Disciplina: Finanças Públicas

Resumos para o 1º teste

I – Introdução
1. Conceito de Finanças Públicas e suas diferentes acepções

São as Finanças Públicas que asseguram o funcionamento do

Estado. Estas estão na base de muita controvérsia, no que diz
respeito a assuntos acerca da agenda política. São exemplo destes
assuntos, o plano tecnológico, a criação de hospitais, o financiamento
do ensino básico, as propinas do ensino superior, etc.
As finanças públicas designam portanto a actividade de um ente
público tendente a afectar bens à satisfação de necessidades que lhe
estão confiadas. Daí que o objecto das finanças públicas seja o estudo
da aquisição e utilização de meios financeiros pelas colectividades
públicas, isto é, pelas colectividades dotadas em maior ou menor
grau, de supremacia ou poder de império: Estado, autarquias locais e
entidades para estaduais.
Com a intervenção do Estado podemos caracterizar o tipo de
necessidades que este satisfaz, nomeadamente as necessidades
passivas e as necessidades activas. As primeiras caracterizam-se por
necessidades da colectividade através da redistribuição do
rendimento, uma vez que apenas o Estado o pode fazer. As
necessidades activas caracterizam-se pela satisfação das
necessidades individuais, de um certo consumidor.
Existem três vertentes do significado de Finanças Públicas:
Sentido Orgânico – conjunto de órgãos do Estado ou de outro ente
público a quem compete gerir os recursos económicos destinados à
satisfação de certas necessidades sociais, a título de exemplo temos
o Ministério das Finanças e a Direcção Geral de Impostos;
Sentido Objectivo – actividade através da qual o Estado ou outro
ente público afecta bens económicos à satisfação de certas
necessidades sociais;
Sentido Subjectivo – refere a disciplina científica e interdisciplinar
que estuda os princípios e regras que regem a actividade do Estado
com o fim de satisfazer as necessidades que lhe estão confiadas.

2. Diferenças entre Finanças Públicas e Finanças Privadas

O Estado e as Empresas têm as suas próprias finanças, as finanças

públicas e as finanças privadas, respectivamente.
A produção dos bens e serviços pode ser feita pelo Estado ou pelas
Empresas Privadas. Por vezes, as empresas não querem satisfazer as
necessidades, pois na maior parte das vezes estas têm de renunciar
total ou parcial do lucro. Para ocorrer a satisfação das necessidades
colectivas tem o Estado que se encarregar delas, e acarretar com as
despesas inerentes que acabam por ser pagar através dos impostos.
Esta é a principal diferença entre as Finanças Públicas e as Finanças
Privadas.
 As empresas privadas produzem bens, fazem despesas, para
financia-las tem de recorrer aos meios de financiamento. Estes
podem ser o dinheiro do dono ou dos sócios ou através do recurso ao
crédito. Porém este financiamento deve ser recuperado através da
venda de mercadorias (produtos).
No entanto, o Estado também recebe unidades monetárias que se
destinam à cobertura de despesas, mas estas não conseguem cobrir
a sua totalidade, tendo de recorrendo aos impostos.
Na raiz dos meios de financiamento da empresa privada está
sempre uma relação de troca; os preços, na verdade, representam a
contraprestação, presente e futura, das mercadorias que as empresas
fabricam ou vendem.
Os impostos pagos pelos contribuintes representam a maioria das
receitas do Estado, os fenómenos financeiros que dai advêm são
estudados pelas Finanças Públicas.
Uma qualquer empresa precisa de reconstruir, através da venda
dos produtos e serviços, o valor dos capitais fixos e circulantes
utilizados na produção, dai resulta que tenha de pautar as suas
despesas pelas receitas que possa obter. Se as despesas não forem
inferiores ou, quanto muito, iguais às receitas, a empresa começa a
ter perdas, pouco a pouco arruína-se e pode mesmo desaparecer.
Com o Estado não acontece o mesmo, o Estado pode lançar
impostos obrigando os cidadãos a entregar-lhe, sem contrapartida,
parcelas do seu rendimento ou capital; tem, portanto, nas suas mãos
um meio poderoso de financiamento. Daí que as despesas do Estado
não estejam subordinadas às suas receitas: ele pode cobrar receitas
na medida das despesas que se dispõe a realizar.
À medida que o Estado aumenta os impostos vai também
aumentando a resistência dos contribuintes, e não só dos
contribuintes dos grupos ou classes sociais dominadas, como os
contribuintes, em número cada vez maior, dos grupos ou classes
dominantes. A certa altura a resistência de uns e de outros começa a
ser tão forte, que o Estado tem de atacar, deixando de prosseguir
com o agravamento dos impostos.
O Estado, no fundo, determina as receitas e as despesas em ordem
aos fins que pretende atingir.
O Estado também produz bens, também faz despesas, também
tenta reduzir ao mínimo as suas despesas. Mas o Estado ou não
vende os bens que produz – é o caso dos bens públicos, que apenas
satisfazem as necessidades colectivas; ou os vende a um preço que
não é estabelecido com a mira do lucro, e sim com a mira da
satisfação das necessidades individuais julgada conveniente – é o
caso dos bens semi-públicos.
O Estado, ou não pode propor-se, ou não se propõe receitas
superiores às despesas. Se em qualquer serviço público as obtém,
não é com o intuito de lucrar, mas com o intuito de apenas satisfazer
as necessidades que julga deverem ser satisfeitas.
Neste caso, ficam de lado, claro está, as explorações em que o
Estado produz bens privados, as quais exorbitam do campo das
finanças públicas e praticamente quase nada contam.
 3. Inter-relacionamento entre as Finanças Públicas e as Finanças
Privadas
O Estado regula a actividade dos particulares, limitando ou
incentivando o consumo privado, tendo como exemplo o IVA. Por seu
lado, os particulares emprestam dinheiro ao Estado, perante a
Inflação é necessário emitir dívida pública através da compra de
títulos, como Obrigações de Tesouro, Títulos de Tesouro, Certificados
de Aforro e Bilhetes de Tesouro.

4. A relação com a Contabilidade Pública

A Contabilidade Pública é uma abordagem sobre os aspectos micro

das finanças públicas em cada agência, repartição ou célula
administrativa básica. Se registarmos um facto de acordo com a
Contabilidade Pública, vou regista-lo no momento do pagamento.
Na Contabilidade Nacional, o facto só é registado quando assumir o
compromisso.

II – Síntese da Evolução histórica

1. A evolução dos sistemas e regimes económicos

As Finanças Públicas e os sistemas económico-sociais

Sistema Económico – são formas típicas e globais de organização e

funcionamento da sociedade em geral (sistemas sociais) e da sua
actividade económica em especial. Estes sistemas socioeconómicos
são inspirados por ideias e conhecimentos da sociedade e são
condicionados pelas estruturas sociais, cujos modelos de organização
são bem diversos.

Estrutura Socioeconómica – a forma como se configuram numa

dada economia, quer os seus elementos extra-económicos (condições
geográficas, demográficas, institucionais, etc.), quer os elementos
económicos permanentes: as estruturas da produção, da repartição,
da circulação e do consumo, numa dada economia.

Sistemas pré-industriais e sistemas da sociedade industrial – para

efeitos de delimitação dos sistemas económicos, a rotura
fundamental estabelece-se em torno da revolução industrial, que
constitui um marco de separação histórica para a sociedade moderna
na medida em que veio introduzir profundos alterações nas
instituições, nas técnicas e até na forma vital e psicológica como as
pessoas encaram a actividade económica.

Sistemas Económicos Pré – Industriais:

Economia dominal ou feudal – caracteres de um organismo social e
cultural e de direcção central do processo económico existentes na
economia tribal e feudal.
 Economia urbana – existe no modelo de Economia Grega-latina
como nas economias nacionais do sec. XV ao sec. XVIII europeus em
diversas economias mais evoluídas extra-europeias.

Sistemas Económicos Pós – Revolução Industrial:

A Revolução Industrial produziu modificações fundamentais nas técnicas de
produção, nas mentalidades, nos comportamentos e nas instituições económicas. É a
partir dela que se pode falar nos actuais sistemas económicos dominantes: o capitalismo
e o colectivismo – apesar de todas as diferenças, também têm entre si traços comuns,
que advêm da Revolução Industrial.
Estes são dominados pela influência de idênticos factores fundamentais como a sujeição
a uma tecnologia complexa, evoluída e integrada com o saber científico, motivações
hedonísticas e materialistas nos agentes económicos e a adopção de atitudes económicas
activas. Numa época o capitalismo foi dominante e o colectivismo quis ser a sua
alternativa global. Hoje há ainda economias nacionais colectivistas e economias mistas
(de transição para o mercado), mas o mundo hoje é dominado mais do que nunca por
uma economia de mercado com forte presença do Estado – Colectivista.

Capitalismo

As instituições típicas do sistema capitalista são, no domínio da

produção, o capital e a empresa. Ao mesmo tempo, um conjunto de
direitos fundamentais vai integrar a organização e funcionamento do
sistema – propriedade privada e iniciativa privada.
A ideia de propriedade privada começa por ser entendida em
termos absolutos, dela decorrem o predomínio do capital dentro da
empresa, sem que haja praticamente qualquer possibilidade de
intervenção do Estado.
Por outro lado, a iniciativa privada concretiza-se numa serie de
princípios, entre os quais assumem particular destaque:
 Liberdade de contratar: total autonomia da vontade individual
como reguladora dos contratos, e destes com o principal
instrumento regulador da actividade económico-social.
 Liberdade de trabalho – cada um exerce a profissão que deseja
e dispõe do seu trabalho, contratando ele próprio com total
liberdade as condições em que vai trabalhar.
 Liberdade de empresa – o poder de criar livremente quaisquer
unidades de produção e o direito de as gerir e delas dispor.
A ideia básica do funcionamento deste sistema é que a propriedade
privada e liberdade económica são as condições do progresso e bem-
estar de todos.
Para a economia funcionar é necessário encontrar um princípio de
mercado, que é dominado pela Lei da Procura e da Oferta, definindo a
relação entre os bens e o preço.
Assim, o funcionamento seria muito mais correcto quando
aproximamo-nos da concorrência bilateral.
As motivações deste sistema estão relacionadas com uma
economia de ganho ou uma economia de lucro, em que os sujeitos
económicos são dominados pela intenção de ganho.
Regimes económicos do Sistema Capitalista

No sistema capitalista podemos distinguir dois tipos de regimes

económicos:

Liberalismo – reduzido poder político na actividade económica, que

se desenrola sobretudo em obediência ao principio da liberdade dos
múltiplos sujeitos individuais; finanças neutras/clássicas.

Intervencionismo – importante papel de ordenação e intervenção

económica do poder político que, no entanto, continua a respeitar os
princípios fundamentais do sistema, ou seja, a propriedade privada e
a iniciativa privada; finanças modernas/finanças activas.

As principais doutrinas que têm inspirado este regime económico

estão agrupadas em quatro tipos:
• Individualismo – concebe o sistema social como uma simples
rede de relações entre os Indivíduos e o Estado com o objectivo
de prosseguir os fins individuais agregados.
• Concepções solidaristas – solidariedade social determina a
existência de relações, que dão origem ao aparecimento de
instituições com fins e funções próprias (Institucionalismo), ou o
aparecimento de relações de corporação entre as instituições
(Corporativismo), ou visam prevalecer os interesses ou valores
sociais nas organizações (socialismos não marxistas).
• Doutrinas organicistas – dotadas de entidades próprias na sua
organização, quer se trate de uma organização baseado por
extractos sociais (Corporativismo), quer na prevalência do
Estado como forma social de entidade suprema (Estatismo
diverso tipo).
• Transpersonalismos sociais – encaram a organização social e do
Estado como expressão de realidades que transcende a
sociedade.

Regime liberalista

Este regime económico caracteriza-se por um Estado Mínimo e

com um papel restrito, assegurando apenas as funções de soberania:
defesa, segurança e justiça.
As Finanças Públicas são caracterizadas por umas finanças
liberais que têm quatro perspectivas fundamentais: privatização da
Economia, Sector público reduzido, Princípio Mínimo e a simplicidade
das finanças públicas.
Ao Estado compete apenas criar as condições que permitem à
sociedade manter-se organizada e estável.
O sector Público é reduzido substancialmente em relação a outros
períodos, desfazendo-se o Estado de muitas actividades, atingindo no
máximo 10% a 15% do PIB.
 O Estado (Actividade Financeira) apenas deve intervir de modo a
prevenir o bem-estar da sociedade, absorvendo a menos parcela
possível do RN.
Extrema simplicidade da actividade financeira, cobrando apenas a
administração tradicional de forma homogénea e uniforme, não
existindo empresas públicas, administração autónoma, complexos
regimes especializados e complexos regimes financeiros.
A separação científica e teórica entre finanças e economia,
sendo a segunda uma separação radical. De acordo com a separação
científica, as finanças são dominadas por princípios mais jurídico-
administrativa e política, sendo a economia dominada por princípios
económico-sociais.
A Actividade Financeira deve ser organizada de forma a não
perturbar a actuação livre dos sujeitos económicos, tendo duas
consequências: a actividade financeira não deve causar distorções na
actividade económica privada; as instituições e actividade financeira
não devem propor alterações ou comando da actividade económica.
Os Estado abstêm-se na intervenção da Actividade Económica,
não exercendo funções de regulamentação e intervenção sobre a
Actividade Económica, agindo de acordo com a livre concorrência.
Caso haja orientação por parte do Estado, esta é dominada para não
modificar os comportamentos normais dos sujeitos económicos.
A Actividade Financeira é regulada normativamente, decidida na
aplicação concreta e controlada na execução e objecto por parte do
Governo, cabendo à instituição parlamentar defender os cidadãos e
representa-los.
A limitação da participação dos proprietários deve-se a existência
do sufrágio censitário, limitando as formas de participação directa.
A Actividade Financeira decorre entre o poder público e o direito
privado, onde os liberais põem em causa os direitos fundamentais.
No domínio jurídico-político, criou-se e aperfeiçoou-se as
instituições financeiras, sobretudo as que orientam a defesa, com o
objectivo de limitar o aumento da despesa pública e dos encargos
que recaem sobre os contribuintes e ainda uma forma de garantir o
respeito pela propriedade privada.
O princípio da legalidade em sentido estrito vem garantir aos
cidadãos -proprietários a reserva de competência no parlamento.
O imposto é uma receita típica das Finanças Clássicas, sendo
neste período conhecida também por Finanças tributárias, levando a
uma redução do património do Estado, aumento da riqueza mobiliária
no RN acompanhada pela abstenção do Estado, a ideia de
contribuição como dever de cidadania. Este instrumento financeiro
atinge as classes agrárias tradicionais e os consumidores.
O Regime Capitalista assenta na ideia de justiça meramente
formal. Apenas assegurando a igualdade formal de cada contribuinte
perante a lei e manter um nível ponderado de tributação.
O equilíbrio orçamental significa que as despesas totais devem ser
cobertas pelas receitas normais ou pelos rendimentos do Estado, só
recorrendo ao crédito em situações de calamidade ou guerra. Sempre
que existisse um défice, o Estado iria recorrer a emissão de moeda e
empréstimos, sendo que estes podem levar a uma situação crítica do
país.

Liberalismo → Intervencionismo

No domínio dos factos, ocorreu uma serie de acontecimentos que

foram determinantes ou justificando um maior papel do Estado na
direcção da vida económica, como o sejam: o aumento da
intervenção política das classes mais desfavorecidas e das próprias
classes médias, pelo sufrágio universal e o aparecimento dos partidos
trabalhistas e socialistas; a crescente concentração de empresas e o
capital cada vez mais elevado que é necessário produzir; a larga
diversificação dos modelos sociais de desenvolvimento e a
necessidade de intervenção militares por forças armadas profissionais
crescentemente caras.
A intervenção do estado foi também determinada por uma série de
acontecimentos que originaram roturas mais ou menos profundas
com o liberalismo:
 Guerra de 1914-18 – enorme esforço militar em economia de
guerra, provocação de roturas e acelerações dos movimentos
sociais;
 Primeiro pós-guerra – grande depressão e instabilidade,
sobretudo na Europa;
 Crise 1929 – depressão com deflação, enorme volume de
desempregados e subaproveitamento de factores de produção;
 Segunda guerra mundial – ainda mais exigente e destruidora
que a primeira;
 Segundo pós-guerra – necessidade de uma intervenção
económica para a reconstrução das economias abaladas;
 Anos 70/80 – perturbações no plano interno e internacional,
após as crises monetárias e os choques petrolíferos.
 Fim dos anos 80 e anos 90 – tendências de privatização, neo-
liberalismo e nacionalismo

Regime Intervencionismo

O conceito de Intervencionismo corresponde a uma doutrina e

uma prática segundo o qual o Estado procura corrigir os aspectos do
seu funcionamento que se mostraram particularmente ineficazes,
injustos e inconvenientes.
O funcionamento da economia baseia-se no livre comportamento
dos sujeitos económicos, caso não resulte no progresso bem-estar,
este intervém correctivamente, alargando consequentemente as suas
formas de actuação, conhecendo assim o Estado Providência ou
de bem-estar.
As Finanças Públicas são caracterizadas por umas finanças
modernas, com autonomia do sector público e das suas funções, a
regra do óptimo, a dimensão crescente do sector público e a
pluralidade e complexidade do sector.
 A autonomia do sector público é contrária ao princípio da
privatização (subordinação do sector público ao privado), que traz-nos
uma maior autonomia no exercício das novas funções e na realização
dos objectivos da política económica e social para a satisfação das
necessidades colectivas ― Finanças Activas.
As Finanças Públicas numa situação de equilíbrio parcial do sector
da economia pública e num equilíbrio geral da Economia Privada e da
Economia Pública leva a um sistema económico que tende ser misto,
ou seja, as Finanças Colectivistas.
A regra do óptimo é um critério que serve ao sector público como
meio de melhorar a satisfação das necessidades públicas e o possível
óptimo social que inspiram as finanças públicas na actividade
económica.
A dimensão crescente do sector público absorve uma grande
parte do RN resultante de uma maior complexidade do sistema
administrativo e da criação de novas necessidades.
Esta complexidade deve-se ao facto do Estado ter uma estrutura
muito elaborada e daí ter necessidade de criar empresas Públicas
(SPE) e de recorrer com frequência a empréstimos públicos (Crédito),
dado que as receitas (Impostos) não são suficientes para cobrir estas
despesas.
A actividade financeira e as Finanças estão sujeitas aos
princípios sociais, económicos e políticos que estão interligados com
um conjunto de teorias e práticas intervencionistas.
As finanças Públicas abandonam as finanças neutras, dado que
visam o bom aproveitamento com o objectivo de influenciar o
comportamento dos sujeitos económicos privados e da economia
global ― Finanças Funcionais. Assim, as Finanças Públicas passam
a ser utilizadas como instrumentos de políticas sociais e económicas
(Politicas Financeiras). Dado isto, as Finanças Públicas são
dominadas pela funcionalidade e a sua estrutura e gestão é
determinada pelos fins sociais que pretendem realizar.
As Finanças Intervencionistas no domínio jurídico-político,
marca o declínio das Instituições Parlamentares, passando os poderes
a concentrar-se nos Governos, tecnocratização e na burocratização
das decisões. Além destas, as politicas definidas pelo Governo e pelo
Banco Central relativas a políticas monetárias influenciaram esta
decadência parlamentar.
Assim, surgem direitos económicos e sociais com grande peso
financeiro devido a existência de formas diversificadas de
participação e intervenção social.
Os instrumentos financeiros utilizados pelas Finanças
Intervencionistas são caracterizados pelo ressurgir do património, a
saturação fiscal e o abandono do equilíbrio orçamental.
O reaparecimento do património e consequentemente as suas
receitas, fez com que o Estado torna-se um empresário (SPE) com a
criação de empresas públicas ou mistas.
O imposto nas Finanças Modernas é visto como um instrumentos
fiscal (Finanças Clássicas), mas também como um instrumento de
políticas económicas e sociais que servem para a redistribuição da
riqueza ou para combater a inflação.
O abandono do princípio do equilíbrio orçamental é por vezes
esquecido para combater problemas económicos e sócias, como a
recessão e o desemprego.

Colectivismo

Os sistemas colectivistas surgem apenas no séc. XX, que se

caracterizam por três grandes traços: a apropriação pública aos
meios de produção (com desaparecimento tendencial da propriedade
privada), a subordinação vinculativa ao plano e a existência de
motivações dominantes de interesse estatal, solidariedade social ou
bem-estar colectivo, mais propriamente o igualitarismo.

Funções dos instrumentos financeiros

Asseguram o exercício de certas actividades essenciais para a

sobrevivência da colectividade, que não são consideradas
directamente produtivas – ensino, a AP, a Seg. social, etc.
Equilíbrio na distribuição de recursos por sectores e regiões;
O orçamento é um relevante instrumento de execução do plano, na
parte referente a infra-estruturas, serviços e equipamentos sociais;
Desviar recursos que de outra forma se manteriam estéreis para o
funcionamento de certas actividades socialmente úteis, através da
existência de empréstimos públicos impostos indirectos ou sobre o
rendimento.

Características fundamentais dos instrumentos financeiros

Integração entre o sector financeiro e o planeamento global, tanto

no domínio da preparação como no da execução;
Existência de receitas e despesas semelhantes às das economias
de mercado;
Cerca de 2/3 do rendimento nacional passa pelo orçamento, que
assim pesa mais do que nas economias capitalistas;
Pressão fiscal relativamente reduzida;
Equilíbrio orçamental.

III – A Actividade Financeira do Estado

1. Economia privada, social e pública

A actuação económica das pessoas, dos grupos e da sociedade

pode ser exercida de diversas formas:
Economia Privada:
 Indivíduos, famílias ou organização de base contratual que, na
produção, no consumo, na repartição ou na circulação, actuam
como unidades individuais ou como organizações de mera base
 contratual, na satisfação dos respectivas necessidades,
segundo critérios predominantemente individuais;
 Baseia-se no livre comportamento dos agentes económicos e
em equilíbrios, parciais e gerais, por eles livremente
estabelecidos, como os preços de mercado;
 Tem como instrumentos fundamentais os contratos e como
instituição básica de apropriação de bens, produtivos ou de
consumo, a propriedade privada.

Economia Social
 Organizações que visam satisfazer necessidades segundo uma
lógica cooperativa ou colectiva, recorrendo à disciplina
institucional interna do grupo, mas sim a possibilidade de
recorrer a mecanismos coactivos externos;
 Assenta na solidariedade, organizada em grupos de diversa
dimensão e nível económico, na liberdade de comportamento
das pessoas e dos grupos, na combinação da propriedade
privada com a propriedade social e comunitária, e na
cooperação organizada;
 Pode integrar instrumentos de racionalidade e solidariedade
orgânica diversificados, que combinam o individualismo com o
solidarismo.

Economia Pública
 Os indivíduos associam-se em organizações políticas as quais
têm por fim o interesse geral de sujeitos indeterminados, indo
assim para além da simples satisfação de necessidades comuns
sociais, sendo necessário recorrer aos poderes de autoridade, o
Estado.
 A possibilidade de coerção serve para satisfazer as
necessidades comuns, uma vez que são necessários recursos,
levando a cobrança de impostos.
 Assenta na existência de uma solidariedade organizada e
dotada de poder político.

A economia privada e a economia pública, até hoje dominantes,

constituem dois princípios opostos de estruturação e funcionamento
da sociedade económica que podem situar-se, fundamentalmente,
em dois planos distintos:
 O da definição do sistema económico, caracterizando assim,
consoante seja globalmente dominante um ou outro destes
princípios, diversos tipos de sistemas económicos:
 O da adopção dos respectivos, modelos ou critérios de
comportamento, dentro de um ou outro dos sistemas
económicos, por sectores, órgãos sociais ou agentes
económicos.

2. Tipologia das relações entre o poder político e a actividade

económica
 a) A ordenação económica – cabe aos poderes públicos
estabelecer os quadros gerais em que toda a actividade
económica tem de se desenvolver, enquadrando-se na
constituição e na legislação económica às próprias directivas e
decisões concretas da administração autónoma. A máquina
política – administrativa, em larga parte, procede assim à
definição do enquadramento da vida económica,
designadamente de natureza jurídica e social; e assim estrutura
a actividade económica e condiciona a actuação dos sujeitos
económicos.

b) A intervenção económica – serve para alterar o comportamento

dos produtos e dos consumidores dada uma certa margem de
liberdades que tinham. Esta intervenção resulta de restrições
financeiras e taxas de juro, agravamento dos impostos para que
se racionalize a política económica. Em fase de depressão, o
Estado intervém no mercado efectuando compras, como os
submarinos, e tabelando preços, tabaco, e a constituição de
empresas públicas, como a RTP.

c) A actuação económica do Estado – o Estado pode desenvolver ele

próprio uma actividade como sujeito económico colectivo ou social,
nomeadamente na prestação de justiça e segurança, que só ele pode prestar; na
decisão de prestar ou não serviços como comunicações, que poderão ser feitas
por outras entidades. A produção de bens e serviços, a cobrança de impostos e a
realização de despesas, a existência de edifícios públicos e a contracção e o
reembolso de empréstimos são exclusivamente actividades do Estado.

3. Justificação para Actividade Financeira do Estado

O mercado por vezes é ineficiente para satisfazer as necessidades
colectivas da sociedade, daí é necessária uma intervenção do Estado
no mercado para que se possa corrigir esta falha. Para tal, deve-se
fazer uma escolha do que é mais importante para a sociedade, ou
seja, o Estado na satisfação de determinadas necessidades pode por
em risco as funções de soberania. Por isso, terá de produzir outros
bens que possam satisfazer de forma idêntica as necessidades dos
cidadão sem se prejudicar.

4. As funções globais do Estado segundo Musgrave

 Alocação de recursos – é constituída pela satisfação das
necessidades públicas ou pela realização dos ajustamentos à
afectação de recursos feita pelo mercado. Isto é preciso quando
certos bens públicos não podem ser fornecidos através do
mercado, ou seja, por meio de transacções entre consumidores
e produtores, porque o mercado falha. Por outro lado, o
mercado funciona de forma eficiente, assegurando o
fornecimento dos bens públicos e ai não será necessário os
devidos ajustamentos.
  Distribuição de riqueza – consiste em fazer ajustamentos na
riqueza dos agentes económicos de acordo com os padrões de
justiça social. Este ajustamento é feito através de impostos
progressivos para o funcionamento dos bens públicos, mas
também como uma função de justiça social; a naõ restrição de
determinados bens públicos aos indivíduos de classes baixas
serve como medida de justiça social, como a saúde. Por fim, a
cobrança de quantias pelo uso de determinados bens serve
para o Estado redistribuir a riqueza, exemplo portagens.

 Estabilização e desenvolvimento económico – procuram um alto

nível de utilização de recursos e de emprego, uma estabilidade
de preços e que haja um equilíbrio de contas com o exterior
levando a um crescimento económico. Para tal, adopta-se
politicas monetárias através de taxas de descontos, requisitos
de reserva (nível de depósitos que os bancos têm de ter
segundo o BCE, para regular a emissão da moeda e garantir os
depósitos bancários). As políticas fiscais também são adoptadas
tendo em vista os efeitos que os impostos e as transferências
terão no rendimento ou nas compras.
Assim, é necessário tais politicas, pois o sistema de mercado
não consegue gerar sozinho um nível de oferta que seja
compatível com a estabilidade económica.

IV – As estruturas financeiras

1. As formas de autonomia em Portugal e a estrutura interna do

sector público

Sector público – conjunto de actividades, instituições de qualquer

natureza exercidas pelas entidades públicas.

Dimensão do sector público – dimensão relativa dos sectores na

afectação dos recursos económicos, i.é, a percentagem das despesas
totais do sector público no produto nacional.

2. As instituições financeiras

As instituições financeiras dividem-se em instituições de

enquadramento e instituições instrumentais.

Instituições de enquadramento: exercem predominantemente uma função de

enquadramento, isto é, determinam como se forma e executa, no domínio financeiro, a
vontade política do Estado, no respeito pela sua estrutura interna, pelo tipo de relações
que tem com a sociedade e pelos direitos dos cidadãos.

Instituições Financeira: a Constituição Financeira é a norma fundamental do sector

público, logo é também a norma fundamental da organização do sistema financeiro,
define as funções do Estado e funcionamento da economia; o sistema fiscal; os
objectivos financeiros; o Património estadual e a Descentralização financeira.

Sistema monista ou unitário: Constituição de 1822 até ao Estado Novo; Só o parlamento

tem poderes orçamentais, como a aprovação e execução do Orçamento.

Sistema dualista: Constituição de 1933; Parlamento e Governo partilham poderes

orçamentais, juntamente com os tecnocratas e os burocratas; Constituição de 1976
também tem estrutura dualista até à revisão constitucional de 1982 (regresso à estrutura
monista),

Creditícia: desde 1976 que há uma escassez de princípios reguladores do crédito

público e da dívida pública. A constituição diz apenas que a AR tem a competência de
autorizar o recurso ao crédito e a concessão de empréstimos públicos (operações
financeiras activas) por parte do Estado. Há um controlo a posteriori do endividamento
do Estado por parte da AR na CGE.

Tributária: define os critérios de repartição da carga fiscal: Legalidade tributária

(reservada à AR a regulação do sistema fiscal); Generalidade – incidência sobre todos –
lei geral e abstracta; Capacidade contributiva – critérios de capacidade, tributarmais a
quem pode pagar mais; Constituição de 1976 – igualitarismo – socialismo; Revisão de
1989 – redução das desigualdades.

Decisores financeiros: são um processo social que implica uma actividade financeira
com determinados órgãos sociais competentes para tomar as decisões financeiras: a
nível político do Estado; no plano da administração; no plano económico do sector
público; e no plano mais geral da sociedade e dos seus elementos individuais e de
grupo.

Os decisores financeiros têm 3 tipos de poderes:

Poder de conformação: poder de determinar como está estruturada a administração
financeira do Estado (AR, Governo, Tribunais e PR).
Poder de orientação central: poder se determinar objectivos, prioridades estratégicas e
princípios gerais de actuação (AR e Governo).
Poder de administração e gestão: poder de traçar políticas, executar e coordená-las
(Governo).
Estes poderes são exercidos em exclusivo pelos órgãos de soberania quanto à
generalidade e à totalidade do sector público. Deles decorre ainda o poder de
coordenação das entidades autónomas entre si, que cabe essencialmente ao Governo.

Instituições Instrumentais: exercem a função de determinar a forma concreta com os

meios materiais, de que o Estado dispõe para satisfazer as necessidades financeiras, se
configuram e servem para concretizar as escolhas feitas pela autoridade pública para
realizar os seus fins.
Orçamento
Receitas
Despesas
 Património
Tesouro
Crédito

Organização do Sector Público

SPA: actuação própria não lucrativa (económica, política ou administrativa) diferente

das entidades privadas. Compreende todos os organismos que não têm por actividade
criar ou transformar bens e serviços a colocar no mercado. Não é sinónimo de AP, pois
esta também inclui os órgãos e actividades políticas, como a AR e o Governo.

SPE ou SEE: forma empresarial que cria utilidades com vista à realização de objectivos
de bem-estar social para tipos específicos de bens e serviços. Pode gerar lucro, à
semelhança das entidades privadas. O peso do sector empresarial do Estado (SEE) na
economia é normal/ avaliado em termos da sua contribuição p a formação bruta do
Capital Fixo, p o Emprego e p o Valor Acrescentado Bruto. É constituído pelas
empresas públicas e outras empresas cuja orientação, controlo, tutela ou supervisão
dependem do governo e da adm. central do estado.

O SPA divide-se em quatro subsectores:

Administração Central/Directa:
• Totalmente subordinadas ao OE;
• Não têm orçamento próprio nem receitas próprias – é
necessário a requisição de fundos.
• Ex: Direcções Gerais de um ministério

Fundos e Serviços Autónomos:

• Serviços autónomos da administração central organizam
orçamento próprio e têm receitas próprias;
• Serviços administrativos que prestam utilidades utilizando
meios financeiros, Ex: hospitais, unidades militares,
universidades
• Quando se trata de serviços cuja actividade consiste exclusiva
ou predominantemente na gestão de meios financeiros. Ex:
fundos de abastecimento

Segurança Social:
• Regime próprio com orçamento à parte, postriormente entra
nas contas consolidadas do Estado.
• Foi para-orçamental, mas desde 1984 é orçamental, i.é.,
abrangida pela lei do orçamento do Estado mas de modo
diferenciado.

Administração Territorial:
• Regional (regiões autónomos);
• Local autárquica (administração centralizada) / (administração
vertical – replicam os procedimentos que a Administração
Central faz, exemplo a criação de empresas municipais).
 3. As formas típicas de autonomia financeira

A autonomia financeira é um atributo dos poderes financeiros das

entidades públicas infra-estruturais, relativamente ao Estado. Em
termos gerais e amplos ela pode definir-se como a medida de
liberdade dos poderes financeiros das entidades públicas; ou a
capacidade financeira de uma pessoa ou órgão público.
A expressão “autonomia” mede a relação entre o órgão do Estado
dotado de autonomia e um outro órgão superior com poderes que
limitam ou condicionam os seus poderes. Esta última relação é uma
relação de tutela financeira, que se traduz num dos diversos poderes:
orientação geral, fiscalização, aprovação ou autorização dos actos da
entidade tutelada, alterar decisões e responsabilizar a entidade
tutelada.
Considerando as principais áreas da actividade financeira, assim
podemos delimitar diversos tipos de autonomia:

 Autonomia patrimonial – tem como necessário pressuposto a

personalidade; é o poder de ter património próprio suposto e/ou
tomar decisões relativas ao património público no âmbito da lei;

 Autonomia orçamental – é o poder de ter orçamento próprio,

gerindo as correspondentes despesas e receitas, poder de
aprovar o orçamento;

 Autonomia de tesouraria – é o poder de gerir autonomamente

os recursos monetários próprios, em execução ou não no
orçamento – capacidade de gerar os seus próprios meios
líquidos: pagar e receber.

 Autonomia creditícia – é o poder de contrair dívidas, assumindo

as correspondentes responsabilidades, pelo recurso a
operações financeiras de crédito – a capacidade de recorrer ao
crédito.

Grau de autonomia orçamental

Em primeiro lugar aquilo que temos chamado independência

orçamental. Trata-se da mais ampla autonomia no domínio
orçamental, incluindo tanto a preparação e a decisão sobre o
conteúdo do orçamento, como a execução do o mesmo, e como o
respectivo controlo e responsabilização.
A independência orçamental tem as seguintes características:
• Total separação jurídica de orçamento entre as entidades
consideradas e o orçamento de estado sem subordinação
jurídica;
• Processos próprios de preparação e aprovação do orçamento
(i.é., decisão do conteúdo do orçamento), pode ou não implicar
que sejam da responsabilidade do Governo;
 • Execução do Orçamento de Estado – existência de uma
administração financeira própria;
• Formas próprias de controlo e responsabilização

Há duas formas de independência orçamental:

Independência orçamental participativa (regiões autónomas locais):
• Autonomia patrimonial plena onde não há tutela;
• Há um processo político e orçamental próprio, i.e., planeamento
e orçamento perfeitamente autónomos;
• Democracia interna (órgãos eleitos), Governo parlamentar puro
como nas autarquias locais.

Independência orçamental técnica (empresas públicas):

• Sujeição ao direito comum;
• Economicidade empresarial, mas sujeição aos critérios de
interesse social;
• Titularidade e responsabilidade de gestão atribuída ao estado;
• Processos de responsabilização final da gestão prestação de
contas;
• Actos de gestão previsional (planos de actividades e
financeiros) aprovados pelo ministro da tutela e das finanças;
projectos de orçamento e parecer do conselho fiscal
submetidos.

Orçamento total ou parcialmente submetido ao OE

• Serviços com Autonomia Administrativa: são serviços
personalizados ou não, dado que não têm receitas próprias para
cobrir parte das suas despesas, mas têm administração
financeira própria e distinta do Estado através de um conselho
de administração. O que é necessário para que se estabeleça
um bom funcionamento destes serviços são inscritos no OE.
Para tal, quando for necessário pagar as despesas terão que
proceder a requisições de fundos (cofres de tesouro).
As requisições de fundos – ver slides
• Serviços com Autonomia Financeira – ver slides
• Serviços simples, i.é., todos aqueles que (como é regra quando
a lei nada disser) têm a gestão financeira assegurada
indiferenciadamente pela administração do Estado e estão
totalmente subordinados ao OE e à CGE.