ข้อเสนอปฏิรูป

การจัดการที่ดินเพื่อการเกษตร
 ข้อเสนอปฏิรูป คำนำ
การจัดการที่ดินเพื่อการเกษตร
โดย คณะกรรมการปฏิรูป

พิมพ์ครั้งแรก มีนาคม 2554 จำนวน 10,000 เล่ม

ที่ดินเป็นฐานชีวิตและเป็นปัจจัยการผลิตสำหรับคนทุกคน
จัดพิมพ์และเผยแพร่
หากสังคมใดยังไม่มีความเป็นธรรมในการถือครองที่ดิน ก็ยากที่
สำนักงานปฏิรูป
สังคมนั้นจะลดความเหลื่อมล้ำในสังคม และคงยากที่จะสร้างความ

ผาสุ ก ให้ แ ก่ ส มาชิ ก ทั้ ง มวลของสั ง คมนั้ น ได้ ด้ ว ยเหตุ นี้ คณะ
ปก/รูปเล่ม
กรรมการปฏิรูปจึงได้นำเสนอข้อเสนอการปฏิรูปการจัดการที่ดินเพื่อ
วัฒนสินธุ์ สุวรัตนานนท์
การเกษตรต่อสาธารณชน เมื่อวันที่ ๗ กุมภาพันธ์ พ.ศ.๒๕๕๔

เอกสารฉบับนี้ได้รวบรวมเอกสารของคณะกรรมการปฏิรูป
พิมพ์ท ี่
ตั้งแต่ แถลงการณ์คณะกรรมการปฏิรูปว่าด้วยแนวทางปฏิรูป
บริษัท ที คิว พี จำกัด
การจัดการที่ดินเพื่อการเกษตร ข้อเสนอปฏิรูปการจัดการที่ดิน
เพื่อการเกษตรฉบับสมบูรณ์ รวมถึงคำชี้แจงเพิ่มเติมเรื่องการจำกัด
สำนักงานปฏิรูป (สปร.)
126/146 ชั้น 4 อาคาร 10 ชั้น เพดานการถือครองที่ดินสำหรับนิติบุคคล โดยมุ่งหวังที่จะช่วย
สถาบันบำราศนราดูร ซอยติวานนท์ 14 สนับสนุนให้เกิดการปรึกษาหารือและการแลกเปลี่ยนแนวคิดใน
ถนนติวานนท์ อำเภอเมือง จังหวัดนนทบุรี 11000 การปฏิรูปการจัดการที่ดินกันอย่างกว้างขวางมากขึ้นในสังคมไทย
โทรศัพท์ 02-965-9531-3 โทรสาร 02-965-9534
website : http://www.reform.or.th คณะกรรมการปฏิรูป
ตู้ ปณ. 16 ปทฝ. กระทรวงสาธารณสุข อ.เมือง จ.นนทบุรี 11004
๑๗ มีนาคม ๒๕๕๔

 สารบัญ

กรอบการทำงาน
• ข้อเสนอปฏิรูปการจัดการที่ดินเพื่อการเกษตร 7 ของคณะกรรมการปฏิรูป
• คำชี้แจงเพิ่มเติมเรื่องการจำกัดเพดาน 23
ถือครองที่ดินสำหรับนิติบุคคล
• แถลงการณ์คณะกรรมการปฏิรูป 29
ว่าด้วยแนวทางปฏิรูปการจัดการที่ดินเพื่อการเกษตร
 ข้อเสนอปฏิรูปการจัดการ
ที่ดินเพื่อการเกษตร
ฉบับสมบูรณ์คณะกรรมการปฏิรูป
๗ กุมภาพันธ์ ๒๕๕๔

ที่ดินและทรัพยากรธรรมชาติเป็นฐานชีวิตและปัจจัยการ
ผลิตที่สำคัญสำหรับคนทุกคนแต่โครงสร้างการจัดการที่ดินของ
ประเทศไทยโดยปล่อยให้รัฐและอำนาจทางทุนเข้าถือครองที่ดิน
อย่างไม่จำกัดได้สร้างความไม่เป็นธรรมให้แก่สังคม กล่าวคือ
ขณะที่ประชาชนจำนวนมากต้องสูญเสียที่ดินซึ่งคนเคยถือครอง
หรือทำมาหากินมานมนาน แต่กลับมีที่ดินที่ปล่อยให้ทิ้งร้างว่างเปล่า
จำนวนมหาศาล มีการเก็งกำไรที่ดินจนมีราคาแพงทำให้ประชาชน
เข้าถึงได้ยาก ไม่คมุ้ กับการลงทุนทำการเกษตร มีปญ ั หาการใช้ทดี่ นิ ที่
ไม่เหมาะสมกับระบบนิเวศ มีการประกาศเขตป่าอนุรกั ษ์และพืน้ ที่
สาธารณะโดยไม่คำนึงถึงความมีอยู่ของชุมชนท้องถิ่นซึ่งอยู่ใน
พืน้ ทีด่ งั กล่าว มาเป็นเวลาช้านาน ส่งผลให้เกษตรกรทำกินอยูใ่ น
พื้นที่ซ้อนทับอย่างผิดกฎหมาย ถูกเจ้าหน้าที่จับกุมดำเนินคดีทั้ง
ทางแพ่ ง และอาญาในข้ อ หาบุ ก รุ ก ที่ ดิ น ของรั ฐ และของเอกชน
เกษตรกรต้องประสบกับความทุกข์ยากทัง้ ทางเศรษฐกิจและสังคมรวม

ข้อเสนอปฏิรูปการจัดการที่ดินเพื่อการเกษตร | 
ทั้ ง ถู ก จำกั ด ในเรื่ อ งการพั ฒ นา ซึ่ ง สร้ า งความอ่ อ นแอแก่ สั ง คม
การเมืองและเศรษฐกิจของประเทศชาติโดยรวม
สามารถเข้าถึงที่ดินขนาดที่เพียงพอคุ้มกับการลงทุนหรือบริหาร
เมื่อวิเคราะห์ถึงรากฐานความขัดแย้งเรื่องที่ดินพบว่ามีปัญหา
หลายระดับ ประการแรก ระดับความคิดเกีย่ วกับระบบเศรษฐกิจ
ทุนนิยมเสรี ซึ่งได้เปลี่ยนคุณค่าที่ดินจากฐานชีวิตมาเป็นสินค้า
กำหนดทิ ศ ทางการพั ฒ นาที่ ใ ห้ ค วามสำคั ญ แก่ ก ารเติ บ โตทาง
เศรษฐกิจของกลุ่มทุนรายใหญ่มากกว่าความมั่นคงทางเศรษฐกิจ
และสังคมของเกษตรกรรายย่อยตลอดจนความมั่นคงทางอาหาร
และฐานทรัพยากร และระดับโครงสร้างที่ให้ความสำคัญกับระบบ
กรรมสิทธิ์แบบปัจเจกที่ผูกติดกับกลไกตลาด รวมทั้งการครอบ
ครองและจัดการที่ดินแบบรวมศูนย์อำนาจของรัฐเข้ามาเบียดขับ
ระบบการจัดการที่ดินและทรัพยากรร่วมกันของชุมชนหรือสิทธิ
ชุมชนในท้องถิ่นรวมทั้งการกระจายการถือครองที่ดินที่ได้บัญญัติ
ไว้ในรัฐธรรมนูญ
หากสังคมไทยมีจินตนาการให้คนไทยทุกคน ซึ่งจะมีจำนวน
สูงสุดราว ๗๐ ล้านคน ตามทีค่ าดไว้ในอีกสิบปีขา้ งหน้า มีทอี่ ยูอ่ าศัย
และทีท่ ำกินได้อย่างทัว่ ถึงและเพียงพอต่อการดำรงชีวติ ทีด่ ี มีระบบ
การศึกษาที่สอนคนให้เห็นประโยชน์ส่วนรวมมากกว่าประโยชน์ ส่วน
ตน มีความรักคุณค่าทางวัฒนธรรมและท้องถิน่ มีอาหารบริโภคที่
มีคุณภาพและปลอดภัย เกษตรกรมีที่ดินทำการเกษตรเป็นของ
ตนเองเพื่อเลี้ยงชีพและพัฒนาคุณภาพชีวิตด้วยวิถีการ เกษตรที่
สมดุ ล ยั่ ง ยื น มี ส ภาพแวดล้ อ มที่ ดี มี ฐ านทรั พ ยากรดิ น น้ ำ ป่ า ที่
สมบู ร ณ์ ซึ่ ง ชุ ม ชนสามารถดู แ ลจั ด การใช้ ป ระโยชน์ ร่ ว มกั น ได้
 | ข้ข้ออเสนอปฏิ
เสนอปฏิรรูปูปการจั
การจัดดการที
การที่ด่ดินินเพืเพื่อ่อการเกษตร
การเกษตร
เกษตรกรที่ ป ระสงค์ จ ะทำการผลิ ต เพื่ อ สร้ า งรายได้ เ พิ่ ม ขึ้ น ก็
จั ด การร่ ว มกั น ในรู ป กลุ่ ม หรื อ สหกรณ์ เ พื่ อ สร้ า งอำนาจต่ อ รอง
ทางการตลาดได้ด้วย เหตุนี้จึงมีความจำเป็นต้องแก้ไขปัญหา
ที่ดินเพื่อการเกษตรโดยวิธีการปฏิรูปโครงสร้างอย่างเป็น
ระบบโดยเร็ว
กระบวนการปฏิรูปต้องเริ่มจากปัญหาความเดือดร้อนที่
ประชาชนประสบอยู่ โดยอาศัยความรูแ้ ละประสบการณ์ของชุมชน
ท้องถิ่น รวมทั้งความเข้มแข็งมุ่งมั่นของเครือข่ายองค์กรภาค
ประชาชน ควบคู่ไปกับการปรับปรุงโครงสร้างเชิงนโยบายและ
สถาบัน ให้สอดคล้องกันไปด้วย
คณะกรรมการปฏิรูปจึงมีข้อเสนอเบื้องต้นเพื่อปฏิรูปโครงสร้าง
การจัดการทีด่ นิ เพือ่ การเกษตรทัง้ ระบบ ดังต่อไปนี้
๑.ให้โอกาสและสิทธิคนจนต้องคดีทด
ี่ น
ิ เข้าถึงกระบวนการ
ยุตธิ รรม
สภาพปัญหา
เกษตรกรในชนบทจำนวนมากประสพปัญหาการอยู่อาศัย
และทำกินในพื้นที่ของรัฐโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายและถูกจับกุม
ดำเนินคดีในข้อหาบุกรุกที่ดินของรัฐและของเอกชนอย่างไม่เป็น
ธรรม เกษตรกรถูกดำเนินคดีและถูกคุมขังอยูใ่ นเรือนจำหรือสภาพ
ที่ ต้ อ งขั ง แล้ ว ๘๓๖ ราย (ข้ อ มู ล ถึ ง เดื อ นธั น วาคม ๒๕๕๓)
ประชาชนที่ เ กี่ ย วข้ อ งกั บ คดี ที่ ดิ น คนจนที่ อ ยู่ ใ นระหว่ า งการ
ข้อเสนอปฏิรูปการจัดการที่ดินเพื่อการเกษตร | 
พิจารณาคดีและทีย่ งั ไม่ได้เข้าสูก่ ระบวนการยุตธิ รรมมีเป็นจำนวน ระงับการจับกุมประชาชนทีท่ ำกินอยูใ่ นพืน้ ทีข่ ดั แย้งเดิมทีไ่ ม่ใช่การ
หลายแสนครอบครัว
ถางป่าใหม่ รวมทั้งระงับการจำกัดการพัฒนาชุมชนขั้นพื้นฐานที่

จำเป็น จนกว่าการแก้ไขปัญหาข้อพิพาทเรื่องที่ดินทำกินตาม
ข้อเสนอ
นโยบายของรัฐบาลจะแล้วเสร็จ

เพือ่ ให้การพิจารณาคดีทดี่ นิ ทำกินของเกษตรกรยากจนทีถ่ กู ๑.๔ ปฏิรูปกระบวนการยุติธรรมคดีที่ดินทำกินที่อยู่
จับกุมคุมขังขณะยังอยูร่ ะหว่างการแก้ปญ ั หาทางนโยบายของรัฐ มี ระหว่างการแก้ปัญหาเชิงนโยบาย เพื่อลดจำนวนคดีและความ
ความเป็นธรรม โดยเกษตรกรได้รบั โอกาสและสิทธิในการเข้าถึงความ รุนแรงของคดีลง โดย

เป็นธรรมในกระบวนการยุติธรรมที่หลากหลายและสอดคล้องกับ ๑.๔.๑ ปรับปรุงกองทุนยุตธิ รรมให้เกษตรกรผูต้ อ้ งหา
กรณีพพิ าท จึงมีขอ้ เสนอดังนี
้ คดีที่ดินทำกินสามารถนำเงินกองทุนมาใช้จ่ายเป็นค่าประกันตัว

๑.๑ คดีทดี่ นิ ทีศ่ าลพิพากษาถึงทีส่ ดุ แล้ว ขอให้มกี ารพัก
โทษ ลดโทษ และคุมประพฤติ โดยให้ผู้ต้องโทษกลับไปอยู่ดูแล
ครอบครัว ทำการเกษตรเลี้ยงครอบครัวในที่ดินเดิม และให้ทำงาน
เป็นอาสาสมัครดูแลรักษาทรัพยากรในท้องถิน่ แทนการจำคุก
๑.๔.๒ แก้ไขความไม่เป็นธรรมที่ต้นทาง เสนอให้รัฐ
๑.๒ คดีทดี่ นิ อยูร่ ะหว่างการพิจารณา ขอให้มกี ารจำหน่าย
คดีชวั่ คราว อนุญาตให้เกษตรกรผูต้ อ้ งหาและครอบครัวอยูอ่ าศัย
ทำกิ น ในที่ ดิ น เดิ ม และให้ ท ำงานเป็ น อาสาสมั ค รดู แ ลรั ก ษา
ทรัพยากรในท้องถิ่น จนกว่าการแก้ไขปัญหาตามนโยบายของ
รัฐบาลจะแล้วเสร็จ
เลือกปฏิบตั ิ
๑.๓ กรณี ปั ญ หาที่ ยั ง ไม่ เ ข้ า สู่ ก ระบวนการยุ ติ ธ รรม
เนื่องจากยังมีชมุ ชนทีอ่ ยูใ่ นเขตป่าอย่างผิดกฎหมายจำนวนมากที่
อยู่ระหว่างการดำเนินการไขปัญหาตามนโยบายของรัฐบาล จึง
สมควรระงับการดำเนินการใดๆ ที่เป็นการเพิ่มความเดือดร้อนและ
ความรุนแรงกับคนจน โดยขอให้ระงับการขยายเขตพื้นที่อนุรักษ์
ผู้ต้องหา ค่าทนายในการต่อสู้คดี และเป็นค่าใช้จ่ายเยียวยาผู้
ต้องหาและครอบครัวซึ่งเป็นคนจนที่ไม่ได้รับความเป็นธรรมจาก
คดีทดี่ นิ
สนับสนุนสถาบันวิชาการและผูท้ เี่ กีย่ วข้องในกระบวนการยุตธิ รรมทุก
ฝ่ายทำการศึกษาวิเคราะห์เพื่อปรับปรุงแก้ไขระเบียบกฎหมาย
เกี่ ย วข้ อ งกั บ ที่ ดิ น การเกษตรทุ ก ฉบั บ ที่ ไ ม่ เ ป็ น ธรรมและขั ด
รัฐธรรมนูญ และการบังคับใช้กฎหมายอย่างเท่าเทียมกันโดยไม่
๑.๔.๓ การแก้ไขความไม่เป็นธรรมที่ปลายทาง โดย
นำกระบวนการวิธพี จิ ารณาคดีทหี่ ลากหลายทีไ่ ม่ใช่การกล่าวหามา
ใช้ให้สอดคล้องกับลักษณะของข้อพิพาท ได้แก่ การเดินเผชิญสืบ
ของผู้พิพากษาการพิจารณาจากหลักฐานบุคคลหรือหลักฐานทาง
ประวัติศาสตร์ท้องถิ่นการเจรจาไกล่เกลี่ยโดยคนกลาง กระบวน

10 | ข้ข้ออเสนอปฏิ
เสนอปฏิรรูปูปการจั
การจัดดการที
การที่ด่ดินินเพืเพื่อ่อการเกษตร
การเกษตร ข้อเสนอปฏิรูปการจัดการที่ดินเพื่อการเกษตร | 11
การยุตธิ รรมชุมชน หรือการจัดตัง้ ศาลเฉพาะทีม่ คี วามเชีย่ วชาญใน ข้อเสนอ

ปัญหาข้อพิพาทเกีย่ วกับทีด่ นิ ทำกิน ตลอดจนให้มกี ารกลัน่ กรองคดี การปฏิรูปแนวความคิดและวิธีการแก้ไขปัญหาอย่างเป็น
ในระดับชุมชนก่อนการเข้าสู่กระบวนการยุติธรรมทางศาลเพื่อลด ระบบ เพื่อแก้ไขปัญหาความไม่เป็นธรรมในการถือครองและใช้
จำนวนคดีทมี่ จี ำนวนมากให้นอ้ ยลง
ประโยชนทีด่ นิ เพือ่ การเกษตร มีขอ้ เสนอดังนี้

อนึ่ ง กลยุ ท ธ์ ใ นการขั บ เคลื่ อ นการปฏิ รู ป กระบวนการ ๒.๑ จัดระบบข้อมูลทีด่ นิ เพือ่ การเกษตรทัง้ ประเทศให้
ยุตธิ รรมคดีทดี่ นิ ทำกินของเกษตรกร เสนอให้รฐั จัดเวทีสานเสวนา เป็นข้อมูลสาธารณะ โดยบูรณาการข้อมูลการถือครองที่ดิน
อย่างต่อเนื่องของบุคลากรในกระบวนการยุติธรรม อันได้แก่ การเกษตร ทัง้ ข้อมูลการถือครองทีด่ นิ และข้อมูลแผนทีท่ วั่ ประเทศให้
นักการเมือง ผู้พพิ ากษา อัยการ เจ้าหน้าทีต่ ำรวจ ทนายความ ทันสมัยตรงกับข้อเท็จจริงในปัจจุบนั และเข้าถึงได้งา่ ย เพือ่ ใช้ใน
นักวิชาการด้านกฎหมาย บุคลากรกระทรวงยุติธรรม และเครือ การวางแผนกระจายการถือครองทีด่ นิ การตรวจสอบการถือครองและ
ข่ายภาคประชาชน เพือ่ นำไปสูก่ ารศึกษาทำความเข้าใจกับปัญหา ใช้ที่ดินเพื่อการเกษตรให้เหมาะสมและเป็นไปตามกฎหมายอย่าง
ที่ดินทำกินและการพิจารณาปรับปรุงกฎหมายและกระบวนการ เคร่งครัด

ยุตธิ รรมให้มคี วามเป็นธรรมร่วมกัน
๒.๒ การกำหนดเขตการใช้ที่ดินและแผนการใช้ที่ดิน

เพือ่ การเกษตรขึน้ ใหม่ ใช้ฐานข้อมูลทีด่ นิ และการมีสว่ นร่วมของ
๒) การแก้ปญ
ั หาเกษตรกรไร้ทที่ ำกินหรือมีทด
ี่ นิ ไม่พอทำกิน
ชุมชนกำหนดเขตและการทำแผนที่การใช้ที่ดินขึ้นใหม่ เริ่มจาก
สภาพปัญหา
แผนที่ดินเพื่อการเกษตรระดับชุมชน โดยแบ่งพื้นที่หลักออกเป็น
ที่ดินในชนบทมีปัญหาเกษตรกรสูญเสียที่ดินจนไร้ที่ทำกิน พื้นที่เพื่อการเกษตร พื้นที่เมือง พื้นที่อุตสาหกรรม พื้นที่เพื่อ
หรือมีที่ดินไม่พอทำกิน ข้อมูลของศูนย์อำนวยการต่อสู้เอาชนะ คุม้ ครองรักษาระบบนิเวศและสิง่ แวดล้อม และทีส่ าธารณะประโยชน์ที่
ความยากจนแห่งชาติ (ศตจ.) ในปี ๒๕๔๗ รายงานว่ามีผู้ไม่มี ประชาชนใช้รว่ มกันให้ชดั เจน ซึง่ รวมทัง้ เขตทีด่ นิ ของชุมชนดัง้ เดิม
ทีด่ นิ ทำกิน จำนวน ๘๘๙,๐๒๒ ราย มีทดี่ นิ ทำกินแต่ไม่เพียงพอ ที่ก่อตั้งมาแต่บรรพบุรุษเพื่อรักษาวิถีชีวิตและวัฒนธรรมอันดีงาม
จำนวน ๕๑๗,๒๖๓ ราย มีทดี่ นิ แต่ไม่มเี อกสารสิทธิ ๘๑๑,๒๗๙ ราย ในการดูแลรักษาและใช้ประโยชน์ทดี่ นิ และทรัพยากรอย่างยัง่ ยืนไว้
ทีด่ นิ จำนวนมากกระจุกตัวอยูใ่ นคนกลุม่ น้อย ทีด่ นิ จำนวนมากถูก ด้วย แล้วจึงบูรณาการแผนระดับชุมชนเป็นแผนระดับจังหวัดและ
ปล่อยทิง้ ร้างไม่ใช้ประโยชน์ จึงกระทบต่อเศรษฐกิจฐานราก เกิด แผนระดับชาติให้แล้วเสร็จภายใน ๑ ปี แล้วออกกฎหมายว่าด้วย
ปัญหาสังคมทั้งในชนบทและในเมือง รวมทั้งส่งผลให้เกิดความ แผนการใช้ทดี่ นิ หลักของประเทศและแผนการใช้ทดี่ นิ ระดับชุมชน
เสือ่ มโทรมของระบบนิเวศและสิง่ แวดล้อมของประเทศ
ให้มผี ลบังคับใช้ทนั ที

12 | ข้ข้ออเสนอปฏิ
เสนอปฏิรรูปูปการจั
การจัดดการที
การที่ด่ดินินเพืเพื่อ่อการเกษตร
การเกษตร ข้อเสนอปฏิรูปการจัดการที่ดินเพื่อการเกษตร | 13
 สำหรับที่ดินของส่วนราชการต่างๆ ที่ขอกันไว้เป็นจำนวน
มากแล้วไม่ได้ใช้ประโยชน์ตามภารกิจหลักของหน่วยงาน ขอให้
รัฐนำที่ดินเหล่านั้นกลับคืนมาวางแผนใช้ประโยชน์ในการพัฒนา
ด้านอืน่ ๆ ทีจ่ ำเป็น ส่วนทีด่ นิ ทีเ่ หมาะสมกับการเกษตรขอให้มอบ
ให้กองทุนธนาคารทีด่ นิ นำไปบริหารจัดการต่อไป
อำพรางโดยไม่มีเจตนาทำการเกษตรจริง และควรใช้มาตรการ
๒.๓ คุ้ ม ครองที่ ดิ น เพื่ อ เกษตรกรรม ออกกฎหมาย
คุ้มครองที่ดินเพื่อเกษตรกรรมเพื่อช่วยหยุดยั้งการกว้านซื้อที่ดิน
เพื่อซื้อขายเก็งกำไรรายใหม่ๆ ซึ่งจะทำให้ราคาที่ดินลดลงลดค่า
ใช้จ่ายในการซื้อที่ดินคืน และเป็นการคุ้มครองที่ดินเพื่อการเกษตร
ไม่ให้นำไปใช้ผดิ ประเภท
ด้วยกฎหมาย ให้รฐั นำกลับคืนมาเป็นทีด่ นิ ส่วนกลางเพือ่ ให้กองทุน
๒.๔ กำหนดเพดานการถือครองทีด่ นิ ทีเ่ หมาะสม เพือ่
ให้ที่ดินเพื่อการเกษตรที่จำแนกไว้แล้วได้กระจายไปยังเกษตรกร
รายย่ อ ยผู้ ท ำการเกษตรด้ ว ยตนเองได้ อ ย่ า งทั่ ว ถึ ง เกษตรกร
สามารถใช้ที่ดินเพื่อการเกษตรได้อย่างมีประสิทธิภาพ จึงจำเป็น
ต้องกำหนดเพดานการถือครองที่ดินไว้ให้เหมาะสมสอดคล้องกับ
จำนวนพื้นที่การเกษตรที่มีอยู่อย่างจำกัด ตลอดจนให้เหมาะกับ
ศักยภาพและความสามารถของครัวเรือนเกษตรกรรายย่อยในการ
ใช้ที่ดินสร้างเศรษฐกิจในครอบครัวและชนบทให้เข้มแข็ง รวมทั้ง
การสร้างความมัน่ คงด้านอาหารให้กบั ประเทศ และการดูแลรักษา
ระบบนิเวศและสิง่ แวดล้อมอย่างสมดุลยัง่ ยืน
รัฐจัดตั้งกองทุนธนาคารที่ดินเพื่อการเกษตรเพื่อนำเงินทุนไปซื้อ
ควรจำกัดเพดานการถือครองทีด่ นิ ทีเ่ หมาะสมไม่ให้เกินครัว
เรือนละ ๕๐ ไร่ กรณีกลุม่ องค์กรเกษตรกรหรือสหกรณ์การเกษตร
ให้มกี ารถือครองทีด่ นิ ตามสัดส่วนของจำนวนสมาชิกองค์กร โดย
เฉลีย่ ได้ไม่เกินรายละ ๕๐ ไร่ โดยใช้อตั ราภาษีเป็นกลไกควบคุม
14 | ข้ข้ออเสนอปฏิ
เสนอปฏิรรูปูปการจั
การจัดดการที
การที่ด่ดินินเพืเพื่อ่อการเกษตร
การเกษตร
๒.๕ให้กรรมสิทธิ์ในที่ดินเพื่อการเกษตรกับเกษตรกร
ที่ทำเกษตรด้วยตนเอง ผู้ที่มีสิทธิถือครองกรรมสิทธิ์ที่ดินเพื่อ
การเกษตรจะต้องเป็นผูท้ คี่ รอบครองและทำการเกษตรด้วยตนเอง
เท่านัน้ ห้ามไม่ให้ผอู้ นื่ เช่า หรือปล่อยทิง้ ร้างหรือกระทำการเป็นการ
ทางภาษี อั ต ราก้ า วหน้ า สู ง เป็ น กลไกควบคุ ม การใช้ ที่ ดิ น เพื่ อ
การเกษตรดังกล่าว
กรณีที่ดินของรัฐตามโครงการจัดสรรที่ดินในรูปแบบต่างๆ
ทีจ่ ดั ให้เกษตรกรไร้ทที่ ำกินแล้วถูกเปลีย่ นมือไปยังผูอ้ นื่ โดยไม่ชอบ
ธนาคารทีด่ นิ ฯ ได้นำไปจัดสรรอย่างเป็นธรรมให้เกษตรกรผูไ้ ร้ทที่ ำ
กินหรือผูม้ ที ดี่ นิ ไม่พอทำกินต่อไป
๒.๖ กำหนดมาตรการทางภาษีเพือ่ จัดเก็บภาษีทดี่ นิ ที่
ถือครองเกินขนาดจำกัดในอัตราก้าวหน้า ที่ดินขนาดต่ำกว่า
๑๐ ไร่ซงึ่ เป็นขนาดทีจ่ ำเป็นต่อการทำกินยังชีพ ให้เสียภาษีในอัตรา
ต่ำร้อยล ๐.๐๓ ที่ดิน ๑๐-๕๐ ไร่ เสียภาษีอัตราปานกลาง ร้อยละ
๐.๑ สำหรับทีด่ นิ ปล่อยทิง้ ร้างหรือส่วนทีเ่ กินจาก ๕๐ ไร่ ให้เสียภาษี
อัตราก้าวหน้าสูงร้อยละ ๕
๒.๗ จัดตัง้ กองทุนธนาคารทีด่ นิ เพือ่ การเกษตร เสนอ ให้
ที่ดินที่ถือครองเกินขนาดจำกัด รวมทั้งจัดซื้อที่ดินที่เป็นทรัพย์
ประกั น หนี้ เ สี ย ของธนาคารและสถาบั น การเงิ น มาบริ ห ารให้
กระจายไปยังเกษตรกรทีไ่ ร้ทดี่ นิ และทีม่ ที ดี่ นิ ไม่พอทำกิน
ข้อเสนอปฏิรูปการจัดการที่ดินเพื่อการเกษตร | 15
 กองทุนธนาคารที่ดินควรมีโครงสร้างการบริหารแบบกระจาย ๒.๘.๑ มอบหมายให้ ส ำนั ก งานปฏิ รู ป ที่ ดิ น เพื่ อ
อำนาจในระดับตำบลระดับจังหวัด และระดับชาติ เพื่อกระจาย เกษตรกรรมเป็นเจ้าภาพรับผิดชอบจัดตัง้ และบริหารสถาบันบริหาร
ภารกิจความรับผิดชอบและการมีสว่ นร่วมไปยังชุมชนและท้องถิน่ ทุก จัดการทีด่ นิ และกองทุนธนาคารทีด่ นิ เพือ่ การเกษตรทีจ่ ะจัดตัง้ ขึน้
ระดับ
ใหม่ โดยให้บูรณาการหน่วยงานย่อยของรัฐภายใต้กระทรวงและ
เพื่อให้การบริหารกองทุนธนาคารที่ดินฯ เป็นไปอย่างมี กรมต่างๆ ที่เกี่ยวข้องกับการบริหารจัดการที่ดินเพื่อการเกษตร
ประสิทธิภาพ จึงเสนอให้รฐั
ในสังกัดกระทรวงมหาดไทย กระทรวงเกษตร และกระทรวง
๒.๗.๑ จัดตั้งสถาบันบริหารจัดการที่ดินและกองทุน ทรัพยากรธรรมชาติและสิง่ แวดล้อม เข้าด้วยกัน

ธนาคารที่ดินเพื่อการเกษตร เพื่อมารับผิดชอบบริหารกองทุนฯ ๒.๘.๒ ให้ ส ถาบั น บริ ห ารจั ด การที่ ดิ น และกองทุ น
และการจัดการทีด่ นิ เพือ่ การเกษตร
ธนาคารที่ดินเพื่อการเกษตรสังกัดสำนักนายกรัฐมนตรีและออก
๒.๗.๒ จั ด ตั้ ง คณะกรรมการนโยบายที่ ดิ น เพื่ อ การ ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีรองรับอำนาจการบริหารโดยมอบหมาย
เกษตรแห่งชาติมากำกับดูแลทิศทางและยุทธศาสตร์ของกองทุนฯ ให้รองนายกรัฐมนตรี ๑ ท่านเป็นผูก้ ำกับดูแล

และสถาบันบริหารจัดการทีด่ นิ และกองทุนฯ โดยมีนายกรัฐมนตรี ๒.๘.๓ ให้ ส ถาบั น บริ ห ารจั ด การที่ ดิ น และกองทุ น
เป็นประธานมีผแู้ ทนจากหน่วยงานของรัฐจาก กระทรวง เกษตร ธนาคารทีด่ นิ เพือ่ การเกษตรทำหน้าทีอ่ ำนวยการ กำกับดูแล และ
กระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิง่ แวดล้อม กระทรวงมหาดไทย ประสานความร่วมมือ (facilitation & coordination) ในระดับ
กระทรวงพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์ กระทรวงการ นโยบาย

คลัง ตัวแทนเครือข่ายเกษตรกรทีม่ ปี ระสบการณ์ดา้ นการปฏิรปู การ ๒.๘.๔ จัดตั้งกองทุนธนาคารที่ดินฯ ในระดับภูมิภาค
จัดการทีด่ นิ และผูท้ รงคุณวุฒดิ า้ นการจัดการทีด่ นิ เพือ่ การเกษตร และระดับท้องถิน่ เพือ่ สนับสนุนการกระจายอำนาจและการมีสว่ น
เป็นคณะกรรมการ
ร่วมของประชาชนในการปฏิรปู การจัดการทีด่ นิ เพือ่ การ เกษตรใน
๒.๗.๓ จัดหาเงินทุน ปีละ ๑ แสนล้านบาท ระยะเวลา แต่ละท้องถิน่ โดยประชาชนและองค์กรท้องถิน่ ร่วมกันคิด วางแผน
๕ ปี รวมเป็นเงิน ๕ แสนล้านบาท มาให้กองทุนฯ จัดซือ้ ทีด่ นิ เพือ่ ตัดสินใจ และดำเนินการไปอย่างสอดคล้องกับระบบนิเวศและ
กระจายไปให้เกษตรกรผู้ไร้ที่ดินหรือมีที่ดินไม่พอทำกินจำนวน วัฒนธรรมของแต่ละท้องถิน่ ให้มากทีส่ ดุ

ประมาณ ๑ ล้านครัวเรือน
๒.๘.๕ ใช้เงินกองทุนธนาคารทีด่ นิ ฯ จัดซือ้ ทีด่ นิ จาก
๒.๘ การจั ด ตั้ ง หน่ ว ยงานบริ ห ารจั ด การที่ ดิ น และ ผู้ประสงค์ต้องการขายให้รัฐในราคาไม่สูงกว่าราคาประเมิน แล้ว
กองทุนธนาคารทีด่ นิ เพือ่ การเกษตร เสนอให้รฐั

16 | ข้ข้ออเสนอปฏิ
เสนอปฏิรรูปูปการจั
การจัดดการที
การที่ด่ดินินเพื
เพื่อ่อการเกษตร
การเกษตร ข้อเสนอปฏิรูปการจัดการที่ดินเพื่อการเกษตร | 17
นำทีด่ นิ ทีซ่ อื้ มาจัดสรรให้กบั เกษตรกรทีไ่ ร้ทที่ ำกินและเกษตรกรทีม่ ี กล่าวโดยสรุปได้เสนอให้รฐั ดำเนินการปฏิรปู ใน ๕ ประเด็น
ทีด่ นิ ไม่พอทำกินโดยวิธกี ารผ่อนส่งระยะยาว ๒๐ ปี คิดดอกเบีย้ หลักได้แก่ ปฏิรปู ระบบข้อมูลทีด่ นิ เพือ่ การเกษตร ให้มคี วาม
อัตราต่ำร้อยละ ๑
ทันสมัยเป็นเอกภาพ และเป็นข้อมูลสาธารณะทีโ่ ปร่งใสประชาชน
๒.๘.๖ เมื่อสถาบันบริหารจัดการที่ดินเพื่อการเกษตร เข้ า ถึ ง และตรวจสอบได้ ปฏิ รู ป การถื อ ครองที่ ดิ น เพื่ อ
และกองทุนธนาคารทีด่ นิ เพือ่ การเกษตรดำเนินการไปได้ครบ ๕ ปี การเกษตรให้มุ่งกระจายการถือครองที่ดินสู่ประชาชนระดับล่าง
ให้สถาบันฯ จัดทำข้อเสนอการปรับปรุงกองทุนธนาคารที่ดินเพื่อ และมีมาตรการจำกัดการถือครอง มาตรการการแทรกแซงกลไก
การเกษตร และสถาบันบริหารจัดการที่ดินและกองทุนธนาคาร ตลาด และมาตรการทางภาษี เพื่อป้องกันการผูกขาดที่ดินและ
ที่ดินเพื่อการเกษตร พร้อมทั้งจัดทำร่างพระราชบัญญัติการบริหาร สร้างความเป็นธรรมในการถือครองทีด่ นิ ปฏิรปู ระบบกรรมสิทธิ์
จัดการที่ดินเพื่อการเกษตร เสนอต่อรัฐบาลเพื่อมารองรับการ ทีด่ นิ เพือ่ การเกษตร โดยกำหนดมาตรการทางกฎหมายรองรับ
บริหารจัดการทีด่ นิ เพือ่ การเกษตรอย่างมัน่ คงในระยะยาวต่อไป
ระบบการจัดการที่ดินและทรัพยากรโดยชุมชนควบคู่ไปกับระบบ
๒.๙ ปรั บ ปรุ ง แก้ ไ ขประมวลกฎหมายที่ ดิ น พ.ศ. กรรมสิทธิ์ที่ถือครองโดยปัจเจกและโดยรัฐ เพื่อความสมดุลเชิง
๒๔๙๗ และกฎหมายอื่นๆ ที่เกี่ยวข้องเพื่อให้การจำกัดการถือ อำนาจระหว่างรัฐ เอกชนและชุมชนและปฏิรปู การใช้ทดี่ นิ เพือ่
ครองที่ดินเพื่อการเกษตรและมาตรการอื่นๆ ที่เกี่ยวข้องกับการ การเกษตร โดยกำหนดเขตพืน้ ทีก่ ารใช้ทดี่ นิ และทรัพยากรอย่าง
ปฏิรปู การจัดการทีด่ นิ เพือ่ การเกษตรมีผลบังคับใช้ตามข้อเสนอดัง เหมาะสมและได้ดลุ ภาพ ทัง้ ทางเศรษฐกิจ สังคม และระบบนิเวศ
กล่าวนี้
และให้การคุ้มครองพื้นที่เกษตรและเกษตรกรรายย่อยให้มีความ
๒.๑๐ สร้างกลไกประกันการสูญเสียที่ดิน เพื่อไม่ให้ มั่ น คงและ ปฏิ รู ป ระบบการบริ ห ารจั ด การที่ ดิ น เพื่ อ
ทีด่ นิ เปลีย่ นมือไปอยูก่ บั นายทุนอีก โดยเสนอให้
การเกษตร ให้เป็นเอกภาพและมีประสิทธิภาพ

๒.๑๐.๑ ยกเลิ ก การขายฝากที่ ดิ น เพื่ อ การ กลยุทธการขับเคลื่อนข้อเสนอปฏิรูปการจัดการที่ดินเพื่อ
เกษตรซึง่ ไม่เป็นธรรมกับเกษตรกร
การเกษตร ควรเริม่ ต้นด้วยการจัดตัง้ คณะกรรมการนโยบายทีด่ นิ
๒.๑๐.๒ สนับสนุนเกษตรกรทีไ่ ด้รบั การจัดทีด่ นิ เพือ่ การเกษตรแห่งชาติ และกองทุนธนาคารทีด่ นิ เพือ่ การ เกษตร
ให้รวมตัวกันเป็นกลุ่มเป็นองค์กรเครือข่ายที่เข้มแข็ง มีความช่วย ขึ้นมาก่อน เพื่อช่วยกำหนดกรอบทิศทางและยุทธศาสตร์ การ
เหลื อ เกื้ อ กู ล กั น และมี อ ำนาจต่ อ รองในการประกอบอาชี พ ทำงาน พร้อมกันนั้นควรมอบหมายให้สำนักงานปฏิรูปที่ดินเพื่อ
การเกษตรได้อย่างมีพลัง
เกษตรกรรมเป็นเจ้าภาพจัดตั้งสถาบันบริหารจัดการที่ดินเพื่อ

18 | ข้ข้ออเสนอปฏิ
เสนอปฏิรรูปูปการจั
การจัดดการที
การที่ด่ดินินเพืเพื่อ่อการเกษตร
การเกษตร ข้อเสนอปฏิรูปการจัดการที่ดินเพื่อการเกษตร | 19
การเกษตรขึน้ มาโดยเร็วภายใน ๓ เดือน และขอให้รฐั บาลจัดงบ สื่อสารกับสังคมทั้งในท้องถิ่นและในระดับชาติ และสร้างการมี
ประมาณเริ่มแรกในปีแรกจำนวน ๑ แสนล้านบาท และงบบริหาร ส่วนร่วมของประชาชนให้กว้างขวางและให้เข้มแข็งยิ่งๆ ขึ้นไป
จัดการอีกจำนวนหนึง่ ให้เพียงพอ ประเดิมให้กบั สถาบันฯ มาขับ ภาคประชาชนจึงจะมีอำนาจต่อรองและมีพลังขับเคลื่อนข้อเสนอ
เคลือ่ นกองทุนฯ บริหารจัดการทีด่ นิ เพือ่ การเกษตรให้สำเร็จลุลว่ ง การปฏิรูปการจัดการที่ดินเพื่อการเกษตรให้ไปสู่ปฏิบัติการแก้
ต่อไป ปัญหาความไม่เป็นธรรมและความเหลือ่ มล้ำของสังคมได้จริง
การปฏิรูปการจัดการที่ดินเพื่อการเกษตรให้มีความเป็น
ธรรมในสังคมทีม่ กี ารเปลีย่ นแปลงอย่างรวดเร็ว นอกจากข้อเสนอ
เบื้องต้นดังกล่าวนี้แล้ว ยังจะมีข้อเสนออื่นๆ ตามมาในช่วง
เวลาทีเ่ หมาะสม รวมทัง้ ยังต้องมีการดำเนินการในด้านอืน่ ๆ
ควบคูก่ นั ไปด้วย เช่นการกระจายอำนาจตัดสินใจไปสูป่ ระชาชน
และท้องถิ่น การเสริมความเข้มแข็งของพลังประชาชน การเปิด
โอกาสให้ประชาชนและชุมชนสามารถมีส่วนสำคัญในการร่วมกัน
บริหารจัดการที่ดินและทรัพยากร ตลอดจนการพัฒนาองค์กร
ประชาชนให้เป็นกลไกสำคัญของปฏิรูปที่ดินและจัดการที่ดินอัน
เป็นฐานชีวติ ของตนเอง
การปฏิรปู แก้ปญ ั หาความไม่เป็นธรรมและความเหลือ่ มล้ำใน
การจัดการทีด่ นิ เพือ่ การเกษตรของชาติจะสำเร็จลงได้ ต้องอาศัยพลัง
การขับเคลือ่ นของภาคสังคมเป็นสำคัญ คณะกรรมการปฏิรปู เป็น
เพียงกลไกชั่วคราวของสังคมที่อาสาเข้ามาช่วยเชื่อมโยงภาค
ประชาชนให้ ร่ ว มกั น คิ ด และสร้ า งโอกาสให้ ขั บ เคลื่ อ นการ
เปลีย่ นแปลงทางสังคมไปในทิศทางทีเ่ หมาะสมได้เท่านัน้ องค์กร
ภาคประชาชนด้วยตัวเองจึงต้องช่วยกันสร้างพื้นที่ปฏิบัติการให้มี
รูปธรรมของความสำเร็จเป็นทีย่ อมรับ สร้างสมัชชาประชาชนเพือ่

20 | ข้ข้ออเสนอปฏิ
เสนอปฏิรรูปูปการจั
การจัดดการที
การที่ด่ดินินเพืเพื่อ่อการเกษตร
การเกษตร ข้อเสนอปฏิรูปการจัดการที่ดินเพื่อการเกษตร | 21
 คำชี้แจงเพิ่มเติมเรื่อง
การจำกัดเพดานถือครอง
ที่ดินสำหรับนิติบุคคล
ฉบับสมบูรณ์คณะกรรมการปฏิรูป
๗ กุมภาพันธ์ ๒๕๕๔

สื บ เนื่ อ งจากที่ น ายกรั ฐ มนตรี ไ ด้ มี ข้ อ ซั ก ถามถึ ง การนำ

มาตรการการจำกัดการถือครองที่ดินไม่เกิน ๕๐ ไร่ ที่คณะ
กรรมการปฏิรปู เสนอจะมีผลบังคับใช้สำหรับนิตบิ คุ คลหรือองค์กร
รวมถึงมีหลายฝ่ายในสังคมก็ได้แสดงความเป็นห่วงเกีย่ วกับการถือ
ครองทีด่ นิ สำหรับการเกษตรขนาดใหญ่ คณะกรรมการปฏิรปู จึง
ขอนำเสนอคำตอบข้อซักถามของนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการจำกัด
เพดานถือครองที่ดินกับนิติบุคคล เพื่อให้สาธารณชนได้รับทราบ
และพิจารณาไปพร้อมกันด้วย โดยคำตอบข้อซักถามดังกล่าวมี
เนือ้ หาข้อความดังต่อไปนี ้
๑) รูปแบบการถือครองที่ดินเพื่อการเกษตรในปัจจุบันมี
หลายรูปแบบ ทัง้ ส่วนบุคคล สหกรณ์ บุคคลทีท่ ำพันธะสัญญากับ
บริษัท และบริษัทขนาดใหญ่ รวมทั้งหน่วยงานของรัฐด้วย ซึ่งที่
กล่าวมาทัง้ หมดนีน้ มี้ ที งั้ เป็นนิตบิ คุ คลและไม่เป็นนิตบิ คุ คล

คำชี้แจงเพิ่มเติมเรื่องการจำกัดเพดานถือครองที่ดินสำหรับนิติบุคคล | 23
 ๒) ข้อเสนอจำกัดการถือครองทีด่ นิ เพือ่ การเกษตรครัวเรือน
ละไม่เกิน ๕๐ ไร่ มีจุดมุ่งหมายที่จะส่งเสริมสนับสนุนให้ผู้ที่ถือ
ครองที่ ดิ น ทุ ก กลุ่ ม ดั ง กล่ า วข้ า งต้ น ได้ ท ำการถื อ ครองและใช้
ประโยชน์ทดี่ นิ เพือ่ การเกษตรอย่างแท้จริง อันจะส่งผลให้เกิดแรง
จูงใจในการผลิต การเพิม่ ผลผลิต การบริหารจัดการในระบบการผลิต
และการตลาดที่ดี มีความก้าวหน้า มีความเป็นธรรม ลดความ
เหลื่อมล้ำระหว่างเกษตรกรรายย่อย เกษตรกรรายใหญ่และกลุ่ม
ธุรกิจการเกษตรให้เหลือน้อยลง และมีความสามารถในการแข่งขัน
โดยมิประสงค์ที่จะไปทำให้บุคคลหรือองค์กรกลุ่มใดต้องเสียหาย
โดยเฉพาะนิตบิ คุ คลในรูปบริษทั สหกรณ์ หรือรูปแบบอืน่ ๆ ทีเ่ ขา
ทำดีอยูแ่ ล้ว
โดยจ่ายค่าแรงราคาถูก ก็สามารถปรับเปลี่ยนมาเป็นวิธีกระจาย
๓) คณะกรรมการปฏิรูปเห็นว่าขนาดการถือครองที่ดิน
ขนาดเล็กหรือใหญ่ มิได้บง่ ชีถ้ งึ ผลิตภาพการเกษตร และไม่ได้บง่ ชี้
ว่าประเทศจะขาดแคลนผลิตผลการเกษตรเพือ่ ส่งออกสร้างรายได้
แต่ความเข้มแข็งและความสามารถของเกษตรกรและภาคธุรกิจ
ต่างหากทีจ่ ะนำไปสูก่ ารเพิม่ ผลผลิตทัง้ ในเชิงปริมาณและคุณภาพ
ซึ่งจะนำไปสู่ความมั่นคงทางอาหารและความมั่งคั่งของประเทศ
ชาติในอนาคตอันใกล้
๔) การปฏิรูปการจัดการที่ดินเพื่อการเกษตรจึงมุ่งเน้น
กระจายการถือครองที่ดินเพื่อการเกษตรให้กับผู้ที่ทำการเกษตร
ด้วยตนเองอย่างเป็นธรรมและทั่วถึง ควบคู่ไปกับการส่งเสริม
สนับสนุนการเกษตรทัง้ ระบบอย่างครบวงจรให้ประสบความสำเร็จ
ด้วยการจำกัดเพดานการถือครองทีด่ นิ ให้เป็นมาตรฐานเดียว และ
24 | ข้ข้ออเสนอปฏิ
เสนอปฏิรรูปูปการจั
การจัดดการที
การที่ด่ดินินเพืเพื่อ่อการเกษตร
การเกษตร
ทำให้จริงจังไม่เลือกปฏิบัติ ไม่มีข้อยกเว้น ดังนั้นจึงจำเป็นต้อง
ครอบคลุม นิติบุคคล องค์กร บริษัทขนาดเล็กขนาดใหญ่ต่างๆ
ตลอดจนหน่วยงานของรัฐด้วยอย่างหลีกเลีย่ งไม่ได้ มิฉะนัน้ จะเป็น
ช่องว่างให้มีการหลบเลี่ยงได้ และการปฏิรูปที่ดินเพื่อการเกษตร
โดยรวมประเทศก็จะไม่ได้ผล 
๕) การทำการเกษตรขนาดใหญ่ในรูปสหกรณ์หรือบริษัท
ซึง่ มีอยูจ่ ำนวนหนึง่ นัน้ ก็สามารถกระทำได้และพัฒนาได้ เพียงแต่
จะต้องเสียภาษีในอัตราก้าวหน้า ตามที่คณะกรรมการปฏิรูป
เสนอ* หรือสามารถปรับปรุงวิธกี ารจัดการเสียใหม่ โดยแทนทีจ่ ะ
ถือครองทีด่ นิ จำนวนมากแล้วใช้วธิ จี า้ งเกษตรกรเป็นลูกจ้างทำแทน
ที่ดินออกไปให้เกษตรกรรายย่อยในท้องถิ่นเป็นผู้ถือครองที่ดิน
แล้วบริษัทใช้หลักธุรกิจในการบริหารจัดการให้เกษตรกรรวมกลุ่ม
กัน เสนอแผนการผลิตการตลาดทีจ่ งู ใจเกษตรกรทำการผลิต ทำ
สั ญ ญาว่ า จ้ า งที่ เ ป็ น ธรรมและไม่ เ อารั ด เอาเปรี ย บ และได้ ผ ล
ตอบแทนจากการผลิตและการตลาดทีเ่ ป็นธรรมด้วย วิธกี ารใหม่นี้
* ข้อเสนอคณะกรรมการปฏิรูป ดังปรากฏในเอกสาร “ข้อเสนอ
ปฏิรูปการจัดการที่ดินเพื่อการเกษตร” ลงวันที่ ๗ กุมภาพันธ์ พ.ศ.๒๕๕๔
๒.๖ กำหนดมาตรการทางภาษีเพื่อจัดเก็บภาษีที่ดินที่ถือครองเกิน
ขนาดจำกัดในอัตราก้าวหน้า ที่ดินขนาดต่ำกว่า ๑๐ ไร่ ซึ่งเป็นขนาดที่
จำเป็นต่อการทำกินยังชีพให้เสียภาษีในอัตราต่ำ ร้อยละ ๐.๐๓ ที่ดิน ๑๐
- ๕๐ ไร่ เสียภาษีอัตราปานกลางร้อยละ ๐.๑ สำหรับที่ดินปล่อยทิ้งร้าง
หรือส่วนที่เกินจาก ๕๐ ไร่ ให้เสียภาษีอัตราก้าวหน้าสูงร้อยละ ๕
คำชี้แจงเพิ่มเติมเรื่องการจำกัดเพดานถือครองที่ดินสำหรับนิติบุคคล | 25
จะช่วยให้ทั้งบริษัทและเกษตรกรรายย่อยเป็นเจ้าของกิจการด้วยกัน
ทำกิจการร่วมกัน รับภาระความเสี่ยงที่ทัดเทียมกัน และช่วยกัน
แก้ไขปัญหาอุปสรรค จะได้เติบโตก้าวหน้าไปพร้อมๆ กัน ถึงจะ
เร็วบ้างช้าบ้างก็เป็นไปตามความรู้ความสามารถของตนแต่ไม่ใช่
ร่ำรวยเพราะมีอำนาจเหนือผูอ้ นื่ และใช้อำนาจนัน้ อย่างไม่เป็นธรรม
ในกรณีสหกรณ์ซึ่งใช้หลักการบริหารจัดการร่วมกันอยู่แล้ว ก็
สามารถใช้เพดานการถือครองทีด่ นิ เป็นหลักในการจัดสรรทีด่ นิ ให้
สมาชิกทำกินได้ ตัวอย่างเช่น หากสหกรณ์มีสมาชิกเกษตรกร
ทั้งหมด ๒,๐๐๐ คน แต่มีสมาชิกที่ทำกินในที่ดินด้วยตนเองจำนวน
๑๐๐ คน ต้องการถือครองทีด่ นิ เพือ่ ทำการเกษตรในนามสหกรณ์
สหกรณ์กจ็ ะถือครองทีด่ นิ ในนามสมาชิก ๑๐๐ คนๆ ละ ๕๐ ไร่
รวมกันได้ไม่เกิน ๕,๐๐๐ ไร่ เป็นต้น

เกณฑ์ทเี่ ป็นมาตรฐานเดียวโดยไม่เลือกปฏิบตั ลิ กั ษณะนีเ้ ชือ่
ว่าจะทำให้การเกษตรทุกกลุม่ ทัง้ รายย่อยและรายใหญ่ เติบโตได้
โดยไม่เอารัดเอาเปรียบกัน เกษตรกรรายใหญ่หรือบริษทั ขนาดใหญ่
ไม่ ส ามารถใช้ อ ำนาจทุ น และอำนาจรั ฐ เหนื อ ในการจั ด สรร
ทรัพยากรและอยู่เหนืออำนาจตลาด เกษตรกรรายย่อยมีอำนาจ
ต่อรอง เพราะมีการกระจายที่ดินให้เกษตรกรผู้ผลิตเป็นเจ้าของ
ที่ดิน กลุ่มธุรกิจการเกษตรหรือบริษัทการเกษตรขนาดใหญ่และ
เกษตรกรรายย่อยจะมีฐานะเป็นหุน้ ส่วนเพือ่ นร่วมงาน ซึง่ ต่างจาก
สภาพนายจ้างลูกจ้างในไร่นาดังที่เคยเป็น จึงเป็นการส่งเสริมรูป
แบบสหกรณ์หรือความร่วมมือกันเพือ่ สร้างผลผลิตสร้างรายได้และ
กระจายรายได้ให้ทวั่ ถึงและเป็นธรรมทัว่ หน้ากัน

26 | ข้ข้ออเสนอปฏิ
เสนอปฏิรรูปูปการจั
การจัดดการที
การที่ด่ดินินเพืเพื่อ่อการเกษตร
การเกษตร
 แถลงการณ์คณะกรรมการ
ปฏิรูปว่าด้วยแนวทางปฏิรูป
การจัดการที่ดิน
เพื่อการเกษตร
ด้วยมิตรภาพคณะกรรมการปฏิรูป
๗ กุมภาพันธ์ ๒๕๕๔

เรียนพีน่ อ้ งประชาชนไทยทีร่ กั ทุกท่าน

ดังทีท่ า่ นทัง้ หลายทราบดีอยูแ่ ล้ว ในระยะ ๒-๓ ปีมานี้ บ้าน
เมืองของเราตกอยูใ่ นภาวะระส่ำระสายไร้เสถียรภาพอย่างต่อเนือ่ ง
สภาพดังกล่าวได้สง่ ผลกระทบต่อชาวไทยทุกหมูเ่ หล่า และไม่เป็น
ทีพ่ งึ ปรารถนาของผูใ้ ด อีกทัง้ ยังสัน่ คลอนศักยภาพของประเทศใน
การสร้างสรรค์สงั คมทีส่ งบสุขและเจริญรุง่ เรือง
คณะกรรมการปฏิรปู ได้พจิ ารณาแล้วเห็นว่าสาเหตุพนื้ ฐานที่
ทำให้ประเทศชาติปราศจากสันติสขุ ล้วนมาจากโครงสร้างสังคมที่
ไม่เป็นธรรม ซึ่งก่อให้เกิดความเหลื่อมล้ำอย่างสุดขั้วทั้งในทาง
เศรษฐกิจ การเมือง และโอกาสทีจ่ ะเข้าถึงชีวติ ทีด่ ใี นมิตติ า่ งๆ
เช่นนี้แล้ว การปฏิรูปประเทศไทยอย่างรอบด้านเพื่อสร้าง
ความเป็นธรรมและลดความเหลือ่ มล้ำจึงเป็นความจำเป็นเร่งด่วน

แถลงการณ์คณะกรรมการปฏิรูปฯ | 29
สำหรับบ้านเมืองของเรา และเป็นวาระแห่งชาติทพี่ นี่ อ้ งประชาชน ประเด็นความไม่เป็นธรรมในการถือครองที่ดินทำกินเป็นปัญหา
ทุกท่านควรเข้ามามีสว่ นร่วมในการขับเคลือ่ นผลักดัน ร่วมกันของพวกเราชาวไทยทุกคน
ปัญหาความไม่เป็นธรรมในการจัดสรรที่ดินทำกินนับเป็น จากแนวคิดดังกล่าว คณะกรรมการปฏิรูปจึงเห็นพ้องต้อง
ปัญหาใหญ่อย่างหนึง่ ซึง่ ผูกโยงกับการล่มสลายของชุมชนท้องถิน่ กันว่าควรจะลดฐานะความเป็นสินค้าเสรีของที่ดินเกษตรกรรมลง
และวิถชี วี ติ ในชนบทอย่างแยกไม่ออก อีกทัง้ เป็นต้นตอบ่อเกิดของ และหาทางให้เกษตรกรทีเ่ ดือดร้อนได้เข้าถึงทีด่ นิ ทีถ่ กู กักตุนทิง้ ร้าง
ปัญหาอืน่ ๆ อีกนานัปการ ไว้โดยเอกชนทีไ่ ม่ใช่เกษตรกร ตลอดจนเข้าถึงทีด่ นิ ของรัฐทีถ่ กู กัน
ในปัจจุบันมีเกษตรกรไทยเรือนล้านที่ไร้ที่ดินทำกินหรือมี ไว้โดยไม่เป็นธรรมหรือโดยไม่เกิดประโยชน์ นอกจากนั้นยังเห็น
ทีด่ นิ ไม่พอทำกิน ขณะทีก่ ลไกตลาดทุนนิยมและปัจจัยอืน่ ๆ ได้สง่ ควรให้มกี ารกำหนดเงือ่ นไขโดยกฎหมายเพือ่ ป้องกันมิให้เกษตรกร
ผลให้ที่ดินในชนบทปริมาณมหาศาลกระจุกตัวอยู่ในมือของคน ต้องสูญเสียทีด่ นิ ทำกินอีกต่อไป
จำนวนน้อย ซึง่ ในหลายๆ กรณีมไิ ด้เป็นผูป้ ระกอบอาชีพในด้าน ทั้งนี้โดยเสนอให้ใช้มาตรการต่างๆ ซึ่งมีสาระสำคัญดังต่อ
เกษตรกรรมด้วยตนเอง สภาพดังกล่าวส่งผลให้ทดี่ นิ หลายแห่งถูก ไปนี ้
ทิง้ ไว้รกร้าง และไม่เกิดประโยชน์ตอ่ ผูใ้ ด อย่าว่าแต่ไม่เกิดประโยชน์ ๑) ให้มกี ารจำกัดเพดานการถือครองทีด่ นิ เพือ่ การเกษตรไว้
ต่อการพัฒนาพลังการผลิตของประเทศชาติโดยรวม ไม่เกิน ๕๐ ไร่ตอ่ ครัวเรือนเพือ่ ลดการกระจุกตัวของการถือครอง
ในฐานะทีท่ ดี่ นิ เป็นทัง้ เครือ่ งมือการผลิต และเป็นฐานชีวติ ทีด่ นิ
ของประชาชนจำนวนมาก การไม่มที ดี่ นิ ทำกินหรือสูญเสียทีด่ นิ ที่ ๒) ให้มกี ารจัดระบบข้อมูลการถือครองทีด่ นิ เพือ่ การเกษตร
เคยมี จึงมิเพียงก่อให้เกิดปัญหาความอับจนในการประกอบสัมมา ทัง้ ประเทศเป็นข้อมูลสาธารณะเพือ่ ใช้ในการบริหารจัดการทีด่ นิ ให้
อาชีพและกลายเป็นทุกข์โศกของแผ่นดิน หากยังเป็นการสูญสิน้ วิถี เกิดประโยชน์และเกิดความเป็นธรรม
ชีวิตอันมีมาแต่เดิมของชาวไร่ชาวนา ซึ่งเป็นฐานวัฒนธรรมที่ ๓) ให้จดั ตัง้ กองทุนธนาคารทีด่ นิ เพือ่ การเกษตรขึน้ เพือ่ ทำ
สำคัญอย่างหนึง่ ของสังคมไทยด้วย หน้าทีจ่ ดั ซือ้ ทีด่ นิ ทีไ่ ม่ได้ใช้ประโยชน์หรือทีม่ กี ารถือครองล้นเกินมา
กล่ า วอี ก แบบหนึ่ ง ก็ คื อ การขาดแคลนที่ ดิ น ทำกิ น ของ จัดสรรให้เกษตรกรทีข่ าดแคลนทีด่ นิ ทำกิน
เกษตรกรมิเพียงบั่นทอนคุณค่าและศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ของ ๔) ให้มีการจัดเก็บภาษีที่ดินเกษตรกรรมในอัตราก้าวหน้า
ชาวไทยในชนบทเพียงกลุม่ เดียว หากยังเป็นสภาพทีก่ ดั กร่อนถอน เพือ่ ลดแรงจูงใจในการสะสมทีด่ นิ ไว้โดยไม่ทำประโยชน์
รากการดำรงอยูข่ องสังคมไทยในส่วนทัง้ หมด อันนีย้ อ่ มหมายถึงว่า

30 | ข้ข้ออเสนอปฏิ
เสนอปฏิรรูปูปการจั
การจัดดการที
การที่ด่ดินินเพืเพื่อ่อการเกษตร
การเกษตร แถลงการณ์คณะกรรมการปฏิรูปฯ | 31
 ๕) และให้มกี ารกำหนดเขตการใช้ทดี่ นิ เพือ่ การเกษตรขึน้ มา
อย่างชัดเจน โดยกำหนดให้ผู้ถือครองที่ดินดังกล่าวจะต้องเป็นผู้
ทำการเกษตรด้วยตนเองเท่านัน้
อนึง่ เพือ่ บรรเทาความเดือดร้อนเฉพาะหน้าของเกษตรกรที่
มี ก รณี พิ พ าทเรื่ อ งที่ ดิ น ทั้ ง กั บ ภาครั ฐ และภาคเอกชน คณะ
กรรมการปฏิรูปขอเสนอให้เจ้าหน้าที่ผู้รับผิดชอบระงับการจับกุม
และการดำเนินคดีประชาชนไว้กอ่ น จนกว่าจะมีการหาทางออกที่
ไม่เพิ่มความคับแค้นให้กับผู้ยากไร้เหล่านั้น หรือจนกว่าจะมีการ
ปรับปรุงกระบวนการยุติธรรมให้สอดคล้องกับทิศทางการแก้ไข
ปัญหาการขาดแคลนทีด่ นิ ทำกิน
คณะกรรมการปฏิรูปขอยืนยันด้วยว่าในกระบวนการปฏิรูป
ที่ดินเพื่อการเกษตร ภาคประชาชนควรเข้ามามีส่วนร่วมในทุก

ขัน้ ตอน
การสร้างความเป็นธรรมและการลดความเหลื่อมล้ำนั้นจะ
บังเกิดขึ้นได้ก็ด้วยฉันทานุมัติของประชาชนส่วนใหญ่ ที่มองเห็น
ปัญหาในภาพรวมของประเทศ และพร้อมทีจ่ ะลงเรีย่ วลงแรงสร้าง
สังคมที่ผาสุกไว้อยู่อาศัยร่วมกัน คณะกรรมการปฏิรูปตระหนัก

ดีว่าเราเป็นเพียงคนกลุ่มเล็กๆ กลุ่มหนึ่งที่อาสามาทำงานเพื่อ

บ้านเมืองโดยไม่มอี ำนาจบริหารใดๆ เพราะฉะนัน้ ข้อเสนอเหล่านี้

จึงเป็นแค่การจุดประกายความคิด ซึง่ เราหวังเป็นอย่างยิง่ ว่าจะนำ
ไปสู่การขานรับจากทุกภาคส่วนของสังคม ทั้งเกษตรกรที่เดือดร้อน
จากปัญหาที่ดินทำกิน ผู้รับผิดชอบในการบริหารประเทศ ผู้ถือ
ครองทีด่ นิ ขนาดใหญ่ทเี่ ห็นอกเห็นใจคนยากไร้ และสมาชิกประชา
สังคมทีร่ กั ความเป็นธรรมทัว่ ไป
32 | ข้ข้ออเสนอปฏิ
เสนอปฏิรรูปูปการจั
การจัดดการที
การที่ด่ดินินเพืเพื่อ่อการเกษตร
การเกษตร