβάνονται οι διατάξεις του 1ου Π.Δ. για τη δυνατότητα

επιβολής με Υπουργική Απόφαση περιορισμών στη διαμονή,
μετακίνηση κ.λπ. του αλλοδαπού καθώς και τη δυνατότητα μη
χορήγησης ή αναστολής της ισχύος της Κάρτας, εφ΄ όσον
συντρέχουν λόγοι γενικότερου δημόσιου συμφέροντος.

7. Προβλέπεται η λειτουργία σε εθνικό επίπεδο Επιτροπής που θα

προεδρεύεται από το Γενικό Γραμματέα του Υπουργείου Εργασίας,
και θα αποτελείται από ένα εκπρόσωπο των Υπουργείων Εθνικής
Άμυνας, Δημοσίας Τάξεως, Εξωτερικών και Εμπορικής Ναυτιλίας,
της Γ.Σ.Ε.Ε. ή της ΠΑΣΕΓΕΣ, των εργοδοτών, της Ύπατης
Αρμοστείας των Προσφύγων και του Δικηγορικού Συλλόγου της
Αθήνας.
Η Επιτροπή αυτή παρακολουθεί την εφαρμογή των δύο Π.Δ., επιλύει
τα όποια αναφυόμενα ζητήματα κατά αποφάσεων περί χορήγησης ή
μη της δεύτερης Κάρτας σε αλλοδαπό.

8. Επαναλαμβάνεται η διάταξη του 1ου Π.Δ. εξίσωση των αλλοδαπών

Κατόχων της Κάρτας με τους Έλληνες εργαζόμενους καθώς και η
διάταξη για την υποχρέωση των δημόσιων υπηρεσιών να δέχονται
αιτήσεις αλλοδαπών που είναι κάτοχοι της Κάρτας.

9. Τέλος, ορίζεται ότι ισχύουν οι ποινικές κυρώσεις του Ν.

1975/1991 για όσους αλλοδαπούς δεν προμηθεύουν την Κάρτα αυτή
και για όσους εργοδότες απασχολούν αλλοδαπούς που δεν είναι
εφοδιασμένοι με την Κάρτα.

Β. Γενικές παρατηρήσεις επί του Σχεδίου Προεδρικού Διατάγματος

Κατ΄ αρχήν, η Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή θεωρεί θετικό το

γεγονός ότι δεν εκδίδεται το 1ο Π.Δ. μέχρι να ολοκληρωθεί η
επεξεργασία του 2ου Π.Δ. όπως τονίσαμε και στη Γνώμη που
αφορούσε το 1ο Π.Δ., τα δυο αυτά Προεδρικά Διατάγματα
αποτελούν τμήμα μιας ενιαίας διαδικασίας της οποίας το κάθε επί
μέρους στάδιο πρέπει εκ των προτέρων να γνωρίζουν οι αλλοδαποί
προκειμένου να πεισθούν να υποβληθούν στις διαδικασίες
νομιμοποίησης της διαμονής και απασχόλησής τους στην Ελλάδα.

Θετικό επίσης είναι το γεγονός ότι η βασική προϋπόθεση για τη

χορήγηση της Κάρτας που προβλέπεται από το 2ο Π.Δ. είναι η
απόδειξη από μέρους του αλλοδαπού της δυνατότητας που έχει να
απασχοληθεί στη χώρα μας προσκομίζοντας στοιχεία που
πιστοποιούν την ένταξή του είτε στο κοινωνικό - ασφαλιστικό είτε
στο φορολογικό σύστημα της χώρας. Στις κατ΄ άρθρον
παρατηρήσεις θα διατυπωθούν ορισμένες επιφυλάξεις και
αντίστοιχες προτάσεις που υπάρχουν ως προς την έκταση των
προϋποθέσεων αυτών.

Από την άλλη πλευρά, πρέπει να τονισθεί ότι τα δυο αυτά

Προεδρικά Διατάγματα, όσες βελτιώσεις και εάν υποστούν, δεν θα
μπορέσουν από μόνα τους να επιλύσουν το περίπλοκο πρόβλημα της
παράνομης μετανάστευσης, εάν δεν συνοδεύονται από τις
κατάλληλες δομές στήριξης. Το καίριο πρόβλημα σε τέτοιου είδους
περιπτώσεις είναι να κατανοηθούν και να αξιοποιηθούν οι
προβλεπόμενες ρυθμίσεις από τους ίδιους ενδιαφερόμενους. Προς
το σκοπό αυτό, πρέπει να κινητοποιηθούν τόσο οι κρατικές
υπηρεσίες όσο και οι κοινωνικοί φορείς, σε συνεργασία με τους
φορείς εκπροσώπησης των αλλοδαπών, προς την κατεύθυνση της
ενημέρωσης όσων διαμένουν και απασχολούνται παράνομα στην
Ελλάδα. Ενδεικτικά, προτείνονται:
α. η προβολή ενημερωτικών μηνυμάτων από την τηλεόραση όχι
μόνοι στην ελληνική γλώσσα αλλά και στις γλώσσες που μιλούν οι
πολυαριθμότερες κοινότητες αλλοδαπών στην Ελλάδα. Τα ιδιωτικά
Μέσα Μαζικής Ενημέρωσης θα πρέπει να εξετάσουν θετικά το
ενδεχόμενο δωρεάν προβολής των μηνυμάτων αυτών.

β. Η διανομή σχετικών ενημερωτικών φυλλαδίων στην Ελληνική και

τις άλλες γλώσσες στους αλλοδαπούς από αρμόδιες κρατικές
υπηρεσίες, φορείς εκπροσώπησής τους, ημεδαπούς κοινωνικούς
φορείς κ.λπ.

γ. η ενημέρωση όλων των αρμόδιων υπηρεσιών, πέραν φυσικά του

Ο.Α.Ε.Δ., για το νέο θεσμικό καθεστώς και για τον τρόπο με τον
οποίο θα πρέπει να αντιμετωπίζουν τους αλλοδαπούς. Τέτοιες
καίριες για την λειτουργία του συστήματος υπηρεσίες είναι οι
Αστυνομικές Αρχές, οι Δ.Ο.Υ., οι Επιθεωρήσεις Εργασίας, τα
Ασφαλιστικά Ταμεία, τα Νοσοκομεία κ.λπ. Είναι ορατός ο κίνδυνος,
σε περίπτωση μη έγκαιρης ενημέρωσης, να προσκρούσουν οι
εισαγόμενες καινοτομίες στην άγνοια των δημόσιων υπηρεσιών που
θα κληθούν να αντιμετωπίσουν μια καινούργια πραγματικότητα.

Τέλος, όπως τονίσαμε και στη Γνώμη μας για το 1ο Π.Δ., υπάρχει
ανάγκη αντιμετώπισης των προβλημάτων που θα προκύψουν από
την παράλληλη ισχύ του Ν. 1975/1991 και των δυο Π.Δ. για τη
νομιμοποίηση των αλλοδαπών. Το θέμα θα πρέπει να ρυθμιστεί
νομοθετικά, ώστε να αποφευχθεί η δημιουργία δυο κατηγοριών
αλλοδαπών, αλλά και η κατ΄ επιλογήν χρήση από αλλοδαπούς και
τις αρχές της χώρας των διατάξεων του ενός ή του άλλου
νομοθετικού συστήματος, με δυσμενείς συνέπειες για την ασφάλεια
του δικαίου και την επιτυχή αντιμετώπιση του προβλήματος της
παράνομης μετανάστευσης.

Πριν υπεισέλθουμε στις κατ΄ αρχήν παρατηρήσεις, τονίζουμε ότι

στη διατύπωση της Γνώμης αυτής στηριχθήκαμε στην
πληροφόρηση που λάβαμε από το Υπουργείο Εργασίας ότι έγινε
δεκτή η πρότασή μας (βλ. Γνώμη επί του 1ου Π.Δ.) για δωδεκάμηνη
ισχύ της πρώτης Κάρτας. Η διευκρίνηση αυτή είναι απαραίτητη
γιατί η διάρκεια ισχύος της πρώτης Κάρτας αποτελεί βασικό σημείο
στ λειτουργία του όλου συστήματος.

Γ. Κατ΄ άρθρον παρατηρήσεις

Άρθρο 1

Σκοπός και πεδίο εφαρμογής του Προεδρικού Διατάγματος

Η χρήση του όρου «λαθρομετανάστευση» είναι ατυχής, καθώς ο

συγκεκριμένος όρος είναι φορτισμένος με αρνητικά κοινωνικά
στερεότυπα που δεν βοηθού στην πραγματική κατανόηση του
προβλήματος.

ΠΡΟΤΕΙΝΕΤΑΙ να χρησιμοποιηθεί ο όρος «παράνομη οικονομική

μετανάστευση».

Τέλος, παρατηρείται ότι η ονομασία της δεύτερης Κάρτας είναι από

πλευράς απομνημόνευσης δύσκολα διακριτική από την ονομασία
της πρώτης Κάρτας. επειδή είναι αναγκαίο για τους αλλοδαπούς,
τις δημόσιες υπηρεσίες, τους εργοδότες και γενικότερα όλους τους
ενδιαφερόμενους, να είναι εύκολα διακριτικές οι δύο Κάρτες,

ΠΡΟΤΕΙΝΕΤΑΙ η χρωματική διαφοροποίηση της πρώτης από τη

δεύτερη Κάρτα.

Άρθρο 2

Προϋποθέσεις χορήγησης της «Κάρτας Παραμονής

Περιορισμένης Χρονικής Διάρκειας».

Στοιχείο γ΄:

Η Απαίτηση προσκόμισης διαβατηρίου, δελτίου ταυτότητας ή άλλου

επίσημου εγγράφου της χώρας προέλευσης με φωτογραφία του
αλλοδαπού είναι εύλογη και αναγκαία παρά τις πρακτικές
δυσκολίες που μπορεί να δημιουργηθούν σε ορισμένες περιπτώσεις.
Σε περίπτωση τέτοιων δυσχερειών, η Νομαρχιακή Επιτροπή της
παρ. 2 του άρθρου θα μπορεί να απευθύνει σχετικό ερώτημα στην
Εθνική επιτροπή του Άρθρου 5 και αυτή, με ενιαία για όλη την χώρα
κριτήρια, να δίδει λύσεις με γνώμονα τη διευκόλυνση του
αλλοδαπού αλλά και την ασφαλή πιστοποίηση της ταυτότητάς του.

Στοιχείο δ΄:

Με την διάταξη αυτή καθορίζεται ο ελάχιστος χρόνος εργασίας που

πρέπει να έχει ένας αλλοδαπός κατά την διάρκεια ισχύος της
πρώτης Κάρτας, ώστε να μπορεί να λάβει τη δεύτερη Κάρτα. η
επιτυχής ή όχι διαμόρφωση αυτής της διάταξης αποτελεί βασικό
παράγοντα για την επιτυχία του όλου εγχειρήματος νομιμοποίησης
των αλλοδαπών στη χώρα μας.

Σύμφωνα με τη διάταξη αυτή, ο αλλοδαπός που παρέχει

ανεξάρτητες υπηρεσίες ή εξαρτημένη εργασία θα πρέπει να
αποδείξει είτε με το δελτίο του παροχής υπηρεσιών στην πρώτη
περίπτωση, είτε με τα ένσημά του στη δεύτερη, ότι έχει
πραγματοποιήσει εισόδημα ανειδίκευτου εργάτη, που να
αντιστοιχεί στο ήμισυ τουλάχιστον των εργάσιμων ημερών για το
χρονικό διάστημα από την έκδοση της πρώτης Κάρτας έως την
υποβολή της αίτησης για τη δεύτερη Κάρτα.
Όπως προαναφέραμε, είναι ορθή ως προϋπόθεση χορήγησης της
Κάρτας, η απόδειξη πραγματικής απασχόλησης για ορισμένα
χρονικό διάστημα. Η πραγματικότητα όμως επιβάλει να είναι
μικρότερο το ελάχιστο όριο απασχόλησης από το ήμισυ,
προκειμένου να μην αποκλεισθεί σημαντικός αριθμός αλλοδαπών
από τη νομιμοποίηση του και κατά συνέπεια μείνει ανεκπλήρωτος ο
σκοπός του όλου εγχειρήματος.

ΠΡΟΤΕΙΝΕΤΑΙ η θέσπιση του ελάχιστου ορίου απασχόλησης στο ένα

τρίτο αντί του ημίσεως των εργάσιμων ημερών από την έκδοση της
πρώτης Κάρτας έως την υποβολή της αίτησης για την δεύτερη
Κάρτα.

ΠΡΟΤΕΙΝΕΤΑΙ επίσης, η επέκταση της ρύθμισης περί παροχής

ανεξαρτήτων υπηρεσιών και στις περιπτώσεις της σύμβασης έργου,
προκειμένου να καλυφθούν και αυτές οι περιπτώσεις.

Τέλος, η διατύπωση του κρίσιμου χρονικού διαστήματος (από την

έκδοση της Κάρτας Προσωρινής Άδειας Παραμονής Αλλοδαπών έως
την υποβολή της αίτησης για την χορήγηση της Κάρτας Παραμονής
Περιορισμένης Χρονικής Διάρκειας») επιτρέπει την
καταστρατήγηση της διάταξης αφού θα είναι δυνατόν σε ένα
αλλοδαπό να υποβάλλει αίτηση π.χ. σε δυο μήνες μετά την
χορήγηση της πρώτης Κάρτας και να λαμβάνει την δεύτερη Κάρτα
έστω και εάν έχει εργασθεί μόνο ένα μήνα. Κάτι τέτοιο όμως πόρρω
απέχει από το να αποδεικνύει ότι ο αλλοδαπός έχει τη δυνατότητα
πραγματικής απασχόλησης στην Ελληνική αγορά εργασίας.

ΠΡΟΤΕΙΝΕΤΑΙ η θέσπιση ενός ελάχιστου χρονικού ορίου ισχύος της

πρώτης Κάρτας, πριν την παρέλευση του οποίου δεν θα είναι
δυνατή η υποβολή αίτησης για τη χορήγηση της δεύτερης Κάρτας.
Ενδεικτικά προτείνεται το οκτάμηνο.

Στοιχείο ε΄:

Σε σχέση με την προϋπόθεση λήψης από ημεδαπό Νοσοκομείο

πιστοποιητικού ότι ο αλλοδαπός δεν πάσχει από ανίατη ή
μολυσματική νόσο, υπήρξε διαφοροποίηση απόψεων.

Σύμφωνα με την άποψη της πλειοψηφίας, η διάταξη είναι σκόπιμη,

καθώς σε αντίθετη περίπτωση θα υπήρχε ο κίνδυνος σημαντικής
επιβάρυνσης του εγχώριου συστήματος υγειονομικής περίθαλψης.
τα όποια προβλήματα ανθρωπιστικής υφής τυχόν δημιουργηθούν,
μπορούν να αντιμετωπισθούν, στο πλαίσιο και των σχετικών
συνταγματικών επιταγών, από την Επιτροπή του Άρθρου 5 που θα
λειτουργεί σε εθνικό επίπεδο και η οποία θα μπορεί, σύμφωνα με
την κατωτέρω διατυπούμενη πρόταση της Ο.Κ.Ε., να εγκρίνει
αιτήσεις σε περιπτώσεις που αυτό επιβάλλεται για σοβαρούς
ανθρωπιστικούς λόγους. Παράλληλα, θα πρέπει να ληφθεί μέριμνα
ώστε να υπάρξει χρονική κατανομή (π.χ. με αλφαβητική σειρά) στην
προσέλευση των αλλοδαπών στα Νοσοκομεία για τη λήψη των
πιστοποιητικών, προκειμένου να αποφευχθεί η ταλαιπωρία των
ιδίων αλλά και η επιβάρυνση του προσωπικού των Νοσοκομείων.

Σύμφωνα με την άποψη της μειοψηφίας θα πρέπει να μην απαιτείται

η λήψη τέτοιου πιστοποιητικού. Πέραν των ανθρωπιστικών λόγων
που επιβάλλουν κάτι τέτοιο, θα προκληθεί μεγάλη επιβάρυνση των
Νοσοκομείων της χώρας κατά τη διαδικασία χορήγησης των
πιστοποιητικών αυτών.

Προτείνεται από τη μειοψηφία να ζητείται τέτοιο πιστοποιητικό

μόνο στις περιπτώσεις άσκησης επαγγέλματος, που κατά την
εσωτερική νομοθεσία απαιτείται η διενέργεια ιατρικών εξετάσεων
και η λήψη σχετικού πιστοποιητικού.

Παρ. 2

ΠΡΟΤΕΙΝΕΤΑΙ να διευκρινισθεί, σε ό,τι αφορά τη σύνθεση της

Επιτροπής που θα αποφαίνεται επί των αιτήσεων χορήγησης
κάρτας, ότι Ό Εκπρόσωπος της οικείας αγροτικής οργάνωσης θα
ορίζεται κατόπιν υποδείξεως των αγροτικών και συνεταιριστικών
οργανώσεων του νόμου».

ΠΡΟΤΕΙΝΕΤΑΙ επίσης, προκειμένου να υπάρχει η απαιτούμενη

συνέχεια στη λειτουργία της Επιτροπής \, να είναι συσσωρευτική
και όχι διαζευκτική η συμμετοχή του εκπροσώπου των εργαζομένων
και των αγροτών, ανεξαρτήτως του τομέα απασχόλησης του
αλλοδαπού.

ΠΡΟΤΕΙΝΕΤΑΙ τέλος, η συμμετοχή στην Επιτροπή αιρετού

εκπροσώπου της Νομαρχιακής Αυτοδιοίκησης.

Παρ.4

Η διάταξη αυτή δίδει στον αλλοδαπό κάτοχο της δεύτερης Κάρτα;

τη δυνατότητα εξόδου από την χώρα για μέγιστο διάστημα δύο
μηνών, με την εξαίρεση σοβαρών λόγων υγείας.

η ρύθμιση αυτή κρίνεται θετικά, καθώς δίδει την δυνατότητα

πολλαπλών εξόδων με μόνο όριο τη μέγιστη διάρκεια της κάθε μίας
εξόδου και έτσι καλύπτει τις ανάγκες των αλλοδαπών που
προέρχονται από όμορφες χώρες και που δικαιολογημένα επιθυμούν
να έχουν το δικαίωμα της συχνής μετάβασης στις χώρες τους.

παρόμοια όμως ανάγκη εξόδου θα υφίσταται και κατά τη διάρκεια

ισχύος της πρώτης Κάρτας, ιδιαίτερα μάλιστα καθώς ο αλλοδαπός
ίσως χρειασθεί να μεταβεί στη χώρα του για να λάβει διάφορα
αναγκαία έγγραφα για τη χορήγηση της δεύτερης Κάρτας.
ΠΡΟΤΕΙΝΕΤΑΙ όπως ανάλογο δικαίωμα εξόδου δοθεί στον αλλοδαπό
και κατά την διάρκεια ισχύος της πρώτης Κάρτας.

Άρθρο 3

Προϋποθέσεις της χρονικής κλιμάκωσης της ισχύος της δεύτερης

Κάρτας

Παρ. 1 και 2

Με το άρθρο αυτό ορίζονται οι προϋποθέσεις κλιμάκωσης της

χρονικής ισχύος της δεύτερης Κάρτας από ένα έως τρία έτη. Τα
κριτήρια τα οποία αναφέρονται (είδος της εκτελούμενης εργασίας,
όροι της σύμβασης, κατάσταση της αγοράς εργασίας, γενικότερο
συμφέρον της εθνικής οικονομίας) είναι αναγκαίο να συμπληρωθούν
για την επαρκέστερη αξιολόγηση της κάθε περίπτωσης.

ΠΡΟΤΕΙΝΟΝΤΑΙ ως επιπρόσθετα κριτήρια, αφ΄ ενός η οικογενειακή

κατάσταση του αλλοδαπού και αφ΄ εταίρου η τυχόν συνδρομή στο
πρόσωπο του/της συζύγου των προϋποθέσεων για τη χορήγηση
Κάρτας αυξημένης χρονικής ισχύος.

Προς αποφυγήν αυθαίρετης ερμηνείας και εφαρμογής των

κριτηρίων αυτών, είναι ανάγκη όπως η Νομαρχιακή Επιτροπή που
θα εξετάζει τις αιτήσεις χορήγησης της δεύτερης Κάρτας έχει
συγκεκριμένα στοιχεία ως προς την κατάσταση της αγοράς
εργασίας στο νομό κατά επάγγελμα.

ΠΡΟΤΕΙΝΕΤΑΙ όπως συνταχθούν από τον Ο.Α.Ε.Δ., κατά το χρονικό

διάστημα που θα μεσολαβήσει ως την έναρξη της υποβολής
αιτήσεων για τη δεύτερη Κάρτα, μελέτες για την κατάσταση της
αγοράς εργασίας κατά νομό και κατά επάγγελμα. Προς τον σκοπό
αυτό, θα μπορούσε να αξιοποιηθεί ο νεοσύστατος θεσμός των
παρατηρητηρίων απασχόλησης.

Σε ό,τι αφορά τη χρονική κλιμάκωση ισχύος της δεύτερης Κάρτας,

παρατηρείται ότι η ελάχιστη ισχύς του ενός χρόνου δεν είναι
επαρκής. Δεν είναι συνεπές με το όλο σύστημα των δύο Προεδρικών
Διαταγμάτων να ισχύει η δεύτερη Κάρτα με τις πολλές και
σημαντικές προϋποθέσεις που ισχύουν για την λήψη της ένα μόνο
χρόνο, όσο δηλαδή και η πρώτη Κάρτα που δίδεται χωρίς καμία
ουσιαστικά προϋπόθεση.

ΠΡΟΤΕΙΝΕΤΑΙ να ορισθεί σε δυο χρόνια η ελάχιστη ισχύς της

δεύτερης Κάρτας.

Παρ. 3
Με δεδομένη την ανωτέρω διατυπωθείσα πρόταση της Ο.Κ.Ε. για
μείωση του ελάχιστου εισοδήματος που απαιτείται για την κατ΄
αρχήν λήψη της δεύτερης Κάρτας, το σχετικό κριτήριο της
ανανέωσης θα μπορεί να είναι αυστηρότερο από αυτό που ορίζεται
στο άρθρο 2.

ΠΡΟΤΕΙΝΕΤΑΙ να απαιτείται για την ανανέωση της δεύτερης Κάρτας

η επί μεγαλύτερο χρονικό διάστημα απασχόληση του αλλοδαπού
(π.χ. αντί του ενός τρίτου των εργάσιμων ημερών που προτείναμε
για την αρχική χορήγηση της δεύτερης Κάρτας, να χρειάζεται η
εργασία επί τουλάχιστον το ένα δεύτερο του αρχικού χρόνου ισχύος
της Κάρτας αυτής).

Παρ. 5

Η διάταξη με την οποία διαφοροποιείται επί το ευνοϊκότερο η

μεταχείριση των αλλοδαπών που διαμένουν τουλάχιστον πέντε
χρόνια στην Ελλάδα είναι θετική. Η απόδειξη βέβαια της επί
πενταετία διαμονής είναι δυσχερής.

ΠΡΟΤΕΙΝΕΤΑΙ όπως η Επιτροπή του άρθρου 5 του παρόντος Π.Δ.

εκδώσει κατευθυντήριες οδηγίες προς τις Νομαρχιακές Επιτροπές
με τις οποίες θα απαριθμούνται τα αποδεικτικά μέσα, με τα οποία
θα διαπιστώνεται η επί πενταετία διαμονή και ενσωμάτωση του
αλλοδαπού στην Ελλάδα.

Τέλος, σε ό,τι αφορά τη διάρκεια της ισχύος της δεύτερης Κάρτας

της κατηγορίας αυτής των αλλοδαπών, υπενθυμίζεται η
διατυπωθείσα στο 1ο Π.Δ. πρόταση της Ο.Κ.Ε. για χορήγηση Κάρτας
αορίστου διαρκείας. (βλ. σημείο 6 της Γενικής Αξιολόγησης του 1ου
Προεδρικού διατάγματος).

Παρ. 6

Η παράγραφος αυτή, αν και ρυθμίζει την περίπτωση της

οικογενειακής συνένωσης για όσους η οικογένειά τους είναι ακόμη
στο εξωτερικό, δεν κάνει μνεία για την περίπτωση εκείνων των
αλλοδαπών που η οικογένειά τους, ήδη κατά την θέση σε ισχύ του
Π.Δ. έχει έρθει και εγκατασταθεί στην Ελλάδα.

ΠΡΟΤΕΙΝΕΤΑΙ να περιληφθεί διάταξη με την οποία η ισχύς της

Κάρτας, ως προς τη νομιμοποίηση της παραμονής στην Ελλάδα, θα
επεκτείνεται και στα προστατευόμενα μέλη της οικογένειας του
αλλοδαπού, εφ΄ όσον αυτά αποδεδειγμένα εγκαταστάθηκαν στην
Ελλάδα πριν την 1/1/1997 και έχουν δηλωθεί κατά την υποβολή της
αίτησης για τη χορήγηση της πρώτης Κάρτας. Σε περίπτωση που
ο/η σύζυγος επιθυμεί να εργασθεί στην Ελλάδα, θα πρέπει να
ζητήσει έκδοση Κάρτας στο όνομά του/της.
Άρθρο 4

Ειδικές Διατάξεις

Για τις διατάξεις αυτές, που αφορούν στη δυνατότητα επιβολής

περιοριστικών όρων ή αναστολής της ισχύος της Κάρτας με
υπουργικές αποφάσεις, ισχύουν τα όσα η Ο.Κ.Ε. ανέφερε στη Γνώμη
της για το 1ο Π.Δ., δηλαδή ότι είναι μεν αναγκαίες, αλλά θα πρέπει
η χρήση τους να γίνεται με τη δέουσα φειδώ και μόνο μετά από
αντικειμενική εξέταση της κάθε μεμονωμένης περίπτωσης.

Άρθρο 5

Ειδική Επιτροπή

Η λειτουργία μιας Επιτροπής σε εθνικό επίπεδο είναι πράγματι

αναγκαία αφ΄ ενός για την παρακολούθηση της υλοποίησης των
Π.Δ. και αφ΄ εταίρου για την εξασφάλιση της ομοιόμορφης
εφαρμογής τους.

Είναι βέβαιο πάντως ότι λόγω του ότι το όλο νομοθετικό εγχείρημα
είναι καινούργιο για τα Ελληνικά δεδομένα, στην πράξη θα
σημειωθούν πολλά ερμηνευτικά προβλήματα, των οποίων η επίλυσή
τους δε θα πρέπει να προσκρούσει σε ανελαστικές διατάξεις.

ΠΡΟΤΕΙΝΕΤΑΙ όπως η Εθνική Επιτροπή διαθέτει, κατά την εξέταση

των προσφύγων, την αναγκαία ευελιξία ούτως ώστε, κατ΄ εξαίρεση
και για σοβαρούς ανθρωπιστικούς λόγους, να αποφασίζει τη
χορήγηση δεύτερης Κάρτας ακόμη και αν δε συντρέχουν όλες οι
νόμιμες προϋποθέσεις.

Βάσιμα προβλέπεται ότι ο φόρος εργασίας της Επιτροπής αυτής,

ιδιαίτερα κατά τους πρώτους μήνες υλοποίησης των διατάξεων του
παρόντος, θα είναι μεγάλος.

ΠΡΟΤΕΙΝΕΤΑΙ να δοθεί στην Επιτροπή η δυνατότητα να συνεδριάσει

και σε τμήματα,, με απόφασή της, ώστε να επιταχυνθεί ο ρυθμός
εργασίας της. Ο διαχωρισμός αυτό αφορά μόνο την αρμοδιότητα
εκδίκασης προσφύγων και όχι τη χάραξη εθνικής πολιτικής στο
θέμα αυτό. Επίσης, η λειτουργία σε δυο τμήματα δεν θα πρέπει να
γίνει σε βάρος της αντιπροσωπευτικότητας της σύνθεσης της
Επιτροπής. Η λειτουργία των δυο τμημάτων θα καταστεί δυνατή με
την υπόδειξη είτε δύο εκπροσώπων από κάθε φορέα είτε ενός
τακτικού και ενός αναπληρωματικού.

Τέλος, λόγω της ιδιαίτερης σημασίας που θα έχουν οι αποφάσεις

της Επιτροπής αυτή ανεξαρτήτως του ποιον συγκεκριμένο
αλλοδαπό τυγχάνει να αφορούν,
ΠΡΟΤΕΙΝΕΤΑΙ η σωρευτική παρουσία του εκπροσώπου τόσο της
Γ.Σ.Ε.Ε. όσο και της ΠΑ.Σ.Ε.ΓΕ.Σ.

ΠΡΟΤΕΙΝΕΤΑΙ επίσης, η συμμετοχή και εκπροσώπου του Υπουργείου

Γεωργίας. Παράλληλα, εκφράζεται προβληματισμός για τη
σκοπιμότητα συμμετοχής εκπροσώπου του Υπουργείου Εμπορικής
Ναυτιλίας τη στιγμή που εξαιρούνται από το πεδίο εφαρμογής του
Π.Δ. οι αλλοδαποί ναυτικοί που απασχολούνται επί πλοίων υπό
Ελληνική σημαία (Άρθρο 1 παρ. 3).

ΠΡΟΤΕΙΝΕΤΑΙ τέλος, να διερευνηθεί η δυνατότητα συμμετοχής και

των τριών εργοδοτικών φορέων (Σ.Ε.Β., Γ.Σ.Ε.Β.Ε.Ε., Ε.Σ.Ε.Ε.),
καθώς η αντιμετώπιση ενός τέτοιου κοινωνικού προβλήματος
απαιτεί την συνεισφορά της επί μέρους εμπειρίας του κάθε
κοινωνικού φορέα.

Άρθρο 6

Ασφαλιστικές υποχρεώσεις αλλοδαπών εργοδοτών και δικαιώματα

αλλοδαπών.

Όπως τονίσθηκε και στην Γνώμη για το πρώτο Π.Δ., είναι αναγκαία
η αναγνώριση των εισφορών που τυχόν κατεβλήθησαν πριν την
έναρξη ισχύος των δύο Π.Δ.

ΠΡΟΤΕΙΝΕΤΑΙ να συμπεριληφθεί διάταξη σύμφωνα με την οποία

«Τυχόν ασφαλιστικές εισφορές που καταβλήθηκαν πριν την έναρξη
ισχύος του παρόντος Προεδρικού διατάγματος και του υπ΄
αρθμ........... Π.Δ. [ενν. το 1ο Π.Δ.] αναγνωρίζονται από τους
οικείους ασφαλιστικούς οργανισμούς και προσμετρώνται στη
θεμελίωση των αντίστοιχων ασφαλιστικών δικαιωμάτων. Η
αναγνώριση αυτή δεν αφορά την εφαρμογή των διατάξεων του
Άρθρου 2 του παρόντος Π.Δ.»

Ο ΠΡΟΕΔΡΟΣ ΤΗΣ Ο.Κ.Ε.

Καθηγητής Ι. ΚΟΥΚΙΑΔΗΣ

Γνώμες της Ο.Κ.Ε.

Τα κοινωνικά δικαιώματα των παράνομων αλλοδαπών

Γιώργου Σ. Κατρούγκαλου, Αναπληρωτή Καθηγητή ΔΠΘ
Μολονότι στη σύγχρονη νομική ιδεολογία κεντρική θέση καταλαμβάνει η
πεποίθηση ότι κάθε άνθρωπος είναι αυτοδίκαια φορέας όλων των θεμελιωδών
ατομικών δικαιωμάτων, δεν συμβαίνει κάτι τέτοιο και ως προς τα κοινωνικά. Κατά
την κρατούσα άποψη τα τελευταία περιορίζονται αποκλειστικά στους πολίτες,
δεδομένου ότι προϋποθέτουν αφ’ενός την ύπαρξη του στενού δεσμού της ιθαγένειας
μεταξύ των φορέων τους και του κράτους και αφ’ετέρου τη φορολογική υποχρέωση
των δικαιούχων (Λεβέντης, 1976:134, Μανιτάκης, 1996:64). Ακόμη και πρωτοπόροι
θεωρητικοί του κράτους πρόνοιας και της γενίκευσης των κοινωνικών δικαιωμάτων,
με κατ’εξοχήν παράδειγμα τον T.H. Marshall, υποστήριζαν ότι τα τελευταία “είναι εξ
ορισμού εθνικά” (Marshall, 1965:72). Η άποψη αυτή φαίνεται να ενισχύεται και από
τη γραμματική διατύπωση τόσο του ελληνικού, όσο και των περισσότερων
αλλοδαπών συνταγματικών κειμένων.
Στις περισσότερες άλλωστε έννομες τάξεις, μέχρι πρόσφατα, ίσχυε διαφορετική
αντιμετώπιση των μη πολιτών ακόμη και ως προς τις “κλασικές” ελευθερίες. Η
Ελλάδα δεν αποτελεί εξαίρεση (Iliopoulos Stranga, 1997). Παραδοσιακά η ελληνική
νομολογία δέχεται την δυνατότητα επιβολής περιορισμών στην προσωπική ελευθερία
και στα άλλα θεμελιώδη ατομικά δικαιώματα των αλλοδαπών για λόγους «δημοσίου
ή κοινωνικού συμφέροντος»..
Αυτή η κατάσταση δεν παραμένει αμετάβλητη. Πέραν από το προφανές γεγονός
της σχεδόν πλήρους εξομοίωσης ευρωπαίων κοινοτικών πολιτών και ιθαγενών, είναι
διαφανής μία παράλληλη τάση εξίσωσης των δικαιωμάτων πολιτών και αλλοδαπών
που διαμένουν νόμιμα και μόνιμα στη χώρα. Σε μία από τις πλέον εθνοκεντρικές
χώρες της Ευρώπης, τη Γαλλία, το Συνταγματικό Συμβούλιο ανέτρεψε στην δεκαετία
του 1990 την μέχρι τότε νομολογία του (Saint-James, 1997:474, Leclercq, 1991:239,
Favoreu, 1990:332, Terneyre, 1990:317, . Loschak, 1981:615,1990:76, Bonnechere,
1987:306). Στο εξής, η ισότητα μεταξύ Γάλλων και αλλοδαπών είναι ο κανόνας.
Τυχόν δε κατ’εξαίρεση διακρίσεις πρέπει να είναι πλήρως αιτιολογημένες και να
2
2
στηρίζονται σε επαρκή λόγο δημόσιου συμφέροντος και σε ειδική αντίθετη
συνταγματική διάταξη1.
Για το δικαίωμα στην εκπαίδευση πρωτοποριακή είναι και μία απόφαση του
Ανώτατου Δικαστηρίου των ΗΠΑ του 1982, η Plyler v. Doe2. Έκρινε αντίθετο στην
14η Τροποποίηση του Συντάγματος το νομοθετικό αποκλεισμό παιδιών παράνομων
μεταναστών, με ένα ιδιαίτερα πραγματιστικό σκεπτικό που εστίαζε στην ανάγκη
κοινωνικής ενσωμάτωσης των κοινωνικών αυτών ομάδων, ώστε να μην καταστούν
«classe dangereuse».
Στην χώρα μας μία τέτοια εξέλιξη εξομοίωσης πολιτών και αλλοδαπών δεν είναι
ακόμη ορατή. Είναι αλήθεια ότι υφίσταται μία σειρά υπερνομοθετικής ισχύος
κειμένων που προστατεύουν τα κοινωνικά δικαιώματα των αλλοδαπών που
βρίσκονται νόμιμα στην επικράτεια (Κοντιάδης ,Κατρούγκαλος, Katrougalos, 1995:5,
Graham, 1994:37). Πέραν των προσφύγων, που βάσει της Συνθήκης της Γενεύης εν
πολλοίς εξομοιώνονται με τους πολίτες, ακόμη και στο επίπεδο της κοινωνικής
προστασίας, μια σειρά διεθνών συμβάσεων προστατεύουν και τα δικαιώματα των
οικονομικών μεταναστών. Αναφέρονται ενδεικτικά η Διεθνής Σύμβαση για την Εξάλειψη
των Ρατσιστικών Διακρίσεων (7/3/1966), η ΔΣΕ 11/1962 για την Ισότητα Μεταχείρισης, η
Ευρωπαϊκή Σύμβαση για τη νομική κατάσταση των μεταναστών (1977) και η Ευρωπαϊκή
Σύμβαση για την Κοινοτική Ασφάλεια (1972).
Η σημαντικότερη όμως από τις σχετικές συμβάσεις, η Διεθνής Σύμβαση των ΗΕ
για την Προστασία των δικαιωμάτων των μεταναστών εργατών και των μελών των
οικογενειών τους (1990), δεν έχει ακόμη κυρωθεί από τη χώρα μας. Μεγάλη σημασία
έχουν, ιδίως, οι διμερείς και ιδίως οι πολυμερείς διεθνείς συμβάσεις, που συνάπτονται
στο πλαίσιο της Δ.Ο.Ε., η οποία έχει ως αρχές “την ίση μεταχείριση των
μεταναστών με τους ημεδαπούς εργαζομένους, διμερείς διαβουλεύσεις μεταξύ
των ενδιαφερόμενων κρατών υποδοχής και προέλευσης μεταναστών και τριμερή
συναίνεση κυβέρνησης, εργοδοτών και εργαζομένων για τη χάραξη της
μεταναστευτικής πολιτικής”( Ληξουριώτης,1998:81,82).
1 Όπως συμβαίνει π.χ. με την πρόσβαση στη δημόσια διοίκηση,η οποία από το αρ. 6
της Διακήρυξης των δικαιωμάτων του 1789 επιφυλάσσεται αποκλειστικά στους Γάλλους.
2 Plyler v. Doe 457 US 202, 102 S.Ct. 2382 (1982)
3
3
Το φιλελεύθερο και προστατευτικό πνεύμα του διεθνούς u948 δικαίου μερικά μόνον
υποδέχθηκαν τα εθνικά νομοθετικά κείμενα. Τόσο ο παλαιότερος νόμος περί
αλλοδαπών 1975/91(Χλέπας-Σπυράκος, 1992, Παπασιώπη-Πασιά, 1996:73, Σταύρου,
1992:59), όσο και ο ισχύων 2910/01, μολονότι επέφεραν σχετική πρόοδο σε σχέση
με το προϋφιστάμενο νομικό καθεστώς, εστιάζονται κυρίως -και με αστυνομικό
πνεύμα- στην αντιμετώπιση του προβλήματος της λαθρομετανάστευσης.
Ακόμη και στην περίπτωση της κοινωνικής ασφάλισης, όπου ισχύουν οι αρχές
της εδαφικότητας και καθολικότητας, υφίστανται αρκετές περιπτώσεις όπου οι
αλλοδαποί εξαιρούνται του δικαιώματος (Μπριόλας). Ετσι, δεν ασφαλίζονται στο
ΙΚΑ αλλοδαποί που εργάζονται σε εταιρείες ξένων κεφαλαίων3, ενώ έμμεσος
αποκλεισμός υφίσταται και από τα ειδικά ταμεία (Ταμείο Νομικών, ΤΣΜΕΔΕ,
ΤΣΑΥ, ΝΠΠΔΔ και δημοσίου) των επαγγελμάτων για την άσκηση των οποίων
απαιτείται η κατοχή ελληνικής ιθαγένειας. Η περίπτωση των παράνομων
οικονομικών μεταναστών είναι ακόμη πιο σχιζοφρενική, δεδομένου ότι
υποχρεώνονται μεν σε κρατήσεις4, δεν δικαιούνται όμως οποιαδήποτε ασφαλιστική
αντιπαροχή.
Είναι αλήθεια, βέβαια, ότι οι προαναφερθέντες νόμοι επέκτειναν το δικαίωμα
παροχής άμεσης βοήθειας και στους παράνομους αλλοδαπούς, μόνον όμως σε
περίπτωση έκτακτης ανάγκης. Ειδικότερα, σύμφωνα με την παρ. 1 εδ. β’ του
άρθρου 51 του ν. 2910/01, αναγνωρίζεται δικαίωμα για έκτακτη νοσηλεία των
παρανόμων αλλοδαπών και εν γένει δικαίωμα των ανήλικων αλλοδαπών για
ιατρικές και νοσηλευτικές υπηρεσίες. Επί πλέον στο Θ’ κεφάλαιο του νόμου με
τίτλο «Δικαιώματα και υποχρεώσεις των αλλοδαπών», παρέχονται και ορισμένα άλλα
δικαιώματα, στους παράνομους αλλοδαπούς (βλ. π.χ. το αρ. 39 παρ. 2 για τα
δικαιώματα των κρατουμένων αλλοδαπών). Σε όλες τις άλλες περιπτώσεις οι
διακρίσεις πολιτών και αλλοδαπών παραμένουν ισχυρές, ενώ ειδικά οι παράνομοι
αποκλείονται από κάθε είδους υπηρεσίες και παροχές.
Οι παράνομοι αλλοδαποί παραμένουν σύγχρονοι παρίες, σχεδόν μη υποκείμενα
δικαίου, στερημένοι από κάθε είδους κοινωνικά δικαιώματα. Σύμφωνα τόσο με το
άρθρο 31 παρ. 2 του προϊσχύοντος ν. 1975/1991, όσο και με το άρθρο 51 παρ. 1 του
3 Βλ. τις προβλέψεις των ν. 378/68, 81/67, που διατηρήθηκαν σε ισχύ με τον ν.
2166/93.
4 Δεδομένου ότι η έλλειψη άδειας εργασίας αλλοδαπού δεν επιδρά επί του κύρους της
ασφαλιστικής σχέσης. Βλ., π.χ., ΔΠρΠειρ 4906/90.
4
4
ν. 2910/2001, οι υπηρεσίες του δημόσιου τομέα και τα νομικά πρόσωπα δημοσίου ή
ιδιωτικού δικαίου υποχρεούνται να μη δέχονται για εξέταση αίτημα αλλοδαπού που
βρίσκεται στο ελληνικό έδαφος αν δεν είναι κάτοχος άδειας παραμονής ή δεν είναι
σε θέση να αποδείξει ότι παραμένει νόμιμα στην Ελλάδα
Αξιομνημόνευτη εξαίρεση από τον κανόνα αυτό αποτελεί η εγγραφή των
αλλοδαπών μαθητών παιδιών ακόμη και παράνομων μεταναστών στα σχολεία
πρωτοβάθμιας και δευτεροβάθμιας εκπαίδευσης, εφ’όσον, δυνάμει των ΠΔ
200/98
και 201/98 δεν απαιτείται ως δικαιολογητικό εγγραφής η προσκόμιση
νομιμοποιητικών της παραμονής των αλλοδαπών εγγράφων. Τούτο συνετέλεσε
στο
να μην είναι υποκείμενα αποκλεισμού πολλά παιδιά που θα έβρισκαν κλειστές τις
πόρτες της εκπαίδευσης, με προφανή καταστροφικά αποτελέσματα για τα ίδια και για
το κοινωνικό σύνολο. Σύμφωνα με εκτιμήσεις του Υπουργείου Παιδείας, σήμερα ένα
ποσοστό μεταξύ 10-14% του συνολικού μαθητικού πληθυσμού έχει αλλοδαπή
προέλευση.
Η ευτυχής αυτή ρύθμιση επικυρώθηκε με την διάταξη του άρθρου 40 περ. εδ.
Δ του ν. 2910/2001, ο οποίος εισάγει για πρώτη φορά ρητή εξαίρεση από τον κανόνα
του άρθρου 51 παρ. 1 του νόμου περί αποκλεισμού των παράνομων αλλοδαπών από
την παροχή δημοσίων υπηρεσιών, επιτρέποντας την εγγραφή στα ελληνικά σχολεία
και παιδιών αλλοδαπών μη νόμιμα εγκατεστημένων στην επικράτεια. Ο ίδιος νόμος
προβλέπει στο άρθρο 40 παρ. 1 ότι «Ανήλικοι αλλοδαποί, που διαμένουν στη ελληνική
επικράτεια, υπάγονται στην υποχρέωση της ελάχιστης σχολικής φοίτησης, όπως και οι
ημεδαποί».
Η εφαρμογή όμως της φιλελεύθερης και προστατευτικής αυτής διάταξης δεν
γίνεται χωρίς αντιδράσεις και αντιφάσεις, ακόμη και στο εσωτερικό της διοίκησης.
Με την εγκύκλιο Φ. 63574/15337/03 του Υπουργείου Εσωτερικών υποδείχθηκε
πρόσφατα στο Υπουργείο Παιδείας να μη γίνεται εγγραφή αλλοδαπού μαθητή στο
σχολείο u945 αν οι γονείς δεν προσκομίζουν έγγραφα νομιμοποιητικά της παραμονής
τους.
Κατά την contra legem ερμηνεία της εγκυκλίου αυτής ο Ν. 2910/2001 «αναφέρεται
σε νόμιμους αλλοδαπούς και δεν έχει εφαρμογή στις περιπτώσεις των
5
5
λαθρομεταναστών και ότι είναι αυτονόητο ότι … η ρύθμιση αυτή δεν μπορεί να αφορά
αποκλειστικά αλλοδαπούς που διαβιούν νόμιμα στην Ελλάδα»5.
Ορθά ο Συνήγορος του Πολίτη και συγκεκριμένα ο Κύκλος Δικαιωμάτων του
Παιδιού που ιδρύθηκε πρόσφατα με το νόμο 3094/2003 για την προάσπιση και
προαγωγή των Δικαιωμάτων του Παιδιού, έκρινε ότι η συγκεκριμένη εγκύκλιος είναι
αντίθετη στο άρθρο 40 του ν. 2910/2001,, όπως αυτό πρέπει να ερμηνεύεται σύμφωνα
με το αρθρ.28 παρ.1 του Συντάγματος και υπό το Πρίσμα της Διεθνούς Σύμβασης για
τα Δικαιώματα του Παιδιού, των προαναφερθέντων διεθνών κειμένων, αλλά και του
άρθρου 2 παρ. 1 του Συντάγματος.
Η αναγνώριση, πάντως, ενός καθολικού δικαιώματος πρόσβασης στην εκπαίδευση σε
κάθε ανήλικο αλλοδαπό ακόμη και αν αυτός ή οι γονείς του δεν διαμένουν νόμιμα στη χώρα
δεν αποτελεί απλώς ένα μείζον θέμα του νομικού μας πολιτισμού αλλά και μία από τις
προϋποθέσεις για την απορρόφηση των κοινωνικών εντάσεων που συνεπάγεται η μαζική
είσοδος ξένων μεταναστών στην Ελλάδα. Το κόστος κάθε άλλης εναλλακτικής εκδοχής
απλώς δεν είναι αποδεκτό, ούτε οικονομικά, ούτε πολιτικά, ούτε –κυρίως- για τα δικαιώματα
όλων μας, όχι μόνον των αλλοδαπών, ή των όποιων άλλων μειονοτήτων.
Βιβλιογραφία
Anheier H. (1992) An elaborate network, profiling the 3d sector in Germany, in G.
Gidron, Kramer R., Salmon L. (Eds), Government and the 3d sector, Jossey Bass, S.
Francisco,.31,
Bonnechere M., La protection sociale de l’émigré en situation irregulière, RTDSS,
1987.306.
Graham Η, Η εφαρμογή της Διεθνούς Σύμβασης που κωδικοποιεί τα δικαιώματα των
μεταναστών εργατών και των μελών των οικογενειών τους, σε Χ. Θεοδωρόπουλου Α.
Συκιώτου (επ.), Η προστασία των δικαιωμάτων των μεταναστών εργατών και των
οικογενειών τους Αθήνα 1994. σ. 37 κ.ε.
Iliopoulos- Stranga J. (1997), La protection des droits sociaux fondamentaux dans
l’ordre juridique de la Grèce, in J. Iliopoulos Stranga, La protection des droits sociaux
fondamentaux dans les Etats Membres de l’Union Européenne, Nomos Verlag, A. Sakkoulas,
Baden Baden, Athènes,
Katrougalos G. (1995), Τhe Rights οf Foreigners and Immigrants in Europe, Web
Journal of Current Legal Issues, University of Newcastle, 5,
Καράγιωργα Σ (1990), (διευθ.), Διαστάσεις της φτώχειας στην Ελλάδα, Αθήνα, ΕΚΚΕ,
τ. 2, ιδίως Κεφάλαιο 7, Φτώχεια, ανισότητα και αποστέρηση στην εκπαίδευση.
Κοντιάδης Ξ., Κατρούγκαλος Γ, Κοινωνικά Δικαιώματα ευάλωτων και ευπαθών
κοινωνικά ομάδων. Οι κανονιστικές δεσμεύσεις του κοινού νομοθέτη, σε αυτόν τον τόμο,
σελ. ***
5 Βλ. τη σχετική ανταλλαγή απόψεων μεταξύ Συνηγόρου του Πολίτη και ΥΠΕΣΔΔΑ
στα
έγγραφα του Συνηγόρου του Πολίτη με αριθμό 429/01.3/19.12.03 και του ΥΠΕΣΔΔΑ
με αριθμό
63574/17554/03..
6
6
Loschak D., L’étranger et les droits de l’homme, Mélanges R.E. Charlier, Paris, 1981.615, της
ίδιας, Les discriminations frappant les étrangers sont-elles licites?, Droit Social, 1990.76.
Λεβέντη Γ., Τα κοινωνικά δικαιώματα, ΤοΣ 1976.134. Ο ίδιος συγγραφέας όμως προσθέτει
ότι «οσάκις μία πολιτεία χρησιμοποιεί αλλοδαπές εργατικές δυνάμεις, πρέπει να αναγνωρίζει
στους αλλοδαπούς εργαζομένους πλήρη κοινωνικά δικαιώματα».
Ληξουριώτη Ι., (1998) Το νομικό καθεστώς του μετανάστη μισθωτού στην Ελλάδα, Α.
Σάκκουλας, Αθήνα, ,
Marshall T.H. (1964), Class, Citizenship and Social Development, Anchor
Books,N.York, 1965, σ. 72, πρβλ. R. Bendix, Nation Building and Citizenship, J. Wiley, N.
York,
Μανιτάκη Α., (1996) Τα κοινωνικά δικαιώματα μεταξύ πολιτικής και ιδιωτικής
κοινωνίας, σε Ιδρυμα Σάκη Καράγιωργα, Ορια και σχέσεις δημόσιου και ιδιωτικού, Αθήνα,.
Μπριόλα, Δ. Το δικαίωμα των αλλοδαπών στην κοινωνική ασφάλιση, Εισήγηση στο
ΕΠΙΚΑΥΠ, 8/1/1996.
Pintasiglio Maria de Lourdes (1996), Εκθεση της «Επιτροπής σοφών» Για μια Ευρώπη των
ατομικών και των κοινωνικών δικαιωμάτων, Ευρωπαϊκή Επιτροπή, Λουξεμβούργο,
Παπασιώπη-Πασιά Ζ. Ο νόμος 1975/1991 για την είσοδο-έξοδο, παραμονή, εργασία,
απέλαση αλλοδαπών και διαδικασία αναγνώρισης πολιτικών προσφύγων, ΤοΣ
1996.73,
Παραρά Π. (1997), Ελευθερία και ισότητα στη σύγχρονη Γαλλία, Α. Σάκκουλας, Αθήνα-
Κομοτηνή,
Rupp H.H (1972), Demokratie und Wissenschaftsverwaltung, in Demokratie und
Verwaltung, Belin,
Saint-James V., Le droit à la santé dans la jurisprudence du Conseil Constitutionnel,
RDP 1997.457, ó. 467, σ. 474, P. Leclercq, Libertés Publiques, Litter, Paris, 1991, σ. 239, L.
Favoreu, Chronique, R.F.D.C., 1990, 332,
Σαραφιανού Δ. (1995), Θεσμικό πλαίσιο λειτουργίας των ΑΕΘ, Συγκέντρωση
Εξουσίας, Διάχυση κοινωνικού ελέγχου, διδακτορική διατριβή, Πάντειο Πανεπιστήμιο,
Αθήνα,
Σαραφιανός Γ. (1994), Θεσμικό πλαίσιο λειτουργίας των ΑΕΙ, διδακτορική διατριβή,
Αθήνα, (πολυγραφημένη).
Σταύρου Σ. Ο νόμος 1975/1991 για τον έλεγχο των αλλοδαπών κάτω από το
πρίσμα των διεθνών συμβάσεων για τα δικαιώματα του ανθρώπου, του πρόσφυγα και
του μετανάστη, ΝοΒ 1992.959.
Terneyre Ph., Droit Constitutionnel social, Le Conseil d'Etat et la valeur juridique des
droits sociaux proclamés dans le Préambule de la Constitution de 1946, Revue Française de
Droit Constitutionnel 6, 1990.317.
Thro W. Judicial analysis during the third wave of school finance litigation, 35 B.C.L.
REV. 597, 1994.600, A. Natapoff, Commentary, 1993: The year of lining dangerously: State
Courts expand the right to education, 92 Educ. L. Rep. (West) 1994.755.
Χλέπα Ν -. Σπυράκου Δ (1992), Ο νόμος 1975/1991 περί αλλοδαπών και το
Σύνταγμα, Α. Σάκκουλας, Αθήνα
__