ชุดหนังสือ

การสำรวจองคความรูเพื่อการปฏิรูปประเทศไทย
àÃ×่ͧ
¸¹Ò¤Ò÷Õ่´Ô¹
ISBN: 978-616-7374-23-9

ที่ปรึกษา : นพ.สมศักดิ์ ชุณหรัศมิ์

ดร.สมเกียรติ ตั้งกิจวานิชย ยุวดี คาดการณไกล
บรรณาธิการ : ปกปอง จันวิทย
กองบรรณาธิการ : สกลฤทธิ์ จันทรพุม
ภัทชา ดวงกลัด
หนังสือชุดนี้เปนสวนหนึ่งของโครงการการสำรวจ
องคความรูเพื่อการปฏิรูปประเทศไทย
โดยคณะทำงานเครือขายวิชาการเพื่อการปฏิรูป
คณะกรรมการสมัชชาปฏิรูป
จัดพิมพและเผยแพรโดย
สำนักงานปฏิรูป (สปร.) 126/146 ชั้น 4 อาคาร 10 ชั้น
สถาบันบำราศนราดูร ซอยติวานนท 14 ถนนติวานนท
อำเภอเมือง จังหวัดนนทบุรี 11000
โทรศัพท 0 2965 9531-3 โทรสาร 0 2965 9534
www.reform.or.th
¸¹Ò¤Ò÷Õ่´Ô¹

โดย คุปต พันธหินกอง

สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย
1. º·¹Ó
1.1 ·Õ่ÁÒáÅФÇÒÁÊÓ¤Ñޢͧ»˜ÞËÒ

ความเหลื่อมล้ำในการถือครองทรัพยสินถือเปน
ปญหา สำคัญ ของ ประเทศไทย และ เปน สวน หนึ่ง ของ
สาเหตุที่นำไปสูความไมพอใจและความขัดแยงในสังคม
ระยะ 2–3 ปที่ผานมา ในสวนของการถือครองที่ดิน
งานวิจัยสวนใหญพบวาผูมีฐานะดีถือครองที่ดินจำนวน
4 คุปต พันธหินกอง ธนาคารที่ดิน

มากในลักษณะการ กักตุนและเก็งกำไร สงผลใหที่ดิน

ไมถูกใชประโยชนอยางเต็มที่ ผูมีรายไดนอยโดยเฉพาะ
เกษตรกรขาดแคลนทีด่ นิ ทำกิน และกอใหเกิดผลสืบเนือ่ ง
ตอไปถึงปญหาการบุกรุกที่ดินของรัฐหรือเขตปาสงวน
การแกปญหาทีผ่ านมาอาศัยการนำเอาทีด่ นิ ในเขต
ปาเสือ่ มโทรมมาจัดสรรใหประชาชน วิธดัี งกลาวไมใชการ
แกปญหาทีต่ นเหตุ ทัง้ ยังสงผลใหพืน้ ทีป่ าลดลง และทีด่ นิ
ถูกขายตอเปลี่ยนมือไปยังผูซื้อรายใหมที่ไมใชเกษตรกร
(อดิศร อิศรางกูร ณ อยุธยา 2553) เหตุทีเป ่ นเชนนีเนื
้ อ่ งจาก
ขาดมาตรการของรัฐบาล เชน ภาษีทีด่ นิ ทีจะ ่ ปรับโครงสราง
แรงจูงใจ (Incentive) ของผูซื้อและผูขายในตลาดที่ดิน
และยังขาดแคลนองคกรหรือสถาบันทีจะ ่ กระจายทีด่ นิ ให
เปนธรรมและกำกับการใชที่ดินใหเกิดประโยชนสูงสุด
ขอเสนอทีกล
่ าวถึงกันมากในขณะนีคื้ อการเรงผลัก
ดัน พ.ร.บ.ภาษีทีด่ นิ และสิง่ ปลูกสราง ซึง่ เปนภาษีทีจั่ ดเก็บ
บนฐานของทรัพยสนิ เพือ่ สรางความเปนธรรมในการถือ
ครองที่ดิน และใชทดแทน พ.ร.บ.ภาษีโรงเรือนและที่ดิน
ที่เปนการจัดเก็บบนฐานของรายได กลาวคือ เก็บจาก
 5

‘คารายป’ หรือคาเชาทีเจ
่ าของไดรับ ในขณะที่ พ.ร.บ.ภาษี
บำรุงทองที่ก็ใชฐานราคากลางของที่ดิน คือจัดเก็บตาม
ราคาหรือมูลคาของทีด่ นิ และสิง่ ปลูกสราง ไมไดเก็บจาก
ฐานทรัพยสินที่แทจริง (ดวงมณี เลาวกุล และเอื้อมพร
พิชัยสนิธ 2551) อยางไรก็ตาม ภาษีที่ดินฯ นับเปน
เครือ่ งมือทีจำเป
่ นแตยังไมเพียงพอทีจะ ่ สรางความมัน่ ใจ
ไดวาเกษตรกรจะสามารถเขาถึงทีดิ่ นไดจริง เนือ่ งจากยัง
มีอุปสรรคดานอืน่ เชน เงินทุนในการซือ้ ทีด่ นิ ไมเพียงพอ
หรือที่ดินมีราคาสูง ซึ่งลำพังการเก็บภาษีอาจยังไมเพียง
พอทีช่ วยเหลือใหเกษตรกรทีมี่ รายไดนอยไดถือครองและ
ใชประโยชนจากทีด่ นิ ดังนัน้ จึงจำเปนตองอาศัย ‘ธนาคาร
ทีด่ นิ ’ (Land Bank) เปนกลไกทีช่ วยนำเอาทีด่ นิ ไปถึงมือ
เกษตรกรอยางแทจริง และชวยจำกัดการเปลีย่ นมือทีด่ นิ
ไมใหถายโอนไปอยูในมือของนายทุน ธนาคารที่ดินอาจ
จัดตั้งจะเปนองคกรของรัฐบาล ทำหนาที่ในการจัดซื้อ
ที่ดินใหเกษตรกรและคนไรที่ดินทำกินไดเชาในราคาถูก
โดย ไม ได ดำเนิน งาน ใน เชิง พาณิชย หรือ แสวงหา กำไร
(Non-profit Organization)
6 คุปต พันธหินกอง ธนาคารที่ดิน

1.2 ऌÒâ¤Ã§¡ÒÃÈÖ¡ÉÒ

งานเขียนนี้ มีวัตถุประสงคเพื่อศึกษาองคความรู
ที่เกี่ยวของการปฏิรูปที่ดินโดยอาศัยธนาคารที่ดิน อาทิ
หลักคิด เปาหมายขององคกร รูปแบบและวิธีการจัดตั้ง
โครงสรางองคกร การบริหารจัดการองคกร โดยศึกษา
ประสบการณจากตางประเทศ เชน กาลิเซีย ลิธัวเนีย
บัลแกเรีย และฮังการี นอกจากนั้นยังศึกษาขอเสนอการ
จัดตัง้ ธนาคารทีด่ นิ ในประเทศไทยในระยะเวลาทีผ่ านมา
และนำเสนอขอวิจารณของการใชธนาคารทีด่ นิ ในการแก
ปญหาการถือครองที่ดิน
 7

2. ¡Òû¯ÔÃÙ»·Õ่´Ô¹
2.1 á¹Ç¤Ô´Ç‹Ò´ŒÇ¡Òû¯ÔÃÙ»·Õ่´Ô¹

การปฏิรูปที่ดิน (Land Reform) เปนการจัดสรร

ทรัพยากรใหม (Redistribution) เพื่อใหที่ดินมีการใช
ประโยชนตรงตามเปาหมายของสังคม เชน สังคมทีกำลั ่ ง
เปลีย่ นผานจากสังคมเกษตรไปสูสั งคมอุตสาหกรรมอาจ
มีเปาหมายการใชที่ดินที่เปลี่ยนแปลงไป และเครื่องมือ
อยางกลไกตลาด (Market Force) โดยตัวเองแลวไมเพียง
พอตอการบรรลุเปาหมายดังกลาว ดังนั้น (รัฐบาล) จึง
จำเปนตองมีบทบาทในการชวยจัดสรรทีด่ นิ ใหเหมาะสม
เชน การจัดทำเขตพืน้ ที่ (Zoning) เปนตน นโยบายเหลานี้
เปนสิง่ สำคัญสำหรับการพัฒนาเศรษฐกิจโดยเฉพาะภาค
เกษตรกรรม ในหลายประเทศ กอนการพัฒนาสูประเทศ 
ที่มีความมั่งคั่งทางเศรษฐกิจก็มีการปฏิรูปที่ดินมากอน
เชน ญี่ปุน เกาหลีใต ไตหวัน
งานวิจัย ที่ ศึกษา การ ปฏิรูป ที่ดิน ใน ตาง ประเทศ
8 คุปต พันธหินกอง ธนาคารที่ดิน

หลายชิ้น เชน งานของ Dijk and Kopeva (2006) ให

ความ สนใจ กับ ประเทศ ใน ยุโรป ตะวัน ออก (Eastern
Europe) และละตินอเมริกาบางประเทศ ในสวนของ
การ เปลี่ ย นแปลง จาก ระบบ กรรมสิ ท ธิ์ ร ว ม ใน ระบบ
สังคมนิยม สู ระบบ ที่ดิน ของ เอกชน ใน ระบบ ทุนนิยม
(De-collectivization) โดยมีโจทยของการศึกษาวาจะ
ออกแบบระบบกฎหมายหรือสถาบันอยางไรเพือ่ สงเสริม
ใหการปฏิรูปเปนไปอยางราบรื่น รวมถึงคนหาวิธีการ
จัดสรรทีด่ นิ ทีเหมาะ
่ สมเพือ่ เพิม่ ผลิตภาพ (Productivity)
ของการผลิต
เปาหมายของการปฏิรูปที่ดินอาจมองไดเปน 2
มิติคือ มิติดานประสิทธิภาพในการจัดสรร (Allocative
Efficiency) และมิติดานความเปนธรรมในการกระจาย
(Distributive Equity) ใน การ ปฏิรูป ที่ดิน ใน มิติ แรก มี
เปา หมาย เพื่อ ใหการ ใช ประโยชน จาก ที่ดิน มาก ที่สุด
ผู ครอบ ครอง ที่ดิน ที่ ไม ได ใช ประโยชน จะ ตอง จำหนาย
ทีด่ นิ ไปยังผูที มี่ ความสามารถในการทำประโยชนมากกวา
สง ผล ใหการ จัดสรร มี ประสิทธิภาพ มาก ขึ้น สวน การ
 9

ปฏิรูปที่ดินในมิติหลังมีเปาหมายเพื่อลดการกระจุกตัว
ของที่ดิน ลดความเหลื่อมล้ำของทรัพยสิน โดยกระจาย
การถือครองจากผูมีที่ดินมากไปสูผูมีที่ดินนอยกวา
การปฏิรปู ในบางประเทศอาจเนนเฉพาะมิตใด ิ มิติ
หนึง่ หรือทัง้ สองมิตควบคู
ิ กั นไป งานศึกษาของ Vollrath
(2007) ยืนยันวาเปาหมายทั้งสองมิติไมขัดแยงกันเอง
เขาศึกษาโดยใชขอมูลผลผลิตตอพืน้ ทีจาก
่ หลายภูมภิ าค
ทั่ว โลก พบ วา หาก การก ระ จาย ตัว ของ ที่ดิน (Land
Distribution) มีความเหลื่อมล้ำสูง1 จะสงผลทางลบตอ
ผลิตภาพของภาคเกษตร (Agricultural Productivity) ดัง
นั้น การปฏิรูปที่ดินเพื่อลดความเหลื่อมล้ำจึงสงผลดีทั้ง
ในดานประสิทธิภาพและความเปนธรรมไปพรอมกัน

1 วั ด จาก ค า สั ม ประ สิ ท ธิ จิ นี ของ การ ถื อ ครอง ที่ ดิ น (Gini

Coefficient for Land Holdings) มีคาอยูระหว  าง 0–1 ถาเขาใกล
0 แสดงวาความเหลือ่ มล้ำนอย ถาเขาใกล 1 แสดงวาความเหลือ่ ม
ล้ำมาก งานของ Vollrath (2007) พบวา ถาคาสวนเบี่ยงเบน
มาตรฐาน (Standard Deviation) ของคาสัมประสิทธิจินีลดลง 1
ผลิตภาพจะเพิ่มขึ้นรอยละ 8.5
10 คุปต พันธหินกอง ธนาคารที่ดิน

2.2 á¹Ç·Ò§¡Òû¯ÔÃÙ»·Õ่´Ô¹

การปฏิรูปที่ดินอาจแบงไดเปน 3 แนวทาง ไดแก

1) แนวทาง ที่ อาศั ย กลไก ตลาด เป น พื้ น ฐาน

(Market-based Policy)
2) แนวทางทีอาศั
่ ยกลไกของรัฐบาล (Government
Intervention)
3) แนวทางทีอาศั
่ ยชุมชนเปนพืน้ ฐาน (Community-
based Policy)

การอาศัยกลไกตลาดเปนพืน้ ฐานอาจใชมาตรการ
‘ภาษีที่ดิน’ (Land Taxation) เปนเครื่องมือ โดยมีหลัก
การวารัฐบาลควรแทรกแซงการตัดสินใจของเอกชนเทา
ที่จำเปน ใชมาตรการที่ไมบิดเบือนกลไกราคามากเกิน
ไป การใชภาษีทีด่ นิ เปนเครือ่ งมือทีสอดคล
่ องกับแนวทาง
นี้มากที่สุด เพราะอำนาจในการเปลี่ยนแปลงกรรมสิทธิ์
ยังคงเปนของเอกชนเหมือนเดิม รัฐบาลเพียงแตเขาไป
 11

สรางเงื่อนไข (Conditions) บางประการเพื่อใหเอกชน

เปลี่ยนแปลงการตัดสินใจ โดยที่รัฐบาลไมได ‘คิด’ แทน
เอกชนวาใครควรจะครอบครองที่ดินมากนอยเพียงไร
เอกชนรายใดที่เห็นวาการทิ้งที่ดินใหวางเปลาจะทำให
ตองเสียภาษีมาก (สวนใหญมักจะเปนผูมีฐานะดี) ก็จะ
ตัดสินใจทำประโยชนหรืออาจขายที่ดินใหคนอื่นไป สง
ผลใหการจัดสรรทีด่ นิ มีประสิทธิภาพและความเปนธรรม
มากขึ้นในระดับหนึ่ง
อยางไร ก็ตาม แนวทาง ที่ อาศัย กลไก ตลาด แต
เพียงอยางเดียวอาจไมเพียงพอ หรือไมสามารถบรรลุ
เปา หมาย ที่ สังคม ตองการ ได ยกตัวอยาง เชน ใน บาง
สังคมตองการเนนเปาหมายดานความเปนธรรมในการ
กระจายที่ดินมากเปนพิเศษ และมาตรการทางภาษีก็ยัง
ไมเพียงพอทีจะ่ ทำใหคนจนทีต่ องการทีด่ นิ ทำกินสามารถ
เขาถึงทรัพยากรดังกลาวได รัฐบาลจึงจำเปนตองเขามามี
บทบาทในการเปลี่ยนแปลงหรือถายโอนกรรมสิทธิ์ รวม
ถึงใหความชวยเหลือทางการเงินแกคนจนทีไม ่ มทุี นทรัพย
พอในการซื้อที่ดิน วิธีการที่ใชมีหลายวิธี อาทิ
12 คุปต พันธหินกอง ธนาคารที่ดิน

• การ แจก จ า ย เอกสาร สิ ท ธิ์ (Entitlement)

เปนการนำเอาที่ดินของรัฐหรือรัฐวิสาหกิจ (เชน ที่ราช
พัสดุ พื้นที่ปา ที่ดินสาธารณะที่ไมไดใชประโยชน) นำ
มาออกเอกสารสิทธิ์ใหประชาชนเขาไปทำกิน สวนมาก
ไมอนุญาตใหซื้อขาย หรือเปลี่ยนแปลงเจาของ
• การยึดที่ดินคืน (Expropriation) เปนการใช
อำนาจรัฐยกเลิกกรรมสิทธิ์ที่ดินของเอกชนแลวยึดคืน
เปนของรัฐ หรือจัดสรรที่ดินดังกลาวใหเอกชนรายอื่น
โดยไมจายคาชดเชยใหเจาของเดิม วิธีดังกลาวปรากฏ
ในประเทศคอมมิวนิสตในอดีต ประเทศประชาธิปไตยที่
มีเศรษฐกิจแบบทุนนิยมไมใชวิธีนี้เพราะเปนการละเมิด
สิทธิของเอกชน
• ธนาคารที่ดิน (Land Bank) เปนหนวยงาน
สาธารณะที่ไมแสวงหากำไร (Non-profit Organiza-
tion) อาจทำหนาที่ไดหลายประการตามวัตถุประสงค
ของการกอตั้ง แตโดยทั่วไปแลวธนาคารที่ดินจะเปน ผู
‘ซื้อ’ ที่ดินจากเอกชนรายอื่นที่ไมไดใชประโยชน (หรือ
ถาเปนที่ดินของรัฐก็ไมตองซื้อ) เพื่อจัดสรรที่ดินใหแกผู
 13

มีไดและเกษตรกร แหลงรายไดของธนาคารอาจมาจาก
งบประมาณหรือชองทางอื่นๆ ตามที่กฎหมายกำหนด

แนวทางสุดทายคือการอาศัยชุมชนในการรวมกัน
จัดการทรัพยากรที่ดิน เจาของกรรมสิทธิ์ไมใชทั้งเอกชน
และรัฐบาล แตเปนของกลุมประชาชนที่รวมตัวกันเปน
ระยะ เวลา นาน มี การ วาง ระบบ บริหาร จัดการ ใน เชิง
สถาบันที่ชัดเจน เครื่องมือที่สำคัญคือการออก ‘โฉนด
ชุมชน’ ที่ เปน เอกสาร อนุญาต ให ชุมชน รวม กัน บริหาร
จัดการ ครอบครอง และใชประโยชนจากที่ดินของรัฐ
อาจใชเพื่ออยูอาศัยหรือประกอบอาชีพตางๆ โดยมีขอ
กำหนดหรือเงื่อนไขบางประการ วัตถุประสงคของการ
ออกโฉนดชุมชนก็เพื่อแกปญหาการซื้อขายที่ดินเพื่อเก็ง
กำไรของเอกชน ทำใหที่ดินถูกปนราคาใหสูง ไมถูกใช
ประโยชนอยางเต็มที่ และสูญเสียทีด่ นิ สำหรับการเกษตร-
กรรมไปเปนที่ดินเชิงพาณิชย โฉนดชุมชนจะดึงเอาที่ดิน
ออกจากกลไกตลาด ไมอนุญาตใหมีการซื้อขาย เพื่อ
รักษาพื้นที่เกษตรกรรมเอาไว
14 คุปต พันธหินกอง ธนาคารที่ดิน

การ ปฏิรูป ที่ดิน ไม จำเปน ตอง เลือก แนวทาง ใด

แนวทางหนึ่ง อาจกลาวไดวาทั้ง 3 แนวทางนอกจากจะ
ไมขัดแยงกันแลวยังมีความเชื่อมโยงกันดวย การไดมา
ซึ่งที่ดินในการจัดโฉนดชุมชนจะตองอาศัยธนาคารที่ดิน
เปนกลไก ขณะที่ธนาคารที่ดินก็ตองการเงินสวนแบง
รายไดจากภาษีที่ดินเพื่อนำไปซื้อที่ดิน และภาษีที่ดินก็
จะเปนแรงกดดันใหผูครอบครองที่ดินจำนวนมากปลอย
ที่ดินออกมา การปฏิรูปที่ประสบความสำเร็จจึงขึ้นอยู
กับวาจะออกแบบนโยบายอยางไรใหมาตรการทั้งหมด
ประสานกัน

3. ¸¹Ò¤Ò÷Õ่´Ô¹
3.1 á¹Ç¤Ô´¾×้¹°Ò¹¢Í§¸¹Ò¤Ò÷Õ่´Ô¹

ประเด็นขอขัดแยงเรือ่ งการใชทีด่ นิ เปนปญหาใหญ

ของคนหลายลานคนในประเทศ มาตรการบริหารจัดการ
 15

ที่ดินที่รัฐบาลไทยเคยใชมาในอดีต เชน นโยบายการใช

และกรรมสิทธิ์ที่ดิน (มติคณะรัฐมนตรี 22 มิถุนายน
2525) ของที่ดิน 3 ประเภทคือ พื้นที่ปาไมถาวรที่ยังไม
ประกาศเปนเขตปาสงวนแหงชาติ พืน้ ทีป่ าสงวนแหงชาติ
ทีราษฎร
่ บุกรุก และพืน้ ทีที่ ราษฎร
่ ไมไดบุกรุกและมีสภาพ
ปาสมบูรณ โดยนำเอาทีด่ นิ ของรัฐทีเป ่ นปาเสือ่ มโทรมมา
จัดสรรใหประชาชนเพื่อบรรเทาปญหาการไรที่ทำกินนั้น
ทำใหพื้นที่ปาของประเทศสูญเสียไป และไมสอดคลอง
กับ หลัก คิด เรื่อง การ พัฒนา อยาง ยั่งยืน (Sustainable
Development) และที่ผานมาก็พบวาที่ดินถูกเปลี่ยน
มือไปสูนายทุน ทำใหปญหาการขาดแคลนที่ทำกินยังคง
ดำรงอยูตอไป (ปราโมทย ตั้งเกียรติกำจาย 2553) การ
จัดหาทีด่ นิ ใหประชาชนจึงควรอยูใน  รูปแบบธนาคารทีด่ นิ
คือภาครัฐจัดซื้อที่ดินใหประชาชนเชาหรือเชาซื้อ
ธนาคาร ที่ ดิ น มี หลาก หลาย รู ป แบบ ตาม
วัตถุประสงค ของ การ แกไข ปญหา ที่ เกิด ขึ้น ใน ขณะ นั้น
และบางปญหาก็มีความเชื่อมโยงกัน เชน การไมมีที่ดิน
ทำ กิน สง ผล ตอ การ บุกรุก พื้นที่ สงวน ของ รัฐ หรือ การ
16 คุปต พันธหินกอง ธนาคารที่ดิน

กระจายทีด่ นิ ไมเหมาะสมสงผลใหการใชประโยชนทำได
ไมเต็มที่ เชนนี้แลวธนาคารที่ดินจึงมีบทบาทในการเปน
ตัวกลางแกไขความไมสมบูรณของตลาดที่ดิน ดวยการ
ลด การ ผูกขาด (Monopoly) ใน ตลาด ที่ดิน โดย การ
กระจายการถือครองจากเจาของที่ร่ำรวย ถือครองที่ดิน
จำนวนมาก ไปสูเกษตรกรที่มีฐานะยากจน อันเปนการ
เพิ่มประสิทธิภาพและความเปนธรรมไปพรอมกัน
นอกจาก เปา หมาย การ แกไข ปญหา การก ระ จุก
ตัวของที่ดิน (Land Concentration) และเพื่อกระจาย
การถือครองที่ดินขางตนแลว ในบางประเทศธนาคาร
ที่ดินยังมีบทบาทในการแกไขปญหาการกระจัดกระจาย
ของกรรมสิทธิ์ (Land FSragmentation) ที่พบมากใน
ประเทศ ยุโรป ตะวัน ออก เนื่องจาก ใน ยุค คอมมิวนิสต
รัฐบาลไดยึดเอาที่ดินของเอกชนไวเปนเวลานานหลาย
สิบป เมื่อระบบคอมมิวนิสตลมสลายและประเทศกลับ
สูเศรษฐกิจระบบตลาด (Market Economy) จึงตองคืน
กรรมสิทธิที์ ด่ นิ แกเจาของเดิม แตปญหาทีพบ
่ คือ เจาของ
เดิมอาจเสียชีวติ ไปแลว หรือชราภาพมากจนใชประโยชน
 17

จากที่ดินไมได หรือเจาของเดิมยายไปอยูที่อื่นและไมได
อาศัยบนที่ดินผืนนั้นแลว หรือบางกรณีก็ตามหาเจาของ
เดิมไมพบ ผลคือความเปนเจาของที่ดินกระจัดกระจาย
ที่ดินแตกเปน ผืนเล็กผืนนอย ธนาคารที่ดินจึงทำหนาที่
รวบรวมที่ดินใหเปนผืนใหญขึ้น (Land Consolidation)
เพื่อใชประโยชนจากการประหยัดจากขนาด (Econo-
mies of Scale) และเพิ่มประสิทธิภาพการผลิต
ใน ทาง ปฏิบัติ แลว การ ใช ธนาคาร ที่ดินควร จะ ใช
ควบคูไป  กับการเก็บภาษีทีด่ นิ เนือ่ งจากภาษีทีด่ นิ เปนการ
เพิ่ม ตนทุน คา เสีย โอกาส (Opportunity Cost) ของ
เจาของที่ดินรายใหญ ลดแรงจูงใจที่จะครอบครองที่ดิน
เพือ่ เก็งกำไรโดยไมใชประโยชน จึงเกิดการจัดสรรการถือ
ครองทีด่ นิ ใหม (Reallocation) จากนัน้ ธนาคารทีด่ นิ จะ
เขามาทำหนาทีใน ่ การกระจายการถือครอง (Redistribu-
tion) ไปยังเกษตรกรที่ตองการที่ดินทำกิน เนื่องจากขอ
ไดเปรียบของธนาคารทีด่ นิ คือการกำหนดกลุม เปาหมาย
(Target Group) ได รวมทัง้ เปนชองทางทีรั่ ฐบาลสามารถ
ใชนโยบายชวยเหลือไดสะดวกกวา เชน การใหเกษตรกร
18 คุปต พันธหินกอง ธนาคารที่ดิน

เช า ที่ ดิ น ใน ราคา ที่ สม เหตุ สม ผล และ ใน ระยะ ยาว

ธนาคารที่ดินอาจเปลี่ยนแปลงภาระหนาที่ไปสูธนาคาร
รายยอย (Microfinance) เพือ่ ชวยเหลือเกษตรกรได เชน
ในฟลิปปนส (โปรดดู Lamberte 2000)

3.2 ¡ÒèѴμÑ้§¸¹Ò¤Ò÷Õ่´Ô¹ã¹
»ÃÐà·Èä·Â2

แนวทาง แกไข ของ รัฐบาล ใน อดีต อยู ใน รูป แบบ

ของกองทุนที่ดิน ในป 2512 รัฐบาลจัดตั้งกองทุนที่ดิน
ในรูปแบบเงินทุนหมุนเวียนจัดซื้อที่ดินตาม พ.ร.บ.จัด
รูปที่ดิน พ.ศ. 2511 เพื่อใหเกษตรกรยืมเงินไปซื้อที่ดิน
มาจัดตั้งเปนสหกรณการเชาชื้อที่ดิน (สหกรณนิคม) แต
ไมประสบความสำเร็จในการกระจายการถือครองที่ดิน
มากนัก มีสหกรณนิคมเกิดขึ้น 84 แหง หนึ่งในนี้คือที่
ชุมชนคลองโยง จังหวัดนครปฐม ตอมาในป 2518 จึง
2 เนือ้ หาบางสวนอางอิงจากการรวบรวมของ สกลฤทธิ์ จันทรพุม
(2553), สถาบันศึกษานโยบายสาธารณะ
 19

มีการจัดตั้งกองทุนปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม รวมทั้ง
ระเบียบ สำนัก นายก รัฐมนตรี วา ดวย เงิน ทุนหมุนเวียน
กองทุนจัดหาที่ดินชวยเหลือชาวนาชาวไร พ.ศ. 2519
ภายใตการกำกับดูแลของนายกรัฐมนตรีและสำนักงาน
ปลัดสำนักนายกรัฐมนตรี
ใน เดือน พฤษภาคม 2521 มี การ จัด ตั้ง คณะ
ทำงาน ร ว ม ระหว า ง สำนั ก งาน การ ปฏิ รู ป ที่ ดิ น เพื่ อ
เกษตรกรรม (ส.ป.ก.) กับธนาคารเพื่อการเกษตรและ
สหกรณการเกษตร (ธกส.) เพื่อศึกษาลูทางในการจัดตั้ง
ธนาคารทีด่ นิ ผลของการศึกษาเห็นสมควรใหมีการจัดตัง้
ธนาคารที่ดิน โดยเปนหนวยงานรวมกับ ธกส. และไดนำ
ราง พ.ร.บ.เสนอคณะรัฐมนตรี คณะรัฐมนตรีไดมีมติ เมือ่
วันที่ 16 มกราคม 2522 ใหปรับปรุงราง พ.ร.บ.ปฏิรูป
ที่ดินเพื่อเกษตรกรรม และยกราง พ.ร.บ.ธนาคารเพื่อ
การเกษตร และ สหกรณ การเกษตร ให สอดคล อ ง กั น
จนเมื่อวันที่ 9 มิถุนายน 2523 ไดมีการจัดตั้งคณะ
อนุกรรมการพิจารณาดานธนาคารที่ดิน เสนอแนวทาง
การ จั ด ตั้ ง ธนาคาร ที่ ดิ น ไว หลาย รู ป แบบ เช น เป น
20 คุปต พันธหินกอง ธนาคารที่ดิน

รัฐวิสาหกิจ หรือจัดตั้งเปนหนวยงานใน ธกส. หรือจัดตั้ง

จากกองทุน ส.ป.ก. หรืออยูใน  รูปแบบของคณะกรรมการ
โดยมี ส.ป.ก. ทำหนาที่เปนฝายเลขานุการ
ที่ ผาน มา กองทุน ที่ดิน ไม ประสบ ความ สำเร็จ
เนื่องจากปญหาการขาดแคลนเงินทุน ไมมีการนำไปสู
การปฏิบัติอยางจริงจัง นำเงินทุนไปใชผิดวัตถุประสงค
หรือมีการปรับเปลี่ยนนโยบายเมื่อเปลี่ยนรัฐบาล รวม
ทั้ง ปญหา การ ทุจริต คอรัปชั่น ปจจุบัน รัฐบาล อภิสิทธิ์
เวช ชา ชีวะ ผลัก ดัน การ จัด ตั้ง ธนาคาร ที่ดิน ไป มาก พอ
สมควร โดยเสนอวา ในระยะสั้น มีลักษณะเปนองคกร
มหาชน (แบบชั่วคราว) โดยออกเปนพระราชกฤษฎีกา
จัดตัง้ สถาบันบริหารจัดการธนาคารทีด่ นิ และในระยะยาว
มี เปา หมาย เพื่อ ยก ราง พ.ร.บ.ธนาคาร ที่ดิน เพื่อ จัด
ตั้งธนาคารที่ดินอยางถาวร (ใชเวลาประมาณ 3-5 ป)
โดยมีลักษณะเปนองคกร มหาชนที่บริหารจัดการอยาง
อิสระ นายถาวร เสนเนียม รมช.มหาดไทย คาดวาจะใช
งบประมาณกอตั้งกองทุนธนาคารที่ดินประมาณ 1 พัน
ลานบาท (กรุงเทพธุรกิจ, 24 มิถุนายน 2553)
 21

·Õ่´Ô¹¢Í§ÃÑ°ºÒÅ ·Õ่´Ô¹¢Í§àÍ¡ª¹

¸¹Ò¤Ò÷Õ่´Ô¹

ไมอนุญาตใหเชาซื้อ อนุญาตใหเชา
อนุญาตใหเชาเพื่อทำกิน หรือเชาซื้อ
ไดอยางเดียว

à¡ÉμáÃÃÒ‹ÍÂ
áÅмٌäÁ‹ÁÕ·Õ่·Ó¡Ô¹

ÀÒ¾ ·Õ่ 1: เค า โครง การ ทำงาน ของ ธนาคาร ที่ ดิ น ใน

ประเทศไทย

การทำงานของธนาคารที่ดินจะทำงานควบคูไป
กับภาษีที่ดิน เมื่อเก็บภาษีที่ดินกับที่ดินที่ไมใชประโยชน
จะทำใหเจาของนำที่ดินเขามาที่ธนาคารที่ดิน ธนาคาร
จะนำเงินทุนไปซื้อที่ดินจากเอกชนดังกลาวมาจัดสรรให
กับเกษตรกรที่ยากจนและคนไรที่ทำกินได ‘เชา’ หรือ
22 คุปต พันธหินกอง ธนาคารที่ดิน

‘เชาซือ้ ’ รวมกับการนำเอาทีด่ นิ ของรัฐมาจัดใหเชาเพือ่ ทำ

กินได แตไมอนุญาตใหเชาซือ้ โดยมีองคการปกครองสวน
ทอง ถิ่น ทำ หนาที่ สำรวจ ที่ดิน ที่ รกราง วาง เปลา อยาง
ทั่วถึง และธนาคารที่ดินมีหนาที่ควบคุม-ติดตาม-กำกับ
ดูแลการเปลีย่ นมือทีด่ นิ ทัง้ นี้ ทีด่ นิ ทีได
่ กรรมสิทธิมา
์ จาก
ธนาคารที่ดิน หากเจาของตองการขายจะตองขายกลับ
มายังธนาคารที่ดิน เพื่อปองกันไมใหที่ดินเปลี่ยนมือไป
สูนายทุนรายใหญ
นอกจากนี้ นายกรณ จาติกวณิช รัฐมนตรีวาการ
กระทรวงการคลัง เปดเผยวาอาจจะนำรายไดในอัตรา
รอยละ 2 ของรายไดที่จัดเก็บไดตามกฎหมายภาษีที่ดิน
และสิ่งปลูกสราง หรือประมาณปละ 500 ลานบาท
มาสนับสนุนการดำเนินงานของธนาคารที่ดิน เพื่อนำ
เงินไปรับซื้อหรือบริหารจัดการที่ดินตอจากประชาชนที่
ไมตองการเปนเจาของที่ดินที่ไมไดใชประโยชนอีกตอไป
(สำนักขาวไทย, 24 มิถนุ ายน 2553) เชนเดียวกับความ
เห็นของ จรูญศรี ชายหาด จากสำนักงานเศรษฐกิจการ
คลัง ที่เห็นวาการหักภาษีรอยละ 2 เขากองทุนธนาคาร
 23

ที่ดิน ควร ปรับ เปลี่ยน เปน ให มี การ เก็บ คา ธรรมเนียม
พิเศษเพิ่ม (Surcharge) รอยละ 2 จากรายไดภาษีเพื่อ
สงใหรัฐ แยกตางหากจากรายไดขององคการปกครอง
สวนทองถิ่นที่จะนำมาบริหารจัดการในพื้นที่ของตนเอง
(เครือ ขาย ปฏิรูป ที่ดิน แหง ประเทศไทย, 1 กันยายน
2553) อย า งไร ก็ ต าม มี ความ เห็ น จาก นั ก วิ ช าการ
บางทานวาการหักรายไดไมสามารถทำได เนือ่ งจากรายได
จาก พ.ร.บ.ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสราง กำหนดใหเปน
รายไดของทองถิ่น

3.3 ¤ÇÒÁ¤×ºË¹ŒÒ¢Í§¡ÒèѴμÑ้§¸¹Ò¤ÒÃ
·Õ่´Ô¹ã¹»˜¨¨ØºÑ¹

เมือ่ วันอังคารที่ 14 ธันวาคม 2553 คณะรัฐมนตรี

ได มีมติ อนุมัติ หลัก การ “ราง พระ ราช กฤษฎีกา จัด ตั้ง
สถาบันบริหารจัดการธนาคารที่ดิน (องคการมหาชน)
พ.ศ. ....” ตามทีสำนั
่ กงานปลัดสำนักนายกรัฐมนตรีเสนอ
ขณะนีร้ างกฎหมายผานการตรวจพิจารณาของสำนักงาน
24 คุปต พันธหินกอง ธนาคารที่ดิน

คณะกรรมการกฤษฎีกาและคณะรัฐมนตรีเห็นชอบกับ
รางดังกลาวแลวในวันอังคารที่ 8 มีนาคม 2554 และ
ใหดำเนินการตอไปได เมือ่ สวนราชการทีเกี่ ย่ วของยืนยัน
เห็นชอบดวยกับรางพระราชกฤษฎีกาดังกลาวดวยแลว
สำนักเลขาธิการคณะรัฐมนตรีไดเผยแพรขอมูลบางสวน
ที่เปนสาระสำคัญของรางกฎหมาย3 ดังตอไปนี้
รางพระราชกฤษฎีกาดังกลาวไดใหคำจำกัดความ
ของธนาคารทีด่ นิ (มาตรา 3) วาเปน “องคกรทีทำ ่ หนาที่
จัดเก็บรวบรวมขอมูลทีด่ นิ ของหนวยงานภาครัฐ องคการ
ปกครอง สวน ทอง ถิ่น และ เอกชน ที่ ไม ได ใช ประโยชน
และ จัด ซื้อ ที่ดิน จาก เอกชน เพื่อ นำ มา จัด ให เกษตรกร
ผูยากจน หรือผูประสงคจะใชประโยชนในที่ดิน ไดเชา
เชาซื้อ หรือเขาทำประโยชน และสนับสนุนทางการเงิน
แกการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม” จึงพอจะเห็นไดวา
ธนาคารที่ดินที่กำลังจะเกิดขึ้นในประเทศไทยจะมีภาระ
หนาที่ 3 ประการ นอกจากเก็บรวบรวมฐานขอมูลที่ดิน
3 http://media.thaigov.go.th/sitedirectory/471/2027/2
027_68839_141253.doc (หนา 8 - 10)
 25

และจัดซื้อที่ดินเพื่อแจกจายซึ่งเปนภารกิจหลักแลว ยัง
มีภารกิจรองคือการชวยเหลือดานการเงิน (Financial
Assistance) แกโครงการปฏิรูปที่ดินอีกดวย รูปแบบนี้
คลายคลึง กับ โมเดล ของ ธนาคาร ที่ดิน ใน บาง ประเทศ
เชน กาลิเซีย
การจัดตั้งจะทำในลักษณะองคการมหาชน ชื่อวา
‘สถาบันบริหารจัดการธนาคารที่ดิน (องคการมหาชน)’
หรือ ‘The Land Bank Administration Institute (Public
Organization)’ พึงเขาใจวาองคการดังกลาวเปนธนาคาร
ที่ดิน แบบ ชั่วคราว เพื่อ แกไข ปญหา การ ขาดแคลน ที่ดิน
ทำ กิ น โดย เร ง ด ว น มิ ใ ช ธนาคาร ที่ ดิ น โดย สมบู ร ณ
เนื่องจากมาตรา 7 วรรค 1 ของรางพระราชกฤษฎีกา
เขียนวัตถุประสงคขององคการนีไว ้ วา “ดำเนินการเพือ่ ให
เกิดการกระจายการถือครองที่ดินที่เปนธรรมและยั่งยืน
และมีการใชประโยชนที่ดินอยางเหมาะสม และจัดตั้ง
ธนาคารที่ดินขึ้นภายในระยะเวลา 5 ป”
นอกจากการกระจายการถือครองที่ดินและดูแล
การใชประโยชนแลว สถาบันบริหารจัดการธนาคารทีด่ นิ
26 คุปต พันธหินกอง ธนาคารที่ดิน

ยังมีวัตถุประสงคอื่น ไดแก
1) การรวบรวมและจัดทำฐานขอมูลที่ดิน เพื่อ
เปนตัวกลางระหวางผูตองการใชที่ดินกับผูที่มีที่ดินแต
ไมไดใชประโยชน
2) ดำเนินการจัดหาที่ดินของรัฐ หรือจัดซื้อที่ดิน
ของเอกชนที่ไมไดใชประโยชนหรือใชประโยชนไมเต็มที่
มาจัดสรรใหเกษตรกรและคนยากจนไดใชประโยชน
3) สนับสนุนทางการเงินแกการปฏิรูปที่ดินเพื่อ
เกษตรกรรม
4) สนับสนุนใหชุมชนมีการบริหารจัดการที่ดิน
รวมกัน ทั้งที่ดินทำกินและที่ดินสำหรับการอยูอาศัยใน
รูปแบบโฉนดชุมชน
5) ประสานงานกับหนวยงานทีเกี ่ ย่ วของ เพือ่ แกไข
ปญหาที่ดินของเกษตรกรและผูยากจน
6) สนั บ สนุ น การ รั ก ษา และ คุ ม ครอง พื้ น ที่ ที่
เหมาะสมสำหรับเกษตรกรรมทีสอดคล ่ องกับนิเวศวิทยา
ภูมิปญญา และวัฒนธรรมของแตละทองถิ่น
เพื่อเปนเครื่องมือ (Instrument) ใหบรรลุภารกิจ
 27

หนาที่ ขาง ตน ราง พระ ราช กฤษฎี กาฯ ได กำหนด ให
สถาบันบริหารจัดการธนาคารที่ดินมีอำนาจดังตอไปนี้
1) ให สิน เชื่อ เพื่อ การ จัดหา และ พัฒนาที่ดิน แก
เกษตรกร ผูยากจน ผูประสงคจะใชประโยชนในที่ดิน
องคกรชุมชน เครือขายองคกรชุมชน หรือบุคคลตามที่
คณะกรรมการกำหนด
2) สงเสริมและสนับสนุนองคกรชุมชนและเครือ
ขายองคกรชุมชนในการบริหารจัดการที่ดิน
3) กอ ตั้ง สิทธิ หรือ ทำ นิติกรรม ทุก ประเภท กับ
หนวยงานของรัฐหรือเอกชน
4) โอน หรือ รับ โอน อสังหาริมทรัพย หรือ ทรัพย
สิทธิตางๆ
5) เปนเจาของกรรมสิทธิ์ เปนผูได มาซึง่ สิทธิครอบ
ครองและเปนผูทรงสิทธิในทรัพยสิทธิตางๆ
6) ซื้อ จัดหา จำหนาย ยืม ใหยืม เชา ใหเชา
เชาซือ้ ใหเชาซือ้ หรือดำเนินงานเกีย่ วกับอสังหาริมทรัพย
หรือทรัพยสิทธิตางๆ
7) รวมทุนกับนิติบุคคลอื่นในกิจการที่เกี่ยวกับ
28 คุปต พันธหินกอง ธนาคารที่ดิน

วัตถุประสงคของสถาบัน
8) กูหรื
 อยืมเงินภายในและภายนอกราชอาณาจักร
เพื่อ ประโยชน ใน การ ดำเนิน การ ตาม วัตถุประสงค ของ
สถาบัน
9) ทำความตกลงและรวมมือกับเอกชนหรือหนวยงาน
อื่ น ทั้ ง ภาค รั ฐ และ องค ก ร ภาค เอกชน ทั้ ง ภายใน และ
ภายนอกราชอาณาจักร ในกิจการทีเกี ่ ย่ วกับวัตถุประสงค
ของสถาบัน
10) ประสานงาน ใหคำปรึกษาและคำแนะนำการ
วางแผนพัฒนาและการใชประโยชนในทีด่ นิ แกหนวยงาน
ภาครัฐและเอกชนที่เกี่ยวของกับการจัดตั้งธนาคารที่ดิน
11) รวบรวม ศึกษา วิเคราะห วิจัยและจัดทำ
ขอ เสนอ เกี่ยว กับ การ กำหนด นโยบาย และ มาตรการ
ที่เกี่ยวของกับการบริหารที่ดิน รวมทั้งเสนอแนะปญหา
อุปสรรค และขอขัดของทีเกิ ่ ดขึน้ ในการปฏิบตั งาน
ิ ตลอด
จนแนวทางการแกไขตอคณะกรรมการ
12) เรียกเก็บคาธรรมเนียม คาบำรุง คาตอบแทน
หรือคาบริการในการดำเนินการของสถาบัน ทั้งนี้ตาม
 29

หลักเกณฑและอัตราที่คณะกรรมการกำหนด
13) รับเปนตัวแทนนายหนา รับมอบหมายหรือ
รับจางบุคคลอื่น รวมทั้งมอบหมายบุคคลหรือองคกร
อื่นใด เพื่อดำเนินการหรือประกอบกิจการใดๆ ภายใน
ขอบวัตถุประสงคของสถาบัน
14) เผยแพรและประชาสัมพันธการดำเนินงาน
เกี่ยวกับการจัดตั้งธนาคารที่ดิน
15) ดำเนินการอื่นใดเพื่อใหบรรลุวัตถุประสงค
ของสถาบัน

ใน ส ว น ของ ทรั พ ย สิ น ร า ง พระ ราช กฤษฎี กาฯ

กำหนดใหสถาบันบริหารจัดการธนาคารที่ดินมีทุนและ
ทรัพยสินในการดำเนินการของสถาบันจากแหลงตางๆ
ประกอบดวย
1) เงินหรือทรัพยสินที่ไดรับโอนมา
2) เงินที่รัฐบาลจายใหเปนทุนประเดิม
3) เงินงบประมาณรายจายประจำปของรัฐบาล
เปนจำนวนตามจำนวนที่คณะรัฐมนตรีกำหนด เมื่อได
30 คุปต พันธหินกอง ธนาคารที่ดิน

จัด ตั้ง สถาบัน และ จำนวน ที่ เพิ่ม ขึ้น ตาม ความ จำเปน
ในแตละปงบประมาณ
4) เงินอุดหนุนจากภาคเอกชน หรือองคกรอื่น
รวม ทั้ง จาก ตาง ประเทศ หรือ องคการ ระหวาง ประเทศ
และเงินหรือทรัพยสินที่มีผูอุทิศให
5) คาธรรมเนียม คาบำรุง คาตอบแทน คาบริการ
หรือรายไดจากการดำเนินการ
6) ดอกผลของเงินหรือรายไดจากทรัพยสินของ
สถาบั น หรื อ จาก การ ออก พั น ธบั ต ร การ รั บ เงิ น หรื อ
ทรัพยสินตาม (4) จะตองไมทำใหสถาบันขาดความเปน
อิสระหรือความเปนกลาง

โครงสรางการบริหารจะอยูใน
 รูปแบบขององคการ
มหาชน โดยดำเนินการตามขั้นตอนการจัดตั้งองคการ
มหาชน ตามหนังสือของสำนักงาน ก.พ.ร. ที่ นร 1200/ว
15 ลง วัน ที่ 11 กันยายน 2549 มี นายก รัฐมนตรี
เปน ผูรักษาการตามพระราชกฤษฎีกานี้ และใหมีคณะ
กรรมการชุดหนึง่ เรียกวา “คณะกรรมการสถาบันบริหาร
 31

จัดการธนาคารที่ดิน” ประกอบดวย
1) ประธาน กรรมการ เป น ผู ท รง คุ ณ วุ ฒิ ที่ มี
ความรูความเชี่ยวชาญดานการบริหารจัดการที่ดิน หรือ
ทรัพยากรธรรมชาติ แตงตั้งโดยคณะรัฐมนตรี
2) กรรมการโดยตำแหนง 4 คน ไดแก ปลัดสำนัก
นายกรัฐมนตรี ปลัดกระทรวงการคลัง ปลัดกระทรวง
เกษตรและสหกรณ และปลัดกระทรวงมหาดไทย
3) กรรมการ ผู แทน องคกร ชุมชน 4 คน ใช วิธี
สรรหาจากตัวแทนขององคกรชุมชน แตงตั้งโดยคณะ
รัฐมนตรี
4) กรรมการผูท รงคุณวุฒิ 4 คน เปนผูท รงคุณวุฒิ
ที่มีความรูความเชี่ยวชาญดานการบริหารจัดการที่ดิน
หรือทรัพยากรธรรมชาติ แตงตั้งโดยคณะรัฐมนตรี
5) เลขานุ ก าร กำหนด ให ผู อำนวย การ เป น
กรรมการและเลขานุการโดยตำแหนง

เปน ที่ นา สังเกต วา ราง พระ ราช กฤษฎี กาฯขาง
ตนที่เพิ่งไดรับความเห็นชอบจากคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่
32 คุปต พันธหินกอง ธนาคารที่ดิน

14 ธันวาคม 2553 มีการปรับปรุงแกไขจากรางพระราช

กฤษฎีกาฯ ของกองนิตกิ าร กรมทีด่ นิ กระทรวงมหาดไทย
(13 กรกฎาคม 2553) ในสาระสำคัญบางประการ อาทิ
การยกเลิกถอยความที่วา “เงินที่มีกฎหมายอื่นกำหนด
ใหเปนรายไดของสถาบัน” จากการเปนสวนหนึ่งของทุน
และทรัพยสนิ ในการดำเนินการของสถาบัน แสดงใหเห็น
วา รางฯที่ ผาน คณะ รัฐมนตรี อาจ ไมมี การนำ สวน แบง
รายไดจากกฎหมายภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสรางจำนวน
รอยละ 2 ดังที่ปรากฏเปนขาวกอนหนานี้
 33

μÒÃÒ§à»ÃÕºà·Õº¤ÇÒÁáμ¡μ‹Ò§ÃÐËNjҧËҧϢͧ¡ÃÁ·Õ´่ ¹Ô
áÅÐËҧϷÕ่¼‹Ò¹¤³ÐÃÑ°Á¹μÃÕ

ËҧϢͧ¡ÃÁ·Õ่´Ô¹ ËҧϷÕ่¼‹Ò¹¤³ÐÃÑ°Á¹μÃÕ

• เตรียมการจัดตั้งธนาคาร • กำหนดระยะเวลาเตรียม
ที่ดินโดยไมมีกำหนดเวลา การจัดตั้งธนาคารที่ดิน
(มาตรา 7) ภายใน 5 ป (มาตรา 7)
• การโอนหรือรับโอน • ไมไดระบุเรื่องการไดรับ
อสังหาริมทรัพยหรือ ยกเวนคาธรรมเนียมและ
ทรัพยสิทธิตางๆ จะไดรับ ภาษีอากรตามกฎหมาย
ยกเวนคาธรรมเนียมและ • ไมไดระบุเรื่องการไดรับ
ภาษีอากรตามกฎหมาย ยกเวนคาธรรมเนียมและ
(มาตรา 8) ภาษีอากรตามกฎหมาย
• การซื้อ จัดหา จำหนาย • ไมมอำนาจ
ี ออกพันธบัตร
ยืม ใหยืม เชา ใหเชา หรือตราสารอื่นใดเพื่อ
เชาซื้อ ใหเชาซื้อ หรือ การลงทุน
ดำเนินงานเกี่ยวกับ • ไมปรากฏขอความ
อสังหาริมทรัพยหรือ ดังกลาว
ทรัพยสิทธิตางๆ จะไดรับ
ยกเวนคาธรรมเนียมและ
ภาษีอากรตามกฎหมาย
(มาตรา 8)
34 คุปต พันธหินกอง ธนาคารที่ดิน

ËҧϢͧ¡ÃÁ·Õ่´Ô¹ ËҧϷÕ่¼‹Ò¹¤³ÐÃÑ°Á¹μÃÕ

• สถาบันฯสามารถออก • คณะกรรมการฯ มี
พันธบัตรหรือตราสารอื่นใด จำนวนทั้งหมด 14 คน
เพื่อการลงทุน (มาตรา 8) ประกอบดวยประธาน
• ระบุวา “เงินที่มีกฎหมาย กรรมการ 1 คน
อื่นกำหนดใหเปนรายได กรรมการโดยตำแหนง
ของสถาบัน” เปนสวนหนึ่ง 4 คน กรรมการผูแทน
ของทุนและทรัพยสินใน องคกรชุมชน 4 คน
การดำเนินการของสถาบัน กรรมการผูทรงคุณวุฒิ
(มาตรา 9) 4 คน และเลขานุการ
• คณะกรรมการฯ มีจำนวน 1 คน โดยเพิ่มปลัด
ทั้งหมด 11 คน ประกอบ สำนักนายกรัฐมนตรีเปน
ดวยประธานกรรมการ กรรมการโดยตำแหนง
1 คน กรรมการโดย (มาตรา 13)
ตำแหนง 3 คน กรรมการ
ผูแทนองคกรชุมชน 3 คน
กรรมการผูทรงคุณวุฒิ 3
คน และเลขานุการ 1 คน
โดยไมมีปลัดสำนักนายก
รัฐมนตรีเปนกรรมการโดย
ตำแหนง (มาตรา 13)
ที่มา: กรมที่ดิน กระทรวงมหาดไทย และสำนักเลขาธิการคณะรัฐมนตรี
 35

3.4 ¸¹Ò¤Ò÷Õ่´Ô¹ã¹μ‹Ò§»ÃÐà·È :
ÃٻẺ ໇ÒËÁÒ áÅСÒúÃÔËÒèѴ¡ÒÃ

1) ¡ÒÅÔà«ÕÂ (Galicia)

กา ลิ เซีย เปน ชุมชน ที่ ปกครอง ตนเอง (Autono-

mous Community) ทางภาคตะวันตกเฉียงเหนือของ
สเปน เปนเขตประวัตศิ าสตร (Historic Region) ทีสำคั ่ ญ
มีประชากรประมาณ 2.78 ลานคน พื้นที่กวา 1 ใน 3
เปนพืน้ ทีเกษตรกรรม
่ ปญหาทีกา
่ ลิเซียพบคือการกระจัด
กระจายของกรรมสิทธิที์ ด่ นิ ทีด่ นิ ในชนบท (Rural Land)
กวารอยละ 97 เปนทีด่ นิ ของเอกชน แบงเปนการถือครอง
โดยชุมชน และเอกชนสวนบุคคล ที่ดินที่เปนกรรมสิทธิ์
ของชุมชนเปนที่ดินแปลงใหญ ประมาณ 600 เฮกเตอร
ขึ้นไป ถือครองโดยชุมชนประมาณ 2 พันกวาชุมชน ตรง
กันขามกับทีด่ นิ เอกชนสวนบุคคลประมาณ 1.6 ลานราย
ที่มีขนาดการถือครองที่ดินประมาณ 1.7 เฮกเตอรตอ
เจาของ 1 คนเทานัน้ ขนาดทีด่ นิ เฉลีย่ ตอแปลงประมาณ
36 คุปต พันธหินกอง ธนาคารที่ดิน

0.22 เฮก เตอร เท า นั้ น แสดง ให เห็ น ว า กรรมสิ ท ธิ์
มีลักษณะกระจัดกระจายสูง และยังพบวาเจาของที่ดิน
จำนวนมากถือครองที่ดินในชนบท แตไมไดอาศัยอยูใน
ชนบท เกิดการทิ้งรางที่ดินไมไดใชประโยชนอยางเต็มที่
(Land Abandonment) ถึงกวารอยละ 25
แมวาเจาของจะไมไดใชประโยชน แตพวกเขาก็
ยังเลือกที่ครอบครองตอไปโดยไมขาย เนื่องจากที่ดิน
อาจ ได ใช ประโยชน ใน ยาม ที่ เศรษฐกิจ ไม ดี หรือ ถือ ไว
เก็งกำไรหากเมืองขยายตัวมายังที่ดินของตน ระบบการ
บริหารจัดการขอมูลที่ดินก็ไมมีประสิทธิภาพ ตลาดซื้อ
ขายที่ดินและเชาที่ดินประสบปญหาตนทุนสารสนเทศ
สูง (High Information Cost) เจาของที่ดินไมรูเปนใคร
อยูที่ไหน และมีลักษณะกระจัดกระจาย บางคนอยูใน
เมือง บางคนอยูตางประเทศ การใชประโยชนจากที่ดิน
ผืนใหญจึงมีนอย นอกจากนี้ ยังสงผลใหตลาดซื้อขาย
และตลาดเชาที่ดินประสบปญหาตนทุนสารสนเทศสูง
(High Information Cost) และไมมราคา ี ตลาด (Market
Price) เนื่องจากไมมีขอมูลเพียงพอสำหรับการเปรียบ
 37

เทียบ สภาวะเชนนี้กลไกตลาดจึงไมสามารถทำหนาที่
แกปญหาการจัดสรรที่ดินได
สิ่งที่กาลิเซียใชเปนเครื่องมือในการแกไขปญหา
คือ ‘กฎหมายการบริหารจัดการและมาตรการทางภาษี
สำหรับการอนุรักษพื้นที่เกษตรและธนาคารที่ดิน’ (Act
7/2007 on administrative and tax measures for
the conservation of the utilised agricultural area
and on the land bank of Galicia) โดยมีจุดประสงค
เพื่อกำกับดูแลการใชที่ดินเพื่อการเกษตรใหเปนไปตาม
หลัก การ คำนึง ถึง ประโยชน สูงสุด (Rational Use of
Agricultural Areas) เพือ่ ปองกันการละทิง้ ทีด่ นิ ใหรกราง
วางเปลา ทั้งนี้รัฐบาลมีมาตรการตางๆ ดังตอไปนี้
• จัดตั้งธนาคารที่ดินแหงกาลิเซีย
• จัดตั้งสวนบริหาร (Management Body) ของ
ธนาคารที่ดิน ในชื่อวา BanTeGal
• มีกลไกลงโทษ (Penalty Regime) ผูทิ้งราง
ที่ดินโดยไมทำประโยชน
38 คุปต พันธหินกอง ธนาคารที่ดิน

ธนาคารที่ดินแหงกาลิเซียจะทำหนาที่ทั้งโดยตรง
และ โดย ออม ใน การ แก ปญหา การ จัดสรร ที่ดิน หนาที่
โดยตรงไดแกการเปน ‘สื่อกลาง’ (Mediation) ระหวาง
เจาของที่ดินกับเกษตรกร โดยธนาคารจะทำหนาที่เชา
หรือ ซื้อ ที่ดิน จาก เจาของ ที่ดิน เดิม ดวย ความ สมัคร ใจ
(ไมบังคับใหปลอยเชาหรือขายในราคาที่เจาของเดิมไม
ยินยอม) โดยสิทธิในการจัดการดูแลที่ดินจะกลายเปน
ของธนาคารที่ดิน จากนั้น ธนาคารที่ดินจึงนำที่ดินไปให
เกษตรกรหรือองคกรของรัฐอืน่ ๆ ไปเชาเพือ่ ทำประโยชน
ตอ ผู เชา มี สิทธิ ใช ที่ดิน เพื่อ การเกษตร ตาม กรอบ ของ
กฎหมาย Act 7/2007 แตไมสามารถนำที่ดินไปขาย
หรือใหเชาตอได และในบางครั้งธนาคารอาจคืนที่ดิน
ใหแกผูใหเชาไดตามความเหมาะสม ในสวนของหนาที่
โดยออมของธนาคารที่ดินประกอบดวยการสงเสริมให
ขอมูล ขาวสาร แพร หลาย ทั่ว ถึง และสราง ราคา อางอิง
 39

(Referential Prices)4 ของตลาดที่ดินเพื่อชวยเหลือให

กลไกตลาดทำงานอยางมีประสิทธิภาพมากขึ้น
กฎหมาย ยัง กำหนด ให มี บท ลงโทษ เพื่อ เปน แรง
จูงใจ ทาง ลบ (Negative Incentive) สำหรับ เจาของ
ที่ดินในเขตพื้นที่เฉพาะเพื่อการเกษตรกรรม (Area of
Special Agricultural Interest) ตาม Act 7/2007 ที่ไม
ไดใชทีด่ นิ เพือ่ เพาะปลูก (Uncultivated) หรือทิง้ รางทีด่ นิ
(Abandoned) ดวยการคิดปรับตัง้ แต 300 – 3,000 ยูโร
สำหรับการละเมิดกฎหมาย และเจาของทีด่ นิ มีทางเลือก
เพือ่ ไมใหตนเองตองถูกเก็บคาปรับ เชน เคลียรพืน้ ที่ หรือ
จัดใหเปนพื้นที่เกษตรเชิงอนุรักษ (Conservation Agri-
culture) ขายที่ดินใหผูอื่นถือครองและใชประโยชนแทน
หรือถายโอนสิทธิในการใชไปใหธนาคารที่ดิน สำหรับ
ที่ดินนอกเขตพื้นที่เฉพาะฯ กฎหมายยังไมมีผลบังคับใช
4 เนือ่ งจากตลาดทีด่ นิ ในกาลิเซียประสบปญหาไมมราคา
ี กลาง
ดังที่อธิบายไปแลว ผูทำหนาที่คำนวณและประเมินมูลคาการซื้อ
และการเชาที่ดินมีชื่อวา ‘A Technical Committee of Prices
and Valuation’ และจะจัดทำรายงานสงไปยังรัฐบาลกาลิเซียเพื่อ
ยืนยันการตัดสินใจ
40 คุปต พันธหินกอง ธนาคารที่ดิน

“Consent” to lease
or sell their land By leasing

Landowner Land Bank Farmer or

(rural land) Public Institutions

Incorporation of rights Transfer of rights to

to the Lnad Bank the final users

ÀÒ¾·Õ่ 2: เคาโครงการทำงานของธนาคารทีด่ นิ ในกาลิเซีย

 41

แตทางการกาลิเซียกำลังพยายามขยายขอบเขตพื้นที่ให
ครอบคลุมมากขึ้นเรื่อยๆ จนครอบคลุมทั่วทั้งดินแดน
นอกจากนี้ บทบาทเสริมของธนาคารทีด่ นิ เพือ่ การ
ใชประโยชนจากที่ดิน ประกอบดวย
• การขยายการ ถือครองสิทธิไปยังเจาของเดิม
(Extension of Existing Farms) โดยชาวนารุนใหม
(Young Farmers) จะ ได รับ การ สนับสนุน มาก เปน
พิเศษ
• การกอตั้งเขตการตั้งถิ่นฐานใหม (Establish-
ment of New Settlements) โดยเฉพาะในพื้นที่ที่ได
รับ ผลก ระ ทบ จาก การ อพยพ ของ แรงงานวัย หนุม สาว
เหลือแตผูสูงอายุ
• การ จั ด สรร ที่ ดิ น เป น เขต ทดลอง/วิ จั ย ด า น
การเกษตร (Agrarian Research and Experimenta-
tion)
• การ จั ด ที่ ดิ น ให เป น พื้ น ที่ สาธารณะ เพื่ อ
รักษา ความ ยั่ง ยืน ของ สิ่ง แวดลอม (Environmental
Sustainability) หรือเพือ่ ความตองการทางสังคม (Social
42 คุปต พันธหินกอง ธนาคารที่ดิน

Needs) ในดานอื่นที่จำเปน
• การสนับสนุนเกษตรกรผูหญิ  งทีได
่ รับผลกระทบ
จาก การ ใช ความ รุ น แรง ทาง เพศ (Gender-based
Violence) ใหสามารถเขาถึงที่ดินได

2) ÅÔ¸ÑÇà¹Õ (Lithuania)

ลิ ธั ว เนี ย เป น ประเทศ สมาชิ ก สหภาพ ยุ โ รป

(European Union) ตั้ง อยู ทาง ตะวัน ออก เฉียง เหนือ
ของทวีปยุโรป มีอัตราการเติบโตทางเศรษฐกิจสูงกวา
รอยละ 7-8 ในชวงป 2003 – 2008 ทางการลิธัวเนีย
เล็งเห็นวากลไกตลาดไมเพียงพอตอการแกปญหาการ
จัดสรรทีด่ นิ ทีไม
่ เหมาะสม และจำเปนตองอาศัยนโยบาย
เชิงรุก (Proactive Policy) รัฐบาลใหมของลิธัวเนียใน
ป 2008 จึงใหความสำคัญกับการจัดตั้งกองทุนที่ดิน
(The Lithuanian Land Fund) เปนลำดับตนๆ โดยมี
เปาหมายสำคัญ ไดแก
• ลดการกระจายตัวของการถือครองกรรมสิทธิ์
 43

(Defragmentation)
• ฟ น ฟู ที่ ดิ น ที่ รกร า ง ว า ง เปล า ไม มี การ ใช
ประโยชน
• ปรับ โครงสราง การ ใช ที่ดิน ให สอดคลอง และ
บูรณาการกันมากขึ้น ทั้งในระดับทองถิ่น ระดับภูมิภาค
และ ระดับ ประเทศ สำหรับ รองรับ โครงการ ตางๆ ใน
อนาคต
กอนการจัดตั้ง ลิธัวเนียวางโมเดลการออกแบบ
องคกรของกองทุนที่ดินไว 3 แบบ ไดแก ผนวกรวมเปน
สวนหนึ่งของหนวยงานของรัฐ (State Institution) ที่มี
อยูแลวคือ National Land Service ผนวกรวมเปนสวน
หนึ่งของรัฐวิสาหกิจ (State Enterprise) ที่มีอยูแลวคือ
State Land Survey Institute หรือผนวกรวมภาระงาน
เขากับองคการปกครองสวนทองถิ่น (Municipalities)
การ ประเมิน ความ เหมาะ สม ของ รูป แบบ การ จัด ตั้ง จะ
คำนึงถึงเกณฑ (Criterion) 9 ประการ ไดแก
• ความกลมกลืนสอดคลอง (Coherence): ภาระ
หนาที่จะตองผนวกรวมกันโดยคำนึงถึงความเขากันได
44 คุปต พันธหินกอง ธนาคารที่ดิน

ของหนวยงาน ภาระงานไมขัดแยงหรือซอนทับกัน
• ผลประโยชนขัดแยง (Conflict of Interests):
ลด โอกาส ที่ จะ เกิ ด ผล ประโยชน ซ อ น ทั บ หรื อ ขั ด แย ง
ระหวางหนวยงาน
• งบ ประมาณ (Budgeting): มี การ จั ด การ
งบประมาณที่เหมาะสม
• การตัดสินใจ (Decision-making): อำนาจการ
บริหารหรือออกคำสั่งชัดเจน (Clear Mandate)
• ความโปรงใส (Transparency): มีระบบการ
กำกับควบคุม (Supervision) และการกำกับตรวจสอบ
(Monitoring) ที่มีประสิทธิผล
• ประสิทธิภาพ (Efficiency): หนวยงานตองทำ
หนาที่ไดรวดเร็ว และใชทรัพยากรคุมคา
• ความ ตอ เนื่อง (Continuity): หนวย งาน มี
เสถียรภาพ ภาระงานดำเนินไปอยางตอเนื่อง
• ความเปนธรรมทางสังคม (Social Justice):
หนวยงานสามารถสรางประโยชนใหกับกลุม คนในสังคม
ไดอยางเปนธรรม โดยเฉพาะคนทีสถานะ
่ ทางเศรษฐกิจ-
 45

สังคมดอยกวาผูอื่น
• ผลกระทบโดยรวม (Overall Impact): เปน
รูปแบบองคกรที่สรางผลกระทบหรือความเปลี่ยนแปลง
ไดในระดับประเทศ
ผลการประเมินความเหมาะสม พบวาขอบเขต
ของกองทุนควรเปนองคกรระดับประเทศและเปนองคกร
ของรัฐ (National Land Service) เพราะมีประสิทธิภาพ
กวาระดับทองถิน่ เนือ่ งจากบริหารงานไดมีประสิทธิภาพ
กวา รัฐบาลยังมีอำนาจควบคุมการทำงานและคัดเลือก
 46 คุปต พันธหินกอง ธนาคารที่ดิน

Minister
of Agriculture Advisory Board

National Land Service

Director General

Finance Div. Law Div. General Affairs Div.

Land Reverse Land Development Cadastres and Geodesy

Department Department Department
Land Acquistion Division Land Reform Division Real Property Cad. Division
State Land Management Land Consolidation Division Geodesy Division
Land Market Division Land Planning Division GIS and Cartorgr. Division
Funds Division

10 Country branches

ÀÒ¾ ·Õ่ 2: โครงสราง การ ทำงาน ของ ธนาคาร ที่ดิน ใน

ลิธวั เนีย

ที่มา: Holst (2009)

 47

พนักงานมากกวา มีปญหาความโปรงใสนอยกวา และ

สามารถจัดสรรทรัพยากรขามเขตได
กองทุนที่ดินของลิธัวเนียมีการจัดองคกรเปน 3
สวน สวนแรกคือฝายงานสงวนและอนุรักษที่ดิน (Land
Reserve Department) ทำหนาที่เฝาสังเกตการณใน
ตลาดทีด่ นิ ควบคุมดูแลการใชทีด่ นิ ของรัฐ และการไดมา
ซึ่งที่ดินของกองทุนที่ดิน (Land Acquisition) สวนที่ 2
คือฝายงานพัฒนาที่ดิน (Land Development Depart-
ment) ทำหนาที่ดูแลปฏิรูปที่ดินตามนโยบายที่ดินของ
รัฐบาล รวมถึงรับผิดชอบงานควบรวมผืนที่ดิน (Land
Consolidation) และวางแผนการใชที่ดิน สวนที่ 3 คือ
ฝาย งาน จัด ทำ พิกัด แผนที่ ภูมิศาสตร (Geographical
Information System: GIS) กองทุนที่ดินมีสำนักงาน
ตามภูมิภาค 10 แหงทั่วประเทศ ประกอบดวยฝายงาน
ที่ 1 และ 2 (ฝายงานพิกัดแผนที่มีเฉพาะสำนักงาน
สวนกลางเทานั้น) การบริหารงานของกองทุนอยูภายใต
ผูอำนวยการกองทุน (Director General) ที่แตงตั้งจาก
คณะกรรมการทีปรึ ่ กษา (Advisory Board) และกองทุน
48 คุปต พันธหินกอง ธนาคารที่ดิน

วางแผนการทำงานไว 3 ชวง ไดแก

The Preparation Phase: 2009 – July 2010

• เตรี ย ม การ ปรั บ แก ไ ข กฎหมาย ที่ เกี่ ย วข อ ง
(Amendments of Legislation)
• จัดวางโครงสรางองคกร (Organizational Plan)
• ทดลองการทำงานจริงบนพื้นที่นำรอง (Experi-
ment and Learn in Pilot Locations)
• จัด ทำ คลัง ขอมูล ที่ดิน ของ รัฐ และ สำรวจ ผู ใช
ประโยชนจากที่ดินดังกลาว
Introduction Phase: July 2010 – 2013
• จัด ทำ ฐาน ขอมูล ราคา ตลาด ของ ที่ดิน (Land
Market Prices)
• วางระบบ และเริม่ ฝกอบรมเจาหนาทีผู่ ปฏิ
 บตั งาน
ิ
ทั้งสวนกลางและสวนภูมิภาค
• จั ด กิ จ กรรม ประชาสั ม พั น ธ โครงการ เชิ ญ ผู ที่
เกี่ยวของเขามามีสวนรวม
• ประเมินการทำงานเมื่อสิ้นสุดป 2013
 49

Mainstreaming Phase: 2014 - 2020

• กองทุนทำงานอยางเต็มรูปแบบ
3) ºÑÅá¡àÃÕ (Bulgaria)

บัลแกเรีย ไมมี การ จัด ตั้ง ธนาคาร ที่ดิน อยาง เปน

ทางการ แตมีองคกรในรูปของกองทุนที่ดินภายใตการ
กำกับดูแลของกระทรวงการเกษตร กองทุนมี 3 ประเภท
ไดแก ระดับรัฐ (State Land Fund: SLF) ระดับทองถิ่น
(Municipality Land Fund: MLF) และ ของ เอกชน
(Private Land Fund: PLF) แตกตางไปตามประเภท
ของการถือกรรมสิทธิ์ กองทุนทีมี่ บทบาทมากคือกองทุน
ของรัฐและของเอกชน สภาพปญหาหลักของบัลแกเรีย
คือเจาของที่ดินไมไดอยูอาศัยและทำมาหากินบนที่ดิน
แตสวนหนึ่งยังคงถือครองที่ดินไดดวยเหตุผลทางจิตใจ
(Emotional Reasons) และบางสวนถือไวเพื่อเก็งกำไร
พืน้ ทีที่ อยู
่ ใน  การดูแลของ State Land Fund มีประมาณ
265,000 เฮกเตอร ในนี้มีจำนวน 154,000 เฮกเตอร
เปนพืน้ ทีเกษตรกรรม
่ โดยรัฐบาลไดปรับกรรมสิทธิที์ ด่ นิ
50 คุปต พันธหินกอง ธนาคารที่ดิน

ใหมไปกวา 102,000 เฮกเตอรแลว สำหรับพื้นที่ที่ไมใช

พืน้ ทีเกษตร
่ ทางการเปดโอกาสใหโรงเรียน มหาวิทยาลัย
หรือศูนยคนควาวิจยั เขามาใชประโยชนบนพืน้ ทีได ่ และ
บางสวนก็เปดใหเชาทั้งแบบสัญญาระยะสั้น (1 ป) และ
สัญญาระยะยาว (10 ป) ทั้งนี้การใหเชาดังกลาวจะให
ความ สำคัญ กับ ผู ไร ที่ดิน และ เกษตรกร กอน เปน ลำดับ
แรก อยางไรก็ตาม ระบบกองทุนที่ดินของบัลแกเรียมี
ขอ เสีย คือ ไมมี กลไก ใน การ ติดตาม ดูแล วา เมื่อ ให เชา
ที่ ดิ น ไป แล ว ผู เช า นำ เอา ที่ ดิ น ไป ใช ประโยชน อย า ง
มีประสิทธิภาพหรือไม

4) Îѧ¡ÒÃÕ (Hungary)

ฮังการี มี ความ พยายาม เปน เวลา ยาวนาน แลว

ที่จะจัดตั้งธนาคารที่ดิน จนประสบความสำเร็จเมื่อป
2001 เมื่อกฎหมายกองทุนที่ดินแหงชาติ (The Act on
National Land Fund) ผานสภา ดวยจุดมุงหมายเพื่อ
ปองกันการใชทีด่ นิ ผิดวัตถุประสงค และกำกับการทำงาน
 51

ของตลาดทีด่ นิ โดยทีดิ่ นทีเป

่ นทรัพยสนิ ของรัฐ (National
Land Assets) จะถูกบริหารจัดการโดย ‘The National
Land Fund Managing Organisation’ และ ได รับ
งบประมาณจากรัฐบาล มีพนักงานประมาณ 40 คนที่
สวนกลาง และ 60-70 คนทีส่ วนภูมภิ าค และในป 2002
ก็มีการแกไขระเบียบใหมีการตรวจสอบความโปรงใสโดย
รัฐสภา โดยรัฐบาลจะตองสงรายงานประจำป (Annual
Basis) วากองทุนที่ดินไดทำงานตามนโยบายและบรรลุ
เปาหมายมากนอยเพียงใด คณะกรรมการกำกับตรวจ
สอบกองทุนที่ดิน (The National Land Fund Moni-
toring Committee) จะทำหนาที่จัดเตรียมรายงานและ
กำกับควบคุม (Supervise) ผูบริหารกองทุน ในขณะที่
คณะกรรมการของทองถิน่ (Local Committees) ทีส่ วน
ใหญเปนชาวนาชาวไรในพืน้ ที่ จะทำงานรวมกับกรรมการ
ของภาครัฐเพือ่ ใหการตัดสินใจคำนึงถึงผลประโยชนของ
คนในพื้นที่ดวย
ชาวนาชาวไรที่ตองการความชวยเหลือจะไดรับ
จัดสรรที่ดินประมาณ 1-20 เฮกเตอร การไดมาซึ่งที่ดิน
52 คุปต พันธหินกอง ธนาคารที่ดิน

(Land Acquisition) ของกอง ทุน ที่ดิน เปน ลักษณะ

สมัครใจ คาตอบแทนแกเจาของที่ดินจะจายตามราคา
ตลาด หรือจายเปนเบี้ยบำนาญรายปตลอดชีพ (Life-
annuity) โดยจะใหสำหรับเกษตรกรที่มีอายุ 60 ปขึ้นไป
และเกษียณตัวเองจากการทำงาน (Retired Farmers)
ถาเกษตรกรอายุนอยกวา 60 ปจะพิจารณาเปนกรณี
ไป ทั้งนี้ กองทุนที่ดินจะตองปฏิบัติตามนโยบายที่ดิน
ของรัฐบาล โดยเฉพาะในสวนของ ‘การสรางโอกาสให
กับ ผูคน ใน ภาค เกษตร เพื่อ เสริม สราง ความ สามารถ
ในการแขงขันเชิงธุรกิจ’ (Parliamentary Resolution
48/2002) หรือการอื่นที่มีวัตถุประสงคเพื่อสังคม

3.5 ÃٻẺ¡ÒèѴ¡ÃÃÁÊÔ·¸Ô์¢Í§
¸¹Ò¤Ò÷Õ่´Ô¹

จาก ประสบการณ ของ หลาย ประเทศ ที่ ผาน มา

ธนาคาร ที่ดิน หรือ กองทุน ที่ดิน มี วิธี การ ให กรรมสิทธิ์
แก เกษตรกร หลาย วิธี การ จัดสรร ที่ดิ น ของ ธนาคาร
 53

ที่ดินจำเปนตองคำนึงถึงรูปแบบของกรรมสิทธิ์ที่ดินให
สอดคลองตามเปาหมาย โดยทั่วไปแลว รัฐบาลมีทาง
เลือกอยู 4 รูปแบบ คือ ขายตอที่ดินใหเกษตรกร รัฐเปน
เจาของและทำการผลิตเอง ใหเชา และใหเชาระยะยาว
ทั้งนี้ ธนาคาร ที่ดิน ที่ ประสบ ความ สำเร็จ จะ ตอง เลือก
รูปแบบกรรมสิทธิ์ที่มีคุณสมบัติจำเปนดังตอไปนี้
• ระบบกรรมสิทธิ์จะตองทำใหเกษตรกรจะตอง
มีแรงจูงใจในการลงทุนบนที่ดิน
• รัฐบาล จะ ตอง คง อำนาจ บาง สวน เหนือ ที่ดิน
เพื่อควบคุมการลงทุนหรือกิจกรรมทางเศรษฐกิจที่เกิด
ขึ้นใหเปนไปตามแนวนโยบาย
• เกษตรกรที่มีรายไดนอยหรือมีทุนนอยจะตอง
เขาถึงที่ดินเพื่อประกอบอาชีพได

ทั้งนี้ Dijk and Kopeva (2006) ใหความเห็น

วาการใหเชาที่ดินเปนทางเลือกที่ดีที่สุด ภายใตเงื่อนไข
ของระบบกฎหมายที่เขมแข็ง คุมครองสิทธิทั้งผูเชาและ
ผูใหเชาอยางเหมาะสม
54 คุปต พันธหินกอง ธนาคารที่ดิน

μÒÃÒ§à»ÃÕºà·Õº¤ÇÒÁáμ¡μ‹Ò§¢Í§Ãкº¡ÃÃÁÊÔ·¸Ô์
4 ÃٻẺ

àËμؼÅʹѺʹع àËμؼŤѴ¤ŒÒ¹

¢Ò·Õ่´Ô¹ (Sale of Land Fund’s Land)

• รัฐไมตองมีภาระในการ • รัฐสูญเสียอำนาจ
ควบคุมหรือตัดสินใจใชที่ดิน ในการควบคุม
เหลือเพียงหนาที่บริหาร • ราคาที่ดินอาจสูงขึ้น
(Administrative Tasks) ในอนาคต
• เจาของที่ดินมีแรงจูงใจ
ในการตัดสินใจใชประโยชน
ตามความตองการ

ÃÑ°ºÒÅ໚¹à¨ŒÒ¢Í§áÅзӡÒüÅÔμàͧ (State Exploitation)

• ประชาชนตรวจและควบคุม • ลูกจางขาดแรงจูงใจ
การทำงานไดผานรัฐสภา ในการทำงาน
• อำนาจในการควบคุม • มีความเสี่ยงที่การ
จัดการมีเต็มที่ บริหารจะถูกครอบงำ
• รัฐอาจไดผลตอบแทนจาก โดยระบบราชการ
ที่ดิน
 55

ãËŒàª‹Ò (Tenancy)

• ธนาคาร ที่ ดิ น สามารถ • ความผูกพันระหวางเจาของ

เปลี่ ย น รู ป แบบ การ ใช ที่ดินกับเกษตรกรมีนอย
ประโยชนจากที่ดินไดใน (Weak) ขึ้นอยูกับระดับการ
ภายหลัง คุมครองสิทธิ
• ธนาคารทีด่ นิ สามารถจัด • ผูเชาไมไดรับการชดเชยจาก
เตรียมความชวยเหลือให การยกระดับ (Improve-
กับเกษตรกรได ment) ของฟารม

ãˌઋÒÃÐÂÐÂÒÇ (Heritable Tenancy)

• ความผูกพัน (Bond) • เปลี่ยนแปลงการใชที่ดิน

ระหวางเจาของที่ดินกับ ไดยาก
เกษตรกรมีมาก • การเปลี่ยนแปลงผูเชา
• เกษตรกรจะใชทุนนอย เปนคนนอกพื้นที่ทำไดยาก
กวาเมื่อเปรียบกับการ
ขายขาด (Sale)
• รัฐบาลไดผลตอบแทน
จากมูลคาที่ดินที่สูงขึ้น
(สะทอนผานคาเชาที่
สูงขึ้น)

ที่มา: Schimmel (1987)

56 คุปต พันธหินกอง ธนาคารที่ดิน

4. º·ÊÃØ»áÅТŒÍÊѧà¡μ
ธนาคารทีด่ นิ เปนเครือ่ งมือทีช่ วยจัดสรรทีด่ นิ ไปสู
ประชาชนกลุมเปาหมาย สวนมากจะเปนกลุมเกษตรกร
จากการสำรวจประสบการณของตางประเทศ พบวา การ
ผลักดันธนาคารทีด่ นิ เพือ่ ชวยเหลือเกษตรกรทีขาดแคลน
่
ทุนและทีด่ นิ ทำกินเปนเรือ่ งทีหลาย่ ประเทศนำเสนอเปน
นโยบายเชนเดียวกับประเทศไทย สำหรับประเทศไทย
แม ว า รั ฐ บาล ชุ ด ป จ จุ บั น (นายก รั ฐ มนตรี อภิ สิ ท ธิ์
เวชชาชีวะ) จะสนับสนุนการจัดตั้งธนาคารที่ดิน แตก็
ยังมีปจจัยดานความพรอมที่ตองพิจารณารวมดวย เชน
ความพรอมของเทคโนโลยีแผนที่ภูมิศาสตรที่ดิน (GIS)
ที่ จะ เปน เครื่อง มือ สำคัญ ใน การ จัด ทำ ฐาน ขอมูล ที่ดิน
ทั่วประเทศ นอกจากนี้ ระบบตรวจสอบความโปรงใส
ของ กระบวนการ คัด เลือก ที่ดิน เขา สู ธนาคาร ที่ดิน ก็ มี
ผล ตอ ความ นา เชื่อ ถือ ของ ประชาชน สวน สุดทาย คือ
งบประมาณที่ตองใช เพราะธนาคารที่ดินคาดวาตองใช
งบกวาพันลานบาท สิง่ ทีต่ องคำนึงถึงนอกจากเรือ่ งความ
 57

ยั่งยืน ทางการ เงิน แลว ยัง มี ความ จำเปน ตอง คำนึง ถึง
ความเปนไปไดทางกฎหมายดวย เพราะมีขอกังวลวาอาจ
ไมสามารถนำสวนแบงเงินภาษีทีด่ นิ มาใชในธนาคารทีด่ นิ
ไดเนื่องจากขอจำกัดทางกฎหมาย หากรัฐบาลตองการ
ผลักดันใหเกิดธนาคารทีด่ นิ ขึน้ จึงจำเปนตองคิดถึงวิธการ
ี
หาเงินรูปแบบอื่นมารองรับดวย
ºÃóҹءÃÁ

ÀÒÉÒä·Â

มติคณะรัฐมนตรี, 14 ธันวาคม 2553

ดวงมณี เลาวกุล และเอื้อมพร พิชัยสนิธ (2551) นโยบาย

และมาตรการการคลังเพือ่ ความเปนธรรมในการกระจายราย
ได. เสนอตอคณะทำงานการกระจายรายได สภาที่ปรึกษา
เศรษฐกิจและสังคมแหงชาติ, กรกฎาคม 2551.

ปราโมทย ตั้ ง เกี ย รติ กำจาย (2553) โครงการ จั ด ทำ

ยุทธศาสตรการบริหารจัดการทีด่ นิ : การวางแผนการถือครอง
ที่ดิน การสงวนและพัฒนาที่ดิน และการสงวนหรือหวงหาม
ที่ดินของรัฐ, สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย.
สกลฤทธิ์ จันทรพุม (2553) การปฏิรูปที่ดิน. (เอกสารอัด
สำเนา), สถาบันศึกษานโยบายสาธารณะ.

อดิ ศร อิศร า งกูร ณ อยุธยา (2553) โอกาส การ เขา ถึง
ทรัพยากรธรรมชาติ: กรณี ศึกษา เรื่อง ที่ดิน. การ สัมมนา
วิ ช าการ ประจำ ป 2553 “การ ลด ความ เห ลื่ อ มลํ้ า และ
สราง โอกาส ทาง เศรษฐกิจ”, สถาบันวิจัย เพื่อ การ พัฒนา
ประเทศไทย.
ÀÒÉÒÍѧ¡ÄÉ

Dijk and Kopeva (2006) “Land Banking and Central

Europe: Future Relevance, Current Initiatives, Western
European Past Experience,” Land Use Policy (23):
286 – 301.

Holst, F. V. (2009) Lithuanian Land Fund. Van Hall

Larenstein in cooperation with Government Service for
Land and Water, The Hague, The Netherlands.

Lamberte, M. (2000) Transforming Land Bank into

a Microfinance Development Institution. Discussion
Paper Series No. 2000-34, PIDS.
López, F. O. (2009) The Land Bank of Galicia. Paper
presented on Workshop on Land Tenure and Land
Consolidation. Rural Development Programme for
Lithuania 2007 – 2013, September 2007.

Schimmel, A.C.M. (1987) Inrichting en beheer van de

Ijsselmeerpolders. Rijkswaterstaat, Lekystad.

Vollrath, D. (2007) “Land Distribution and International

Agricultural Productivity,” American Journal of Agricul-
tural Economics, 89(1): 202 – 216.
 ดำเนินการผลิต
เปนไท พับลิชชิ่ง 0 2736 9918 waymagazine@yahoo.com