Professional Documents
Culture Documents
พิมพที่
บริษัท วิกิ จํากัด
พิมพครั้งแรก เมษายน ๒๕๕๔ จํานวน ๑๐,๐๐๐ เลม
สํานักงานปฏิรูป (สปร.)
๑๒๖/๑๔๖ ชั้น ๔ อาคาร ๑๐ ชั้น
สถาบันบําราศนราดูร ซอยติวานนท ๑๔
ถนนติวานนท อําเภอเมือง จังหวัดนนทบุรี ๑๑๐๐๐
โทรศัพท ๐ ๒๙๖๕ ๙๕๓๑-๓ โทรสาร ๐ ๒๙๖๕ ๙๕๓๔
เว็บไซต : http://www.reform.or.th
ตู ปณ.๑๖ ปทฝ.กระทรวงสาธารณสุข อ.เมือง จ.นนทบุรี ๑๑๐๐๔
ISBN : ๙๗๘ - ๖๑๖ - ๑๑ - ๐๖๕๗ - ๗
คณะกรรมการสมัชชาปฏิรูป
สงกรานต ๒๕๕๔
เอกสารภาคผนวก ๑ : นโยบายสนับสนุนพื้นที่จัดการตนเองเพื่อสังคมสุขภาวะ ๕๒
เอกสารภาคผนวก ๒ : มติ การปฏิรูปโครงสรางและระบบการปกครองทองถิ่น
เพื่อสรางความเปนธรรมและลดความเหลื่อมลํ้าในสังคม ๕๕
(6) เอกสารหลัก สมัชชาปฏิรูประดับชาติ ครั้งที่ ๑ พ.ศ. ๒๕๕๔
สมัชชาปฏิรูป ๑.หลัก ๑
การปฏิรูปการจัดสรรทรัพยากรที่ดิน
อยางเปนธรรมและยั่งยืน
สถานการณการบริหารจัดการทรัพยากรที่ดิน
๑. การครอบครองทีด่ นิ โดยชอบดวยกฎหมายนัน้ อาจกลาวไดวา มี ๔ แนวทาง คือ (๑) ซือ้ จาก
เอกชนโดยทัว่ ไป โดยรัฐออกเอกสารสิทธิ์ คือ น.ส.๓ หรือโฉนดทีด่ นิ ใหเนือ่ งจากมีหลักฐานแสดงการ
ครอบครอง (๒) รัฐอนุญาตใหเขาใชประโยชนโดยการเชา เชน ที่ราชพัสดุ ที่สาธารณประโยชน
(๓) การเปนสมาชิกของโครงการจัดที่ดินของรัฐ ภายใตประมวลกฎหมายที่ดิน พระราชบัญญัติ
จัดที่ดินเพื่อการครองชีพ พ.ศ. ๒๕๑๑ และพระราชบัญญัติการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม
พ.ศ. ๒๕๑๘ (๔) รัฐอนุญาตใหเขาใชประโยชนในชวงเวลาที่กําหนดตามพระราชบัญญัติปาสงวน
แหงชาติ พ.ศ. ๒๕๐๗ เชน โครงการออกหนังสืออนุญาตใหมีสิทธิทํากินชั่วคราว (สทก.)
๒. อยางไรก็ตาม ยังมีประชาชนอีกกลุม หนึง่ ทีข่ าดโอกาสทีจ่ ะครอบครองทีด่ นิ โดยวิธกี าร
ตางๆ ดังกลาวขางตน แตเพื่อความอยูรอดในการดํารงชีวิตจึงไดหักรางถางพงเขาทํากินในที่ดิน
ของรัฐ และกอใหเกิดความขัดแยงระหวางประชาชนกับรัฐขึ้น
๓. ในชวงสองทศวรรษทีผ่ า นมานี้ ปญหาความขัดแยงในการใชประโยชนจากทีด่ นิ ระหวาง
ประชาชนกับรัฐ และการกระจายการถือครองที่ดินที่ไมเปนธรรม ซึ่งมีผลมาจากความเหลื่อมลํ้า
และความไมเปนธรรมในสังคมไดเกิดขึน้ ทัว่ ทุกภาคของประเทศไทยจะแตกตางกันแตความรุนแรง
เทานั้น และมีแนวโนมวาจะทวีความรุนแรงยิ่งขึ้น โดยลักษณะและสาเหตุของปญหาดังกลาวมี
รายละเอียดดังนี้
ความขัดแยงระหวางรัฐกับราษฎรในเรื่องการใชประโยชนจากที่ดิน
๔. ปญหาความขัดแยงระหวางรัฐกับราษฎรในเรือ่ งการใชประโยชนจากทีด่ นิ เกิดขึน้ จาก
การทีม่ รี าษฎรจํานวนหนึง่ ทีอ่ ยูอ าศัยและทํากินในทีด่ นิ ของรัฐ ๒ ลักษณะ คือ (๑) การประกาศเขต
1
ทีด่ นิ ของรัฐทับทีด่ นิ ทํากินทีอ่ ยูอ าศัยของราษฎรทีอ่ ยูม ากอน (๒) ราษฎรเขาทํากินในทีด่ นิ ของรัฐหลัง
ประกาศเขตสงวนหวงหาม ทั้งนี้ พื้นที่ที่เกิดปญหารุนแรงมากที่สุดคือพื้นที่ปาไมทั้งเขตปาสงวน
แหงชาติ เขตอุทยานแหงชาติ ตลอดจนเขตรักษาพันธุสัตวปา ในป ๒๕๕๑ มีผูเขาทํากินและ
อยูอาศัยจํานวน ๐.๔๘ ลานราย ในพื้นที่ ๘.๕ ลานไร (กรมปาไม, ๒๕๕๓) กรณีที่ราชพัสดุมีการ
บุกรุกครอบครองจํานวน ๒.๑ ลานไร และที่สาธารณะประโยชน ๑.๑๕ ลานไร รวมกันทั้งหมด
๑๑.๗๕ ลานไร หรือรอยละ ๓.๖๖ ของพื้นที่ประเทศ
๕. ความขัดแยงระหวางประชาชนและภาครัฐในเรือ่ งการใชประโยชนจากทีด่ นิ ไดปรากฏ
ขึน้ อยางตอเนือ่ ง ดังทีศ่ ยามล ไกยูรวงศ และคณะ (๒๕๔๙) ไดรายงานผลการศึกษาและสํารวจขอพิพาท
และความขัดแยงปญหาทีด่ นิ ในประเทศไทย ระยะที่ ๑ วา ขอพิพาทและความขัดแยงปญหาทีด่ นิ
เปนปญหาหลักของการใชประโยชนจากที่ดินในประเทศไทย ประเภทปญหาที่มีจํานวนมากที่สุด
คือ ปญหาการประกาศเขตปาทับพื้นที่ทํากินและที่อยูอาศัย จํานวน ๒๖๒ กรณี รองลงมาคือ
ปญหาการใชประโยชนที่ดินในที่สาธารณะประโยชนจํานวน ๑๑๙ กรณี ปญหาที่อยูอาศัยจํานวน
๑๐๒ กรณี นโยบายสงเสริมการปลูกปาที่สงผลกระทบตอประชาชนจํานวน ๕๘ กรณี การใช
ประโยชนในที่ดินของเอกชนจํานวน ๔๘ กรณี การใชประโยชนในที่ดินทหารจํานวน ๔๐ กรณี
การออกเอกสารสิทธิ์ที่ดินไมชอบดวยกฎหมายจํานวน ๒๒ กรณี
๖. จากปญหาทีส่ ะสมมานานถึงปจจุบนั ทําใหมขี อ พิพาทระหวางรัฐกับราษฎร และนําไป
สูการจับกุมฟองรองตอศาล บางคดีราษฎรถูกตัดสินจําคุกและตองจายคาปรับที่ทําใหทรัพยากร
ธรรมชาติเสียหาย เหตุการณเชนนี้เกิดขึ้นอยางตอเนื่อง แมวาจะมีการรองขอใหมีการชะลอการ
จับกุมจากสภาผูแทนราษฎร เมื่อเดือนตุลาคม ๒๕๕๒ แลวก็ตาม สมจิต คงทน (๒๕๕๓) รายงาน
ถึงคดีความในกระบวนการยุติธรรมวามีผูถูกดําเนินคดีทั้งหมด ๓๖๑ ราย ๑๔๓ คดี เปน
คดีแพง ๑๔๐ ราย ๘๗ คดี คดีอาญา ๒๒๑ ราย ๕๖ คดี คดีที่อยูในชั้นบังคับคดี (ถูกไลที่
รื้อถอนสิ่งปลูกสราง จําคุก และชําระคาเสียหาย) ๑๑๙ ราย ๑๙ คดี ไดแกคดีอาญา ๘๐ ราย
๑๐ คดี คดีแพง ๓๙ ราย ๙ คดี ถูกจําคุก ๒๒ ราย ๓ คดี อยูในระหวางพักโทษ ๑ คดี
๑ ราย เสียชีวิตระหวางคดีอยูในชั้นศาล ๕ ราย และเสียชีวิตระหวางถูกจําคุก ๑ ราย ผลของ
การตอสูคดีทําใหประชาชน โดยเฉพาะคนยากจนไดรับความเดือดรอน ไมสามารถดําเนินชีวิต
และประกอบอาชีพไดตามปกติ
๗. ทั้งนี้ สาเหตุสําคัญที่ทําใหเกิดความขัดแยงระหวางประชาชนและภาครัฐในเรื่อง
การใชประโยชนจากที่ดินอาจสรุปได ๓ ประการคือ (๑) แนวคิดเรื่องสิทธิในทรัพยากรธรรมชาติ
เปนของรัฐ ทําใหกฎหมายเกี่ยวกับที่ดินและปาไมใหอํานาจแกรัฐในการบริหารจัดการ ขาด
มิติการมีสิทธิและมีสวนรวมของประชาชนและชุมชน (๒) การประกาศเขตสงวนหวงหามที่ดิน
ของรัฐ มิไดมีการสํารวจที่ดินในพื้นที่ที่ราษฎรทํากินและอยูอาศัยมาเดิม แตเปนการกําหนด
การกระจายการถือครองที่ดินที่ ไมเปนธรรม
๘. ปญหาอีกประการหนึ่งของการจัดสรรทรัพยากรที่ดินคือ การถือครองที่ดินที่ไมเปน
ธรรม โดยมีลักษณะปญหาดังนี้
(๑) มีการกระจุกตัวของการถือครองที่ดิน ที่ดินสวนใหญอยูในมือคนสวนนอย คน
ยากจนสวนใหญไมมีที่ดินทํากิน ตามขอมูลปรากฏวา ในป ๒๕๔๗ มีการ
ขึ้นทะเบียนคนจนทั้งประเทศซึ่งสวนใหญอยูในชนบท พบวามีคนที่ตองการ
ความชวยเหลือเรื่องที่ดินทํากินจํานวน ๔ ลานราย ในจํานวนนี้เปนผูที่ไร
ที่ดินทํากินโดยสิ้นเชิงจํานวน ๑ ลานราย ในขณะเดียวกันขอมูลที่ปรากฏ
ในเอกสารนโยบายและแผนการสงเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดลอมแหงชาติ
พ.ศ. ๒๕๔๐-๒๕๕๙ ซึ่งเปนมติคณะรัฐมนตรี เมื่อวันที่ ๒๖ พฤศจิกายน ๒๕๓๙
ระบุวาที่ดินในประเทศไทยรอยละ ๙๐ กระจุกตัวอยูในมือคนเพียงรอยละ ๑๐
เทานั้น
(๒) มีที่ดินที่ไมไดใชประโยชนจํานวนมาก อันเปนผลมาจากพระราชบัญญัติการ
เชาที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ. ๒๕๒๔ ที่กําหนดใหเจาของที่ดินตองใหเชา
ที่ดินแกผูเชาเปนเวลา ๖ ป อีกทั้งกฎหมายยังกําหนดวาเมื่อเจาของที่ดินจะ
ขายที่ดินที่ใหเชาเพื่อการเกษตรนั้น จะตองใหผูเชามีสิทธิซื้อกอน และใหเวลา
ในการจัดหาเงินมาซื้อภายใน ๑ ป ทําใหเจาของที่ดินประสบปญหาความ
คลองตัวในการซื้อขายที่ดินจนเปนเหตุใหไมอยากใหมีการเชาที่ดินเพื่อการ
เกษตร หรือบางสวนใหเชาโดยไมทําสัญญา ทําใหผูเชาจายคาเชาที่ดินเพื่อการ
เกษตรสูงเกินกวาอัตราที่กําหนด
(๓) แมรัฐจะมีนโยบายจัดสรรที่ดินทํากินใหแกราษฎร เชน การปฏิรูปที่ดินเพื่อ
เกษตรกรรม (สปก.) การจัดสรรที่ดินในนิคมสรางตนเอง ซึ่งเปนการกระจาย
ระเบียบวาระที่ ๑ : การปฏิรูปการจัดสรรทรัพยากรที่ดินอยางเปนธรรมและยั่งยืน 3
การถือครองที่ดินและสรางความเปนธรรมอยางหนึ่งในสังคม แตที่ดินสวน
ใหญที่รัฐจัดใหราษฎรตามขอบขายของกฎหมายนั้น มีการนําไปขายตอให
กับบุคคลที่สามเปนจํานวนมาก ราษฎรที่ไดรับการจัดที่ดินเมื่อขายที่ดินไปแลว
ก็กลับเปนผูไรที่ดินทํากิน เปนแรงงานรับจางหรือไปบุกรุกแผวถางปาไมตอไป
เปนวงจรที่ไมสิ้นสุด
(๔) รัฐขาดนโยบายการตอตานกลุมอิทธิพลที่เขาครอบครองมรดกของชาติโดย
มิชอบ ทําใหมีที่ดินที่ควรเปนมรดกของชาติ เชน ปาไม ภูเขา ชายทะเล และ
เกาะตางๆ สวนหนึ่งอยูในการครอบครองของกลุมผูมีอิทธิพล หรือแมกระทั่ง
พื้นที่ในเขตปฏิรูปที่ดิน ที่มีรายงานวาสํานักงานปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม
ไมสามารถเขาไปดําเนินการได เพราะผูครอบครองที่ดินเปนกลุมผูมีอิทธิพล
เปนตน
การปฏิรูปการจัดสรรทรัพยากรที่ดินอยางเปนธรรมและยั่งยืน
๙. การปฏิรูปการจัดสรรทรัพยากรที่ดินอยางเปนธรรมและยั่งยืน ประกอบดวยการ
วางแนวคิดในการจัดสรรทรัพยากร และแนวทางการแกไขปญหาตางๆ ที่เกิดขึ้น ทั้งปญหา
ความขัดแยงระหวางรัฐกับราษฎรในเรือ่ งการใชประโยชนจากทีด่ นิ และการกระจายการถือครอง
ที่ดินที่ไมเปนธรรม ตามรายละเอียดดังนี้
(ก) การเคารพสิทธิประชาชนและชุมชนในการมีสวนรวมกับรัฐเพื่อกําหนด
กลไกในการเขาถึง การใชประโยชน การอนุรกั ษ บํารุงรักษา และการไดรบั
ประโยชนจากทรัพยากรธรรมชาติ
๑๐. การปฏิรปู การจัดสรรทรัพยากรทีด่ นิ อยางเปนธรรมและยัง่ ยืนตองเริม่ จากการปรับ
แนวคิดเกี่ยวกับกรรมสิทธิ์ในทรัพยสินจากเดิมที่มีเพียงกรรมสิทธิ์ของรัฐและกรรมสิทธิ์ของ
เอกชน โดยเพิ่มเติมแนวคิดเกี่ยวกับกรรมสิทธิ์ของชุมชน โดยเฉพาะในเรื่องสิทธิในการเขาถึงและ
ใชประโยชนในที่ดินและทรัพยากรธรรมชาติซึ่งเปนสมบัติสาธารณะที่พึงจัดการภายใตหลักการ
การเปนเจาของรวมระหวางรัฐ ชุมชน สาธารณะ มากกวาการใหสิทธิแกรัฐหรือเอกชนโดยละเลย
สิทธิของชุมชน
๑๑. ถึงแมวาปจจุบันประเทศไทยยังไมมีกฎหมายโดยตรงที่ใหสิทธิแกชุมชนในการ
ครอบครองและใชประโยชนในที่ดินและทรัพยากรธรรมชาติ ทั้งๆ ในขอเท็จจริงชุมชนไดมีการ
ครอบครองและพึ่งพาฐานทรัพยากรธรรมชาติเพื่อการดํารงชีพมาเปนเวลาชานานก็ตาม แต
บทบัญญัติแหงรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. ๒๕๕๐ มาตรา ๖๖ ก็ไดบัญญัติใหชุมชน
ระเบียบวาระที่ ๑ : การปฏิรูปการจัดสรรทรัพยากรที่ดินอยางเปนธรรมและยั่งยืน 5
(ค) การแก ไขปญหาการกระจายการถือครองที่ดินที่ ไมเปนธรรม
๑๔. การแกไขปญหาการกระจายการถือครองที่ดินที่ไมเปนธรรมจําเปนตองสราง
เครื่องมือหรือกลไกเพื่อลดการกระจุกตัวของการถือครองที่ดินและใหเกิดการใชที่ดินซึ่งเปน
ทรัพยากรที่มีจํากัดอยางมีประสิทธิภาพดังนี้
๑๔ (๑) ปรับปรุงระบบการจัดเก็บภาษีที่ดิน เพื่อใชเปนเครื่องมือสรางตนทุนใหผูถือ
ครองที่ดินใหตองใชที่ดินทําประโยชน หากผูครอบครองที่ดินไมสามารถใชประโยชนไดคุมตนทุน
การถือครอง ก็จําเปนตองจําหนายจายโอนใหผูอื่น เปนกลไกในการลดจํานวนที่ดินที่มีผูกวาน
ซื้อเพื่อเก็งกําไรและทิ้งไวไมไดใชประโยชนลงได อันจะสงผลใหเกิดการกระจายการถือครองที่ดิน
ที่มีประสิทธิภาพยิ่งขึ้น โดยรัฐดําเนินการดังนี้
(ก) เรงรัดผลักดันกฎหมายการจัดเก็บภาษีที่ดินเพื่อใหมีผลบังคับใชโดยเร็ว
(ข) ปรับปรุงฐานขอมูลที่ดินและประเมินราคาที่ดินใหม โดยใหปรับอัตราภาษีบํารุง
ทองที่ที่ยังใชฐานภาษีป ๒๕๒๑-๒๕๒๔ ใหสอดคลองกับราคาประเมินที่ดินใน
ปจจุบนั เนือ่ งจากราคาทีด่ นิ เพิม่ ขึน้ มาแลวหลายเทาในชวงเวลา ๓๐ ป ทีผ่ า นมา
(ค) ศึกษาเพิ่มเติมเรื่องการจัดเก็บภาษีมูลคาสวนเพิ่มของที่ดิน (Capital gain)
เพราะการเพิ่มของมูลคาที่ดินมาจากการลงทุนของรัฐดานสาธารณูปโภค เชน
การสรางถนน เสนทางรถไฟฟา การที่ผูถือครองที่ดินไดประโยชนมีกําไรใน
การขายที่ดินจากผลของโครงการลงทุนของรัฐ จึงตองจายภาษีเพิ่มขึ้น เพื่อให
สังคมโดยรวมไดรับประโยชน ทั้งนี้ภาษีมูลคาสวนเพิ่มของที่ดินนี้จะจายเมื่อมี
การเปลี่ยนแปลงผูถือครองและเก็บจากกําไรในการซื้อขาย แทนการเก็บภาษี
ธุรกิจเฉพาะที่ใชอยูในปจจุบัน
๑๔ (๒) การจัดตั้งธนาคารที่ดิน เปนมาตรการสรางโอกาสใหผูไรที่ดินทํากินสามารถเขา
ถึงที่ดินทํากิน ทั้งนี้ใหรัฐจัดตั้งธนาคารที่ดิน โดยเรงรัดรางพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งสถาบันบริหาร
จัดการทีด่ นิ (องคการมหาชน) พ.ศ.…. ทีผ่ า นความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรีเมือ่ วันที่ ๑๔ ธันวาคม
๒๕๕๓ แลว ใหมีผลบังคับใชโดยเร็วเพื่อดําเนินการจัดหาที่ดินมาจัดใหแกราษฎรผูไรที่ดินทํากิน
ทั้งในรูปแบบใหเชา เชาซื้อ และขายเพื่อลดปญหาการไรที่ดินทํากิน
๑๔ (๓) การแกไขพระราชบัญญัตกิ ารเชาทีด่ นิ เพือ่ เกษตรกรรม พ.ศ. ๒๕๒๔ เพือ่ ใหเกิด
ความเปนธรรมระหวางผูเชาและเจาของที่ดิน แมบทบัญญัติเดิมมีเจตนารมณปกปองผูเชาที่ดิน
แตปจจุบันพระราชบัญญัติฉบับนี้สงผลใหเกิดการละทิ้งที่ดินโดยไมใชประโยชน เพราะไมจูงใจ
ใหเจาของที่ดินปลอยที่ดินใหเชา แนวทางแกไขจึงควรพิจารณาปรับปรุงพระราชบัญญัติการ
เชาที่ดินเพื่อเกษตรกรรมมิใหเนนประโยชนแกผูเชามากเกินไปจนไมเกิดแรงจูงใจใหเกิดการ
ปลอยเชา
เอกสารอางอิง
กรมปาไม. ๒๕๕๓. สถิติปาไม ๒๕๕๑.
ศยามล ไกยูรวงศ และคณะ. ๒๕๔๙. ขอพิพาทและความขัดแยงปญหาทีด่ นิ ในประเทศไทย.
กรุงเทพฯ : สํานักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย.
สมจิต คงทน. ๒๕๕๓. คดีความยากจน บทพิสูจนการปฏิรูปประเทศไทย. กลุมปฏิบัติงาน
ทองถิ่นไรพรมแดน
ระเบียบวาระที่ ๑ : การปฏิรูปการจัดสรรทรัพยากรที่ดินอยางเปนธรรมและยั่งยืน 7
สมัชชาปฏิรูป ๑.หลัก ๒
สมัชชาปฏิรูประดับชาติครั้งที่ ๑ เอกสารหลัก
ระเบียบวาระที่ ๒ ๒๘ กุมภาพันธ ๒๕๕๔
การปฏิรูปโครงสรางการจัดการ
ทรัพยากรทางทะเลและชายฝง
ก. ทรัพยากรทางทะเลและชายฝงในประเทศไทย
๑. ทะเลไทยมีพื้นที่ ๓๕๐,๐๐๐ ตารางกิโลเมตร ชายฝงทะเลมีความยาว ๒,๘๑๕
กิโลเมตร ที่ดินชายฝงเนื้อที่ ๒๐.๕๔ ลานไร ใน ๘๐๗ ตําบล ๑๓๖ อําเภอ ๒๔ จังหวัด ดาน
อาวไทย ๑,๗๘๕ กม. ดานทะเลอันดามัน ๗๔๐ กม. ทะเลสาบสงขลาซึ่งเปนทะเลสาบขนาด
ใหญมีพื้นที่ผิวนํ้า ๙๘๘.๓๑ ตารางกิโลเมตร หรือ ๖๑๘,๓๑๙ ไร ดวยสภาพที่ตั้งทางภูมิศาสตร
อยูในเขตรอน จึงมีความสมบูรณและความหลากหลายของชนิดพันธุสัตวนํ้า ความหลากหลาย
ทางชีวภาพ ทรัพยากรและระบบนิเวศที่สําคัญประกอบดวย ปาชายหาด ปาชายเลน ปะการัง
หญาทะเล ระบบนิเวศมวลนํ้าทะเลและมวลนํ้ากรอยซึ่งอุดมไปดวยลูกสัตวนํ้าวัยออน และ
แพลงตอน แรธาตุ นํ้ามัน กาซธรรมชาติ และสารออกฤทธิ์ทางยา
ข. คน และเศรษฐกิจ อันเกี่ยวเนื่องกับทรัพยากรชายฝงและทะเล
๒. ประชากรกวา ๑๓ ลานคน ในจังหวัดชายฝงทะเล มีวิถีชีวิตและความเปนอยูพึ่งพา
การใชประโยชนจากทรัพยากรชายฝงและทะเลโดยตรง
๓. ผลผลิตจากการจับสัตวนาํ้ และการเพาะเลีย้ งสัตวนาํ้ ในทะเลไทยในป ๒๕๕๐ ปริมาณ
รวม ๒,๙๒๔,๗๐๐ ตัน สัตวนํ้ารอยละ ๗๑.๑ มาจากการจับในทะเล รอยละ ๒๘.๙ มาจาก
การเพาะเลี้ยง โดยผลผลิตจากการจับสัตวทะเลในป ๒๕๕๐ ลดลงจากปริมาณการจับสัตวนํ้า
ในป ๒๕๔๙ รอยละ ๑๖.๓ ผลผลิตจากการเพาะเลี้ยงสัตวนํ้าในป ๒๕๕๐ เพิ่มขึ้นจาก
ป ๒๕๔๙ รอยละ ๙.๔ ผลผลิตหลักจากการเพาะเลี้ยงรอยละ ๖๑.๙ เปนกุงทะเล
หอยทะเล รอยละ ๓๖.๓ สวนที่เหลือเปนการเลี้ยงปลานํ้ากรอย
8
๔. นอกจากรายไดจากการประมง จังหวัดชายฝงทะเล ๒๓ จังหวัด ไมรวมทะเลสาบ
สงขลา และกรุงเทพมหานคร ยังมีรายไดจากการทองเที่ยวในป ๒๕๔๙ รวมกัน ๒๓๐,๕๖๔
ลานบาท หากนับรวมกรุงเทพมหานครรายไดจากการทองเที่ยวสูงถึง ๕๖๗,๑๘๖ ลานบาท
จังหวัดทองเที่ยวที่สําคัญอยางเชน ชลบุรี และภูเก็ต ป ๒๕๔๙ มีรายได ๕.๕ หมื่นลานบาท
และ ๗.๗ หมื่นลานบาทตามลําดับ ประมาณการวา รายไดจากการทองเที่ยวมีแนวโนม
เพิ่มขึ้นถึงรอยละ ๕๐ ของรายไดประชาชาติ และพื้นที่ทองเที่ยวที่ยังมีศักยภาพในการขยาย
การทองเที่ยวเปนจังหวัดชายฝงทะเลอันดามัน
๕. การขนสงสินคาทั้งระบบของไทย รอยละ ๙๐ เปนการขนสงทางทะเล ซึ่งเปนการ
กระจายสินคาสงออกอันเปนแหลงที่มาของรายไดกวารอยละ ๖๐ ของรายไดประชาชาติ นอก
จากนี้ การทําแร การขุดเจาะนํ้ามันและกาซธรรมชาติในทะเลเปนเศรษฐกิจสําคัญของประเทศ
๖. พื้นที่ชายฝงทะเลถูกใชเพื่อเปนที่ตั้งของอุตสาหกรรมหนัก รวมทั้งการถมทะเลเพื่อ
ขยายพื้นที่อุตสาหกรรมและการกอสรางทาเรือขนสงสินคา โดยรัฐบาลมีแผนงานที่จะใชพื้นที่
ชายฝง ทะเลเปนทีต่ งั้ ของอุตสาหกรรมหนักและโรงไฟฟานิวเคลียรในหลายพืน้ ที่ ทัง้ ในจังหวัดสตูล
สงขลา นครศรีธรรมราช ปตตานี สุราษฎรธานี ชุมพร ประจวบคีรีขันธ รวมทั้งการขยายพื้นที่
อุตสาหกรรมในจังหวัดระยอง
ค. ปญหาทรัพยากรทางทะเลและชายฝง
ปญหาทรัพยากรสัตวนํ้าเสื่อมโทรมและมีแนวโนมรุนแรงมากขึ้น
๗. ทรัพยากรสัตวนาํ้ ในทะเลไทยอยูใ นสภาวะเสือ่ มโทรมเนือ่ งจากการจับสัตวนาํ้ ขึน้ มาใช
ประโยชนจนเกินกําลังผลิตของทะเล และสงผลกระทบถึงความหลากหลายทางชีวภาพและ
ระบบนิเวศ การศึกษาของกรมประมง พบวา ป ๒๕๐๙ สามารถจับสัตวนาํ้ ดวยอวนลาก ๑๓๑.๗๗
กิโลกรัมตอชั่วโมงลงแรงประมง ลดลงเหลือ ๒๒.๗๕ กิโลกรัมตอชั่วโมง ในป ๒๕๕๒ เชน
เดียวกับฝงทะเลอันดามัน อัตราการจับสัตวนํ้าตอการลงแรงประมงในป ๒๕๑๐ จับสัตวนํ้าได
๔๕.๗๑ กิโลกรัมตอชั่วโมง ลดลงเหลือ ๔๔.๑๗ กิโลกรัมตอชั่วโมงในป ๒๕๕๒
๘. ปริมาณการจับที่ยั่งยืนตามกําลังการผลิตของทะเลไทยอยูที่ไมเกินปละ ๑.๔ ลานตัน
การประมงทะเลไทยจับสัตวนํ้าเกินกําลังการผลิตของทะเล มาตั้งแตป ๒๕๑๕ รัฐบาลมีนโยบาย
รักษาระดับการจับสัตวนํ้าใหอยูในปริมาณสมดุลมาตั้งแตป ๒๕๒๐ หรือแผนพัฒนาเศรษฐกิจ
และสังคมแหงชาติ ฉบับที่ ๔ (พ.ศ. ๒๕๒๐ – ๒๕๒๔) เปนตนมา แตไมสามารถบรรลุเปาหมายได
โดยเฉพาะมาตรการยกเลิกเครื่องมือการประมงอวนรุนประกอบเครื่องยนต และควบคุมเรือ
ที่ทําการประมงดวยเครื่องมืออวนลาก เนื่องจากขาดการวางแผนที่ดี การประเมินสภาวะของ
ระเบียบวาระที่ ๒ : การปฏิรูปโครงสรางการจัดการทรัพยากรทางทะเลและชายฝง 9
ทรัพยากรเพื่อใชประกอบการวางแผนการจัดการทรัพยากรยังมีปญหา รวมถึงปญหาดานสังคม
และการเมือง ปญหาการประสานงานในทางปฏิบัติ เชน การแยกหนวยงานดูแลทะเบียนเรือ กับ
หนวยงานควบคุมเรือประมง การเปดใหมกี ารตอเรือประมงไดอยางเสรี และการสวมทะเบียนเรือ
๙. ขณะที่ทะเลไทยเสื่อมโทรมลง แตภาคการประมงยังขยายตัว สวนหนึ่งเปนเพราะ
ภาคการประมงพาณิชยทําการประมงโดยไมไดสะทอนตนทุนจริงของการทําประมง อาทิเชน
การอุดหนุนราคานํ้ามันโดยรัฐซึ่งกําลังเปนขอถกเถียงในเวทีการคาโลกวาเปนการอุดหนุนที่นํา
ไปสูการคาที่ไมเปนธรรม หรือการที่แรงงานสวนใหญเปนแรงงานราคาถูกจากประเทศเพื่อนบาน
เปนตน
ปญหาการเพาะเลี้ยงชายฝง
๑๐. กรมทรัพยากรทางทะเลและชายฝง รายงานวา มีการใชพนื้ ทีป่ า ชายเลน ๔๖๖,๔๙๗
ไร เปนพื้นที่เพาะเลี้ยงสัตวนํ้าโดยเฉพาะกุง การเพาะเลี้ยงกุงโดยใชพื้นที่ปาชายเลน นอกจาก
ทําลายทรัพยากรชายฝง ยังมีผลใหการเลี้ยงกุงไมยั่งยืน เนื่องจากที่ดินในปาชายเลนไมเหมาะสม
กับการเพาะเลี้ยงกุงเชิงพาณิชย เพราะดินมีคุณสมบัติเปนกรดสูงและการอุมนํ้าไมดี
๑๑. รายงานวิจัยในโครงการศึกษาผลกระทบตอพื้นที่ทะเลและทรัพยากรชายฝง จาก
การดําเนินโครงการพัฒนาฐานการผลิตอาหารทะเลของประเทศ ของคณะทํางานวิทยาศาสตร
เทคโนโลยี ทรัพยากรธรรมชาติ และสิ่งแวดลอม สภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแหงชาติ ระบุ
วา การเพาะเลีย้ งกุง และปลาชายฝง ไมใชทางออกทีจ่ ะชวยลดแรงกดดันจากปญหาการทําประมง
จับจากแหลงนํ้าธรรมชาติ และเปนสาเหตุหลักที่ทําใหทรัพยากรสัตวทะเลเสื่อมโทรม เพราะการ
เลีย้ งกุง และปลาทีม่ รี าคาแพงเพือ่ ใหไดกาํ ไรจากการเลีย้ ง กลับตองการอาหาร คือปลาปนทีม่ รี าคา
ถูก ซึ่งไดจากการจับเปนจํานวนมากโดยเรือประมงขนาดใหญ จากปลา ๑๐ เมตริกตัน ที่ใชเลี้ยง
ประชาชนระดับทั่วไปได แตกลับเอาไปเลี้ยงกุงไดเพียง ๑ เมตริกตัน และมีเพียงคนรวยเทานั้น
ที่พอมีกําลังทรัพยซื้อบริโภคได นอกจากนี้การเพาะเลี้ยงชายฝงที่ปราศจากการควบคุมพื้นที่
สงผลกระทบตอการทําลายแหลงประมง ทําลายปาไมชายเลน ทําใหชาวประมงและเกษตรกร
ตองสูญเสียที่ทํากินที่ตองพึ่งพาทรัพยากรเหลานี้ และเปนแหลงฟกตัวของโรคสัตวนํ้า
ปญหาภาวะคุกคามตอปาชายเลน ปะการัง และหญาทะเล
๑๒. ภาวะคุกคามและสภาพปญหาของพืน้ ทีป่ า ชายเลน คือ การบุกรุกเพือ่ ทําเกษตรกรรม
ทํานากุงและการเพาะเลี้ยงชายฝง การบุกรุกเพื่อการกอสรางที่อยูอาศัย และกอสรางพื้นที่
อุตสาหกรรม ความตองการใชไมเพื่อกิจกรรมตางๆ เชน ฟน ถาน การกอสราง และเฟอรนิเจอร
การเปลี่ยนพื้นที่เพื่อการทองเที่ยว การจัดการและอนุรักษปาชายเลนโดยการบํารุงปาชายเลน
ปลูกและฟนฟูสภาพปาชายเลนที่เสื่อมโทรม
ระเบียบวาระที่ ๒ : การปฏิรูปโครงสรางการจัดการทรัพยากรทางทะเลและชายฝง 11
๑๕.๕ การกัดเซาะเนือ่ งจากอิทธิพลของลมมรสุมตะวันออกเฉียงเหนือ และลมมรสุม
ตะวันตกเฉียงใต พายุโซนรอน ซึ่งมีรายงานการศึกษาพบวา การกัดเซาะดวย
สาเหตุจากธรรมชาติจะกอใหเกิดความเสียหายชั่วคราว จากนั้นธรรมชาติจะ
ปรับตัวสรางสมดุลชายฝงใหม ดังกรณีการหายไปของทรายชายหาดสมิหลา
จังหวัดสงขลา เมื่อป ๒๕๔๐ และกลับมางอกใหมในป ๒๕๔๗ เรื่อยมา หรือ
การยายทรายชายหาดชวงฤดูมรสุมที่เกาะไผ อาวพังงา จังหวัดกระบี่ เปนตน
๑๖. การปองกันการกัดเซาะชายฝง โดยสรางโครงสรางแข็งทีจ่ ะตานกระแสคลืน่ ในทะเล
เชน กําแพงกันคลื่น รอดักตะกอน เขื่อนกันตะกอนรองนํ้า เขื่อนหรือกองหินกันคลื่นนอกชายฝง
มีผลในการลดความรุนแรงของปญหาการกัดเซาะชายฝงทะเลบริเวณนั้นไดบาง แตก็เปนสาเหตุ
หลักในการรบกวนความตอเนือ่ งของการเคลือ่ นตัวของกระแสนํา้ ชายฝง ทะเล ตะกอน ทราย และ
ชักนําใหเกิดการกัดเซาะชายหาดแพรขยายตัวไปสูพื้นที่ขางเคียง
๑๗. กรมทรัพยากรทางทะเลและชายฝงไดจัดทํายุทธศาสตรการจัดการปองกันและ
แกไขปญหาการกัดเซาะชายฝง รวมทั้งไดจัดทําโครงการแกปญหาการกัดเซาะชายฝงโดยการมี
สวนรวมของประชาชน โดยระบุปญหา สาเหตุของปญหา การแกไขปญหา ตองดําเนินการโดย
การบูรณาการรวมของสวนราชการ การมีสวนรวมของประชาชน และการจัดทําฐานขอมูล
การพัฒนาองคความรูของทุกภาคสวนที่เกี่ยวของ เพื่อใหสามารถติดตาม และดําเนินการแกไข
ปญหาการกัดเซาะชายฝงโดยไมสรางปญหาเพิ่ม มาตรการสําคัญคือการแกไขปญหาโดยใชระบบ
โครงสรางทางธรรมชาติ
๑๘. นอกจากนีก้ ารสูญเสียทีด่ นิ เนือ่ งจากการกัดเซาะชายฝง กอใหเกิดปญหาขอกฎหมาย
วา เจาของผูมีชื่อในเอกสารสิทธิ์ที่ดิน ยังคงเปนเจาของที่ดินหรือไม เนื่องจากเมื่อเกิดการกัดเซาะ
ไมมีการใชประโยชนที่ดิน หรือทิ้งรางมามากกวา ๑๐ ป รวมทั้งผูมีชื่อในเอกสารสิทธิ์ที่ดิน
หลายรายไมไดมีสวนรวมกับชุมชนในการแกไขปญหาการกัดเซาะ เมื่อที่ดินกลับคืนมาเนื่องจาก
การรวมกันแกไขปญหาของชุมชน เจาของที่ดินเดิมจะยังคงสิทธิ์ในที่ดินนั้นไดหรือไม นอกจากนี้
ชุมชนในพื้นที่อาวไทยตอนในรูปตัว ก. ไดใหความเห็นวา รัฐดําเนินการศึกษาความเหมาะสม
ความเปนไปไดของโครงการแกไขปญหาการกัดเซาะชายฝง ตลอดจนการศึกษารายงานผลกระทบ
สิ่งแวดลอมและสุขภาพ มากเกินไป การศึกษาซํ้าซอน สิ้นเปลืองงบประมาณ ดังนั้นกอนที่จะ
ดําเนินการศึกษาในโครงการใดควรใหประชาชนมีสวนรวมในการตัดสินใจเปนเบื้องตนกอนวา
โครงการหรือกิจกรรมนั้นๆ เหมาะสม มีความเปนไปไดที่จะใชแกไขปญหา จึงจะเริ่มกระบวนการ
ศึกษา
ระเบียบวาระที่ ๒ : การปฏิรูปโครงสรางการจัดการทรัพยากรทางทะเลและชายฝง 13
ปญหาแผนพัฒนาพื้นที่ชายฝงทะเลภาคใต
๒๓. พื้นที่ชายฝงทะเลถูกกําหนดใหเปนพื้นที่พัฒนาระบบการขนสงขนาดใหญเชน
ทาเรือนํ้าลึก และที่ตั้งของอุตสาหกรรมหนักเนื่องจากสะดวกในการขนสงวัตถุดิบและผลผลิต
อุตสาหกรรม รัฐบาลปจจุบันยังคงแผนพัฒนาพื้นที่ชายฝงตอเนื่องมากจากรัฐบาลชุดกอน
หนานี้ เชน การขยายพื้นที่อุตสาหกรรมในจังหวัดระยอง และแผนพัฒนาพื้นที่ชายฝงทะเล
ภาคใตโดยมีแผนพัฒนาทาเรือ การขุดเจาะนํ้ามัน คลังนํ้ามันและทอสงนํ้ามัน อุตสาหกรรม
หนัก โรงไฟฟา ครอบคลุมพื้นที่ชายฝงทะเลอาวไทยตั้งแตประจวบคีรีขันธ ถึงปตตานี และ
จังหวัดสตูลในฝงอันดามัน มากกวา ๓๗ โครงการ
๒๔. โครงการในแผนพัฒนาพื้นที่ชายฝงทะเลภาคใต เปนการพัฒนาภายใตกรอบคิด
ที่ประสงคจะเปนประเทศอุตสาหกรรม ซึ่งเปนกรอบคิดการพัฒนาในชวงพัฒนาพื้นที่ชายฝง
ตะวันออก โดยกําหนดธงนําในการพัฒนาวาตองเปนอุตสาหกรรมเทานัน้ ไมมกี ารศึกษาทางเลือก
การพัฒนาอื่นๆ ที่เหมาะสมกับสภาพเศรษฐกิจ สังคม และภูมินิเวศวัฒนธรรมทองถิ่น จึงกอให
เกิดความเห็นตางและการคัดคานโครงการจากคนในทองถิ่น ซึ่งประสงคจะเลือกกําหนดอนาคต
ของตนเอง และมีฐานเศรษฐกิจหลักอยูในภาคเกษตรกรรม การทองเที่ยว การศึกษา และ
อุตสาหกรรมขนาดเล็กที่ตอเนื่องกับภาคเกษตรและการทองเที่ยว รวมทั้งไดเรียนรูบทเรียนจาก
การพัฒนาอุตสาหกรรมภาคตะวันออก ซึ่งกอใหเกิดมลภาวะ และการกัดเซาะชายฝง และ
มลภาวะทางทะเล โดยที่รัฐบาลไมสามารถแกไขปญหาได
๒๕. ชายฝงทะเลภาคใตมีบทเรียนจากการพัฒนาพื้นที่ชายฝงโดยละเลยการศึกษาทาง
เลือกการพัฒนาและความเปนไปไดอยางรอบคอบหลายประการ อาทิเชน
๒๖. โครงการพัฒนาสะพานเศรษฐกิจกระบี่ – พังงา – นครศรีธรรมราช โดยมีอตุ สาหกรรม
หนักอยูทั้งสองฟากของสะพาน มีคลังนํ้ามัน ทอสงนํ้ามัน ถนน และรถไฟ ซึ่งเปนการริเริ่ม
เมื่อประมาณ ๒๐ ปที่ผานมา ไดมีการเวนคืนที่ดิน กอสรางถนนขนาดใหญเชื่อมจังหวัดกระบี่
กับจังหวัดนครศรีธรรมราช จําเปนตองระงับโครงการเนื่องจากการเติบโตของอุตสาหกรรม
การทองเทีย่ วในกลุม จังหวัดอันดามัน กอใหเกิดมูลคาทางเศรษฐกิจและการจางงาน มากจนไมคมุ
ที่จะทําลายโดยการสรางอุตสาหกรรมหนักลงไปในพื้นที่
๒๗. ทาเรือนํ้าลึกระนอง ภูเก็ต กระบี่ และสงขลา ซึ่งในชวงการขออนุมัติการกอสราง
บริษัทที่ปรึกษาและรัฐบาลโฆษณาวาจะทําใหเกิดสะพานเศรษฐกิจที่เชื่อมการคาสองฝงทะเล
ทําใหประหยัดคาใชจายและเวลาในการขนสง สามารถแขงขันกับการขนสงทางทะเลผาน
ประเทศมาเลเซียและสิงคโปรได แตเมื่อกอสรางเสร็จจนถึงปจจุบัน สวนใหญเปนทาเรือราง
หรือใชประโยชนนอยมากเมื่อเทียบกับเปาหมายโครงการที่ตั้งไว นอกจากนี้ในบางโครงการ
ไดกอผลกระทบตอระบบนิเวศอยางรุนแรง เชน ทาเรือนํ้าลึกสงขลา ซึ่งทําใหปากทะเลสาบ
ระเบียบวาระที่ ๒ : การปฏิรูปโครงสรางการจัดการทรัพยากรทางทะเลและชายฝง 15
ประเด็นพิจารณาของสมัชชาปฏิรูประดับชาติ ครั้งที่ ๑
ขอใหสมัชชาปฏิรูประดับชาติพิจารณาเอกสาร สมัชชาปฏิรูป ๑. มติ ๒
การคืนความเปนธรรมใหแกประชาชน
กรณีที่ดินและทรัพยากร
สถานการณการปฏิรูปที่ดินในประเทศไทย
๑. แมวาประเทศไทยจะมีความพยายามในการปฏิรูปที่ดินมาหลายครั้ง นับตั้งแตการมี
โฉนดที่ดินครั้งแรกในสมัยรัชกาลที่ ๕ การออกกฎหมายจํากัดการถือครองที่ดินในป พ.ศ. ๒๔๙๗
รวมไปถึงการมีพระราชบัญญัติการปฏิรูปที่ดินเพื่อการเกษตร พ.ศ. ๒๕๑๘ อยางไรก็ตามการ
กระจายการถือครองที่ดินในประเทศไทยยังคงมีความเหลื่อมลํ้าและไมเทาเทียมกัน ประชาชน
จํานวนมากไมมีที่ดินทํากินเปนของตัวเอง จากตัวเลขการขึ้นทะเบียนคนจนทั่วประเทศของ
ศูนยอํานวยการตอสูเพื่อเอาชนะความยากจนแหงชาติ (ศตจ.) ในป พ.ศ. ๒๕๔๗ พบวา มี
คนจนและเกษตรกรรายยอย มาขึ้นทะเบียนเพื่อขอรับความชวยเหลือดานที่ดินกวา ๔ ลานคน
(ใชเกณฑรายไดตาํ่ กวา ๒๐,๐๐๐ บาทตอป) และยืนยันตองการความชวยเหลือ จํานวน ๒,๒๑๗,๕๔๖
ราย จําแนกเปน ไมมีที่ดินทํากิน จํานวน ๘๘๙,๐๒๒ ราย มีที่ดินทํากินแตไมเพียงพอ จํานวน
๕๑๗,๒๖๓ ราย มีที่ดินแตไมมีเอกสารสิทธิ์ ๘๑๑,๒๗๙ ราย
๒. นอกเหนือจากปญหาการเขาไมถึงการใชทรัพยากร และการขาดแคลนที่ดินแลว
การปฏิรูปที่ดินที่ไมประสบความสําเร็จของประเทศไทย ยังกอใหเกิดปญหาเกี่ยวเนื่องกับ
เรื่องของที่ดินอีกมากมายไมวาจะเปนความขัดแยงเรื่องแนวเขตที่ดินระหวางหนวยงานของรัฐ
กับประชาชน ซึ่งจากขอมูลของสํานักงานแกไขปญหาการบุกรุกที่ดินของรัฐ (สบร.) ที่ทํา
การสํารวจในป ๒๕๔๑ พบจํานวนผูบุกรุกทําประโยชนในที่ดินของรัฐถึง ๑,๑๔๗,๘๒๓ ราย
ในพื้นที่ ๒๑ ลานไร (ศยามล ไกยูรวงศ และคณะ ๒๕๔๙) โดยในหลายกรณีเปนการออกเอกสาร
สิทธิ์ทับซอนที่ดินที่ชาวบานอยูมาแตเดิม
17
๓. ปญหาการกระจุกตัวของการถือครองที่ดินและการไมทําประโยชนในที่ดิน ซึ่ง
จากขอมูลของสํานักงานเศรษฐกิจการคลังพบวา ประชาชนทั่วประเทศถึงรอยละ ๙๐
ถือครองที่ดินโดยเฉลี่ยนอยกวา ๑ ไร สวนประชาชนที่เหลือเพียงรอยละ ๑๐ เทานั้นที่
ถือครองที่ดินมากกวา ๑๐๐ ไร และที่นาตกใจคือ ที่ดินกวารอยละ ๗๐ ของประเทศไมไดถูก
นํามาใช หรือใชไมคุมคา ทําใหประเทศสูญเสียรายไดขั้นตํ่าปละกวา ๑๒๗,๓๘๔.๐๓ ลานบาท
(อิทธิพล ศรีเสาวลักษณ และอืน่ ๆ ๒๕๔๙) และรวมไปถึงปญหาการสูญเสียพืน้ ทีท่ เี่ หมาะสมสําหรับ
การทําการเกษตร เปนตน
แนวทางการแก ไขความเดือดรอนอยางเรงดวน
๗. คดีที่ศาลพิจารณาถึงที่สุดแลว ใหมีการพักโทษ ลดโทษ และคุมประพฤติ นอกจากนี้
ใหระงับและทบทวนการคิดคาเสียหายในกรณีคดีโลกรอน
๘. คดีที่ดินที่อยูระหวางการพิจารณา ใหมีการจําหนายคดีชั่วคราว อนุญาตใหประชาชน
ผูตองหาและครอบครัวอยูอาศัยทํากินในที่ดินเดิม โดยในระยะเรงดวนขอใหสามารถใชตัวบุคคล
หรือกองทุนยุติธรรมในการคํ้าประกันตัวแทนหลักทรัพย รวมทั้งเนนการพิจารณาพฤติกรรมของ
ผูตองหาแทนการใชหลักทรัพยคํ้าประกัน
๙. กรณีปญ หาทีย่ งั ไมเขาสูก ระบวนการยุตธิ รรม ใหระงับการดําเนินการใดๆ ทีเ่ ปนการเพิม่
ความเดือดรอนและความรุนแรงกับคนจน โดยขอใหระงับการขยายพืน้ ทีอ่ นุรกั ษ ระงับการจับกุม
ประชาชนที่ทํากินอยูในพื้นที่ขัดแยงเดิมที่ไมใชการถางปาใหม
แนวทางการปรับปรุงการแก ไขปญหาระยะกลาง
๑๐. การแกไขปญหาความความไมเปนธรรมในกรณีทดี่ นิ นัน้ จําเปนตองแกไขขอกฎหมาย
หลายขอในระยะยาว อีกทั้งตองอาศัยแรงผลักดันจากทั้งภาคประชาชน ผูเสียหาย และความ
จริงใจของภาครัฐ อยางไรก็ตามปญหาความเดือดรอนของประชาชนไมสามารถที่จะผลัดวัน
ประกันพรุงได ฉะนั้นการชวยเหลือผูที่เดือดรอนจากความไมเปนธรรมในเบื้องตนจึงเปนสิ่งที่
ไมอาจมองขาม ซึง่ ในปจจุบนั ถาตองการอาศัยเครือ่ งมือทางกฎหมายในการชวยเหลือชาวบานทีไ่ ดรบั
ความเดือดรอนในกรณีที่ดินและทรัพยากร ทางกระทรวงยุติธรรมมีเครื่องมือในการใหความ
ชวยเหลืออยู ๒ อยางคือ ระเบียบกระทรวงยุติธรรมวาดวยกองทุนยุติธรรม และพระราชบัญญัติ
คาตอบแทนผูเสียหาย และคาตอบแทนและคาใชจายแกจําเลยในคดีอาญา พ.ศ. ๒๕๔๔
๑๑. ระเบียบกระทรวงยุติธรรมวาดวยกองทุนยุติธรรม พ.ศ. ๒๕๕๓ มีวัตถุประสงค
สําคัญในเรื่องการใหความชวยเหลือในเรื่องคาใชจายเบื้องตนกับประชาชนที่ไมไดรับความเปน
ธรรมในการตอสูค ดี โดยใหความชวยเหลือในดานหลักๆ เชน สนับสนุนวางเงินประกันการปลอยตัว
ชั่วคราว สนับสนุนคาใชจายจางทนายความในคดีอาญา คดีแพง คดีปกครอง หรือการบังคับคดี
ระเบียบวาระที่ ๓ : การคืนความเปนธรรมใหแกประชาชนกรณีที่ดินและทรัพยากร 19
สนับสนุนชําระคาธรรมเนียมขึน้ ศาลในคดีแพงและคดีปกครอง สนับสนุนการพิสจู น คาวัสดุ อุปกรณ
คารังวัดทีด่ นิ คาภาพถายทางอากาศ สนับสนุนคาเดินทาง ทีพ่ กั คาตอบแทน สนับสนุนคาใชจา ย
ในการคุมครอง ใหไดรับความปลอดภัยจากการปองราย และสนับสนุนคาความเสียหายจากการ
ถูกละเมิด หรือการกระทําโดยมิชอบทางปกครอง (ในลักษณะกลุม) เปนตน
๑๒. แมวากองทุนยุติธรรมจะใหความชวยเหลือในเบื้องตนไดเปนอยางดี แตการที่
กองทุนยุตธิ รรมเปนเพียงระเบียบกระทรวงทําใหมขี อ จํากัดในเรือ่ งของงบประมาณในการชวยเหลือ
ปญหาการเขาถึงกองทุนที่ทุกเรื่องรองเรียนตองสงเขามาพิจารณาจากคณะกรรมการที่กรุงเทพฯ
กอใหเกิดความลาชา ทําใหกระทรวงยุติธรรมและภาคีเครือขายภาคประชาชนมีแนวคิดที่จะ
ผลักดันระเบียบกองทุนยุติธรรมฯ ใหเปนพระราชบัญญัติกองทุนยุติธรรม โดยมีรายละเอียด
เบื้องตน ดังนี้
จัดตั้งเปนองคกรอิสระ
รายไดตงั้ ตนมาจากรัฐ และ “เงินคาปรับแบบ Day Fine*” เพือ่ สมทบเขากองทุน
ใชตัวกองทุนเปนหลักทรัพยคํ้าประกันผูตองหาที่ยากจนและไมไดรับ
ความเปนธรรมระหวางถูกดําเนินคดี แทนการใชตัวเงินเพื่อลดภาระคาใชจาย
ของกองทุน
เรื่องหลักทรัพยคํ้าประกันอาจจะใชหลักคิดที่วา ถาผูถูกกลาวหาไมมี
แนวโนมคิดหนี ไมมีแนวโนมทําลายหลักฐาน และไมมีแนวโนมไปทําผิดคดี
อื่น เปนตน แทนการใชเงินหรือหลักทรัพยคํ้าประกันอันเปนการชวย
ประหยัดคาใชจายของกองทุน อีกทั้งผูถูกกลาวหายังสามารถที่จะประกอบ
อาชีพเพื่อยังชีพแทนที่จะตองเขาไปอยูในเรือนจําเพราะไมมีหลักทรัพย
คํ้าประกัน
เพื่อไมใหการชวยเหลือเปนการซํ้าซอน ในรางพระราชบัญญัติกองทุนยุติธรรม
ใหตัดสวนที่กฎหมายอื่นๆ ใหความชวยเหลืออยูแลว ออกจากคาใชจายของ
กองทุนยุติธรรม เชน ในระเบียบกองทุนยุติธรรม ๒๕๕๓ ขอ ๖. (๖) กับ (๗)
ควรตัดทิ้งไป
เพิม่ เติมคําวา “ถามีกฎหมายใดชวยเหลือเปนการเฉพาะ ใหไปรับการชวยเหลือ
จากกฎหมายนัน้ ” (เนือ่ งจากมีกฎหมายทีเ่ กีย่ วของเรือ่ งการชวยเหลือ/เยียวยา
ผูเสียหายเปนการเฉพาะแลวแตกรณีจํานวนมาก)
การปฏิรูปกลไกการทํางานในกระบวนการยุติธรรม
๑๕. อยางไรก็ตามการปรับแกไขระเบียบกระทรวงวาดวยกองทุนยุติธรรมฯ และ
พระราชบัญญัติคาตอบแทนผูเสียหายฯ เปนเพียงการบรรเทาทุกขใหกับชาวบานที่ไมไดรับ
ความเปนธรรมที่ปลายทาง ฉะนั้น ทางกระทรวงยุติธรรมเอง รวมไปถึงสถาบันการศึกษาและ
วิจัยตางๆ เชน มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย ฯลฯ ไดมี
แนวความคิดที่จะปฏิรูปกลไกการทํางานในกระบวนการยุติธรรม ยกตัวอยาง เชน ใหกระทรวง
ยุติธรรมสงเสริมใหเกิดการปรับหลักคิด การทํางานของบุคลากรในกระบวนการยุติธรรม และ
ขาราชการทุกกระทรวงใหยึดถือและสอดคลองตามหลักรัฐธรรมนูญฯ พ.ศ. ๒๕๕๐
๑๖. ใหกระทรวงยุตธิ รรมสงเสริมใหเกิดการนํากระบวนการวิธพี จิ ารณาคดีทหี่ ลากหลาย
ที่ไมใชการกลาวหามาใช เชน การใชระบบไตสวน การเดินเผชิญสืบของผูพิพากษา การพิจารณา
จากหลักฐานบุคคลหรือหลักฐานทางประวัติศาสตรทองถิ่น การใชกระบวนการยุติธรรมชุมชน
หรือจัดตั้งศาลเฉพาะที่ชํานาญการในขอพิพาทคดีที่เกี่ยวของกับที่ดิน และทรัพยากร โดย
กระตุน ใหกลไกตางๆ ทีม่ อี ยู โดยเฉพาะอยางยิง่ กระบวนการพิจารณาคดีทาํ งานอยางมีประสิทธิภาพ
บนฐานความเปนธรรม
ระเบียบวาระที่ ๓ : การคืนความเปนธรรมใหแกประชาชนกรณีที่ดินและทรัพยากร 21
๑๗. อีกทั้งยังมีแนวคิดที่จะใหกระทรวงยุติธรรม และภาคีเครือขายภาคประชาชน ตั้ง
คณะกรรมการรวมเพือ่ รวบรวมคดีทงั้ หมดเพือ่ จําแนกวาอยูใ นขัน้ ใด พรอมวางมาตรการชวยเหลือ
และทางออกในกรอบของกฎหมาย นอกจากนี้ทางรัฐบาลยังตั้งคณะทํางานตางๆ เพื่อตรวจสอบ
การออกเอกสารสิทธิ์ที่ออกโดยมิชอบ มีคณะทํางานเพื่อแกไขปญหาพื้นที่พิพาท พรอมทั้ง
ยังไดมีการสนับสนุนแนวทางยุติธรรมชุมชน หรือสมานฉันทชุมชน
๑๘. นอกเหนือจากการปฏิรูปกลไกกระบวนการยุติธรรมขางตนแลว ยังมีขอกฎหมาย
รวมถึงหนวยงานตางๆ ทีเ่ กีย่ วของอีกมาก ไมวา จะเปนกระทรวงคมนาคม (ทีก่ ารรถไฟ) กระทรวง
การคลัง (ที่ราชพัสดุ) กระทรวงมหาดไทย และกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดลอม
โดยกฎหมายที่ภาคประชาชนเรียกรองใหมีการแกไขเพื่อสรางความเปนธรรมและลดความ
เหลือ่ มลํา้ นัน้ ไดแก พระราชบัญญัตปิ า ไม พ.ศ. ๒๔๘๔ พระราชบัญญัตอิ ทุ ยานแหงชาติ พ.ศ. ๒๕๐๔
พระราชบัญญัติปาสงวนแหงชาติ พ.ศ. ๒๕๐๗ ซึ่งเปนกฎหมายที่หนวยงานราชการใชฟอง
คดีทางอาญากับชาวบานผูยากไร อีกทั้งพระราชบัญญัติสงเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดลอม
แหงชาติ พ.ศ. ๒๕๓๕ มาตรา ๙๗* ที่เปนการฟองทางแพงแกชาวบาน หรือที่ภาคประชาสังคม
เรียกวา คดีโลกรอน โดยเรียกเก็บคาเสียหายเปนจํานวน ๑๕๐,๐๐๐ บาทตอไร
๑๙. การจะแกไขปญหาความไมเปนธรรมและความเหลื่อมลํ้าที่เกี่ยวของกับที่ดิน
และทรัพยากรนั้นจะไมสามารถสําเร็จลุลวงไปไดเลย ถาไมมีการดําเนินการควบคูไปกับการ
ปฏิรูปที่ดิน (Land Reform) เพื่อกระจายการถือครองที่ดินอยางเปนธรรม โดยตองคํานึงถึง
เครื่องมือและการปรับแกไขกฎหมายตางๆ อีกมาก ไมวาจะเปนการผลักดันใหเกิด พระราช
บัญญัติภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสราง พระราชบัญญัติโฉนดชุมชน ธนาคารที่ดิน การเก็บภาษี
มรดก และรวมไปถึงการแกไขกฎหมายการเชาที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ. ๒๕๒๔ ซึ่งเปนผล
ใหเจาของที่ดินไมอยากใหเชาที่ดินกับเกษตรกรและปลอยที่ดินทิ้งรางเปนจํานวนมาก ทั้งนี้จึง
ตองอาศัยการผลักดันจากภาคประชาสังคม ความจริงใจในการแกปญหาของรัฐบาล และรวมถึง
ความรวมมือของกระทรวง ทบวง กรมตางๆ เพื่อที่จะแกไขปญหาอยางเปนองครวมและ
มีประสิทธิภาพ
เอกสารอางอิง
เครือขายปฏิรูปที่ดิน. ๒๕๕๓. แถลงผลการทํางานของเครือขายปฏิรูปที่ดินแหงประเทศไทย วันที่
๒๔ ธันวาคม ๒๕๕๓.
ศยามล ไกยูรวงศ และคณะ. ๒๕๔๙. ขอพิพาทและความขัดแยงปญหาทีด่ นิ ในประเทศไทย. กรุงเทพฯ :
สํานักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย.
สมจิต คงทน. ๒๕๕๓. คดีความคนจน บทพิสูจนการปฏิรูปประเทศไทย. กลุมปฏิบัติงานทองถิ่น
ไรพรมแดน.
อิทธิพล ศรีเสาวลักษณ และอื่นๆ. ๒๕๔๙. การจัดการที่ดินระดับทองถิ่น. กรุงเทพฯ: สํานักงาน
กองทุนสนับสนุนการวิจัย.
ระเบียบวาระที่ ๓ : การคืนความเปนธรรมใหแกประชาชนกรณีที่ดินและทรัพยากร 23
สมัชชาปฏิรูป ๑.หลัก ๔
การปฏิรูประบบประกันสังคม
เพื่อความเปนธรรม
ระบบประกันสังคมของไทยในปจจุบัน
๑. การคุม ครองทางสังคมสําหรับประชากรวัยแรงงานของไทยคือระบบประกันสังคม โดย
มีพระราชบัญญัติประกันสังคม พ.ศ. ๒๕๓๓ เปนกฎหมายรองรับ และมีกองทุนประกันสังคม
ที่ใหสิทธิประโยชนแกผูประกันตนตามที่พระราชบัญญัติประกันสังคมกําหนด
๒. ความคุม ครองภายใตพระราชบัญญัตปิ ระกันสังคมฯ ตามมาตรา ๓๓ ครอบคลุมแรงงานใน
ระบบ หรือลูกจางในสถานประกอบการทีม่ ลี กู จางจํานวน ๑ คนขึน้ ไป ในปจจุบนั กําหนดสิทธิประโยชน
ทดแทนแกผูประกันตนทั้งสิ้น ๗ กรณี อันไดแก กรณีเจ็บปวย คลอดบุตร ทุพพลภาพ เสียชีวิต
สงเคราะหบตุ ร ชราภาพ และวางงาน ทัง้ นีส้ ทิ ธิประโยชนของการประกันสังคมเกิดจากการจายเงินสมทบ
จากผูประกันตน นายจาง และรัฐบาลตามเงื่อนไข อัตราเงินสมทบและประโยชนทดแทน โดย
สัมพันธกับอัตราคาจางรายเดือนของผูประกันตน
๓. ในขณะที่กําลังแรงงานที่อยูนอกระบบ* สามารถเขาสูระบบประกันสังคมโดยสมัครใจ
ตามมาตรา ๔๐ โดยจะไดรับความคุมครองเฉพาะกรณีคลอดบุตร ทุพพลภาพ และเสียชีวิต หรือ
ผานการเปนผูประกันตนตามมาตรา ๓๙ ในกรณีที่เคยเปนผูประกันตนตามมาตรา ๓๓ มากอน
* แรงงานนอกระบบ ในทีน่ หี้ มายถึงบุคคลซึง่ อยูใ นภาคเศรษฐกิจนอกระบบ ซึง่ โดยทัว่ ไปหมายถึงกิจกรรมทางเศรษฐกิจทีอ่ ยู
นอกเหนือขอบขายกฎระเบียบ และกฎหมายของรัฐ อันไดแกกฎหมายคุมครองแรงงานและการประกันสังคม โดยแรงงานนอกระบบ
สวนใหญอยูในภาคเกษตรกรรมโดยมีจํานวนถึง ๑๔.๕ ลานคน หรือรอยละ ๖๐ ของแรงงานนอกระบบ รองลงมาคือภาคการคาและ
บริการ รอยละ ๓๑.๔ และภาคการผลิต รอยละ ๘.๖
ทัง้ นีแ้ รงงานนอกระบบสามารถจําแนกไดเปน ๒ ประเภท คือ ๑) กลุม ทีร่ บั จางและมีเงินเดือนประจํา ไดแก แรงงานทีร่ บั จาง
เอางานไปทําที่บาน แรงงานรับจางทําของ แรงงานรับจางทําการเกษตรตามฤดูกาล แรงงานประมง คนรับใช คนทํางานบาน และ
คนขับรถสวนตัว เปนตน และ ๒) กลุมที่ทําอาชีพอิสระทั่วไป ไดแก คนขับรถรับจาง เชน มอเตอรไซค แท็กซี่ และรถสามลอ เกษตรกร
แมคาหาบเรแผงลอย ชางเสริมสวย ชางตัดผม และเจาของรานขายของชํา รานอาหารริมถนนขนาดเล็ก เปนตน
24
โดยไดรับความคุมครองเหมือนผูประกันตนมาตรา ๓๓ ยกเวนกรณีการวางงาน สิทธิประโยชน
และอัตราเงินสมทบตามประเภทผูประกันตนเปนไปตามตารางที่ ๑
ระเบียบวาระที่ ๔ : การปฏิรูประบบประกันสังคมเพื่อความเปนธรรม 25
รายงานการรับจายกองทุน และรายงานผลการปฏิบัติงานประจําปของสํานักงานประกันสังคม
(พระราชบัญญัติประกันสังคม ๒๕๓๓)
คณะกรรมการประกันสังคม เปนคณะกรรมการไตรภาคี ประกอบดวย ปลัดกระทรวง
แรงงานและสวัสดิการสังคมเปนประธาน ผูแทนกระทรวงการคลัง ผูแทนกระทรวงสาธารณสุข
และผูแทนสํานักงบประมาณเปนกรรมการ กับผูแทนฝายนายจางและลูกจางอยางละหาคน
ซึ่งรัฐมนตรีแตงตั้งเปนกรรมการ และเลขาธิการเปนกรรมการและเลขานุการ โดยผูแทน
นายจางและลูกจางมาจากการเสนอชื่อโดยสมาคมนายจางและสหภาพแรงงานตามลําดับ
(พระราชบัญญัติประกันสังคม ๒๕๓๓)
สํานักงานประกันสังคม ทําหนาทีบ่ ริหารระบบประกันสังคมตามแนวนโยบาย โดยรับผิดชอบ
ปฏิบตั งิ านธุรการของคณะกรรมการประกันสังคม คณะกรรมการอืน่ และคณะอนุกรรมการอืน่ ตาม
พระราชบัญญัติประกันสังคม ทําหนาที่เก็บรวบรวมวิเคราะหขอมูลเกี่ยวกับการประกันสังคม
จัดทําทะเบียนนายจางและผูประกันตนซึ่งตองสงเงินสมทบเขากองทุน เปนตน โดยมีเลขาธิการ
ประกันสังคมซึง่ เปนขาราชการทําหนาทีค่ วบคุมดูแลโดยทัว่ ไป (พระราชบัญญัตปิ ระกันสังคม ๒๕๓๓)
๖. กองทุนประกันสังคม เปนกองทุนมาจากการจัดเก็บเงินสมทบจากผูประกันตน
นายจางและรัฐบาล สําหรับเปนทุนใชจายใหผูประกันตนตามสิทธิประโยชนที่พระราชบัญญัติ
ประกันสังคมกําหนดไว คณะกรรมการประกันสังคม ทําหนาที่กําหนดนโยบายและระเบียบใน
การรับเงิน การจายเงิน การเก็บรักษาเงิน และการจัดหาผลประโยชนของกองทุน เชน การนํา
เงินไปลงทุน ภายใตความเห็นชอบของกระทรวงการคลัง (พระราชบัญญัติประกันสังคม ๒๕๓๓)
๗. กองทุนประกันสังคมเปนกองทุนขนาดใหญโดย ณ วันที่ ๓๑ ธันวาคม พ.ศ. ๒๕๕๓
กองทุนประกันสังคมมีวงเงินรวมกวา ๗๘๙,๑๘๑ ลานบาท (สํานักงานประกันสังคม ๒๕๓๓)
ซึ่งความครอบคลุมแรงงานและขนาดของกองทุนมีการเติบโตอยางตอเนื่อง ในอนาคตเมื่อ
ระบบประกันสังคมขยายความครอบคลุมแกแรงงานทั้งในและนอกระบบทุกประเภทแลว ขนาด
ของกองทุนจะขยายใหญยิ่งขึ้น ซึ่งการบริหารจัดการกองทุนเงินออมขนาดใหญนี้จะมีผลอยางยิ่ง
ตอการบริหารเศรษฐกิจมหภาคของประเทศ ทั้งตอตลาดเงิน ตลาดทุน ตลาดแรงงาน และภาค
การผลิต
สถานการณปญหาของระบบประกันสังคมไทย
๘. ระบบประกันสังคมภายใตพระราชบัญญัติประกันสังคมในปจจุบันมีปญหาสําคัญ ๓
ประการ คือ ๑) ปญหาดานความครอบคลุม ๒) ปญหาดานธรรมาภิบาลของระบบประกันสังคม
๓) ปญหาดานความไมเปนธรรมในการรักษาพยาบาลของผูประกันตน
ระเบียบวาระที่ ๔ : การปฏิรูประบบประกันสังคมเพื่อความเปนธรรม 27
ปญหาดานความครอบคลุม
๙. ปจจุบันกําลังแรงงานของไทยกวากึ่งหนึ่งขาดหลักประกันทางสังคม จากขอมูล
การสํารวจของสํานักงานสถิติแหงชาติในป พ.ศ. ๒๕๕๓ พบวาประเทศไทยมีผูมีงานทํา
ทั้งสิ้น ๓๘.๗ ลานคน โดยมีแรงงานในระบบที่มีหลักประกันคุมครอง (ตามมาตรา ๓๓ แหง
พระราชบัญญัติประกันสังคม พ.ศ. ๒๕๓๓) และภายใตระบบสวัสดิการขาราชการ) เพียง ๑๔.๖
ลานคน หรือคิดเปนรอยละ ๓๗.๗ ของแรงงานทัง้ หมด ในขณะทีม่ แี รงงานนอกระบบซึง่ ไมไดรบั ความ
คุมครองกวา ๒๔.๑ ลานคน หรือคิดเปนรอยละ ๖๒.๓ (ชาย ๑๓.๐ ลานคน หญิง ๑๑.๑ ลานคน)
๑๐. ถึงแมวาระบบประกันสังคมจะเปดชองทางการเปนผูประกันตนภาคสมัครใจตาม
มาตรา ๓๙ และ ๔๐ แกแรงงานนอกระบบ แตไมสามารถจูงใจใหแรงงานนอกระบบเขารวมได
โดยเฉพาะมาตรา ๔๐ ซึ่งผูประกันตนตองจายเงินสมทบฝายเดียวโดยไมมีเงินสมทบจากรัฐบาล
และไดรบั สิทธิประโยชนจาํ กัด โดยขาดสิทธิประโยชนสาํ คัญทีส่ ง ผลใหเสีย่ งตอภาวะความยากจน
เชน สิทธิประโยชนกรณีวางงานและชราภาพ
๑๑. ขณะนี้ไดมีการดําเนินการเพื่อแกปญหาการขาดหลักประกันทางสังคมของแรงงาน
นอกระบบดังตอไปนี้
๑๑.๑ ขอเสนอการแกไข คํานิยาม “ลูกจาง” ตามรางพระราชบัญญัตปิ ระกันสังคม
(ฉบับที.่ ..) พ.ศ... (ฉบับบูรณาการแรงงาน) ซึง่ เสนอโดยคณะกรรมการสมานฉันท
แรงงานและกลุมเครือขายแรงงาน โดยแกไขให “ลูกจาง” หมายความวา
ผูซึ่งตกลงทํางานใหนายจาง โดยรับคาจางไมวาจะเรียกชื่ออยางไรและ
ใหหมายความรวมถึงผูท รี่ บั งานไปทําทีบ่ า นตามกฎหมายวาดวยการคุม ครอง
ผูร บั งานไปทําทีบ่ า น” (เอกสารสมัชชาปฏิรปู ) โดยขณะนีร้ า งพระราชบัญญัติ
ดังกลาวไดรบั การผลักดันโดยพรรคฝายคานและฝายรัฐบาล เปนรางประกอบ
การแปรญัตติรางพระราชบัญญัติประกันสังคม (ฉบับที่...) พ.ศ.... (คณะ
รัฐมนตรี) ในขณะนี้
๑๑.๒ ตามแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแหงชาติและนโยบายรัฐบาลตั้งแต
ปพ.ศ. ๒๕๔๘ เปนตนมา สํานักงานประกันสังคมไดทบทวนแกไขพระราช
กฤษฎีกาเกี่ยวกับหลักเกณฑเงื่อนไข และสิทธิประโยชนของผูประกันตน
ตามมาตรา ๔๐ โดยเสนอใหยังคงอัตราสมทบเดิม แตแบงเบาภาระของ
ผูประกันตนใหสามารถจายสมทบเปนรายเดือนได และมีการเพิ่มสิทธิ
ประโยชนจากเดิม ๓ ประเภทเปน ๕ ประเภท โดยเพิ่มสิทธิประโยชน
ปญหาดานธรรมาภิบาลของระบบประกันสังคม
๑๒. ปญหาดานธรรมภิบาลของระบบประกันสังคมสามารถแบงไดเปน ๓ ดาน ไดแก
ดานกลไกการบริหาร ดานกลไกการลงทุน และดานความโปรงใสของการบริหารจัดการกองทุน
๑๓. ดานกลไกการบริหาร การบริหารจัดการระบบประกันสังคมในปจจุบันขาดความ
เปนอิสระจากระบบราชการและการเมือง โดยสํานักงานประกันสังคมยังเปนหนวยงานราชการ
ภายใตกระทรวงแรงงานทําใหอาจถูกแทรกแซงได ขาดประสิทธิภาพ ขาดบุคลากรที่มีความ
สามารถที่เพียงพอ ขาดการมีสวนรวมอยางแทจริงจากฝายผูประกันตนในการดําเนินงาน
และการตรวจสอบ และยังขาดความโปรงใสดานขอมูล ในขณะที่ตองดูแลผลประโยชนของ
แรงงานจํานวนมากและตองบริหารจัดการกองทุนขนาดใหญ
๑๔. คณะกรรมการประกันสังคมซึง่ ทําหนาทีเ่ ปนกรรมการบริหารนโยบายและมาตรการ
ในการประกันสังคมนั้น มีสวนรวมโดยผานระบบผูแทนในคณะกรรมการประกันสังคมเทานั้น ซึ่ง
* กรณีเจ็บปวยใหผูประกันตนไดรับเงินทดแทนจากการเจ็บปวยครั้งละ ๑,๐๐๐ บาท (ไมเกิน ๒ ครั้งตอป) สวนกรณีชราภาพให
ผูประกันตนไดรับเงินกอนเมื่ออายุครบ ๕๕ ป
ระเบียบวาระที่ ๔ : การปฏิรูประบบประกันสังคมเพื่อความเปนธรรม 29
ยังขาดการมีสวนรวมอยางกวางขวางโดยผูประกันตน โดยที่ผูแทนฝายลูกจางในคณะกรรมการ
ประกันสังคมมีจํานวนนอยเมื่อเทียบกับผูประกันตนที่ปจจุบันมีจํานวนกวา ๙,๐๐๐,๐๐๐ คน
นอกจากนี้ผูแทนฝายลูกจางสวนใหญมักมาจากการเสนอชื่อโดยสหภาพแรงงานที่มีสมาชิก
รวมกันประมาณ ๓๐๐,๐๐๐ คน ผูป ระกันตนกลุม อืน่ ๆ โดยเฉพาะอยางยิง่ กลุม แรงงานนอกระบบ
ซึ่งเปนผูประกันตนเชนกันยังไมไดเขามามีสวนรวม นอกจากนี้หลักเกณฑการไดมา และ
โครงสรางในการกําหนดนโยบายของคณะกรรมการยังมีชองทางใหเกิดการแทรกแซงได
๑๕. ดานกลไกการลงทุน ระบบประกันสังคมในปจจุบันขาดคณะกรรมการลงทุน
ซึ่งมีความชํานาญเฉพาะในการบริหารการลงทุน การลงทุนขึ้นอยูกับการตัดสินใจของ
คณะกรรมการประกันสังคม นอกจากนีก้ ฎระเบียบในการลงทุนยังมีความไมชดั เจนรัดกุม อาจเปน
ชองวางใหเกิดการทุจริตคอรัปชั่นได
๑๖. ดานความโปรงใส ขาดการเปดเผยขอมูลและตรวจสอบขอมูลการประกันสังคม
และการดําเนินงานของสํานักงานและคณะกรรมการประกันสังคมอยางเปนทางการตอ
ผูประกันตนและตอสาธารณะ ในปจจุบันประชาชนทั่วไปเขาถึงขอมูลไดยาก โดยเฉพาะอยางยิ่ง
ขอมูลการลงทุนของกองทุนประกันสังคม
๑๗. ขณะนี้ไดมีขอเสนอปฏิรูปธรรมาภิบาลของระบบประกันสังคมที่เปนรูปธรรม
คือ ขอเสนอตามรางพระราชบัญญัติประกันสังคม (ฉบับที่...) พ.ศ.... (ฉบับบูรณาการแรงงาน)
ซึ่งไดเสนอการปฏิรูประบบและโครงสรางการบริหารจัดการระบบประกันสังคมใหเปนอิสระ
ความมีประสิทธิภาพ การมีสวนรวม และธรรมาภิบาลที่ดี โดยมีเนื้อหาแกไขเพิ่มเติม
พระราชบัญญัติประกันสังคม พ.ศ. ๒๕๓๓ ดังตอไปนี้
๑๗.๑ “แกไข องคประกอบ กระบวนการไดมา คุณสมบัติ อํานาจหนาที่และ
วาระการดํารงตําแหนงและการพนจากตําแหนงของคณะกรรมการ
ประกันสังคม เพื่อเปนหลักประกันชัดเจนในการไดมาซึ่งคณะกรรมการ
ผูแทนฝายนายจาง ฝายผูประกันตนและผูทรงคุณวุฒิที่มีความรู ความ
สามารถ ความเหมาะสม และไมมีสวนไดสวนเสียในกิจกรรมที่กระทํากับ
สํานักงานรวมทั้งรองรับความตอเนื่องในการทํางานของคณะกรรมการ”
(แกไขเพิ่มเติม มาตรา ๘ ถึงมาตรา ๑๒ มาตรา ๑๖ ถึงมาตรา ๑๘ และเพิ่ม
มาตรา ๘/๒ ถึงมาตรา ๘/๕)
๑๗.๒ “ใหมีคณะกรรมการตรวจสอบทั้งองคประกอบ คุณสมบัติ กระบวนการ
ไดมา อํานาจหนาที่ และวาระการดํารงตําแหนงเพื่อทําหนาที่ตรวจสอบ
การดําเนินงานของคณะกรรมการตางๆ และสํานักงาน” (เพิ่มเติมมาตรา
๙/๒ และมาตรา ๙/๓)
ปญหาดานความไมเปนธรรมในการรักษาพยาบาลของผูป ระกันตน
๑๘. ปญหาดานความไมเปนธรรมในการรักษาพยาบาลของผูประกันตน สามารถ
แบงไดเปน ๒ สวน ไดแก การจายเงินสมทบ และ ดานสิทธิประโยชนการรักษาพยาบาล ดังนี้
๑๘.๑ นับแตมีรัฐธรรมนูญฯ พ.ศ. ๒๕๔๐ ทําใหมีการระบุในมาตรา ๕๑ วา
บุคคลมีสิทธิไดรับบริการสาธารณสุขที่มีคุณภาพ มาตรฐานอยางทั่วถึง
เทาเทียม ผูยากไรมีสิทธิไดรับการรักษาฟรีโดยไมเสียคาใชจาย จึงทําใหเกิด
พ.ร.บ. หลักประกันสุขภาพแหงชาติ พ.ศ. ๒๕๔๕ ทําใหประชาชน ๔๘ ลานคน
ไดรับสิทธิการรักษาพยาบาล ในชวงตนระบบหลักประกันสุขภาพแหงชาติ
กําหนดใหผูรับบริการตองรวมจาย ๓๐ บาท ตอมายกเลิกการรวมจายเมื่อ
ป ๒๕๕๐ ระบบประกันสังคมเกิดขึ้นมากอนระบบหลักประกันสุขภาพ
แหงชาติ ตอมา รัฐธรรมนูญฯ พ.ศ. ๒๕๕๐ กําหนดในมาตรา ๕๑ ใหบุคคล
ยอมมีสิทธิเสมอกันในการรับบริการทางสาธารณสุขที่เหมาะสมและได
มาตรฐาน ดังนัน้ จึงทําใหกลุม ผูป ระกันตนเปนกลุม เดียวทีต่ อ งจายคาประกัน
สุขภาพของตนเอง ผูป ระกันตนตองจายเงินสมทบกรณีสขุ ภาพ กรณีเจ็บปวย
และคลอดบุตร จํานวนรอยละ ๑ จากเงินสมทบรอยละ ๕ ที่ถูกเก็บสมทบ
ในแตละเดือน
๑๘.๒ สิทธิประโยชนในระบบประกันสังคมยังไมเทาเทียมและเปนมาตรฐานเดียว
ระเบียบวาระที่ ๔ : การปฏิรูประบบประกันสังคมเพื่อความเปนธรรม 31
กับระบบประกันสุขภาพอืน่ เชน การรักษาในกรณีฉกุ เฉิน ผูป ว ยเอดส ผูป ว ย
ไตวายเรื้อรัง ที่ตองการเปลี่ยนไต
๑๙. โดยสรุป ปญหาสําคัญของระบบประกันสังคมไทยในปจจุบนั คือ ปญหาดานความ
ครอบคลุม ปญหาดานธรรมาภิบาลของระบบประกันสังคม และปญหาการไมเทาเทียมกันใน
ดานการรักษาพยาบาล โดยดานความครอบคลุม ระบบประกันสังคมในปจจุบันไมสามารถ
ครอบคลุมแรงงานนอกระบบซึ่งเปนแรงงานสวนใหญของประเทศได ทําใหแรงงานเหลานั้นขาด
หลักประกันในการคุม ครองและตกอยูใ นความเสีย่ ง สวนในดานธรรมาภิบาลของระบบประกันสังคม
กลไกการบริหารและกลไกการลงทุนในปจจุบันขาดความเปนอิสระ ขาดประสิทธิภาพ ขาดการ
มีสวนรวมอยางกวางขวางของผูประกันตน และขาดความโปรงใส ปญหาดานความไมเปนธรรม
ในการรักษาพยาบาลของผูป ระกันตน ผูป ระกันตนตองจายเงินสมทบกรณีเจ็บปวยและคลอดบุตร
สิทธิประโยชนในระบบประกันสังคมยังไมเทาเทียมและเปนมาตรฐานเดียวกันกับระบบประกัน
สุขภาพอื่น
ประเด็นพิจารณาของสมัชชาปฏิรูประดับชาติ
ขอใหสมัชชาปฏิรูประดับชาติพิจารณาเอกสาร สมัชชาปฏิรูป ๑. มติ ๔
เอกสารอางอิง
พระราชบัญญัติประกันสังคม พ.ศ. ๒๕๓๓
นพ.ถาวร สกุลพาณิชย และคณะ. ๒๕๕๔. รายงานผลการประเมินคณิตศาสตรการประกันภัย
สําหรับการรางพระราชกฤษฎีกากําหนดหลักเกณฑและอัตราการจางเงินสมทบ ประเภทของประโยชน
ทดแทน ตลอดจนหลักเกณฑและเงือ่ นไขแหงสิทธิในการรับประโยชนทดแทนของผูป ระกันตนตามมาตรา
๔๐ พ.ศ. .... : แผนงานพัฒนาคุณภาพชีวิตแรงงาน สํานักงานกองทุนสนับสนุนการสรางเสริมสุขภาพ
สํานักงานประกันสังคม. ๒๕๕๓. สถิติ
สํานักงานประกันสังคม. ๒๕๕๓. สรุปผลการดําเนินงานประจําป ๒๕๕๓ ไตรมาส ๔ : สํานักบริหาร
การลงทุนเอกสาร
สมัชชาปฏิรูป ..... / หลัก... / ผนวก... (รางพระราชบัญญัติ หนา ๒ และรางพระราชบัญญัติหนา....)
การสรางระบบหลักประกันในการดํารงชีพ
และระบบสังคมทีส่ รางเสริมสุขภาวะแกผสู งู อายุ
สถานการณ
๑. ประเทศไทยมีประชากรราว ๖๗ ลานคน อยูในวัยแรงงานประมาณ ๓๘.๗ ลานคน
เปนแรงงานในระบบ ๑๔.๖ ลานคน และแรงงานนอกระบบ ๒๔.๑ ลานคน โดยในปจจุบัน
มีระบบหลักประกันรายไดแกผสู งู อายุ (ไมนบั รวมการออมสวนบุคคล) และการจัดสวัสดิการสังคม
สําหรับผูสูงอายุ สรุปสาระสําคัญ ดังนี้
๑.๑ ระบบการออมเพื่อเปนหลักประกันรายไดแกผูสูงอายุ (ไมนับรวมการออมสวน
บุคคล) เปนระบบบนฐานของอาชีพ
(๑) ขาราชการ : เปนกําลังแรงงานกลุม แรกทีม่ หี ลักประกันดานรายไดเมือ่ เขาสู
วัยเกษียณอายุ มี ๒ ระบบ
บํานาญหรือบําเหน็จ เปนระบบการจายใหเมือ่ เกษียณอายุจากการทํางาน
(Pay As You Go, PAYG) โดยจายในลักษณะบําเหน็จหรือบํานาญ
แกขาราชการที่มีอายุ ๖๐ ปบริบูรณหรือลาออกจากราชการเมื่อ
อายุครบ ๕๐ ปบริบูรณและมีอายุราชการตั้งแต ๑๐ ปบริบูรณขึ้น
ไป ทั้งนี้จํานวนเงินที่ไดรับบําเหน็จบํานาญปกติเปนจํานวนเทาใดนั้น
ขึ้นอยูกับเงินเดือนเดือนสุดทายและระยะเวลารับราชการ โดยแหลง
ของเงินที่นํามาจายเปนบําเหน็จบํานาญขาราชการนั้นมาจากเงิน
งบประมาณที่รัฐจัดสรรใหในแตละป โดยที่ขาราชการมิตองสมทบ
บํานาญชราภาพจากกองทุนบํานาญขาราชการ (กบข.) เนื่องจาก
การที่ขาราชการไมตองจายเงินสมทบ ทําใหภาระงบประมาณสําหรับ
บําเหน็จบํานาญสูงขึ้นเรื่อยๆ จึงทําใหตองมีการปฏิรูประบบบําเหน็จ
33
บํานาญขาราชการ โดยมีการจัดตั้งกองทุนบําเหน็จบํานาญขาราชการ
(กบข.) ตาม พ.ร.บ. กองทุนบําเหน็จบํานาญขาราชการ พ.ศ. ๒๕๓๙
โดยใหทางเลือกแกขาราชการที่รับราชการกอนวันที่ ๒๗ มีนาคม
พ.ศ. ๒๕๔๐ ใหสามารถเปนสมาชิก กบข. หรือไมก็ได โดยผูที่ไมเปน
สมาชิก กบข. ยังสามารถไดรับหลักประกันดานรายไดสูงอายุตาม
พ.ร.บ. บําเหน็จบํานาญราชการ พ.ศ. ๒๔๙๔ เชนเดิม สวนขาราชการ
ที่เริ่มรับราชการหลังวันที่ ๒๗ มีนาคม พ.ศ. ๒๕๔๐ ทุกคนจะตองเปน
สมาชิก กบข. ในสวนของเงินสมทบนัน้ มาจากการทีส่ มาชิกและรัฐบาล
สมทบเขากองทุนฝายละรอยละ ๓ ของเงินเดือน โดยในป พ.ศ. ๒๕๕๐ นัน้
ขาราชการทีเ่ ปนสมาชิก กบข. ไดรบั อนุญาตใหสมทบไดมากกวารอยละ
๓ ของเงินเดือน สวนเงินประเดิมและเงินชดเชยนัน้ มาจากการทีร่ ฐั สมทบ
เขากองทุนใหแกสมาชิกทีเ่ ขารับราชการกอนวันที่ ๒๗ มีนาคม พ.ศ. ๒๕๔๐
เพื่อชดเชยบํานาญที่ไดรับนอยลง รัฐจายเงินประเดิมใหแกสมาชิกใน
อัตรารอยละ ๒ ของเงินเดือนตั้งแตวันที่เขารับราชการจนถึงวันที่เปน
สมาชิก กบข. และจายเงินชดเชยอีกรอยละ ๒ ของเงินเดือนทุกๆ เดือน
จนกวาจะสิน้ สภาพการเปนสมาชิกเมือ่ ออกจากราชการดวยเหตุสงู อายุ
(อายุครบ ๖๐ ปบริบูรณ หรือลาออกเมื่อมีอายุครบ ๕๐ ปบริบูรณแลว)
จะไดรบั หลักประกันดานรายไดสองชัน้ คือ ชัน้ ที่ ๑ มีสทิ ธิไ์ ดรบั บําเหน็จ
บํานาญเทากับเงินเดือนเฉลี่ย ๖๐ เดือนสุดทาย แตมีเพดานไมใหอัตรา
บํานาญสูงกวารอยละ ๗๐ ของฐานเงินเดือน ชั้นที่ ๒ ไดรับเงินกอน
จากเงินสะสม เงินสมทบ เงินประเดิม เงินชดเชย และผลประโยชน
ตอบแทนจากสวนเงินสะสมและเงินสมทบ
(๒) ลูกจางเอกชน/แรงงานในระบบ : เปนกําลังแรงงานที่มีระบบการออมเพื่อเปน
หลักประกันดานรายไดเมื่อเขาสูวัยสูงอายุ โดยจําแนกเปน
บําเหน็จบํานาญตามพระราชบัญญัติประกันสังคม พ.ศ. ๒๕๓๓ ซึ่ง
เปนหลักประกันภาคบังคับ ที่ลูกจางและนายจางรวมกันสมทบเงิน
เขากองทุนประกันสังคม โดยเมื่อผูประกันตนอายุครบ ๕๕ ปบริบูรณ
จะมีสิทธิ์ไดรับประโยชนในรูปของบํานาญหรือบําเหน็จชราภาพตาม
เงื่อนไขตอไปนี้ คือ ผูประกันตนที่จายเงินสมทบมาแลวไมนอยกวา
๑๘๐ เดือน ไมวาระยะเวลา ๑๘๐ เดือนจะติดตอกันหรือไมก็ตาม จะ
มีสิทธิไดรับบํานาญชราภาพ เทากับรอยละ ๒๐ ของคาจางเฉลี่ย ๖๐
ระเบียบวาระที่ ๕ : การสรางระบบหลักประกันในการดํารงชีพและระบบสังคมที่สรางเสริมสุขภาวะแกผูสูงอายุ 35
และอัตราสวนจํานวนเงินนําเขากองทุน สวนผลตอบแทนที่ไดรับจะไมนอยกวาอัตราดอกเบี้ย
เงินฝากประจําประเภท ๑๒ เดือนของธนาคาร ๕ แหง๑ คาดวารางพระราชบัญญัติการออม
แหงชาติ พ.ศ. .... จะมีผลบังคับใชประมาณเดือนเมษายน-พฤษภาคม ๒๕๕๔ เมื่อมีผลบังคับใช
จะสามารถตั้งกองทุนไดทันที และสมาชิกจะสามารถสมทบเงินเขากองทุนไดในอีก ๑ ปถัดไป
๓. สรุป อาจกลาวไดวา สังคมไทยมีแรงงานในระบบ (รวมขาราชการ) รอยละ ๓๘ ซึ่ง
มีสวัสดิการบําเหน็จบํานาญภายใตกองทุนประกันสังคม และสวัสดิการบําเหน็จบํานาญขาราชการ
สวนที่เหลืออีกรอยละ ๖๒ เปนแรงงานนอกระบบ ซึ่งสวนใหญเปนผูมีรายไดนอย มีอาชีพรับจาง
อาชีพอิสระตางๆ ไมมบี าํ นาญ ขาดหลักประกันรายไดในชีวติ โดยเฉพาะเมือ่ เขาสูว ยั สูงอายุ แมวา
รัฐบาลจะมีเบี้ยยังชีพผูสูงอายุที่ใหกับผูมีอายุ ๖๐ ปขึ้นไป แตจํานวนเงิน ๕๐๐ บาทก็ยังตํ่ากวา
เสนความยากจนที่ ๑,๕๐๐ บาทตอเดือน
ปญหาของระบบหลักประกันในการดํารงชีพ
และระบบสังคมที่สรางเสริมสุขภาวะแกผูสูงอายุในปจจุบัน
๔. หลักประกันในการดํารงชีพเพื่อผูสูงอายุที่มีความเสมอภาคเปนสิทธิที่ทุกคนตองได
รับอยางเทาเทียมกันตามทีม่ าตรา ๕๓ แหงรัฐธรรมนูญฯ พ.ศ. ๒๕๕๐ ระบุวา บุคคลใดซึง่ มีอายุเกิน
หกสิบปบริบูรณและไมมีรายไดเพียงพอแกการยังชีพ มีสิทธิไดรับสวัสดิการ สิ่งอํานวยความ
สะดวกอันเปนสาธารณะอยางสมศักดิ์ศรี และความชวยเหลือจากรัฐ และมาตรา ๘๔(๔) แหง
รัฐธรรมนูญฯ พ.ศ. ๒๕๕๐ ระบุวา ใหจดั ใหมกี ารออมเพือ่ การดํารงชีพในยามชราแกประชาชนและ
เจาหนาที่ของรัฐอยางทั่วถึง
๕. การเปลี่ยนแปลงของโครงสรางประชากรไทยที่แนวโนมมีจํานวนเด็กนอยลง เพราะ
อัตราการเกิดลดลง และการทีป่ ระชากรมีอายุไขเฉลีย่ ยืนยาวขึน้ ทําใหประเทศไทยกําลังเขาสูภ าวะ
สังคมสูงอายุ (Ageing Society) การศึกษาของสํานักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจ
และสังคมแหงชาติ (สศช.) พบวาประเทศไทยเริ่มเขาสูสังคมผูสูงอายุตั้งแตป ๒๕๔๗ และ
คาดวาจะเปนสังคมผูสูงอายุโดยสมบูรณ (Aged Society) ในป ๒๕๖๗ หรืออีกประมาณ ๑๓ ป
ขางหนา๒
๖. สําหรับกองทุนประกันสังคม ซึง่ องคกรแรงงานระหวางประเทศออกแบบใหสตู รบํานาญ
ตองการอัตราการจายสมทบแบบคงที่ (General Average Premium) เทากับรอยละ ๑๓ ของ
รายไดพึงประเมิน แตรัฐบาลครั้งนั้นไมคิดวาระบบเศรษฐกิจของประเทศจะสามารถแบกรับ
ประเด็นพิจารณาของสมัชชาปฏิรูประดับชาติ
ขอใหสมัชชาปฏิรูประดับชาติ พิจารณาเอกสาร สมัชชาปฏิรูป ๑. มติ ๕
ระเบียบวาระที่ ๕ : การสรางระบบหลักประกันในการดํารงชีพและระบบสังคมที่สรางเสริมสุขภาวะแกผูสูงอายุ 37
สมัชชาปฏิรูป ๑.หลัก ๖
การสรางสังคมที่คนไทยอยูเย็นเปนสุข
รวมกัน
ความเปนมาและสถานการณ
๑. สังคมไทยไดประกาศการบรรลุเปาหมายการพัฒนา เมือ่ สิน้ แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคม
แหงชาติ ฉบับที่ ๗ ดวยผลลัพธการเติบโตทางดานเศรษฐกิจของชาติ ทีพ่ รอมกันนัน้ ก็ตระหนักวากิจกรรม
การพัฒนาและความมัง่ คัง่ ทางเศรษฐกิจกระจุกตัวอยูใ นเมืองหลวง และเมืองใหญ ๆ เทานัน้ กอใหเกิด
ชองวางทางเศรษฐฐานะและการมีโอกาสทีต่ า งกันของประชากร สงผลใหมสี ภาวะการแขงขันเพือ่
สรางความมัง่ คัง่ ดานรายไดสงู ขึน้ กอใหเกิดปญหาพฤติกรรมของคนในสังคม สภาวะแวดลอมทางสังคม
เสื่อมโทรมลง
๒. ภาวะดังกลาว นํามาซึง่ การกําหนดเปาหมายทีจ่ ะปรับสรางสมดุลการพัฒนาประเทศใน
แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแหงชาติ ฉบับที่ ๘ และตอๆ มา ดวยการเรงเสริมสรางศักยภาพของ
คนทุกคนในทุกดาน พัฒนาสิ่งแวดลอมทางสังคมใหมีความมั่นคง เสริมสรางความเขมแข็งของ
ครอบครัว ชุมชน ใหสามารถสนับสนุนการพัฒนาศักยภาพและคุณภาพชีวติ ของคน รวมทัง้ ใหชมุ ชน
มีสว นรวมในการพัฒนาประเทศมากยิง่ ขึน้ (แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแหงชาติ ๒๕๔๐-๒๕๔๔)
๓. การพัฒนาศักยภาพและคุณภาพชีวติ ของเด็กและเยาวชน ไดรบั การจัดความสําคัญไว
ในลําดับตนๆ ดวยมีนัยวาเปนอนาคตของชาติ ดังจะเห็นไดจากงบประมาณภาครัฐที่จัดสรรผาน
กระทรวงศึกษาธิการ เพื่อการจัดการศึกษาปละกวารอยละ ๒๐ (รายงานการใชจายงบประมาณ
สํานักงบประมาณ กระทรวงการคลัง ป ๒๕๕๓) ของงบประมาณรายจายทั้งประเทศ แต
ยังมีเด็กและเยาวชนที่เขาไมถึงการศึกษาอีกมากมาย ดวยเหตุแหงความพิการ ความยากไร
เชือ้ ชาติ และอุปสรรคอืน่ ๆ และเยาวชนอีกไมนอ ยก็ยงั ตองกูย มื เงินเพือ่ การศึกษา ไมนบั ปญหาอืน่ ๆ
38
ที่เกิดกับเยาวชน ไดแก การตั้งครรภไมพึงประสงค ติดเกมส ยกพวกตีกัน ใชสารเสพติด เปนตน
๔. ประเทศไทยเริ่มเขาสูสังคมผูสูงอายุ ตั้งแตป ๒๕๔๗ และคาดวาจะเปนสังคมผูสูงอายุ
โดยสมบูรณ ในป ๒๕๖๗ หรืออีก ๑๓ ปขา งหนา (ไพโรจน วงศวฒ ุ วิ ฒ
ั น ๒๕๕๑) การทีร่ ฐั บาลจาย
เบี้ยสูงอายุเดือนละ ๕๐๐ บาท อาจยังไมใชมาตรการที่จะปองกันไมใหผูสูงอายุถูกทอดทิ้ง หรือ
ถูกละเมิดดวยเหตุตางๆ ได หากแตควรเรงทําใหผูสูงอายุทุกคนสามารถรักษาศักยภาพและ
ความสามารถในการดําเนินชีวิตประจําวัน การเขาถึงขอมูลขาวสาร ของตนเองไวใหไดนานที่สุด
รวมทัง้ ใหมปี รับสภาพแวดลอมในสังคมใหเอือ้ ตอการเดินทาง การเขารับบริการ หรือเขารวมกลุม
กิจกรรมทางสังคมไดจริงดวย
๕. ปจจุบันประเทศไทยมีจํานวนคนพิการเกือบสองลานคน (รายงานการสํารวจ
คนพิการของสํานักงานสถิติแหงชาติ ป ๒๕๕๐) และมีแนวโนมเพิ่มขึ้นสัมพันธกับแบบแผน
การเจ็บปวย การบาดเจ็บ และการมีอายุที่ยืนนานขึ้นของคนไทย ซึ่งคนพิการสวนใหญ
นั้นอาจกลาวไดวาเปนคนจนที่สุดในหมูคนยากจน ขาดโอกาสและเขาไมถึงบริการที่จําเปน
(สมัชชาสุขภาพครั้งที่ ๓ ๒๕๕๓) มีความเสี่ยงตอการถูกละเมิดหรือเลือกปฏิบัติสูง ไมวาใน
รูปแบบการปฏิบัติโดยตรงตอคนพิการ หรือการจัดสภาพแวดลอมที่ทําใหคนพิการไมสามารถ
เขาถึงและใชประโยชนจากสถานที่และบริการสาธารณะไดจริง
๖. การใหความสําคัญกับการสรางหลักประกันการมีโอกาสทีเ่ ทาเทียมกัน การพิทกั ษสทิ ธิ
ขั้นพื้นฐาน การปองกันการถูกละเมิดหรือเลือกปฏิบัติ ใหแกกลุมประชากรที่มีความเปราะบาง*
อื่นๆ ไดแก สตรี คนยากจน กลุมชาติพันธุ ชาวเล ผูปวยเอดส และคนที่ดอยโอกาสดวยเงื่อนไข
ตางๆ ทีผ่ า นมาการดําเนินงานของภาครัฐเปนไปในรูปแบบการสงเคราะห หรือการแกปญ หาเฉพาะ
กรณีเปนสวนใหญ ในขณะทีก่ ารเสริมพลังดวยนวัตกรรมการเรียนรูท จี่ ะจัดการแกปญ หาและการ
ปกปองตนเอง เปนไปโดยกลุม ชวยเหลือกันเอง องคกรหรือกลุม พัฒนาเอกชนดวยทรัพยากรทีจ่ าํ กัด
๗. กลไกการพิทกั ษสทิ ธิกลุม ประชากรทีม่ คี วามเปราะบางทีเ่ ปนสากล ไดแก การมีปฏิญญา
สากลวาดวยสิทธิของประชากรกลุม ทีม่ คี วามเปราะบางตางๆ ไดแก เด็ก สตรี คนพิการทุกประเภท
แตดวยกระแสการพัฒนาเศรษฐกิจทุนนิยมที่วิ่งไปไมหยุดยั้ง กอใหเกิดการกระจายรายไดและ
โอกาสที่ไมเปนธรรม จึงยังตองมีความพยายามลดชองวางความเหลื่อมลํ้าทางสังคม โดยกําหนด
เปนเปาหมายรวมในระดับสากลของการพัฒนาแหงสหัสวรรษดวย
๘. การขาดโอกาส เขาไมถงึ บริการทีจ่ าํ เปนตอการพัฒนาศักยภาพ และความเสีย่ งตอการ
ละเมิดสิทธิหรือการเลือกปฏิบัติของประชากรกลุมเปราะบางเหลานี้ เปนปญหาที่สั่งสมมากขึ้น
ระเบียบวาระที่ ๖ : การสรางสังคมที่คนไทยอยูเย็นเปนสุขรวมกัน 39
เรือ่ ยๆ แมจะมีการตัง้ กระทรวงการพัฒนาสังคมและความมัน่ คงของมนุษย (พม.) ขึน้ ตามพระราช
บัญญัติปรับปรุงกระทรวงทบวง กรม พ.ศ. ๒๕๔๕ โดยมุงใหเปนกระทรวงภาคสังคมที่ทําหนาที่
เกี่ยวกับการพัฒนาสังคม การสรางความเปนธรรมและความเสมอภาคในสังคม การสงเสริมและ
พัฒนาคุณภาพและความมัน่ คงในชีวติ สถาบันครอบครัวและชุมชน ทัง้ นีม้ งุ เนนประชาชนทุกกลุม
เปาหมาย โดยเฉพาะเด็ก เยาวชน สตรี ผูดอยโอกาส คนพิการ และผูสูงอายุ ใหมีความมั่นคงใน
การดํารงชีวิต ไดรับการพิทักษและคุมครองสิทธิตามกรอบรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย
พ.ศ. ๒๕๔๐ (ประวัติกระทรวงพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย)
๙. เมื่อพิจารณาโครงสรางกระทรวง พม. ที่รองรับภารกิจดังกลาวซึ่งประกอบดวย กรม
พัฒนาสังคมและสวัสดิการ ดูแลดานการจัดสวัสดิการและบริการทางสังคมในภาพรวม
สํานักกิจการสตรีและสถาบันครอบครัว สํานักสงเสริมและพัฒนาคุณภาพชีวิตคนพิการ
แหงชาติ สํานักสงเสริมสวัสดิภาพและพิทักษเด็ก เยาวชน ผูดอยโอกาส และผูสูงอายุ ทั้งนี้
กําลังคนสวนใหญปฏิบัติงานในสวนกลางและระดับจังหวัด กลไกและกําลังคนที่จะลงปฏิบัติงาน
เชิงรุกในระดับอําเภอและชุมชนมีจาํ กัดมาก อีกทัง้ การไดรบั การจัดสรรงบประมาณประจําป ยังเปน
เพียงประมาณรอยละ ๐.๕ ของงบประมาณรายจายประจําปเทานัน้ (พระราชบัญญัตงิ บประมาณ
รายจายประจําป ๒๕๕๐-๒๕๕๔)
๑๐. มีการตั้งกองทุนตามกฎหมายขึ้น ๔ กองทุน เพื่อสนับสนุนการสงเสริมและพัฒนา
คุณภาพชีวิตประชากรกลุมเปราะบางเหลานี้ โดยอยูภายใตการบริหารจัดการในรูปแบบราชการ
ของกระทรวงการพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย ซึ่งตามหลักการจะไดรับเงินอุดหนุน
จากรัฐทุกป แตในทางปฏิบัติมีบางปที่อาจไมไดรับจัดสรร เชนปงบประมาณ ๒๕๕๓ และงบที่ได
รับจัดสรรมีความไมแนนอนอาจปรับเพิม่ -ลดไดตามการพิจารณาเปนปๆ ไป นอกจากนัน้ กองทุน
สวนใหญยังขาดการมีสวนรวมของภาคประชาชนเทาที่ควร ยกเวนกองทุนสงเสริมและพัฒนา
คุณภาพชีวิตคนพิการ
๑๑. การดําเนินงานของกองทุนสวนใหญเปนไปในรูปแบบการสงเคราะห หรือการแกปญ หา
เฉพาะหนา ไมคอยมีการสนับสนุนการสรางความเขมแข็งภาคประชาชนเทาที่ควร ไมนําไปสูการ
สรางนวัตกรรมการพัฒนาคุณภาพชีวติ ทีต่ อบสนองความตองการของกลุม เปาหมายเฉพาะไดมาก
ขึน้ หรือกลไกปกปองพิทกั ษสทิ ธิทภี่ าคประชาชนมีสว นรวม อีกทัง้ ไมเห็นการสงเสริมการรณรงค
เพื่อสรางสังคมที่ทุกคนอยูรวมกันไดอยางสงบสุขและมีศักดิ์ศรีเทาเทียมกัน
๑๒. สถานการณทกี่ ลาวมาขางตน สะทอนใหเห็นปญหาความเหลือ่ มลํา้ ในการเขาถึงสิทธิ
และบริการทีจ่ าํ เปนโดยไมถกู เลือกปฏิบตั ขิ องประชากรกลุม เปราะบาง ทีก่ ลไกภาครัฐซึง่ รวมศูนย
อํานาจในการจัดการอยางทีเ่ ปนอยูไ มนา จะแกปญ หาโดยลําพังได อีกทัง้ ระบบการคลังเพือ่ การพัฒนา
สังคมและความมัน่ คงของมนุษย ยังขาดความมัน่ คงและไมสามารถสงผานการพัฒนาใหบงั เกิดผล
การสรางสังคมที่คนไทยอยูเย็นเปนสุขรวมกัน
๑๓. การสรางความเปนธรรมเพือ่ ลดความเหลือ่ มลํา้ ในสังคม เกีย่ วพันกับการปรับเปลีย่ น
ความสัมพันธทางอํานาจใหม ระหวางภาครัฐ ภาคเอกชน และภาคประชาชน ทีผ่ า นมาการรวมศูนย
อํานาจรัฐที่ครอบคลุมไปยังทุกสวนของสังคม มีผลใหปจเจกและชุมชนออนแอ ไมมีพลังเพียงพอ
ในการจัดการชีวิตและทรัพยากรของตนเองได เชนเดียวกับการเขาถึงโอกาสและสิทธิ การจะ
เพิม่ พลังอํานาจในการจัดการตนเองใหแกประชาชน ควรตองลดอํานาจของรัฐลง และปรับเปลีย่ น
การจัดสรรงบประมาณเสียใหม (ยุทธศาสตรการปฏิรูป และกรอบการทํางานของคณะกรรมการ
ปฏิรูป ๒๕๕๓)
๑๔. คุณภาพชีวิตของคนไทยทุกคนควรมีเปาหมายในระดับอุดมคติ คือ เปนชีวิตที่มี
ศักดิศ์ รีและเทาเทียมกันในฐานะความเปนมนุษย มีสว นรวมทางสังคม มีสาํ นึกตอประโยชนสขุ ของ
สวนรวม และมีโอกาสในการพัฒนาศักยภาพของตนเอง ทัง้ ในทางกาย ใจ ภูมปิ ญ ญา และจิตวิญญาณ
เปนชีวิตที่สงบสุข ปราศจากภัยคุกคามจากผูอื่น หรือการคุกคามซึ่งกันและกัน ตลอดจนอยูใน
สภาพแวดลอมที่ไมเปนอันตรายตอสุขภาวะ เปนชีวิตที่มีหลักประกันดานเงื่อนไขการครองชีพ
และมีกลไกคุมครองทางสังคม (ยุทธศาสตรการปฏิรูป และกรอบการทํางานของคณะกรรมการ
ปฏิรูป ๒๕๕๓)
๑๕. การสรางสังคมที่คนไทยอยูเย็นเปนสุขรวมกัน คือ การทําใหทุกคนไดเขามาอยูใน
พื้นที่ทางสังคมและทํากิจกรรมทางสังคมรวมกันอยางมีศักดิ์ศรี ไมมีการเลือกปฏิบัติตอกันและ
กัน ไดรับโอกาสที่เทาเทียมกัน เขาถึงสิทธิ ทรัพยากร และใชประโยชนจากสถานที่ บริการ และ
ขอมูลขาวสารตางๆ ไดจริง
๑๖. หลักการสําคัญในการสรางสังคมที่คนไทยอยูเย็นเปนสุขรวมกัน มี ๔ ประการ คือ
การสรางสภาพแวดลอมที่ทุกคนสามารถเขาถึงและใชประโยชนได การสงเสริมความเสมอภาค
และขจัดการเลือกปฏิบัติโดยไมเปนธรรมตอบุคคล การสรางความมั่นคงทางดานการคลังเพื่อ
การพัฒนาสังคมอยางตอเนื่อง และการสรางพลังจิตอาสาโดยการมีสวนรวมอยางกวางขวางของ
ภาคประชาชนและภาคสวนตางๆ
๑๗. การสรางสภาพแวดลอมที่ทุกคนสามารถเขาถึงและใชประโยชนได จะเปนการเปด
พืน้ ทีใ่ หทกุ คนออกมาใชชวี ติ ทางสังคม ใชสทิ ธิและบริการทีจ่ าํ เปนในการพัฒนาศักยภาพและคุณภาพ
ชีวิตได ประกอบดวยแนวทางการดําเนินงานที่สําคัญ ไดแก การเสริมสรางเจตคติการเคารพใน
ความเปนมนุษย และการมีศักดิ์ศรีที่เทาเทียมกันของคนทุกคน การรณรงคและเสริมสรางสภาพ
ระเบียบวาระที่ ๖ : การสรางสังคมที่คนไทยอยูเย็นเปนสุขรวมกัน 41
แวดลอมที่ปราศจากอุปสรรคดวยแนวคิดการออกแบบเพื่อคนทั้งมวล (Universal design) การ
พัฒนาและสรางเทคโนโลยีสารสนเทศทีท่ าํ ใหทกุ คน เขาถึงและใชประโยชนจากขอมูลขาวสารเพือ่
การดํารงชีวติ และพัฒนาศักยภาพไดจริงและเทาเทียมกัน พัฒนาระบบคมนาคมขนสงทีเ่ หมาะสม
ทีท่ กุ คนสามารถเดินทางไดอยางปลอดภัย และการสงเสริมบริการสาธารณะทีจ่ าํ เปนเสริม สําหรับ
ทุกกลุมเปาหมายประชากรที่มีความตองการเฉพาะ
๑๘. การสงเสริมความเสมอภาคและการขจัดการเลือกปฏิบัติโดยไมเปนธรรมตอบุคคล
มีแนวทางที่สําคัญประกอบดวย การแกไขกฎหมายที่ไมเปนธรรม เลือกปฏิบัติ หรือจํากัดสิทธิ
ตอบุคคล การเสริมสรางกลไกปองกันและขจัดการเลือกปฏิบัติที่ไมเปนธรรมตอบุคคล (Non-
discrimination) ใหเขมแข็ง ที่เชื่อมโยงเปนเครือขายกันระหวางภาครัฐ เอกชน และภาคประชา
สังคม ทั้งในระดับสวนกลาง ระดับภูมิภาค และชุมชนทองถิ่น รวมทั้งการสงเสริมมาตรการเชิง
บวกเพื่อขจัดการเลือกปฏิบัติ (Affirmative action)
๑๙. การปฏิรูปการคลังเพื่อสังคม มีแนวทางที่สําคัญประกอบดวย การกระจายอํานาจ
การจัดการการคลังออกจากภาครัฐ โดยเปดโอกาสใหภาคเอกชนและภาคประชาสังคมมีสว นรวมใน
การพัฒนาเชิงนวัตกรรม ดวยกลไกทีม่ คี วามเปนอิสระ มีประสิทธิภาพ และมีธรรมาภิบาล แสวงหา
แหลงรายไดและการจัดการใหไดมาดวยมาตรการทีม่ คี วามมัน่ คง เชน การออกเปนกฎหมายรองรับ
ประสบการณการพัฒนาการคลังเพื่อสังคมในตางประเทศ
๒๐. บนพื้นฐานชีวิตที่ตองเผชิญกับความเหลื่อมลํ้า ความยากจน การขาดโอกาส
ประชาชนในสังคมไทยยังฝากความหวังไวกบั การพนันในรูปของการซือ้ สลาก อันเปนกิจกรรมทีอ่ าจ
นํามาซึ่งความเสื่อม ทั้งตอบุคคล ชุมชน และประเทศชาติ แมจะตระหนักถึงลักษณะอันเปนโทษ
ดังกลาว แตในความเปนจริงก็ไมปรากฏวามีสังคมใดสามารถขจัดการพนันออกไปไดโดยเด็ดขาด
๒๑. หลายประเทศจึงใหความสําคัญกับการดูแลใหการพนันอยูภายใตการควบคุมของ
กฎหมาย รวมทั้งบริหารจัดการใหมีรูปแบบ ทิศทางและปริมาณที่ไมกอใหเกิดโทษแกสังคม
ในบางประเทศยังไดวางกลไกเพื่อใหรายไดที่เกิดจากการพนันไดคืนกลับไปสูการแกปญหาและ
พัฒนาสังคม เชน ประเทศญี่ปุนกําหนดใหนํารายไดจากการพนันทางนํ้า เชน การแขงเรือใบ
ไปใชในกิจกรรมชวยเหลือผูดอยโอกาสและการพัฒนาสังคม ทั้งในประเทศญี่ปุนและประเทศ
กําลังพัฒนาอื่นๆ โดยผานการบริหารจัดการของ Nippon Foundation ประเทศสเปนไดให
สัมปทานการจัดจําหนายสลากกินแบงรัฐบาลแกสมาคมคนตาบอด โดยใหนํารายไดไปใชในการ
พัฒนาคุณภาพชีวติ คนตาบอดอยางครบวงจร รวมทัง้ ยังไดสรางงานใหแกคนตาบอดและคนพิการ
ประเภทตางๆ อีกเปนจํานวนนับหมื่นคน สวนการออกสลากของมลรัฐตางๆ ในสหรัฐอเมริกา
ก็มักจะกําหนดวัตถุประสงคที่ชัดเจนของการนํารายไดไปใชในการพัฒนาสังคม เชน สลากเพื่อ
ระเบียบวาระที่ ๖ : การสรางสังคมที่คนไทยอยูเย็นเปนสุขรวมกัน 43
ออกสลากไวอยางชัดเจน
ระเบียบวาระที่ ๖ : การสรางสังคมที่คนไทยอยูเย็นเปนสุขรวมกัน 45
ประเด็นพิจารณาของสมัชชาปฏิรูประดับชาติ
ขอใหสมัชชาปฏิรูประดับชาติพิจารณาเอกสาร สมัชชาปฏิรูป ๑. มติ ๖
เอกสารอางอิง
47
คนไทยมีศักดิ์ศรีของความเปนมนุษยอยางเทาเทียมกัน จนในที่สุดสังคมมีความเปนธรรมและ
สามารถลดความเหลื่อมลํ้าอันเกิดจากการกระทําของคนไทยดวยกันอยางมีพลวัต
เพื่อสนับสนุนใหประชาชนทั้งหญิงและชายมีศักยภาพในการปกครองตนเองอยางแทจริง
และเอื้อประโยชนสูงสุดตอชุมชนตามเจตนารมณของรัฐธรรมนูญ จึงมีการบัญญัติในรัฐธรรมนูญ
แหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. ๒๕๕๐ มาตรา ๖๖ มาตรา ๗๘ (๓) มาตรา ๘๗ (๑) (๒) (๓) (๔) (๕)
และวรรคทาย และมาตรา ๑๖๓ ที่กําหนดใหรัฐจะตองมีนโยบายในการสรางการมีสวนรวมของ
ประชาชนโดยตองคํานึงถึงสัดสวนหญิงชายที่ใกลเคียงกัน หรือที่เหมาะสมตามบริบทของพื้นที่
ในการกําหนดทิศทางการพัฒนา การกระจายอํานาจใหองคกรปกครองสวนทองถิ่น ใหอํานาจ
องคกรปกครองสวนทองถิ่นพึ่งตนเอง และตัดสินใจในการดําเนินกิจการของทองถิ่นไดเอง เพื่อ
พัฒนาโครงสรางพื้นฐาน เศรษฐกิจ และบริการสาธารณะในพื้นที่ไดอยางทั่วถึงและเทาเทียม
รวมถึงการดําเนินการตามแนวนโยบายพื้นฐานแหงรัฐ
๕. แมวา พระราชบัญญัตกิ าํ หนดแผนและขัน้ ตอนการกระจายอํานาจใหแกองคกรปกครอง
สวนทองถิน่ พ.ศ. ๒๕๔๒ ไดกาํ หนดให เทศบาล องคการบริหารสวนตําบล องคการบริหารสวนจังหวัด
และเมืองพัทยา มีอํานาจหนาที่ในการจัดบริการสาธารณะในพื้นที่ของตนเองและมีกฎหมายที่
เกี่ยวกับการจัดตั้งองคกรปกครองสวนทองถิ่นแตละรูปแบบ-สภาทองถิ่น-รายไดและการจัดสรร
จํานวน ๓๒ ฉบับ และคณะกรรมการกระจายอํานาจยังมีการประกาศแผนปฏิบตั กิ ารการกระจาย
อํานาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถิ่นถึงสองรอบ ตั้งแต พ.ศ. ๒๕๔๕ แตก็มีการดําเนินการ
ตามแผนปฏิบัติการนอยมาก เชน แผนปฏิบัติการกําหนดใหกระทรวงสาธารณสุขถายโอนสถานี
อนามัยใหแกองคการบริหารสวนตําบล ภายในป พ.ศ. ๒๕๕๓ ถาไมสามารถดําเนินการได
ก็ใหถายโอนใหองคการบริหารสวนจังหวัด จนถึงปจจุบันกระทรวงสาธารณสุขถายโอนสถานี
อนามัยใหแก อบต. เพียง ๒๘ แหง จากสถานีอนามัยทั้งหมดเกือบหนึ่งหมื่นแหง และก็ไมได
ดําเนินการถายโอนใหแก อบจ. แตอยางใด
๖. ทีผ่ า นมาพบวา การถายโอนภารกิจจากหนวยงานของรัฐใหกบั องคกรปกครองสวนทองถิน่
ยังไมสามารถจัดการเรือ่ งสําคัญทีเ่ กีย่ วของกับการดํารงชีวติ ของประชาชน โดยเฉพาะการสรางความ
เปนธรรมและลดความเหลื่อมลํ้าของสังคม ทั้งนี้เนื่องจากการบริหารจัดการราชการสวนทองถิ่น
ยังมีขอ จํากัดอยูม าก ทัง้ การถูกกํากับ ควบคุมโดยนโยบาย มาตรการ ขอบังคับ และกลไกจากการ
บริหารราชการสวนกลางและสวนภูมิภาค และประเด็นสําคัญที่สุดคือการจัดสรรงบประมาณ
เงินอุดหนุน และการบริหารการเงิน งบประมาณของทองถิ่น ตัวอยางที่ชัดเจน เชน การจัดการ
ของทองถิน่ ในเรือ่ งการศึกษา การสาธารณสุข การจัดการฐานทรัพยากรธรรมชาติและสิง่ แวดลอม
ที่ยังมีกฎหมายหรือกฎกระทรวงตางๆ ควบคุมกํากับโดยรัฐบาลกลางอยู และการจัดสรร
งบประมาณที่ผานมาพบวา มีจัดสรรงบประมาณ ป พ.ศ. ๒๕๕๒ - ๒๕๕๓ และ ๒๕๕๔ รอยละ
แนวทางการแก ไขปญหา
๗. การปฏิรูประบบการกระจายอํานาจควรสนับสนุนใหประชาชนทั้งหญิงและชายใน
สัดสวนทีเ่ หมาะสม มีศกั ยภาพในการปกครองตนเองอยางแทจริงและเอือ้ ประโยชนสงู สุดตอชุมชน
ตามเจตนารมณของรัฐธรรมนูญโดยจะตองมีการทบทวน ปรับปรุง และกําหนดโครงสราง กลไก
และบทบาทหนาที่ใหม ดวยการปรับปรุงแกไขเพิ่มเติมกฎหมาย ระเบียบ ขอบังคับ รวมถึงการ
ตรากฎหมายใหม๒
๘. การถายโอนอํานาจและภารกิจควรเนนความสําคัญของชุมชนทองถิ่นผูจัดทําบริการ
ทีเ่ ปน “เจาของพืน้ ที”่ หรือ “อยูใ กลชดิ กับชุมชนพืน้ ที”่ ซึง่ ในโครงสรางการเมืองการปกครองของ
ประเทศไทยหมายถึงองคกรปกครองสวนทองถิ่น การกําหนดภารกิจและการถายโอนภารกิจ
ของสวนราชการใหกับองคกรปกครองสวนทองถิ่นจึงเปนกระบวนการที่มีความจําเปนในการ
ดําเนินการตามเจตนารมณของรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. ๒๕๕๐ มาตรา ๗๘ (๓)
มาตรา ๘๗ (๒) โดยตองคํานึงถึงสัดสวนหญิงและชายที่ใกลเคียงกันหรือที่เหมาะสมตาม
บริบทของพื้นที่ และพระราชบัญญัติกําหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอํานาจ พ.ศ. ๒๕๔๒
เพื่อใหองคกรปกครองสวนทองถิ่นมีบทบาทนําและมีความสามารถในการจัดบริการสาธารณะ
ใหสอดคลองกับปญหาและความตองการภายในชุมชนทองถิ่นมากที่สุด
๙. การเพิ่มความเปนอิสระทางการเงินคลังขององคกรปกครองสวนทองถิ่นเพื่อลดการ
พึ่งพิงรายไดจากการจัดสรรจากรัฐบาลและเพียงพอตอการปฏิบัติงานควบคูกันได จะตองมีการ
ปรับปรุงฐานภาษีที่มีอยูเดิม (เชน การประเมินราคาทรัพยสินที่สะทอนราคาตลาดของทรัพยสิน
เปนตน) การขยายฐานรายไดใหมๆ ที่จะตองแกไขกฎหมายตางๆ ที่เกี่ยวของ (เชน การจัดเก็บ
คาธรรมเนียม เปนตน) และหลักเกณฑการจัดสรรรายไดของรัฐบาลกลางใหองคกรปกครอง
สวนทองถิ่นที่จะตองเปนไปเพื่อการสรางความเปนธรรมดวย โดยที่ในปจจุบัน รวมถึงระเบียบ
การสนับสนุนงบประมาณใหแกองคกรชุมชนจะตองใหความสําคัญกับเจตนาขององคกรปกครอง
สวนทองถิ่นที่ใหการสนับสนุนเปนสําคัญ
๑๐. ตามเจตนารมณของรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. ๒๕๕๐ มาตรา ๖๖
มาตรา ๗๘ (๓) มาตรา ๘๗ (๑) (๒) (๓) (๔) และวรรคทาย และ มาตรา ๑๖๓ ที่กําหนดใหรัฐ
มุงสงเสริมการมีสวนรวมของประชาชนโดยตองคํานึงถึงสัดสวนหญิงและชายที่ใกลเคียงกันหรือ
ที่เหมาะสมตามบริบทของพื้นที่ ในกิจการชาติและทองถิ่น การปกครองทองถิ่นถือเปนระบบที่
ควรเปดโอกาสใหประชาชนเขารวมคิด รวมทํา รวมตรวจสอบและรับรองผลที่เกิดขึ้นมากที่สุด
ระเบียบวาระที่ ๗ : การปฏิรูปการกระจายอํานาจเพื่อเสริมสรางและพัฒนาศักยภาพการจัดการตนเอง 49
ของชุมชนทองถิ่น สรางความเปนธรรมและลดความเหลื่อมลํ้าในสังคม
ในทุกกระบวนการ ทุกขั้นตอน ของการกําหนดนโยบายและวางแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคม
โดยเฉพาะในระดับพื้นที่ รวมทั้งการดําเนินกิจการของทองถิ่น ใหเปนรูปธรรมและยอมรับไดทาง
สังคมและวัฒนธรรมในพื้นที่ พรอมที่จะวิวัฒนประชาชนสูความเปนพลเมืองในที่สุด
มติระดับชาติที่เกี่ยวของกับการปฏิรูประบบการกระจายอํานาจ
๑๑. มติสมัชชาสุขภาพแหงชาติ ครั้งที่ ๓
สมัชชาสุขภาพแหงชาติ ครัง้ ที่ ๓ วันที่ ๑๗ ธันวาคม ๒๕๕๓ ไดมมี ติในระเบียบวาระ
นโยบายสนับสนุนพื้นที่จัดการตนเองเพื่อสังคมสุขภาวะ โดยมติเปนไปเพื่อการพัฒนากลไกการ
จัดการตนเองและพัฒนาศักยภาพชุมชนทองถิ่นใหจัดการตนเองในทุกระดับ ดังรายละเอียดใน
ภาคผนวกหมายเลข ๑
๑๒. มติสมัชชาองคกรปกครองสวนทองถิ่นเพื่อการปฏิรูป
สมัชชาองคกรปกครองสวนทองถิ่นเพื่อการปฏิรูปเมื่อวันที่ ๒-๓ มีนาคม ๒๕๕๔
ไดมีมติในการปฏิรูปโครงสรางและระบบการปกครองสวนทองถิ่นเพื่อสรางความเปนธรรมและ
ลดความเหลื่อมลํ้าในสังคม โดยมติประกอบดวย ๔ สวน คือสวนที่ ๑ ขอเสนอดานกฎหมาย
ระเบียบและขอบังคับ สวนที่ ๒ ขอเสนอดานการถายโอนภารกิจ สวนที่ ๓ ขอเสนอดาน
การเงินการคลังทองถิ่น สวนที่ ๔ ขอเสนอดานการจัดความสัมพันธระหวางชุมชนกับทองถิ่น
ดังรายละเอียดในภาคผนวกหมายเลข ๒
ประเด็นการพิจารณาของสมัชชาปฏิรูป
ขอใหสมัชชาปฏิรูประดับชาติ พิจารณาเอกสาร สมัชชาปฏิรูป ๑ มติ ๗
สมัชชาปฏิรูประดับชาติ ครั้งที่ ๑
ระเบียบวาระที่ ๗ ๒๘ กุมภาพันธ ๒๕๕๔
นโยบายสนับสนุนพื้นที่จัดการตนเองเพื่อสังคมสุขภาวะ
สมัชชาสุขภาพแหงชาติครั้งที่สาม
ไดพิจารณารายงานเรื่องนโยบายสนับสนุนพื้นที่จัดการตนเองเพื่อสังคมสุขภาวะ๑
รับทราบ วาวิธกี ารบริหารจัดการ การพัฒนาแบบรวมศูนยทงั้ เชิงอํานาจและเชิงงบประมาณ
ทําใหเกิดความไมเทาเทียม ความไมเปนธรรมของสังคม ประชาชนไมสามารถกําหนดทิศทางการ
พัฒนา รวมทัง้ การจัดสรรทรัพยากรทีส่ อดคลองกับปญหาของพืน้ ทีต่ นเอง ปรากฏการณทเี่ กิดขึน้
แสดงใหเห็นถึงความไมสมดุลของอํานาจระหวางรัฐกับชุมชนทองถิ่น
รับทราบ วาการบริหารราชการสวนทองถิน่ ถูกกํากับ ควบคุมโดยนโยบาย มาตรการ ขอบังคับ และ
กลไกจากการบริหารราชการสวนกลางและการบริหารราชการสวนภูมภิ าค โดยเฉพาะการจัดสรร
และการบริหารงบประมาณทองถิ่น เปนขอจํากัดทําใหทองถิ่นไมสามารถจัดการตนเองได
อยางมีประสิทธิผล อีกทั้งแสดงใหเห็นถึงความไมสมดุลของอํานาจระหวางการบริหารราชการ
สวนกลาง การบริหารราชการสวนภูมิภาค กับทองถิ่น
รับทราบ วาการดําเนินงานของหนวยงานและองคกรอิสระที่เกี่ยวของกับการกําหนด
นโยบาย รวมถึงองคกรสนับสนุนงบประมาณบางองคกร ไมเอื้อตอการสนับสนุนใหชุมชนจัดการ
ตนเองในพื้นที่ สิ่งที่เกิดขึ้นแสดงใหเห็นถึงความไมสมดุลของอํานาจระหวางองคกรสนับสนุน
งบประมาณกับชุมชนทองถิ่น
กังวล วาปรากฏการณที่เกิดขึ้นเปนสัญญาณความไมเปนธรรมและความรุนแรงในสังคม
หากรัฐไมสามารถแกไขปญหาใหสอดคลองกับพื้นที่ ไมสรางการมีสวนรวมในการจัดการตนเอง
ของชุมชนทองถิน่ จะทําใหปญ
หาทวีความรุนแรงจนไมอาจควบคุม และอาจนําไปสูค วามแตกแยก
๑ เอกสาร สมัชชาสุขภาพ ๓. หลัก ๗
52
ทางสังคมจนยากที่จะเยียวยา
ตระหนัก วาการปฏิรูปประเทศไทยโดยหลักการใหชุมชนทองถิ่นสามารถจัดการตนเอง
ในพื้นที่ไมสามารถจะเกิดขึ้นได หากไมปรับเปลี่ยนสมดุลอํานาจ สมดุลในการบริหารงบประมาณ
ระหวางการบริหารราชการสวนกลาง การบริหารราชการสวนทองถิน่ องคกรนโยบาย องคกรสนับสนุน
งบประมาณกับชุมชน
ตระหนัก วาการจัดสมดุลเชิงอํานาจ เปนเรือ่ งทีต่ อ งเรงดําเนินการ โดยลดอํานาจการบริหาร
จัดการของการบริหารราชการสวนกลางลงใหเหลือเพียงภารกิจหลักเทาที่จําเปน การกระจาย
อํานาจสูท อ งถิน่ และการจัดกระบวนการบริหารงานพัฒนาเชิงพืน้ ทีแ่ บบมีสว นรวม ตามเจตนารมณ
ของรัฐธรรมนูญอยางแทจริง สิ่งที่สําคัญคือ การที่ประชาชนในชุมชนสามารถตัดสินใจ กําหนด
ทิศทางการพัฒนา บริหารจัดการชุมชนของตนเองรวมกับหนวยงาน และภาคีอนื่ ๆ ทัง้ ดานการเมือง
เศรษฐกิจ สังคม วัฒนธรรม ทรัพยากรธรรมชาติสิ่งแวดลอม
จึงมีมติ ดังตอไปนี้
๑. ขอใหคณะกรรมการสุขภาพแหงชาติ เสนอคณะรัฐมนตรีเพือ่ พิจารณาใหการสนับสนุน
พืน้ ทีจ่ ดั การตนเองเพือ่ สังคมสุขภาวะ เปนนโยบายสําคัญ โดยมอบให สถาบันพัฒนาองคกรชุมชน
รวมกับสมาคมองคการบริหารสวนจังหวัดแหงประเทศไทย สมาคมสันนิบาตเทศบาลแหงประเทศไทย
สมาคมองคการบริหารสวนตําบลแหงประเทศไทย เปนแกนประสานใหเกิดคณะกรรมการที่เปน
กลไกการดําเนินการ ประกอบดวยตัวแทนจากหนวยงานตางๆ ทีเ่ กีย่ วของกับการจัดการชุมชนทองถิน่
ทั้งภาครัฐ ภาคเอกชน ภาควิชาการ ภาคประชาชน โดยใหมีผูแทนชุมชน ในสัดสวนไมนอยกวา
รอยละ ๖๐ ทั้งนี้คณะกรรมการมีหนาที่พัฒนากลไกการจัดการตนเองและพัฒนาศักยภาพชุมชน
ทองถิ่นใหจัดการตนเองในทุกระดับ โดยพิจารณาแนวทางดําเนินการเบื้องตน ดังนี้
๑.๑ พัฒนากลไกรวมในชุมชนทองถิ่นใหมีบทบาทสําคัญในกระบวนการจัดทําแผน
ยุทธศาสตรการพัฒนาพื้นที่ในทุกระดับ ทั้งแผนชุมชน แผนทองถิ่น แผนอําเภอ
และแผนจังหวัด โดยใหกลไกดังกลาว มีสัดสวนผูแทนภาคประชาชนกับภาค
ประชาสังคมรวมกันไมนอยกวารอยละ ๖๐
๑.๒ สรางมาตรการเพือ่ กําหนดใหแผนยุทธศาสตรการพัฒนาพืน้ ทีใ่ นทุกระดับ มีแผน
งานและโครงการที่ชุมชนในพื้นที่นั้นเปนผูรับผิดชอบโครงการรวมกับทองถิ่น
และ/หรือราชการสวนภูมภิ าค โดยมีงบประมาณสนับสนุนจากทองถิน่ และ/หรือ
ราชการสวนภูมภิ าค ในสัดสวนไมนอ ยกวารอยละ ๓๐ ของงบประมาณทีด่ าํ เนินการ
ดานสุขภาวะแตละพื้นที่
เอกสารภาคผนวก ๑ : นโยบายสนับสนุนพื้นที่จัดการตนเองเพื่อสังคมสุขภาวะ 53
๑.๓ สรางกลไกเพื่อการพัฒนาศักยภาพการจัดการตนเองใหกับชุมชนทองถิ่น
๑.๔ พัฒนากลไกใหชมุ ชนทองถิน่ มีบทบาทสําคัญในกระบวนการติดตาม กํากับ และ
ประเมินผลการดําเนินงานตามแผนยุทธศาสตรการพัฒนาพื้นที่ในทุกระดับ
๑.๕ สรางขอตกลงรวมกับหนวยงานและองคกรอิสระทีเ่ กีย่ วของกับการกําหนดนโยบาย
รวมถึงองคกรสนับสนุนงบประมาณใหมีนโยบาย และจัดสรรงบประมาณหรือ
เงินทุนใหชุมชนทองถิ่นบริหารจัดการตามภารกิจที่ชุมชนทองถิ่นเปนผูกําหนด
และตัดสินใจเอง
๑.๖ รวมกับสถาบันวิชาการ ศึกษาวิจยั รูปแบบการปกครอง โครงสรางเชิงอํานาจ ลักษณะ
ความสัมพันธทเี่ อือ้ ตอการจัดการตนเองของชุมชนทองถิน่ ทีส่ อดคลองกับบริบทของ
พื้นที่ ทั้งในระดับหมูบาน ตําบล อําเภอ จังหวัด และในพื้นที่ลักษณะพิเศษ โดย
ศึกษาใหแลวเสร็จภายใน ๒ ป เพื่อรายงานผลตอสมัชชาสุขภาพแหงชาติครั้งที่
๕ และคณะรัฐมนตรีเพื่อผลักดันใหเกิดการทดลองปฏิบัติการในพื้นที่ตนแบบ
๒. ขอใหสมาชิกสมัชชาสุขภาพแหงชาติพจิ ารณากําหนดเรือ่ งพืน้ ทีจ่ ดั การตนเองเพือ่ สังคม
สุขภาวะ เปนหนึ่งในระเบียบวาระของสมัชชาสุขภาพเฉพาะพื้นที่ ทั้งนี้เพื่อติดตาม ประเมินผล
แผนยุทธศาสตรการพัฒนาพื้นที่ทุกระดับภายในจังหวัด
๓. ขอใหองคกรปกครองสวนทองถิ่นโดยเฉพาะองคการบริหารสวนจังหวัด เปนองคกร
หลักในการสนับสนุนงบประมาณและประสานการดําเนินงานรวมกับ สภาองคกรชุมชน เครือขาย
องคกรชุมชน เครือขายภาคประชาสังคม เครือขายสมัชชาสุขภาพจังหวัด เครือขายองคกรปกครอง
สวนทองถิน่ และหนวยงานทีเ่ กีย่ วของภายในจังหวัด ใชเงือ่ นไขตามรัฐธรรมนูญ มาตรา ๖๖, ๗๘(๓),
๘๗(๑), ๘๗(๔), ๑๖๓ ดําเนินการออกแบบ และผลักดันใหชุมชนทองถิ่นมีบทบาทในการจัดการ
ตนเองตามรูปแบบที่เหมาะสม
๔. ขอใหคณะกรรมการสุขภาพแหงชาติ เสนอตอคณะกรรมการปฏิรูป (คปร.) และคณะ
กรรมการสมัชชาปฏิรูป (คสป.) นํามตินี้ไปเปนแนวทางในการจัดทําขอเสนอที่ชัดเจนและผลักดัน
ไปสูการปฏิบัติอยางเปนรูปธรรม
๕. ขอใหเลขาธิการคณะกรรมการสุขภาพแหงชาติ รายงานความกาวหนาตอสมัชชา
สุขภาพแหงชาติ ครั้งที่ ๕
สมัชชาปฏิรูประดับชาติ ครั้งที่ ๑
ระเบียบวาระที่ ๗ ๓ มีนาคม ๒๕๕๔
มติ
การปฏิรูปโครงสรางและระบบการปกครองทองถิ่น
เพื่อสรางความเปนธรรมและลดความเหลื่อมลํ้าในสังคม
เสนอโดย สมัชชาองคกรปกครองสวนทองถิ่นเพื่อการปฏิรูป
วันที่ ๓ มีนาคม ๒๕๕๔
ความเปนมา
๑. ปจจุบันมีกฎหมายที่เกี่ยวของกับองคกรปกครองสวนทองถิ่นและกฎหมายที่สงผล
ตอการบริหารองคกรปกครองสวนทองถิ่นที่มีความไมสอดคลองกันและมีวิธีการปฏิบัติไมเอื้อตอ
การบริหารราชการสวนทองถิน่ อันเนือ่ งมาจากประเทศไทยปกครองดวย “ระบอบนิตริ ฐั ” คือ ปกครอง
โดยกฎหมาย กระทรวง ทบวง กรม สวนกลางที่ตองใชอํานาจในการดําเนินการโดยออก
กฎหมาย๑ ไมเปนไปตามเจตนารมณของรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. ๒๕๕๐
มาตรา ๖๖ มาตรา ๗๘ (๓) มาตรา ๘๗ (๑) (๒) (๓) (๔) และมาตรา ๑๖๓ ไดระบุไวอยางชัดเจน
ที่รัฐจะตองมีนโยบายในการสรางการมีสวนรวมของประชาชนในการกําหนดทิศทางการพัฒนา
และการกระจายอํานาจใหองคกรปกครองสวนทองถิ่น
๒. กฎหมายทีเ่ กีย่ วกับการจัดตัง้ องคกรปกครองสวนทองถิน่ แตละรูปแบบ-สภาทองถิน่ -รายได
และการจัดสรร จํานวน ๓๒ ฉบับ๒ และพระราชบัญญัตกิ าํ หนดแผนและขัน้ ตอนการกระจายอํานาจ
55
ใหแกองคกรปกครองสวนทองถิน่ พ.ศ. ๒๕๔๒๓ ไดกาํ หนดให เทศบาล องคการบริหารสวนตําบล
องคการบริหารสวนจังหวัด และเมืองพัทยา มีอํานาจหนาที่ในการจัดบริการสาธารณะในพื้นที่
ของตนเอง ที่ผานมาพบวา การถายโอนภารกิจจากหนวยงานของรัฐใหกับองคกรปกครอง
สวนทองถิ่นยังไมสามารถจัดการเรื่องสําคัญที่เกี่ยวของกับการดํารงชีวิตของประชาชน โดย
เฉพาะการสรางความเปนธรรมและลดความเหลื่อมลํ้าของสังคม ทั้งนี้เนื่องจากการบริหาร
จัดการราชการสวนทองถิ่นยังมีขอจํากัดอยูมาก ทั้งการถูกกํากับ ควบคุมโดยนโยบาย มาตรการ
ขอบังคับ และกลไกจากการบริหารราชการสวนกลางและสวนภูมิภาค และประเด็นสําคัญที่สุด
คือการจัดสรรงบประมาณเงินอุดหนุน และการบริหารการเงิน งบประมาณของทองถิ่น ตัวอยาง
ทีช่ ดั เจน เชน การจัดการของทองถิน่ ในเรือ่ งการศึกษา การสาธารณสุข การจัดการฐานทรัพยากร
ธรรมชาติและสิ่งแวดลอม ที่ยังมีกฎหมายหรือกฎกระทรวงตางๆ ควบคุมกํากับ และการจัดสรร
งบประมาณที่ผานมาพบวา มีจัดสรรงบประมาณ ป พ.ศ. ๒๕๕๒ - ๒๕๕๓ และ ๒๕๕๔ รอยละ
๒๕.๘๒ - ๒๕.๒๖ และ ๒๖.๑๔ ตามลําดับ๔ ซึ่งมีอัตราเพิ่มขึ้นนอยมากและยังไมเปนไป
ตามที่กฎหมายกําหนดอีกดวย
๓. มีกฎหมายที่เกี่ยวของกับการบริหารจัดการภารกิจขององคกรปกครองสวนทองถิ่น
กระจัดกระจายจนขาดความเปนเอกภาพ ซึ่งเปนเหตุประการหนึ่งของความไมเปนธรรมและมี
ความเหลื่อมลํ้าดานการพัฒนา เชน การจัดสรรงบประมาณเมื่อเฉลี่ยตอหัวประชากรมีความ
แตกตางกันมากทั้งแตละแหงและแตละประเภทของ อปท. พื้นที่ที่มีความยากลําบากจะไดรับ
งบประมาณอุดหนุนในสัดสวนที่ตํ่า๕ กฎหมายไมอนุญาตใหองคการบริหารสวนตําบลทําการ
พาณิชยในการจัดทําบริการสาธารณะ แมวามีศักยภาพในดานการเงินการคลังและบุคลากร
องคกรปกครองทองถิ่นมีหนาที่ดูแลทรัพยากรธรรมชาติ แตไมมีอํานาจในการจัดการในกรณีที่มี
ปญหา ตองรอการอนุมัติจากสวนกลาง เปนตน
๔. แมวารัฐธรรมนูญฯ พ.ศ. ๒๕๔๐ และ ๒๕๕๐ ไดบัญญัติเรื่องการกระจายอํานาจ
ใหองคกรปกครองสวนทองถิ่น แตยังไมมีความชัดเจนในการลดบทบาทราชการสวนกลางและ
ราชการสวนภูมิภาค จากผูปฏิบัติไปเปนผูสนับสนุน แมวาจะมีการระบุเรื่องการถายโอนภารกิจ
ไวแลวก็ตาม ฉะนั้น การจัดความสัมพันธระหวางราชการสวนกลาง ราชการสวนภูมิภาค และ
ราชการสวนทองถิ่น จึงเปนสวนหนึ่งของกระบวนการปฏิรูประบบการปกครองทองถิ่นที่สําคัญ
เพื่อใหมีการเปลี่ยนแปลงโครงสรางการปกครองของประเทศใหมีความสอดคลองกันทั้งระบบ
๓ อยูระหวางการปรับปรุงโดยคณะกรรมการการกระจายอํานาจฯ เปนเจาภาพ
๔ แหลงที่มา สํานักงบประมาณ โดยสมาคมสันนิบาตเทศบาลแหงประเทศไทย (นายทนงศักดิ์ ทวีทอง เลขาธิการ) เปนผูเผยแพร
๕ ขอมูลจากบทความ “การจัดบริการสาธารณะและความเหลื่อมลํ้าของการคลังทองถิ่น” โดย ศ.ดร.ดิเรก ปทมสิริวัฒน
สวนที่ ๒ ขอเสนอดานการถายโอนภารกิจ
การถายโอนภารกิจเนนความสําคัญขององคกรผูจ ดั ทําบริการทีเ่ ปน “เจาของพืน้ ที”่ หรือ
“อยูใ กลชดิ กับชุมชนพืน้ ที”่ ซึง่ ในโครงสรางการเมืองการปกครองของประเทศไทยหมายถึงองคกร
ปกครองสวนทองถิ่น การกําหนดภารกิจและการถายโอนภารกิจของสวนราชการใหกับองคกร
ปกครองสวนทองถิ่นจึงเปนกระบวนการที่มีความจําเปนในการดําเนินการตามเจตนารมณของ
รัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. ๒๕๕๐ มาตรา ๗๘ (๓) และ พ.ร.บ. กําหนดแผนและ
สวนที่ ๓ ขอเสนอดานการเงินการคลังทองถิ่น
การเพิม่ ความเปนอิสระทางการเงินคลังขององคกรปกครองสวนทองถิน่ เพือ่ ลดการพึง่ พิง
รายไดจากการจัดสรรจากรัฐบาลและเพียงพอตอการปฏิบตั งิ านควบคูก นั ได จะตองมีการปรับปรุง
ฐานภาษีที่มีอยูเดิม (เชน การประเมินราคาทรัพยสินที่สะทอนราคาตลาดของทรัพยสิน เปนตน)
การขยายฐานรายไดใหมๆ ที่จะตองแกไขกฎหมายตางๆ ที่เกี่ยวของ (เชน การจัดเก็บคา
ธรรมเนียม เปนตน) และหลักเกณฑการจัดสรรรายไดของรัฐบาลกลางใหองคกรปกครองสวน
ทองถิน่ ทีจ่ ะตองเปนไปเพือ่ การสรางความเปนธรรมดวย รวมถึงระเบียบการสนับสนุนงบประมาณ
ใหแกองคกรชุมชนจะตองใหความสําคัญกับเจตนารมณขององคกรปกครองสวนทองถิ่นที่ใหการ
๙ สอดคลองกับ ราง พ.ร.บ.กําหนดแผนและขั้นตอนกระจายอํานาจฯ พ.ศ. ๒๕๔๒ ที่กําลังปรับปรุง หากแตไมมีมาตรการที่จะใหการ
ถายโอนเสร็จสมบูรณในสถานการณที่กลไกระดับชาติหรือรัฐบาลกลางไมมีขีดความสามารถในการจัดการอีกตอไป
สวนที่ ๔ ขอเสนอดานการจัดความสัมพันธระหวางชุมชนกับทองถิน่
ตามเจตนารมณของรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. ๒๕๕๐ มาตรา ๖๖ มาตรา
๗๘ (๓) มาตรา ๘๗ (๑) (๒) (๓) (๔) และ มาตรา ๑๖๓ กําหนดใหรัฐมุงสงเสริมการมีสวนรวม
ของประชาชนในกิจการชาติและทองถิ่น การปกครองทองถิ่นถือเปนระบบที่ควรเปดโอกาสให
ประชาชนเขารวมคิด รวมทํา รวมตรวจสอบและรับรองผลที่เกิดขึ้นมากที่สุด ในทุกกระบวนการ
ทุกขั้นตอน ของการกําหนดนโยบายและวางแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมโดยเฉพาะในระดับ
พื้นที่ รวมทั้งการดําเนินกิจการของทองถิ่นใหเปนรูปธรรมและยอมรับไดทางสังคมวัฒนธรรมใน
พื้นที่ พรอมที่จะวิวัฒนประชาชนสูความเปนพลเมืองในที่สุด
ในขณะที่องคกรปกครองสวนทองถิ่นที่มีประสบการณในการสรางการมีสวนรวมของ
ประชาชน ไดพัฒนาการรวมกลุมกันของประชาชนในหลายรูปแบบ ตามความพรอมและความ
ตองการของแตละพื้นที่ จนเกิดเปนนวัตกรรมการพัฒนาการมีสวนรวมของประชาชน หากแตอยู
ในวงจํากัด การนําสูระบบปกติของการใหกลไกภาคประชาชนมีความเขมแข็งและทํางานรวมกับ
องคกรปกครองสวนทองถิ่นไดอยางสมศักดิ์ศรี สมควรตองมีการผลักดันอยางเปนระบบ สมัชชา
องคกรปกครองสวนทองถิ่นเพื่อการปฏิรูปจึงมีขอเสนอดังนี้
๔.๑ ใหองคกรปกครองสวนทองถิ่น รวมกับองคกรชุมชนทุกรูปแบบ กําหนดนโยบาย
แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมของพื้นที่
๔.๒ ใหองคกรปกครองสวนทองถิ่น สนับสนุนใหกลไกภาคประชาชนเปนผูดําเนินการ
ติดตาม กํากับ และประเมินผลการดําเนินงานตามแผนพัฒนาเศรษฐกิจและ
สังคมของพื้นที่
๔.๓ ใหรัฐบาลแกไข พ.ร.บ. การบริหารงานบุคคลขององคกรปกครองสวนทองถิ่น พ.ศ.
๒๕๔๒ เพือ่ เปดโอกาสใหคนทองถิน่ มาเปนบุคลากรขององคกรปกครองสวนทองถิน่
ใหรัฐบาลจัดตั้ง “กองทุนการศึกษาเพื่อการเรียนรูตลอดชีวิต๑๑” เพื่อเปนการ
สงเสริมการศึกษาเพื่อการเรียนรูตลอดชีวิตใหแกคนในชุมชนทองถิ่น โดยรวมกัน
๑๑ ประสบการณจากดานสุขภาพที่ สปสช.สนับสนุน “กองทุนสุขภาพตําบล” โดยมีเงือ่ นไขในการสมทบจากภาคประชาชนและ อปท.
ไดสง ผลใหงานดานการดูแลสุขภาพชุมชนมีความเขมแข็งและเปลีย่ นทรรศนะของภาคีในพืน้ ทีใ่ นการดําเนินงานดานสุขภาพทีเ่ ปนบทบาทและหนาที่
ของทุกคน ทุกกลุม และทุกองคกร ซึ่ง ณ ปจจุบัน มีวิกฤตดานศึกษาและการเรียนรูของสังคมอยางมาก จึงเสนอกลไกนี้เพื่อเปนเครื่องมือในการ
กระตุน ใหสงั คมเขามารวมรับผิดชอบทุกระดับ เฉกเชนดานสุขภาพทีม่ กี ารปฏิรปู อยางตอเนือ่ ง (ยังไมนบั รวมเรือ่ งสวัสดิการชุมชนทีก่ ระตุน ใหสงั คม
รวมคิดรวมทํารวมลงทุนจนเกิดกระแสการไมพึ่งพิงสวัสดิการภาครัฐเทานั้น)