BAB I

Pengertian Ilmu Administrasi

Ilmu Administrasi didefinisikan sebagai terkumpulnya sekelompok pengetahuan
teratur yang mengandung sistem, asas, prosedur, teknik, dan pedoman kerjasama.
Pengetahuan teratur yang berasaskan administrasi ini disebut ilmu administrasi.
Menurut Sarjana Luther Gulick, ilmu administrasi ditegaskan sebagai sistem
pengetahuan. Dengan pengetahuan tersebut manusia dapat mengerti hubungan,
meramalkan akibat, dan mempengaruhi hasil pada sesuatu keadaan dimana orangorang secara teratur bekerjasama untuk mencapai tujuan bersama.
Ilmu administrasi adalah bagian dari ilmu sosial. Administrasi berasal dari
Bahasa Latin yaitu Ad = intensif dan ministrate = melayani, membantu, memenuhi.
Administrasi merujuk pada kegiatan atau usaha untuk membantu, melayani,
mengarahkan, atau mengatur semua kegiatan di dalam mencapai suatu tujuan.
Menurut Henri Fayol administrasi dapat dirumuskan sebagai berikut: planning,
organizing,

commanding,

coordinating

and

controling

(Perencanaan,

Pengorganisasian, Memberi Komando, Koordinasi dan mengadakan Pengawasan).

Menurut Herber A. Simon dalam bukunya Administrative Behavior: In its broadest
sense, administration can be defined as the activities of group cooperating to
accomplish common goals. Administrasi ditegaskan sebagai aktivitas kelompok yang
mengadakan kerjasama untuk mencapai tujuan bersama.
Leonard D. White Dalam bukunya Introduction to the Study of Public
Administration: Admnistration is a process common to all group effort public
private, civil or military, large scale or small scale. Dalam arti, administrasi adalah
suatu proses yang biasanya terdapat dalam kelompok baik serupa usaha negara atau
perseorangan, sipil atau militer, secara maksimal maupun minimal.
Tujuan administrasi secara minimal terkait pada administrasi yang dilakukan
pada suatu organisasi dalam ruang lingkup yang kecil, sedangkan secara maksimal
dilakukan dalam ruang lingkup yang lebih luas dan biasanya berkaitan dengan
1

administrasi publik. Dalam artian minimal contohnya administrasi di FKM, karena

hanya mencakup wilayah FKM saja sedangkan tujuan administrasi secara maksimal
contohnya dalam sistem administrasi pembuatan KTP di Indonesia.
Berdasarkan hal tersebut diatas, administrasi adalah proses penyelenggaraan
kerja yang dilakukan bersama-sama untuk mencapai tujuan yang telah ditetapkan.
Administrasi,

baik

dalam

pengertian

luas

maupun

sempit

di

dalam

penyelenggaraannya diwujudkan melalui fungsi manajemen, yang terdiri dari

perencanaan, pengorganisasian, pelaksanaan, dan pengawasan. Jadi administrasi
adalah penyelenggaraannya, dan manajemen adalah orang yang menyelenggarakan
kerja. Maka kombinasi dari keduanya adalah penyelenggaraan kerja yang dilakukan
secara bersama (kerjasama) untuk mencapai tujuan yang telah ditetapkan.
Dalam dunia kerja saat ini istilah administrasi dan manajemen tentu sudah
banyak menjadi acuan dalam mencapai suatu tujuan khususnya dalam bidang
perkantoran. Administrasi berasal dari bahasa Yunani yang berarti suatu proses
kerjasama antara dua orang atau lebih untuk mencapai suatu tujuan bersama yang
telah ditetapkan sebelumya. Sedangkan manajemen adalah suatu proses mengatur,
mengendalikan, dan melaksanakan proses kerjasama untuk mencapai tujuan yang
telah ditetapkan.

BAB II
Ruang Lingkup Ilmu Administrasi
Ditinjau dari segi perkembangannya, administrasi dapat dibagi atas dua bagian
yaitu administrasi publik dan administrasi privat (administrasi bisnis).
A. Administrasi Publik (Administrasi Negara)
Administrasi publik secara singkat dan sederhana dapat didefinisikan sebagai
keseluruhan kegiatan yang dilakukan oleh seluruh aparatur pemerintah dari suatu
negara dalam usaha mencapai tujuan negara. Administrasi publik adalah mesin untuk
pelaksanaan secara umum penyelenggaraan negara yang dipahami oleh para wakil
rakyat. Pemerintah sebagai pemegang kepercayaan publik akan menggunakannya
untuk kepentingan umum dan tidak untuk kepentingan tertentu secara pribadi atau
kelompok. Administrasi publik berarti administrasi pada organisasi yang bersifat
publik, artinya, kenegaraan atau antarnegara. Administrasi publik terdiri atas:
1.
2.

Ilmu Administrasi Negara

Ilmu Administrasi Internasional Publik
Secara teoritis ilmu administrasi terbagi menjadi dua, yaitu ilmu administrasi
publik murni dan ilmu administrasi terapan. Ilmu administrasi publik murni
mengembangkan teori yang berlaku secara universal diseluruh dunia sedangkan ilmu
administrasi terapan yang mengembangkan ajaran yang tidak bersifat universal.
Fungsi administrasi negara selalu disesuaikan dengan fungsi atau tujuan dari suatu
negara yang dijadikan tugas pemerintah.
a. Fungsi negara sekaligus tugas pemerintah yang klasik dan selalu pokok
sejak zaman dulu adalah pemerintah.
b. Fungsi negara sekaligus tugas pemerintah yang kedua adalah tata usaha
negara yang dijalankan oleh organisasi birokrasi negara.
c. Fungsi negara sekaligus tugas pemerintah ketiga adalah tata pengurusan
rumah tangga negara, terdiri atas rumah tangga intern dan ekstern.
d. Fungsi negara sekaligus tugas negara keempat yaitu pembangunan.
e. Fungsi negara kelima yakni melestarikan lingkungan hidup.

Setiap administrasi negara dewasa ini terdiri atas:

a.
b.
c.
d.
e.

Administrasi pemerintahan.
Administrasi pengolahan informasi yang dijalankan oleh dinas biro negara.
Administrasi rumah tangga.
Administrasi pembangunan
Administrasi lingkungan.

Hukum administrasi negara sangat penting, artinya suatu perbuatan dan keputusan
yang diambil oleh para pejabat administrasi negara harus berdasarkan hukum
administrasi negara. Hukum administrasi negara terdiri atas:
a. Hukum yang mengatur seluk beluk (wewenang, organisasi, aktivitasaktivitas, personil, keuangan, materiil, dan peradilan administratif)
administrasi negara yang disebut hukum administrasi negara heteronom.
b. Hukum yang diciptakan oleh administrasi negara sendiri melalui peraturan
pemerintah, keputusan presiden, menteri, direktur jenderal, peraturan
daerah tingkat I dan II, gubernur, bupati, camat, kepala dinas dan
sebagainya, yang kemudian disebut hukum administrasi negara otonom.
Meskipun telah dikatakan bahwa pembagian administrasi menjadi administrasi
publik dan administrasi privat, namun sebagian besar kegiatan dalam bidang
administrasi privat dilakukan oleh sektor keniagaan. Maka untuk mempermudah
klasifikasi di atas, klasifikasi yang lebih sering terlihat adalah administrasi publik dan
administrasi bisnis tanpa melupakan bahwa pembagian yang lebih tepat adalah antara
administrasi publik dan administrasi privat. Namun karena administrasi bisnis yang
sangat menonjol dalam beberapa waktu terakhir ini, maka administrasi bisnis dapat
didefinisikan sebagai keseluruhan kegiatan mulai dari produksi barang dan jasa
sampai tibanya barang dan jasa tersebut di tangan konsumen.
Dalam dunia keniagaan sekarang ini dikenal dua macam pokok industri yaitu
industri yang menghasilkan barang dan industri yang menghasilkan jasa. Akan tetapi
karena perkembangan administrasi yang sangat dinamis, maka klasifikasi yang sangat
sederhana di atas sudah semakin kompleks. Misalnya, dengan semakin pentingnya
peranan suatu pemerintah dalam meningkatkan taraf hidup seluruh rakyatnya, maka

menjadi suatu hal yang lumrah apabila pemerintah pun turut berkecimpung dalam
kegiatan keniagaan.
Hal ini terbukti dengan adanya public corporations yang meskipun dikuasai
oleh negara namun kegiatan, motif bekerja, dan struktur organisasi secara
keseluruhan bersifat keniagaan. Oleh karena itu, timbul kegiatan yang bersifat
public business administration yang merupakan gabungan antara administrasi
publik dan administrasi privat.
B. Administrasi Bisnis (Administrasi Niaga)
Administrasi bisnis adalah administrasi niaga yang mengejar tercapainya tujuan
yang bersifat keniagaan atau business objectives. Dalam pengertian ini, maka
administrasi niaga tersebut dijalankan oleh setiap manajer di dalam suatu organisasi
niaga. Dalam sektor kesehatan misalnya seperti rumah sakit dan klinik.
Lingkungan Organisasi Niaga
Tekanan dalam negeri dan tekanan luar negeri mempengaruhi kebijakan
pemerintah. Kebijakan pemerintah, sektor kenegaraan, dan sektor nonkenegaraan
mempengaruhi politik rencana pembangunan aspek kelembagaan. Organisasi niaga
merupakan inti dari bidang usaha. Faktor yang mempengaruhi bidang usaha adalah:
1.

Politik pembangunan aspek-aspek kelembagaan.

2.

Pasaran uang dan modal.

3.

Pasaran tenaga kerja dan manajemen.

4.

Kegiatan perekonomian pada umumnya.

5.

Pengaruh

masyarakat,

kebudayaan,

pendidikan,

kebutuhan,

pertambahan penduduk.
6.

Perkembangan prasarana dan teknologi.

Dari penjelasan di atas, dapat digambarkan dengan skema di bawah ini:

Tekanan dalam negeri

Kebijakan pemerintah

Tekanan luar negeri

Sektor

Politik Rencana

kenegaraan

Pembangunan Aspek-aspek

Sektor
nonkenegaraan

Kelembagaan

Bidang usaha

Pasaran uang

Pasaran tenaga

dan modal

kerja dan
Manajemen

Organisasi niaga

Kegiatan-kegiatan

Pengaruh masyarakat,

Perekonomian pada

kebudayaan, pendidikan,

umumnya

kebutuhan, pertambahan
penduduk
Perkembangan prasarana
Dan teknologi
Gambar 1. Skema Lingkungan Organisasi Niaga

C. Perbedaan-Perbedaan Pokok Antara Administrasi Publik dan Administrasi

Bisnis

Sebagai salah satu cabang ilmu pengetahuan, ilmu administrasi mempunyai

sekelompok prinsip, rumus, dan dalil yang bersifat universal. Telah terlihat pula
bahwa dalam proses penerapan prinsip, rumus, dan dalil itu, faktor ekologis harus
selalu diperhitungkan. Sehingga penerapan diatas harus didasarkan pada pendekatan
adaptasi agar bisa menghasilkan hasil yang diharapkan. Karena prinsip, rumus, dan
dalil yang universal, maka pada hakikatnya tidak ada perbedaan yang hakiki pada
penerapan prinsip, rumus, dan dalil tersebut dalam kegiatan sehari-hari.
Dengan kata lain, prinsip, rumus, dan dalil yang sama berlaku bagi administrasi
publik dan administrasi bisnis bahkan juga digunakan untuk bidang adminstrasi yang
lain seperti administrasi di bidang militer, organisasi keagamaan, sosial maupun
internasional. Meskipun demikian, dalam perwujudan nyata, terdapat perbedaanperbedaan dalam prinsip, rumus, dan dalil administrasi itu jika diterapkan di bidang
kenegaraan/publik dan jika diterapkan di bidang keniagaan/bisnis.
Faktor yang menyebabkan adanya perbedaan-perbedaan itu adalah:
1.

Faktor Tujuan
a.

Administrasi publik bertujuan untuk meningkatkan kemakmuran

seluruh rakyat. Terlepas dari sistem politik dan perekonomian yang dianut
oleh suatu negara, semua negara modern mengatakan bahwa negara itu
adalah welfare state.

b.

Administrasi bisnis bertujuan mengusahakan keabadian dalam

kelangsungan organisasi yang dimungkinkan oleh adanya akumulasi
modal, penambahan investasi, diversifikasi produk yang dihasilkan, dan
perolehan keuntungan yang lebih wajar.

2.

Faktor Motif
a.

Administrasi

publik

dalam

proses

pelaksanaan

kegiatannya

bermotifkan pemberian servis atau pelayanan yang seefisien, seekonomis

dan seefektif mungkin kepada setiap warga negara yang harus dilayaninya.
Pemberian pelayanan yang efisien, efektif, dan ekonomis tersebut
merupakan conditio sine qua non administration. Karena seperti yang telah
dikatakan bahwa tujuan yang hendak dicapai oleh negara tidak terbatas,

sedangkan alat pemenuhan kebutuhan tersebut sangat terbatas. Karenanya

input (sumber-sumber) yang dipergunakan harus diupayakan agar
seminimal mungkin dengan menghasilkan output (hasil) yang semaksimal
mungkin.
b.

Administrasi bisnis dalam operasinya bermotifkan keuntungan yang

wajar atas modal yang telah ditanam karena keuntungan yang wajar itu
berarti bahwa:
1) Organisasi

niaga

itu

berhasil

memuaskan

sebagian

kebutuhan

konsumennya.
2) Berhasil memberikan pembagian yang memuaskan kepada kaum
pemilik modal yang ditanam di dalam organisasi.
3) Memungkinkan reinvestasi modal demi perluasan

usaha

dan

diversifikasi produk dan yang terpenting.

4) Lebih menjamin kelangsungan hidup organisasi.
3.

Sifat Pelayanan
a.

Administrasi publik berarti aparatur pemerintah berkewajiban

melayani semua warga negara dengan perlakuan yang sama karena warga
negara itu di mata hukum memiliki kedudukan yang sama. Oleh karenanya
harus diberi pelayanan dengan sifat yang sama pula. Hal ini sangat penting
karena dalam abad modern sekarang ini pemerintah beserta seluruh
personalia aparaturnya adalah abdi kepada rakyat.

b.

Administrasi

bisnis

dalam

pemberian

pelayanannya

sering

membedakan sifat servis yang diberikan, karena motifnya untuk mencari

keuntungan. Perbedaan sifat pelayanan itu bisa didasarkan kepada tingkat
daya beli pelanggan, tingkat keuntungan yang diduga akan diperoleh dari
pelanggan

tersebut.

Meskipun

dalam

dunia

perniagaan,

berlaku

perumpamaan bahwa pelanggan adalah raja, tetapi raja yang dipandang

kecil masih dibedakan dengan raja yang dianggap besar.
4.

Wilayah Yurisdiksi

a.

Administrasi publik mempunyai wilayah kekuasaan yang sama

luasnya dengan wilayah kekuasaan negara.

b.

Administrasi bisnis dalam organisasi bisnis tidak mempunyai wilayah

kekuasaan. Yang dimiliki hanya wilayah operasi yang luasnya dapat sama,
lebih kecil, atau lebih besar dari wilayah kekuasaan negara.

5.

Kekuasaan
a.

Administrasi publik memperoleh kekuasaannya dari rakyat melalui

lembaga perwakilan karena dalam suatu negara yang demokratis rakyatlah
yang merupakan sumber dari semua kekuasaan.

b.

Administrasi bisnis jika bisa dikatakan mempunyai kekuasaan,

kekuasaan itu terletak pada besarnya modal, keterampilan (skill) teknis dan
managerial yang dimiliki serta kemampuan untuk memanfaatkan hasilhasil kemajuan di bidang teknologi lebih dulu dari kompetitornya.

6.

Orientasi Politik
a.

Adminstrasi publik dan seluruh aparat dan personalianya sebagai abdi

dari rakyat berorientasi politik netral. Artinya sebagai alat pelaksanaan
kebijakan demi kepentingan rakyat. Ia tidak memihak dan berdiri di atas
semua golongan, aliran, dan lapisan (stratification) yang ada di dalam
masyarakat.

b.

Administrasi bisnis menjalankan politik pilihannya secara memihak

dan menganut aliran yang dianggapnya akan membantu usaha-usahanya
dalam mengabdikan kehidupan organisasi. Dengan perkataan lain, aliran
politik suatu organisasi bisnis identik dengan orientasi politik sebagian
besar pemilik modal dalam organisasi.

7.

Cara Kerja
a.

Pada umunya jalannya proses adminstrasi publik lebih lamban

dibandingkan dengan administrasi bisnis. Kelambanan ini adalah akibat
dari pendekatan legalitas yang dipergunakan oleh administrasi publik yang
sifatnya memang lebih menonjol dibandingkan dengan administrasi bisnis.

b.

Oleh karena dihadapkan kepada kompetisi yang sering bersifat sangat

berat maka dalam proses administrasi bisnis kegiatan-kegiatannya lebih
sering didasarkan kepada pendekatan programatis daripada legalitas.
Sebagai akibat dari kompetisi itu pula, maka sifat inovatif sangat
diperlukan oleh administrasi bisnis. Karena sifat inovatif itu merupakan
cara terpenting untuk memenangkan persaingan, baik persaingan yang
bersifat domestik, regional, maupun internasional.

Dari penjelasan diatas dapat diketahui bahwa masing-masing administrasi

mempunyai kelebihan dan kekurangan. Misalnya pada administrasi publik yang
terkesan lebih lamban karena mencakup wilayah yang luas serta sistem meskipun
tujuannya hanya untuk melayani rakyat sebaik-baiknya. Begitu juga dengan
administrasi bisnis yang dalam memberikan pelayanan masih sering membedabedakan servis yang diberikan kepada konsumen.
Sekiranya relevan untuk menekankan bahwa perkembangan administrasi sangat
dinamis, misalnya dengan semakin pentingnya peranan suatu pemerintah dalam
meningkatkan taraf hidup seluruh rakyatnya. Maka suatu hal yang umum bahwa
pemerintah pun turut berkecimpung dalam kegiatan keniagaan. Hal ini terbukti
dengan adanya berbagai tipe dan bentuk Badan Usaha Milik Negara seperti
Perusahaan Jawatan, Perusahaan Umum, dan perusahaan yang meskipun dikuasai dan
dimiliki oleh negara, namun keseluruhannya bersifat keniagaan.
Karena itu timbul kegiatan yang bersifat public business administration seperti
terlihat dalam Gambar 2 di bawah ini:
Public

Business

Administration

Administration
Public Business
Administration

Gambar 2. Skema Kegiatan Public Business Administration

10

Contoh aplikasi nyata dari administrasi di Fakultas Kesehatan Masyarakat

Universitas Airlangga adalah adanya struktur kepemimpinan dan keanggotaan yang
tugasnya telah ditentukan. Dekanat membentuk beberapa sub bagian guna
pengelompokan kerja, seperti Sub Bagian Mahasiswa, Subbagian Akademik yang
semuanya memiliki tugas masing-masing.

11

BAB III
Perkembangan Ilmu Administrasi
Administrasi dapat disebut sebagai seni namun juga sebagai ilmu. Secara
umum, seni dan ilmu sama-sama berlaku umum di masyarakat manapun, keduanya
berkembang dari pemikiran manusia, dan berkembang sesuai perkembangan zaman.
Namun tentu saja terdapat perbedaan mengenai konsep ilmu dan seni.
Sesuatu bisa dianggap sebagai ilmu jika sesuatu tersebut berkembang menjadi
teori, berdasarkan prinsip tertentu, dan dibutuhkan penelitian untuk membuktikan
kebenarannya. Dalam pelaksanannya harus disesuaikan dengan kaidah yang
sistematik dan harus bersifat siap uji. Misalnya jika ingin membuat suatu penelitian,
maka kita harus membuat proposal terlebih dulu dan tidak boleh langsung melakukan
wawancara. Namun seni tidak memerlukan kaidah yang sistematik. Misalnya
seseorang yang ingin membuat lukisan, maka ia boleh menggunakan alat apapun
seperti tangan, kaki, wajah, atau yang lainnya.
Pelaksanaan administrasi sendiri bisa dikatakan sebagai ilmu dan seni yang
penerapannya tergantung pada situasi yang terjadi. Misalnya ketika terjadi kebakaran
dalam ruang kuliah, maka dosen sebagai seorang manager dalam kelas harus
mengambil keputusan secara cepat dan tepat yaitu menyuruh semua mahasiswa
keluar ruangan untuk menyelamatkan diri. Hal ini mencerminkan administrasi
sebagai seni. Sedangkan, bagaimana seorang manager yang ada di FKM memberikan
pelayanan yang seefektif mungkin pada semua mahasiswa FKM sesuai prosedur
adalah contoh administrasi sebagai ilmu.
A. Perkembangan Administrasi dan Manajemen Sebagai Seni
Perkembangan administrasi dan manajemen sebagai seni dapat dibagi menjadi
lima fase, yaitu sebagai berikut:
1.

Tahap Prasejarah yang berakhir pada tahun 1M.

2.

Tahap Sejarah yang berakhir pada tahun 1886.

3.

Tahap Modern yang dimulai pada tahun 1886.

12

4.

Tahap Postmodern yang dimulai pada abad 21.

5.

Tahap Informatika

Berikut akan dijelaskan mengenai fase-fase perkembangan administrasi sebagai

seni yang dimulai sejak zaman prasejarah.
1.

Fase Prasejarah
Prasejarah atau nirleka (nir: tidak ada, leka: tulisan) adalah istilah yang
digunakan untuk merujuk kepada masa di mana catatan sejarah yang tertulis
belum tersedia. Pada zaman prasejarah, orang melakukan jual beli dengan
cara barter atau menukar barang. Barter merupakan suatu kerjasama antara
dua orang atau lebih untuk mencapai tujuan yaitu memenuhi kebutuhan, di
mana dua orang atau lebih tersebut sebelumnya telah membuat suatu
kesepakatan atau kebijakan di dalamnya tentang suatu takaran dalam barter.
Misalnya seekor kambing ditukar dengan sebuah kulit harimau.
Jadi, kegiatan barter itu sendiri sesuai dengan pengertian administrasi,
yaitu suatu proses kerjasama antara dua orang atau lebih untuk mencapai
suatu tujuan bersama yang telah ditetapkan sebelumya. Bukti-bukti sejarah
menunjukkan bahwa masyarakat purba telah menjalankan roda administrasi
berdasarkan apa yang sekarang disebut sebagai prinsip administrasi dan
manajemen. Ditinjau dari segi waktu dan tempat, tahap prasejarah ini dapat
dibagi pula menjadi enam tahap perkembangan, yaitu sebagai berikut:
a. Mesopotamia
Mesopotamia telah menjalankan sebagian prinsip-prinsip administrasi dan
manajemen. Terutama di bidang pemerintahan, perdagangan, komunikasi,
pengangkutan, dan telah digunakannya logam sebagai alat tukar menukar, alat
ukur dan hitung yang sudah barang tentu memperlancar perdagangan.
b. Babilonia

Telah diterapkan administrasi dibidang pemerintahan, perdagangan,

komunikasi, dan pengangkutan. Sistem administrasi dibidang teknologi
juga telah berhasil dengan adanya Taman Gantung. Dalam Code of
Hammurabi dikembangkan managerial guide line were set forth (garis

13

panduan yang ditetapkan), mengenai pentingnya effective leader style

dalam didirikannya Menara Babel setinggi 650 kaki yang tampak agung.
Hal ini membuktikan bahwa produksi dan managering control berjalan
dengan baik.
c. Mesir
Sistem desentralisasi dan penggunaan staf penasehat pada 2000 tahun
SM, peninggalan sejarah berupa Piramida yang diperkirakan 100.000
orang selama 20 tahun, pekerjaan ini membutuhkan sistem administrasi
yang handal.
d. Cina
Sekitar tahun 1100 SM, Cina telah menyadari perlunya perencanaan,
pengorganisasian, kepemimpinan dan pengawasan. Masyarakat dan
pemerintahan Tiongkok Kuno telah berhasil menciptakan suatu sistem
administrasi kepegawaian yang sangat baik. Sistem tersebut paling
menonjol dan merupakan perkembangan yang belum pernah terjadi
sebelumnya.
Demikian

baiknya

ciptaan

tersebut

sehingga

banyak

prinsip

administrasi kepegawaian modern yang terkenal dengan istilah merit

system itu, dipinjam dari prinsip administrasi kepegawaian Tiongkok
Kuno.
Ada tiga orang yang tokoh administrasi dan manajemen yang telah
memberi sumbangan yang sangat besar ke arah perkembangan
administrasi dan manajemen, yaitu:
1) Konfusius
Beliau terkenal tidak hanya sebagai seorang ahli filsafat, tidak pula
sebagai rohaniawan yang agung, akan tetapi juga sebagai negarawan
dan administrator yang besar. Pada masa jabatanya sebagai perdana
menteri, Konfusius telah menyusun apa yang ia sebut sebagai
ketentuan-ketentuan

Administrasi

Negara

(Rules

of

Public

14

Administration), yang merupakan kode etik bagi para pejabat

pemerintah pada waktu itu.
2) Chow
Beliau telah menciptakan apa yang disebut The Constitution of
Chow yang merupakan syarat-syarat yang harus dipenuhi oleh setiap
pegawai negeri. Syarat itu cukup berat sekalipun dilihat dengan
kacamata modern, yaitu:
(a)

Kejujuran.

(b)

Kecakapan.

(c)

Pengabdian kepada kepentingan umum.

(d)

Pengetahuan yang mendalam tentang kondisi negara.

(e)

Kemampuan untuk bekerja keras.

(f)

Produktivitas kerja.

3) Mo Ti.
Beliau dipandang sebagai perdana menteri yang berpandangan
sosialisme pertama di dunia. Dan sumbangannya yang terpenting
adalah bidang perbaikan administrasi pertanian.
e. Romawi
Dipelopori oleh Cicero dalam buku de Officiis dan de Legibus
(the Law). Didalamnya dijelaskan tentang pemerintahan romawi yang
berhasil memerintah dan menguasai daerah yang luas dengan berbagi
tugas pemerintahan dalam departemen yang disebut Mangitrates yang
dipimpin oleh magistrator. Disamping itu ada administrasi perhubungan
dan administrasi perpajakan. Oleh Deocletian, struktur empire
diorganisasi dan dibagi dalam 100 Provinsi.
Organisasi militer juga menyumbang

perkembangan

studi

administrasi, penggunaan staf, keseragaman cara dalam pelaksanaan

tugas-tugas, dan penerapan disiplin. Bahkan pernah digunakan juga oleh
Alexander Agung, Hannibal (182 SM), Caesar, dan Napoleon.
f. Yunani Kuno

15

Sumbangan terbesar dari Yunani Kuno, meskipun tidak langsung

dalam ruang lingkup administrasi tetapi sangat jelas mempengaruhi
jalannya proses administrasi dan manajemen, ialah pengembangan
konsep demokrasi. Sebagaimana diketahui, demokrasi dalam Bahasa
Yunani terdiri dari dua kata, yaitu demos yang berarti rakyat dan kratos
yang berarti kekuasaan. Berarti kekuasaan berada di tangan rakyat.
Letak perbedaan konsep demokrasi kala itu dan sekarang sebenarnya
terletak pada perbedaan interprestasi tentang rakyat. Yang tergolong
kepada rakyat dari sesuatu polis (negara kota) pada zaman Yunani Kuno
hanya terbatas kepada mereka yang memenuhi syarat-syarat sebagai
berikut:
1) Pria.
2) Dewasa (21 tahun).
3) Lahir di Athena (sebagai polis terbesar dan terpenting).
4) Orang tua warga Negara Athena.
Dengan pembatas ini pun Yunani Kuno telah berhasil menciptakan
parlemen pertama di dunia yang pada waktu itu disebut dewan orangorang tua yang bijaksana. Urusan dibidang pertahanan dan keamanan
diatur tersendiri oleh suatu dewan yang disebut dewan militer. Suatu ciri
khas dari masyarakat Yunani Kuno ialah bahwa setiap orang yang
tergolong sebagai rakyat, paling sedikit satu kali dalam hidupnya harus
menjadi pegawai negeri tanpa bayaran.
2.

Fase Sejarah
Seiring dengan gelapnya sejarah dunia pada umumnya selama 15 abad
pertama dari sejarah dunia modern, bidang administrasi dan manajemen pun
turut mengalami kegelapan. Berarti tidak banyak yang diketahui tentang
perkembangan administrasi dan manajemen dalam 15 abad itu. Dibangunnya
Gereja Katholik Roma telah mempunyai pengaruh besar terhadap
perkembangan administrasi dan manajemen. Dengan kata lain, Gereja

16

Katholik Roma telah memberikan sumbangan yang besar terhadap

perkembangan administrasi dan manajemen.
Di Eropa timbul tiga kelompok sarjana yang terdapat pada tiga negara
yang berbeda-beda pada waktu yang bersamaan, yang tanpa diketahui pada
tahap permulaannya. Mereka mempunyai pandangan yang pada garis
besarnya sama. Ketiga kelompok ahli tersebut ialah sebagai berikut:
a.
b.
c.

Kaum Kameralist yang terdapat di Jerman dan Austria

Kaum Merkantilist di Inggris
Kaum Fisiokrat di Perancis
Ketiga kelompok ini adalah ahli ekonomi, karena sorotan analisis mereka
adalah pelopor-pelopor manajemen ilmiah. Inti teori-teori mereka ialah
perekonomian suatu negara hanya akan bisa kuat apabila kegiatan
administrasi dan manajemen dilaksanakan dengan sebaik-baiknya. Akan
tetapi karena manajemen ilmiah belum dikenal pada waktu itu, mereka
digolongkan ke dalam golongan ahli ekonomi.
Ketiga kelompok ahli tersebut adalah pelopor-pelopor administrasi dan
manajemen ilmiah, di mana administrasi dan manajemen ilmiah tersebut
merupakan hasil karya mereka. George Von Zincke selama hidupnya telah
menghasilkan 537 karya ilmiah dan 175 diantaranya membahas administrasi
pertanian.
Perkembangan semakin pesat dari administrasi dan manajemen zaman
sejarah, hal ini telah diperkirakan dengan timbulnya Revolusi Industri I di
Inggris yang mempunyai akibat yang sangat luas di bidang administrasi dan
manajemen. Timbulnya Revolusi Industri I di Inggris telah dipercepat oleh
penemuan mesin-mesin produksi, seperti mesin uap oleh James Watt.
Revolusi Industri I tersebut telah mengakibatkan terjadinya perubahan
radikal dalam filsafat administrasi dan manajemen yang tadinya merupakan
filsafat yang job centered, lambat laun berubah menjadi filsafat yang human
centered.

17

Di bidang kepegawaian, sebagai akibat semakin besarnya perusahaan

industri, semakin banyak pula jumlah pegawai yang diperkerjakan. Hal ini
dapat mengakibatkan hilangnya sistem apprenticeship and guild dan
terbentuknya serikat-serikat buruh yang kian hari kian menyadari hak dan
kewajiban terhadap organisasi di tempat ia bekerja. Perubahan ini pula yang
menjadi basis dikembangkannya kegiatan industri yang dikenal dengan
industrial relations.
Peranan besar yang telah dimainkan oleh Charles Babbage, seorang
sarjana dan professor matematika pada Universitas Cambridge. Pada
mulanya sekitar abad ke-18 menulis sebuah buku yang berjudul The
Ecnomy of Manufacture. Dalam buku tersebut menekankan pentingnya
efisiensi dalam usaha mencapai tujuan.
Namun selama hampir satu abad hasil karya ini terlupakan dan baru
diselidiki kembali setelah lahirnya Gerakan Manajemen Ilmiah (Scientific
Management Movement) yang dipelopori oleh Frederick Winslow Taylor di
Amerka Serikat. Gerakan ini dimulai pada tahun 1886 dan sekaligus
menandai dua hal, yaitu:
a.

Berakhirnya status administrasi dan manajemen sebagai seni

tidak

hanya

semata-mata,

tetapi

memulai

berdwistatus

karena

administrasi dan manajemen itu diakui pula sebagai ilmu pengetahuan.

Berakhirnya tahap sejarah dalam perkembangan administrasi

b.

dan manajemen dan tibanya zaman modern yang dimulai pada tahun
1886 dan yang masih berlangsung terus hingga kini.
3.

Zaman Modern
Fase selanjutnya dari perkembangan administrasi dan manajemen diberi
nama Zaman Modern yang ditandai oleh lahirnya Gerakan Manajemen
Ilmiah yang dipelopori oleh Frederick W. Taylor di Amerika Serikat. Gerakan
Manajemen Ilmiah tersebut lahir pada tahun 1986 karena pada tahun itulah
Taylor, sebagai seorang sarjana pertambangan, yang berkerja pada Midvale

18

Steel Company di Philadelphia. Taylor mulai mengadakan penyelidikan

dalam rangka usaha untuk meninggikan efisiensi perusahaan dan
meningkatkan produktivitas para pekerja.
Taylor memperhatikan bahwa efisiensi perusahaan tidak terlalu tinggi jika
tuntutan produktifitas tinggi. Sementara produktifitas buruh rendah karena
mereka terlalu banyak menganggur sehingga menjadi tidak produktif. Karena
itu, Taylor mengadakan studi yang disebut dengan Time and Motion Study
untuk mempelajari penggunaan waktu oleh kaum buruh serta gerak-gerik
mereka dalam melaksanakan pekerjaan. Hasil penyelidikan yang dijalankan
oleh Taylor itu kemudian dituliskannya dalam sebuah buku yang berjudul
The Principles Of Scientific Management yang diterbitkan pada tahun
1911. Perhatian Taylor dalam penyelidikan terutama pada kaum buruh,
manajemen dan bawahan.
Sebagai ahli pikir, Fayol telah mencari penyebab dari kegagalan
perusahaan dalam mencapai tujuannya. Hasil pemikiran Fayol tertuang
dalam buku yang terbit pada tahun 1916 dengan judul Administration
General et Industrelle pada tahun 1930 diterjemahkan dalam Bahasa
Inggris dengan judul General and Industrial Management. Taylor
menyoroti para pelaksana dan pimpinan tingkat rendah sedangkan Fayol
menyoroti tingkat atas dalam suatu organisasi.
Hasil kedua tokoh administrasi dan manajemen itu saling mengisi dan
melengkapi tanpa diketahui oleh satu sama lain. Karena sumbangan yang
besar itu, Frederick W. Taylor diberi julukan sebagai Bapak Gerakan
Manajemen Ilmiah sedangkan Henry Fayol diberi julukan Bapak Teori
4.

Administrasi Modern.
Zaman Postmodern
Beberapa penulis, seperti Lyotard dan Baudrillard, percaya bahwa
modernitas berakhir pada akhir abad 20 dan dengan demikian fase
postmodern telah dimulai. Postmodernitas adalah keadaan atau kondisi
menjadi postmodern sebagai reaksi terhadap apa yang telah terjadi, seperti
dalam seni postmodern.
19

Modernitas didefinisikan sebagai suatu masa atau kondisi longgar yang

diidentifikasi dengan Era Progresif, Revolusi Industri, atau Pencerahan.
Dalam filsafat dan teori kritis, postmodernitas mengacu pada keadaan atau
kondisi masyarakat yang dikatakan ada setelah modernitas, kondisi historis
yang menandai alasan untuk akhir modernitas. Penggunaan ini dianggap
berasal dari para filsuf Jean-Franois Lyotard dan Jean Baudrillard.
Salah satu proyek modernitas adalah melakukan pembinaan dalam
kemajuan yang ada dengan memasukkan prinsip-prinsip rasionalitas dan
hirarki dalam kehidupan publik. Untuk mencapai kemajuan juga dibutuhkan
ilmu seperti ilmu positivis, marxisme, dan strukturalisme yang mati.
Administrasi dalam fase ini lebih menekankan pada tenaga kerja yang
lebih fleksibel namun lebih kritis dan menggunakan ilmu positivisme,
marxisme, dan tidak terpaku pada struktur untuk mencapai kemajuan. Yang
mengakomodasi konsep kritis dan konsep positif adalah adanya sistem top
down, di mana dari atasan memberi perintah pada bawahan yang mutlak
harus dilaksanakan oleh bawahan, misalnya pada pemerintahan yang otoriter.
Selanjutnya, adanya sistem bottom up, di mana dari kalangan pekerja atau
bawahan memberi masukan dan menyampaikan aspirasinya pada atasan,
misalnya pada pemerintahan yang demokrasi. Contohnya adalah Restoran
Cepat Saji McDonald dimana manajer ikut serta dalam pelayanan kepada
konsumen.
Ilmu positif maksudnya selalu mengandalkan data, perhitungan, dan
mengutamakan objektivitas. Ilmu kritis maksudnya zaman sekarang
merupakan era informasi maka lebih mengandalkan teknologi informasi,
sehingga lebih menuntut orang untuk lebih kritis. Jadi orang yang dituntut
untuk lebih kritis, di dalamnya menggunakan ilmu positif agar penggunaan
teknologi informasi bisa digunakan untuk suatu hal dan dalam batas yang
sewajarnya dalam arti mengendalikan teknologi informasi. Walaupun
termasuk dalam tahap postmodern, tenaga kerja yang memiliki sifat lebih
kritis dan menggunakan ilmu positif perlu untuk diterapkan dalam

20

administrasi di masa sekarang dengan tujuan agar bisa tercapai kemakmuran

dalam pembangunan pada era informatika sekarang ini.

B.

Perkembangan Administrasi sebagai Ilmu

Perkembangan administrasi sebagai ilmu sejak lahirnya sampai sekarang dapat

ditinjau dari lima tahap perkembangan yaitu:

1.

Tahap Survival (1886-1930)

Dalam waktu yang cukup lama, para ahli melakukan spesialisasi dalam
bidang administrasi untuk memperjuangkan diterimanya administrasi sebagai
salah satu cabang ilmu pengetahuan yang berdiri sendiri yang setaraf dengan
ilmu pengetahuan lainnya.

2.

Tahap Konsolidasi dan Penyempurnaan (1930-1945)

Tahap ini dikatakan tahap konsolidasi dan penyempurnaan, karena pada
waktu itu prinsip, dalil serta rumus dari ilmu administrasi lebih
disempurnakan sehingga kebenarannya tidak dapat lagi dibantah.

3.

Tahap Human Relation (1945-1959)

Pada tahun ini perhatian para ahli dibidang administrasi mulai beralih.
Yaitu pada faktor manusia serta hubungan formal dan informal yang
mungkin perlu diciptakan, dibina serta dikembangkan oleh dan antarmanusia
pada semua tingkatan organisasi demi terlaksananya kegiatan yang harus
dilaksanakan dalam suasana yang intim dan harmonis.

4. Tahap Behaviouralisme (1959 hingga sekarang)

Pada tahap ini yang disoroti bukan lagi hanya manusianya sendiri sebagai
makhluk hidup yang mempunyai martabat, kepribadian, tujuan, cita-cita,
serta keinginan yang khas. Akan tetapi sudah meningkat kepada penyelidikan
tentang tindak tanduk manusia dalam kehidupan berorganisasi dan alasan
mengapa manusia itu melakukan tindakan tersebut. Tindakan manusia yang
merugikan organisasi diteliti dan diusahakan bagaimana caranya agar
tindakan tersebut dapat diubah, sehingga merupakan tindakan yang

21

menguntungkan organisasi. Tindakan-tindakan yang sudah ada dan telah

menguntungkan organisasi perlu ditingkatkan guna mencapai tujuan yang
lebih efektif, ekonomis, dan efisien.
5. Tahap Informatika
Hal ini dapat dilihat misalnya dengan tata cara administrasi modern, yaitu
kurangnya fungsi-fungsi dari manusia dalam beberapa bidang tertentu dalam
pelaksanaan administrasi. Ditandai dengan adanya sistem komputer, dimana
dengan sistem ini menunjukkan bahwa tahap matematika dari perkembangan
ilmu administrasi sudah diambang pintu. Sehingga dengan demikian banyak
tugas-tugas administrasi yang akan beralih dari tangan manusia kepada
mesin-mesin terutama kegiatan-kegiatan yang bersifat rutin.
Dengan demikian perlu disadari bahwa peranan manusia dalam proses
administrasi tidak akan berkurang, mungkin yang berubah hanya sifat
pekerjaannya. Fungsi-fungsi seperti pengambilan keputusan, penentuan
kebijakan, perencanaan, pengawasan dan banyak kegiatan lainnya masih
tetap dan hanya dapat dijalankan manusia. Karena mesin tidak dengan
sendirinya dapat mengambil suatu keputusan, kecuali hanya mengemukakan
data, dan data mana yang merupakan pegangan dasar bagi manusia untuk
mengambil keputusan.
Perkembangan administrasi di Indonesia sendiri saat ini telah memasuki tahap
perkembangan informatika. Pada tahap ini administrasi ditujukan pada prinsip tata
cara administrasi modern atau bisa disebut hand to machine yang berarti pekerjaan
tangan manusia dialihkan ke mesin. Salah satunya adalah dengan sistem kerja
komputer, di mana sebagian besar pekerjaan tangan manusia digantikan atau dibantu
oleh komputer.
Namun tidak semua kegiatan manusia bisa dikerjakan oleh komputer. Misalnya
pekerjaan manusia untuk menentukan tujuan dan membuat kebijakan atau peraturan
dari suatu kegiatan tentunya tidak bisa digantikan oleh komputer. Beberapa manfaaat
dari administrasi yang dibantu oleh sistem komputer antara lain dapat membantu
pemerintah dalam meningkatkan mutu berbagai jenis pelayanan kepada masyarakat,

22

membantu proses transparansi dan akuntabilitas, serta memberdayakan berbagai

lapisan masyarakat yang selama ini memiliki akses yang terbatas dalam
menyampaikan aspirasinya.

23

BAB IV
Pemikiran Administrasi dan Manajemen
Dalam konsep pemikiran administrasi dan manajemen terbagi menjadi 3, yaitu
sebagai berikut:
A. Administrasi Manajemen
Pada konsep pemikiran ini menganggap bahwa administrasi berbeda dengan
manajemen. Administrasi berfungsi untuk menentukan tujuan yang akan dicapai
(organizational goal) dan untuk menentukan kebijakan umum yang mengikat seluruh
organisasi (general and over all policies). Sedangkan manajemen berfungsi untuk
melakukan semua kegiatan yang perlu dilaksanakan dalam rangka pencapaian tujuan
dalam batas kebijakan umum yang telah ditentukan pada tingkat administrasi.
Beberapa ahli yang membedakan administrasi dengan manajemen diantaranya:
1 Dalton E. Mc Farland
Dalam bukunya yang berjudul Management: Administration directed
toward determining the principal purpose and wisdom, while management
directed towards the implementation of activities with the intention of
complete / achieve the objectives and implementation policy. Pengertian
tersebut menyatakan bahwa administrasi ditujukan terhadap penentuan tujuan
pokok dan kebijakannya, sedangkan manajemen ditujukan terhadap
pelaksanaan kegiatan dengan maksud menyelesaikan/mencapai tujuan dan
pelaksanaan kebijakan.
2 Ordway Tead
Dalam bukunya Management Principles and Practice menyatakan
jelas-jelas membedakan administrasi dengan manajemen: (Administration is
a process and the agency responsible for monitoring purposes, which
outlined

the

organization

and

management,

operated,

and

etc).

Administrasi adalah suatu proses dan badan yang bertanggung jawab

terhadap pemantauan tujuan, dimana organisasi dan manajemen digariskan,
dijalankan, dan sebagainya.

24

(Management is a process and objectives that directly provide guidance

counseling activities of an organization in realizing its goal of permanent
set). Manajemen adalah suatu proses dan tujuan yang secara langsung
memberikan petunjuk bimbingan kegiatan dari suatu organisasi dalam
merealisasikan tujuan yang tetap ditetapkan.
B. Administrasi = Manajemen
Dalam pemikiran ini administrasi dan manajemen tidak dibedakan. Apa yang
dimaksud dalam arti administrasi berlaku pula dalam arti manajemen. Selain ada
beberapa ahli yang membedakan administrasi dan manajemen tapi ada pula yang
menyamakannya. Berikut pendapat dari beberapa pakar:
1. William H. Newman
Dalam bukunya yang berjudul Administrative Action: The term
administration is used for non-business activities, and management is used
for business activities. Istilah administrasi digunakan untuk kegiatan nonbisnis dan manajemen digunakan untuk kegiatan bisnis.
2. M.E. Dimock
(Administration and management is a planned approach towards
solving the various problems that mostly exists in every individual or group
either state or private). Administrasi dan manajemen adalah suatu
pendekatan yang terencana terhadap pemecahan masalah yang kebanyakan
terdapat pada setiap individu atau kelompok baik negara atau swasta.
C. Manajemen ~ Administrasi
Dalam pemikiran ini hubungan administrasi dengan manajemen saling berkaitan
yakni manajemen merupakan sebuah inti dari administrasi. Dalam pelaksanaan
kegiatannya, manajemen mengikuti alur kebijakan administrasi untuk mencapai
tujuan yang telah disepakati.
Administrasi,

baik

dalam

pengertian

luas

maupun

sempit

di

dalam

penyelenggaraannya diwujudkan melalui fungsi-fungsi manajemen, yang terdiri dari

25

perencanaan, pengorganisasian, pelaksanaan, dan pengawasan. Agar terjadi kerjasama

untuk mencapai tujuan, diperlukan proses penggerakan yang disebut manajemen.
Dengan demikian administrasi mencapai tujuan melalui manajemen.
Dibutuhkan sebuah wadah, kerangka, atau struktur agar kegiatan kerjasama
tersebut berhasil dengan baik dan dapat mencapai tujuan. Wadah, kerangka, atau
struktur dimana kerjasama itu dilakukan disebut organisasi. Jadi administrasi adalah
penyelenggaraannya, dan manajemen adalah orang-orang yang menyelenggarakan
kerja. Maka kombinasi dari keduanya adalah penyelenggaraan kerja yang dilakukan
secara bersama-sama (kerjasama) untuk mencapai tujuan yang yang telah ditetapkan.
Telah disepakati bahwa administrasi tidak lebih rendah atau lebih tinggi dari
manajemen. Manajemen merupakan bagian dari administrasi. Hanya istilah yang
banyak digunakan saat ini adalah manajemen.

26

BAB V
Persamaan dan Perbedaan Administrator dan Manajer
Administrator adalah orang yang bertanggung jawab untuk melaksanakan
administrasi dari suatu bisnis atau organisasi. Sedangkan manajer adalah orang yang
bertanggung jawab mengontrol atau memantau sebuah organisasi atau kelompok
anggota staf. Berikut akan dijelaskan mengenai persamaan dan perbedaan antara
administrator dengan manajer.
A. Persamaan
1. Manajer memiliki konsep serupa dengan administrator, yakni keduanya
membutuhkan adanya perbuatan atau penataan, keduanya juga membutuhkan
dua orang manusia atau lebih yang bekerjasama untuk mencapai tujuan yang
sudah direncanakan dan untuk memecahkan suatu masalah.
B. Perbedaan
1. Dari segi fungsi, administrator memiliki tugas utama menentukan tujuan
menyeluruh yang hendak dicapai organisasi, serta menentukan kebijakan
umum yang mengikat seluruh organisasi. Sedangkan manajer berfungsi untuk
melakukan semua kegiatan yang perlu dilaksanakan dalam rangka pencapaian
tujuan dalam batas kebijakan umum yang telah ditentukan pada tingkat
administrasi.
2. Dari segi peran, peran administrator lebih luas dari pada manajer, karena
manajer adalah salah satu unsur (subbagian) yang merupakan inti dari
administrasi sebagai pelaksana yang bersifat operasional.
3. Pada dasarnya administrasi sama dengan manajemen, hanya saja istilah
administrasi lebih cenderung ke administrasi publik. Sedangkan manajemen
lebih cenderung ke administrasi bisnis.

27

28

BAB VI
Birokrasi dan Ruang Lingkupnya
A. Pengertian Birokrasi
Birokrasi berasal dari kata bureau yang berarti meja atau kantor; dan kata
kratia (cratein) yang berarti pemerintah. Jadi pada mulanya, istilah ini digunakan
untuk menunjuk pada suatu sistematika kegiatan kerja yang diatur atau diperintah
oleh suatu kantor melalui kegiatan-kegiatan administrasi.
Weber mengemukakan dalilnya mengenai tipe ideal yang ketiga mengenai
kekuasaan yang merupakan dasar dari peradaban masyarakat modern, yang
dinamakan kekuasaan legal-rasional. Hal itu diyakini berdasarkan sebuah
kepercayaan akan hak kekuasaan dari bentuk aturan-aturan normatif dan hukumhukum yang ditinggikan pada kekuasaan dibawah suatu aturan kepada perintah
pokok.
Tipe yang ketiga ini merupakan dasar dari konsep Weber mengenai birokrasi.
Menurut Max Weber, birokrasi merupakan wewenang legal-rasional yang muncul
dalam institusional. Birokrasi memegang peran sentral dalam pemerintahan dan
pengendalian masyarakat modern. Bagi Weber, birokrasi sangat diperlukan untuk
memelihara peradaban dalam masyarakat modern.
Birokrasi sangat penting dalam kegiatan administrasi dan manajemen karena
birokrasi adalah sebuah sistematika kegiatan kerja, tanpa sistematika kerja proses
administrasi dan manajemen tidak akan terkoordinasi dengan baik dan angka
keberhasilan pencapaian tujuan rendah.
Penentuan kebijakan peraturan mengenai kebijakan adminitrasi memang
menggunakan birokrasi karena birokrasi merupakan sistematika kegiatan kerja dalam
proses administrasi, tetapi di negara demokrasi, kebijakan tersebut harus
dimusyawarahkan terlebih dahulu agar mendapat persetujuan dari berbagai pihak.

29

B. Ruang Lingkup Birokrasi

Dalam bukunya The Theory Of Sosial And Economic (Teori Organisasi Sosial
dan Ekonomi), Weber memaparkan beberapa karakteristik ideal birokrasi sebagai
berikut:
1.

Pembagian Kerja/Spesialisasi (Division of Labor)

Dalam menjalankan berbagai tugasnya, birokrasi membagi kegiatankegiatan pemerintahan menjadi bagian yang terpisah dan memiliki fungsi
yang khas. Pembagian kerja seperti ini memungkinkan terjadinya spesialisasi
fungsi. Tugas-tugas khusus bisa dilakukan dan setiap orang bertanggung
jawab atas pekerjaannya masing-masing.
Pemisahan tugas secara tegas memungkinkan untuk memperkerjakan ahli
yang terspesialisasi pada setiap posisi dan menyebabkan setiap orang
bertanggung jawab terhadap kinerja yang efektif atas tugas yang telah
diberikan. Oleh karena itu, tugas-tugas birokrasi hendaknya dilakukan oleh
pegawai yang memiliki keahlian khusus

(specialized expert) dan

bertanggung jawab demi tercapainya tujuan secara efektif dan efisien.

2. Adanya Prinsip Hirarki Wewenang (The Principle of Hierarchy)
Ciri khas yang kedua adalah adanya wewenang yang disusun secara
hirarkis atau berjenjang. Hirarki itu berbentuk piramida yang memiliki
konsekuensi semakin tinggi suatu jenjang berarti pula semakin besar
wewenang yang melekat di dalamnya dan semakin sedikit penghuninya.
Hirarki wewenang mengindikasikan adanya hirarki tanggung jawab.
Organisasi birokrasi mengikuti prinsip hirarki sehingga setiap unit yang
lebih rendah berada dalam pengendalian dan pengawasan organisasi yang
lebih tinggi. Setiap pegawai dalam hirarki administrasi bertanggung jawab
kepada atasannya. Keputusan dan tindakan harus dimintakan persetujuan
kepada atasan.
Contoh hirarki wewenang dalam ruang lingkup birokrasi adalah jabatan
lebih tinggi memiliki wewenang yang tinggi pula namun dengan penghuni
yang lebih sedikit sedang jabatan dibawahnya memeliki wewenang yang
lebih rendah namun dengan penghuni lebih banyak sehingga kalau

30

digambarkan seperti piramida. Contohnya Dekan memiliki wewenang yang

lebih tinggi dari Dosen, namun penghuni jabatan Dekan lebih sedikit dari
Dosen.
Adanya Sistem Aturan (System of Rules)
Kegiatan pemerintahan diatur oleh suatu sistem aturan main. Aturan main

3.

itu merumuskan lingkup tanggung jawab para pemegang jabatan di berbagai

posisi dan hubungan di antara mereka. Aturan itu juga menjamin koordinasi
berbagai tugas yang berbeda dan menjamin keseragaman pelaksanaan
berbagai kegiatan itu. Operasi kegiatan dalam birokrasi dilaksanakan
berdasarkan sistem aturan yang ditaati secara konsisten.
Hal ini dimaksudkan untuk menjamin adanya uniformitas kinerja setiap
tugas dan rasa tanggung jawab masing-masing anggota organisasi bagi
pelaksanaan tugasnya. Sistem yang distandarkan ini dirancang untuk
menjamin adanya keseragaman dalam melaksanakan setiap tugas, tanpa
memandang jumlah personil yang melaksanakan dan koordinasi tugas-tugas
yang berbeda. Aturan-aturan yang eksplisit tersebut menentukan tanggung
jawab setiap anggota organisasi dan hubungan di antara mereka, namun tidak
berarti bahwa kewajiban birokrasi sangat mudah dan rutin.
4.
Hubungan Impersonal (Formalistic Impersonality)
Para pejabat birokrasi harus memiliki orientasi impersonal. Mereka harus
menghindarkan

pertimbangan

pribadi

dalam

hubungannya

dengan

bawahannya maupun dengan anggota masyarakat yang dilayaninya. Hal ini

dimaksudkan untuk memberikan perlakuan yang adil bagi semua orang dan
persamaan pelayanan administrasi. Tidak dimasukkannya pertimbangan
personal adalah untuk keadilan dan efisiensi. Impersonal detachment
menyebabkan perlakuan yang sama terhadap semua orang sehingga
5.

mendorong demokrasi dalam sistem administrasi.

Sistem Karier (Career System)
Pekerjaan dalam birokrasi pemerintah adalah pekerjaan karier. Para
pejabat menduduki jabatan dalam birokrasi pemerintah melalui penunjukan,
bukan melalui pemilihan, seperti anggota legislatif. Mereka jauh lebih
tergantung pada atasan mereka dalam pemerintahan daripada kepada rakyat

31

pemilih. Pada prinsipnya, promosi atau kenaikan jenjang didasarkan pada

senioritas atau prestasi, atau keduanya, namun dalam kondisi tertentu,
birokrat itu juga memperoleh jaminan pekerjaan seumur hidup.
Model birokrasi Weber itu juga memuat asumsi bahwa birokrasi
menjalankan fungsi administratif, yaitu menerapkan kebijakan publik yang
dibuat melalui mekanisme proses politik yang dilakukan oleh pejabat
politik, bukan birokrat karier. Dengan pemisahan administrasi dari proses
politik itu, maka birokrat diharap bisa bersikap netral dalam hal politik.
Pejabat yang bersikap netral dalam politik diharapkan akan dengan patuh
mengabdi pada rakyat, bukan demi kepentingan sekelompok orang atau
kelompok politik tertentu.
Secara umum ada dua hal yang sangat berperan bagi organisasi pemerintah
(birokrasi) di dalam mengimplementasikan konsepsi mengenai pelayanan publik
tersebut. Yang pertama adalah faktor komitmen untuk melaksanakan kebijakan yang
sudah ada. Disini birokrasi dituntut untuk mempunyai komitmen yang jelas melalui
visi dan misi organisasi untuk melaksanakan fungsi pelayanan dengan baik.
Yang kedua adalah faktor aparatur pelaksana (birokrat) yang menjalankan
fungsi pelayanan tersebut. Disini setiap individu yang menjalankan fungsi pelayanan
harus mengacu pada komitmen organisasional yang telah dituangkan di dalam visi
dan misi organisasi tersebut. Jika kedua hal tersebut dijadikan sebagai acuan di dalam
pelaksanaan fungsi pelayanan, maka akan membentuk suatu etika yang dijadikan
sebagai pedoman di dalam setiap perilaku birokrat untuk melaksanakan tugasnya
dengan sepenuh hati.

32

Daftar Pustaka
Fayol, Henri. 1917. Administration Industrielle Et Generale: Prevoyance,
Organitation, Commandemend, Coordination, Control. Paris: Dunod et Pinat.
Gulick, luther. 1937. Papers on the Science of Administration. New York: Institute of
Public Administration.
Harmon, Michael M. and Mayer, Richard T. 1986. Organization Theory for Public
Administration. Toronto: Little, Brown and Company.
Hughes, Owen E. 1994. Public Management and Administration, An Introduction.
New York: St. Martin's Press Inc.
Jr, R. Schermerhorn. 1996. Management and Organizational Behaviour. USA: John
Wiley & Sons.
Koontz, Harold and ODonnell, Cyril. 1959. Principles of Management : An Analysis
of Managerial Functions. Second Editions. New York: Mc Graw-Hill.
McFarland, Dalton E. and Ordway Tead. 1970. Management: Principles and
Practice. New York: The Macmillan Company.
Morow, William L. 1975. Public Administration, Politics and The Political System.
New York: Random House Inc.
Newman, William H. and M. E. Dimock. 1953. Administrative Action: The
Techniques of Organization & Management. New York: McGraw-Hill Book
Company.
Shafritz, Jay M. and Russell, EW. 1997. Introducing Public Administration. New
York: Addison-Wesley Educational Publishers Inc.
Simon , Herbert Alexander. 1997. Administrative Behavior. Prentice-Hall. New
Jersey: World Scientific Publishing Company.

33

Steward, Debra W. and Garson, G. David. 1983. Organizational Behavior and Public
Management. New York: Marcel Dekker, Inc.
Stillman, Richard. 1984. Public Administration: Concepts and Cases. New York:
Houghton Mifflin Co.
Weber, Max. 1947. The Theory of Social and Economic Organization. London:
Collier Macmillan Publishers.
White, Leonard D. 1955. Introduction to the Study of Public Administration. New
York: MacMillan.

Viewed March 10th 2011, <http://mrkopetz.wordpress.com/2008/06/23/defenisibirokrasi/>.

Viewed March 10th 2011, <http://itjen-depdagri.go.id/rss.php>.
Viewed March 12nd 2011, <http://oxforddictionaries.com>.
Viewed March 10th 2011,
<http://en.wikibooks.org/wiki/Management_Concepts_and_Applications/Managemen
t>.
Viewed March 14th 2011, http://en.wikipedia.org/wiki/Postmodern_era

34