You are on page 1of 70

เอกสารหลัก สมัชชาปฏิรูประดับชาติ

ครั้งที่ ๑ พ.ศ. ๒๕๕๔


โดย คณะกรรมการสมัชชาปฏิรูป (คสป.)
จัดพิมพและเผยแพร
สํานักงานปฏิรูป (สปร.)

พิมพที่
บริษัท วิกิ จํากัด
พิมพครั้งแรก เมษายน ๒๕๕๔ จํานวน ๑๐,๐๐๐ เลม

สํานักงานปฏิรูป (สปร.)
๑๒๖/๑๔๖ ชั้น ๔ อาคาร ๑๐ ชั้น
สถาบันบําราศนราดูร ซอยติวานนท ๑๔
ถนนติวานนท อําเภอเมือง จังหวัดนนทบุรี ๑๑๐๐๐
โทรศัพท ๐ ๒๙๖๕ ๙๕๓๑-๓ โทรสาร ๐ ๒๙๖๕ ๙๕๓๔
เว็บไซต : http://www.reform.or.th
ตู ปณ.๑๖ ปทฝ.กระทรวงสาธารณสุข อ.เมือง จ.นนทบุรี ๑๑๐๐๔
ISBN : ๙๗๘ - ๖๑๖ - ๑๑ - ๐๖๕๗ - ๗

(2) เอกสารหลักสมัชชาปฏิรูประดับชาติ ครั้งที่ ๑ พ.ศ. ๒๕๕๔


คํานํา
ปญหาความไมเปนธรรมและความเหลื่อมลํ้าในสังคมไทย เปนปญหาเชิงโครงสรางและ
ระบบ เปนปญหาที่แกไขไดยากประดุจการเขยื้อนภูเขา จําเปนตองใชยุทธศาสตร “สามเหลี่ยม
เขยื้อนภูเขา” ซึ่งประกอบดวย ยุทธศาสตรความรู ยุทธศาสตรการขับเคลื่อนพลังสังคม และ
ยุทธศาสตรการขับเคลื่อนนโยบาย
การขับเคลือ่ นโดยขบวนการสมัชชา เปนการขับเคลือ่ นทัง้ สามยุทธศาสตรไปพรอมกัน เริม่ จาก
การขับเคลือ่ นเรือ่ งความรู ตัง้ ตนจากการกําหนดประเด็นปญหา หาสาเหตุ กําหนดเปาหมาย และเสนอวิธี
แกไข การขับเคลือ่ นเรือ่ งความรูท าํ ไปพรอมกับการขับเคลือ่ นพลังสังคม คือใหทกุ ภาคสวนของสังคม
เขามารวมขับเคลื่อน เพื่อนําไปสูการขับเคลื่อนนโยบาย ใหมีการแกปญหาเชิงระบบและเชิง
โครงสรางตอไป
ในการเตรียมการเพื่อการประชุมสมัชชาปฏิรูประดับชาติครั้งที่ ๑ เมื่อวันที่ ๒๔ – ๒๖
มีนาคม ๒๕๕๔ มีการทํางานดานวิชาการลวงหนามาอยางตอเนื่อง จนไดองคความรูที่พรอมนํา
เขาสูการประชุมสมัชชารวม ๘ เรื่อง โดยจัดทําเปน “เอกสารหลัก” ใหทุกฝายใชในการพิจารณา
หาขอสรุปเปนฉันทมติในที่สุด
เอกสารหลักเหลานี้จึงเปนพื้นฐานสําคัญ ที่สมควรรวบรวมไวเปนหลักฐานเพื่อการศึกษา
อางอิงใหเขาใจมติตางๆ อยางถูกตองและชัดเจน สามารถนําไปสูการขับเคลื่อน ติดตาม และ
ผลักดันมติใหเกิดการปฏิรูปที่จะสรางความเปนธรรมและลดความเหลื่อมลํ้า เพื่อสันติสุขของ
สังคมไทยสืบไป

คณะกรรมการสมัชชาปฏิรูป
สงกรานต ๒๕๕๔

เอกสารหลักสมัชชาปฏิรูประดับชาติ ครั้งที่ ๑ พ.ศ. ๒๕๕๔ (3)


(4) เอกสารหลักสมัชชาปฏิรูประดับชาติ ครั้งที่ ๑ พ.ศ. ๒๕๕๔
สารบัญ

สมัชชาปฏิรูป ๑. หลัก ๑ การปฏิรูปการจัดสรรทรัพยากรที่ดินอยางเปนธรรมและยั่งยืน ๑


สมัชชาปฏิรูป ๑. หลัก ๒ การปฏิรูปโครงสรางการจัดการทรัพยากรทางทะเลและชายฝง ๘
สมัชชาปฏิรูป ๑. หลัก ๓ การคืนความเปนธรรมใหแกประชาชนกรณีที่ดินและทรัพยากร ๑๗
สมัชชาปฏิรูป ๑. หลัก ๔ การปฏิรูประบบประกันสังคมเพื่อความเปนธรรม ๒๔
สมัชชาปฏิรูป ๑. หลัก ๕ การสรางระบบหลักประกันในการดํารงชีพและระบบสังคม
ที่สรางเสริมสุขภาวะแกผูสูงอายุ ๓๓
สมัชชาปฏิรูป ๑. หลัก ๖ การสรางสังคมที่คนไทยอยูเย็นเปนสุขรวมกัน ๓๘
สมัชชาปฏิรูป ๑. หลัก ๗ การปฏิรูปการกระจายอํานาจเพื่อเสริมสรางและพัฒนา
ศักยภาพการจัดการตนเองของชุมชนทองถิ่น สรางความ
เปนธรรมและลดความเหลื่อมลํ้าในสังคม ๔๗

เอกสารภาคผนวก ๑ : นโยบายสนับสนุนพื้นที่จัดการตนเองเพื่อสังคมสุขภาวะ ๕๒
เอกสารภาคผนวก ๒ : มติ การปฏิรูปโครงสรางและระบบการปกครองทองถิ่น
เพื่อสรางความเปนธรรมและลดความเหลื่อมลํ้าในสังคม ๕๕
(6) เอกสารหลัก สมัชชาปฏิรูประดับชาติ ครั้งที่ ๑ พ.ศ. ๒๕๕๔
สมัชชาปฏิรูป ๑.หลัก ๑

สมัชชาปฏิรูประดับชาติ ครั้งที่ ๑ เอกสารหลัก


ระเบียบวาระที่ ๑ ๒๘ กุมภาพันธ ๒๕๕๔

การปฏิรูปการจัดสรรทรัพยากรที่ดิน
อยางเปนธรรมและยั่งยืน
สถานการณการบริหารจัดการทรัพยากรที่ดิน
๑. การครอบครองทีด่ นิ โดยชอบดวยกฎหมายนัน้ อาจกลาวไดวา มี ๔ แนวทาง คือ (๑) ซือ้ จาก
เอกชนโดยทัว่ ไป โดยรัฐออกเอกสารสิทธิ์ คือ น.ส.๓ หรือโฉนดทีด่ นิ ใหเนือ่ งจากมีหลักฐานแสดงการ
ครอบครอง (๒) รัฐอนุญาตใหเขาใชประโยชนโดยการเชา เชน ที่ราชพัสดุ ที่สาธารณประโยชน
(๓) การเปนสมาชิกของโครงการจัดที่ดินของรัฐ ภายใตประมวลกฎหมายที่ดิน พระราชบัญญัติ
จัดที่ดินเพื่อการครองชีพ พ.ศ. ๒๕๑๑ และพระราชบัญญัติการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม
พ.ศ. ๒๕๑๘ (๔) รัฐอนุญาตใหเขาใชประโยชนในชวงเวลาที่กําหนดตามพระราชบัญญัติปาสงวน
แหงชาติ พ.ศ. ๒๕๐๗ เชน โครงการออกหนังสืออนุญาตใหมีสิทธิทํากินชั่วคราว (สทก.)
๒. อยางไรก็ตาม ยังมีประชาชนอีกกลุม หนึง่ ทีข่ าดโอกาสทีจ่ ะครอบครองทีด่ นิ โดยวิธกี าร
ตางๆ ดังกลาวขางตน แตเพื่อความอยูรอดในการดํารงชีวิตจึงไดหักรางถางพงเขาทํากินในที่ดิน
ของรัฐ และกอใหเกิดความขัดแยงระหวางประชาชนกับรัฐขึ้น
๓. ในชวงสองทศวรรษทีผ่ า นมานี้ ปญหาความขัดแยงในการใชประโยชนจากทีด่ นิ ระหวาง
ประชาชนกับรัฐ และการกระจายการถือครองที่ดินที่ไมเปนธรรม ซึ่งมีผลมาจากความเหลื่อมลํ้า
และความไมเปนธรรมในสังคมไดเกิดขึน้ ทัว่ ทุกภาคของประเทศไทยจะแตกตางกันแตความรุนแรง
เทานั้น และมีแนวโนมวาจะทวีความรุนแรงยิ่งขึ้น โดยลักษณะและสาเหตุของปญหาดังกลาวมี
รายละเอียดดังนี้
ความขัดแยงระหวางรัฐกับราษฎรในเรื่องการใชประโยชนจากที่ดิน
๔. ปญหาความขัดแยงระหวางรัฐกับราษฎรในเรือ่ งการใชประโยชนจากทีด่ นิ เกิดขึน้ จาก
การทีม่ รี าษฎรจํานวนหนึง่ ทีอ่ ยูอ าศัยและทํากินในทีด่ นิ ของรัฐ ๒ ลักษณะ คือ (๑) การประกาศเขต

1
ทีด่ นิ ของรัฐทับทีด่ นิ ทํากินทีอ่ ยูอ าศัยของราษฎรทีอ่ ยูม ากอน (๒) ราษฎรเขาทํากินในทีด่ นิ ของรัฐหลัง
ประกาศเขตสงวนหวงหาม ทั้งนี้ พื้นที่ที่เกิดปญหารุนแรงมากที่สุดคือพื้นที่ปาไมทั้งเขตปาสงวน
แหงชาติ เขตอุทยานแหงชาติ ตลอดจนเขตรักษาพันธุสัตวปา ในป ๒๕๕๑ มีผูเขาทํากินและ
อยูอาศัยจํานวน ๐.๔๘ ลานราย ในพื้นที่ ๘.๕ ลานไร (กรมปาไม, ๒๕๕๓) กรณีที่ราชพัสดุมีการ
บุกรุกครอบครองจํานวน ๒.๑ ลานไร และที่สาธารณะประโยชน ๑.๑๕ ลานไร รวมกันทั้งหมด
๑๑.๗๕ ลานไร หรือรอยละ ๓.๖๖ ของพื้นที่ประเทศ
๕. ความขัดแยงระหวางประชาชนและภาครัฐในเรือ่ งการใชประโยชนจากทีด่ นิ ไดปรากฏ
ขึน้ อยางตอเนือ่ ง ดังทีศ่ ยามล ไกยูรวงศ และคณะ (๒๕๔๙) ไดรายงานผลการศึกษาและสํารวจขอพิพาท
และความขัดแยงปญหาทีด่ นิ ในประเทศไทย ระยะที่ ๑ วา ขอพิพาทและความขัดแยงปญหาทีด่ นิ
เปนปญหาหลักของการใชประโยชนจากที่ดินในประเทศไทย ประเภทปญหาที่มีจํานวนมากที่สุด
คือ ปญหาการประกาศเขตปาทับพื้นที่ทํากินและที่อยูอาศัย จํานวน ๒๖๒ กรณี รองลงมาคือ
ปญหาการใชประโยชนที่ดินในที่สาธารณะประโยชนจํานวน ๑๑๙ กรณี ปญหาที่อยูอาศัยจํานวน
๑๐๒ กรณี นโยบายสงเสริมการปลูกปาที่สงผลกระทบตอประชาชนจํานวน ๕๘ กรณี การใช
ประโยชนในที่ดินของเอกชนจํานวน ๔๘ กรณี การใชประโยชนในที่ดินทหารจํานวน ๔๐ กรณี
การออกเอกสารสิทธิ์ที่ดินไมชอบดวยกฎหมายจํานวน ๒๒ กรณี
๖. จากปญหาทีส่ ะสมมานานถึงปจจุบนั ทําใหมขี อ พิพาทระหวางรัฐกับราษฎร และนําไป
สูการจับกุมฟองรองตอศาล บางคดีราษฎรถูกตัดสินจําคุกและตองจายคาปรับที่ทําใหทรัพยากร
ธรรมชาติเสียหาย เหตุการณเชนนี้เกิดขึ้นอยางตอเนื่อง แมวาจะมีการรองขอใหมีการชะลอการ
จับกุมจากสภาผูแทนราษฎร เมื่อเดือนตุลาคม ๒๕๕๒ แลวก็ตาม สมจิต คงทน (๒๕๕๓) รายงาน
ถึงคดีความในกระบวนการยุติธรรมวามีผูถูกดําเนินคดีทั้งหมด ๓๖๑ ราย ๑๔๓ คดี เปน
คดีแพง ๑๔๐ ราย ๘๗ คดี คดีอาญา ๒๒๑ ราย ๕๖ คดี คดีที่อยูในชั้นบังคับคดี (ถูกไลที่
รื้อถอนสิ่งปลูกสราง จําคุก และชําระคาเสียหาย) ๑๑๙ ราย ๑๙ คดี ไดแกคดีอาญา ๘๐ ราย
๑๐ คดี คดีแพง ๓๙ ราย ๙ คดี ถูกจําคุก ๒๒ ราย ๓ คดี อยูในระหวางพักโทษ ๑ คดี
๑ ราย เสียชีวิตระหวางคดีอยูในชั้นศาล ๕ ราย และเสียชีวิตระหวางถูกจําคุก ๑ ราย ผลของ
การตอสูคดีทําใหประชาชน โดยเฉพาะคนยากจนไดรับความเดือดรอน ไมสามารถดําเนินชีวิต
และประกอบอาชีพไดตามปกติ
๗. ทั้งนี้ สาเหตุสําคัญที่ทําใหเกิดความขัดแยงระหวางประชาชนและภาครัฐในเรื่อง
การใชประโยชนจากที่ดินอาจสรุปได ๓ ประการคือ (๑) แนวคิดเรื่องสิทธิในทรัพยากรธรรมชาติ
เปนของรัฐ ทําใหกฎหมายเกี่ยวกับที่ดินและปาไมใหอํานาจแกรัฐในการบริหารจัดการ ขาด
มิติการมีสิทธิและมีสวนรวมของประชาชนและชุมชน (๒) การประกาศเขตสงวนหวงหามที่ดิน
ของรัฐ มิไดมีการสํารวจที่ดินในพื้นที่ที่ราษฎรทํากินและอยูอาศัยมาเดิม แตเปนการกําหนด

2 เอกสารหลักสมัชชาปฏิรูประดับชาติ ครั้งที่ ๑ พ.ศ. ๒๕๕๔


ลงบนแผนที่ โดยเฉพาะแผนที่ที่มีมาตราสวนขนาดเล็ก แลวดําเนินการประกาศเขตตามกฎหมาย
ทําใหเกิดความคลาดเคลื่อนของแนวเขตในกรณีชุมชนหรือที่ดินทํากินอยูในแนวรอยตอกับที่ดิน
ของรัฐ หรือทับซอนชุมชนที่อาศัยอยูดั้งเดิม และมีพื้นที่จํานวนมากที่ชุมชนไดใชประโยชนจาก
ทีด่ นิ มาอยางตอเนือ่ งโดยมีการจัดการทรัพยากรในชุมชนรวมกัน ตอมาไดมกี ารประกาศเขตทีด่ นิ ของ
รัฐทับซอน ทําใหราษฎรในชุมชนไมสามารถเขาไปบริหารจัดการและการเขาไปใชประโยชนในพืน้ ที่
ดังกลาวก็จะเปนการกระทําทีผ่ ดิ กฎหมาย หรือเกิดความขัดแยงระหวางหนวยงานของรัฐกับชุมชน
(๓) การขาดระบบฐานขอมูลที่ดินที่มีประสิทธิภาพ โดยเฉพาะแผนที่แนวเขตที่ดินของรัฐ ซึ่งมี
แนวเขตทับซอนกันเอง

การกระจายการถือครองที่ดินที่ ไมเปนธรรม
๘. ปญหาอีกประการหนึ่งของการจัดสรรทรัพยากรที่ดินคือ การถือครองที่ดินที่ไมเปน
ธรรม โดยมีลักษณะปญหาดังนี้
(๑) มีการกระจุกตัวของการถือครองที่ดิน ที่ดินสวนใหญอยูในมือคนสวนนอย คน
ยากจนสวนใหญไมมีที่ดินทํากิน ตามขอมูลปรากฏวา ในป ๒๕๔๗ มีการ
ขึ้นทะเบียนคนจนทั้งประเทศซึ่งสวนใหญอยูในชนบท พบวามีคนที่ตองการ
ความชวยเหลือเรื่องที่ดินทํากินจํานวน ๔ ลานราย ในจํานวนนี้เปนผูที่ไร
ที่ดินทํากินโดยสิ้นเชิงจํานวน ๑ ลานราย ในขณะเดียวกันขอมูลที่ปรากฏ
ในเอกสารนโยบายและแผนการสงเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดลอมแหงชาติ
พ.ศ. ๒๕๔๐-๒๕๕๙ ซึ่งเปนมติคณะรัฐมนตรี เมื่อวันที่ ๒๖ พฤศจิกายน ๒๕๓๙
ระบุวาที่ดินในประเทศไทยรอยละ ๙๐ กระจุกตัวอยูในมือคนเพียงรอยละ ๑๐
เทานั้น
(๒) มีที่ดินที่ไมไดใชประโยชนจํานวนมาก อันเปนผลมาจากพระราชบัญญัติการ
เชาที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ. ๒๕๒๔ ที่กําหนดใหเจาของที่ดินตองใหเชา
ที่ดินแกผูเชาเปนเวลา ๖ ป อีกทั้งกฎหมายยังกําหนดวาเมื่อเจาของที่ดินจะ
ขายที่ดินที่ใหเชาเพื่อการเกษตรนั้น จะตองใหผูเชามีสิทธิซื้อกอน และใหเวลา
ในการจัดหาเงินมาซื้อภายใน ๑ ป ทําใหเจาของที่ดินประสบปญหาความ
คลองตัวในการซื้อขายที่ดินจนเปนเหตุใหไมอยากใหมีการเชาที่ดินเพื่อการ
เกษตร หรือบางสวนใหเชาโดยไมทําสัญญา ทําใหผูเชาจายคาเชาที่ดินเพื่อการ
เกษตรสูงเกินกวาอัตราที่กําหนด
(๓) แมรัฐจะมีนโยบายจัดสรรที่ดินทํากินใหแกราษฎร เชน การปฏิรูปที่ดินเพื่อ
เกษตรกรรม (สปก.) การจัดสรรที่ดินในนิคมสรางตนเอง ซึ่งเปนการกระจาย

ระเบียบวาระที่ ๑ : การปฏิรูปการจัดสรรทรัพยากรที่ดินอยางเปนธรรมและยั่งยืน 3
การถือครองที่ดินและสรางความเปนธรรมอยางหนึ่งในสังคม แตที่ดินสวน
ใหญที่รัฐจัดใหราษฎรตามขอบขายของกฎหมายนั้น มีการนําไปขายตอให
กับบุคคลที่สามเปนจํานวนมาก ราษฎรที่ไดรับการจัดที่ดินเมื่อขายที่ดินไปแลว
ก็กลับเปนผูไรที่ดินทํากิน เปนแรงงานรับจางหรือไปบุกรุกแผวถางปาไมตอไป
เปนวงจรที่ไมสิ้นสุด
(๔) รัฐขาดนโยบายการตอตานกลุมอิทธิพลที่เขาครอบครองมรดกของชาติโดย
มิชอบ ทําใหมีที่ดินที่ควรเปนมรดกของชาติ เชน ปาไม ภูเขา ชายทะเล และ
เกาะตางๆ สวนหนึ่งอยูในการครอบครองของกลุมผูมีอิทธิพล หรือแมกระทั่ง
พื้นที่ในเขตปฏิรูปที่ดิน ที่มีรายงานวาสํานักงานปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม
ไมสามารถเขาไปดําเนินการได เพราะผูครอบครองที่ดินเปนกลุมผูมีอิทธิพล
เปนตน

การปฏิรูปการจัดสรรทรัพยากรที่ดินอยางเปนธรรมและยั่งยืน
๙. การปฏิรูปการจัดสรรทรัพยากรที่ดินอยางเปนธรรมและยั่งยืน ประกอบดวยการ
วางแนวคิดในการจัดสรรทรัพยากร และแนวทางการแกไขปญหาตางๆ ที่เกิดขึ้น ทั้งปญหา
ความขัดแยงระหวางรัฐกับราษฎรในเรือ่ งการใชประโยชนจากทีด่ นิ และการกระจายการถือครอง
ที่ดินที่ไมเปนธรรม ตามรายละเอียดดังนี้

(ก) การเคารพสิทธิประชาชนและชุมชนในการมีสวนรวมกับรัฐเพื่อกําหนด
กลไกในการเขาถึง การใชประโยชน การอนุรกั ษ บํารุงรักษา และการไดรบั
ประโยชนจากทรัพยากรธรรมชาติ
๑๐. การปฏิรปู การจัดสรรทรัพยากรทีด่ นิ อยางเปนธรรมและยัง่ ยืนตองเริม่ จากการปรับ
แนวคิดเกี่ยวกับกรรมสิทธิ์ในทรัพยสินจากเดิมที่มีเพียงกรรมสิทธิ์ของรัฐและกรรมสิทธิ์ของ
เอกชน โดยเพิ่มเติมแนวคิดเกี่ยวกับกรรมสิทธิ์ของชุมชน โดยเฉพาะในเรื่องสิทธิในการเขาถึงและ
ใชประโยชนในที่ดินและทรัพยากรธรรมชาติซึ่งเปนสมบัติสาธารณะที่พึงจัดการภายใตหลักการ
การเปนเจาของรวมระหวางรัฐ ชุมชน สาธารณะ มากกวาการใหสิทธิแกรัฐหรือเอกชนโดยละเลย
สิทธิของชุมชน
๑๑. ถึงแมวาปจจุบันประเทศไทยยังไมมีกฎหมายโดยตรงที่ใหสิทธิแกชุมชนในการ
ครอบครองและใชประโยชนในที่ดินและทรัพยากรธรรมชาติ ทั้งๆ ในขอเท็จจริงชุมชนไดมีการ
ครอบครองและพึ่งพาฐานทรัพยากรธรรมชาติเพื่อการดํารงชีพมาเปนเวลาชานานก็ตาม แต
บทบัญญัติแหงรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. ๒๕๕๐ มาตรา ๖๖ ก็ไดบัญญัติใหชุมชน

4 เอกสารหลักสมัชชาปฏิรูประดับชาติ ครั้งที่ ๑ พ.ศ. ๒๕๕๔


มีสิทธิในการอนุรักษและใชประโยชนจากทรัพยากรธรรมชาติ
๑๒. ดังนัน้ ขัน้ ตอนสําคัญในการปฏิรปู การจัดสรรทรัพยากรทีด่ นิ อยางเปนธรรมและยัง่ ยืน
คือ การตรากฎหมายที่สงเสริมสิทธิชุมชนในการบริหารจัดการทรัพยากรธรรมชาติ เพื่อใหมีการ
กระจายอํานาจการบริหารจัดการทรัพยากรธรรมชาติจากสวนกลางไปสูองคกรปกครองสวน
ทองถิ่นและชุมชน ใหองคกรปกครองทองถิ่นรวมกับชุมชนสรางกระบวนการเพื่อใหมีการรวม
กลุมหรือผนึกกําลังใหเกิดความเขมแข็ง การกําหนดกติกาการใชประโยชน การอนุรักษ การ
ควบคุมกํากับดูแลที่ดิน ปาไม และทรัพยากรธรรมชาติ มิใหถูกบุกรุกทําลาย

(ข) การแก ไขปญหาความขัดแยงระหวางประชาชนกับรัฐในเรือ่ งการใชประโยชน


จากที่ดิน
๑๓. เพื่อเปนการสงเสริมหลักการสิทธิชุมชนตามที่บัญญัติในรัฐธรรมนูญและแกไข
ปญหาความขัดแยงระหวางประชาชนกับรัฐในเรือ่ งการใชประโยชนจากทีด่ นิ ใหรฐั รับรองสถานะ
การอยูอาศัยและทํากินในพื้นที่ที่มีขอพิพาทอยูในเขตปา ทั้งนี้เพื่อใหประชาชนในพื้นที่ดังกลาว
สามารถอยูอาศัย มีที่ดินทํากิน ครอบคลุมพื้นที่สาธารณะประโยชน และอนุรักษทรัพยากรใน
ชุมชนเพื่อความยั่งยืน อีกทั้งการใหสิทธิเปนของชุมชนยังปองกันการซื้อขายที่ดินในกรณีการให
สิทธิ์แกปจเจกชน โดยดําเนินการดังนี้
๑๓ (๑) สงเสริมกระบวนการจัดทําโฉนดชุมชนดวยการใหชุมชนและรัฐรวมกัน
ดําเนินการจัดทําแนวเขต กําหนดกติกา การใชประโยชน การอนุรักษ การ
ควบคุมกํากับดูแลทีด่ นิ ปาไม และทรัพยากรธรรมชาติ มิใหถกู บุกรุกทําลาย
๑๓ (๒) ใหปรับปรุงระเบียบสํานักนายกรัฐมนตรีวา ดวยการจัดใหมโี ฉนดชุมชน พ.ศ.
๒๕๕๓ ใหเปนพระราชบัญญัติโฉนดชุมชน เพื่อกําหนดกติกาการบริหาร
จัดการและสรางธรรมาภิบาลในการใชประโยชน การอนุรักษ การควบคุม
กํากับดูแลที่ดิน ปาไม และทรัพยากรธรรมชาติในเขตชุมชนที่รัฐอนุญาต
ใหอยูอาศัยและทํากินแลว เชน การกําหนดใหเปนสิทธิของชุมชน ไมใช
ปจเจกชน ผูมีสิทธิอยูอาศัยในชุมชนสามารถใหสิทธินี้ตกทอดแกทายาท
โดยธรรมเทานั้น หามซื้อขายหรือโอนสิทธิ์ เปนตน
๑๓ (๓) แกไขกฎหมายที่เกี่ยวของกับการจัดการทรัพยากร เชน พระราชบัญญัติ
อุทยานแหงชาติ พ.ศ. ๒๕๐๔ ใหมเี ขตผอนปรนใหสมาชิกชุมชนสามารถอยู
อาศัยและทําประโยชนตามความจําเปนไดเปนการเฉพาะ เพือ่ ใหสอดคลอง
กับกฎหมายสิทธิชุมชนและกฎหมายอื่นที่เกี่ยวของ เชน โฉนดชุมชน

ระเบียบวาระที่ ๑ : การปฏิรูปการจัดสรรทรัพยากรที่ดินอยางเปนธรรมและยั่งยืน 5
(ค) การแก ไขปญหาการกระจายการถือครองที่ดินที่ ไมเปนธรรม
๑๔. การแกไขปญหาการกระจายการถือครองที่ดินที่ไมเปนธรรมจําเปนตองสราง
เครื่องมือหรือกลไกเพื่อลดการกระจุกตัวของการถือครองที่ดินและใหเกิดการใชที่ดินซึ่งเปน
ทรัพยากรที่มีจํากัดอยางมีประสิทธิภาพดังนี้
๑๔ (๑) ปรับปรุงระบบการจัดเก็บภาษีที่ดิน เพื่อใชเปนเครื่องมือสรางตนทุนใหผูถือ
ครองที่ดินใหตองใชที่ดินทําประโยชน หากผูครอบครองที่ดินไมสามารถใชประโยชนไดคุมตนทุน
การถือครอง ก็จําเปนตองจําหนายจายโอนใหผูอื่น เปนกลไกในการลดจํานวนที่ดินที่มีผูกวาน
ซื้อเพื่อเก็งกําไรและทิ้งไวไมไดใชประโยชนลงได อันจะสงผลใหเกิดการกระจายการถือครองที่ดิน
ที่มีประสิทธิภาพยิ่งขึ้น โดยรัฐดําเนินการดังนี้
(ก) เรงรัดผลักดันกฎหมายการจัดเก็บภาษีที่ดินเพื่อใหมีผลบังคับใชโดยเร็ว
(ข) ปรับปรุงฐานขอมูลที่ดินและประเมินราคาที่ดินใหม โดยใหปรับอัตราภาษีบํารุง
ทองที่ที่ยังใชฐานภาษีป ๒๕๒๑-๒๕๒๔ ใหสอดคลองกับราคาประเมินที่ดินใน
ปจจุบนั เนือ่ งจากราคาทีด่ นิ เพิม่ ขึน้ มาแลวหลายเทาในชวงเวลา ๓๐ ป ทีผ่ า นมา
(ค) ศึกษาเพิ่มเติมเรื่องการจัดเก็บภาษีมูลคาสวนเพิ่มของที่ดิน (Capital gain)
เพราะการเพิ่มของมูลคาที่ดินมาจากการลงทุนของรัฐดานสาธารณูปโภค เชน
การสรางถนน เสนทางรถไฟฟา การที่ผูถือครองที่ดินไดประโยชนมีกําไรใน
การขายที่ดินจากผลของโครงการลงทุนของรัฐ จึงตองจายภาษีเพิ่มขึ้น เพื่อให
สังคมโดยรวมไดรับประโยชน ทั้งนี้ภาษีมูลคาสวนเพิ่มของที่ดินนี้จะจายเมื่อมี
การเปลี่ยนแปลงผูถือครองและเก็บจากกําไรในการซื้อขาย แทนการเก็บภาษี
ธุรกิจเฉพาะที่ใชอยูในปจจุบัน
๑๔ (๒) การจัดตั้งธนาคารที่ดิน เปนมาตรการสรางโอกาสใหผูไรที่ดินทํากินสามารถเขา
ถึงที่ดินทํากิน ทั้งนี้ใหรัฐจัดตั้งธนาคารที่ดิน โดยเรงรัดรางพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งสถาบันบริหาร
จัดการทีด่ นิ (องคการมหาชน) พ.ศ.…. ทีผ่ า นความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรีเมือ่ วันที่ ๑๔ ธันวาคม
๒๕๕๓ แลว ใหมีผลบังคับใชโดยเร็วเพื่อดําเนินการจัดหาที่ดินมาจัดใหแกราษฎรผูไรที่ดินทํากิน
ทั้งในรูปแบบใหเชา เชาซื้อ และขายเพื่อลดปญหาการไรที่ดินทํากิน
๑๔ (๓) การแกไขพระราชบัญญัตกิ ารเชาทีด่ นิ เพือ่ เกษตรกรรม พ.ศ. ๒๕๒๔ เพือ่ ใหเกิด
ความเปนธรรมระหวางผูเชาและเจาของที่ดิน แมบทบัญญัติเดิมมีเจตนารมณปกปองผูเชาที่ดิน
แตปจจุบันพระราชบัญญัติฉบับนี้สงผลใหเกิดการละทิ้งที่ดินโดยไมใชประโยชน เพราะไมจูงใจ
ใหเจาของที่ดินปลอยที่ดินใหเชา แนวทางแกไขจึงควรพิจารณาปรับปรุงพระราชบัญญัติการ
เชาที่ดินเพื่อเกษตรกรรมมิใหเนนประโยชนแกผูเชามากเกินไปจนไมเกิดแรงจูงใจใหเกิดการ
ปลอยเชา

6 เอกสารหลักสมัชชาปฏิรูประดับชาติ ครั้งที่ ๑ พ.ศ. ๒๕๕๔


ประเด็นพิจารณาของสมัชชาปฏิรูประดับชาติ ครั้งที่ ๑
ขอใหสมัชชาปฏิรูประดับชาติ พิจารณาเอกสาร สมัชชาปฏิรูป ๑. มติ ๑

เอกสารอางอิง
กรมปาไม. ๒๕๕๓. สถิติปาไม ๒๕๕๑.
ศยามล ไกยูรวงศ และคณะ. ๒๕๔๙. ขอพิพาทและความขัดแยงปญหาทีด่ นิ ในประเทศไทย.
กรุงเทพฯ : สํานักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย.
สมจิต คงทน. ๒๕๕๓. คดีความยากจน บทพิสูจนการปฏิรูปประเทศไทย. กลุมปฏิบัติงาน
ทองถิ่นไรพรมแดน

ระเบียบวาระที่ ๑ : การปฏิรูปการจัดสรรทรัพยากรที่ดินอยางเปนธรรมและยั่งยืน 7
สมัชชาปฏิรูป ๑.หลัก ๒

สมัชชาปฏิรูประดับชาติครั้งที่ ๑ เอกสารหลัก
ระเบียบวาระที่ ๒ ๒๘ กุมภาพันธ ๒๕๕๔

การปฏิรูปโครงสรางการจัดการ
ทรัพยากรทางทะเลและชายฝง
ก. ทรัพยากรทางทะเลและชายฝงในประเทศไทย
๑. ทะเลไทยมีพื้นที่ ๓๕๐,๐๐๐ ตารางกิโลเมตร ชายฝงทะเลมีความยาว ๒,๘๑๕
กิโลเมตร ที่ดินชายฝงเนื้อที่ ๒๐.๕๔ ลานไร ใน ๘๐๗ ตําบล ๑๓๖ อําเภอ ๒๔ จังหวัด ดาน
อาวไทย ๑,๗๘๕ กม. ดานทะเลอันดามัน ๗๔๐ กม. ทะเลสาบสงขลาซึ่งเปนทะเลสาบขนาด
ใหญมีพื้นที่ผิวนํ้า ๙๘๘.๓๑ ตารางกิโลเมตร หรือ ๖๑๘,๓๑๙ ไร ดวยสภาพที่ตั้งทางภูมิศาสตร
อยูในเขตรอน จึงมีความสมบูรณและความหลากหลายของชนิดพันธุสัตวนํ้า ความหลากหลาย
ทางชีวภาพ ทรัพยากรและระบบนิเวศที่สําคัญประกอบดวย ปาชายหาด ปาชายเลน ปะการัง
หญาทะเล ระบบนิเวศมวลนํ้าทะเลและมวลนํ้ากรอยซึ่งอุดมไปดวยลูกสัตวนํ้าวัยออน และ
แพลงตอน แรธาตุ นํ้ามัน กาซธรรมชาติ และสารออกฤทธิ์ทางยา

ข. คน และเศรษฐกิจ อันเกี่ยวเนื่องกับทรัพยากรชายฝงและทะเล
๒. ประชากรกวา ๑๓ ลานคน ในจังหวัดชายฝงทะเล มีวิถีชีวิตและความเปนอยูพึ่งพา
การใชประโยชนจากทรัพยากรชายฝงและทะเลโดยตรง
๓. ผลผลิตจากการจับสัตวนาํ้ และการเพาะเลีย้ งสัตวนาํ้ ในทะเลไทยในป ๒๕๕๐ ปริมาณ
รวม ๒,๙๒๔,๗๐๐ ตัน สัตวนํ้ารอยละ ๗๑.๑ มาจากการจับในทะเล รอยละ ๒๘.๙ มาจาก
การเพาะเลี้ยง โดยผลผลิตจากการจับสัตวทะเลในป ๒๕๕๐ ลดลงจากปริมาณการจับสัตวนํ้า
ในป ๒๕๔๙ รอยละ ๑๖.๓ ผลผลิตจากการเพาะเลี้ยงสัตวนํ้าในป ๒๕๕๐ เพิ่มขึ้นจาก
ป ๒๕๔๙ รอยละ ๙.๔ ผลผลิตหลักจากการเพาะเลี้ยงรอยละ ๖๑.๙ เปนกุงทะเล
หอยทะเล รอยละ ๓๖.๓ สวนที่เหลือเปนการเลี้ยงปลานํ้ากรอย

8
๔. นอกจากรายไดจากการประมง จังหวัดชายฝงทะเล ๒๓ จังหวัด ไมรวมทะเลสาบ
สงขลา และกรุงเทพมหานคร ยังมีรายไดจากการทองเที่ยวในป ๒๕๔๙ รวมกัน ๒๓๐,๕๖๔
ลานบาท หากนับรวมกรุงเทพมหานครรายไดจากการทองเที่ยวสูงถึง ๕๖๗,๑๘๖ ลานบาท
จังหวัดทองเที่ยวที่สําคัญอยางเชน ชลบุรี และภูเก็ต ป ๒๕๔๙ มีรายได ๕.๕ หมื่นลานบาท
และ ๗.๗ หมื่นลานบาทตามลําดับ ประมาณการวา รายไดจากการทองเที่ยวมีแนวโนม
เพิ่มขึ้นถึงรอยละ ๕๐ ของรายไดประชาชาติ และพื้นที่ทองเที่ยวที่ยังมีศักยภาพในการขยาย
การทองเที่ยวเปนจังหวัดชายฝงทะเลอันดามัน
๕. การขนสงสินคาทั้งระบบของไทย รอยละ ๙๐ เปนการขนสงทางทะเล ซึ่งเปนการ
กระจายสินคาสงออกอันเปนแหลงที่มาของรายไดกวารอยละ ๖๐ ของรายไดประชาชาติ นอก
จากนี้ การทําแร การขุดเจาะนํ้ามันและกาซธรรมชาติในทะเลเปนเศรษฐกิจสําคัญของประเทศ
๖. พื้นที่ชายฝงทะเลถูกใชเพื่อเปนที่ตั้งของอุตสาหกรรมหนัก รวมทั้งการถมทะเลเพื่อ
ขยายพื้นที่อุตสาหกรรมและการกอสรางทาเรือขนสงสินคา โดยรัฐบาลมีแผนงานที่จะใชพื้นที่
ชายฝง ทะเลเปนทีต่ งั้ ของอุตสาหกรรมหนักและโรงไฟฟานิวเคลียรในหลายพืน้ ที่ ทัง้ ในจังหวัดสตูล
สงขลา นครศรีธรรมราช ปตตานี สุราษฎรธานี ชุมพร ประจวบคีรีขันธ รวมทั้งการขยายพื้นที่
อุตสาหกรรมในจังหวัดระยอง

ค. ปญหาทรัพยากรทางทะเลและชายฝง
ปญหาทรัพยากรสัตวนํ้าเสื่อมโทรมและมีแนวโนมรุนแรงมากขึ้น
๗. ทรัพยากรสัตวนาํ้ ในทะเลไทยอยูใ นสภาวะเสือ่ มโทรมเนือ่ งจากการจับสัตวนาํ้ ขึน้ มาใช
ประโยชนจนเกินกําลังผลิตของทะเล และสงผลกระทบถึงความหลากหลายทางชีวภาพและ
ระบบนิเวศ การศึกษาของกรมประมง พบวา ป ๒๕๐๙ สามารถจับสัตวนาํ้ ดวยอวนลาก ๑๓๑.๗๗
กิโลกรัมตอชั่วโมงลงแรงประมง ลดลงเหลือ ๒๒.๗๕ กิโลกรัมตอชั่วโมง ในป ๒๕๕๒ เชน
เดียวกับฝงทะเลอันดามัน อัตราการจับสัตวนํ้าตอการลงแรงประมงในป ๒๕๑๐ จับสัตวนํ้าได
๔๕.๗๑ กิโลกรัมตอชั่วโมง ลดลงเหลือ ๔๔.๑๗ กิโลกรัมตอชั่วโมงในป ๒๕๕๒
๘. ปริมาณการจับที่ยั่งยืนตามกําลังการผลิตของทะเลไทยอยูที่ไมเกินปละ ๑.๔ ลานตัน
การประมงทะเลไทยจับสัตวนํ้าเกินกําลังการผลิตของทะเล มาตั้งแตป ๒๕๑๕ รัฐบาลมีนโยบาย
รักษาระดับการจับสัตวนํ้าใหอยูในปริมาณสมดุลมาตั้งแตป ๒๕๒๐ หรือแผนพัฒนาเศรษฐกิจ
และสังคมแหงชาติ ฉบับที่ ๔ (พ.ศ. ๒๕๒๐ – ๒๕๒๔) เปนตนมา แตไมสามารถบรรลุเปาหมายได
โดยเฉพาะมาตรการยกเลิกเครื่องมือการประมงอวนรุนประกอบเครื่องยนต และควบคุมเรือ
ที่ทําการประมงดวยเครื่องมืออวนลาก เนื่องจากขาดการวางแผนที่ดี การประเมินสภาวะของ

ระเบียบวาระที่ ๒ : การปฏิรูปโครงสรางการจัดการทรัพยากรทางทะเลและชายฝง 9
ทรัพยากรเพื่อใชประกอบการวางแผนการจัดการทรัพยากรยังมีปญหา รวมถึงปญหาดานสังคม
และการเมือง ปญหาการประสานงานในทางปฏิบัติ เชน การแยกหนวยงานดูแลทะเบียนเรือ กับ
หนวยงานควบคุมเรือประมง การเปดใหมกี ารตอเรือประมงไดอยางเสรี และการสวมทะเบียนเรือ
๙. ขณะที่ทะเลไทยเสื่อมโทรมลง แตภาคการประมงยังขยายตัว สวนหนึ่งเปนเพราะ
ภาคการประมงพาณิชยทําการประมงโดยไมไดสะทอนตนทุนจริงของการทําประมง อาทิเชน
การอุดหนุนราคานํ้ามันโดยรัฐซึ่งกําลังเปนขอถกเถียงในเวทีการคาโลกวาเปนการอุดหนุนที่นํา
ไปสูการคาที่ไมเปนธรรม หรือการที่แรงงานสวนใหญเปนแรงงานราคาถูกจากประเทศเพื่อนบาน
เปนตน
ปญหาการเพาะเลี้ยงชายฝง
๑๐. กรมทรัพยากรทางทะเลและชายฝง รายงานวา มีการใชพนื้ ทีป่ า ชายเลน ๔๖๖,๔๙๗
ไร เปนพื้นที่เพาะเลี้ยงสัตวนํ้าโดยเฉพาะกุง การเพาะเลี้ยงกุงโดยใชพื้นที่ปาชายเลน นอกจาก
ทําลายทรัพยากรชายฝง ยังมีผลใหการเลี้ยงกุงไมยั่งยืน เนื่องจากที่ดินในปาชายเลนไมเหมาะสม
กับการเพาะเลี้ยงกุงเชิงพาณิชย เพราะดินมีคุณสมบัติเปนกรดสูงและการอุมนํ้าไมดี
๑๑. รายงานวิจัยในโครงการศึกษาผลกระทบตอพื้นที่ทะเลและทรัพยากรชายฝง จาก
การดําเนินโครงการพัฒนาฐานการผลิตอาหารทะเลของประเทศ ของคณะทํางานวิทยาศาสตร
เทคโนโลยี ทรัพยากรธรรมชาติ และสิ่งแวดลอม สภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแหงชาติ ระบุ
วา การเพาะเลีย้ งกุง และปลาชายฝง ไมใชทางออกทีจ่ ะชวยลดแรงกดดันจากปญหาการทําประมง
จับจากแหลงนํ้าธรรมชาติ และเปนสาเหตุหลักที่ทําใหทรัพยากรสัตวทะเลเสื่อมโทรม เพราะการ
เลีย้ งกุง และปลาทีม่ รี าคาแพงเพือ่ ใหไดกาํ ไรจากการเลีย้ ง กลับตองการอาหาร คือปลาปนทีม่ รี าคา
ถูก ซึ่งไดจากการจับเปนจํานวนมากโดยเรือประมงขนาดใหญ จากปลา ๑๐ เมตริกตัน ที่ใชเลี้ยง
ประชาชนระดับทั่วไปได แตกลับเอาไปเลี้ยงกุงไดเพียง ๑ เมตริกตัน และมีเพียงคนรวยเทานั้น
ที่พอมีกําลังทรัพยซื้อบริโภคได นอกจากนี้การเพาะเลี้ยงชายฝงที่ปราศจากการควบคุมพื้นที่
สงผลกระทบตอการทําลายแหลงประมง ทําลายปาไมชายเลน ทําใหชาวประมงและเกษตรกร
ตองสูญเสียที่ทํากินที่ตองพึ่งพาทรัพยากรเหลานี้ และเปนแหลงฟกตัวของโรคสัตวนํ้า
ปญหาภาวะคุกคามตอปาชายเลน ปะการัง และหญาทะเล
๑๒. ภาวะคุกคามและสภาพปญหาของพืน้ ทีป่ า ชายเลน คือ การบุกรุกเพือ่ ทําเกษตรกรรม
ทํานากุงและการเพาะเลี้ยงชายฝง การบุกรุกเพื่อการกอสรางที่อยูอาศัย และกอสรางพื้นที่
อุตสาหกรรม ความตองการใชไมเพื่อกิจกรรมตางๆ เชน ฟน ถาน การกอสราง และเฟอรนิเจอร
การเปลี่ยนพื้นที่เพื่อการทองเที่ยว การจัดการและอนุรักษปาชายเลนโดยการบํารุงปาชายเลน
ปลูกและฟนฟูสภาพปาชายเลนที่เสื่อมโทรม

10 เอกสารหลักสมัชชาปฏิรูประดับชาติ ครั้งที่ ๑ พ.ศ. ๒๕๕๔


๑๓. สวนพื้นที่แนวปะการังในประเทศไทยมีทั้งสิ้น ๙๖,๐๐๐ ไร มีปจจัยที่ทําให
ปะการังและแนวปะการังเสื่อมโทรม ถูกทําลาย และปะการังฟอกขาวจากภัยธรรมชาติจาก
อุณหภูมินํ้าทะเลที่เพิ่มสูงขึ้น การระบาดของดาวหนาม เปนตน และเกิดจากกิจกรรมของ
มนุษย เชน การทําการประมงสัตวนํ้าที่เปนตัวชวยในการกัดกินสาหรายในแนวปะการังเปน
อาหารมากเกินไป ทําใหเกิดการเสียสมดุลของระบบนิเวศ ปริมาณตะกอนจากการกอสราง
และการทําเกษตรกรรม การทําประมงใกลแนวปะการัง การทําการประมงดวยเครื่องมือที่ผิด
กฎหมาย การดํานํ้าทองเที่ยวที่ขาดความระมัดระวัง และการทิ้งขยะ เปนตน
๑๔. พื้นที่ที่เปนแหลงหญาทะเลในประเทศไทยมีทั้งหมด ๖๕,๐๐๐ ไร ปจจัยที่มี
ผลกระทบตอแหลงหญาทะเล ไดแก ตะกอนจากการกอสรางชายฝง การตัดไมทําลายปาและ
เกษตรกรรม การทิ้งนํ้าเสียลงสูชายฝง การทําการประมงโดยใชเครื่องมือประมงที่ผิดกฎหมาย
เชน อวนรุน
ปญหาการกัดเซาะชายฝง
๑๕. ประเทศไทยมีชายหาดอยู ๓ ประเภท คือ หาดทราย หาดโคลน และหาดหิน ทั้งนี้
หาดหินจะมีปญหาการกัดเซาะไมมากนัก หาดทรายและหาดโคลนจะมีปญหาหนัก โดยเฉพาะ
หาดโคลน เนื่องจากตะกอนเม็ดเล็ก เกิดการเปลี่ยนแปลงทางธรรมชาติตะกอนโคลนจะฟุง
กระจายไปกับกระแสนํ้าไดงาย ปจจุบันอัตราการสูญเสียพื้นดินโดยรวมจากปญหาการกัดเซาะ
ชายฝงจะอยูที่ ๒ ตารางกิโลเมตรตอป คิดเปนมูลคาความเสียหายทางเศรษฐกิจสูงถึง ๖,๐๐๐
ลานบาท แนวชายฝงของไทยหลายพื้นที่กําลังเผชิญกับการกัดเซาะในอัตรามากกวา ๑ - ๕ เมตร
ตอป สําหรับการกัดเซาะชายฝงในแถบทะเลอันดามันมีสาเหตุมาจากสภาวะทางธรรมชาติ โดย
การกัดเซาะชายฝงทะเลของประเทศไทย มีสาเหตุ ๕ ประการ กลาวคือ
๑๕.๑ ผลกระทบจากการพัฒนาพื้นที่ชายฝงและการกอสรางโครงสรางตางๆ ตาม
แนวชายฝง การถมทะเล การสรางสิง่ กอสรางขนาดใหญยนื่ ยาวออกไปในทะเล
จะกอใหเกิดการกีดขวางระบบธรรมชาติของคลื่นและกระแสนํ้า กอใหเกิด
ปญหาการกัดเซาะชายฝง
๑๕.๒ การลดลงของพื้นที่ปาชายเลน การเปลี่ยนสภาพพื้นที่เปนบอกุง
๑๕.๓ การดูดทรายชายหาด และแมนํ้า การสรางเขื่อนในแมนํ้า กอใหเกิดการลดลง
ของตะกอนแมนํ้า การขุดลอกรองนํ้าบริเวณปากแมนํ้าตอเนื่องกับทะเล
และนําตะกอนออกไปทิ้งทะเลกอใหเกิดการขาดสมดุลของตะกอนสะสมตัว
ซึ่งชวยรักษาสมดุลของการจัดวางตัวของชายฝงทะเล
๑๕.๔ กรณีอาวไทยตอนใน การทรุดตัวของแผนดินทําใหการกัดเซาะชายฝงทะเล
รุนแรงขึ้น

ระเบียบวาระที่ ๒ : การปฏิรูปโครงสรางการจัดการทรัพยากรทางทะเลและชายฝง 11
๑๕.๕ การกัดเซาะเนือ่ งจากอิทธิพลของลมมรสุมตะวันออกเฉียงเหนือ และลมมรสุม
ตะวันตกเฉียงใต พายุโซนรอน ซึ่งมีรายงานการศึกษาพบวา การกัดเซาะดวย
สาเหตุจากธรรมชาติจะกอใหเกิดความเสียหายชั่วคราว จากนั้นธรรมชาติจะ
ปรับตัวสรางสมดุลชายฝงใหม ดังกรณีการหายไปของทรายชายหาดสมิหลา
จังหวัดสงขลา เมื่อป ๒๕๔๐ และกลับมางอกใหมในป ๒๕๔๗ เรื่อยมา หรือ
การยายทรายชายหาดชวงฤดูมรสุมที่เกาะไผ อาวพังงา จังหวัดกระบี่ เปนตน
๑๖. การปองกันการกัดเซาะชายฝง โดยสรางโครงสรางแข็งทีจ่ ะตานกระแสคลืน่ ในทะเล
เชน กําแพงกันคลื่น รอดักตะกอน เขื่อนกันตะกอนรองนํ้า เขื่อนหรือกองหินกันคลื่นนอกชายฝง
มีผลในการลดความรุนแรงของปญหาการกัดเซาะชายฝงทะเลบริเวณนั้นไดบาง แตก็เปนสาเหตุ
หลักในการรบกวนความตอเนือ่ งของการเคลือ่ นตัวของกระแสนํา้ ชายฝง ทะเล ตะกอน ทราย และ
ชักนําใหเกิดการกัดเซาะชายหาดแพรขยายตัวไปสูพื้นที่ขางเคียง
๑๗. กรมทรัพยากรทางทะเลและชายฝงไดจัดทํายุทธศาสตรการจัดการปองกันและ
แกไขปญหาการกัดเซาะชายฝง รวมทั้งไดจัดทําโครงการแกปญหาการกัดเซาะชายฝงโดยการมี
สวนรวมของประชาชน โดยระบุปญหา สาเหตุของปญหา การแกไขปญหา ตองดําเนินการโดย
การบูรณาการรวมของสวนราชการ การมีสวนรวมของประชาชน และการจัดทําฐานขอมูล
การพัฒนาองคความรูของทุกภาคสวนที่เกี่ยวของ เพื่อใหสามารถติดตาม และดําเนินการแกไข
ปญหาการกัดเซาะชายฝงโดยไมสรางปญหาเพิ่ม มาตรการสําคัญคือการแกไขปญหาโดยใชระบบ
โครงสรางทางธรรมชาติ
๑๘. นอกจากนีก้ ารสูญเสียทีด่ นิ เนือ่ งจากการกัดเซาะชายฝง กอใหเกิดปญหาขอกฎหมาย
วา เจาของผูมีชื่อในเอกสารสิทธิ์ที่ดิน ยังคงเปนเจาของที่ดินหรือไม เนื่องจากเมื่อเกิดการกัดเซาะ
ไมมีการใชประโยชนที่ดิน หรือทิ้งรางมามากกวา ๑๐ ป รวมทั้งผูมีชื่อในเอกสารสิทธิ์ที่ดิน
หลายรายไมไดมีสวนรวมกับชุมชนในการแกไขปญหาการกัดเซาะ เมื่อที่ดินกลับคืนมาเนื่องจาก
การรวมกันแกไขปญหาของชุมชน เจาของที่ดินเดิมจะยังคงสิทธิ์ในที่ดินนั้นไดหรือไม นอกจากนี้
ชุมชนในพื้นที่อาวไทยตอนในรูปตัว ก. ไดใหความเห็นวา รัฐดําเนินการศึกษาความเหมาะสม
ความเปนไปไดของโครงการแกไขปญหาการกัดเซาะชายฝง ตลอดจนการศึกษารายงานผลกระทบ
สิ่งแวดลอมและสุขภาพ มากเกินไป การศึกษาซํ้าซอน สิ้นเปลืองงบประมาณ ดังนั้นกอนที่จะ
ดําเนินการศึกษาในโครงการใดควรใหประชาชนมีสวนรวมในการตัดสินใจเปนเบื้องตนกอนวา
โครงการหรือกิจกรรมนั้นๆ เหมาะสม มีความเปนไปไดที่จะใชแกไขปญหา จึงจะเริ่มกระบวนการ
ศึกษา

12 เอกสารหลักสมัชชาปฏิรูประดับชาติ ครั้งที่ ๑ พ.ศ. ๒๕๕๔


ปญหามลภาวะทางทะเล
๑๙. การพัฒนาพื้นที่อุตสาหกรรมชายฝง ทาเทียบเรือ และการขุดเจาะปโตรเลียมใน
ทะเล กอใหเกิดปญหาในเรื่องของปรอท เพราะใตอาวไทยมีปรอทสูง การขุดเจาะทําใหเกิดการ
ปนเปอนและขจัดไดลําบาก เพราะอาวไทยเปนนํ้าวน สารตางๆ จะวนเวียนในอาวไทยไมระบาย
ออก การขนถายนํ้ามันในทะเล มีการรั่วไหลของนํ้ามันบอยครั้งในชวง ๒๕ ปที่ผานมา เมื่อมี
การรั่วไหลของนํ้ามันเกิดขึ้น แมจะมีการกําจัดอยางดีก็ตาม แตจะสงผลกระทบถึงสิ่งมีชีวิตและ
สภาพระบบนิเวศในทะเล
๒๐. รายงานการตรวจสอบคุณภาพนํ้าทะเลชายฝงทั่วประเทศโดยกรมควบคุมมลพิษ
ในป ๒๕๕๒ โดยประเมินจากดัชนีคุณภาพนํ้าทะเลเปรียบเทียบ ๒ ปยอนหลัง พบวา คุณภาพนํ้า
โดยรวมเสื่อมโทรมลงมาก โดยเฉพาะบริเวณอาวไทยตอนใน เมื่อเปรียบเทียบคุณภาพนํ้าชายฝง
ตั้งแตป ๒๕๔๕ – ๒๕๕๒ พบวา คุณภาพนํ้าโดยรวมมีการเปลี่ยนแปลงเล็กนอย โดยคุณภาพนํ้า
ที่อยูในเกณฑดีและดีมากมีแนวโนมมากขึ้น สวนคุณภาพนํ้าที่อยูในเกณฑพอใชและเสื่อมโทรม
มีแนวโนมไมเปลี่ยนแปลงมากนัก
ปญหาการพัฒนาการทองเที่ยวที่ ไมยั่งยืน
๒๑. การพัฒนาการทองเทีย่ วเกินศักยภาพรองรับของธรรมชาติ เชน ทีเ่ กาะเสม็ด พัทยา
หรือที่เกาะชาง หัวหิน ภูเก็ต พังงา กระบี่ กําลังนําไปสูการพัฒนาที่ไมยั่งยืน นอกจากนี้มีการ
ทองเที่ยวที่ไมรับผิดชอบ จัดใหมีกิจกรรมที่มีผลกระทบตอทรัพยากรทางทะเลและชายฝง เชน
การเดินชมปะการังใตนาํ้ การเนนปริมาณการทองเทีย่ วโดยไมคาํ นึงถึงความสามารถในการรองรับ
ของธรรมชาติ เปนตน
๒๒. ในพื้นที่ทองเที่ยวที่สําคัญมีปญหาการออกเอกสารสิทธิ์ในที่ดินทับซอนกับพื้นที่ปา
สันทรายชายหาด การบุกรุกพื้นที่โดยไมมีสิทธิครอบครอง ความขัดแยงระหวางชุมชนทองถิ่น
กับผูประกอบการอุตสาหกรรมการทองเที่ยวซึ่งอางสิทธิในที่ดินทับซอนไปกับพื้นที่ปาชายเลน
หรือปาธรรมชาติของชุมชน หรือที่ตั้งชุมชนหรือถนนสาธารณะเชน กรณีบานกูกู บานยามู
บานราไวย จังหวัดภูเก็ต บานยาหมี อ.เกาะยาว จังหวัดพังงา นอกจากนี้การไมมีแผนการ
พัฒนาการทองเที่ยวเฉพาะพื้นที่กอใหเกิดการกอสรางที่ทําลายสภาพธรรมชาติอันเปนจุดแข็ง
ของการทองเที่ยวทางทะเล เชน กรณีอาวพังงา โรงแรมหรือรีสอรทขนาดใหญที่ติดชายฝงทะเล
สรางหรือมีแผนจะสรางทาเทียบเรือขนาดกลางและขนาดใหญเปนของตนเอง นอกจากจะสงผล
ตอภูมิทัศนการทองเที่ยวแลวยังสงผลตอการกัดเซาะชายฝง การทําลายแหลงหญาทะเล และ
การครอบครองพื้นที่ทําการประมงของชาวประมงพื้นบานในชุมชนทองถิ่น

ระเบียบวาระที่ ๒ : การปฏิรูปโครงสรางการจัดการทรัพยากรทางทะเลและชายฝง 13
ปญหาแผนพัฒนาพื้นที่ชายฝงทะเลภาคใต
๒๓. พื้นที่ชายฝงทะเลถูกกําหนดใหเปนพื้นที่พัฒนาระบบการขนสงขนาดใหญเชน
ทาเรือนํ้าลึก และที่ตั้งของอุตสาหกรรมหนักเนื่องจากสะดวกในการขนสงวัตถุดิบและผลผลิต
อุตสาหกรรม รัฐบาลปจจุบันยังคงแผนพัฒนาพื้นที่ชายฝงตอเนื่องมากจากรัฐบาลชุดกอน
หนานี้ เชน การขยายพื้นที่อุตสาหกรรมในจังหวัดระยอง และแผนพัฒนาพื้นที่ชายฝงทะเล
ภาคใตโดยมีแผนพัฒนาทาเรือ การขุดเจาะนํ้ามัน คลังนํ้ามันและทอสงนํ้ามัน อุตสาหกรรม
หนัก โรงไฟฟา ครอบคลุมพื้นที่ชายฝงทะเลอาวไทยตั้งแตประจวบคีรีขันธ ถึงปตตานี และ
จังหวัดสตูลในฝงอันดามัน มากกวา ๓๗ โครงการ
๒๔. โครงการในแผนพัฒนาพื้นที่ชายฝงทะเลภาคใต เปนการพัฒนาภายใตกรอบคิด
ที่ประสงคจะเปนประเทศอุตสาหกรรม ซึ่งเปนกรอบคิดการพัฒนาในชวงพัฒนาพื้นที่ชายฝง
ตะวันออก โดยกําหนดธงนําในการพัฒนาวาตองเปนอุตสาหกรรมเทานัน้ ไมมกี ารศึกษาทางเลือก
การพัฒนาอื่นๆ ที่เหมาะสมกับสภาพเศรษฐกิจ สังคม และภูมินิเวศวัฒนธรรมทองถิ่น จึงกอให
เกิดความเห็นตางและการคัดคานโครงการจากคนในทองถิ่น ซึ่งประสงคจะเลือกกําหนดอนาคต
ของตนเอง และมีฐานเศรษฐกิจหลักอยูในภาคเกษตรกรรม การทองเที่ยว การศึกษา และ
อุตสาหกรรมขนาดเล็กที่ตอเนื่องกับภาคเกษตรและการทองเที่ยว รวมทั้งไดเรียนรูบทเรียนจาก
การพัฒนาอุตสาหกรรมภาคตะวันออก ซึ่งกอใหเกิดมลภาวะ และการกัดเซาะชายฝง และ
มลภาวะทางทะเล โดยที่รัฐบาลไมสามารถแกไขปญหาได
๒๕. ชายฝงทะเลภาคใตมีบทเรียนจากการพัฒนาพื้นที่ชายฝงโดยละเลยการศึกษาทาง
เลือกการพัฒนาและความเปนไปไดอยางรอบคอบหลายประการ อาทิเชน
๒๖. โครงการพัฒนาสะพานเศรษฐกิจกระบี่ – พังงา – นครศรีธรรมราช โดยมีอตุ สาหกรรม
หนักอยูทั้งสองฟากของสะพาน มีคลังนํ้ามัน ทอสงนํ้ามัน ถนน และรถไฟ ซึ่งเปนการริเริ่ม
เมื่อประมาณ ๒๐ ปที่ผานมา ไดมีการเวนคืนที่ดิน กอสรางถนนขนาดใหญเชื่อมจังหวัดกระบี่
กับจังหวัดนครศรีธรรมราช จําเปนตองระงับโครงการเนื่องจากการเติบโตของอุตสาหกรรม
การทองเทีย่ วในกลุม จังหวัดอันดามัน กอใหเกิดมูลคาทางเศรษฐกิจและการจางงาน มากจนไมคมุ
ที่จะทําลายโดยการสรางอุตสาหกรรมหนักลงไปในพื้นที่
๒๗. ทาเรือนํ้าลึกระนอง ภูเก็ต กระบี่ และสงขลา ซึ่งในชวงการขออนุมัติการกอสราง
บริษัทที่ปรึกษาและรัฐบาลโฆษณาวาจะทําใหเกิดสะพานเศรษฐกิจที่เชื่อมการคาสองฝงทะเล
ทําใหประหยัดคาใชจายและเวลาในการขนสง สามารถแขงขันกับการขนสงทางทะเลผาน
ประเทศมาเลเซียและสิงคโปรได แตเมื่อกอสรางเสร็จจนถึงปจจุบัน สวนใหญเปนทาเรือราง
หรือใชประโยชนนอยมากเมื่อเทียบกับเปาหมายโครงการที่ตั้งไว นอกจากนี้ในบางโครงการ
ไดกอผลกระทบตอระบบนิเวศอยางรุนแรง เชน ทาเรือนํ้าลึกสงขลา ซึ่งทําใหปากทะเลสาบ

14 เอกสารหลักสมัชชาปฏิรูประดับชาติ ครั้งที่ ๑ พ.ศ. ๒๕๕๔


สงขลาแคบลง ทําใหการไหลเวียนของนํ้าระหวางทะเลอาวไทยกับทะเลสาบสงขลาไมเปนไป
ตามระบบนิเวศเดิม เปนผลใหทะเลสาบสงขลาตื้นเขิน และไมสามารถแกไขปญหาไดจนถึง
ปจจุบัน
ปญหาระบบการบริหารจัดการทรัพยากรทางทะเลและชายฝง
๒๘. หนวยงานราชการที่เกี่ยวของกับการบริหารจัดการทรัพยากรทางทะเลและ
ชายฝง ประมาณ ๑๕ หนวยงาน และกฎหมายที่เกี่ยวของกวา ๒๐ ฉบับ แตขาดการทํางานรวม
แบบบูรณาการ เชน กรมประมงใชพระราชบัญญัติการประมง พ.ศ. ๒๔๙๐ มุงเนนการเพาะเลี้ยง
และการจับสัตวนํ้า กรมการขนสงทางนํ้าและพาณิชยนาวี ดูแลการขุดลอกรองนํ้า การกอสราง
สิ่งลวงลํ้าลํานํ้า กรมทรัพยากรทางทะเลและชายฝง ดูแลเรื่องการอนุรักษทรัพยากร กรมอุทยาน
แหงชาติ สัตวปาและพันธุพืช ดูแลเกาะและทองทะเลในสวนที่ประกาศเปนอุทยานแหงชาติ
กรณีการสรางทาเทียบเรือเพื่อการทองเที่ยว พบวา ทะเลเดียวกันหลายหนวยงานรวมดูแลโดย
มีกิจกรรมที่ขัดแยงกัน เปนตน
๒๙. การบังคับใชกฎหมายการประมงขาดความจริงจัง และมีการปฏิบัติที่แตกตางกัน
ในแตละจังหวัด โดยทั่วไปการบังคับใชกฎหมายในจังหวัดชายทะเลจะมีโทษเพียงแคปรับ ซึ่ง
เปนอัตราโทษที่นอยมาก เมื่อเปรียบเทียบกับรายไดที่ไดจากการกระทําผิด อัตราโทษที่ตํ่านี้
เกี่ยวพันกับสัญญาเชาเรือและการทุจริต บางจังหวัดใชมาตรการริบเรือพรอมเครื่องมือการ
ประมง กรณีที่ฝาฝนเขาไปทําประมงในเขตหวงหามทําใหบทลงโทษมีอัตราโทษหนักเพียงพอให
ผูกระทําผิดใครครวญมากขึ้นกรณีที่จะกระทําผิด
๓๐. ระบบการบริหารจัดการทรัพยากรทางทะเลและชายฝง ไมมีการกระจายอํานาจ
การบริหารจัดการใหแกจังหวัดและองคกรปกครองสวนทองถิ่น ขาดกลไกรวมที่จะทําหนาที่
ประสานสรางความรวมมือในการทํางานรวมระหวางภาครัฐดวยกันเอง ภาครัฐกับภาคเอกชน
ภาคชุมชน และภาคประชาสังคม
๓๑. อยางไรก็ตามมีประสบการณรวมของสวนราชการ ชุมชน องคกรพัฒนาเอกชน
และภาคเอกชน ที่เกี่ยวของกับทรัพยากรทางทะเลและชายฝง ในหลายพื้นที่ที่สามารถสราง
ความรวมมือระหวางภาคสวนที่เกี่ยวของ และการริเริ่มดูแลรักษาทรัพยากรทางทะเลและชายฝง
ของชุมชน โดยใชพนื้ ทีเ่ ปนหลัก และมีกระบวนการประชาชนมีสว นรวม ทําใหสามารถบริหารจัดการ
ทรัพยากรทางทะเลและชายฝงอยางยั่งยืน เชน การบริหารจัดการปาชายเลนชุมชน การควบคุม
การปองกันและปราบปรามเครือ่ งมือการประมงทําลายพันธุส ตั วนาํ้ การบริหารจัดการทรัพยากร
ทางทะเลและชายฝง โดยชุมชนที่อาวฉลอง อาวพังงา อาวปตตานี ปากพนัง สมุทรสงคราม และ
ชายฝงอันดามัน เปนตน และมาตรการปดอาวในฤดูปลาวางไข เปนมาตรการสําคัญที่ชวยฟนฟู
ทรัพยากรสัตวนํ้าในภาวะที่ทะเลเสื่อมโทรมอยางรวดเร็ว

ระเบียบวาระที่ ๒ : การปฏิรูปโครงสรางการจัดการทรัพยากรทางทะเลและชายฝง 15
ประเด็นพิจารณาของสมัชชาปฏิรูประดับชาติ ครั้งที่ ๑
ขอใหสมัชชาปฏิรูประดับชาติพิจารณาเอกสาร สมัชชาปฏิรูป ๑. มติ ๒

16 เอกสารหลักสมัชชาปฏิรูประดับชาติ ครั้งที่ ๑ พ.ศ. ๒๕๕๔


สมัชชาปฏิรูป ๑.หลัก ๓

สมัชชาปฏิรูประดับชาติ ครั้งที่ ๑ เอกสารหลัก


ระเบียบวาระที่ ๓ ๒๘ กุมภาพันธ ๒๕๕๔

การคืนความเปนธรรมใหแกประชาชน
กรณีที่ดินและทรัพยากร
สถานการณการปฏิรูปที่ดินในประเทศไทย
๑. แมวาประเทศไทยจะมีความพยายามในการปฏิรูปที่ดินมาหลายครั้ง นับตั้งแตการมี
โฉนดที่ดินครั้งแรกในสมัยรัชกาลที่ ๕ การออกกฎหมายจํากัดการถือครองที่ดินในป พ.ศ. ๒๔๙๗
รวมไปถึงการมีพระราชบัญญัติการปฏิรูปที่ดินเพื่อการเกษตร พ.ศ. ๒๕๑๘ อยางไรก็ตามการ
กระจายการถือครองที่ดินในประเทศไทยยังคงมีความเหลื่อมลํ้าและไมเทาเทียมกัน ประชาชน
จํานวนมากไมมีที่ดินทํากินเปนของตัวเอง จากตัวเลขการขึ้นทะเบียนคนจนทั่วประเทศของ
ศูนยอํานวยการตอสูเพื่อเอาชนะความยากจนแหงชาติ (ศตจ.) ในป พ.ศ. ๒๕๔๗ พบวา มี
คนจนและเกษตรกรรายยอย มาขึ้นทะเบียนเพื่อขอรับความชวยเหลือดานที่ดินกวา ๔ ลานคน
(ใชเกณฑรายไดตาํ่ กวา ๒๐,๐๐๐ บาทตอป) และยืนยันตองการความชวยเหลือ จํานวน ๒,๒๑๗,๕๔๖
ราย จําแนกเปน ไมมีที่ดินทํากิน จํานวน ๘๘๙,๐๒๒ ราย มีที่ดินทํากินแตไมเพียงพอ จํานวน
๕๑๗,๒๖๓ ราย มีที่ดินแตไมมีเอกสารสิทธิ์ ๘๑๑,๒๗๙ ราย
๒. นอกเหนือจากปญหาการเขาไมถึงการใชทรัพยากร และการขาดแคลนที่ดินแลว
การปฏิรูปที่ดินที่ไมประสบความสําเร็จของประเทศไทย ยังกอใหเกิดปญหาเกี่ยวเนื่องกับ
เรื่องของที่ดินอีกมากมายไมวาจะเปนความขัดแยงเรื่องแนวเขตที่ดินระหวางหนวยงานของรัฐ
กับประชาชน ซึ่งจากขอมูลของสํานักงานแกไขปญหาการบุกรุกที่ดินของรัฐ (สบร.) ที่ทํา
การสํารวจในป ๒๕๔๑ พบจํานวนผูบุกรุกทําประโยชนในที่ดินของรัฐถึง ๑,๑๔๗,๘๒๓ ราย
ในพื้นที่ ๒๑ ลานไร (ศยามล ไกยูรวงศ และคณะ ๒๕๔๙) โดยในหลายกรณีเปนการออกเอกสาร
สิทธิ์ทับซอนที่ดินที่ชาวบานอยูมาแตเดิม

17
๓. ปญหาการกระจุกตัวของการถือครองที่ดินและการไมทําประโยชนในที่ดิน ซึ่ง
จากขอมูลของสํานักงานเศรษฐกิจการคลังพบวา ประชาชนทั่วประเทศถึงรอยละ ๙๐
ถือครองที่ดินโดยเฉลี่ยนอยกวา ๑ ไร สวนประชาชนที่เหลือเพียงรอยละ ๑๐ เทานั้นที่
ถือครองที่ดินมากกวา ๑๐๐ ไร และที่นาตกใจคือ ที่ดินกวารอยละ ๗๐ ของประเทศไมไดถูก
นํามาใช หรือใชไมคุมคา ทําใหประเทศสูญเสียรายไดขั้นตํ่าปละกวา ๑๒๗,๓๘๔.๐๓ ลานบาท
(อิทธิพล ศรีเสาวลักษณ และอืน่ ๆ ๒๕๔๙) และรวมไปถึงปญหาการสูญเสียพืน้ ทีท่ เี่ หมาะสมสําหรับ
การทําการเกษตร เปนตน

ปญหาความเหลือ่ มลํา้ ในกระบวนการยุตธิ รรมกรณีทดี่ นิ และทรัพยากร


๔. ขณะที่ประเทศไทยยังไมสามารถกระจายการถือครองที่ดิน (Land Distribution)
อยางเปนธรรมและทัว่ ถึงได กลับมีปญ
 หาใหญทเี่ ปรียบเสมือนระเบิดเวลาและกําลังทวีความรุนแรง
เพิ่มมากขึ้น คือ ปญหากระบวนการยุติธรรมกับคดีที่ดินที่ไมไดรับความเปนธรรม ซึ่งเปนปญหา
ที่ซับซอน และแตกตางกันไปในแตละพื้นที่ โดยขอยกตัวอยางปญหาเบื้องตน ดังนี้
๔.๑ องคการอุตสาหกรรมปาไม ฟองขับไลชาวบานคอนสาร จังหวัดชัยภูมิจํานวน
๓๑ ราย ซึ่งกําลังจะมีการบังคับคดี ใหชาวบานออกจากพื้นที่เดือนกุมภาพันธ
ป ๒๕๕๔ ทั้งๆ ที่ชาวบานมี สค.๑ มีใบจายภาษีที่ดินมาตั้งแตป พ.ศ. ๒๔๙๔
ซึ่งศาลชี้แจงวาเอกสารเหลานี้ไมมีนํ้าหนักพอ และมีคําสั่งใหชาวบานออก
จากพื้นที่ภายใน ๓๐ วัน
๔.๒ คดีกรมอุทยานแหงชาติฯ ฟองชาวบาน จังหวัดเพชรบูรณ ชัยภูมิ และตรัง ขอหา
ทําใหโลกรอน ๓๔ ราย โดยคิดคาเสียหายไรละ ๑๕๐,๐๐๐ บาท
๔.๓ คดีนายทุนสวนปาลมฟองชาวบาน จ.สุราษฎรธานี ๒๗ ราย ขอหาบุกรุก
๔.๔ คดีนายทุนออกเอกสารสิทธิ์ไมชอบและปลอยทิ้งราง ฟองชาวบาน จ.ลําพูน
และเชียงใหม ๑๒๘ ราย ในขอหาบุกรุก (เครือขายปฏิรูปที่ดินแหงประเทศไทย
๒๕๕๓) และมีการสั่งจําคุกไปแลว ๑๙ ราย
๕. การสํารวจเบื้องตนจากกรมราชทัณฑพบวา มีคดีความที่เกี่ยวของกับความ
เดือดรอนของประชาชนยากไรในกรณีที่ดินกวา ๑๙๑ คดี อีกทั้งจากงานศึกษาของศยามล
และคณะ (๒๕๔๙) โดยทําการสุมสํารวจพื้นที่ปญหา ๖๘ จังหวัดทั่วประเทศพบปญหาขอพิพาท
ระหวางรัฐกับชาวบานในเรื่องแนวเขตที่ดินกวา ๗๔๐ กรณี นอกจากนี้ยังมีขอมูลจากเครือขาย
ปฏิรูปที่ดินแหงประเทศไทย (สมจิต คงทน ๒๕๕๓) วา มีผูถูกดําเนินคดีในกระบวนการยุติธรรม
๓๖๑ ราย จํานวน ๑๔๓ คดี เปนคดีแพง ๑๔๐ ราย ๘๗ คดี คดีอาญา ๒๒๑ ราย ๕๖ คดี

18 เอกสารหลักสมัชชาปฏิรูประดับชาติ ครั้งที่ ๑ พ.ศ. ๒๕๕๔


๖. และเมื่อชาวบานตองเขาสูกระบวนการยุติธรรมนั้น มีขั้นตอนการปฏิบัติหลาย
ขั้นตอน ตั้งแตขั้นสืบสวนสอบสวน จนมาถึงกระบวนการของศาล ซึ่งประชาชนจํานวนมากที่มี
ฐานะยากจน เมื่อตองขึ้นศาลทําใหมีความลําบากมากในเรื่องของคาใชจาย ยกตัวอยางเชน ใน
ขั้นตอนกระบวนการพิจารณาคดีนั้น ถาจําเลยไมมีเงินประกันตัว หรือไมมีเงินคาวางศาล จําเปน
ตองอยูใ นเรือนจําระหวางทีพ่ จิ ารณาคดี ซึง่ ตามกฎหมายยังไมถอื วาจําเลยมีความผิด แตตอ งเขาไป
อยูในเรือนจําเพราะไมมีเงินคํ้าประกัน ซึ่งมีประชาชนหลายหมื่นคนไดรับผลกระทบนี้

แนวทางการแก ไขความเดือดรอนอยางเรงดวน
๗. คดีที่ศาลพิจารณาถึงที่สุดแลว ใหมีการพักโทษ ลดโทษ และคุมประพฤติ นอกจากนี้
ใหระงับและทบทวนการคิดคาเสียหายในกรณีคดีโลกรอน
๘. คดีที่ดินที่อยูระหวางการพิจารณา ใหมีการจําหนายคดีชั่วคราว อนุญาตใหประชาชน
ผูตองหาและครอบครัวอยูอาศัยทํากินในที่ดินเดิม โดยในระยะเรงดวนขอใหสามารถใชตัวบุคคล
หรือกองทุนยุติธรรมในการคํ้าประกันตัวแทนหลักทรัพย รวมทั้งเนนการพิจารณาพฤติกรรมของ
ผูตองหาแทนการใชหลักทรัพยคํ้าประกัน
๙. กรณีปญ  หาทีย่ งั ไมเขาสูก ระบวนการยุตธิ รรม ใหระงับการดําเนินการใดๆ ทีเ่ ปนการเพิม่
ความเดือดรอนและความรุนแรงกับคนจน โดยขอใหระงับการขยายพืน้ ทีอ่ นุรกั ษ ระงับการจับกุม
ประชาชนที่ทํากินอยูในพื้นที่ขัดแยงเดิมที่ไมใชการถางปาใหม

แนวทางการปรับปรุงการแก ไขปญหาระยะกลาง
๑๐. การแกไขปญหาความความไมเปนธรรมในกรณีทดี่ นิ นัน้ จําเปนตองแกไขขอกฎหมาย
หลายขอในระยะยาว อีกทั้งตองอาศัยแรงผลักดันจากทั้งภาคประชาชน ผูเสียหาย และความ
จริงใจของภาครัฐ อยางไรก็ตามปญหาความเดือดรอนของประชาชนไมสามารถที่จะผลัดวัน
ประกันพรุงได ฉะนั้นการชวยเหลือผูที่เดือดรอนจากความไมเปนธรรมในเบื้องตนจึงเปนสิ่งที่
ไมอาจมองขาม ซึง่ ในปจจุบนั ถาตองการอาศัยเครือ่ งมือทางกฎหมายในการชวยเหลือชาวบานทีไ่ ดรบั
ความเดือดรอนในกรณีที่ดินและทรัพยากร ทางกระทรวงยุติธรรมมีเครื่องมือในการใหความ
ชวยเหลืออยู ๒ อยางคือ ระเบียบกระทรวงยุติธรรมวาดวยกองทุนยุติธรรม และพระราชบัญญัติ
คาตอบแทนผูเสียหาย และคาตอบแทนและคาใชจายแกจําเลยในคดีอาญา พ.ศ. ๒๕๔๔
๑๑. ระเบียบกระทรวงยุติธรรมวาดวยกองทุนยุติธรรม พ.ศ. ๒๕๕๓ มีวัตถุประสงค
สําคัญในเรื่องการใหความชวยเหลือในเรื่องคาใชจายเบื้องตนกับประชาชนที่ไมไดรับความเปน
ธรรมในการตอสูค ดี โดยใหความชวยเหลือในดานหลักๆ เชน สนับสนุนวางเงินประกันการปลอยตัว
ชั่วคราว สนับสนุนคาใชจายจางทนายความในคดีอาญา คดีแพง คดีปกครอง หรือการบังคับคดี

ระเบียบวาระที่ ๓ : การคืนความเปนธรรมใหแกประชาชนกรณีที่ดินและทรัพยากร 19
สนับสนุนชําระคาธรรมเนียมขึน้ ศาลในคดีแพงและคดีปกครอง สนับสนุนการพิสจู น คาวัสดุ อุปกรณ
คารังวัดทีด่ นิ คาภาพถายทางอากาศ สนับสนุนคาเดินทาง ทีพ่ กั คาตอบแทน สนับสนุนคาใชจา ย
ในการคุมครอง ใหไดรับความปลอดภัยจากการปองราย และสนับสนุนคาความเสียหายจากการ
ถูกละเมิด หรือการกระทําโดยมิชอบทางปกครอง (ในลักษณะกลุม) เปนตน
๑๒. แมวากองทุนยุติธรรมจะใหความชวยเหลือในเบื้องตนไดเปนอยางดี แตการที่
กองทุนยุตธิ รรมเปนเพียงระเบียบกระทรวงทําใหมขี อ จํากัดในเรือ่ งของงบประมาณในการชวยเหลือ
ปญหาการเขาถึงกองทุนที่ทุกเรื่องรองเรียนตองสงเขามาพิจารณาจากคณะกรรมการที่กรุงเทพฯ
กอใหเกิดความลาชา ทําใหกระทรวงยุติธรรมและภาคีเครือขายภาคประชาชนมีแนวคิดที่จะ
ผลักดันระเบียบกองทุนยุติธรรมฯ ใหเปนพระราชบัญญัติกองทุนยุติธรรม โดยมีรายละเอียด
เบื้องตน ดังนี้
 จัดตั้งเปนองคกรอิสระ
 รายไดตงั้ ตนมาจากรัฐ และ “เงินคาปรับแบบ Day Fine*” เพือ่ สมทบเขากองทุน
 ใชตัวกองทุนเปนหลักทรัพยคํ้าประกันผูตองหาที่ยากจนและไมไดรับ
ความเปนธรรมระหวางถูกดําเนินคดี แทนการใชตัวเงินเพื่อลดภาระคาใชจาย
ของกองทุน
 เรื่องหลักทรัพยคํ้าประกันอาจจะใชหลักคิดที่วา ถาผูถูกกลาวหาไมมี
แนวโนมคิดหนี ไมมีแนวโนมทําลายหลักฐาน และไมมีแนวโนมไปทําผิดคดี
อื่น เปนตน แทนการใชเงินหรือหลักทรัพยคํ้าประกันอันเปนการชวย
ประหยัดคาใชจายของกองทุน อีกทั้งผูถูกกลาวหายังสามารถที่จะประกอบ
อาชีพเพื่อยังชีพแทนที่จะตองเขาไปอยูในเรือนจําเพราะไมมีหลักทรัพย
คํ้าประกัน
 เพื่อไมใหการชวยเหลือเปนการซํ้าซอน ในรางพระราชบัญญัติกองทุนยุติธรรม
ใหตัดสวนที่กฎหมายอื่นๆ ใหความชวยเหลืออยูแลว ออกจากคาใชจายของ
กองทุนยุติธรรม เชน ในระเบียบกองทุนยุติธรรม ๒๕๕๓ ขอ ๖. (๖) กับ (๗)
ควรตัดทิ้งไป
 เพิม่ เติมคําวา “ถามีกฎหมายใดชวยเหลือเปนการเฉพาะ ใหไปรับการชวยเหลือ
จากกฎหมายนัน้ ” (เนือ่ งจากมีกฎหมายทีเ่ กีย่ วของเรือ่ งการชวยเหลือ/เยียวยา
ผูเสียหายเปนการเฉพาะแลวแตกรณีจํานวนมาก)

*Day fine เปนการลงโทษปรับที่คํานวณอัตราคาปรับจากรายไดโดยเฉลี่ยของผูกระทําความผิดแตละคน

20 เอกสารหลักสมัชชาปฏิรูประดับชาติ ครั้งที่ ๑ พ.ศ. ๒๕๕๔


๑๓. พระราชบัญญัติคาตอบแทนผูเสียหาย และคาทดแทนและคาใชจายแกจําเลย
ในคดีอาญา พ.ศ. ๒๕๔๔ เกิดจากมาตรา ๒๔๕-๒๔๖ ตามรัฐธรรมนูญฯ ๒๕๔๐ ซึ่งมีวัตถุประสงค
ใหความชวยเหลือเจาะจงเฉพาะคดีอาญา โดยมองวา ผูเสียหายคือ เหยื่ออาชญากรรม จําเลย
หรือแพะ คือผูบ ริสทุ ธิใ์ นคดีอาญา โดยสาระสําคัญของการใหความชวยเหลือตามพระราชบัญญัติ
คาตอบแทนผูเสียหายฯ คือ
จะชวยเหลือ/เยียวยาเหยือ ่ อาชญากรรม : กรณีทไี่ มไดจากเงินอืน่ ๆ เชน จําเลย
ที่ถูกตองขังโดยบริสุทธิ์ เชน ถูกกักขังกี่วันก็ชดเชยใหตามนั้น
 รัฐจายใหผเู สียหายไปกอน และจะไปปรับหรือเรียกเก็บจากจําเลย หรือคนทีท่ าํ
ผิดตอไป
 เปนดุลยพินิจของคณะกรรมการในการใหความชวยเหลือ เชน เรื่องการดูแล
คารักษาพยาบาล
๑๔. ปญหาของพระราชบัญญัตคิ า ตอบแทนผูเ สียหายฯ เปนปญหาเดียวกับปญหาของกอง
ทุนยุติธรรม กลาวคือ งบประมาณไมเพียงพอ ดังนั้นจึงมีแนวคิดที่จะปรับปรุงกฎหมายนี้เพื่อหา
ชองทางใหมรี ายไดเพิม่ มากขึน้ เชน นํารายไดจากเบีย้ ประกันทุกชนิดรอยละ ๓.๓ มาเปนสวนหนึง่
ของรายได (ตามแบบประเทศฝรั่งเศส) หรือปรับแกพระราชบัญญัตินี้ใหมีอํานาจแบบนิติบุคคล
ซึ่งจะสามารถไปฟองรองเรียกคาเสียหายจากผูกระทําใหเกิดความเสียหาย เปนตน

การปฏิรูปกลไกการทํางานในกระบวนการยุติธรรม
๑๕. อยางไรก็ตามการปรับแกไขระเบียบกระทรวงวาดวยกองทุนยุติธรรมฯ และ
พระราชบัญญัติคาตอบแทนผูเสียหายฯ เปนเพียงการบรรเทาทุกขใหกับชาวบานที่ไมไดรับ
ความเปนธรรมที่ปลายทาง ฉะนั้น ทางกระทรวงยุติธรรมเอง รวมไปถึงสถาบันการศึกษาและ
วิจัยตางๆ เชน มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย ฯลฯ ไดมี
แนวความคิดที่จะปฏิรูปกลไกการทํางานในกระบวนการยุติธรรม ยกตัวอยาง เชน ใหกระทรวง
ยุติธรรมสงเสริมใหเกิดการปรับหลักคิด การทํางานของบุคลากรในกระบวนการยุติธรรม และ
ขาราชการทุกกระทรวงใหยึดถือและสอดคลองตามหลักรัฐธรรมนูญฯ พ.ศ. ๒๕๕๐
๑๖. ใหกระทรวงยุตธิ รรมสงเสริมใหเกิดการนํากระบวนการวิธพี จิ ารณาคดีทหี่ ลากหลาย
ที่ไมใชการกลาวหามาใช เชน การใชระบบไตสวน การเดินเผชิญสืบของผูพิพากษา การพิจารณา
จากหลักฐานบุคคลหรือหลักฐานทางประวัติศาสตรทองถิ่น การใชกระบวนการยุติธรรมชุมชน
หรือจัดตั้งศาลเฉพาะที่ชํานาญการในขอพิพาทคดีที่เกี่ยวของกับที่ดิน และทรัพยากร โดย
กระตุน ใหกลไกตางๆ ทีม่ อี ยู โดยเฉพาะอยางยิง่ กระบวนการพิจารณาคดีทาํ งานอยางมีประสิทธิภาพ
บนฐานความเปนธรรม

ระเบียบวาระที่ ๓ : การคืนความเปนธรรมใหแกประชาชนกรณีที่ดินและทรัพยากร 21
๑๗. อีกทั้งยังมีแนวคิดที่จะใหกระทรวงยุติธรรม และภาคีเครือขายภาคประชาชน ตั้ง
คณะกรรมการรวมเพือ่ รวบรวมคดีทงั้ หมดเพือ่ จําแนกวาอยูใ นขัน้ ใด พรอมวางมาตรการชวยเหลือ
และทางออกในกรอบของกฎหมาย นอกจากนี้ทางรัฐบาลยังตั้งคณะทํางานตางๆ เพื่อตรวจสอบ
การออกเอกสารสิทธิ์ที่ออกโดยมิชอบ มีคณะทํางานเพื่อแกไขปญหาพื้นที่พิพาท พรอมทั้ง
ยังไดมีการสนับสนุนแนวทางยุติธรรมชุมชน หรือสมานฉันทชุมชน
๑๘. นอกเหนือจากการปฏิรูปกลไกกระบวนการยุติธรรมขางตนแลว ยังมีขอกฎหมาย
รวมถึงหนวยงานตางๆ ทีเ่ กีย่ วของอีกมาก ไมวา จะเปนกระทรวงคมนาคม (ทีก่ ารรถไฟ) กระทรวง
การคลัง (ที่ราชพัสดุ) กระทรวงมหาดไทย และกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดลอม
โดยกฎหมายที่ภาคประชาชนเรียกรองใหมีการแกไขเพื่อสรางความเปนธรรมและลดความ
เหลือ่ มลํา้ นัน้ ไดแก พระราชบัญญัตปิ า ไม พ.ศ. ๒๔๘๔ พระราชบัญญัตอิ ทุ ยานแหงชาติ พ.ศ. ๒๕๐๔
พระราชบัญญัติปาสงวนแหงชาติ พ.ศ. ๒๕๐๗ ซึ่งเปนกฎหมายที่หนวยงานราชการใชฟอง
คดีทางอาญากับชาวบานผูยากไร อีกทั้งพระราชบัญญัติสงเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดลอม
แหงชาติ พ.ศ. ๒๕๓๕ มาตรา ๙๗* ที่เปนการฟองทางแพงแกชาวบาน หรือที่ภาคประชาสังคม
เรียกวา คดีโลกรอน โดยเรียกเก็บคาเสียหายเปนจํานวน ๑๕๐,๐๐๐ บาทตอไร
๑๙. การจะแกไขปญหาความไมเปนธรรมและความเหลื่อมลํ้าที่เกี่ยวของกับที่ดิน
และทรัพยากรนั้นจะไมสามารถสําเร็จลุลวงไปไดเลย ถาไมมีการดําเนินการควบคูไปกับการ
ปฏิรูปที่ดิน (Land Reform) เพื่อกระจายการถือครองที่ดินอยางเปนธรรม โดยตองคํานึงถึง
เครื่องมือและการปรับแกไขกฎหมายตางๆ อีกมาก ไมวาจะเปนการผลักดันใหเกิด พระราช
บัญญัติภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสราง พระราชบัญญัติโฉนดชุมชน ธนาคารที่ดิน การเก็บภาษี
มรดก และรวมไปถึงการแกไขกฎหมายการเชาที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ. ๒๕๒๔ ซึ่งเปนผล
ใหเจาของที่ดินไมอยากใหเชาที่ดินกับเกษตรกรและปลอยที่ดินทิ้งรางเปนจํานวนมาก ทั้งนี้จึง
ตองอาศัยการผลักดันจากภาคประชาสังคม ความจริงใจในการแกปญหาของรัฐบาล และรวมถึง
ความรวมมือของกระทรวง ทบวง กรมตางๆ เพื่อที่จะแกไขปญหาอยางเปนองครวมและ
มีประสิทธิภาพ

*มาตรา ๙๗ ผูใดกระทําหรือละเวนการกระทําดวยประการใด โดยมิชอบดวยกฎหมายอันเปนการทําลายหรือทําใหสูญหายหรือ


เสียหายแก ทรัพยากรธรรมชาติซึ่งเปนของรัฐ หรือเปนสาธารณสมบัติของแผนดิน มีหนาที่ ตองรับผิดชอบชดใชคาเสียหายใหแกรัฐตามมูลคา
ทั้งหมดของทรัพยากรธรรมชาติ ที่ถูกทําลาย สูญหาย หรือเสียหายไปนั้น

22 เอกสารหลักสมัชชาปฏิรูประดับชาติ ครั้งที่ ๑ พ.ศ. ๒๕๕๔


ประเด็นพิจารณาของสมัชชาปฏิรูประดับชาติ
ขอใหสมัชชาปฏิรูประดับชาติ พิจารณาเอกสาร สมัชชาปฏิรูประดับชาติ ๑. มติ ๓

เอกสารอางอิง
เครือขายปฏิรูปที่ดิน. ๒๕๕๓. แถลงผลการทํางานของเครือขายปฏิรูปที่ดินแหงประเทศไทย วันที่
๒๔ ธันวาคม ๒๕๕๓.
ศยามล ไกยูรวงศ และคณะ. ๒๕๔๙. ขอพิพาทและความขัดแยงปญหาทีด่ นิ ในประเทศไทย. กรุงเทพฯ :
สํานักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย.
สมจิต คงทน. ๒๕๕๓. คดีความคนจน บทพิสูจนการปฏิรูปประเทศไทย. กลุมปฏิบัติงานทองถิ่น
ไรพรมแดน.
อิทธิพล ศรีเสาวลักษณ และอื่นๆ. ๒๕๔๙. การจัดการที่ดินระดับทองถิ่น. กรุงเทพฯ: สํานักงาน
กองทุนสนับสนุนการวิจัย.

ระเบียบวาระที่ ๓ : การคืนความเปนธรรมใหแกประชาชนกรณีที่ดินและทรัพยากร 23
สมัชชาปฏิรูป ๑.หลัก ๔

สมัชชาปฏิรูประดับชาติ ครั้งที่ ๑ เอกสารหลัก


ระเบียบวาระที่ ๔ ๒๖ มีนาคม ๒๕๕๔

การปฏิรูประบบประกันสังคม
เพื่อความเปนธรรม
ระบบประกันสังคมของไทยในปจจุบัน
๑. การคุม ครองทางสังคมสําหรับประชากรวัยแรงงานของไทยคือระบบประกันสังคม โดย
มีพระราชบัญญัติประกันสังคม พ.ศ. ๒๕๓๓ เปนกฎหมายรองรับ และมีกองทุนประกันสังคม
ที่ใหสิทธิประโยชนแกผูประกันตนตามที่พระราชบัญญัติประกันสังคมกําหนด
๒. ความคุม ครองภายใตพระราชบัญญัตปิ ระกันสังคมฯ ตามมาตรา ๓๓ ครอบคลุมแรงงานใน
ระบบ หรือลูกจางในสถานประกอบการทีม่ ลี กู จางจํานวน ๑ คนขึน้ ไป ในปจจุบนั กําหนดสิทธิประโยชน
ทดแทนแกผูประกันตนทั้งสิ้น ๗ กรณี อันไดแก กรณีเจ็บปวย คลอดบุตร ทุพพลภาพ เสียชีวิต
สงเคราะหบตุ ร ชราภาพ และวางงาน ทัง้ นีส้ ทิ ธิประโยชนของการประกันสังคมเกิดจากการจายเงินสมทบ
จากผูประกันตน นายจาง และรัฐบาลตามเงื่อนไข อัตราเงินสมทบและประโยชนทดแทน โดย
สัมพันธกับอัตราคาจางรายเดือนของผูประกันตน
๓. ในขณะที่กําลังแรงงานที่อยูนอกระบบ* สามารถเขาสูระบบประกันสังคมโดยสมัครใจ
ตามมาตรา ๔๐ โดยจะไดรับความคุมครองเฉพาะกรณีคลอดบุตร ทุพพลภาพ และเสียชีวิต หรือ
ผานการเปนผูประกันตนตามมาตรา ๓๙ ในกรณีที่เคยเปนผูประกันตนตามมาตรา ๓๓ มากอน

* แรงงานนอกระบบ ในทีน่ หี้ มายถึงบุคคลซึง่ อยูใ นภาคเศรษฐกิจนอกระบบ ซึง่ โดยทัว่ ไปหมายถึงกิจกรรมทางเศรษฐกิจทีอ่ ยู
นอกเหนือขอบขายกฎระเบียบ และกฎหมายของรัฐ อันไดแกกฎหมายคุมครองแรงงานและการประกันสังคม โดยแรงงานนอกระบบ
สวนใหญอยูในภาคเกษตรกรรมโดยมีจํานวนถึง ๑๔.๕ ลานคน หรือรอยละ ๖๐ ของแรงงานนอกระบบ รองลงมาคือภาคการคาและ
บริการ รอยละ ๓๑.๔ และภาคการผลิต รอยละ ๘.๖
ทัง้ นีแ้ รงงานนอกระบบสามารถจําแนกไดเปน ๒ ประเภท คือ ๑) กลุม ทีร่ บั จางและมีเงินเดือนประจํา ไดแก แรงงานทีร่ บั จาง
เอางานไปทําที่บาน แรงงานรับจางทําของ แรงงานรับจางทําการเกษตรตามฤดูกาล แรงงานประมง คนรับใช คนทํางานบาน และ
คนขับรถสวนตัว เปนตน และ ๒) กลุมที่ทําอาชีพอิสระทั่วไป ไดแก คนขับรถรับจาง เชน มอเตอรไซค แท็กซี่ และรถสามลอ เกษตรกร
แมคาหาบเรแผงลอย ชางเสริมสวย ชางตัดผม และเจาของรานขายของชํา รานอาหารริมถนนขนาดเล็ก เปนตน

24
โดยไดรับความคุมครองเหมือนผูประกันตนมาตรา ๓๓ ยกเวนกรณีการวางงาน สิทธิประโยชน
และอัตราเงินสมทบตามประเภทผูประกันตนเปนไปตามตารางที่ ๑

ตาราง ๑ เปรียบเทียบสิทธิประโยชน และจํานวนผูป ระกันตน จําแนกตามประเภทผูป ระกันตน ณ กันยายน


๒๕๕๓
ผูประกันตน ม.๓๓ ผูประกันตน ม.๓๙ ผูประกันตน ม.๔๐
ความครอบคลุม ลูกจางในสถาน บุคคลที่เคยเปน บุคคลทั่วไปที่ไมมี
ประกอบการที่มี ผูประกันตน ม.๓๓ สิทธิเปนผูประกันตน
ลูกจาง ๑ คนขึ้นไป มากอน ม.๓๓ หรือ ม. ๓๙
รวมถึงผูประกอบ
อาชีพอิสระ
การเขารวมในโครงการ บังคับตามกฎหมาย สมัครใจ สมัครใจ
ผูประกันตน ๕% ๔๓๒ บาท/เดือน ๓,๓๖๐ บาท/ป
เงินสมทบ นายจาง ๕% - -
รัฐบาล ๒.๗๕ % ๑๒๐ บาท/เดือน -
เจ็บปวย   -
ทุพพลภาพ   
ตาย   
ประโยชนทดแทน คลอดบุตร   
สงเคราะหบุตร   -
ชราภาพ   -
วางงาน  - -
ปรับจาก ILO, 2004
ที่มา: นพ.ถาวร สกุลพาณิชย และคณะ (๒๕๕๔) รายงานผลการประเมินคณิตศาสตรการประกันภัย สําหรับการราง
พระราชกฤษฎีกากําหนดหลักเกณฑและอัตราการจางเงินสมทบ ประเภทของประโยชนทดแทน ตลอดจนหลัก
เกณฑและเงือ่ นไขแหงสิทธิในการรับประโยชนทดแทนของผูป ระกันตนตามมาตรา ๔๐ พ.ศ. ... . โดยการสนับสนุน
จากแผนงานพัฒนาคุณภาพชีวิตแรงงาน สํานักงานกองทุนสนับสนุนการสรางเสริมสุขภาพ

๔. โดยสถิติเดือนกันยายน พ.ศ. ๒๕๕๓ มีผูประกันตนภาคบังคับ (มาตรา ๓๓) ทั้งสิ้น


๘,๙๒๐,๒๙๓ คน ผูประกันตนภาคสมัครใจมาตรา ๓๙ จํานวน ๗๒๖,๑๐๓ คน และมาตรา ๔๐
จํานวน ๖๘ คน (สํานักงานประกันสังคม ๒๕๓๓)
๕. ดานการบริหาร คณะกรรมการประกันสังคม ทําหนาที่บริหารงาน นโยบาย และ
มาตรการในการประกันสังคม พิจารณาใหความเห็นตอคณะรัฐมนตรีในการตราพระราช
กฤษฎีกา การออกกฎกระทรวงที่เกี่ยวของกับการประกันสังคม วางระเบียบเกี่ยวกับการรับ
เงิน จายเงิน การเก็บรักษาเงินของกองทุน การจัดหาผลประโยชนของกองทุน พิจารณางบดุล

ระเบียบวาระที่ ๔ : การปฏิรูประบบประกันสังคมเพื่อความเปนธรรม 25
รายงานการรับจายกองทุน และรายงานผลการปฏิบัติงานประจําปของสํานักงานประกันสังคม
(พระราชบัญญัติประกันสังคม ๒๕๓๓)
คณะกรรมการประกันสังคม เปนคณะกรรมการไตรภาคี ประกอบดวย ปลัดกระทรวง
แรงงานและสวัสดิการสังคมเปนประธาน ผูแทนกระทรวงการคลัง ผูแทนกระทรวงสาธารณสุข
และผูแทนสํานักงบประมาณเปนกรรมการ กับผูแทนฝายนายจางและลูกจางอยางละหาคน
ซึ่งรัฐมนตรีแตงตั้งเปนกรรมการ และเลขาธิการเปนกรรมการและเลขานุการ โดยผูแทน
นายจางและลูกจางมาจากการเสนอชื่อโดยสมาคมนายจางและสหภาพแรงงานตามลําดับ
(พระราชบัญญัติประกันสังคม ๒๕๓๓)
สํานักงานประกันสังคม ทําหนาทีบ่ ริหารระบบประกันสังคมตามแนวนโยบาย โดยรับผิดชอบ
ปฏิบตั งิ านธุรการของคณะกรรมการประกันสังคม คณะกรรมการอืน่ และคณะอนุกรรมการอืน่ ตาม
พระราชบัญญัติประกันสังคม ทําหนาที่เก็บรวบรวมวิเคราะหขอมูลเกี่ยวกับการประกันสังคม
จัดทําทะเบียนนายจางและผูประกันตนซึ่งตองสงเงินสมทบเขากองทุน เปนตน โดยมีเลขาธิการ
ประกันสังคมซึง่ เปนขาราชการทําหนาทีค่ วบคุมดูแลโดยทัว่ ไป (พระราชบัญญัตปิ ระกันสังคม ๒๕๓๓)
๖. กองทุนประกันสังคม เปนกองทุนมาจากการจัดเก็บเงินสมทบจากผูประกันตน
นายจางและรัฐบาล สําหรับเปนทุนใชจายใหผูประกันตนตามสิทธิประโยชนที่พระราชบัญญัติ
ประกันสังคมกําหนดไว คณะกรรมการประกันสังคม ทําหนาที่กําหนดนโยบายและระเบียบใน
การรับเงิน การจายเงิน การเก็บรักษาเงิน และการจัดหาผลประโยชนของกองทุน เชน การนํา
เงินไปลงทุน ภายใตความเห็นชอบของกระทรวงการคลัง (พระราชบัญญัติประกันสังคม ๒๕๓๓)
๗. กองทุนประกันสังคมเปนกองทุนขนาดใหญโดย ณ วันที่ ๓๑ ธันวาคม พ.ศ. ๒๕๕๓
กองทุนประกันสังคมมีวงเงินรวมกวา ๗๘๙,๑๘๑ ลานบาท (สํานักงานประกันสังคม ๒๕๓๓)
ซึ่งความครอบคลุมแรงงานและขนาดของกองทุนมีการเติบโตอยางตอเนื่อง ในอนาคตเมื่อ
ระบบประกันสังคมขยายความครอบคลุมแกแรงงานทั้งในและนอกระบบทุกประเภทแลว ขนาด
ของกองทุนจะขยายใหญยิ่งขึ้น ซึ่งการบริหารจัดการกองทุนเงินออมขนาดใหญนี้จะมีผลอยางยิ่ง
ตอการบริหารเศรษฐกิจมหภาคของประเทศ ทั้งตอตลาดเงิน ตลาดทุน ตลาดแรงงาน และภาค
การผลิต

สถานการณปญหาของระบบประกันสังคมไทย
๘. ระบบประกันสังคมภายใตพระราชบัญญัติประกันสังคมในปจจุบันมีปญหาสําคัญ ๓
ประการ คือ ๑) ปญหาดานความครอบคลุม ๒) ปญหาดานธรรมาภิบาลของระบบประกันสังคม
๓) ปญหาดานความไมเปนธรรมในการรักษาพยาบาลของผูประกันตน

26 เอกสารหลักสมัชชาปฏิรูประดับชาติ ครั้งที่ ๑ พ.ศ. ๒๕๕๔


ตาราง ๒ จํานวนผูประกันตน

ที่มา : รายงานประจําป พ.ศ. ๒๕๕๒ สํานักงานประกันสังคม กระทรวงแรงงาน

แผนภาพ ๑ เงินสมทบและผลตอบแทนสะสมกองทุนประกันสังคม ๒๕๓๔ - ปจจุบัน


(หนวย: ลานบาท)
789,181

ที่มา : สํานักงานประกันสังคม, สรุปผลการบริหารกองทุนประกันสังคม ณ วันที่ ๓๑ ธันวาคม ๒๕๕๓

ระเบียบวาระที่ ๔ : การปฏิรูประบบประกันสังคมเพื่อความเปนธรรม 27
ปญหาดานความครอบคลุม
๙. ปจจุบันกําลังแรงงานของไทยกวากึ่งหนึ่งขาดหลักประกันทางสังคม จากขอมูล
การสํารวจของสํานักงานสถิติแหงชาติในป พ.ศ. ๒๕๕๓ พบวาประเทศไทยมีผูมีงานทํา
ทั้งสิ้น ๓๘.๗ ลานคน โดยมีแรงงานในระบบที่มีหลักประกันคุมครอง (ตามมาตรา ๓๓ แหง
พระราชบัญญัติประกันสังคม พ.ศ. ๒๕๓๓) และภายใตระบบสวัสดิการขาราชการ) เพียง ๑๔.๖
ลานคน หรือคิดเปนรอยละ ๓๗.๗ ของแรงงานทัง้ หมด ในขณะทีม่ แี รงงานนอกระบบซึง่ ไมไดรบั ความ
คุมครองกวา ๒๔.๑ ลานคน หรือคิดเปนรอยละ ๖๒.๓ (ชาย ๑๓.๐ ลานคน หญิง ๑๑.๑ ลานคน)
๑๐. ถึงแมวาระบบประกันสังคมจะเปดชองทางการเปนผูประกันตนภาคสมัครใจตาม
มาตรา ๓๙ และ ๔๐ แกแรงงานนอกระบบ แตไมสามารถจูงใจใหแรงงานนอกระบบเขารวมได
โดยเฉพาะมาตรา ๔๐ ซึ่งผูประกันตนตองจายเงินสมทบฝายเดียวโดยไมมีเงินสมทบจากรัฐบาล
และไดรบั สิทธิประโยชนจาํ กัด โดยขาดสิทธิประโยชนสาํ คัญทีส่ ง ผลใหเสีย่ งตอภาวะความยากจน
เชน สิทธิประโยชนกรณีวางงานและชราภาพ
๑๑. ขณะนี้ไดมีการดําเนินการเพื่อแกปญหาการขาดหลักประกันทางสังคมของแรงงาน
นอกระบบดังตอไปนี้
๑๑.๑ ขอเสนอการแกไข คํานิยาม “ลูกจาง” ตามรางพระราชบัญญัตปิ ระกันสังคม
(ฉบับที.่ ..) พ.ศ... (ฉบับบูรณาการแรงงาน) ซึง่ เสนอโดยคณะกรรมการสมานฉันท
แรงงานและกลุมเครือขายแรงงาน โดยแกไขให “ลูกจาง” หมายความวา
ผูซึ่งตกลงทํางานใหนายจาง โดยรับคาจางไมวาจะเรียกชื่ออยางไรและ
ใหหมายความรวมถึงผูท รี่ บั งานไปทําทีบ่ า นตามกฎหมายวาดวยการคุม ครอง
ผูร บั งานไปทําทีบ่ า น” (เอกสารสมัชชาปฏิรปู ) โดยขณะนีร้ า งพระราชบัญญัติ
ดังกลาวไดรบั การผลักดันโดยพรรคฝายคานและฝายรัฐบาล เปนรางประกอบ
การแปรญัตติรางพระราชบัญญัติประกันสังคม (ฉบับที่...) พ.ศ.... (คณะ
รัฐมนตรี) ในขณะนี้
๑๑.๒ ตามแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแหงชาติและนโยบายรัฐบาลตั้งแต
ปพ.ศ. ๒๕๔๘ เปนตนมา สํานักงานประกันสังคมไดทบทวนแกไขพระราช
กฤษฎีกาเกี่ยวกับหลักเกณฑเงื่อนไข และสิทธิประโยชนของผูประกันตน
ตามมาตรา ๔๐ โดยเสนอใหยังคงอัตราสมทบเดิม แตแบงเบาภาระของ
ผูประกันตนใหสามารถจายสมทบเปนรายเดือนได และมีการเพิ่มสิทธิ
ประโยชนจากเดิม ๓ ประเภทเปน ๕ ประเภท โดยเพิ่มสิทธิประโยชน

28 เอกสารหลักสมัชชาปฏิรูประดับชาติ ครั้งที่ ๑ พ.ศ. ๒๕๕๔


กรณีเจ็บปวยและชราภาพ* ขณะนี้รางแกไขพระราชกฤษฎีกานี้อยูใน
ขั้นตอนการพิจารณาของคณะกรรมการกฤษฎีกา
๑๑.๓ รัฐบาลนายอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ ไดประกาศ “นโยบายประชาวิวัฒน” เมื่อ
เดือนมกราคม พ.ศ. ๒๕๕๔ ซึ่งครอบคลุมการปรับปรุงการจัดสวัสดิการ
แกแรงงานนอกระบบ ตามมาตรา ๔๐ แหงพระราชบัญญัติประกันสังคม
โดยรัฐบาลจะรวมออกเงินสมทบ และใหความคุมครองในกรณีทุพพลภาพ
เสียชีวิต และเงินชดเชยกรณีเจ็บปวย และหากตองการไดรับเงินบํานาญ
ชราภาพเพิ่มเติมจะตองจายเงินสมทบเพิ่ม ทั้งนี้โครงการดังกลาวคาดวา
จะเริ่มดําเนินการในเดือนกรกฎาคม ๒๕๕๔ (นพ.ถาวร สกุลพาณิชย และ
คณะ ๒๕๕๔)
๑๑.๔ พระราชบัญญัติคุมครองผูรับงานไปทําที่บาน พ.ศ. ๒๕๕๓ ซึ่งไดประกาศ
ในราชกิจจานุเบกษา ลงวันที่ ๑๖ พฤศจิกายน ๒๕๕๓ และจะมีผลบังคับใช
ตั้งแตวันที่ ๑๕ พฤษภาคม ๒๕๕๔ เปนตนไป ใหความคุมครองแรงงาน
นอกระบบกลุมผูรับงานไปทําที่บานในดานการจางงาน เงื่อนไขการทํางาน
คาตอบแทนแรงงาน ความปลอดภัยในการทํางาน และการไดรับความ
คุมครองคาใชจายในกรณีประสบอันตราย เจ็บปวย หรือเสียชีวิตจากการ
ทํางาน

ปญหาดานธรรมาภิบาลของระบบประกันสังคม
๑๒. ปญหาดานธรรมภิบาลของระบบประกันสังคมสามารถแบงไดเปน ๓ ดาน ไดแก
ดานกลไกการบริหาร ดานกลไกการลงทุน และดานความโปรงใสของการบริหารจัดการกองทุน
๑๓. ดานกลไกการบริหาร การบริหารจัดการระบบประกันสังคมในปจจุบันขาดความ
เปนอิสระจากระบบราชการและการเมือง โดยสํานักงานประกันสังคมยังเปนหนวยงานราชการ
ภายใตกระทรวงแรงงานทําใหอาจถูกแทรกแซงได ขาดประสิทธิภาพ ขาดบุคลากรที่มีความ
สามารถที่เพียงพอ ขาดการมีสวนรวมอยางแทจริงจากฝายผูประกันตนในการดําเนินงาน
และการตรวจสอบ และยังขาดความโปรงใสดานขอมูล ในขณะที่ตองดูแลผลประโยชนของ
แรงงานจํานวนมากและตองบริหารจัดการกองทุนขนาดใหญ
๑๔. คณะกรรมการประกันสังคมซึง่ ทําหนาทีเ่ ปนกรรมการบริหารนโยบายและมาตรการ
ในการประกันสังคมนั้น มีสวนรวมโดยผานระบบผูแทนในคณะกรรมการประกันสังคมเทานั้น ซึ่ง
* กรณีเจ็บปวยใหผูประกันตนไดรับเงินทดแทนจากการเจ็บปวยครั้งละ ๑,๐๐๐ บาท (ไมเกิน ๒ ครั้งตอป) สวนกรณีชราภาพให
ผูประกันตนไดรับเงินกอนเมื่ออายุครบ ๕๕ ป

ระเบียบวาระที่ ๔ : การปฏิรูประบบประกันสังคมเพื่อความเปนธรรม 29
ยังขาดการมีสวนรวมอยางกวางขวางโดยผูประกันตน โดยที่ผูแทนฝายลูกจางในคณะกรรมการ
ประกันสังคมมีจํานวนนอยเมื่อเทียบกับผูประกันตนที่ปจจุบันมีจํานวนกวา ๙,๐๐๐,๐๐๐ คน
นอกจากนี้ผูแทนฝายลูกจางสวนใหญมักมาจากการเสนอชื่อโดยสหภาพแรงงานที่มีสมาชิก
รวมกันประมาณ ๓๐๐,๐๐๐ คน ผูป ระกันตนกลุม อืน่ ๆ โดยเฉพาะอยางยิง่ กลุม แรงงานนอกระบบ
ซึ่งเปนผูประกันตนเชนกันยังไมไดเขามามีสวนรวม นอกจากนี้หลักเกณฑการไดมา และ
โครงสรางในการกําหนดนโยบายของคณะกรรมการยังมีชองทางใหเกิดการแทรกแซงได
๑๕. ดานกลไกการลงทุน ระบบประกันสังคมในปจจุบันขาดคณะกรรมการลงทุน
ซึ่งมีความชํานาญเฉพาะในการบริหารการลงทุน การลงทุนขึ้นอยูกับการตัดสินใจของ
คณะกรรมการประกันสังคม นอกจากนีก้ ฎระเบียบในการลงทุนยังมีความไมชดั เจนรัดกุม อาจเปน
ชองวางใหเกิดการทุจริตคอรัปชั่นได
๑๖. ดานความโปรงใส ขาดการเปดเผยขอมูลและตรวจสอบขอมูลการประกันสังคม
และการดําเนินงานของสํานักงานและคณะกรรมการประกันสังคมอยางเปนทางการตอ
ผูประกันตนและตอสาธารณะ ในปจจุบันประชาชนทั่วไปเขาถึงขอมูลไดยาก โดยเฉพาะอยางยิ่ง
ขอมูลการลงทุนของกองทุนประกันสังคม
๑๗. ขณะนี้ไดมีขอเสนอปฏิรูปธรรมาภิบาลของระบบประกันสังคมที่เปนรูปธรรม
คือ ขอเสนอตามรางพระราชบัญญัติประกันสังคม (ฉบับที่...) พ.ศ.... (ฉบับบูรณาการแรงงาน)
ซึ่งไดเสนอการปฏิรูประบบและโครงสรางการบริหารจัดการระบบประกันสังคมใหเปนอิสระ
ความมีประสิทธิภาพ การมีสวนรวม และธรรมาภิบาลที่ดี โดยมีเนื้อหาแกไขเพิ่มเติม
พระราชบัญญัติประกันสังคม พ.ศ. ๒๕๓๓ ดังตอไปนี้
๑๗.๑ “แกไข องคประกอบ กระบวนการไดมา คุณสมบัติ อํานาจหนาที่และ
วาระการดํารงตําแหนงและการพนจากตําแหนงของคณะกรรมการ
ประกันสังคม เพื่อเปนหลักประกันชัดเจนในการไดมาซึ่งคณะกรรมการ
ผูแทนฝายนายจาง ฝายผูประกันตนและผูทรงคุณวุฒิที่มีความรู ความ
สามารถ ความเหมาะสม และไมมีสวนไดสวนเสียในกิจกรรมที่กระทํากับ
สํานักงานรวมทั้งรองรับความตอเนื่องในการทํางานของคณะกรรมการ”
(แกไขเพิ่มเติม มาตรา ๘ ถึงมาตรา ๑๒ มาตรา ๑๖ ถึงมาตรา ๑๘ และเพิ่ม
มาตรา ๘/๒ ถึงมาตรา ๘/๕)
๑๗.๒ “ใหมีคณะกรรมการตรวจสอบทั้งองคประกอบ คุณสมบัติ กระบวนการ
ไดมา อํานาจหนาที่ และวาระการดํารงตําแหนงเพื่อทําหนาที่ตรวจสอบ
การดําเนินงานของคณะกรรมการตางๆ และสํานักงาน” (เพิ่มเติมมาตรา
๙/๒ และมาตรา ๙/๓)

30 เอกสารหลักสมัชชาปฏิรูประดับชาติ ครั้งที่ ๑ พ.ศ. ๒๕๕๔


๑๗.๓ “กําหนดใหสํานักงานประกันสังคมเปนหนวยงานของรัฐที่ไมใชสวนราชการ
และรัฐวิสาหกิจ...” (แกไขเพิ่มเติมมาตรา ๑๙ และเพิ่มเติมมาตรา ๑๙/๒ ถึง
มาตรา ๑๙/๔)
๑๗.๔ “กําหนดใหมีเลขาธิการสํานักงานที่มีความรูความสามารถเหมาะสมกับ
งานประกันสังคม โดยมาจากกระบวนการสรรหา มีคุณสมบัติและวาระ
การดํารงตําแหนงตามที่กําหนด มีอํานาจหนาที่ในการปฏิบัติงานที่ชัดเจน
รวมทั้งสิทธิครอบครองและการเปนกรรมสิทธิ์ในทรัพยสินของสํานักงาน”
(แกไขเพิ่มเติมมาตรา ๒๐ และเพิ่มมาตรา ๒๐/๒ ถึงมาตรา ๒๐/๕)
๑๗.๕ “กําหนดใหมคี ณะกรรมการการลงทุนทีม่ อี งคประกอบ คุณสมบัติ กระบวนการ
การไดมาและวาระการดํารงตําแหนงเพื่อทําหนาที่บริหารจัดการเกี่ยวกับ
การจัดหาผลประโยชนของกองทุนเพื่อใหเปนไปตามนโยบายและแผน
การลงทุนทีค่ ณะกรรมการประกันสังคมเห็นชอบ” (แกไขเพิม่ เติมมาตรา ๒๖
เพิ่มมาตรา ๒๖/๒ และมาตรา ๒๖/๓)

ปญหาดานความไมเปนธรรมในการรักษาพยาบาลของผูป ระกันตน
๑๘. ปญหาดานความไมเปนธรรมในการรักษาพยาบาลของผูประกันตน สามารถ
แบงไดเปน ๒ สวน ไดแก การจายเงินสมทบ และ ดานสิทธิประโยชนการรักษาพยาบาล ดังนี้
๑๘.๑ นับแตมีรัฐธรรมนูญฯ พ.ศ. ๒๕๔๐ ทําใหมีการระบุในมาตรา ๕๑ วา
บุคคลมีสิทธิไดรับบริการสาธารณสุขที่มีคุณภาพ มาตรฐานอยางทั่วถึง
เทาเทียม ผูยากไรมีสิทธิไดรับการรักษาฟรีโดยไมเสียคาใชจาย จึงทําใหเกิด
พ.ร.บ. หลักประกันสุขภาพแหงชาติ พ.ศ. ๒๕๔๕ ทําใหประชาชน ๔๘ ลานคน
ไดรับสิทธิการรักษาพยาบาล ในชวงตนระบบหลักประกันสุขภาพแหงชาติ
กําหนดใหผูรับบริการตองรวมจาย ๓๐ บาท ตอมายกเลิกการรวมจายเมื่อ
ป ๒๕๕๐ ระบบประกันสังคมเกิดขึ้นมากอนระบบหลักประกันสุขภาพ
แหงชาติ ตอมา รัฐธรรมนูญฯ พ.ศ. ๒๕๕๐ กําหนดในมาตรา ๕๑ ใหบุคคล
ยอมมีสิทธิเสมอกันในการรับบริการทางสาธารณสุขที่เหมาะสมและได
มาตรฐาน ดังนัน้ จึงทําใหกลุม ผูป ระกันตนเปนกลุม เดียวทีต่ อ งจายคาประกัน
สุขภาพของตนเอง ผูป ระกันตนตองจายเงินสมทบกรณีสขุ ภาพ กรณีเจ็บปวย
และคลอดบุตร จํานวนรอยละ ๑ จากเงินสมทบรอยละ ๕ ที่ถูกเก็บสมทบ
ในแตละเดือน
๑๘.๒ สิทธิประโยชนในระบบประกันสังคมยังไมเทาเทียมและเปนมาตรฐานเดียว

ระเบียบวาระที่ ๔ : การปฏิรูประบบประกันสังคมเพื่อความเปนธรรม 31
กับระบบประกันสุขภาพอืน่ เชน การรักษาในกรณีฉกุ เฉิน ผูป ว ยเอดส ผูป ว ย
ไตวายเรื้อรัง ที่ตองการเปลี่ยนไต
๑๙. โดยสรุป ปญหาสําคัญของระบบประกันสังคมไทยในปจจุบนั คือ ปญหาดานความ
ครอบคลุม ปญหาดานธรรมาภิบาลของระบบประกันสังคม และปญหาการไมเทาเทียมกันใน
ดานการรักษาพยาบาล โดยดานความครอบคลุม ระบบประกันสังคมในปจจุบันไมสามารถ
ครอบคลุมแรงงานนอกระบบซึ่งเปนแรงงานสวนใหญของประเทศได ทําใหแรงงานเหลานั้นขาด
หลักประกันในการคุม ครองและตกอยูใ นความเสีย่ ง สวนในดานธรรมาภิบาลของระบบประกันสังคม
กลไกการบริหารและกลไกการลงทุนในปจจุบันขาดความเปนอิสระ ขาดประสิทธิภาพ ขาดการ
มีสวนรวมอยางกวางขวางของผูประกันตน และขาดความโปรงใส ปญหาดานความไมเปนธรรม
ในการรักษาพยาบาลของผูป ระกันตน ผูป ระกันตนตองจายเงินสมทบกรณีเจ็บปวยและคลอดบุตร
สิทธิประโยชนในระบบประกันสังคมยังไมเทาเทียมและเปนมาตรฐานเดียวกันกับระบบประกัน
สุขภาพอื่น

ประเด็นพิจารณาของสมัชชาปฏิรูประดับชาติ
ขอใหสมัชชาปฏิรูประดับชาติพิจารณาเอกสาร สมัชชาปฏิรูป ๑. มติ ๔

เอกสารอางอิง
พระราชบัญญัติประกันสังคม พ.ศ. ๒๕๓๓
นพ.ถาวร สกุลพาณิชย และคณะ. ๒๕๕๔. รายงานผลการประเมินคณิตศาสตรการประกันภัย
สําหรับการรางพระราชกฤษฎีกากําหนดหลักเกณฑและอัตราการจางเงินสมทบ ประเภทของประโยชน
ทดแทน ตลอดจนหลักเกณฑและเงือ่ นไขแหงสิทธิในการรับประโยชนทดแทนของผูป ระกันตนตามมาตรา
๔๐ พ.ศ. .... : แผนงานพัฒนาคุณภาพชีวิตแรงงาน สํานักงานกองทุนสนับสนุนการสรางเสริมสุขภาพ
สํานักงานประกันสังคม. ๒๕๕๓. สถิติ
สํานักงานประกันสังคม. ๒๕๕๓. สรุปผลการดําเนินงานประจําป ๒๕๕๓ ไตรมาส ๔ : สํานักบริหาร
การลงทุนเอกสาร
สมัชชาปฏิรูป ..... / หลัก... / ผนวก... (รางพระราชบัญญัติ หนา ๒ และรางพระราชบัญญัติหนา....)

32 เอกสารหลักสมัชชาปฏิรูประดับชาติ ครั้งที่ ๑ พ.ศ. ๒๕๕๔


สมัชชาปฏิรูป ๑.หลัก ๕
สมัชชาปฏิรูประดับชาติ ครั้งที่ ๑ เอกสารหลัก
ระเบียบวาระที่ ๕ ๒๖ มีนาคม ๒๕๕๔

การสรางระบบหลักประกันในการดํารงชีพ
และระบบสังคมทีส่ รางเสริมสุขภาวะแกผสู งู อายุ
สถานการณ
๑. ประเทศไทยมีประชากรราว ๖๗ ลานคน อยูในวัยแรงงานประมาณ ๓๘.๗ ลานคน
เปนแรงงานในระบบ ๑๔.๖ ลานคน และแรงงานนอกระบบ ๒๔.๑ ลานคน โดยในปจจุบัน
มีระบบหลักประกันรายไดแกผสู งู อายุ (ไมนบั รวมการออมสวนบุคคล) และการจัดสวัสดิการสังคม
สําหรับผูสูงอายุ สรุปสาระสําคัญ ดังนี้
๑.๑ ระบบการออมเพื่อเปนหลักประกันรายไดแกผูสูงอายุ (ไมนับรวมการออมสวน
บุคคล) เปนระบบบนฐานของอาชีพ
(๑) ขาราชการ : เปนกําลังแรงงานกลุม แรกทีม่ หี ลักประกันดานรายไดเมือ่ เขาสู
วัยเกษียณอายุ มี ๒ ระบบ
 บํานาญหรือบําเหน็จ เปนระบบการจายใหเมือ่ เกษียณอายุจากการทํางาน
(Pay As You Go, PAYG) โดยจายในลักษณะบําเหน็จหรือบํานาญ
แกขาราชการที่มีอายุ ๖๐ ปบริบูรณหรือลาออกจากราชการเมื่อ
อายุครบ ๕๐ ปบริบูรณและมีอายุราชการตั้งแต ๑๐ ปบริบูรณขึ้น
ไป ทั้งนี้จํานวนเงินที่ไดรับบําเหน็จบํานาญปกติเปนจํานวนเทาใดนั้น
ขึ้นอยูกับเงินเดือนเดือนสุดทายและระยะเวลารับราชการ โดยแหลง
ของเงินที่นํามาจายเปนบําเหน็จบํานาญขาราชการนั้นมาจากเงิน
งบประมาณที่รัฐจัดสรรใหในแตละป โดยที่ขาราชการมิตองสมทบ
 บํานาญชราภาพจากกองทุนบํานาญขาราชการ (กบข.) เนื่องจาก
การที่ขาราชการไมตองจายเงินสมทบ ทําใหภาระงบประมาณสําหรับ
บําเหน็จบํานาญสูงขึ้นเรื่อยๆ จึงทําใหตองมีการปฏิรูประบบบําเหน็จ

33
บํานาญขาราชการ โดยมีการจัดตั้งกองทุนบําเหน็จบํานาญขาราชการ
(กบข.) ตาม พ.ร.บ. กองทุนบําเหน็จบํานาญขาราชการ พ.ศ. ๒๕๓๙
โดยใหทางเลือกแกขาราชการที่รับราชการกอนวันที่ ๒๗ มีนาคม
พ.ศ. ๒๕๔๐ ใหสามารถเปนสมาชิก กบข. หรือไมก็ได โดยผูที่ไมเปน
สมาชิก กบข. ยังสามารถไดรับหลักประกันดานรายไดสูงอายุตาม
พ.ร.บ. บําเหน็จบํานาญราชการ พ.ศ. ๒๔๙๔ เชนเดิม สวนขาราชการ
ที่เริ่มรับราชการหลังวันที่ ๒๗ มีนาคม พ.ศ. ๒๕๔๐ ทุกคนจะตองเปน
สมาชิก กบข. ในสวนของเงินสมทบนัน้ มาจากการทีส่ มาชิกและรัฐบาล
สมทบเขากองทุนฝายละรอยละ ๓ ของเงินเดือน โดยในป พ.ศ. ๒๕๕๐ นัน้
ขาราชการทีเ่ ปนสมาชิก กบข. ไดรบั อนุญาตใหสมทบไดมากกวารอยละ
๓ ของเงินเดือน สวนเงินประเดิมและเงินชดเชยนัน้ มาจากการทีร่ ฐั สมทบ
เขากองทุนใหแกสมาชิกทีเ่ ขารับราชการกอนวันที่ ๒๗ มีนาคม พ.ศ. ๒๕๔๐
เพื่อชดเชยบํานาญที่ไดรับนอยลง รัฐจายเงินประเดิมใหแกสมาชิกใน
อัตรารอยละ ๒ ของเงินเดือนตั้งแตวันที่เขารับราชการจนถึงวันที่เปน
สมาชิก กบข. และจายเงินชดเชยอีกรอยละ ๒ ของเงินเดือนทุกๆ เดือน
จนกวาจะสิน้ สภาพการเปนสมาชิกเมือ่ ออกจากราชการดวยเหตุสงู อายุ
(อายุครบ ๖๐ ปบริบูรณ หรือลาออกเมื่อมีอายุครบ ๕๐ ปบริบูรณแลว)
จะไดรบั หลักประกันดานรายไดสองชัน้ คือ ชัน้ ที่ ๑ มีสทิ ธิไ์ ดรบั บําเหน็จ
บํานาญเทากับเงินเดือนเฉลี่ย ๖๐ เดือนสุดทาย แตมีเพดานไมใหอัตรา
บํานาญสูงกวารอยละ ๗๐ ของฐานเงินเดือน ชั้นที่ ๒ ไดรับเงินกอน
จากเงินสะสม เงินสมทบ เงินประเดิม เงินชดเชย และผลประโยชน
ตอบแทนจากสวนเงินสะสมและเงินสมทบ
(๒) ลูกจางเอกชน/แรงงานในระบบ : เปนกําลังแรงงานที่มีระบบการออมเพื่อเปน
หลักประกันดานรายไดเมื่อเขาสูวัยสูงอายุ โดยจําแนกเปน
 บําเหน็จบํานาญตามพระราชบัญญัติประกันสังคม พ.ศ. ๒๕๓๓ ซึ่ง
เปนหลักประกันภาคบังคับ ที่ลูกจางและนายจางรวมกันสมทบเงิน
เขากองทุนประกันสังคม โดยเมื่อผูประกันตนอายุครบ ๕๕ ปบริบูรณ
จะมีสิทธิ์ไดรับประโยชนในรูปของบํานาญหรือบําเหน็จชราภาพตาม
เงื่อนไขตอไปนี้ คือ ผูประกันตนที่จายเงินสมทบมาแลวไมนอยกวา
๑๘๐ เดือน ไมวาระยะเวลา ๑๘๐ เดือนจะติดตอกันหรือไมก็ตาม จะ
มีสิทธิไดรับบํานาญชราภาพ เทากับรอยละ ๒๐ ของคาจางเฉลี่ย ๖๐

34 เอกสารหลักสมัชชาปฏิรูประดับชาติ ครั้งที่ ๑ พ.ศ. ๒๕๕๔


เดือนสุดทาย (คาจางสูงสุดทีไ่ ดรบั การประกันเทากับ ๑๕,๐๐๐ บาทตอ
เดือน) หากจายเงินสมทบไมครบ ๑๘๐ เดือน จะไดรบั เปนบําเหน็จแทน
สําหรับผูประกันตนที่ทุพพลภาพหรือถึงแกความตายในกรณีที่จาย
เงินสมทบไมครบ ๑๘๐ เดือนยังมีสิทธิ์ไดรับเงินบําเหน็จดวย นอก
จากนี้ในกรณีบํานาญชราภาพ หากผูประกันตนจายเงินสมทบ
เกิน ๑๘๐ เดือน อัตราบํานาญจะปรับเพิ่มจากรอยละ ๒๐ ตอป ขึ้นอีก
รอยละ ๑.๕ ตอระยะเวลาการจายเงินสมทบทุก ๑๒ เดือนทีเ่ กินมาจาก
การจาย ๑๘๐ เดือน
 เงินจากกองทุนสํารองเลี้ยงชีพซึ่งเปนหลักประกันภาคสมัครใจ เพราะ
การสมทบเงินเขากองทุนสํารองเลี้ยงชีพนั้นขึ้นอยูกับความสมัครใจ
ของนายจางและลูกจางที่ตองการมีเงินเลี้ยงชีพเมื่อออกจากงาน
(ทั้งกรณีเกษียณและกอนเกษียณอายุ) โดยลูกจางจายเงินสะสมเขา
กองทุนในอัตราระหวางรอยละ ๒-๑๕ ของคาจาง สวนนายจางตอง
จายไมนอยกวาสวนเงินสะสมของลูกจาง เมื่อลูกจางออกจากงานจะ
ไดรับเงินกอนในสวนที่ตนและนายจางสมทบรวมทั้งผลตอบแทนจาก
การลงทุน
๑.๒ การจัดสวัสดิการสําหรับผูสูงอายุ ไดแก เบี้ยยังชีพผูสูงอายุ ซึ่งตามพระราช
บัญญัติผูสูงอายุป พ.ศ. ๒๕๔๖ มาตรา ๑๑ ระบุวา ผูสูงอายุมีสิทธิไดรับความ
คุมครอง สงเสริม และสนับสนุนการสงเคราะหเบี้ยยังชีพตามความจําเปน
อยางทั่วถึงและเปนธรรม โดยรัฐไดจายเงินใหแกผูสูงอายุ (ตามเกณฑ) เริ่มแรก
ที่ ๒๐๐ บาท และเพิ่มเปน ๓๐๐ บาท โดยในป พ.ศ. ๒๕๕๒ รัฐไดขยายสิทธิ์
ใหผูสูงอายุทุกคนที่ไมมีสวัสดิการอื่น สามารถขึ้นทะเบียนขอรับเบี้ยยังชีพ
คนละ ๕๐๐ บาทตอเดือน
๒. แรงงานนอกระบบ : เปนกลุมกําลังแรงงานที่ยังขาดหลักประกันรายไดชราภาพจะมี
โอกาสไดรับเบี้ยยังชีพ ๕๐๐ บาทตอเดือนที่รัฐจัดใหสําหรับผูอายุ ๖๐ ปขึ้นไป อยางไรก็ตาม รัฐ
อยูระหวางการพิจารณารางพระราชบัญญัติการออมแหงชาติ พ.ศ. .... เพื่อจัดตั้งกองทุนการ
ออมแหงชาติ โดยมีวัตถุประสงคเพื่อสรางหลักประกันชราภาพแบบสมัครใจแกบุคคลที่ไมไดรับ
การคุมครองโดยระบบหลักประกันชราภาพ ซึ่งรวมแรงงานนอกระบบ และประชาชนทั่วไปที่มี
อายุมากกวา ๒๐ ปขึ้นไป กลไกสําคัญของนโยบายนี้คือการสรางแรงจูงใจใหแรงงานนอกระบบ
ออมเงินสวนหนึ่งและรัฐจะสมทบเงินอีกสวนหนึ่งให ในอัตราประชาชนจายสมทบขั้นตํ่า
เดือนละ ๕๐-๑๐๐ บาท และรัฐจายสมทบสูงสุดไมเกินเดือนละ ๑๐๐ บาท ขึ้นอยูกับระดับอายุ

ระเบียบวาระที่ ๕ : การสรางระบบหลักประกันในการดํารงชีพและระบบสังคมที่สรางเสริมสุขภาวะแกผูสูงอายุ 35
และอัตราสวนจํานวนเงินนําเขากองทุน สวนผลตอบแทนที่ไดรับจะไมนอยกวาอัตราดอกเบี้ย
เงินฝากประจําประเภท ๑๒ เดือนของธนาคาร ๕ แหง๑ คาดวารางพระราชบัญญัติการออม
แหงชาติ พ.ศ. .... จะมีผลบังคับใชประมาณเดือนเมษายน-พฤษภาคม ๒๕๕๔ เมื่อมีผลบังคับใช
จะสามารถตั้งกองทุนไดทันที และสมาชิกจะสามารถสมทบเงินเขากองทุนไดในอีก ๑ ปถัดไป
๓. สรุป อาจกลาวไดวา สังคมไทยมีแรงงานในระบบ (รวมขาราชการ) รอยละ ๓๘ ซึ่ง
มีสวัสดิการบําเหน็จบํานาญภายใตกองทุนประกันสังคม และสวัสดิการบําเหน็จบํานาญขาราชการ
สวนที่เหลืออีกรอยละ ๖๒ เปนแรงงานนอกระบบ ซึ่งสวนใหญเปนผูมีรายไดนอย มีอาชีพรับจาง
อาชีพอิสระตางๆ ไมมบี าํ นาญ ขาดหลักประกันรายไดในชีวติ โดยเฉพาะเมือ่ เขาสูว ยั สูงอายุ แมวา
รัฐบาลจะมีเบี้ยยังชีพผูสูงอายุที่ใหกับผูมีอายุ ๖๐ ปขึ้นไป แตจํานวนเงิน ๕๐๐ บาทก็ยังตํ่ากวา
เสนความยากจนที่ ๑,๕๐๐ บาทตอเดือน

ปญหาของระบบหลักประกันในการดํารงชีพ
และระบบสังคมที่สรางเสริมสุขภาวะแกผูสูงอายุในปจจุบัน
๔. หลักประกันในการดํารงชีพเพื่อผูสูงอายุที่มีความเสมอภาคเปนสิทธิที่ทุกคนตองได
รับอยางเทาเทียมกันตามทีม่ าตรา ๕๓ แหงรัฐธรรมนูญฯ พ.ศ. ๒๕๕๐ ระบุวา บุคคลใดซึง่ มีอายุเกิน
หกสิบปบริบูรณและไมมีรายไดเพียงพอแกการยังชีพ มีสิทธิไดรับสวัสดิการ สิ่งอํานวยความ
สะดวกอันเปนสาธารณะอยางสมศักดิ์ศรี และความชวยเหลือจากรัฐ และมาตรา ๘๔(๔) แหง
รัฐธรรมนูญฯ พ.ศ. ๒๕๕๐ ระบุวา ใหจดั ใหมกี ารออมเพือ่ การดํารงชีพในยามชราแกประชาชนและ
เจาหนาที่ของรัฐอยางทั่วถึง
๕. การเปลี่ยนแปลงของโครงสรางประชากรไทยที่แนวโนมมีจํานวนเด็กนอยลง เพราะ
อัตราการเกิดลดลง และการทีป่ ระชากรมีอายุไขเฉลีย่ ยืนยาวขึน้ ทําใหประเทศไทยกําลังเขาสูภ าวะ
สังคมสูงอายุ (Ageing Society) การศึกษาของสํานักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจ
และสังคมแหงชาติ (สศช.) พบวาประเทศไทยเริ่มเขาสูสังคมผูสูงอายุตั้งแตป ๒๕๔๗ และ
คาดวาจะเปนสังคมผูสูงอายุโดยสมบูรณ (Aged Society) ในป ๒๕๖๗ หรืออีกประมาณ ๑๓ ป
ขางหนา๒
๖. สําหรับกองทุนประกันสังคม ซึง่ องคกรแรงงานระหวางประเทศออกแบบใหสตู รบํานาญ
ตองการอัตราการจายสมทบแบบคงที่ (General Average Premium) เทากับรอยละ ๑๓ ของ
รายไดพึงประเมิน แตรัฐบาลครั้งนั้นไมคิดวาระบบเศรษฐกิจของประเทศจะสามารถแบกรับ

๑ Money Channel ๑๒ มกราคม ๒๕๕๔


๒ ไพโรจน วงศวุฒิวัฒน ๒๕๕๑

36 เอกสารหลักสมัชชาปฏิรูประดับชาติ ครั้งที่ ๑ พ.ศ. ๒๕๕๔


ภาระเงินสมทบที่สูงไดในทันทีที่เริ่มระบบประกันสังคม จึงเลือกที่จะนําระบบการจายเงินสมทบ
แบบขั้นบันได (Scaled Premium) โดยเริ่มเก็บเงินสมทบในระดับที่ตํ่ากอน แลวจึงเพิ่มเงิน
สมทบเปนระยะๆ จนถึงระดับที่คงที่ในที่สุด ในปจจุบันมีแรงตานที่จะตรึงอัตราเงินสมทบของ
กองทุนประกันสังคมใหคงที่ไวในระดับปจจุบัน ซึ่งจะนําไปสูการตองลดจํานวนเงินบํานาญลงมา
จนทําใหแรงงานเหลานี้ไดรับบํานาญในระดับที่ไมพอเพียงตอการดํารงชีพยามสูงอายุ นอกจาก
นั้นการเขาสูสังคมสูงอายุมีนัยสองประการตอกองทุนประกันสังคมคือ ๑) ภาระทางการเงินใน
การจายเงินบําเหน็จและบํานาญผูประกันตนตามเงื่อนไขชราภาพในอนาคตจะเพิ่มสูงขึ้น
๒) รายไดจากเงินสมทบของผูประกันตนจะลดลงในอนาคต เนื่องจากประชากรวัยแรงงาน
ลดลง เมื่อรายไดลดลงในขณะที่รายจายของกองทุนเพิ่มสูงขึ้น หากไมมีการวางแผนจัดการ
ทางการเงินที่ดีกองทุนมีโอกาสที่จะประสบภาวะลมละลายได
๗. เพื่อใหบรรลุวัตถุประสงคทางสังคมที่จะใหประชาชนมีปจจัยพอเพียงตอการ
ดํารงชีพยามสูงอายุจําเปนตองใชวิธีการทางสังคมและมาตรการทางการเงินการคลังหลาย
รูปแบบบูรณาการเขาดวยกัน กลาวคือ สงเสริมการออมดวยตนเองทั้งแบบบังคับภายใตระบบ
ประกันสังคม หรือการออมดวยความสมัครใจเพิ่มหลักประกันในชีวิต การจัดสวัสดิการเพื่อชวย
ผูที่ไมสามารถออมเงินไดเพียงพอดวยตนเอง นอกจากนี้ การวางระบบหลักประกันทางสังคม
สําหรับการดํารงชีพยามสูงอายุตอ งคํานึงถึงบริบททางสังคมวัฒนธรรมและเศรษฐกิจของประเทศ
ไทย ซึ่งมีจุดแข็งในวัฒนธรรมในการชวยเหลือเกื้อกูลภายในครอบครัว การสนับสนุนจากชุมชน
และรัฐ จึงมีความสําคัญและจําเปนที่ตองมีการดําเนินการใหมีการศึกษาทางเลือกของการสราง
หลักประกันในยามสูงอายุขนั้ พืน้ ฐาน และมีระบบสังคมทีส่ รางเสริมสุขภาวะในยามสูงอายุ รวมถึง
พัฒนารูปแบบและระบบการเงินการคลังเพื่อหลักประกันในยามสูงอายุที่หลากหลาย ครอบคลุม
คนในทุกสถานะ โดยรัฐสนับสนุนดวยมาตรการทางการเงินที่เปนธรรมในระดับที่เหมาะสม และ
มีความยั่งยืนในระยะยาว

ประเด็นพิจารณาของสมัชชาปฏิรูประดับชาติ
ขอใหสมัชชาปฏิรูประดับชาติ พิจารณาเอกสาร สมัชชาปฏิรูป ๑. มติ ๕

ระเบียบวาระที่ ๕ : การสรางระบบหลักประกันในการดํารงชีพและระบบสังคมที่สรางเสริมสุขภาวะแกผูสูงอายุ 37
สมัชชาปฏิรูป ๑.หลัก ๖

สมัชชาปฏิรูประดับชาติ ครั้งที่ ๑ เอกสารหลัก


ระเบียบวาระที่ ๖ ๒๖ มีนาคม ๒๕๕๔

การสรางสังคมที่คนไทยอยูเย็นเปนสุข
รวมกัน
ความเปนมาและสถานการณ
๑. สังคมไทยไดประกาศการบรรลุเปาหมายการพัฒนา เมือ่ สิน้ แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคม
แหงชาติ ฉบับที่ ๗ ดวยผลลัพธการเติบโตทางดานเศรษฐกิจของชาติ ทีพ่ รอมกันนัน้ ก็ตระหนักวากิจกรรม
การพัฒนาและความมัง่ คัง่ ทางเศรษฐกิจกระจุกตัวอยูใ นเมืองหลวง และเมืองใหญ ๆ เทานัน้ กอใหเกิด
ชองวางทางเศรษฐฐานะและการมีโอกาสทีต่ า งกันของประชากร สงผลใหมสี ภาวะการแขงขันเพือ่
สรางความมัง่ คัง่ ดานรายไดสงู ขึน้ กอใหเกิดปญหาพฤติกรรมของคนในสังคม สภาวะแวดลอมทางสังคม
เสื่อมโทรมลง
๒. ภาวะดังกลาว นํามาซึง่ การกําหนดเปาหมายทีจ่ ะปรับสรางสมดุลการพัฒนาประเทศใน
แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแหงชาติ ฉบับที่ ๘ และตอๆ มา ดวยการเรงเสริมสรางศักยภาพของ
คนทุกคนในทุกดาน พัฒนาสิ่งแวดลอมทางสังคมใหมีความมั่นคง เสริมสรางความเขมแข็งของ
ครอบครัว ชุมชน ใหสามารถสนับสนุนการพัฒนาศักยภาพและคุณภาพชีวติ ของคน รวมทัง้ ใหชมุ ชน
มีสว นรวมในการพัฒนาประเทศมากยิง่ ขึน้ (แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแหงชาติ ๒๕๔๐-๒๕๔๔)
๓. การพัฒนาศักยภาพและคุณภาพชีวติ ของเด็กและเยาวชน ไดรบั การจัดความสําคัญไว
ในลําดับตนๆ ดวยมีนัยวาเปนอนาคตของชาติ ดังจะเห็นไดจากงบประมาณภาครัฐที่จัดสรรผาน
กระทรวงศึกษาธิการ เพื่อการจัดการศึกษาปละกวารอยละ ๒๐ (รายงานการใชจายงบประมาณ
สํานักงบประมาณ กระทรวงการคลัง ป ๒๕๕๓) ของงบประมาณรายจายทั้งประเทศ แต
ยังมีเด็กและเยาวชนที่เขาไมถึงการศึกษาอีกมากมาย ดวยเหตุแหงความพิการ ความยากไร
เชือ้ ชาติ และอุปสรรคอืน่ ๆ และเยาวชนอีกไมนอ ยก็ยงั ตองกูย มื เงินเพือ่ การศึกษา ไมนบั ปญหาอืน่ ๆ

38
ที่เกิดกับเยาวชน ไดแก การตั้งครรภไมพึงประสงค ติดเกมส ยกพวกตีกัน ใชสารเสพติด เปนตน
๔. ประเทศไทยเริ่มเขาสูสังคมผูสูงอายุ ตั้งแตป ๒๕๔๗ และคาดวาจะเปนสังคมผูสูงอายุ
โดยสมบูรณ ในป ๒๕๖๗ หรืออีก ๑๓ ปขา งหนา (ไพโรจน วงศวฒ ุ วิ ฒ
ั น ๒๕๕๑) การทีร่ ฐั บาลจาย
เบี้ยสูงอายุเดือนละ ๕๐๐ บาท อาจยังไมใชมาตรการที่จะปองกันไมใหผูสูงอายุถูกทอดทิ้ง หรือ
ถูกละเมิดดวยเหตุตางๆ ได หากแตควรเรงทําใหผูสูงอายุทุกคนสามารถรักษาศักยภาพและ
ความสามารถในการดําเนินชีวิตประจําวัน การเขาถึงขอมูลขาวสาร ของตนเองไวใหไดนานที่สุด
รวมทัง้ ใหมปี รับสภาพแวดลอมในสังคมใหเอือ้ ตอการเดินทาง การเขารับบริการ หรือเขารวมกลุม
กิจกรรมทางสังคมไดจริงดวย
๕. ปจจุบันประเทศไทยมีจํานวนคนพิการเกือบสองลานคน (รายงานการสํารวจ
คนพิการของสํานักงานสถิติแหงชาติ ป ๒๕๕๐) และมีแนวโนมเพิ่มขึ้นสัมพันธกับแบบแผน
การเจ็บปวย การบาดเจ็บ และการมีอายุที่ยืนนานขึ้นของคนไทย ซึ่งคนพิการสวนใหญ
นั้นอาจกลาวไดวาเปนคนจนที่สุดในหมูคนยากจน ขาดโอกาสและเขาไมถึงบริการที่จําเปน
(สมัชชาสุขภาพครั้งที่ ๓ ๒๕๕๓) มีความเสี่ยงตอการถูกละเมิดหรือเลือกปฏิบัติสูง ไมวาใน
รูปแบบการปฏิบัติโดยตรงตอคนพิการ หรือการจัดสภาพแวดลอมที่ทําใหคนพิการไมสามารถ
เขาถึงและใชประโยชนจากสถานที่และบริการสาธารณะไดจริง
๖. การใหความสําคัญกับการสรางหลักประกันการมีโอกาสทีเ่ ทาเทียมกัน การพิทกั ษสทิ ธิ
ขั้นพื้นฐาน การปองกันการถูกละเมิดหรือเลือกปฏิบัติ ใหแกกลุมประชากรที่มีความเปราะบาง*
อื่นๆ ไดแก สตรี คนยากจน กลุมชาติพันธุ ชาวเล ผูปวยเอดส และคนที่ดอยโอกาสดวยเงื่อนไข
ตางๆ ทีผ่ า นมาการดําเนินงานของภาครัฐเปนไปในรูปแบบการสงเคราะห หรือการแกปญ  หาเฉพาะ
กรณีเปนสวนใหญ ในขณะทีก่ ารเสริมพลังดวยนวัตกรรมการเรียนรูท จี่ ะจัดการแกปญ  หาและการ
ปกปองตนเอง เปนไปโดยกลุม ชวยเหลือกันเอง องคกรหรือกลุม พัฒนาเอกชนดวยทรัพยากรทีจ่ าํ กัด
๗. กลไกการพิทกั ษสทิ ธิกลุม ประชากรทีม่ คี วามเปราะบางทีเ่ ปนสากล ไดแก การมีปฏิญญา
สากลวาดวยสิทธิของประชากรกลุม ทีม่ คี วามเปราะบางตางๆ ไดแก เด็ก สตรี คนพิการทุกประเภท
แตดวยกระแสการพัฒนาเศรษฐกิจทุนนิยมที่วิ่งไปไมหยุดยั้ง กอใหเกิดการกระจายรายไดและ
โอกาสที่ไมเปนธรรม จึงยังตองมีความพยายามลดชองวางความเหลื่อมลํ้าทางสังคม โดยกําหนด
เปนเปาหมายรวมในระดับสากลของการพัฒนาแหงสหัสวรรษดวย
๘. การขาดโอกาส เขาไมถงึ บริการทีจ่ าํ เปนตอการพัฒนาศักยภาพ และความเสีย่ งตอการ
ละเมิดสิทธิหรือการเลือกปฏิบัติของประชากรกลุมเปราะบางเหลานี้ เปนปญหาที่สั่งสมมากขึ้น

* กลุมประชากรที่มีความเปราะบาง หมายถึง กลุมประชากรที่มีเงื่อนไขหรือปจจัยบางประการ ที่กอใหเกิดความ


เสี่ยงตอการเขาไมถึงโอกาสและทรัพยากรที่จําเปนตอการดํารงชีวิต การถูกละเมิดสิทธิขั้นพื้นฐาน การถูกเลือกปฏิบัติโดยไม
เปนธรรม ซึ่งรวมถึง เด็ก เยาวชน สตรี ผูสูงอายุ คนพิการ คนยากจน และผูที่สังคมเรียกวาเปนผูดอยโอกาสดวยเงื่อนไขอื่นๆ

ระเบียบวาระที่ ๖ : การสรางสังคมที่คนไทยอยูเย็นเปนสุขรวมกัน 39
เรือ่ ยๆ แมจะมีการตัง้ กระทรวงการพัฒนาสังคมและความมัน่ คงของมนุษย (พม.) ขึน้ ตามพระราช
บัญญัติปรับปรุงกระทรวงทบวง กรม พ.ศ. ๒๕๔๕ โดยมุงใหเปนกระทรวงภาคสังคมที่ทําหนาที่
เกี่ยวกับการพัฒนาสังคม การสรางความเปนธรรมและความเสมอภาคในสังคม การสงเสริมและ
พัฒนาคุณภาพและความมัน่ คงในชีวติ สถาบันครอบครัวและชุมชน ทัง้ นีม้ งุ เนนประชาชนทุกกลุม
เปาหมาย โดยเฉพาะเด็ก เยาวชน สตรี ผูดอยโอกาส คนพิการ และผูสูงอายุ ใหมีความมั่นคงใน
การดํารงชีวิต ไดรับการพิทักษและคุมครองสิทธิตามกรอบรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย
พ.ศ. ๒๕๔๐ (ประวัติกระทรวงพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย)
๙. เมื่อพิจารณาโครงสรางกระทรวง พม. ที่รองรับภารกิจดังกลาวซึ่งประกอบดวย กรม
พัฒนาสังคมและสวัสดิการ ดูแลดานการจัดสวัสดิการและบริการทางสังคมในภาพรวม
สํานักกิจการสตรีและสถาบันครอบครัว สํานักสงเสริมและพัฒนาคุณภาพชีวิตคนพิการ
แหงชาติ สํานักสงเสริมสวัสดิภาพและพิทักษเด็ก เยาวชน ผูดอยโอกาส และผูสูงอายุ ทั้งนี้
กําลังคนสวนใหญปฏิบัติงานในสวนกลางและระดับจังหวัด กลไกและกําลังคนที่จะลงปฏิบัติงาน
เชิงรุกในระดับอําเภอและชุมชนมีจาํ กัดมาก อีกทัง้ การไดรบั การจัดสรรงบประมาณประจําป ยังเปน
เพียงประมาณรอยละ ๐.๕ ของงบประมาณรายจายประจําปเทานัน้ (พระราชบัญญัตงิ บประมาณ
รายจายประจําป ๒๕๕๐-๒๕๕๔)
๑๐. มีการตั้งกองทุนตามกฎหมายขึ้น ๔ กองทุน เพื่อสนับสนุนการสงเสริมและพัฒนา
คุณภาพชีวิตประชากรกลุมเปราะบางเหลานี้ โดยอยูภายใตการบริหารจัดการในรูปแบบราชการ
ของกระทรวงการพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย ซึ่งตามหลักการจะไดรับเงินอุดหนุน
จากรัฐทุกป แตในทางปฏิบัติมีบางปที่อาจไมไดรับจัดสรร เชนปงบประมาณ ๒๕๕๓ และงบที่ได
รับจัดสรรมีความไมแนนอนอาจปรับเพิม่ -ลดไดตามการพิจารณาเปนปๆ ไป นอกจากนัน้ กองทุน
สวนใหญยังขาดการมีสวนรวมของภาคประชาชนเทาที่ควร ยกเวนกองทุนสงเสริมและพัฒนา
คุณภาพชีวิตคนพิการ
๑๑. การดําเนินงานของกองทุนสวนใหญเปนไปในรูปแบบการสงเคราะห หรือการแกปญ หา
เฉพาะหนา ไมคอยมีการสนับสนุนการสรางความเขมแข็งภาคประชาชนเทาที่ควร ไมนําไปสูการ
สรางนวัตกรรมการพัฒนาคุณภาพชีวติ ทีต่ อบสนองความตองการของกลุม เปาหมายเฉพาะไดมาก
ขึน้ หรือกลไกปกปองพิทกั ษสทิ ธิทภี่ าคประชาชนมีสว นรวม อีกทัง้ ไมเห็นการสงเสริมการรณรงค
เพื่อสรางสังคมที่ทุกคนอยูรวมกันไดอยางสงบสุขและมีศักดิ์ศรีเทาเทียมกัน
๑๒. สถานการณทกี่ ลาวมาขางตน สะทอนใหเห็นปญหาความเหลือ่ มลํา้ ในการเขาถึงสิทธิ
และบริการทีจ่ าํ เปนโดยไมถกู เลือกปฏิบตั ขิ องประชากรกลุม เปราะบาง ทีก่ ลไกภาครัฐซึง่ รวมศูนย
อํานาจในการจัดการอยางทีเ่ ปนอยูไ มนา จะแกปญ หาโดยลําพังได อีกทัง้ ระบบการคลังเพือ่ การพัฒนา
สังคมและความมัน่ คงของมนุษย ยังขาดความมัน่ คงและไมสามารถสงผานการพัฒนาใหบงั เกิดผล

40 เอกสารหลักสมัชชาปฏิรูประดับชาติ ครั้งที่ ๑ พ.ศ. ๒๕๕๔


ไปถึงประชากร จึงสมควรที่จะมีกระบวนการปฏิรูปทางสังคม ที่เปดโอกาสใหภาคประชาชนและ
ภาคสวนอื่นๆ เขามามีสวนรวม ตลอดจนสรางความมั่นคงทางดานการคลังเพื่อการพัฒนาสังคม

การสรางสังคมที่คนไทยอยูเย็นเปนสุขรวมกัน
๑๓. การสรางความเปนธรรมเพือ่ ลดความเหลือ่ มลํา้ ในสังคม เกีย่ วพันกับการปรับเปลีย่ น
ความสัมพันธทางอํานาจใหม ระหวางภาครัฐ ภาคเอกชน และภาคประชาชน ทีผ่ า นมาการรวมศูนย
อํานาจรัฐที่ครอบคลุมไปยังทุกสวนของสังคม มีผลใหปจเจกและชุมชนออนแอ ไมมีพลังเพียงพอ
ในการจัดการชีวิตและทรัพยากรของตนเองได เชนเดียวกับการเขาถึงโอกาสและสิทธิ การจะ
เพิม่ พลังอํานาจในการจัดการตนเองใหแกประชาชน ควรตองลดอํานาจของรัฐลง และปรับเปลีย่ น
การจัดสรรงบประมาณเสียใหม (ยุทธศาสตรการปฏิรูป และกรอบการทํางานของคณะกรรมการ
ปฏิรูป ๒๕๕๓)
๑๔. คุณภาพชีวิตของคนไทยทุกคนควรมีเปาหมายในระดับอุดมคติ คือ เปนชีวิตที่มี
ศักดิศ์ รีและเทาเทียมกันในฐานะความเปนมนุษย มีสว นรวมทางสังคม มีสาํ นึกตอประโยชนสขุ ของ
สวนรวม และมีโอกาสในการพัฒนาศักยภาพของตนเอง ทัง้ ในทางกาย ใจ ภูมปิ ญ ญา และจิตวิญญาณ
เปนชีวิตที่สงบสุข ปราศจากภัยคุกคามจากผูอื่น หรือการคุกคามซึ่งกันและกัน ตลอดจนอยูใน
สภาพแวดลอมที่ไมเปนอันตรายตอสุขภาวะ เปนชีวิตที่มีหลักประกันดานเงื่อนไขการครองชีพ
และมีกลไกคุมครองทางสังคม (ยุทธศาสตรการปฏิรูป และกรอบการทํางานของคณะกรรมการ
ปฏิรูป ๒๕๕๓)
๑๕. การสรางสังคมที่คนไทยอยูเย็นเปนสุขรวมกัน คือ การทําใหทุกคนไดเขามาอยูใน
พื้นที่ทางสังคมและทํากิจกรรมทางสังคมรวมกันอยางมีศักดิ์ศรี ไมมีการเลือกปฏิบัติตอกันและ
กัน ไดรับโอกาสที่เทาเทียมกัน เขาถึงสิทธิ ทรัพยากร และใชประโยชนจากสถานที่ บริการ และ
ขอมูลขาวสารตางๆ ไดจริง
๑๖. หลักการสําคัญในการสรางสังคมที่คนไทยอยูเย็นเปนสุขรวมกัน มี ๔ ประการ คือ
การสรางสภาพแวดลอมที่ทุกคนสามารถเขาถึงและใชประโยชนได การสงเสริมความเสมอภาค
และขจัดการเลือกปฏิบัติโดยไมเปนธรรมตอบุคคล การสรางความมั่นคงทางดานการคลังเพื่อ
การพัฒนาสังคมอยางตอเนื่อง และการสรางพลังจิตอาสาโดยการมีสวนรวมอยางกวางขวางของ
ภาคประชาชนและภาคสวนตางๆ
๑๗. การสรางสภาพแวดลอมที่ทุกคนสามารถเขาถึงและใชประโยชนได จะเปนการเปด
พืน้ ทีใ่ หทกุ คนออกมาใชชวี ติ ทางสังคม ใชสทิ ธิและบริการทีจ่ าํ เปนในการพัฒนาศักยภาพและคุณภาพ
ชีวิตได ประกอบดวยแนวทางการดําเนินงานที่สําคัญ ไดแก การเสริมสรางเจตคติการเคารพใน
ความเปนมนุษย และการมีศักดิ์ศรีที่เทาเทียมกันของคนทุกคน การรณรงคและเสริมสรางสภาพ

ระเบียบวาระที่ ๖ : การสรางสังคมที่คนไทยอยูเย็นเปนสุขรวมกัน 41
แวดลอมที่ปราศจากอุปสรรคดวยแนวคิดการออกแบบเพื่อคนทั้งมวล (Universal design) การ
พัฒนาและสรางเทคโนโลยีสารสนเทศทีท่ าํ ใหทกุ คน เขาถึงและใชประโยชนจากขอมูลขาวสารเพือ่
การดํารงชีวติ และพัฒนาศักยภาพไดจริงและเทาเทียมกัน พัฒนาระบบคมนาคมขนสงทีเ่ หมาะสม
ทีท่ กุ คนสามารถเดินทางไดอยางปลอดภัย และการสงเสริมบริการสาธารณะทีจ่ าํ เปนเสริม สําหรับ
ทุกกลุมเปาหมายประชากรที่มีความตองการเฉพาะ
๑๘. การสงเสริมความเสมอภาคและการขจัดการเลือกปฏิบัติโดยไมเปนธรรมตอบุคคล
มีแนวทางที่สําคัญประกอบดวย การแกไขกฎหมายที่ไมเปนธรรม เลือกปฏิบัติ หรือจํากัดสิทธิ
ตอบุคคล การเสริมสรางกลไกปองกันและขจัดการเลือกปฏิบัติที่ไมเปนธรรมตอบุคคล (Non-
discrimination) ใหเขมแข็ง ที่เชื่อมโยงเปนเครือขายกันระหวางภาครัฐ เอกชน และภาคประชา
สังคม ทั้งในระดับสวนกลาง ระดับภูมิภาค และชุมชนทองถิ่น รวมทั้งการสงเสริมมาตรการเชิง
บวกเพื่อขจัดการเลือกปฏิบัติ (Affirmative action)
๑๙. การปฏิรูปการคลังเพื่อสังคม มีแนวทางที่สําคัญประกอบดวย การกระจายอํานาจ
การจัดการการคลังออกจากภาครัฐ โดยเปดโอกาสใหภาคเอกชนและภาคประชาสังคมมีสว นรวมใน
การพัฒนาเชิงนวัตกรรม ดวยกลไกทีม่ คี วามเปนอิสระ มีประสิทธิภาพ และมีธรรมาภิบาล แสวงหา
แหลงรายไดและการจัดการใหไดมาดวยมาตรการทีม่ คี วามมัน่ คง เชน การออกเปนกฎหมายรองรับ

ประสบการณการพัฒนาการคลังเพื่อสังคมในตางประเทศ
๒๐. บนพื้นฐานชีวิตที่ตองเผชิญกับความเหลื่อมลํ้า ความยากจน การขาดโอกาส
ประชาชนในสังคมไทยยังฝากความหวังไวกบั การพนันในรูปของการซือ้ สลาก อันเปนกิจกรรมทีอ่ าจ
นํามาซึ่งความเสื่อม ทั้งตอบุคคล ชุมชน และประเทศชาติ แมจะตระหนักถึงลักษณะอันเปนโทษ
ดังกลาว แตในความเปนจริงก็ไมปรากฏวามีสังคมใดสามารถขจัดการพนันออกไปไดโดยเด็ดขาด
๒๑. หลายประเทศจึงใหความสําคัญกับการดูแลใหการพนันอยูภายใตการควบคุมของ
กฎหมาย รวมทั้งบริหารจัดการใหมีรูปแบบ ทิศทางและปริมาณที่ไมกอใหเกิดโทษแกสังคม
ในบางประเทศยังไดวางกลไกเพื่อใหรายไดที่เกิดจากการพนันไดคืนกลับไปสูการแกปญหาและ
พัฒนาสังคม เชน ประเทศญี่ปุนกําหนดใหนํารายไดจากการพนันทางนํ้า เชน การแขงเรือใบ
ไปใชในกิจกรรมชวยเหลือผูดอยโอกาสและการพัฒนาสังคม ทั้งในประเทศญี่ปุนและประเทศ
กําลังพัฒนาอื่นๆ โดยผานการบริหารจัดการของ Nippon Foundation ประเทศสเปนไดให
สัมปทานการจัดจําหนายสลากกินแบงรัฐบาลแกสมาคมคนตาบอด โดยใหนํารายไดไปใชในการ
พัฒนาคุณภาพชีวติ คนตาบอดอยางครบวงจร รวมทัง้ ยังไดสรางงานใหแกคนตาบอดและคนพิการ
ประเภทตางๆ อีกเปนจํานวนนับหมื่นคน สวนการออกสลากของมลรัฐตางๆ ในสหรัฐอเมริกา
ก็มักจะกําหนดวัตถุประสงคที่ชัดเจนของการนํารายไดไปใชในการพัฒนาสังคม เชน สลากเพื่อ

42 เอกสารหลักสมัชชาปฏิรูประดับชาติ ครั้งที่ ๑ พ.ศ. ๒๕๕๔


การศึกษา เปนตน
๒๒. กรณีองคกรคนตาบอดแหงประเทศสเปน ทีเ่ รียกยอๆ วา “อองเซ” (ONCE or The
Organización Nacional de Ciegos Españoles (Spanish National Blind Organization)) จัดตัง้ ขึน้
เมื่อป พ.ศ. ๒๔๘๑ โดยรัฐบาลสนับสนุนกลไกในการหาทุน เพื่อนํารายไดมาใชในการดําเนินงาน
ขององคกร ดวยวิธกี ารออกสลากในระดับชาติ ระยะแรกการดําเนินงานทัง้ หมดอยูภ ายใตการควบคุม
ดูแลของรัฐบาล ซึ่งมอบใหอองเซเปนองคกรเดียวที่บริหารจัดการงานดานการใหบริการและการ
พัฒนาคุณภาพชีวิตคนตาบอดในสเปน ที่รวมถึงการจัดการศึกษาดวย รายไดจากกิจการสลากคือ
แหลงเงินทุนหลักของการบริหารจัดการองคกร นอกจากนี้การจําหนายสลากยังเปนแหลงสราง
อาชีพใหคนตาบอดอีกดวย
๒๓. ใน พ.ศ. ๒๕๔๓ อองเซมีพนักงานจําหนายสลากราว ๒๓,๐๐๐ คน ซึ่งในจํานวนนี้
๑๕,๐๐๐ คนเปนคนตาบอด ขณะที่อีกประมาณ ๘,๐๐๐ คน เปนคนพิการประเภทอื่น พนักงาน
ขายสลากทั้งหมดจะไดรับคาตอบแทนเปนรายเดือน ซึ่งมีอัตราเฉลี่ยของรายไดสูงกวาคนงานใน
อาชีพอืน่ ๆ ของสเปน รวมถึงการไดรบั คาคอมมิชชัน่ ตามยอดการจําหนายและไดรบั สวัสดิการตางๆ
ที่ดี มีการออกรางวัลสลากเปนประจําทุกวันยกเวนวันเสาร สามารถทํารายไดเฉลี่ยปละประมาณ
๑๐๓,๕๐๐ ลานบาท มีการจัดสรรรายไดจากกิจการสลากในแตละปเปนจํานวนเงินรอยละ ๓ ให
เปนคาใชจายในการดําเนินงานของมูลนิธิอองเซ ในการสนับสนุนการสรางงานใหคนพิการ และ
การจัดเตรียมสิ่งอํานวยความสะดวกในดานตางๆ เพื่อใหคนพิการเขาถึงโอกาสในทุกๆ ดานที่
จําเปนตอการพัฒนาคุณภาพชีวิต
๒๔. นอกจากนั้นอองเซยังไดตั้งบริษัทซีโอซา ซึ่งเปนกลไกทางธุรกิจอีกรูปแบบหนึ่ง เพื่อ
ขยายโอกาสทางการสรางรายไดและการจัดหางานใหแกคนตาบอด โดยหนวยธุรกิจแหงนีจ้ ะเขาไป
รวมถือหุน หรือรวมบริหารจัดการธุรกิจอืน่ ๆ เชน อุตสาหกรรมการกอสราง ธุรกิจอสังหาริมทรัพย
โรงแรม และธุรกิจบริการอื่นๆ จากนั้น บริษัทซีโอซาจะประสานงานและสนับสนุนใหคนตาบอด
ไดเขาไปทํางานในธุรกิจเหลานั้น นอกจากนี้ ยังสามารถสรางงานใหคนตาบอดและคนพิการ
ประเภทอื่นๆ ไมวาจะอาชีพคาสลากหรืออาชีพอื่น เชน นักกฎหมาย นักเศรษฐศาสตร ครู
นักขาว นักจิตวิทยา หรือผูเชี่ยวชาญดานคอมพิวเตอร เปนตน รวมถึงการใหบริการฟนฟู
สมรรถภาพทางการแพทย การศึกษา ผลิตสื่อสิ่งพิมพดวยระบบเบรลลและระบบเสียง และ
ปรับปรุงสภาพแวดลอมในประเทศสเปนใหเอื้ออํานวยความสะดวกสําหรับคนพิการ
๒๕. สําหรับประเทศไทยไดมีการกําหนดใหการพนันดานการออกสลาก อยูภายใต
พระราชบัญญัติสํานักงานสลากกินแบงรัฐบาล พ.ศ. ๒๕๑๗ รวมทั้งไดมีการกําหนดใหนํารายได
บางสวนจากกิจการสลากมาใชในงานดานการพัฒนาสังคมเปนครั้งคราว เชน การออกสลากการ
กุศลเพื่อนํารายไดไปใชในกิจการใดกิจการหนึ่งเปนการเฉพาะ โดยกําหนดจํานวนงวดของการ

ระเบียบวาระที่ ๖ : การสรางสังคมที่คนไทยอยูเย็นเปนสุขรวมกัน 43
ออกสลากไวอยางชัดเจน

โอกาสในการปฏิรปู ระบบการคลังเพือ่ สังคมจากการจําหนายสลาก


๒๖. สืบเนื่องจากพระราชบัญญัติสํานักงานสลากกินแบงรัฐบาล พ.ศ. ๒๕๑๗ ไดเริ่มจัด
พิมพสลากกินแบงรัฐบาล จากจํานวน ๗ ลานฉบับ แลวเพิ่มขึ้นเปน ๑๐ และ ๑๔ ลานฉบับ ใน
ป พ.ศ. ๒๕๓๐ และ ๒๕๓๔ ตามลําดับ นอกจากนั้นยังมีการจัดพิมพสลากบํารุงการกุศลขึ้นเปน
ครั้งคราวตั้งแตป พ.ศ. ๒๕๒๐ โดยในป พ.ศ. ๒๕๓๘ มีการจัดพิมพสลากฯ เพื่อชวยเหลือกีฬา
คนพิการ และมีการจัดพิมพสลากการกุศลเรื่อยมา จนถึงป พ.ศ. ๒๕๔๖ รวมจํานวนทั้งสิ้น ๓๒
ลานฉบับ รวมกับสลากกินแบงรัฐบาล จํานวน ๑๔ ลานฉบับ จึงมีสลากกินแบงรวมจํานวนทั้งสิ้น
๔๖ ลานฉบับ
๒๗. ตอมา เมื่อพฤศจิกายน พ.ศ. ๒๕๔๖ รัฐบาลไดเปลี่ยนสลากบํารุงการกุศลจํานวน
๑๖ ลานฉบับ มาเปนสลากกินแบงรัฐบาล ทําใหจํานวนสลากกินแบงรัฐบาลเพิ่มเปนจํานวน ๓๐
ลานฉบับ และสลากบํารุงการกุศล เหลือเพียงจํานวน ๑๖ ลานฉบับ และพฤศจิกายน พ.ศ. ๒๕๔๙
ไดนาํ สลากบํารุงการกุศลทีเ่ หลืออยูจ าํ นวน ๑๖ ลานฉบับไปเปนสลากกินแบงรัฐบาลทัง้ หมด รวม
จํานวน ๔๖ ลานฉบับ โดยไมมีสลากบํารุงการกุศลเหลืออยูเลย ตอจากนั้นในเดือนพฤศจิกายน
พ.ศ. ๒๕๕๒ ก็มีการจัดพิมพสลากกินแบงของรัฐบาลเพิ่มอีกจํานวน ๔ ลานฉบับ ปจจุบันมีสลาก
กินแบงรัฐบาล รวมจํานวน ๕๐ ลานฉบับ
๒๘. ตอมา ในชวงเดือนตุลาคม พ.ศ. ๒๕๕๑ – พฤษภาคม พ.ศ. ๒๕๕๒ ไดมกี ารจัดพิมพ
สลากบํารุงการกุศลขึน้ ใหม ๔ ลานฉบับ และในชวงวันที่ ๑๖ มกราคม พ.ศ. ๒๕๕๓ – ๑๖ สิงหาคม
พ.ศ. ๒๕๕๓ อีก ๘ ลานฉบับ (๑๕ งวด) และ ๒ ลานฉบับ ในชวงสิงหาคม พ.ศ. ๒๕๕๓ – ๑ กันยายน
พ.ศ. ๒๕๕๓
๒๙. ตั้งแตเดือนพฤศจิกายน พ.ศ. ๒๕๕๒ จึงมีสลากกินแบงรัฐบาลรวมจํานวน ๕๐ ลาน
ฉบับ และตั้งแตวันที่ ๑ กันยายน พ.ศ. ๒๕๕๓ มีสลากบํารุงการกุศล จํานวน ๑๔ ลานฉบับ รวม
จํานวนทั้งสิ้น ๖๔ ลานฉบับ (เปรียบเทียบกับจํานวนประชากรไทยคนละ ๑ ฉบับ ฉบับละ ๔๐
บาท)
๓๐. โดยพิจารณาเห็นวารายไดของกิจการสลากฯ เกิดจากความเชื่อของบุคคลซึ่งสวน
ใหญเปนคนจน มิใชเกิดจากการผลิตที่แทจริง ดังนั้นรายไดที่เกิดขึ้นจึงไมสมควรจัดเก็บเขารัฐ
แตควรถูกสงกลับไปพัฒนาสังคม พัฒนาศักยภาพและคุณภาพชีวติ สรางความมัน่ คงและเปนธรรม
ทางสังคมใหแกผูยากไร ผูดอยโอกาสกลุมตางๆ สภาคนพิการทุกประเภทแหงประเทศไทยจึงได
จัดทําขอเสนอแนวทางปฏิรปู การเงินการคลังเพือ่ สังคม เรือ่ ง สลากเพือ่ การพัฒนาสังคม เสนอตอ
นายกรัฐมนตรีเมื่อธันวาคม ๒๕๕๓ และนายกรัฐมนตรีไดขอความเห็นของคณะกรรมการสมัชชา

44 เอกสารหลักสมัชชาปฏิรูประดับชาติ ครั้งที่ ๑ พ.ศ. ๒๕๕๔


ปฏิรูปตอขอเสนอดังกลาว
๓๑. ประเด็นสําคัญที่นําเสนอ คือ ปรับลดจํานวนสลากกินแบงรัฐบาล ใหเหลือจํานวน
เพียง ๑๔ ลานฉบับ และเพิ่มจํานวนสลากบํารุงการกุศล เปนจํานวน ๕๐ ลานฉบับ และใหนํา
รายไดรอยละ ๒๘ (ตามมาตรา ๒๒ ของพระราชบัญญัติสลากกินแบงฯ พ.ศ. ๒๕๑๗) ของราคา
สลากบํารุงการกุศลที่มีจํานวน ๕๐ ลานฉบับ ไปสมทบกองทุนที่รองรับการพัฒนาศักยภาพและ
คุณภาพชีวิตประชากรกลุมที่มีความเปราะบาง ซึ่งอยูภายใตกระทรวงการพัฒนาสังคมและความ
มั่นคงของมนุษยในขณะนี้ จํานวน ๕ กองทุน กองทุนละ ๑๐ ลานฉบับ ไดแก ๑) เด็กเยาวชน ๒)
สตรี ๓) ผูสูงอายุ ๔) คนพิการ และ ๕) สวัสดิการสังคม
๓๒. กรณีภาระผูกพันกับการออกสลากบํารุงการกุศลเฉพาะกิจ ใหใชในสวนของ
สลากกินแบงรัฐบาล จํานวน ๑๔ ลานฉบับ ซึ่งรัฐบาลสามารถนําไปออกเปนสลากการกุศลตาม
ความเหมาะสมและตามนโยบายของรัฐบาล เชน การสรางโรงพยาบาล สวนวิธีการจัดจําหนาย
สลากฯ ใหเปนไปตามหลักการเดิม
๓๓. คณะกรรมการสมัชชาปฏิรูปไดเสนอความเห็นตอนายกรัฐมนตรี ตามระบุใน
หนังสือที่ คสป. ๑/๒๕๕๔ ลงวันที่ ๑ กุมภาพันธ ๒๕๕๔ วา เห็นดวยในหลักการการนําเงินรายได
จากการจําหนายสลากมาใชเพือ่ การพัฒนาสังคม โดยเฉพาะการพัฒนาคุณภาพชีวติ คนพิการและ
ผูดอยโอกาสกลุมตางๆ แทนการนําเขาเปนรายไดแผนดินแบบเดียวกับภาษี โดยเฉพาะการใช
ในลักษณะของการพัฒนาเชิงนวัตกรรม ไมใชการสงเคราะหแกกลุม เปาหมายโดยตรง ทีค่ วรเสนอให
มีมติคณะรัฐมนตรีเพือ่ ดําเนินการตามนี้ แตตอ งรีบปรับปรุงพระราชบัญญัตสิ าํ นักงานสลากกินแบง
รัฐบาล เพื่อใหกลไกการคลังนี้เปนกลไกที่ยั่งยืน
๓๔. ซึง่ หลังจากมีมติคณะรัฐมนตรีแลวควรใหมคี ณะทํางานขึน้ มาจัดทํารายละเอียดการ
จัดสรรเงินเพือ่ การพัฒนาใหกลุม ผูด อ ยโอกาสตางๆ รวมทัง้ กลไกทีจ่ ะมากําหนดทิศทางและแนวทาง
การใชจายเงินกองทุน ใหเกิดการดูแลการใชจายเงินอยางโปรงใสและมีประสิทธิภาพ ทั้งนี้ควร
เปนกลไกที่เปนอิสระในการบริหารอยางมีธรรมาภิบาล รวมทั้งดําเนินการเพื่อการแกไขปรับปรุง
พระราชบัญญัติสํานักงานสลากกินแบงฯ พ.ศ. ๒๕๓๗ ดวย

ระเบียบวาระที่ ๖ : การสรางสังคมที่คนไทยอยูเย็นเปนสุขรวมกัน 45
ประเด็นพิจารณาของสมัชชาปฏิรูประดับชาติ
ขอใหสมัชชาปฏิรูประดับชาติพิจารณาเอกสาร สมัชชาปฏิรูป ๑. มติ ๖

เอกสารอางอิง

ยุทธศาสตรการปฏิรูป และกรอบการทํางานของคณะกรรมการปฏิรูป. ๒๕๕๓ หนา ๓-๔, หนา ๑๐ :


สํานักงานปฏิรูป
ประวัติกระทรวงพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย ที่มา http://www.m-society.go.th/
aboutmso.php
แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแหงชาติ. ๒๕๔๐-๒๕๔๔. ทีม่ า http://www.nesdb.go.th/Default.
aspx?tabid=90. สํานักงานคณะกรรมการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแหงชาติ.
พระราชบัญญัติงบประมาณรายจายประจําป ๒๕๕๐-๒๕๕๔
ไพโรจน วงศวฒ
ุ วิ ฒ
ั น. “สังคมผูส งู อายุ: เราจะเตรียมรับมือกันอยางไร?” จุลสารธนาคารกรุงเทพ ๒๕๕๑
รายงานการใชจายงบประมาณ สํานักงบประมาณ กระทรวงการคลัง ป ๒๕๕๓
รายงานการสํารวจคนพิการของสํานักงานสถิติแหงชาติ ป ๒๕๕๐
สมัชชาสุขภาพครัง้ ที่ ๓ (ธันวาคม ๒๕๕๓) เอกสารรายงาน วาระ “ความเปนธรรมในการเขาถึงบริการ
สุขภาพของคนพิการ”

46 เอกสารหลักสมัชชาปฏิรูประดับชาติ ครั้งที่ ๑ พ.ศ. ๒๕๕๔


สมัชชาปฏิรูป ๑.หลัก ๗
สมัชชาปฏิรูประดับชาติ ครั้งที่ ๑ เอกสารหลัก
ระเบียบวาระที่ ๗ ๒๖ มีนาคม ๒๕๕๔

การปฏิรปู การกระจายอํานาจเพือ่ เสริมสราง


และพัฒนาศักยภาพการจัดการตนเองของ
ชุมชนทองถิ่น สรางความเปนธรรมและลด
ความเหลื่อมลํ้าในสังคม
หลักการสําคัญ
๑. วิกฤตปญหาสังคมไทยรุนแรงขึน้ ในทุกระดับตัง้ แตระดับปจเจก ครอบครัว ชุมชนจนถึง
ระดับชาติเปนปญหาทีม่ คี วามซับซอนมากขึน้ เกีย่ วเนือ่ งกันทัง้ ระบบและในทุกดานไมวา จะเปนปญหา
ดานเศรษฐกิจ ปญหาการจัดสรรทรัพยากรธรรมชาติ ปญหาทางสังคม ปญหาระบบการศึกษา ปญหา
ทางการเมืองซึ่งสงผลกระทบตอคุณภาพชีวิต และสุขภาวะของคนไทย สาเหตุหลักที่ทําใหปญหา
เหลานี้รุนแรงมากขึ้นเปนผลมาจากทิศทางการพัฒนาของรัฐนโยบายรัฐ
๒. วิธกี ารจัดการแบบรวมศูนยทงั้ เชิงอํานาจและเชิงงบประมาณทําใหประชาชนไมสามารถ
กําหนดทิศทางการพัฒนาทีส่ อดคลองกับบริบทของตนเอง เกิดความไมเทาเทียม ความไมเปนธรรม
ของสังคม ไมสามารถจัดสรรทรัพยากรเพื่อการจัดการปญหาในพื้นที่ของตนเอง
๓. ปรากฏการณความไมเปนธรรมและความเหลื่อมลํ้าในสังคมที่เกิดขึ้น สาเหตุมาจาก
ความไมสมดุลของอํานาจระหวางรัฐบาลกลางกับชุมชนทองถิ่น และเปนที่มาของวิกฤตความ
แตกแยก ทําใหประชาชนในพื้นที่ตาง ๆ รวมกลุมประทวงเรียกรองสิทธิในการจัดการตนเอง อาทิ
เชน การเรียกรองของสมัชชาคนจน การประทวงของกลุมเกษตรกร การรองขอใหรัฐทบทวน
นโยบายการพัฒนาของเครือขายภาคประชาสังคมในแตละภูมิภาค
๗. รัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. ๒๕๕๐ มีเจตนารมณในการใหคนไทยมีความ
เปนพลเมือง การเมืองใสสะอาด คนไทยมีศักยภาพในการกําหนดทิศทางการพัฒนาตนเอง

47
คนไทยมีศักดิ์ศรีของความเปนมนุษยอยางเทาเทียมกัน จนในที่สุดสังคมมีความเปนธรรมและ
สามารถลดความเหลื่อมลํ้าอันเกิดจากการกระทําของคนไทยดวยกันอยางมีพลวัต
เพื่อสนับสนุนใหประชาชนทั้งหญิงและชายมีศักยภาพในการปกครองตนเองอยางแทจริง
และเอื้อประโยชนสูงสุดตอชุมชนตามเจตนารมณของรัฐธรรมนูญ จึงมีการบัญญัติในรัฐธรรมนูญ
แหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. ๒๕๕๐ มาตรา ๖๖ มาตรา ๗๘ (๓) มาตรา ๘๗ (๑) (๒) (๓) (๔) (๕)
และวรรคทาย และมาตรา ๑๖๓ ที่กําหนดใหรัฐจะตองมีนโยบายในการสรางการมีสวนรวมของ
ประชาชนโดยตองคํานึงถึงสัดสวนหญิงชายที่ใกลเคียงกัน หรือที่เหมาะสมตามบริบทของพื้นที่
ในการกําหนดทิศทางการพัฒนา การกระจายอํานาจใหองคกรปกครองสวนทองถิ่น ใหอํานาจ
องคกรปกครองสวนทองถิ่นพึ่งตนเอง และตัดสินใจในการดําเนินกิจการของทองถิ่นไดเอง เพื่อ
พัฒนาโครงสรางพื้นฐาน เศรษฐกิจ และบริการสาธารณะในพื้นที่ไดอยางทั่วถึงและเทาเทียม
รวมถึงการดําเนินการตามแนวนโยบายพื้นฐานแหงรัฐ
๕. แมวา พระราชบัญญัตกิ าํ หนดแผนและขัน้ ตอนการกระจายอํานาจใหแกองคกรปกครอง
สวนทองถิน่ พ.ศ. ๒๕๔๒ ไดกาํ หนดให เทศบาล องคการบริหารสวนตําบล องคการบริหารสวนจังหวัด
และเมืองพัทยา มีอํานาจหนาที่ในการจัดบริการสาธารณะในพื้นที่ของตนเองและมีกฎหมายที่
เกี่ยวกับการจัดตั้งองคกรปกครองสวนทองถิ่นแตละรูปแบบ-สภาทองถิ่น-รายไดและการจัดสรร
จํานวน ๓๒ ฉบับ และคณะกรรมการกระจายอํานาจยังมีการประกาศแผนปฏิบตั กิ ารการกระจาย
อํานาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถิ่นถึงสองรอบ ตั้งแต พ.ศ. ๒๕๔๕ แตก็มีการดําเนินการ
ตามแผนปฏิบัติการนอยมาก เชน แผนปฏิบัติการกําหนดใหกระทรวงสาธารณสุขถายโอนสถานี
อนามัยใหแกองคการบริหารสวนตําบล ภายในป พ.ศ. ๒๕๕๓ ถาไมสามารถดําเนินการได
ก็ใหถายโอนใหองคการบริหารสวนจังหวัด จนถึงปจจุบันกระทรวงสาธารณสุขถายโอนสถานี
อนามัยใหแก อบต. เพียง ๒๘ แหง จากสถานีอนามัยทั้งหมดเกือบหนึ่งหมื่นแหง และก็ไมได
ดําเนินการถายโอนใหแก อบจ. แตอยางใด
๖. ทีผ่ า นมาพบวา การถายโอนภารกิจจากหนวยงานของรัฐใหกบั องคกรปกครองสวนทองถิน่
ยังไมสามารถจัดการเรือ่ งสําคัญทีเ่ กีย่ วของกับการดํารงชีวติ ของประชาชน โดยเฉพาะการสรางความ
เปนธรรมและลดความเหลื่อมลํ้าของสังคม ทั้งนี้เนื่องจากการบริหารจัดการราชการสวนทองถิ่น
ยังมีขอ จํากัดอยูม าก ทัง้ การถูกกํากับ ควบคุมโดยนโยบาย มาตรการ ขอบังคับ และกลไกจากการ
บริหารราชการสวนกลางและสวนภูมิภาค และประเด็นสําคัญที่สุดคือการจัดสรรงบประมาณ
เงินอุดหนุน และการบริหารการเงิน งบประมาณของทองถิ่น ตัวอยางที่ชัดเจน เชน การจัดการ
ของทองถิน่ ในเรือ่ งการศึกษา การสาธารณสุข การจัดการฐานทรัพยากรธรรมชาติและสิง่ แวดลอม
ที่ยังมีกฎหมายหรือกฎกระทรวงตางๆ ควบคุมกํากับโดยรัฐบาลกลางอยู และการจัดสรร
งบประมาณที่ผานมาพบวา มีจัดสรรงบประมาณ ป พ.ศ. ๒๕๕๒ - ๒๕๕๓ และ ๒๕๕๔ รอยละ

48 เอกสารหลักสมัชชาปฏิรูประดับชาติ ครั้งที่ ๑ พ.ศ. ๒๕๕๔


๒๕.๘๒ - ๒๕.๒๖ และ ๒๖.๑๔ ตามลําดับ ซึง่ มีอตั ราเพิม่ ขึน้ นอยมากและหางไกลจากเจตนารมณ
ที่กฎหมายกําหนดไวที่อยางนอยรอยละ ๓๕ อีกดวย

แนวทางการแก ไขปญหา
๗. การปฏิรูประบบการกระจายอํานาจควรสนับสนุนใหประชาชนทั้งหญิงและชายใน
สัดสวนทีเ่ หมาะสม มีศกั ยภาพในการปกครองตนเองอยางแทจริงและเอือ้ ประโยชนสงู สุดตอชุมชน
ตามเจตนารมณของรัฐธรรมนูญโดยจะตองมีการทบทวน ปรับปรุง และกําหนดโครงสราง กลไก
และบทบาทหนาที่ใหม ดวยการปรับปรุงแกไขเพิ่มเติมกฎหมาย ระเบียบ ขอบังคับ รวมถึงการ
ตรากฎหมายใหม๒
๘. การถายโอนอํานาจและภารกิจควรเนนความสําคัญของชุมชนทองถิ่นผูจัดทําบริการ
ทีเ่ ปน “เจาของพืน้ ที”่ หรือ “อยูใ กลชดิ กับชุมชนพืน้ ที”่ ซึง่ ในโครงสรางการเมืองการปกครองของ
ประเทศไทยหมายถึงองคกรปกครองสวนทองถิ่น การกําหนดภารกิจและการถายโอนภารกิจ
ของสวนราชการใหกับองคกรปกครองสวนทองถิ่นจึงเปนกระบวนการที่มีความจําเปนในการ
ดําเนินการตามเจตนารมณของรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. ๒๕๕๐ มาตรา ๗๘ (๓)
มาตรา ๘๗ (๒) โดยตองคํานึงถึงสัดสวนหญิงและชายที่ใกลเคียงกันหรือที่เหมาะสมตาม
บริบทของพื้นที่ และพระราชบัญญัติกําหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอํานาจ พ.ศ. ๒๕๔๒
เพื่อใหองคกรปกครองสวนทองถิ่นมีบทบาทนําและมีความสามารถในการจัดบริการสาธารณะ
ใหสอดคลองกับปญหาและความตองการภายในชุมชนทองถิ่นมากที่สุด
๙. การเพิ่มความเปนอิสระทางการเงินคลังขององคกรปกครองสวนทองถิ่นเพื่อลดการ
พึ่งพิงรายไดจากการจัดสรรจากรัฐบาลและเพียงพอตอการปฏิบัติงานควบคูกันได จะตองมีการ
ปรับปรุงฐานภาษีที่มีอยูเดิม (เชน การประเมินราคาทรัพยสินที่สะทอนราคาตลาดของทรัพยสิน
เปนตน) การขยายฐานรายไดใหมๆ ที่จะตองแกไขกฎหมายตางๆ ที่เกี่ยวของ (เชน การจัดเก็บ
คาธรรมเนียม เปนตน) และหลักเกณฑการจัดสรรรายไดของรัฐบาลกลางใหองคกรปกครอง
สวนทองถิ่นที่จะตองเปนไปเพื่อการสรางความเปนธรรมดวย โดยที่ในปจจุบัน รวมถึงระเบียบ
การสนับสนุนงบประมาณใหแกองคกรชุมชนจะตองใหความสําคัญกับเจตนาขององคกรปกครอง
สวนทองถิ่นที่ใหการสนับสนุนเปนสําคัญ
๑๐. ตามเจตนารมณของรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. ๒๕๕๐ มาตรา ๖๖
มาตรา ๗๘ (๓) มาตรา ๘๗ (๑) (๒) (๓) (๔) และวรรคทาย และ มาตรา ๑๖๓ ที่กําหนดใหรัฐ
มุงสงเสริมการมีสวนรวมของประชาชนโดยตองคํานึงถึงสัดสวนหญิงและชายที่ใกลเคียงกันหรือ
ที่เหมาะสมตามบริบทของพื้นที่ ในกิจการชาติและทองถิ่น การปกครองทองถิ่นถือเปนระบบที่
ควรเปดโอกาสใหประชาชนเขารวมคิด รวมทํา รวมตรวจสอบและรับรองผลที่เกิดขึ้นมากที่สุด

ระเบียบวาระที่ ๗ : การปฏิรูปการกระจายอํานาจเพื่อเสริมสรางและพัฒนาศักยภาพการจัดการตนเอง 49
ของชุมชนทองถิ่น สรางความเปนธรรมและลดความเหลื่อมลํ้าในสังคม
ในทุกกระบวนการ ทุกขั้นตอน ของการกําหนดนโยบายและวางแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคม
โดยเฉพาะในระดับพื้นที่ รวมทั้งการดําเนินกิจการของทองถิ่น ใหเปนรูปธรรมและยอมรับไดทาง
สังคมและวัฒนธรรมในพื้นที่ พรอมที่จะวิวัฒนประชาชนสูความเปนพลเมืองในที่สุด

มติระดับชาติที่เกี่ยวของกับการปฏิรูประบบการกระจายอํานาจ
๑๑. มติสมัชชาสุขภาพแหงชาติ ครั้งที่ ๓
สมัชชาสุขภาพแหงชาติ ครัง้ ที่ ๓ วันที่ ๑๗ ธันวาคม ๒๕๕๓ ไดมมี ติในระเบียบวาระ
นโยบายสนับสนุนพื้นที่จัดการตนเองเพื่อสังคมสุขภาวะ โดยมติเปนไปเพื่อการพัฒนากลไกการ
จัดการตนเองและพัฒนาศักยภาพชุมชนทองถิ่นใหจัดการตนเองในทุกระดับ ดังรายละเอียดใน
ภาคผนวกหมายเลข ๑
๑๒. มติสมัชชาองคกรปกครองสวนทองถิ่นเพื่อการปฏิรูป
สมัชชาองคกรปกครองสวนทองถิ่นเพื่อการปฏิรูปเมื่อวันที่ ๒-๓ มีนาคม ๒๕๕๔
ไดมีมติในการปฏิรูปโครงสรางและระบบการปกครองสวนทองถิ่นเพื่อสรางความเปนธรรมและ
ลดความเหลื่อมลํ้าในสังคม โดยมติประกอบดวย ๔ สวน คือสวนที่ ๑ ขอเสนอดานกฎหมาย
ระเบียบและขอบังคับ สวนที่ ๒ ขอเสนอดานการถายโอนภารกิจ สวนที่ ๓ ขอเสนอดาน
การเงินการคลังทองถิ่น สวนที่ ๔ ขอเสนอดานการจัดความสัมพันธระหวางชุมชนกับทองถิ่น
ดังรายละเอียดในภาคผนวกหมายเลข ๒

ประเด็นการพิจารณาของสมัชชาปฏิรูป
ขอใหสมัชชาปฏิรูประดับชาติ พิจารณาเอกสาร สมัชชาปฏิรูป ๑ มติ ๗

50 เอกสารหลักสมัชชาปฏิรูประดับชาติ ครั้งที่ ๑ พ.ศ. ๒๕๕๔


ภาคผนวก
สมัชชาปฏิรปู ๑. หลัก ๗.ผนวก ๑

สมัชชาปฏิรูประดับชาติ ครั้งที่ ๑
ระเบียบวาระที่ ๗ ๒๘ กุมภาพันธ ๒๕๕๔

นโยบายสนับสนุนพื้นที่จัดการตนเองเพื่อสังคมสุขภาวะ

สมัชชาสุขภาพแหงชาติครั้งที่สาม
ไดพิจารณารายงานเรื่องนโยบายสนับสนุนพื้นที่จัดการตนเองเพื่อสังคมสุขภาวะ๑
รับทราบ วาวิธกี ารบริหารจัดการ การพัฒนาแบบรวมศูนยทงั้ เชิงอํานาจและเชิงงบประมาณ
ทําใหเกิดความไมเทาเทียม ความไมเปนธรรมของสังคม ประชาชนไมสามารถกําหนดทิศทางการ
พัฒนา รวมทัง้ การจัดสรรทรัพยากรทีส่ อดคลองกับปญหาของพืน้ ทีต่ นเอง ปรากฏการณทเี่ กิดขึน้
แสดงใหเห็นถึงความไมสมดุลของอํานาจระหวางรัฐกับชุมชนทองถิ่น
รับทราบ วาการบริหารราชการสวนทองถิน่ ถูกกํากับ ควบคุมโดยนโยบาย มาตรการ ขอบังคับ และ
กลไกจากการบริหารราชการสวนกลางและการบริหารราชการสวนภูมภิ าค โดยเฉพาะการจัดสรร
และการบริหารงบประมาณทองถิ่น เปนขอจํากัดทําใหทองถิ่นไมสามารถจัดการตนเองได
อยางมีประสิทธิผล อีกทั้งแสดงใหเห็นถึงความไมสมดุลของอํานาจระหวางการบริหารราชการ
สวนกลาง การบริหารราชการสวนภูมิภาค กับทองถิ่น
รับทราบ วาการดําเนินงานของหนวยงานและองคกรอิสระที่เกี่ยวของกับการกําหนด
นโยบาย รวมถึงองคกรสนับสนุนงบประมาณบางองคกร ไมเอื้อตอการสนับสนุนใหชุมชนจัดการ
ตนเองในพื้นที่ สิ่งที่เกิดขึ้นแสดงใหเห็นถึงความไมสมดุลของอํานาจระหวางองคกรสนับสนุน
งบประมาณกับชุมชนทองถิ่น
กังวล วาปรากฏการณที่เกิดขึ้นเปนสัญญาณความไมเปนธรรมและความรุนแรงในสังคม
หากรัฐไมสามารถแกไขปญหาใหสอดคลองกับพื้นที่ ไมสรางการมีสวนรวมในการจัดการตนเอง
ของชุมชนทองถิน่ จะทําใหปญ
 หาทวีความรุนแรงจนไมอาจควบคุม และอาจนําไปสูค วามแตกแยก
๑ เอกสาร สมัชชาสุขภาพ ๓. หลัก ๗

52
ทางสังคมจนยากที่จะเยียวยา
ตระหนัก วาการปฏิรูปประเทศไทยโดยหลักการใหชุมชนทองถิ่นสามารถจัดการตนเอง
ในพื้นที่ไมสามารถจะเกิดขึ้นได หากไมปรับเปลี่ยนสมดุลอํานาจ สมดุลในการบริหารงบประมาณ
ระหวางการบริหารราชการสวนกลาง การบริหารราชการสวนทองถิน่ องคกรนโยบาย องคกรสนับสนุน
งบประมาณกับชุมชน
ตระหนัก วาการจัดสมดุลเชิงอํานาจ เปนเรือ่ งทีต่ อ งเรงดําเนินการ โดยลดอํานาจการบริหาร
จัดการของการบริหารราชการสวนกลางลงใหเหลือเพียงภารกิจหลักเทาที่จําเปน การกระจาย
อํานาจสูท อ งถิน่ และการจัดกระบวนการบริหารงานพัฒนาเชิงพืน้ ทีแ่ บบมีสว นรวม ตามเจตนารมณ
ของรัฐธรรมนูญอยางแทจริง สิ่งที่สําคัญคือ การที่ประชาชนในชุมชนสามารถตัดสินใจ กําหนด
ทิศทางการพัฒนา บริหารจัดการชุมชนของตนเองรวมกับหนวยงาน และภาคีอนื่ ๆ ทัง้ ดานการเมือง
เศรษฐกิจ สังคม วัฒนธรรม ทรัพยากรธรรมชาติสิ่งแวดลอม
จึงมีมติ ดังตอไปนี้
๑. ขอใหคณะกรรมการสุขภาพแหงชาติ เสนอคณะรัฐมนตรีเพือ่ พิจารณาใหการสนับสนุน
พืน้ ทีจ่ ดั การตนเองเพือ่ สังคมสุขภาวะ เปนนโยบายสําคัญ โดยมอบให สถาบันพัฒนาองคกรชุมชน
รวมกับสมาคมองคการบริหารสวนจังหวัดแหงประเทศไทย สมาคมสันนิบาตเทศบาลแหงประเทศไทย
สมาคมองคการบริหารสวนตําบลแหงประเทศไทย เปนแกนประสานใหเกิดคณะกรรมการที่เปน
กลไกการดําเนินการ ประกอบดวยตัวแทนจากหนวยงานตางๆ ทีเ่ กีย่ วของกับการจัดการชุมชนทองถิน่
ทั้งภาครัฐ ภาคเอกชน ภาควิชาการ ภาคประชาชน โดยใหมีผูแทนชุมชน ในสัดสวนไมนอยกวา
รอยละ ๖๐ ทั้งนี้คณะกรรมการมีหนาที่พัฒนากลไกการจัดการตนเองและพัฒนาศักยภาพชุมชน
ทองถิ่นใหจัดการตนเองในทุกระดับ โดยพิจารณาแนวทางดําเนินการเบื้องตน ดังนี้
๑.๑ พัฒนากลไกรวมในชุมชนทองถิ่นใหมีบทบาทสําคัญในกระบวนการจัดทําแผน
ยุทธศาสตรการพัฒนาพื้นที่ในทุกระดับ ทั้งแผนชุมชน แผนทองถิ่น แผนอําเภอ
และแผนจังหวัด โดยใหกลไกดังกลาว มีสัดสวนผูแทนภาคประชาชนกับภาค
ประชาสังคมรวมกันไมนอยกวารอยละ ๖๐
๑.๒ สรางมาตรการเพือ่ กําหนดใหแผนยุทธศาสตรการพัฒนาพืน้ ทีใ่ นทุกระดับ มีแผน
งานและโครงการที่ชุมชนในพื้นที่นั้นเปนผูรับผิดชอบโครงการรวมกับทองถิ่น
และ/หรือราชการสวนภูมภิ าค โดยมีงบประมาณสนับสนุนจากทองถิน่ และ/หรือ
ราชการสวนภูมภิ าค ในสัดสวนไมนอ ยกวารอยละ ๓๐ ของงบประมาณทีด่ าํ เนินการ
ดานสุขภาวะแตละพื้นที่

เอกสารภาคผนวก ๑ : นโยบายสนับสนุนพื้นที่จัดการตนเองเพื่อสังคมสุขภาวะ 53
๑.๓ สรางกลไกเพื่อการพัฒนาศักยภาพการจัดการตนเองใหกับชุมชนทองถิ่น
๑.๔ พัฒนากลไกใหชมุ ชนทองถิน่ มีบทบาทสําคัญในกระบวนการติดตาม กํากับ และ
ประเมินผลการดําเนินงานตามแผนยุทธศาสตรการพัฒนาพื้นที่ในทุกระดับ
๑.๕ สรางขอตกลงรวมกับหนวยงานและองคกรอิสระทีเ่ กีย่ วของกับการกําหนดนโยบาย
รวมถึงองคกรสนับสนุนงบประมาณใหมีนโยบาย และจัดสรรงบประมาณหรือ
เงินทุนใหชุมชนทองถิ่นบริหารจัดการตามภารกิจที่ชุมชนทองถิ่นเปนผูกําหนด
และตัดสินใจเอง
๑.๖ รวมกับสถาบันวิชาการ ศึกษาวิจยั รูปแบบการปกครอง โครงสรางเชิงอํานาจ ลักษณะ
ความสัมพันธทเี่ อือ้ ตอการจัดการตนเองของชุมชนทองถิน่ ทีส่ อดคลองกับบริบทของ
พื้นที่ ทั้งในระดับหมูบาน ตําบล อําเภอ จังหวัด และในพื้นที่ลักษณะพิเศษ โดย
ศึกษาใหแลวเสร็จภายใน ๒ ป เพื่อรายงานผลตอสมัชชาสุขภาพแหงชาติครั้งที่
๕ และคณะรัฐมนตรีเพื่อผลักดันใหเกิดการทดลองปฏิบัติการในพื้นที่ตนแบบ
๒. ขอใหสมาชิกสมัชชาสุขภาพแหงชาติพจิ ารณากําหนดเรือ่ งพืน้ ทีจ่ ดั การตนเองเพือ่ สังคม
สุขภาวะ เปนหนึ่งในระเบียบวาระของสมัชชาสุขภาพเฉพาะพื้นที่ ทั้งนี้เพื่อติดตาม ประเมินผล
แผนยุทธศาสตรการพัฒนาพื้นที่ทุกระดับภายในจังหวัด
๓. ขอใหองคกรปกครองสวนทองถิ่นโดยเฉพาะองคการบริหารสวนจังหวัด เปนองคกร
หลักในการสนับสนุนงบประมาณและประสานการดําเนินงานรวมกับ สภาองคกรชุมชน เครือขาย
องคกรชุมชน เครือขายภาคประชาสังคม เครือขายสมัชชาสุขภาพจังหวัด เครือขายองคกรปกครอง
สวนทองถิน่ และหนวยงานทีเ่ กีย่ วของภายในจังหวัด ใชเงือ่ นไขตามรัฐธรรมนูญ มาตรา ๖๖, ๗๘(๓),
๘๗(๑), ๘๗(๔), ๑๖๓ ดําเนินการออกแบบ และผลักดันใหชุมชนทองถิ่นมีบทบาทในการจัดการ
ตนเองตามรูปแบบที่เหมาะสม
๔. ขอใหคณะกรรมการสุขภาพแหงชาติ เสนอตอคณะกรรมการปฏิรูป (คปร.) และคณะ
กรรมการสมัชชาปฏิรูป (คสป.) นํามตินี้ไปเปนแนวทางในการจัดทําขอเสนอที่ชัดเจนและผลักดัน
ไปสูการปฏิบัติอยางเปนรูปธรรม
๕. ขอใหเลขาธิการคณะกรรมการสุขภาพแหงชาติ รายงานความกาวหนาตอสมัชชา
สุขภาพแหงชาติ ครั้งที่ ๕

54 เอกสารหลักสมัชชาปฏิรูประดับชาติ ครั้งที่ ๑ พ.ศ. ๒๕๕๔


สมัชชาปฏิรปู ๑. หลัก ๗.ผนวก ๒

สมัชชาปฏิรูประดับชาติ ครั้งที่ ๑
ระเบียบวาระที่ ๗ ๓ มีนาคม ๒๕๕๔

มติ
การปฏิรูปโครงสรางและระบบการปกครองทองถิ่น
เพื่อสรางความเปนธรรมและลดความเหลื่อมลํ้าในสังคม
เสนอโดย สมัชชาองคกรปกครองสวนทองถิ่นเพื่อการปฏิรูป
วันที่ ๓ มีนาคม ๒๕๕๔

ความเปนมา
๑. ปจจุบันมีกฎหมายที่เกี่ยวของกับองคกรปกครองสวนทองถิ่นและกฎหมายที่สงผล
ตอการบริหารองคกรปกครองสวนทองถิ่นที่มีความไมสอดคลองกันและมีวิธีการปฏิบัติไมเอื้อตอ
การบริหารราชการสวนทองถิน่ อันเนือ่ งมาจากประเทศไทยปกครองดวย “ระบอบนิตริ ฐั ” คือ ปกครอง
โดยกฎหมาย กระทรวง ทบวง กรม สวนกลางที่ตองใชอํานาจในการดําเนินการโดยออก
กฎหมาย๑ ไมเปนไปตามเจตนารมณของรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. ๒๕๕๐
มาตรา ๖๖ มาตรา ๗๘ (๓) มาตรา ๘๗ (๑) (๒) (๓) (๔) และมาตรา ๑๖๓ ไดระบุไวอยางชัดเจน
ที่รัฐจะตองมีนโยบายในการสรางการมีสวนรวมของประชาชนในการกําหนดทิศทางการพัฒนา
และการกระจายอํานาจใหองคกรปกครองสวนทองถิ่น
๒. กฎหมายทีเ่ กีย่ วกับการจัดตัง้ องคกรปกครองสวนทองถิน่ แตละรูปแบบ-สภาทองถิน่ -รายได
และการจัดสรร จํานวน ๓๒ ฉบับ๒ และพระราชบัญญัตกิ าํ หนดแผนและขัน้ ตอนการกระจายอํานาจ

๑ สุมิตรชัย หัตถสาร. “เอกสารประกอบเวทีวิชาการ จัดสรรอํานาจใหมใหจังหวัดจัดการตนเอง” สถาบันการจัดการทางสังคม. ๒๘


กรกฎาคม ๒๕๕๓.
๒ อยูระหวางการผลักดันใหมีการยกเลิก โดยใหใชประมวลกฎหมายองคกรปกครองสวนทองถิ่น พ.ศ. .... แทน ดังปรากฏในขอเสนอ
สวนที่ ๑ เรื่องกฎหมาย ระเบียบ ขอบังคับ

55
ใหแกองคกรปกครองสวนทองถิน่ พ.ศ. ๒๕๔๒๓ ไดกาํ หนดให เทศบาล องคการบริหารสวนตําบล
องคการบริหารสวนจังหวัด และเมืองพัทยา มีอํานาจหนาที่ในการจัดบริการสาธารณะในพื้นที่
ของตนเอง ที่ผานมาพบวา การถายโอนภารกิจจากหนวยงานของรัฐใหกับองคกรปกครอง
สวนทองถิ่นยังไมสามารถจัดการเรื่องสําคัญที่เกี่ยวของกับการดํารงชีวิตของประชาชน โดย
เฉพาะการสรางความเปนธรรมและลดความเหลื่อมลํ้าของสังคม ทั้งนี้เนื่องจากการบริหาร
จัดการราชการสวนทองถิ่นยังมีขอจํากัดอยูมาก ทั้งการถูกกํากับ ควบคุมโดยนโยบาย มาตรการ
ขอบังคับ และกลไกจากการบริหารราชการสวนกลางและสวนภูมิภาค และประเด็นสําคัญที่สุด
คือการจัดสรรงบประมาณเงินอุดหนุน และการบริหารการเงิน งบประมาณของทองถิ่น ตัวอยาง
ทีช่ ดั เจน เชน การจัดการของทองถิน่ ในเรือ่ งการศึกษา การสาธารณสุข การจัดการฐานทรัพยากร
ธรรมชาติและสิ่งแวดลอม ที่ยังมีกฎหมายหรือกฎกระทรวงตางๆ ควบคุมกํากับ และการจัดสรร
งบประมาณที่ผานมาพบวา มีจัดสรรงบประมาณ ป พ.ศ. ๒๕๕๒ - ๒๕๕๓ และ ๒๕๕๔ รอยละ
๒๕.๘๒ - ๒๕.๒๖ และ ๒๖.๑๔ ตามลําดับ๔ ซึ่งมีอัตราเพิ่มขึ้นนอยมากและยังไมเปนไป
ตามที่กฎหมายกําหนดอีกดวย
๓. มีกฎหมายที่เกี่ยวของกับการบริหารจัดการภารกิจขององคกรปกครองสวนทองถิ่น
กระจัดกระจายจนขาดความเปนเอกภาพ ซึ่งเปนเหตุประการหนึ่งของความไมเปนธรรมและมี
ความเหลื่อมลํ้าดานการพัฒนา เชน การจัดสรรงบประมาณเมื่อเฉลี่ยตอหัวประชากรมีความ
แตกตางกันมากทั้งแตละแหงและแตละประเภทของ อปท. พื้นที่ที่มีความยากลําบากจะไดรับ
งบประมาณอุดหนุนในสัดสวนที่ตํ่า๕ กฎหมายไมอนุญาตใหองคการบริหารสวนตําบลทําการ
พาณิชยในการจัดทําบริการสาธารณะ แมวามีศักยภาพในดานการเงินการคลังและบุคลากร
องคกรปกครองทองถิ่นมีหนาที่ดูแลทรัพยากรธรรมชาติ แตไมมีอํานาจในการจัดการในกรณีที่มี
ปญหา ตองรอการอนุมัติจากสวนกลาง เปนตน
๔. แมวารัฐธรรมนูญฯ พ.ศ. ๒๕๔๐ และ ๒๕๕๐ ไดบัญญัติเรื่องการกระจายอํานาจ
ใหองคกรปกครองสวนทองถิ่น แตยังไมมีความชัดเจนในการลดบทบาทราชการสวนกลางและ
ราชการสวนภูมิภาค จากผูปฏิบัติไปเปนผูสนับสนุน แมวาจะมีการระบุเรื่องการถายโอนภารกิจ
ไวแลวก็ตาม ฉะนั้น การจัดความสัมพันธระหวางราชการสวนกลาง ราชการสวนภูมิภาค และ
ราชการสวนทองถิ่น จึงเปนสวนหนึ่งของกระบวนการปฏิรูประบบการปกครองทองถิ่นที่สําคัญ
เพื่อใหมีการเปลี่ยนแปลงโครงสรางการปกครองของประเทศใหมีความสอดคลองกันทั้งระบบ

๓ อยูระหวางการปรับปรุงโดยคณะกรรมการการกระจายอํานาจฯ เปนเจาภาพ
๔ แหลงที่มา สํานักงบประมาณ โดยสมาคมสันนิบาตเทศบาลแหงประเทศไทย (นายทนงศักดิ์ ทวีทอง เลขาธิการ) เปนผูเผยแพร
๕ ขอมูลจากบทความ “การจัดบริการสาธารณะและความเหลื่อมลํ้าของการคลังทองถิ่น” โดย ศ.ดร.ดิเรก ปทมสิริวัฒน

56 เอกสารหลักสมัชชาปฏิรูประดับชาติ ครั้งที่ ๑ พ.ศ. ๒๕๕๔


๕. นับตัง้ แตมอี งคกรปกครองสวนทองถิน่ เต็มพืน้ ที่ หนวยงานสวนกลางทีก่ าํ กับการดําเนิน
การตามภารกิจที่ดําเนินการโดยองคกรปกครองสวนทองถิ่น ไดออกกฎ ระเบียบ ขอบังคับ และ
ประกาศในรูปแบบตางๆ มาอยางตอเนื่องจนผูกโยงสงผลให อปท. มีขอจํากัดในการจัดบริการ
สาธารณะและการพัฒนาที่ตอบสนองตอความตองการของประชาชนและการแกปญหาในพื้นที่
หรืออาจจะกลาวไดวา “ความอิสระขององคกรปกครองทองถิน่ ” ไมพอเพียงตอการปฏิบตั ภิ ารกิจ
ในการดูแลทุกขสุขของประชาชนไดอีกตอไป
๖. อีกดานหนึ่ง การเปลี่ยนไปของความคาดหวังในสังคมที่มีตอ อปท.ที่เพิ่มสูงมากยิ่งขึ้น
ตามลําดับเวลาที่การพัฒนาประชาธิปไตยเปนโจทยของสังคมไทย จนเปนที่จับตามองของสังคม
ทัง้ จากภาคการเมืองระดับชาติ ภาคราชการ ภาคธุรกิจ และภาคประชาสังคม รวมถึงองคกรอิสระ
อยางไรก็ดี มีองคกรปกครองสวนทองถิน่ ทีม่ ปี ระสบการณในการบริหารจัดการทองถิน่ จนเกิดเปน
“นวัตกรรมการพัฒนา” ที่มีการขยายไปยังพื้นที่อื่นและมีการพัฒนาเปนเครือขาย อปท. ที่มีการ
ขับเคลือ่ นเรือ่ งดีๆ ทีเ่ กิดขึน้ อยางกวางขวางมากยิง่ ขึน้ ความพรอมขององคกรปกครองสวนทองถิน่
ในการทีจ่ ะวิวฒ ั นใหองคกรไปสูก ารเปนกลไกสนับสนุนการปกครองตนเองของประชาชนมีบทเรียน
มาอยางตอเนื่องในชวง ๑๐ ปที่ผานมา
๗. เพื่อเปนไปตามเจตนารมณของรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. ๒๕๕๐ ที่
มีเจตนารมณในการใหคนไทยมีความเปนพลเมือง การเมืองใสสะอาด คนไทยมีศักยภาพในการ
กําหนดทิศทางการพัฒนาตนเอง คนไทยมีศักดิ์ศรีของความเปนมนุษยอยางเทาเทียมกัน จน
ในที่สุดสังคมมีความเปนธรรมและสามารถลดความเหลื่อมลํ้าอันเกิดจากการกระทําของคนไทย
ดวยกันอยางมีพลวัต ดวยภารกิจขององคกรปกครองสวนทองถิ่นในการจัดบริการสาธารณะที่
มีเปาหมายดังเจตนารมณของรัฐธรรมนูญที่กลาวมา หากแตพัฒนาการของทองถิ่นยังตองไดรับ
การขับเคลื่อนและสนับสนุนใหมีศักยภาพทั้งดานการเงินการคลัง การพัฒนาระบบการทํางาน
การพัฒนาศักยภาพของคนทํางานในองคกรดานการจัดการและวิชาการ รวมถึงระบบการเมือง
ทองถิ่นที่โปรงใสและเพื่อประชาชนอยางแทจริง ในชวงเวลาที่เกิดขบวนการปฏิรูปและมีวิกฤต
ทางการเมืองและสังคม จึงเปนโอกาสขององคกรปกครองสวนทองถิ่นในการเปนภาคสวนหนึ่ง
ของขบวนการปฏิรูปประเทศไทย
๘. คณะกรรมการองคกรปกครองสวนทองถิ่นเพื่อการปฏิรูป๖ รวมกับสมาคมองคการ
บริหารสวนตําบลแหงประเทศไทย สมาคมสันนิบาตเทศบาลแหงประเทศไทย สมาคม
องคการบริหารสวนจังหวัดแหงประเทศไทย ทบทวนบทเรียนและขบวนการขับเคลื่อนของ
เครือขายองคกรปกครองสวนทองถิ่นที่มีการเคลื่อนไหวและอยูระหวางการเจรจาตอรองกับ
๖ ภายใตคณะกรรรมการสมัชชาปฏิรูป

เอกสารภาคผนวก ๒ : มติ การปฏิรูปโครงสรางและระบบการปกครองทองถิ่นเพื่อสรางความเปนธรรม 57


และลดความเหลื่อมลํ้าในสังคม
ภาครัฐในเรื่องตางๆ โดยเฉพาะเรื่องที่รัฐบาลจะตองดําเนินการตามเจตนารมณที่รัฐธรรมนูญ
บัญญัติไวเกี่ยวกับการปกครองทองถิ่นและการมีสวนรวมของประชาชนดังที่กลาวมาขางตน ซึ่ง
เปนขอมูลสําคัญในการนําเขาสูการสอบทานความคิดและรับขอเสนอแนะใน “สมัชชาองคกร
ปกครองสวนทองถิ่นเพื่อการปฏิรูป๗” จํานวน ๖ ครั้งกระจายครอบคลุมพื้นที่ทั่วประเทศ โดย
ประมวลความคิดเห็นและขอเสนอแนะทั้งหมดมาวิเคราะหรวมกับขอมูลจากการทบทวนผล
การศึกษาที่เกี่ยวของและการสอบทานกับนักวิชาการ พัฒนาเปน “ขอเสนอเพื่อการปฏิรูป
โครงสรางและระบบการปกครองทองถิ่น” เปนขอเสนอประกอบกันเปน ๔ สวนหลัก ดังนี้
สวนที่ ๑ ขอเสนอดานกฎหมาย ระเบียบ และขอบังคับ
สวนที่ ๒ ขอเสนอดานการถายโอนภารกิจ
สวนที่ ๓ ขอเสนอดานการเงินการคลังทองถิ่น
สวนที่ ๔ ขอเสนอดานการจัดความสัมพันธระหวางชุมนกับทองถิ่น
ดังรายละเอียดที่กลาวตอไปดังนี้

สวนที่ ๑ ขอเสนอดานกฎหมาย ระเบียบ และขอบังคับ


ตามเจตนารมณของรัฐธรรมนูญฯ พ.ศ. ๒๕๕๐ มาตรา ๗๘ (๓) และมาตรา ๘๗ (๒) บัญญัติ
ใหมกี ารกระจายอํานาจใหองคกรปกครองสวนทองถิน่ พึง่ ตนเองและตัดสินใจในการดําเนินกิจการ
ของทองถิ่นไดเอง เพื่อพัฒนาโครงสรางพื้นฐาน เศรษฐกิจ และบริการสาธารณะในพื้นที่ไดอยาง
ทั่วถึงและเทาเทียม รวมถึงการดําเนินการตามแนวนโยบายพื้นฐานแหงรัฐ
ภายใตโครงสรางและกลไกทีม่ อี ยูใ นปจจุบนั สงผลใหสถานะและบทบาทองคกรปกครองสวน
ทองถิน่ ไมมคี วามเปนอิสระ องคกรปกครองสวนทองถิน่ แตละรูปแบบมีกฎหมาย อํานาจหนาที่ และ
ภารกิจที่แตกตางกัน ขาดความเปนเอกภาพ ขาดความเชื่อมโยง และขาดความเทาเทียมกัน
การปฏิรูประบบการปกครองทองถิ่นใหสนับสนุนประชาชนมีศักยภาพในการปกครองตนเอง
อยางแทจริงและเอื้อประโยชนสูงสุดตอชุมชนตามเจตนารมณของรัฐธรรมนูญไดนั้น จําเปนที่จะ
ตองมีการทบทวน ปรับปรุง และกําหนดโครงสราง กลไก และบทบาทหนาทีใ่ หม ดวยการปรับปรุง
แกไขเพิ่มเติมกฎหมาย ระเบียบ ขอบังคับ รวมถึงการตรากฎหมายใหม ดังนี้
๑.๑ ใหมีประมวลกฎหมายองคกรปกครองสวนทองถิ่นใหม๘ เพื่อการปฏิรูปโครงสราง
และระบบการบริหารจัดการราชการสวนทองถิ่น โดยในประมวลฯ ดังกลาวจะตอง
๗ สมัชชาองคกรปกครองสวนทองถิ่นเพื่อการปฏิรูป จัดขึ้นครอบคลุมทั้งประเทศ จํานวน ๖ ครั้ง ซึ่งไดประมวลความคิดเห็นขอเสนอ
และเปนกลไกที่จะพัฒนาเปน “สภาการปกครองทองถิ่นแหงชาติ”
๘ ขอเสนอรางประมวลกฎหมายองคกรปกครองสวนทองถิ่น ฉบับที่อยูระหวางการตอรองของทั้งสามสมาคมทองถิ่นกับสมาชิกสภา
ผูแทนราษฎรถูกตัดสาระที่วาดวย “สภาการปกครองทองถิ่นแหงชาติ” ออกไปจากราง

58 เอกสารหลักสมัชชาปฏิรูประดับชาติ ครั้งที่ ๑ พ.ศ. ๒๕๕๔


มีการกําหนดใหมโี ครงสรางและระบบการบริหารจัดการองคกรปกครองสวนทองถิน่
ดังนี้
๑.๑.๑ ใหมี “สภาการปกครองทองถิ่นแหงชาติ” เพื่อเปนกลไกสรางความเปน
เอกภาพ และเปนองคกรประสานดานการบริหารราชการสวนทองถิน่ รวมถึง
มีบทบาทในการพัฒนาระบบการปกครองทองถิ่นและการพัฒนาศักยภาพ
ขององคกรปกครองสวนทองถิ่น ทั้งนี้สมาชิกสภาการปกครองทองถิ่น
แหงชาติ มาจากผูแทนผูบริหารทองถิ่นทุกรูปแบบ ผูแทนจากสภา
ทองถิ่นทุกรูปแบบ ผูแทนขาราชการสวนทองถิ่น ผูแทนกระทรวง ผูทรง
คุณวุฒิที่มีผลงานวิชาการที่เกี่ยวของกับการปกครองทองถิ่น และผูแทน
ขององคกรภาคประชาชน โดยใหมีสัดสวนของผูแทนผูบริหารทองถิ่นทุก
รูปแบบ ผูแทนจากสภาทองถิ่นทุกรูปแบบ และตัวแทนขาราชการสวน
ทองถิน่ รวมกันไมนอ ยกวากึง่ หนึง่ แตไมเกินสองในสามของสมาชิกสภาการ
ปกครองทองถิ่นแหงชาติทั้งหมด
๑.๑.๒ ใหมี “สํานักงานสภาการปกครองทองถิน่ แหงชาติ” เปนสํานักงานเลขานุการ
ใหกับสภาการปกครองทองถิ่นแหงชาติ
๑.๑.๓ ใหสํานักงานสภาการปกครองทองถิ่นแหงชาติ จัดใหมีกระบวนการสมัชชา
การปกครองทองถิ่นระดับพื้นที่และระดับชาติ เพื่อสรางขอตกลงรวมหรือ
การตัดสินใจรวม ตามหลักเกณฑทสี่ ภาการปกครองทองถิน่ แหงชาติกาํ หนด
๑.๑.๔ ใหมอี งคกรปกครองสวนทองถิน่ ๔ รูปแบบคือ เทศบาล องคการบริหารสวน
จังหวัด องคการบริหารสวนตําบล และองคกรปกครองสวนทองถิ่นรูปแบบ
พิเศษ สําหรับองคกรปกครองสวนทองถิน่ รูปแบบพิเศษ ใหมกี ารดําเนินการ
เปนพื้นที่นํารองในระยะเวลา ๓ ป และเปดโอกาสใหองคกรปกครองสวน
ทองถิ่นที่มีศักยภาพพัฒนาไปสูองคกรปกครองสวนทองถิ่นรูปแบบพิเศษ
๑.๑.๕ การบริหารองคกรปกครองสวนทองถิน่ ยังคงใหมโี ครงสรางสภาทองถิน่ และ
ผูบริหารทองถิ่น
๑.๑.๖ การออกขอบัญญัติทองถิ่นใหอํานาจสิ้นสุดที่สภาทองถิ่น
๑.๑.๗ ใหอํานาจหนาที่ขององคกรปกครองสวนทองถิ่นทุกประเภทจัดบริการ
สาธารณะไดตามสถานะการเงินการคลังของตนเอง
๑.๒ ใหตรากฎหมายวาดวยการเลือกตั้งระดับทองถิ่นใหม และแกไขกฎหมาย ระเบียบ
ขอบังคับอืน่ ทีเ่ กีย่ วของ เพือ่ ใหการดําเนินการเลือกตัง้ ระดับทองถิน่ เปนไปโดยกลไก
ภาคประชาชนทัง้ การจัดการเลือกตัง้ ผูบ ริหารทองถิน่ และสมาชิกสภาทองถิน่ รวมถึง

เอกสารภาคผนวก ๒ : มติ การปฏิรูปโครงสรางและระบบการปกครองทองถิ่นเพื่อสรางความเปนธรรม 59


และลดความเหลื่อมลํ้าในสังคม
การตรวจสอบและรับรองผลการเลือกตัง้ ในระหวางทีย่ งั ไมมกี ารตรากฎหมายเลือก
ตัง้ ระดับทองถิน่ ใหมขอใหรฐั บาล และ กกต. สรางและสนับสนุนกลไกภาคประชาชน
เขามามีสวนรวมในการจัดการเลือกตั้งไปพลางกอน
๑.๓ ในชวงเวลาที่กฎหมายใหมยังไมมีผลบังคับใช มีขอเสนอดังนี้
๑.๓.๑ จัดตั้ง “สํานักงานสงเสริมการปกครองทองถิ่น” โดยมีรูปแบบเปนองคกร
ของรัฐที่ไมใชราชการ (องคกรอิสระ) ทําหนาที่หลัก ๔ ประการ คือ
๑) จัดทําขอเสนอในการปรับปรุง แกไขเพิ่มเติม กฎหมาย ระเบียบ
ขอบังคับ การยกรางกฎหมายใหม ทบทวนบทบาทและภารกิจของ
ราชการสวนกลาง ราชการสวนภูมิภาค และราชการสวนทองถิ่น เพื่อ
ลดความทับซอนและซํ้าซอนเพื่อปฏิรูประบบการปกครองทองถิ่นให
เปนการปกครองตนเองของประชาชนอยางแทจริง
๒) เตรียมความพรอมของกลไกตางๆ เพื่อรองรับการปฏิรูประบบการ
ปกครองทองถิ่น
๓) เปนกลไกพัฒนาจังหวัดที่มีความพรอมใหเปนองคกรปกครองสวน
ทองถิ่นขนาดใหญ ตามรัฐธรรมนูญฯ พ.ศ. ๒๕๕๐ มาตรา ๗๘ (๓)
๔) ประสานความรวมมือกับองคกรที่เกี่ยวของในการพัฒนาตนแบบ
องคกรปกครองสวนทองถิน่ ทีส่ นับสนุนการปกครองตนเองของประชาชน
๑.๓.๒ ใหรัฐบาล คณะกรรมการการกระจายอํานาจฯ และกระทรวงที่เกี่ยวของ
ดําเนินการแกไขกฎ ระเบียบ ประกาศ และคําสั่ง ที่เปนอุปสรรคตอความ
เปนอิสระขององคกรปกครองสวนทองถิน่ ตามหลักแหงการปกครองตนเอง
ตามเจตนารมณของประชาชนในทองถิ่น และสงเสริมใหองคกรปกครอง
สวนทองถิน่ เปนหนวยงานหลักในการจัดทําบริการสาธารณะและมีสว นรวม
ในการตัดสินใจแกไขปญหาในพื้นที่ตามรัฐธรรมนูญฯ พ.ศ. ๒๕๕๐ มาตรา
๒๘๑

สวนที่ ๒ ขอเสนอดานการถายโอนภารกิจ
การถายโอนภารกิจเนนความสําคัญขององคกรผูจ ดั ทําบริการทีเ่ ปน “เจาของพืน้ ที”่ หรือ
“อยูใ กลชดิ กับชุมชนพืน้ ที”่ ซึง่ ในโครงสรางการเมืองการปกครองของประเทศไทยหมายถึงองคกร
ปกครองสวนทองถิ่น การกําหนดภารกิจและการถายโอนภารกิจของสวนราชการใหกับองคกร
ปกครองสวนทองถิ่นจึงเปนกระบวนการที่มีความจําเปนในการดําเนินการตามเจตนารมณของ
รัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. ๒๕๕๐ มาตรา ๗๘ (๓) และ พ.ร.บ. กําหนดแผนและ

60 เอกสารหลักสมัชชาปฏิรูประดับชาติ ครั้งที่ ๑ พ.ศ. ๒๕๕๔


ขั้นตอนการกระจายอํานาจ พ.ศ. ๒๕๔๒ เพื่อใหองคกรปกครองสวนทองถิ่นมีบทบาทนําและ
มีความสามารถในการจัดบริการสาธารณะใหสอดคลองกับปญหาและความตองการภายในชุมชน
ทองถิ่นมากที่สุด
ทีผ่ า นมาการถายโอนภารกิจของสวนราชการตางๆ ใหองคกรปกครองสวนทองถิน่ เกิดขึน้
ตามความพรอมของแตละสวนราชการ โดยในทางปฏิบตั ยิ งั ไมมคี วามตอเนือ่ งของการดําเนินงาน
ขาดการสนับสนุนจากภาคการเมือง ขาดกลไกการขับเคลือ่ นทีม่ คี วามมุง มัน่ ในการทบทวนบทบาท
และภารกิจของราชการสวนกลาง-ราชการสวนภูมิภาคที่มีความทับซอนและซํ้าซอนกับภารกิจ
ขององคกรปกครองสวนทองถิ่น การถายโอนภารกิจที่เกิดขึ้นก็ขาดความสมบูรณไมเปนการโอน
ทั้งภารกิจ อัตรากําลัง และงบประมาณ การผลักดันใหการถายโอนภารกิจใหเปนแนวนโยบาย
พื้นฐานแหงรัฐจึงควรมีการดําเนินการดังนี้
๒.๑ ใหมกี ารตรากฎหมายวาดวยการถายโอนภารกิจใหแกองคกรปกครองสวนทองถิน่ ๙
โดยกําหนดระยะเวลาการถายโอนภารกิจของหนวยงานราชการใหเสร็จสิน้ สมบูรณ
ภายใน พ.ศ. ๒๕๖๐
๒.๒ ในระหวางการตรากฎหมายตามขอเสนอ ๒.๑ ใหมีมาตรการบังคับ และเรงรัด
การถายโอนภารกิจอัตรากําลัง และงบประมาณของสวนราชการที่กําหนดไวใน
พ.ร.บ. กําหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอํานาจ พ.ศ. ๒๕๔๒ ทั้งนี้หากไมมี
การดําเนินการ ใหสมาคมองคการบริหารสวนจังหวัดแหงประเทศไทย สมาคมสันนิบาต
เทศบาลแหงประเทศไทย และสมาคมองคการบริหารสวนตําบลแหงประเทศไทย
ใชกลไกตางๆ ที่มีอยูผลักดัน เชน ผูตรวจการแผนดินรัฐสภา ศาลปกครอง ศาล
รัฐธรรมนูญ เปนตน

สวนที่ ๓ ขอเสนอดานการเงินการคลังทองถิ่น
การเพิม่ ความเปนอิสระทางการเงินคลังขององคกรปกครองสวนทองถิน่ เพือ่ ลดการพึง่ พิง
รายไดจากการจัดสรรจากรัฐบาลและเพียงพอตอการปฏิบตั งิ านควบคูก นั ได จะตองมีการปรับปรุง
ฐานภาษีที่มีอยูเดิม (เชน การประเมินราคาทรัพยสินที่สะทอนราคาตลาดของทรัพยสิน เปนตน)
การขยายฐานรายไดใหมๆ ที่จะตองแกไขกฎหมายตางๆ ที่เกี่ยวของ (เชน การจัดเก็บคา
ธรรมเนียม เปนตน) และหลักเกณฑการจัดสรรรายไดของรัฐบาลกลางใหองคกรปกครองสวน
ทองถิน่ ทีจ่ ะตองเปนไปเพือ่ การสรางความเปนธรรมดวย รวมถึงระเบียบการสนับสนุนงบประมาณ
ใหแกองคกรชุมชนจะตองใหความสําคัญกับเจตนารมณขององคกรปกครองสวนทองถิ่นที่ใหการ
๙ สอดคลองกับ ราง พ.ร.บ.กําหนดแผนและขั้นตอนกระจายอํานาจฯ พ.ศ. ๒๕๔๒ ที่กําลังปรับปรุง หากแตไมมีมาตรการที่จะใหการ
ถายโอนเสร็จสมบูรณในสถานการณที่กลไกระดับชาติหรือรัฐบาลกลางไมมีขีดความสามารถในการจัดการอีกตอไป

เอกสารภาคผนวก ๒ : มติ การปฏิรูปโครงสรางและระบบการปกครองทองถิ่นเพื่อสรางความเปนธรรม 61


และลดความเหลื่อมลํ้าในสังคม
สนับสนุนเปนสําคัญ
ที่กลาวมาขางตน รัฐบาลยังไมไดจัดสรรงบประมาณเปนไปตามที่กําหนดใน พ.ร.บ.
กําหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอํานาจ พ.ศ. ๒๕๔๒ เพื่อใหองคกรปกครองสวนทองถิ่น
มีความอิสระทางการคลังในการดําเนินการภารกิจ รวมถึงยังจะตองมีการแกไขและปรับปรุง
กฎหมาย ระเบียบ ขอบังคับ หลักเกณฑ ในการจัดการการเงินการคลังที่เอื้อตอการสราง
จิตสํานึกและความรับผิดชอบในหนาที่ขององคกรปกครองสวนทองถิ่นตอการเสริมความ
เขมแข็งของชุมชนทองถิ่นได อันนําสูการสรางรูปธรรมการจัดการตนเองของชุมชนทองถิ่น
ตอไป จึงเสนอใหมีการดําเนินการดังนี้
๓.๑ ใหรัฐบาลจัดสรรงบประมาณใหแกองคกรปกครองสวนทองถิ่นเพิ่มขึ้นทุกป จน
ใหไดสัดสวนไมนอยกวารอยละ ๓๕ ของรายไดของรัฐบาล ภายใน ๕ ป (นับตั้งแต
ปงบประมาณ ๒๕๕๕๑๐) และใหคณะกรรมการการกระจายอํานาจตั้งคณะทํางาน
เพื่อติดตามและตรวจสอบการจัดสรรงบประมาณตามสัดสวนดังกลาวและรายงาน
ตอสาธารณะ
๓.๒ เงินอุดหนุนเฉพาะกิจตองไมนับรวมในสัดสวนของรายไดที่รัฐบาลจัดสรรใหองคกร
ปกครองสวนทองถิ่น
๓.๓ ใหคณะกรรมการการกระจายอํานาจฯ กําหนดหลักเกณฑในการจัดสรรเงินอุดหนุน
รายหัวในสัดสวนทีไ่ มแตกตางกันระหวางองคกรปกครองสวนทองถิน่ แตละรูปแบบ
และมีการประกันรายไดแตละองคกรปกครองสวนทองถิน่ ไมนอ ยกวา ๑๕ ลานบาท
สําหรับพืน้ ทีท่ มี่ คี วามยากลําบากและมีความเฉพาะ จะตองไดรบั การพิจารณาจัดสรร
เงินอุดหนุนเพิ่มเติมโดยใหคํานึงถึงขนาดของพื้นที่ และภารกิจที่มีความเฉพาะของ
พื้นที่
๓.๔ ใหสาํ นักงบประมาณจัดสงงบประมาณทีจ่ ดั สรรใหองคกรปกครองสวนทองถิน่ ไปยัง
แตละองคกรปกครองสวนทองถิ่นโดยตรง
๓.๕ ใหคณะรัฐมนตรีมีมติชดเชยรายไดขององคกรปกครองสวนทองถิ่น อันเนื่องมาจาก
นโยบายของรัฐบาล
๓.๖ ใหรฐั บาลโดยกระทรวงการคลัง ปรับปรุงอัตราจัดเก็บภาษีบาํ รุงทองที่ ภาษีโรงเรือน
ภาษีปาย และปรับปรุงราคาประเมินใหเปนปจจุบัน
๓.๗ ใหสมาคมองคการบริหารสวนจังหวัดแหงประเทศไทย สมาคมสันนิบาตเทศบาล
แหงประเทศไทย และสมาคมองคการบริหารสวนตําบลแหงประเทศไทย รวมกับ
๑๐ งบประมาณในสัดสวนรอยละ ๓๕ กําหนดไวใน พ.ร.บ. กําหนดแผนและขัน
้ ตอนกระจายอํานาจฯ ใหรฐั จัดสรรใหแกองคกรปกครอง
สวนทองถิ่นตั้งแตป ๒๕๔๙ แลว แตไมดําเนินการ สงผลกระทบตอการจัดบริการสาธารณะของ อปท. อยางหลีกเลี่ยงไมได

62 เอกสารหลักสมัชชาปฏิรูประดับชาติ ครั้งที่ ๑ พ.ศ. ๒๕๕๔


สํานักงานตรวจเงินแผนดิน กําหนดแนวทางตรวจสอบการใชงบประมาณแผนดิน
ขององคกรปกครองสวนทองถิ่น ใหมีบรรทัดฐานเดียวกัน

สวนที่ ๔ ขอเสนอดานการจัดความสัมพันธระหวางชุมชนกับทองถิน่
ตามเจตนารมณของรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. ๒๕๕๐ มาตรา ๖๖ มาตรา
๗๘ (๓) มาตรา ๘๗ (๑) (๒) (๓) (๔) และ มาตรา ๑๖๓ กําหนดใหรัฐมุงสงเสริมการมีสวนรวม
ของประชาชนในกิจการชาติและทองถิ่น การปกครองทองถิ่นถือเปนระบบที่ควรเปดโอกาสให
ประชาชนเขารวมคิด รวมทํา รวมตรวจสอบและรับรองผลที่เกิดขึ้นมากที่สุด ในทุกกระบวนการ
ทุกขั้นตอน ของการกําหนดนโยบายและวางแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมโดยเฉพาะในระดับ
พื้นที่ รวมทั้งการดําเนินกิจการของทองถิ่นใหเปนรูปธรรมและยอมรับไดทางสังคมวัฒนธรรมใน
พื้นที่ พรอมที่จะวิวัฒนประชาชนสูความเปนพลเมืองในที่สุด
ในขณะที่องคกรปกครองสวนทองถิ่นที่มีประสบการณในการสรางการมีสวนรวมของ
ประชาชน ไดพัฒนาการรวมกลุมกันของประชาชนในหลายรูปแบบ ตามความพรอมและความ
ตองการของแตละพื้นที่ จนเกิดเปนนวัตกรรมการพัฒนาการมีสวนรวมของประชาชน หากแตอยู
ในวงจํากัด การนําสูระบบปกติของการใหกลไกภาคประชาชนมีความเขมแข็งและทํางานรวมกับ
องคกรปกครองสวนทองถิ่นไดอยางสมศักดิ์ศรี สมควรตองมีการผลักดันอยางเปนระบบ สมัชชา
องคกรปกครองสวนทองถิ่นเพื่อการปฏิรูปจึงมีขอเสนอดังนี้
๔.๑ ใหองคกรปกครองสวนทองถิ่น รวมกับองคกรชุมชนทุกรูปแบบ กําหนดนโยบาย
แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมของพื้นที่
๔.๒ ใหองคกรปกครองสวนทองถิ่น สนับสนุนใหกลไกภาคประชาชนเปนผูดําเนินการ
ติดตาม กํากับ และประเมินผลการดําเนินงานตามแผนพัฒนาเศรษฐกิจและ
สังคมของพื้นที่
๔.๓ ใหรัฐบาลแกไข พ.ร.บ. การบริหารงานบุคคลขององคกรปกครองสวนทองถิ่น พ.ศ.
๒๕๔๒ เพือ่ เปดโอกาสใหคนทองถิน่ มาเปนบุคลากรขององคกรปกครองสวนทองถิน่
ใหรัฐบาลจัดตั้ง “กองทุนการศึกษาเพื่อการเรียนรูตลอดชีวิต๑๑” เพื่อเปนการ
สงเสริมการศึกษาเพื่อการเรียนรูตลอดชีวิตใหแกคนในชุมชนทองถิ่น โดยรวมกัน
๑๑ ประสบการณจากดานสุขภาพที่ สปสช.สนับสนุน “กองทุนสุขภาพตําบล” โดยมีเงือ่ นไขในการสมทบจากภาคประชาชนและ อปท.
ไดสง ผลใหงานดานการดูแลสุขภาพชุมชนมีความเขมแข็งและเปลีย่ นทรรศนะของภาคีในพืน้ ทีใ่ นการดําเนินงานดานสุขภาพทีเ่ ปนบทบาทและหนาที่
ของทุกคน ทุกกลุม และทุกองคกร ซึ่ง ณ ปจจุบัน มีวิกฤตดานศึกษาและการเรียนรูของสังคมอยางมาก จึงเสนอกลไกนี้เพื่อเปนเครื่องมือในการ
กระตุน ใหสงั คมเขามารวมรับผิดชอบทุกระดับ เฉกเชนดานสุขภาพทีม่ กี ารปฏิรปู อยางตอเนือ่ ง (ยังไมนบั รวมเรือ่ งสวัสดิการชุมชนทีก่ ระตุน ใหสงั คม
รวมคิดรวมทํารวมลงทุนจนเกิดกระแสการไมพึ่งพิงสวัสดิการภาครัฐเทานั้น)

เอกสารภาคผนวก ๒ : มติ การปฏิรูปโครงสรางและระบบการปกครองทองถิ่นเพื่อสรางความเปนธรรม 63


และลดความเหลื่อมลํ้าในสังคม
สมทบงบประมาณจากรัฐบาล องคกรปกครองสวนทองถิ่น และภาคประชาชนใน
สัดสวนที่ใกลเคียงกัน
๔.๔ ใหองคกรปกครองสวนทองถิ่นพัฒนาระบบการเรียนรูและระบบการศึกษาใน
ทองถิน่ อยางจริงจัง โดยเฉพาะการจัดทําหลักสูตรทองถิน่ จากภูมปิ ญ
 ญาทีส่ อดคลอง
กับวิถีชีวิตของคน ชุมชน การพัฒนาศูนยเรียนรูเพื่อการพัฒนาศักยภาพคนของ
ทองถิ่น รวมถึงการมีสื่อสรางสรรคของชุมชนทองถิ่นเอง
๔.๕ ใหองคกรปกครองสวนทองถิ่นสงเสริมการพัฒนาชุมชนใหมีความยั่งยืน โดยเฉพาะ
การรวมกันสนับสนุนใหองคกรชุมชนจัดตัง้ เปนกองทุน เชน กองทุนสวัสดิการชุมชน
กองทุนประกันราคาผลผลิตดานเกษตร เปนตน ทั้งนี้ขึ้นกับศักยภาพของทองถิ่น

64 เอกสารหลักสมัชชาปฏิรูประดับชาติ ครั้งที่ ๑ พ.ศ. ๒๕๕๔

You might also like