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 記憶九二一震災重建

紀念九二一震災十週年

吳崑茂　著

五南圖書出版有限公司

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 推薦序
九二一震災是百年來臺灣史上罕見的浩劫，回憶救災重建的過程，政
府應變有方，全民無私無我奉獻，共渡難關，足以自豪，值得珍惜。
大地震當晚，我住在省主席宿舍，由於宿舍位在斷層帶上，房屋位
移傾斜，我走出宿舍，了解中興新村及南投地區受損情況，即以手機向行
政院蕭院長萬長先生報告，並指揮相關人員救災，度過最愁苦、緊湊的一
天。
次日政府成立「九二一地震救災督導中心」，地點就設在中興新村臺
灣省文獻會，由連副總統指揮，省政府積極配合中央運作事宜，本人並奉
派擔任「行政院九二一震災災後重建推動委員會」副執行長，襄助救災事
宜，派遣同仁赴災區從事協調、救援、復建工作。
省文獻會於地震後即著手蒐集地震相關資料，編纂《九二一集集大地
震救災紀實》一書，內容翔實，存留珍貴史實，很有意義。
處身災難不斷的地球，人類要戒慎恐懼地面對天災挑戰，不能稍有
疏忽。美國聯邦急難管理總署（FEMA）一向是世界各國防救災師法的對
象，二○○五年八月卡翠娜強颱重創紐奧良，該署被批評防範無方、救災
不力，布朗署長被撤換，實令人警惕。
九二一震災迄今十年，災害防救法實施至今九年，我們應該認真檢討
一下防救災體制以及相關法令，以為未來的救災重建累積更好的基礎。
崑茂兄是我多年同事，民國六十五至六十八年間我擔任臺灣省政府
新聞處長時，他擔任新聞發布工作，由於工作關係，培養非常敏銳的觀察
力及流利的文筆；而從其現在的著作更可感受其寫作功力及識見已大有提
升，與當年不可同日而語，可賀可喜。
八十七年十二月我奉派擔任省主席，延攬他當顧問，負責文稿撰擬工

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 記憶九二一震災重建 

作。八十九年五月政權易手，我離開省政府，他旋被省府派遣到重建會支
援重建工作，從此開啟另一片努力的天空。
在重建會期間，他參與重建政策的規劃與執行，並且廣泛蒐集資料，
勤於研究，經常發表有關震災重建論述，每能深中肯綮，不可多得。今年
是九二一震災十週年，他為撰寫《記憶九二一震災重建》，特別到鹿港我
的老家採訪我，又邀請我寫序，對於他的認真與盛情，義不容辭，謹於新
書發表之際，鄭重推介，也對所有曾經為這場浩劫之救災及重建付出心力
與貢獻的朋友，致上衷心的敬意。

趙守博
民國九十八年六月
總統府國策顧問
前臺灣省政府主席兼行政院九二一震災災後重建推動委員會副執行長

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 推薦序
九二一大地震十年匆匆過，震災的記憶也逐漸淡去，對重建種種還孜
孜矻矻探索者漸漸少了，其中最熱中的非崑茂兄莫屬。十年來他經常發表
有關重建的論述，編纂《九二一震災重建經驗》專輯，九二一震災五週年
時，出版見證《九二一震災重建》及《臺灣與日本震災住宅重建比較》兩
書，用心之勤，用力之深，實在難得。
我與崑茂兄結緣始於重建會，他原來擔任臺灣省政府顧問，重建會成
立時，省府派遣他來協助重建工作，藉重他的行政歷練。歷任行政處長，
後來升任主任祕書、副執行長等職務。重建會成立初期，有許多繁瑣的行
政工作有待克服，當時並未核發周轉金，也無印信，設備是張羅其他機關
剩餘的桌椅、電腦，艱苦可知，端賴吳聰能副執行長及吳崑茂處長幹練得
力。
重建會於八十九年六月一日成立，行政院六月二十七日決定投入
一千八百名替代役到重建區協助重建，有關分發接送、造名冊、發薪餉，
由重建會行政處處理，其中有二百○一人分發到重建會各處服務，不到一
個月，替代役科已在新借辦公室上班，替代役管理井然有序。
重建業務包羅萬象，分七個處辦公，為方便民眾洽公，我要求成立民
眾服務中心，以單一窗口方式受理民眾洽公、陳情。行政處也是迅速規劃
執行，還增加提供就業媒介服務，全年無休，甚獲好評。
擇善固執的他，做每一件事都全力以赴。讓我印象最深刻的是九二一
週年前夕，災盟舉辦夜宿中興新村活動，成為媒體關注的焦點，當天下
班，他一直都在現場聆聽災民的訴求，了解他們的動態，從夜晚到天明，
隨時提供資訊，處事的細膩，讓我訝異。
在重建會服務期間，他深入研究問題，廣泛蒐集重建資料，包括他參

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 記憶九二一震災重建 

加的每一次重建委員會議及重建工作會報資料，並多次前往日本參加阪神
震災重建研討，浸淫日深，有關重建論述，信手拈來，頗有可觀。九二一
震災十週年，他沒有缺席，其力作新書《記憶九二一震災重建》，適時出
版，為重建史實，注入養分，本書分專訪篇及論述篇，前者著重經驗傳
承，後者著重重要政策的探討。
拜讀新書，許多重建癥結，旁徵博引，鞭辟入裡，殊深感佩。崑茂兄
邀序於我，得以先睹為快，一樂也。謹綴數言，表達對過去重建夥伴的感
謝與祝福。

黃榮村
前行政院九二一震災災後重建推動委員會執行長（政務委員兼）
前教育部長
現任中國醫藥大學校長

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 推薦序
《記憶九二一震災重建》在九二一震災十週年前夕出版，令人欣慰，
本書是崑茂兄多年從事九二一震災重建研究，另一嘔心力作。
我跟崑茂兄在重建會認識，當時我以政務委員身分派駐重建會襄贊黃
榮村執行長，他是行政處長，後來我接省政府副主席兼九二一重建會執行
長時，他的本職是省政府顧問，彼此又多了一層關係；我離開重建會，擔
任中華民國社區營造學會理事長時，他也是會員，志趣相投，經常一起討
論社區營造事務。
才思敏捷，勇於任事是他給人的印象。記得我接任執行長後主持的第
一次重建工作會報，會中討論游院長要求重建會規劃的重建區五年振興計
畫，由於工程浩大，竟然沒有單位勇於承擔，僵持不下，氣氛凝重，當時
他是主任祕書，低聲對我說：「這個案子會後由我來處理好了。」我當時
裁示：「本案由吳主祕處理，從今天起吳主祕升任副執行長。」嗣後，他
認真督導各處，完成計畫擬訂工作。
崑茂兄在省政府以文筆見長，來重建會又擴大視野。由於從事重建工
作，他認真鑽研重建議題，經常發表有關重建論述。重建會委託中興大學
編纂《九二一震災災後重建實錄》，二百萬字，由他提供大量資料及作業
協助。他負責編纂《九二一震災重建經驗》專輯，八十萬字，甚為辛勞，
該書印製發行係由國史館臺灣文獻館處理。惟崑茂兄於九十二年底離開重
建會，九十三年六月配合省府精簡提前退休，該書發行時總編纂竟然掛上
別人名字，甚多同仁為此不平，我還打電話向國史館張炎憲館長詢問。
對於重建，他是有心人。他蒐集大量的九二一震災重建資料，許多
日本研究震災重建及社造的學者，因此跟他交往密切，他的著作《見證
九二一震災重建》、《臺灣與日本震災住宅重建比較》等書，就是最好的

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 記憶九二一震災重建 

伴手禮。
九二一震災十週年，過去的寶貴經驗傳承，至關重要，這要透過許多
人的努力得以保存，並發揚光大。新書出版，樂見其成，回憶往事，聊表
對作者的肯定與祝福。

陳錦煌
前行政院九二一震災災後重建推動委員會執行長
前中華民國社區營造學會理事長
新港文教基金會創會董事長
二二八基金會董事長

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 自序
生平多少事，有如浮雲流水去，始終縈繞心頭者，九二一的記憶。
《記憶九二一震災重建》出版後，從此放下，遨遊山林。
民國八十八年我擔任省府顧問，八十九年由於環境丕變，我本來準備
配合精省提前退休，到一所大學任職。正在土耳其旅遊的時候，接到家人
電話，省府要派我去重建會擔任行政處長工作，我覺得這個工作對社會有
實質的貢獻，回國的第二天就到重建會報到上班。
在全新的工作領域，只能以戒慎恐懼的心情投入工作，每天回家作
札記，閱讀阪神大地震重建的書籍，參加重建會議時仔細觀察，並且將
資料全部留存，很快地就了解著力點。勤能補拙，這些努力在爾後編纂
《九二一震災重建》專輯，撰寫《見證九二一震災重建》及《臺灣與日本
震災住宅重建比較》等書，派上用場。今年是九二一震災十週年，鼓起餘
勇，撰寫《記憶九二一震災重建》，分三篇：專訪篇，選擇二十位對重建
深度參與的人士，記錄其寶貴建言；論述篇，係我對重建重要施政的論
述；附錄篇，係多年來我在報章上發表的重建文稿中較有代表性者。
五南文化事業機構楊榮川董事長，經營文化事業有成，對史料保存亦
甚關心，曾出版黃秀政教授等人所編纂《九二一震災災後重建實錄》之摘
要本，以廣流傳，殊深敬佩。今年六月初我與五南楊碧雲執行長聯繫有關
拙著出版事宜，她馬上請盧宜穗編輯擔任對口，積極進行。
本書撰寫過程，專訪我的長官，總統府國策顧問趙守博先生、中國
醫藥大學校長黃榮村先生、二二八基金會董事長陳錦煌先生，他們都曾擔
任重建工作，對重建有精闢的見解，除了接受專訪，還惠賜序文，衷心感
荷。
九二一震災十週年，我深有感觸。二○○四年一月神戶大學舉辦震災

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 記憶九二一震災重建 10

重建研討會，會後神戶新聞的記者採訪我，最後他要我以幾句話作總結，
我說：「震災重建的硬體建設，只要花經費、花時間都可以完成；但是人
心和文化的提升，反而困難，必須永遠做下去。」他說，他的眼淚忍不住
了。
九二一震災十週年，我在採訪過程，了解許多重建不足之處，也聽到
許多寶貴建言，重新學習，獲益良多。謹對接受專訪的朋友敬致謝忱；同
時更要對許多為九二一震災默默奉獻的人士，致上最高的祝福。

吳崑茂
謹識

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 目錄

推薦序──趙守博 3
推薦序──黃榮村 5
推薦序──陳錦煌 7
自序 9

專訪篇
一、暗夜驚悚九二一 17
二、回首來時路 23
三、不一樣的小鎮醫生 31
四、幫弱勢者找回家的路 36
五、弱勢協力造屋推手 41
六、生活照顧可圈可點 46
七、救災重建叫我第一名 51
八、菩提長青村聞名遐邇 55
九、美好鄉土再發現 59
十、老人送餐弱勢守護 63
十一、患難時我們同在一起 67
十二、勇敢邁過九二一斷層 72

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 十三、來去社造桃花源 83
十四、清水溝工作站的旗手 87
十五、從九二一探索重建新價值 92
十六、和興生態村的盛衰 96
十七、劉家伙房重建文化意義大 99
十八、讓部落發光發亮的人 102
十九、我在泰雅鄉部落的反省 106
二十、阿薩姆紅茶風華再現 110

論述篇
一、多一點理想少一點現實 117
二、重建優先項目是什麼？ 122
三、重建進度為何牛步化？ 128
四、集合住宅重建路艱難 131
五、跨越行政的壕溝 135
六、住宅政策新方向 142
七、美麗殿大樓全倒變半倒 146
八、震災重建公平性探討 148
九、當我們忘掉地震時 152
十、災區認養加速重建 155
十一、民間開發社區叫好不叫座 158
十二、酒竹茶花花容失色 160
十三、震後土地產權棘手 164
十四、慰助金怎麼發放才合理 168
十五、埔里鎮公所搬新家很哀怨 172

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 十六、瑞岩部落遷村坎坷 174
十七、民間捐款運用誤解多 177
十八、重建工程品質優先速度 179
十九、媒體在重建的角色 184
二十、記憶九二一 188

附錄篇
一、從震災重建經驗中累積智慧 191
二、九二一震災住宅重建回顧與展望 215
三、九二一救災與重建資源運用之探討 236
四、九二一震災住宅重建啟示 258
五、房貸延至三十年令人振奮 264
六、汶川大地震週年 269
七、阪神震災重建省思 275
八、從九二一到汶川大地震 282
九、中橫公路復建滄桑 296
十、關懷汶川大地震 300
十一、桃米社區紙教堂落成 305
十二、從阪神看集集、汶川大地震 308

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 專訪篇

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 暗夜驚悚九二一
─訪問趙守博先生

九二一震災當天，省主席趙守博住在中
興新村主席宿舍，由於宿舍位於斷層帶上，
位移傾斜，受損嚴重。被震醒後，他穿上夾
克，走到屋外，開始難過、忙碌的一天。
趙主席曾兼任地震後成立之重建會的副
執行長，參與救災及初期重建工作，知之甚
詳。筆者於九十八年二月二十二日前往鹿港
他的老家訪問。

問：一點四十七分地震發生，當時您印象最
深刻的情景是什麼？
答：地震時搖晃激烈，我感覺地震規模不
小，一陣霹靂啪啦聲響後，屋內家具一
片凌亂，客房及警衛室倒塌，前門路鼓
起來。我走到屋外，看到南投酒廠方向
一片火光，走到省府辦公區，民政廳、
財政廳、社會處、稅務局、經動會等廳
舍倒塌，省府大樓也嚴重受損。我攔了
一部警車，去虎山路佑民醫院、省立南
投醫院及南雲醫院，每家醫院都有許多傷患和死者遺體。我對地震災
情有了初步的了解，立即與行政院蕭院長電話聯繫，他叫我去埔里，
可是炎峰大橋震損，名竹大橋震垮，路不通，去不成。蕭院長於上午
七、八點時坐直升機來南投，我先陪他視察；連副總統坐直升機來中
興新村，再去埔里，我陪他坐直升機到埔里，沿途滿目瘡痍，災情慘

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 記憶九二一震災重建 18

重。我陪同連副總統聯繫救災事宜，並督導直升機在埔里臺中間，來
回運送傷患和醫療品。接著又陪他到斗六市、員林鎮等地巡查，慰問
災民。晚上回臺北參加李總統主持的高層會議，回到臺北的家已經十
點多，度過非常難熬的一天。

問：地震當天及以後您在巡訪災區中，有沒有發現令您感動的事情？
答：有，而且很多。地震後的十多分鐘，我到中興新村虎山路，知道「水
稻之歌」大樓塌了，還有人陷在樓內，當地民眾看到我，馬上提醒
我，請快派人搶救，我立即處理。這時也已有民眾自動投入搶救工
作。馬上有人反映缺水，我立即找自來水公司經理設法解決，自來水
公司的人員馬上去辦。到佑民醫院時，傷者已搬到廣場上，因已無病
床了，停電，沒有燈，民眾熱心把私家車大燈打亮照明，這些都令人
難忘。
　　我也碰到很多災民主動跟我講「主席，平安最重要，平安就好！」、
「房子倒了，我們還是要再蓋起來！」不少人都這麼說。心想有這股
韌性，受災戶一定很快再站起來。
　　民間慈濟等團體發揮愛心，企業也捐贈組合屋、捐物品及簡易教室，
認建學校，捐款總數高達三百三十九億元。危屋鑑定時，動員大批民
間專業人士參與；危屋拆除時，運送廢棄物、動員卡車、相關機具，
都是向民間徵用，大家也都很配合。顯現民眾的愛心湧現、國家的力
量與意志的貫徹、政府的效能發揮，令人欣慰。

問：您覺得政府部門在九二一震災救災機制運作上如何？
答：我認為面對這次巨大的災變，政府部門的運作機制是積極有效的。政
府迅速採取緊急應變措施，包括立即動員國軍協助救災。行政院於當
天上午二時三十分成立「重大地震中央處理中心」，隨即宣布九項緊
急處理指示；下午四時三十分行政院舉行會議，決定十五項救災措

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 19 暗夜驚悚九二一

施；九月二十三日決定成立「九二一地震救災督導中心」，由副總統
連戰負責，中心設在中興新村；九月二十七日成立「行政院九二一震
災災後重建推動委員會」，由蕭萬長院長任主任委員、副院長劉兆玄
任副主委兼執行長，副執行長有經建會主委江丙坤、省主席趙守博、
陸軍總司令陳鎮湘。
　　重建會是以任務編組的模式，設十四個業務組推展工作。為了便於彙
整災情，迅速協調各項政策，於九月二十八日在臺中市警察局設置委
員會中部辦公室。
　　當時除由政府高層長官負責推動救災、重建事宜，同時為了深入了解
災情，行政院指定經建會主委江丙坤進駐南投縣、政務委員黃大洲進
駐臺中縣、政務委員楊世緘進駐臺中市；另外又安排各部會副首長進
駐受災鄉鎮，發揮指揮、反映、協調的功能。
　　政府同時陸續擬訂「災後重建計畫工作綱領」、「災後重建政策白皮
書」、「九二一震災重建暫行條例」；緊急籌措財源，因應緊急搶救
及重建經費需求；調集專業人力，鑑定危屋；搶通水、電、電信、瓦
斯及重要交通幹道等工作，均迅速有效地達成。

問：許多人有這樣的想法──假使省政府未被精簡，而能夠擔任主要的救
災重建工作，效果會更好，您認為呢？
答：省政府精簡組織以後，很多功能業務自八十八年七月一日已經轉移給
中央，恰巧兩個多月就發生九二一大地震，的確不免會受到一些影
響。
　　但在震災發生後中央各機關即積極動員起來，國軍也立刻投入四十六
萬人次，協助災區重建；連副總統擔任救災督導召集人，長駐中興新
村荷園，隨時協調解決重大問題；重建會也積極運作，並未產生明顯
的脫節。即使省府未被精簡，像這樣大規模的災害，也還必須仰賴中
央的支援和協助。因之，我認為精省並沒有影響救災和重建工作應有

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 記憶九二一震災重建 20

的績效。那時的省府，因為我兼任重建會副執行長，一直參與重建工
作。省府委員也分工到南投各鄉鎮去了解問題，一共反映三百多個問
題並獲得重視或解決；而省政府也動員一切可動用的人力及財力資源
投入救災重建工作。

問：您曾從事社政工作多年，政府發放九二一震災慰助金的方式是否合
理？
答：一般天然災害的補助都是按照規定，一體適用。本來依臺灣省天然災
害救助金核發標準，房屋全倒兩萬元，死亡二十萬元，重傷十萬元。
九二一震災由於災情特別大，為幫助災民渡過難關，發給的慰助金加
碼，房屋全倒二十萬元，半倒十萬元，死亡一百萬元，重傷二十萬
元。由於金額大，各有不同見解。
　　許多學者建議慰助金及各項補助應按經濟條件發給，也有道理，但在
天災過後，要去審核經濟條件，實在有其困難度。最好的方式是制度
化，天然災害救助標準應隨社會發展需求合理調整，在天災發生時不
再加碼；至於特別需要照顧的弱勢者，則另循社會救助方式處理。
　　不同於臺灣由政府經費發放慰助金，阪神大地震，日本係以民間捐款
為主，一千七百八十五億圓的捐款全部拿來發給慰助金，分三次發
給，有考慮對弱勢戶特別照顧，這種發給方式雖然公平合理，但是程
序很慢，長達三年。是否能在臺灣實施，有待探討。

問：勞委會推出的以工代賑措施，您評估這項措施是否有達到當時設定的
目標？
答：當經濟不景氣或發生重大天然災害，政府實施以工代賑措施，的確可
以對失業者的生活產生救急的功能。
　　九二一震災發生後，勞委會當時對失業者提供「以工代賑」，對象是
具有勞保身分之九二一受災失業者；另一是「臨時工作津貼」，對象

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 21 暗夜驚悚九二一

放寬，只要設籍於九二一大地震災區之失業者均可申請。這兩項措施
在八十八年十月合併為「九二一大地震受災失業者以工代賑實施要
點」，對象為十六歲至六十五歲九二一受災之失業者，這項專案實施
到八十九年二月，累計達一百○二萬人／日，累計發放津貼九億元，
對於災區居民生活大有助益，應該已達到救急的目的。
　　以工代賑很早就有。記得民國七十一年，當時因為國際經濟低迷，我
在社會處長任內，提出「臺灣省政府因應當前經濟不景氣解決失業問
題對策」，針對事業單位緊縮、停工、休業、倒閉而離職之失業民眾
為輔導協助對象，其中就有「以工代賑」措施，規定公共工程人力除
施工單位原有人力外，應以就地取才、安置失業民眾充任或就近送請
就業輔導機構推介就業，這項政策尚獲各界好評。重建會及勞委會在
震災區雷厲風行地推動這項救失業措施，執行上或許有些瑕疵，但是
的確發揮功能。

問：不管是震災重建過程，或在現在世界經濟不景氣情況下，引進外勞政
策是否宜加調整？
答：勞委會當年推動引進外勞政策，是為因應當年北二高及臺北捷運系統
人力短缺狀況，為工程順利，以及很多產業嚴重缺工而引進的。事實
上在各先進國家的發展過程，引進外勞從事勞力密集的工作或照顧殘
障老人是有其需要的。
　　政府自民國七十八年以行政命令引進外勞，至七十九年通過「就業服
務法」來規範，外勞政策逐漸成為臺灣社會發展的一環，外勞人數已
達三十萬人。
　　由於最近國內失業問題嚴重，大家就聚焦到外勞問題。外勞政策也是
可以因時制宜，例如電子產業、製造業、服務業採用外勞比例可以降
低；至於營造業如嚴格限制，可能面臨粗重工作找不到工人的困境。

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 記憶九二一震災重建 22

問：您曾經擔任社會處長及勞委會主委，在九二一震災重建中，社會福利
這個區塊，政府做得夠不夠？
答：政府在救災與重建過程，做了很多改進災民生活福祉的措施，像以工
代賑、放寬勞工保險給付、代繳勞保自付費用、實施三分之一僱工條
款、職業訓練、發給高額慰助金等，煞費苦心。但是不管政府如何努
力，總有鞭長莫及的地方，或限於法令，或限於經費，無法盡如人
意。幸好這個死角，有許多民間團體補充了政府照顧不周的地方，這
是非常珍貴的九二一震災經驗。
　　大家所熟知的，南投縣生活重建協會自九二一地震發生後，就對獨居
老人、身心障礙者及中低收入者免費送餐，最高達一百六十多人份，
後來內政部對符合低收入資格條件者予以補助，固定補助七十人，其
餘雖不符合資格，卻實際上需要協助者，該協會照送不誤。民間團體
實施送餐活動，還有中寮鄉龍眼林福利協會、南投市伊甸、草屯鎮
YMCA、豐原市慈心基金會等團隊，令人感佩。
　　民間資源豐沛，在九二一震災中，不僅送餐服務，像捐建組合屋、援
建學校、協助原住民部落造屋、居家照護等，可說是罕見的民間版重
建。如何結合民間資源，做好弱勢者照顧，可能是未來面對大型災害
必須走的一條路。

問：九二一震災十週年，除了舉辦紀念會、研討會、檔案展、防救災成果
展等活動，還有什麼我們應該做的？
答：十週年是檢視過去救災、重建及防災體制的時刻，辦理研討會或成果
展，是一時性的活動而已，更重要的是真正去落實，要以「毋恃敵之
不來，恃吾有以待之」的心態，認真面對天然災變，才有意義。
　　激發全體國民的防災意識，提升防災智能，應該是防災系列活動的目
標。這不是單純大人的事，如何鼓勵小朋友參與，而且高高興興地參
與，應該是主辦單位要特別思量的。

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 回首來時路
─訪問黃榮村先生

黃榮村先生擔任新政府重建會的首任
執行長，對重建政策的形成及執行有深入
的了解。訪問時間為九十八年六月七日。

問：您是什麼機緣擔任重建會執行長？
答：九二一震災發生後，我就在九二一震
災災後重建民間諮詢團工作，也是執
行長，新政府成立後，我擔任行政院
政務委員；八十九年六月一日行政院
九二一震災災後重建推動委員會在南
投中興新村成立，被任命為執行長。
當時考量在第一線從事重建工作能為
災區民眾服務，既是意義非凡也是人
道志業，就樂意接下這項差事。

問：新舊重建會名稱一樣，組織型態不一
樣，前後重建會在制定重建政策上有
何異同？
答：前重建會係任務編組的模式，設十四個業務組推展工作；後重建會係
以「組織規程模式」設置的專責機構，分七個業務處推動重建工作。
政府是一體的，各項重建業務的執行也是透過中央部會行政系統執
行，基本上政策思維是一致的，我們在做重建時絕對不會去分它是誰
制定的政策，只考慮它是否合理可行。我在主持會務時也經常提醒同
仁政策的一貫性，絕對不可標新立異或持黨派之見。

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 記憶九二一震災重建 24

問：九二一震災重建是以往少有的大規模重建經驗，您認為其中有哪些是
創新的措施？
答：九二一震災重建有些是參考日本阪神震災重建，像公費鑑定危屋及拆
除、興建臨時住宅安頓災民；有些是臺灣的創新措施，像是斷層帶土
地「以地易地」、原貸餘額協議承受、平價住宅先租後買、替代役投
入重建、集合住宅修繕補強機制等。

問：九二一震災重建最大的困難是什麼？有哪些阻力阻礙重建的進行？
答：九二一震災房屋全倒三萬八千九百三十五戶，半倒四萬五千三百二十
戶。住宅重建最大的困難就是土地產權錯綜複雜、法令適用、受災戶
經濟能力問題。尤其集合大樓重建凸顯問題的嚴重。公共工程只要有
預算，或快或慢都可以完成，但是住宅重建牽涉受災戶的經濟條件、
土地產權問題及重建意願，政府公權力是無法直接介入的，只能從旁
協助。政府係以提供低利融資貸款協助重建為主，對於信用抵押不足
的五千九百四十三戶受災戶提供信用保證，協助取得足夠的重建資
金。

問：您曾說重建工作要大立大破，在推行重建過程中行得通嗎？
答：大破大立是理想，事實上有許多困難，理想與現實拉鋸。重建過程不
可避免要面對機關本位主義，例如銀行公會不願意降低貸款利率、不
願意將房貸由二十年延長為三十年；會計制度及經費運用限制，綁死
許多有前瞻性的做法。要從重建復舊思維突破，的確非易事，例如許
多集會所倒塌，按原面積重建已經無法因應目前需要，許多鄉鎮希望
藉此機會擴充面積，以致蓋到一半，經費不足，蓋不下去，站在重建
會立場，如果鼓勵這樣做，一定無法收拾。
　　重建會也盡量在可能範圍突破，例如學校重建採最有利標，造就許多
美麗的新校園；四大流域整治，與九二一震災並沒有直接關係，但由

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 25 回首來時路

於九十年七月桃芝颱風帶來竹山木屐寮東埔蚋溪潰堤，造成重大傷
亡，使大家意識到地震後治山防洪的重要，乃將大安溪、大甲溪、烏
溪、濁水溪四大流域列入整治目標，經費由九二一震災特別預算融資
撥貸項下勻支。這是最具代表性的措施。

問：重建會在重建過程曾宣示「先安置後拆除」的政策，許多受災戶以為
政府會妥善安置，包括提供出租性住宅，政府與民眾在認知上有落
差，這項政策宣示曾引起民眾過大期望，您的看法如何？
答：九二一震災戶暫時居住於組合屋的有五千兩百七十戶之多，協助受災
戶早日找到安居之所是政府努力的目標，採取的方式包括低利融資、
協助重建或修繕、打七折出售國宅、住宅融資信用保證機制，政府開
發新社區以合理價格售予受災戶，鼓勵民間開發新社區以及提供低廉
出租性住宅等。
　　九十年六月二十六日位於中興新村中興會堂之松園一、二村組合屋拆
除，住戶均是搬到新住所才拆除的，當時我在致詞時提到，本次拆除
作業「先安置後拆除」的模式是今後努力的方向。經過報紙報導，成
為朗朗上口的政策，有的受災戶的確有依賴政府提供住宅的認知，事
實上臺灣的住宅重建政策係以協助自建為主軸，與日本以廣建公屋
出租不同，因此臺灣在組合屋住戶轉移上不若日本順利，不過截至
九十五年二月四日暫行條例終止適用，組合屋絕大部分拆除，雖然執
行過程艱辛，但還是完成既定目標。

問：您認為震災重建過程中最具績效的措施有哪些？
答：九二一震災發生後，國軍迅速動員救災，中央政府採取十五項救災應
變措施、成立重建會、發布緊急命令、制定九二一震災重建暫行條例
等，均甚恰當。接著發放慰問金，協助受災戶安頓生活，公費鑑定及
拆除危屋，採取配售國宅、申領租金、安置組合屋，三擇一措施，有

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 記憶九二一震災重建 26

效協助災民渡過難關，值得肯定。
在重建過程，績效顯著者如次：
　　1.調集各地區地政測量人力，迅速完成二十二萬一千三百二十三筆，
面積一萬七千兩百三十三公頃，土地重測工作。
　　2.學校重建兩百九十二所，重建第一次大規模採最有利標，其中民間
參與一百○八所校園重建，是可貴的經驗。
　　3.推動集合住宅修繕補強機制，甚受國外學者肯定。
　　4.積極推動重建區社區營造工作。
　　5.迅速重建道路橋梁。
　　6.建築廢棄土有效處理，作為工程資材。
　　7.四大流域整體規劃整治，有前瞻性。
　　8.公共衛生績效良好，未發生流行疾病。
　　9.金融機構同意房屋因震災毀損，原購屋貸款可申請辦理本金利息展
延五年，及房屋全倒戶可申請金融機構協議承受部分債款。
　　10.辦理信用保證體制，協助擔保品不足者取得所需貸款。

問：在重建過程有哪些運作不理想的工作？
答：重建過程限於重建經驗不足、法令不周、受災戶重建意願等主客觀因
素，有許多工作並未如預期般順利推展，例如：
　　1.新社區開發進度緩慢，部分後期完成的社區像竹山鎮柯子坑新社
區、石岡鄉新石社區完工後，因為受災戶已以各種不同方式解決住
房問題，以致銷售無門。
　　2.集合住宅由於受災戶「合意」形成不易，進度緩慢。
　　3.組合屋拆遷一延再延，遲至九十四年底才大致拆除。
　　4.古蹟歷史建築具有特殊性及複雜性，進度緩慢，像鹿港鎮龍山寺於
九十七年十一月一日落成，霧峰鄉林家花園九十八年七月底尚未整

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 27 回首來時路

體完成。
　　5.酒、竹、茶、花文化園區興建計畫，因涉及非都市、都市土地變更
等事項，進度落後，無法及早發揮振興產業的目標。
　　6.老街更新重建甚有意義，希望藉此脫胎換骨，卻面臨許多困難，進
度緩慢。
　　7.形象商圈用意甚佳，惟受制於少數商家杯葛，進度延宕。

問：九二一震災重建會與九二一震災重建基金會在分工上如何？有必要分
成兩個單位處理重建事宜嗎？
答：重建會是政府暫時性機關，經費來源除了政府原來編列的一千一
百二十三億元之外，還有特別預算一千億元，所有重建項目及經費運
用，要依照法令規定及透過中央各部會行政系統運作，有較多限制，
它的行政措施必須普遍一體適用，例如補助公有建築費用的計算方
式、租金補發一年的標準等，適合辦理制式重建項目。
　　九二一震災重建基金會是利用政府機關收到的震災捐款一百四十億元
所成立。在震災重建過程，由於非屬政府機關，較不受法令的限制，
揮灑的空間大，因此在集合住宅重建及修繕補強方面發揮很大功效。
　　將來處理類似震災重建工作，兩個單位是否需要統合成一個單位，集
中資源，統一事權，有待公共政策及機關人事專家們研究。

問：在體制運作上有人質疑運作並不順暢，您認為呢？
答：重建體制運作層面很廣，重建業務由行政院長擔任召集人的重建委員
會，擔任協調統合功能，雖由執行長擔任推動角色，基本上業務還是
回歸各部會透過所屬機關（如營建署、水利署）來推動，或透過地方
政府來執行，在這麼大的行政體系而言，有一環節未扣緊，就受影響
了。
　　由於重建工作有其複雜性，一項重要業務往往牽涉許多機關，例如貸

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 記憶九二一震災重建 28

款利率降低，牽涉中央銀行、財政部、銀行公會、內政部、營建署
等，只要有一個單位堅持，就得煞費周章協調。
　　立法院對於政策的制定與執行，也扮演重要角色，例如立法委員堅持
桃芝颱風災損與九二一震災有因果關係，乃修訂重建暫行條例，將其
列為適用範圍；又如組合屋一延再延，也是立法院決議使然。
　　地方政府人力不足，許多工程無法及時發包；在執行重建過程中若與
中央有不同調時，中央對民選地方政府的確有難以著力之感。另外地
方政府、縣市政府與鄉鎮公所之間亦有類似情形，例如中寮鄉公所辦
公廳舍、埔里鎮行政中心等，地點改來改去，影響重建進度。

問：重建策略與機制，是否如同當初構想有效推動？
答：在九二一震災初期即訂定了救災安置與重建的基本架構，提供了很大
的幫助。八十八年九月二十五日發布有效期半年的緊急命令，八十九
年二月三日頒布九二一震災災後重建暫行條例以銜接緊急命令，
八十九年五月十五日發布災後重建政策白皮書（承續八十八年十一月
九日的災後重建計畫工作綱領）。這些工作再加上經費籌措與工程及
財務計畫，就配搭了一個還算完整的架構，也是日後推動重建的重要
基礎工作。
　　但是框架雖已大致底定，這麼大的震災還是有很多問題是不能預見
的，原來以為可以，到時候發現不行的事項更多，因此必須一路走一
路修改，這時就看出專責機構的重要性了。後來經過檢討以後，確立
了重建策略以修法、籌編重建特別預算與建立三級控管機制為重要方
向。事後看來，還算有效。

問：面對這麼大規模的災害，重建經費是否足夠？
答：九二一震災直接損失約三千六百多億元，政府籌編的重建經費約兩
千六百億元以上（含追加預算與移緩濟急一千○六十一億元，特別

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 29 回首來時路

預算一千億元，中央銀行及行政院開發基金各編列四百七十億元及
一百億元的利息補貼），另有民間捐款三百四十•七億元。
　　粗估之下兩邊應大致相當，若以重建經費占GDP比例來計算，約百分
之一•七以上，比其他先進國家（如美日）面對重大災害復建所籌措
的百分之一左右要高。
　　但重建經費的使用受到法令與既有觀念的限制，也有很多申請與執行
上的困難，不是每件事都做得通的。事後看來，重建經費應是編列足
夠的，但以後碰到類似情況，應有更大格局的做法，如提早用在流域
整治、購買不願重建者之產權等事項上。

問：回憶過去重建的種種，讓您記憶最深刻的是什麼？對於重建工作有何
感言？
答：在重建會服務期間，同仁同舟共濟的患難情誼難以忘懷。當時工作夥
伴來自不同單位，大部分來自省政府員工，少部分來自中央部會，這
部拼裝車經過一段時期磨合，雖然開起來卡滋、卡滋響，性能也還不
錯。
　　記憶猶新的事情不少，我只提兩件事。
九十年七月三十日桃芝颱風重創中臺灣，尤其震後土地鬆軟的重建
區。行政院張院長俊雄認為重建會貼近災區，對狀況了解，而且與地
方政府、軍方默契良好，特指派重建會主導救災任務，並指定我擔任
第五作戰區指揮官，順利達成任務。
　　桃芝颱風所以釀成巨災，係因未如原先預估在立霧溪登陸，而由花蓮
秀姑巒溪口登陸，充沛的雨量在花蓮、竹山、鹿谷、水里、信義地區
造成重大災情，包括臺十六線嚴重坍方、木屐寮東埔蚋溪潰堤等。
九二一重建會在七月三十日即成立救災指揮中心，由本人擔任召集
人，吳聰能副執行長、十軍團賴宗男副司令及南投縣賴英芳副縣長擔

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 記憶九二一震災重建 30

任副召集人，各單位協同一致，每天致力救災，並於下午五時起召開
協調會議，檢討執行狀況，策畫次日工作重點。
　　桃芝颱風之救災績效良好，獲各界肯定。九二一重建會同仁有機會實
際參與桃芝颱風救災工作，與有榮焉。
　　重建會成立前半年工作非常繁重，有的同仁身體不堪負荷，請調回原
單位，有的同仁提早退休，但是大部分人都留下來了。每天有忙不完
的事，訂定計畫、編列特別預算、審查部會預算、協調跨部會事務，
經常挑燈夜戰，由於無暇外出用膳，只好叫便當，邊吃便當邊開會，
每次便當送進來，聞到便當的味道，就快飽了。
　　我對重建工作的深刻感想是，制度面的建立很重要，而且非一朝一夕
之力，以九二一震災重建暫行條例而言，有許多進步的思維，可是在
實際運作時發現還有一些配套措施有待建立，例如該條例第十七條，
雖然已放寬，因震災進行都市更新之土地及合法建築物所有權人同
意的門檻規定，但實際進行集合住宅重建困難重重，因此必須透過
九二一震災重建基金會購買不欲參與重建者之產權，乃能進行重建。
總之，我們要累積重建經驗，形成制度，以備在未來面對不同的重大
災害時，能有效運作。

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 記憶九二一震災重建──紀念九二一震災十週
年／吳崑茂著. －－初版.－－臺北市：五南,
2009.09
　面；　公分
ISBN 978-957-11-5712-2 (平裝)
1.震災　2.地震　3.臺灣
548.317 98012253

1WE7

記憶九二一震災重建
──紀念九二一震災十週年
作　　者 ─ 吳崑茂(61.6)

發 行 人 ─ 楊榮川

總 編 輯 ─ 龐君豪

主　　編 ─ 盧宜穗

責任編輯 ─ 陳姿穎　吳如惠

封面設計 ─ 童安安

出 版 者 ─ 五南圖書出版股份有限公司

地　　址：106台 北 市 大 安 區 和 平 東 路 二 段 3 3 9 號 4 樓

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電　　話：(07)2358-702　　 傳　　真：(07)2350-236

法律顧問　元貞聯合法律事務所　張澤平律師

出版日期　2 0 0 9 年 9 月 初 版 一 刷

定　　價　新 臺 幣 3 6 0 元

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