El Federalismo en América Latina - Francisco Fernández Segado

Cuadernos Constitucionales Mxico-Centroamrica
Francisco Fernndez Segado
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EL FEDERALISMO EN AMRICA LATINA
Centro de Estudios Constitucionales Mxico-Centroamrica Instituto de Investigaciones Jurdicas Universidad Nacional Autnoma de Mxico Corte de Constitucionalidad Repblica de Guatemala
CUADERNOS CONSTITUCIONALES MXICO-CENTROAMRICA 15. BECERRA RAMREZ, Manuel, La Constitucin rusa de 1993 . 16. BLANCO VALDS , Roberto L., El problema americano en las primeras cortes liberales espaolas, 1810-1814. 17. GONZLEZ, Mara del Refugio, El derecho indiano y el derecho provincial novohispano; marco historiogrfico y conceptual. 18. GARCA LAGUARDIA, Jorge Mario, Anlisis del registro civil en Nicaragua y bases para la elaboracin de un registro electoral permanente. 19. VARIOS, La reforma constitucional en Mxico y Argentina. 20. GUERRA ROLDN, Mario Roberto, El sistema electoral guatemalteco. Fundamentos filosficos constitucionales y legales. 21. ADAME G ODDARD, Jorge, Naturaleza, persona y derechos humanos. 22. MALDONADO AGUIRRE, Alejandro, Bolvar. El acierto del estadista y el fracaso del poltico. 23. ORDEZ CIFUENTES, Jos Emilio Rolando, La cuestin tnico nacional y derechos humanos: El etnocidio. 24. ORDEZ CIFUENTES, Jos Emilio Rolando, Rostros de las prcticas etno cidas en Guatemala. 25. ANDRADE SNCHEZ, Eduardo, La reforma poltica de 1996 en Mxico. 26. VARIOS, Estudios sobre la libertad de prensa en Mxico. 27. CIFUENTES M UOZ, Eduardo, La eficacia de los derechos fundamentales frente a particulares. 28. SOBERANES FERNNDEZ , Jos Luis y VEGA GMEZ , Juan Manuel, El tratado de Guadalupe Hidalgo en su sesquicentenario . 29. GARCA LAGUARDIA, Jorge Mario, El procurador de los derechos humanos de Guatemala. Primer ombudsman de Amrica Latina. Primera dcada. 30. ORDEZ CIFUENTES , Jos Emilio Rolando, La opinin consultiva de la Corte de Guatemala sobre la constitucionalidad del Convenio 169 de la OIT. 31. MARTNEZ B ULL GOYRI , Vctor M., Los derechos humanos en el Mxico del siglo XX. 32. RODRGUEZ LOZANO , Amador, La reforma al Poder Legislativo en Mxico . 33. GONZLEZ M ARTN, Nuria, Rgimen jurdico de la nacionalidad en Mxico . 34. GARCA LAGUARDIA, Mario, Honduras: evolucin poltico constitucional 1824-1936. 35. EGUIGUREN P., Francisco J., Poder Judicial, Tribunal constitucional y habeas data en el constitucionalismo peruano. 36. ARCE G ORDILLO, Juan Pablo, Anlisis comparativo entre los criterios del defensor del pueblo (Espaa) y del procurador de los derechos humanos (Guatemala), en materia de derechos econmicos, sociales y culturales. 37. SOBERANES FERNNDEZ, Jos Luis, Sistema jurisdiccional mexicano . 38. QUINZIO FIGUEIREDO, Jorge Mario, Justicia constitucional en Chile. 39. KAPLAN, Marcos, Neocesarismo y constitucionalismo: el caso Chvez y Venezuela. 40. FERNNDEZ SEGADO, Francisco, La jurisdiccin constitucional en Bolivia.
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INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURDICAS UNIVERSIDAD NACIONAL AUTNOMA DE MXICO Director Diego Valads Secretario acadmico Hugo A. Concha Cant Secretaria administrativa Mara Luisa Mendoza Tello Jefe de Publicaciones Ral Mrquez Romero Coordinadora de Distribucin, Promocin y Fomento Editorial Elda Carola Lagunes Solana CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD REPBLICA DE GUATEMALA
Magistrados titulares Sal Dighero Herrera Mario Guillermo Ruiz Wong Cipriano Soto Tobar Juan Francisco Flores Jurez Rodolfo Rohrmoser Valdeavellano Magistrados suplentes Carlos Enrique Reinoso Gil Gloria Melgar de Aguilar Romeo Alvarado Polanco Carlos Enrique Luna Villacorta Francisco Jos Palomo Tejeda
Coordinador del Centro de Estudios Constitucionales Mxico-Centroamrica y de la coleccin: Jorge Mario Garca Laguardia
FRANCISCO FERNNDEZ SEGADO
UNIVERSIDAD NACIONAL AUTNOMA DE MXICO CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD DE GUATEMALA M XICO, 2003
Primera edicin: 2003 DR 2003. Universidad Nacional Autnoma de Mxico I NSTITUTO

DE I NVESTIGACIONES
JURDICAS
Circuito Maestro Mario de la Cueva s/n Ciudad de la Investigacin en Humanidades Ciudad Universitaria, 04510 Mxico, D. F. Impreso y hecho en Mxico ISBN 970-32-0889-4
CONTENIDO
Prlogo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Jorge CARPIZO Captulo primero Pluralidad de Estados federales y rasgos identificadores del Estado federal . . . . . . . . . . . . Captulo segundo El contexto peculiar del federalismo en Latinoam rica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Captulo tercero Federalismo dual, centralizado y cooperativo en Amrica Latina . . . . . . . . . . . . . . . . . . Captulo cuarto El federalismo latinoamericano en su evolucin histrica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Captulo quinto Los rasgos peculiares del sistema federal y su con formacin en Amrica Latina . . . . . . . . . . I. La existencia de una Constitucin federal rgida y la participacin de los estados miembros en su reforma . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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II. El reconocimiento a los estados miembros del principio de autonoma . . . . . . . . . . . III. La existencia de un rgano encargado de dirimir los conflictos entre la Federacin y los estados miembros y salvaguardar la primaca de la Constitucin federal . . . . . . . . . . . . . . . IV. El diseo de un cauce de participacin de los es tados miembros en la formacin de la voluntad federal: el bicameralismo y la cmara de los es tados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . V. La distribucin constitucional de competencias entre la Federacin y los estados miembros . . . 1. Introduccin: principio de subsidiariedad y distribucin de competencias . . . . . . . . . 2. Tcnicas de distribucin de competencias . . 3. La distribucin competencial en los sistemas fe derales latinoamericanos . . . . . . . . . A. La divisin tripartita de competencias en Ve nezuela y Brasil . . . . . . . . . . . . B. El federalismo residual de corte norteamericano . . . . . . . . . . . . . . . . . C. La diversidad de sistemas jurdicos en Norteamrica y Amrica Latina y su impacto en el mbito competencial . . . . . . . . . D. La opcin por una distribucin horizontal de competencias . . . . . . . . . . . . . a . Argentina y Mxico: el sistema de ca de competencias federales . b. Venezuela: un sistema hbrido de ca de competencias federales . lista . . lista . .
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E. La distribucin de competencias legislativas 101 ni. . 101 ni. . 107
c. Brasil: un sistema de listas mltiples . . 111
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VI. La compensacin financiera VII. La intervencin federal Captulo sexto
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La realidad federal en Latinoamrica y sus perspectivas de futuro . . . . . . . . . . . . . . . . 157 Bibliografa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 163
PRLOGO El distinguido catedrtico espaol Francisco Fernndez Segado nos entrega una nueva obra de su autora; resulta asom brosa la cantidad y la calidad de su produccin jurdica, en la cual resalta su inters por Amrica Latina, desde varias perspectivas: la promocin de libros colectivos sobre diversos aspectos de derecho constitucional en esta regin del mundo; su presencia fsica en congresos, seminarios, conferencias y asesoras en varios de nuestros pases, lo cual lo ha ubicado como uno de los profesores espaoles ms cercanos y que ms conoce a Amrica Latina; sus diversos estudios relativos al derecho constitucional en esta parte del Continente Ame ricano, entre los cuales se encuentran sus importantes anlisis sobre la justicia constitucional; no hace mucho tiempo, decidi profundizar sobre otra gran cuestin: nuestros sistemas federales, y comenz a publicar artculos relacionados con el tema. El autor plantea como asunto a dilucidar en esta obra si los sistemas federales en Amrica Latina ----Argentina, Brasil, Mxico y Venezuela---- responden a un modelo mnimamente homogneo que permita referirse a un federalismo latinoamericano, con algunos rasgos peculiares, o si, por el contrario, prevalecen las diferencias sobre las semejanzas. Ciertamente, esos cuatro regmenes federales fueron inspirados y, en parte, siguieron el modelo norteamericano, cuando menos en sus comienzos y en la letra de sus Constituciones. No obstante, imposible resulta desconocer la influencia espaola en la existencia de municipios y cabildos y, primordialmente, a partir de la Constitucin de Cdiz de 1812 con el establecimiento de las diputaciones provinciales, que en el
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especfico caso de Mxico es el origen de nuestro federalismo, y que uni a las provincias que al inicio de nuestra vida independiente se estaban desuniendo. Brasil conoci un proceso similar. En este tema especfico del sistema federal en Amrica Latina, como en muchos otros, no es posible desconocer que nuestras leyes fundamentales, en muy buena parte, no han constituido el cauce normativo a travs del cual transcurra la realidad poltico-social; sta ha sido y an contina siendo marcadamente centralista, aunque en algunos de esos pases parece ser que, al respecto, se vislumbran cambios pequeos. Amrica Latina, y concretamente los cuatro pases federalistas, y estos aspectos los plasma muy bien nuestro autor, han sufrido, en diversos grados, de inestabilidad constitucional, de un peso desproporcionado de la ciudad capital federal, de hiperpresidencialismo, de golpes de Estado, de gobiernos militares, de dictaduras, de concentracin de poder y recursos econmicos en el gobierno federal, a grado tal que las entidades federativas para cubrir su presupuesto, dependen en enorme parte de la voluntad de la Federacin; de las intervenciones federales o desconocimiento de los gobiernos locales por parte del nacional; y de la carencia histrica de la necesaria sensibilidad requerida por el principio federal. El profesor de la Universidad Complutense de Madrid examina esplndidamente el federalismo dual, el centralizado y el cooperativo referido a nuestra Amrica Latina. La esencia de un rgimen federal se encuentra en la descentralizacin poltica. Este principio es el que permite realmente contemplar en qu grado un Estado responde a la nocin federal o a la central, en virtud de que no existe, ni puede existir, un Estado cien por ciento descentralizado o centralizado polticamente. Desde esta perspectiva considero, y siempre es arriesgado hacer esta clase de afirmaciones, que Venezuela ha sido y es el sistema ms centralizado de nuestros cuatro pases que se denominan federales. De los otros tres, la definicin depende de la poca analizada; por ejem plo, Mxico de 1940 a 1997, con la existencia de un partido poltico hegemnico y un hiperpresidencialismo, sufri alta
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centralizacin poltica, situacin que, con titubeos e indecisiones, comienza a modificarse, al existir un sistema tripartito de partidos polticos, y con el fortalecimiento de los poderes Legislativo y Judicial federales. Por el contrario, todo parece indicar que, en algn grado, en las ltimas Constituciones de Brasil y Venezuela se da un retroceso institucional al proceso descentralizador. El profesor Fernndez Segado realiza un recorrido histrico de nuestros sistemas federales, mismo que es muy til, debido a que nos otorga una perspectiva, que resulta indispensable para la comprensin de esos sistemas en los pases al sur del Ro Bravo. Con posterioridad, se adentra en la parte nodal de esta obra: el anlisis de los rasgos peculiares del sistema federal y su conformacin en Amrica Latina; expone con claridad y profundidad: a) la existencia de la Constitucin rgida y la participacin de las entidades federativas en su reforma; actualmente slo Brasil y Mxico siguen este principio; b) el reconocimiento de autonoma a los estados miembros, siendo Argentina el pas donde tal nocin se encuentra mejor protegida; c) la salvaguardia de la primaca de la Constitucin federal, aspecto que los cuatro pases reconocen y protegen; d) la participacin de los estados miembros en la formacin de la voluntad federal, que principalmente se identifica con la integracin del senado con igual nmero de re-presentantes por cada entidad federativa, idea que se encuentra en Argentina, Brasil y Mxico; considero que este aspecto hoy en da est ms relacionado con las ventajas o inconvenientes de un sistema bicameral que con el rgimen federal. Nuestro autor contina examinando esos rasgos en esta regin: e) la distribucin de competencias entre la federacin y los estados miembros, reglas en las que Argentina y Mxico aparentemente siguen el sistema norteamericano, y Venezuela no se aleja mucho de ste, siendo el brasileo el que presenta particularidades propias que, en opinin de nuestro autor, parece influido por el sistema alemn; f ) la compensacin financiera, que es un aspecto esencial del sistema, en virtud de que no existe federalismo donde las entidades federativas estn subordinadas econmicamente a la Federacin; en Am -
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rica Latina se ha dado una paulatina prdida de facultades tributarias de los estados miembros en favor del poder central o nacional, como es el caso de Argentina, Mxico y Venezuela y, probablemente, con menor intensidad en Brasil, y g) la intervencin federal. El insigne tratadista espaol concluye que: a) el largo proceso de crisis, que han enfrentado los cuatro pases estudiados, ha desvirtuado los presupuestos caractersticos del modelo federal; b) sin embargo, los continuos ajustes del modelo a la realidad se muestran en el paso del federalismo dual al cooperativo, aunque existe un gran desequilibrio en favor del poder federal o nacional, en lo cual ha influido en forma determinante la concentracin de facultades en los poderes ejecutivos federales; c) el federalismo latinoamericano es de cuo esencialmente centralista y, en este aspecto, mucho han influido las constantes intervenciones federales, cuando menos en diversas pocas, y cuando menos en tres de esos pases; d) las reformas constitucionales y las nuevas Constituciones siguen una lnea centralizadora, aunque existen algunos matices de carcter descentralizador; e) no obstante, se pueden observar pasos tmidos hacia un federalismo de corte cooperativo, aunque el futuro del sistema federal sea incierto, a pesar de tenues signos optimistas; f) stos ltimos deben fortalecerse con nuevos equilibrios entre los niveles de gobierno, con reales autonomas polticas y econmicas, y con una recproca cooperacin entre los distintos entes territoriales, caminando en la senda del federalismo de concertacin . Hoy en da, ms que nunca, considero que la denominacin de sistema federal en un pas, no expresa la naturaleza real de la forma de Estado; el quid de ste se encuentra en el grado de descentralizacin poltica y financiera que existe en aqul. Desde este punto de vista, en Espaa, que constitucionalmente es un Estado unitario, sus regiones autonmicas gozan de un grado de descentralizacin poltica y financiera que ninguno de los cuatro sistemas federales de Amrica Latina se aproxima a l. En el mundo actual ocurren dos fenmenos, aparentemente contradictorios, que son complementarios, un nuevo nfasis
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en la globalizacin, y el fortalecimiento de las regiones, entidades federativas, provincias, municipios y ciudades. El fe nmeno de la globalizacin trae aparejado una lucha por mayor descentralizacin poltica y econmica en las regiones o entidades del Estado, as como un impulso al reconocimiento cultural propio. Esta nueva obra del connotado y reconocido tratadista espaol, quien en buena parte es tambin latinoamericano, invita al lector a la reflexin sobre un tema importantsimo que, al final de cuentas, es parte de la ardua lucha del hom bre para alcanzar su libertad y, despus y de inmediato, pre servarla y fortalecerla. Jorge CARPIZO
C APTULO PRIMERO PLURALIDAD DE ESTADOS FEDERALES Y RASGOS IDENTIFICADORES DEL ESTADO FEDERAL* I. El Estado federal, como acertadamente escribiera Scheuner en 1962, 1 es, gracias a su complicada construccin y a su estrecha vinculacin con las cambiantes situaciones histricas, una formacin estatal cuya esencia y peculiaridad debe siempre captarse, realmente, en el caso concreto. Su imagen debe ser construida ms bien desde una consideracin histrico-pragmtica, antes que desde una teora abstracta. La estructura mvil y delicada del Estado federal requiere ser com prendida y vivida, no tanto ser construida tericamente. Precisamente porque el federalismo debe ser contemplado como un proceso dinmico y no como un proyecto esttico, cualquier designio o modelo de competencias o jurisdicciones ser meramente, segn Friedrich, 2 una fase, un ensayo de cierta realidad poltica en constante evolucin.
* Ponencia presentada al Corso di Formazione Superiore in Diritto Cos tituzionale, Siena, septiembre de 2001. 1 Scheuner, Ulrich, Struktur und Aufgabe des Bundesstates in der Gegenwart. Zur Lehre vom Bundesstaat, Die ffentliche Verwaltung , 1962, p. 641. Citado por Schambeck, Herbert, Posibilidades y lmites del federalismo, Documentacin Administrativa, nm. 193, enero-marzo de 1982, pp. 77 y ss.; en concreto, p. 80. 2 Cfr., al efecto, Friedrich, Carl J., Trends of Federalism in Theory and Practice, Londres, The Mall Pall Press, 1968. Federalism ----dir Friedrich (p. 7)---- is also and perhaps primarily the process of federalizing a political community, that is so say, the process by which a number of separate political communities enter into arrangements for working out solutions, adopting joint policies, and making joint decisions on joint problems, and, con1
Quiz por este permanente dinamismo de la realidad fe deral, resulta harto dificultoso, si no imposible, formular una definicin universal y abstracta del federalismo, cuando se pretende utilizarla para sustentar las bases de una cierta tipologa. Y es que no hay un modelo acabado de Estado federal que pueda ser universalmente utilizado. Como al respecto dice Rosenn, 3 no hay formula mgica para el federalismo. Ello no significa que no puedan vertebrarse determinadas tipologas con base en ciertos elementos configuradores del Estado federal. As, por poner un ejemplo relativo al Continente Americano, en Amrica Latina es clsica la tipologa llevada a cabo por Snchez Viamonte, que agrupa los Estados federales en un trptico, segn la intervencin que los estados miembros tengan en la reforma de la Constitucin federal. 4 Sin embargo, estas clasificaciones, que en el fondo son tribu tarias de la continua propensin formal de los anlisis del federalismo, sobre la que ya ilustrara y previniera Wheare, 5 no son, per se, reveladoras de una caracterizacin comn de
versely, also the process by which a unitary political community becomes differenciated into a federally organized whole. 3 Rosenn, Keith S., El federalismo en las Amricas, una comparacin perspectiva, V Congreso Iberoamericano de Derecho Constitucional, Mxico, UNAM, 1988, pp. 791 y ss.; en concreto, p. 809. 4 Snchez Viamonte clasifica los Estados federales con arreglo al siguiente trptico: 1) Estados, como Suiza, Estados Unidos, Mxico, Brasil y Venezuela, en los que los estados miembros de la Federacin conservan un poder constituyente, habiendo de intervenir, consecuentemente, en toda reforma constitucional federal. 2) Estados, como Argentina y Sudfrica, en donde las colectividades territoriales estatales carecen de poder constitu yente, limitndose a participar por intermedio del Senado en la aprobacin de la reforma constitucional. Y 3) Estados federales, como Austria o la Ale mania anterior al Tercer Reich, en los que los Lnder no interfieren en la aprobacin de una reforma constitucional, si no es a travs de un veto suspensivo. Snchez Viamonte, Carlos, Manual de derecho constitucional, Buenos Aires, 1967, p. 79. Nos limitaremos a precisar que la ubicacin de los Estados que hace Snchez Viamonte ya no sera vlida hoy en todos los casos; as, por ejemplo, en el de Venezuela. 5 Cfr., al efecto, Wheare, Kenneth C., Federal Government, 4a. ed., Londres, Oxford University Press, 1963.
los Estados agrupados en cada tipo, ms all del rasgo puramente formal que sirve de criterio clasificador. La realidad de cada Estado federal es muy dispar y se halla en permanente evolucin. Ello propicia una multiplicidad de frmulas federales. Wright6 ha llegado a diferenciar cuarenta y cuatro tipos distintos. Esta pluralidad llega al extremo de que algunos Estados federales se hallen muy prximos al Estado unitario, como sostena Carro en la dcada de los sesenta, refirindose precisamente a algunos Estados federales iberoamericanos. 7 Y por otro lado, el ideal simtrico del sistema federal no siempre se corresponde con la realidad de muchas federaciones, caracterizadas por la existencia de rasgos asimtricos, como ya sealara en la dcada de los sesenta Tarlton. 8 II. La muy notable diferencia que en la realidad presentan los Estados federales no impide tratar de individualizar aquellos elementos que podran ser considerados como caractersticos del Estado federal. Su anlisis particularizado es necesario, en un estudio comparado como el que pretendemos realizar, para ver si los Estados federales de Amrica Latina, esto es, Argentina, Brasil, Mxico y Venezuela, responden a un modelo no digamos ----en sintona con lo anteriormente expuesto---- comn, pero s mnimamente homogneo, que pueda propiciar hablar de un federalismo latinoamericano, con algunos rasgos peculiares, o si, por el contrario, se nos
6 Wright, Deil S., Del federalismo a las relaciones intergubernamentales en los Estados Unidos de Amrica: una nueva perspectiva de la actuacin recproca entre el gobierno nacional, estatal y local, Revista de Estudios Polticos, nueva poca, nm. 6, noviembre-diciembre de 1978, pp. 5 y ss. Cfr., asimismo, Wright, Deil S., Understanding Intergovernmental Relations, 2a. ed., Monterrey, Books-Cole Publishing Co., 1982. 7 Carro Martnez, Antonio, Derecho poltico, 3a. ed., Madrid, Universidad de Madrid, 1965, p. 237. 8 Tarlton, Charles D., Symmetry and Asymmetry, as Elements of Federalism: a Theoretical Speculation, The Journal of Politics, vol. 27, nm. 4, 1965, pp. 861 y ss. Entre la doctrina espaola, cfr. Seijas Villadangos, Esther, Un nuevo estadio en el discurso federal: el federalismo asimtrico, Pensamiento Constitucional, Lima, Pontificia Universidad Catlica del Per, 2000, nm. 7, pp. 343 y ss.
presentan como Estados federales en los que priman las divergencias sobre las posibles similitudes. Los rasgos que, de forma general, identifican al Estado fe deral, y a los que vamos a atender en este estudio comparado, son los siguientes: A) La existencia de una Constitucin, rgida normalmente, en cuya reforma han de participar, como regla general, los entes territoriales constitutivos de la Federacin. B) El reconocimiento a los estados miembros de la Federacin del principio de autonoma, cuya manifestacin primigenia es la elaboracin o reforma de su propia Constitucin, siempre dentro del marco delimitado por la Constitucin fe deral. C) La existencia de un rgano, normalmente jurisdiccional, encargado de dirimir los conflictos entre la Federacin y los estados miembros, as como de salvaguardar la primaca de la Constitucin federal. D) El diseo de un cauce de participacin de los estados miembros en la formacin de la voluntad federal, cauce que suele encontrar su manifestacin peculiar en la estructura bicameral del Poder Legislativo federal con la subsiguiente existencia de una cmara de los estados. E) El reparto constitucional de competencias entre la Fe deracin y los estados miembros. F) La compensacin financiera, que se manifiesta en un conjunto de reglas ordenadoras de la divisin de competencias tributarias entre la Federacin y los estados miembros. G) La intervencin federal, que es una tcnica especfica encaminada, como se ha dicho, 9 a mantener, caso de violacin, la integridad territorial, poltica y constitucional del Estado federal, principio ste que ha revestido una excepcional relevancia en el funcionamiento del federalismo de algunos pases de la zona.
9 Machado Horta, Ral, Problemas do Federalismo, Perspectivas do Federalismo Brasileiro (Estudios sociais e polticos), Belo Horizonte, Edies da Revista Brasileira de Estudos Polticos, Universidade Federal de Minas Gerais, 1958, pp. 14 y 15.
III. El federalismo no puede ser interpretado en clave de relaciones jerrquicas o estratificadas. Bien al contrario, el espritu inicial del Estado federal, que como sealara Durand, 1 0 es dar cabida tanto a las tendencias particularistas como a las unionistas, asegurar su coexistencia, temperar las unas mediante las otras y provocar transacciones entre ellas, sigue hallndose plenamente vigente. Y es que, como significara Mouskheli, 11 el Estado federal presenta una dualidad de aspectos de difcil ensamblaje, que le hacen aparecer en ciertas relaciones como un Estado unitario, mientras que en otras se presenta como una agrupacin de colectividades inferiores federadas que contribuyen a formar la voluntad del Estado. Esta pluralidad de respuestas que nos ofrece el Estado fe deral quiz sea una de las razones, probablemente de las de mayor peso, que explica que el federalismo siga siendo una va institucional perfectamente vlida o, como dice Ribeiro, 1 2 que se nos presente todava en nuestros das como un principio rector que encuentra gran receptividad y resonancia en la vida de muchos pases, posiblemente porque el principio federal, lejos de desactualizarse, ha sabido encontrar nuevos fundamentos ms all de aqullos en los que hall su origen. Y a ello no se opone en modo alguno la ya aludida diversidad del federalismo contemporneo, pues la idea federal, como bien dice Oliveira, pese a tener sus rasgos y objetivos fundamentales perfectamente definidos e identificados, no precisa de mecanismos idnticos. 13
10 Durand, Charles, El Estado federal en el derecho positivo , en Berger, G. et al., Federalismo y federalismo europeo, Madrid, Tecnos, 1965, pp. 171 y ss.; en concreto, p. 209. 11 Mouskheli, M., La thorie juridique de ltat Fdral, Pars, A. Pedone, Editeur, 1931, p. 125. Traduccin espaola de A. Lzaro y Ros, Madrid, Aguilar, 1931. 12 Ribeiro Bastos, Celso, Curso de Direito Constitucional, 14a. ed., So Paulo, Editora Saraiva, 1992, p. 246. 13 Oliveira Baracho, Jos Alfredo de, Teoria geral do federalismo, Rio de Janeiro, Editora Forense, 1986, p. 317.
C APTULO SEGUNDO EL CONTEXTO PECULIAR DEL FEDERALISMO EN LATINOAMRICA Amrica Latina nos ofrece algunos rasgos peculiares que han de ser tenidos en cuenta a la hora de llevar a cabo un anlisis de los cuatro sistemas federales existentes en el rea. 1 4 Ante todo, parece obligado destacar el fuerte influjo que en Amrica Latina ha ejercido el constitucionalismo norteamericano en general y, en lo que ahora interesa, el sistema federal estadounidense. De la Cueva 15 se hara eco de la atraccin ejercida por el modelo norteamericano sobre Mxico y los dems pueblos de la Amrica espaola que, escarmentados del centralismo ejercido durante siglos desde Madrid, contemplaban con aprensin el nuevo centralismo que se pretenda ejercer sobre los hombres y los pueblos desde las ciudades de
14 En el pasado, existieron algunas otras experiencias federales en el rea. As, los Estados centroamericanos, al separarse de Mxico en 1821, crearon la Repblica Federal de Centroamrica. Chile adopt el sistema federal en 1826, dividindose el pas en ocho provincias, pero un ao ms tarde la Asamblea Nacional dej en suspenso dicha forma de Estado, bien que en Chile ha subsistido en alguna medida un cierto espritu federal que hoy tiene su reflejo en una no muy amplia autonoma regional (cfr., al efecto, Nogueira Alcal, Humberto, El rgimen jurdico-constitucional del gobierno y la administracin regional y provincial en Chile , Homenaje a Carlos Restrepo Piedrahita. Simposio Internacional sobre Derecho del Estado , Santa Fe de Bogot, Universidad Externado de Colombia, 1993, t. II, pp. 341 y ss.). Tambin en Colombia la Constitucin de 1853 opt por la frmula federal, que perdurara hasta la Constitucin de 1886 que la aboli. 15 De la Cueva, Mario, La Constitucin de 5 de febrero de 1857, El constitucionalismo a mediados del siglo XIX, Mxico, UNAM, Publicaciones de la Facultad de Derecho, 1957, p. 1224.
Mxico o Buenos Aires. Tan fuerte ha sido esa influencia que, como se ha dicho, el federalismo de los pases latinoamericanos que optaron por ese sistema, se ha medido en muchas ocasiones por su aproximacin o alejamiento del modelo norteamericano.1 6 Sin embargo, no puede olvidarse ni minusvalorarse la fuerte influencia de la estructura territorial implantada por Espaa en Amrica, a travs de los municipios, cabildos, intendencias y diputaciones provinciales, en la implantacin del sistema federal por algunos pases tras la Independencia, Argentina y Mxico muy particularmente. Quiere ello decir que la adopcin del federalismo no responde a una mera mmesis del modelo norteamericano; por otro lado, el sistema federal o, ms bien, los sistemas federales latinoamericanos, pues existen diferencias notables entre algunos de ellos, nos pre sentan particularidades propias. Una serie de circunstancias de dispar naturaleza, social, cultural, poltica y aun jurdica, han incidido, en ocasiones notablemente, sobre el asentamiento del sistema federal en Latinoamrica, impidiendo, como dice Wheare, 17 o por lo me nos dificultando seriamente, su firme establecimiento, su con solidacin. La endmica inestabilidad constitucional de algunos pases, como es el caso de Venezuela, ha lastrado el arraigo de la forma de organizacin federal del Estado. Otro factor peculiar ha sido el que se ha dado en llamar hiperpresidencialismo latinoamericano. La tradicional concentracin de poder en el gobierno federal y, dentro de ste, en el presidente de la Repblica, de lo que constituye un ejemplo paradigmtico el presidencialismo mexicano durante la etapa de predominio absoluto del Partido Revolucionario Institucional (PRI), ha contribuido fuertemente a la desfederaliza16 Picard de Orsini, Marie, Consideraciones sobre los problemas y logros de la descentralizacin en Venezuela (estudio comparado de Per), en Combellas, Ricardo (coord.), El nuevo derecho constitucional latinoamericano , Caracas, Konrad Adenauer Stiftung (y otras), 1996, vol. I, pp. 443 y ss.; en concreto, p. 447. 17 Wheare, Kenneth C., Federal Government, cit., nota 5, p. 22.
cin, en tanto que el federalismo, como lcidos estudiosos del mismo han subrayado, como es el caso de Georges Scelle y de Michel Mouskhely, se asienta en una ley no escrita, la ley de la colaboracin y del equilibrio. Las frecuentes quiebras del sistema constitucional no han dejado de impactar sobre el sistema federal. As, como re cuerda Rosenn, 1 8 la militarizacin del rgimen poltico brasileo entre 1964 y 1985 se tradujo en una fuerte centralizacin del poder en detrimento de los estados miembros de la Unin. Ello fue la consecuencia, en buena medida, de la con centracin de las facultades tributarias en el gobierno federal. El retorno a la democracia constitucional no alterara esta situacin; bien al contrario, como significa Pinto Ferreira, el poder creciente de la Unin sobre los estados miembros en el mbito financiero cada da se ha ido acentuando ms. 19 Y en Mxico, como dice Valads, 2 0 los gobiernos dictatoriales o prximos a la dictadura propiciaron que se pasara con gran prontitud de la utopa a la ficcin. De la utopa federal que represent la Constitucin de 1824 hasta la ficcin o ficciones en que se traducen todas las Constituciones de carcter estrictamente nominal, cuando no semntico, por la presencia reiterada de gobiernos de corte autoritario, con lo que ello entraa de decepcin frente al sistema formalmente en vigor. El funcionamiento del sistema federal se ha visto asimismo afectado por condicionamientos de carcter cultural; as lo ha puesto de relieve Valads 21 refirindose a Mxico, aunque su reflexin puede extrapolarse a otros pases latinoamericanos. A todo ello habra que unir la inhibicin de amplios sectores ciudadanos ante un sistema que en la realidad prctica
18 Rosenn, Keith S., El federalismo en las Amricas..., op. cit., nota 3, p. 808. 19 Pinto Ferreira, Luz, Curso de Direito Constitucional , 5a. ed., So Paulo, Editorial Saraiva, 1991, p. 553. 20 Valads, Diego, Presupuestos histricos del federalismo mexicano, en Valads, Diego y Carpizo, Jorge, Problemas del federalismo mexicano, en Trujillo, Gumersindo (coord.), Federalismo y regionalismo, Madrid, CEC, 1979, pp. 197 y ss.; en concreto, p. 206. 21 Ibidem, p. 208.
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ignora los postulados a los que tericamente debe responder, lo que ha conducido, por ejemplo, en Venezuela, 22 a que el federalismo se vea carente de los necesarios cimientos sociopolticos requeridos para su instauracin real, que no puramente formal. Y a todo ello habra que unir un nuevo factor relacionado ahora con los partidos polticos. La ausencia de partidos de mbito estatal, de un lado, y el arraigado centralismo y falta de sensibilidad hacia la idea federal de los partidos de mbito nacional, de otro, iban a incidir an ms si cabe en la desvirtuacin del sistema federal. Se ha afirmado2 3 que la verdadera garanta del federalismo sera la existencia de partidos estrictamente regionales o estatales. No compartimos esta opinin, que la realidad poltica de bastantes Estados federales se encarga por lo dems de desvirtuar. Pero lo que s parece irrefutable es que las fuerzas polticas de los cuatro pases cuyo rgimen federal analizamos han carecido histricamente de la necesaria sensibilidad requerida por el principio federal. Si la estructura federal, como es opinin doctrinal comnmente compartida, 24 se encuentra en ntima conexin con la democracia, que en el Estado federal no se proyecta sobre una nica organizacin, sino sobre una pluralidad de centros de decisin, a la vista de todo lo expuesto se comprende que el dficit democrtico de estos pases, especialmente patente en alguno de ellos y en determinadas etapas histricas, haya ido estrechamente unido a la desnaturalizacin del sistema federal por lo que, a la inversa, el sistema federal no ha po22 As lo entiende Alfonso Rivas Quintero, Anlisis crtico del proceso federativo venezolano y diferencias con el sistema federal argentino, en Combellas, Ricardo (coord.), El nuevo derecho..., cit., nota 16, vol. I, pp. 357 y ss.; en concreto, p. 362. 23 Sigmann, Jean, Las aplicaciones del federalismo en Alemania, espe cialmente desde 1945, en Berger, G. et al., Federalismo..., cit., nota 10, pp. 281 y ss.; en concreto, p. 297. 24 As, por ejemplo, Vogel, Juan Joaqun, El rgimen federal de la ley fundamental (captulo XII), en Benda et al., Manual de derecho constitucional, Madrid, IVAP-Marcial Pons, 1996, p. 622.
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dido operar como instrumento democratizador del poder, contribuyendo de esta forma a la vivificacin de la democracia, una de las ms caracterizadas funciones del federalismo, como bien advierte Schambeck. 2 5 Para terminar de describir el panorama tan desfavorable para el federalismo en Latinoamrica habra que recordar algo que aunque no forma parte del contexto, pues se trata sin ms de un empleo desviado de un instrumento caracterstico del sistema federal, bien podramos decir que se ha contextualizado por su uso frecuente y desnaturalizado. Nos referimos al recurso exagerado y abusivo a la tcnica de la intervencin federal. Loewenstein 26 ha aludido a ello, subrayando que el recurso frecuente a la intervencin federal con virti el federalismo en una ficcin, eliminando de facto la verticalidad recproca de la estructura federal.
25 Schambeck, Herbert, Posibilidades y lmites del federalismo, op. cit., nota 1, p. 87. 26 Loewenstein, Karl, Teora de la Constitucin, 2a. ed., Barcelona, Ariel, 1970, p. 380.
C APTULO TERCERO FEDERALISMO DUAL, CENTRALIZADO Y COOPERATIVO EN AMRICA LATINA I. En un momento anterior ya destacamos el dinamismo del sistema federal y la multiplicidad de Estados federales o, si as se prefiere, de rasgos peculiares de los distintos Estados que han adoptado esta forma de organizacin, no siempre reconducibles a un modelo. Ello, sin embargo, no ha impedido que la doctrina trate de reconducir los sistemas federales, o un mismo sistema en su devenir histrico, a un conjunto de modelos. 27 Nosotros nos vamos a referir, sucesivamente, al federalismo dual, al cooperativo y al centralizado, en cuanto que, en mayor o menor grado y en uno u otro momento histrico, estos modelos identifican, a veces en una versin distorsionada, los distintos sistemas federales latinoamericanos en su trayectoria histrica. II. El concepto de federalismo dual (dual federalism) empez a ser popularizado por Corwin en 1934, 2 8 remitiendo su origen a las tesis de Hamilton, plasmadas en los artculos 39 y 46 de El Federalista. El federalismo dual se asienta en la concepcin de la Constitucin federal de 1787 como un
27 Lpez Aranguren diferencia los siguientes modelos: el federalismo dual, el federalismo cooperativo, con sus variaciones conceptuales del federalismo creativo y del nuevo federalismo, y el federalismo centralizado. Lpez Aranguren, Eduardo, El federalismo americano: las relaciones entre poderes en Estados Unidos, Madrid, IEAL, 1987, pp. 33 y ss. 28 Corwin, Edward S., The Twilight of the Supreme Court. A History of our Constitutional Theory, New Haven, Yale Unviersity Press, 1934.
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convenio o acuerdo entre los estados, de acuerdo con el cual stos mantendran su soberana sobre una serie de cuestiones. Fruto de ello sera la existencia de dos mbitos de poder, mutuamente exclusivos y recprocamente limitados, con unos gobiernos respectivos situados en un plano de absoluta igualdad en cuanto igualmente soberanos. La doctrina del dual federalism sera expresada por el celebrrimo texto de la dcima enmienda, a cuyo tenor: Los poderes no delegados a los Estados Unidos y no expresamente negados a los Estados son reservados a los Estados respectivamente o al pueblo . La enmienda vena, pues, a establecer una esfera reservada a la Unin y otra esfera privativa de los estados miembros, constituyendo el soporte del federalismo dual. En 1835, Tocqueville interpretara esta clusula en el sentido de que el gobierno federal no era ms que la excepcin, siendo la regla el gobierno de los estados. La doctrina del federalismo dual, como seala Mathiot, 2 9 no estaba exenta de segundas intenciones polticas que le iban a dar una vida ms dilatada de lo que se hubiera sos pechado. En efecto, la doctrina era la resultante lgica de la desconfianza inicial de unos estados que acababan de renunciar a su independencia con respecto a la Unin que acababa de nacer. Ya en el siglo XIX el Tribunal Supremo haba adoptado esta doctrina, como recuerda Pritchett, 30 considerando que los dos niveles de gobierno, federal y estatal, eran igualmente cosoberanos y, cada uno, supremo dentro de su propia esfera. La teora del federalismo dual recibi su ms clara enunciacin en el caso Hammer vs. Dagenhart (1918). 3 1 Por una votacin muy ajustada (de cinco a cuatro), el Tribunal invalid una ley del Congreso que limitaba la circulacin, en el
29 Mathiot, Andr, El federalismo en Estados Unidos , en Berger, G. et al., Federalismo..., cit., nota 10, pp. 216 y ss.; en concreto, p. 229. 30 Pritchett, C. Herman, La Constitucin americana, Buenos Aires, Tipogrfica Editora Argentina, 1965, p. 93. 31 Ibidem, p. 94.
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comercio interestatal, de mercancas producidas por el trabajo de los menores. Por la mayora, el juez Day expresaba que nunca poda olvidarse que los poderes no expresamente delegados al gobierno nacional son reservados a los estados y al pueblo, por la dcima enmienda. Esta jurisprudencia perdurara hasta que el fallo dictado en el caso United States vs. Darby Lumber Co. (1941) la dejara sin efecto. La crisis econmica, las necesidades derivadas de la guerra y las transformaciones de las colectividades pblicas contribuiran notablemente al abandono del modelo del federalismo dual, que responda a unas finalidades opuestas a las que inspiraron el New Deal y a las nuevas exigencias del intervencionismo econmico y social. Bien es cierto que, doctrinalmente, habran an de pasar unos lustros hasta que dicho modelo fuera objeto de un enjuiciamiento crtico. 3 2 El modelo del federalismo dual sera, formalmente al me nos, seguido de cerca por los primeros sistemas federales latinoamericanos, dejando su impronta en ellos. Como recuerda Carpizo,3 3 los cuatro pases siguen el llamado sistema norteamericano de acuerdo con el cual todo aquello que no est expresamente concedido a la Federacin son facultades reservadas a las entidades federativas. Bien es verdad que aunque la regla pareca clara, en la prctica, la cuestin no iba a ser de tan fcil solucin. Pero al margen ya de la formalizacin
32 Como recuerda Lpez Aranguren (en El federalismo americano..., cit., nota 27, p. 43), la tarea de demolicin crtica del modelo del federalismo dual, en la vida acadmica, se debe sobre todo a Grodzins, formulador de la hiptesis de las funciones compartidas (en el sistema federal, todos los niveles de poder participan significativamente en todas las actividades de gobierno) e inspirador fundamental de un modelo alternativo en cuya base se encuentra el concepto de cooperacin. Cfr., al efecto, Grodzins, Morton, The American System. A New View of Government in the United States, Chicago, Rand Mac Nally, 1966. Aadamos que ya en 1957 el propio Corwin haba reformulado sus tesis iniciales en torno al dual federalism. Cfr., al efecto, Corwin, Edward S., The Passing of Dual Federalism, en McCloskey, Robert G. (ed.), Essays in Constitutional Law, Nueva York, Alfred A. Knopf, 1957. 33 Carpizo, Jorge, Federalismo en Latinoamrica, Mxico, UNAM, 1973, p. 35.
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de este sistema distributivo de competencias, por lo menos en las primeras etapas del federalismo de algunos pases del rea, el rasgo peculiar del federalismo dual, esto es, la con cepcin de dos mbitos de poder mutuamente exclusivos y recprocamente limitados, se iba a manifestar con claridad. En Argentina, la unin de provincias preexistentes que fragua la Constitucin de 1853-1860, se lleva a cabo, segn Linares Quintana,34 sobre la base de la transformacin de la soberana originaria de las provincias en autonoma, delegando una medida definida de poderes originarios en el gobierno federal que se crea por dicha unin, y reservndose el remanente de tales poderes, en una medida indefinida. En esta direccin, el artculo 121 de la Constitucin segua el modelo de la dcima enmienda. Tambin en Mxico, el artculo 40 de la Constitucin de 1917 se sustenta en el principio de la cosoberana. De acuerdo con esa norma, Mxico es un Estado federal por voluntad del pueblo, hallndose constituido por estados libres y sobe ranos, pero unidos en una Federacin. Sin embargo, como expone Carpizo 3 5 siguiendo al maestro Mario de la Cueva, el concepto de la cosoberana est asentado en una contradiccin, pues el artculo 39 declara que: La soberana nacional reside esencial y originalmente en el pueblo. Entonces, cmo es que los estados miembros son cosoberanos, si el nico soberano es el pueblo mexicano? En Brasil, la doctrina que ha examinado el federalismo clsico no olvida destacar, como uno de sus rasgos ms significativos, la coexistencia dentro de la Unin, que goza de soberana, de estados y municipios, que gozan de autonoma, o sea, de la capacidad decisoria en todo aquello que les es propio. No obstante no poder sostener el principio de cosoberana en la Constitucin de 1891, ni siquiera formalmente,
34 Linares Quintana, Segundo V., La garanta del principio federal en la Constitucin argentina, Estudios en homenaje al doctor Hctor Fix-Zamudio , t. I: Derecho constitucional, Mxico, UNAM, 1988, pp. 403 y ss.; en concreto, p. 404. 35 Carpizo, Jorge, La Constitucin mexicana de 1917, 11a. ed., Mxico, Porra, 1998, p. 228.
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lo cierto ser que se seguir muy de cerca el modelo federal norteamericano, entre otras razones, por el gran influjo del insigne jurista Rui Barbosa, uno de los principales autores de la carta republicana de 1891. 3 6 Por lo dems, es opinin com partida por la doctrina 3 7 que los estados, durante la Primera Repblica (1889-1930), gozaron de una ms que notable autonoma. Por todo ello, no nos cabe duda de que tambin en Brasil puede hablarse de federalismo dual para identificar la primera etapa de la evolucin de su rgimen federal. En Venezuela, la Constitucin de 1864, primera que proclama el sistema federal, reuni a veinte provincias que se declaraban independientes y reconocan recprocamente su autonoma, pero la Federacin venezolana, como escribe Oropeza, 3 8 no fue un producto espontneo de la historia, sino una creacin artificial, lo que se tradujo en que la Federacin no pudo funcionar en los trminos establecidos por la carta, porque la soberana de los estados no fue originaria sino con cedida por la ley, razn por la cual las poblaciones de los estados nunca se alarmaron ni protestaron por los continuos atentados a su independencia de parte del poder nacional. Formalmente, tambin en Venezuela fue notorio el influjo del modelo federal norteamericano, pero en la realidad de los acontecimientos difcilmente puede recurrirse al modelo del dual federalism para identificar el federalismo venezolano ni tan siquiera de la primera poca. En definitiva, aunque el primer federalismo de algunos pases de Amrica Latina pudiera acomodarse al dual federalism, la realidad federal iberoamericana iba a ser bien pronto muy distinta de la estadounidense, pues desde los primeros momentos aparecera una pauta tendencial centralizadora del poder poltico en la Federacin y, particularmente, en el Ejecutivo federal, viendo progresivamente los estados aminorada
Pinto Ferreira, Luz, Curso..., cit., nota 19, p. 273. Ribeiro Bastos, Celso, Curso..., cit., nota 12, p. 257. Oropeza, Ambrosio, La nueva Constitucin venezolana. 1961, Caracas, Panapo, 1992, p. 200.
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su autonoma y alejndose con rapidez estos sistemas de los presupuestos encarnados por el modelo del federalismo dual. III. Al federalismo dual se ha querido oponer el neofederalismo, en el que los estados miembros no tendran prcticamente ms que lo que el legislador federal quisiera darles. En tales casos, como dice Durand, 39 lo que se est produciendo ms bien es un deslizamiento del federalismo hacia la nocin bien distinta de la descentralizacin administrativa. Dicho de otro modo, el marco jurdico del Estado federal subsiste, pero apenas se corresponde con su contenido propiamente dicho ni con el espritu que anima la vida poltica. De alguna manera, el federalismo en Venezuela respondera a esta situacin. Como rotundamente afirma Rivas Quintero,40 nunca en Venezuela pudo hablarse de una verdadera Federacin, para aadir despus que la importacin del modelo clsico norteamericano no se ajust a la realidad socio-poltica de la nacin venezolana a la hora de erigirse en Estado compuesto, pues faltaron los factores determinantes para catalogar a las provincias como centros de poder perfectamente diferenciados entre s. Sin embargo, por lo menos para los restantes sistemas fe derales iberoamericanos, no parece apropiado hablar de un neofederalismo . A nuestro juicio, resulta ms ajustada su catalogacin dentro del modelo del federalismo centralizado cuyos supuestos esenciales son: el inequvoco predominio del poder nacional o central, la naturaleza jerrquica del poder y de la autoridad y la existencia de una relacin de dependencia de unos poderes respecto de otros. 4 1 Ciertamente, el fuerte incremento de las funciones del Estado, fruto de la transformacin experimentada por el mismo, que de ser un Estado guardin del orden se ha convertido en un Estado de actuacin e intervencin en la vida social y
39 Durand, Charles, El Estado federal en el derecho positivo, op. cit., nota 10, pp. 212 y 213. 40 Rivas Quintero, Alfonso, Anlisis crtico del proceso federativo venezolano..., op. cit., nota 22, p. 375. 41 Lpez Aranguren, Eduardo, El federalismo americano..., cit., nota 27, p. 57.
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econmica, ha incidido en el federalismo. Friedrich, 4 2 al re ferirse a este proceso, llegar a la conclusin de que es una nueva forma de democracia la que ha modificado el concepto americano del federalismo. Y Konrad Hesse entender que las nuevas circunstancias descritas nos conducen a lo que denomina la Unitarisierung del Estado, lo que se traducira como el Estado federal unitario.4 3 La atribucin a la competencia federal de la totalidad o de la mayor parte de la legislacin en el mbito econmico y social ha roto el equilibrio existente en los Estados federales en beneficio de tendencias unificadoras. Como dice Durand, 4 4 hace ya casi cuatro dcadas (por lo tanto, en funcin del ao en que escribe, 1965, se remite a la dcada de los veinte o treinta), con relacin a la nocin del Estado federal tradicional, el marco jurdico permanece, el ttulo subsiste, pero el contenido y el funcionamiento han cambiado, sobre todo por la aminoracin de la situacin jurdica de los estados miem bros, por la prdida de autonoma. Buena prueba de ello es que la norma habitual segn la cual, en caso de silencio de los textos, una materia es de la competencia exclusiva de los estados miembros, no responde ya a la realidad. Vogel, refirindose a la Alemania de Bonn, subraya a su vez que aunque desde que entr en vigor la Bonner Grundgesetz no se ha cuestionado el federalismo, como principio jurdico-poltico, se ha lamentado, sin embargo, un desplazamiento de la balanza hacia el lado de la Federacin y un paulatino vaciamiento de las competencias de los Lnder. 45
42 Friedrich, Carl J., Origin and Development of the Concept of Federalism in the United States, Jahrbuch des ffentlichen Rechts der Gegenwart, Tbingen, 1960, t. 9, pp. 36 y 37. 43 Citado por Lojendio e Irure, Ignacio Ma. de, Autonoma y consenso, en Trujillo, Gumersindo (coord.), Federalismo y regionalismo, cit., nota 20, pp. 51 y ss.; en concreto, p. 63. 44 Durand, Charles, El Estado federal en el derecho positivo, op. cit., nota 10, p. 211. 45 Vogel, Juan Joaqun, El rgimen federal de la ley fundamental , op. cit., nota 24, p. 619.
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En definitiva, es denominador comn de todos los sistemas federales de nuestro tiempo, y ello viene de lejos, la tendencia al fortalecimiento del poder federal ms all incluso de las previsiones constitucionales y el subsiguiente debilitamiento de los estados miembros, rasgo que es casi consubs tancial al siglo XX, pues en los Estados Unidos comenz a manifestarse patentemente a travs de la interpretacin cada vez ms extensiva de los implied powers de la administracin federal, desde el momento de la aprobacin de la Enmienda XVI (1913), que facultaba al Congreso para imponer y recaudar contribuciones sobre la renta, sea cual fuere su origen, sin necesidad de distribucin proporcional entre los varios estados, 4 6 y por poner otro ejemplo significativo, en Alemania, como recuerda Puhle, 47 en la vida administrativa cotidiana de la Repblica de Weimar. Es claro, pues, por todo lo dicho, la existencia de un proceso que podramos llamar centralizador en el seno de los Estados federales, proceso que se retrotrae a las primeras dcadas del pasado siglo XX. Sin embargo, el modelo a que antes aludamos, el federalismo centralizado, no pretende identificar esta evolucin generalizada de los sistemas federales, sino a un federalismo diferente, en el que los poderes regionales y locales dependen totalmente de decisiones de alcance nacional tomadas por el poder central, siendo a la par insignificante el impacto de los poderes regionales y locales en las decisiones polticas determinantes. 4 8 Pues bien, este modelo de federalismo centralizado bien puede servirnos para identificar los Estados federales de Latinoamrica, con la salvedad quiz de Venezuela, por lo me 46 Acerca de las causas del crecimiento del poder federal en los Estados Unidos, cfr. Mathiot, Andr, El federalismo en los Estados Unidos , en Berger, G. et al. , Federalismo..., cit., nota 10, pp. 215 y ss.; en concreto, pp. 229 y ss. 47 Puhle, Hans-Jrgen, Problemas del federalismo alemn, en Trujillo, Gumersindo (coord.), Federalismo y regionalismo, cit., nota 20, pp. 87 y ss.; en concreto, p. 103. 48 Lpez Aranguren, Eduardo, El federalismo americano..., cit., nota 27, p. 57.
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nos hasta 1989, en donde era ms propio, como ya se dijo, hablar de un neofederalismo . En Argentina, la garanta federal de la autonoma poltica y econmica de las provincias ha sido quebrantada hasta en sus mismos cimientos por el paulatino pero firme e ininterrumpido avance del poder central sobre el mbito de gobierno propio reservado a las regiones, y ello, como dice Linares Quintana, 49 a travs de un complejo proceso sociolgico-poltico-econmico de centralizacin, que ha ido acelerando su ritmo, favorecido an ms por los frecuentes y prolongados interregnos de facto soportados por el pas, siendo un ejemplo ilustrativo de semejante involucin institucional el sistema de coparticipacin nacional-provincial de impuestos, a travs de leyes-contratos nacionales que establecen el rgimen, al cual se adhieren sin reserva alguna las provincias. En Brasil, aunque en la Primera Repblica (que llega hasta 1930), como ya indicamos con anterioridad, la autonoma de los estados es notable, sin embargo, ya desde la misma Constitucin de 1891, se inicia un proceso de progresivo declive del orden federal, como fruto de la accin cada vez mayor del poder central. 5 0 Este proceso de centralizacin no ha hecho sino avanzar con el siglo XX hasta culminar en la Constitucin de 1988, respecto de la cual se han formulado juicios demoledores acerca de la virtualidad del sistema federal que formalmente reconoce. As, Ribeiro Bastos 5 1 cree que con esta Constitucin el Estado brasileo alcanza niveles de centralizacin superiores a la mayora de los Estados que se consideran unitarios y que, por la va de la descentralizacin re gional o provincial, consiguen un nivel de transferencias competenciales muy superior al alcanzado en Brasil. La conclusin del citado autor es que Brasil no slo contina con una Constitucin eminentemente centralizadora, sino que si alguna di49 Linares Quintana, Segundo V., La garanta del principio federal en la Constitucin argentina, op. cit., nota 34, p. 408. 50 Oliveira Baracho, Jos Alfredo de, Teoria geral do federalismo, cit., nota 13, p. 187. 51 Ribeiro Bastos, Celso, Curso..., cit., nota 12, p. 258.
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ferencia presenta la misma respecto de anteriores cdigos constitucionales, es el agravamiento sensible del rasgo de la centralizacin. 52 No muy diferente ha sido la situacin en Mxico, por lo menos hasta hace muy pocos aos. En 1983, Moreno5 3 constataba que el federalismo mexicano se haba ido deslizando cada vez ms hacia el centralismo. Y Carpizo, 5 4 con mayor contundencia, significaba que desde 1828 a la ltima dcada del siglo XX, el Anhuac 55 ha vivido realmente no el sistema federal, sino un centralismo atemperado en ocasiones y re crudecido en otras. A modo de verificacin emprica de tal hecho, Carpizo trae al recuerdo una peculiar situacin poltica relativa a las autoridades estatales. Los gobernadores de los estados, por lo general, eran designados por la voluntad del presidente de la Repblica o por la oligarqua en el poder, nombrando a su vez los gobernadores, a su libre arbitrio, a los diputados estatales, y no existiendo la autonoma de los poderes judiciales locales, ya que los gobernadores son verdaderos reyecitos en sus Estados . En cuanto a Venezuela, el juicio de Brewer-Caras, 5 6 adems de ser compartido por la mayora de la doctrina, no deja
52 Afonso da Silva, repasando la historia constitucional de Brasil, llega a la conclusin de que slo bajo la vigencia de la Constitucin de 1946, hubo un periodo de prctica real del federalismo, con un razonable ajuste entre la norma y la realidad. Afonso da Silva, Jos, Constitucionalismo federal no Brasil nos ltimos 70 anos, El constitucionalismo en las postrimeras del siglo XX, Mxico, UNAM, 1988, t. III, pp. 407 y ss.; en concreto, p. 442. 53 Moreno, Daniel, Derecho constitucional mexicano, 7a. ed., Mxico, Pax, 1983, p. 365. 54 Carpizo, Jorge, La Constitucin mexicana de 1917 , cit., nota 35, p. 238. 55 Se hace referencia con esta mencin al Pacto Federal del Anhuac, un documento de especial inters, obra de Prisciliano Snchez, fechado el 28 de junio de 1823, en el que Snchez asent que la nacin, reiteradamente, se haba pronunciado por el sistema federal. Este documento tuvo un influjo muy notable sobre los primeros federalistas mexicanos. Cfr., al respecto, Snchez, Prisciliano, El Pacto Federal en el Anhuac , Revista de la Facultad de Derecho de Mxico, Mxico, nm. 56, 1964. 56 Brewer-Caras, Allan R., Instituciones polticas y constitucionales, t. II: El poder pblico nacional, estadal y municipal , 3a. ed., Caracas-San Cristbal,
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resquicio alguno a la duda. Segn dicho autor, la configuracin del Estado venezolano como una Federacin parecera indicar que el mismo es el resultado de un pacto entre entidades territoriales autnomas y que, por tanto, son el centro de un esquema descentralizador, poltico y administrativo. Sin embargo, la realidad es completamente distinta. El Estado en Venezuela se ha caracterizado, desde el punto de vista institucional, por su excesiva centralizacin, es decir, por la excesiva concentracin del poder poltico, administrativo y jurdico en los niveles nacionales o de la rama nacional del poder pblico, que no ha sido compartido sino muy parcialmente por los estados y por las municipalidades. Bien es verdad que esta situacin no siempre ha sido igual; segn Bre wer,57 es ms realmente un producto del siglo XX, siendo, por ejemplo, un hito significativo del proceso centralizador venezolano la nacionalizacin de la justicia en 1945, con la subsiguiente prdida por parte de los estados de toda com petencia en materia judicial. Por todo lo expuesto, la autonoma de los estados en Ve nezuela se fue convirtiendo en una autonoma dependiente del poder nacional, en el sentido de que su mbito e importancia, en cierta forma, dependa de lo que los rganos nacionales determinaran. Ciertamente, las asambleas legislativas estatales tenan competencia para legislar sobre materias de la competencia estatal; sin embargo, esta autonoma normativa era inoperante en la realidad por la material ausencia de elementos sobre los cuales legislar. Todo ello condujo a que, como una vez ms sealara Brewer,58 los estados fueran reducidos a entelequias polticas sin competencias normativas ni administrativas de inters, que bsicamente sirvieron para alimentar clientelas poltico-partidistas. En definitiva, y por todo lo expuesto, en Venezuela, por lo menos hasta la apro-
Editorial Jurdica Venezolana-Universidad Catlica del Tchira, 1996, pp. 340 y 341. 57 Ibidem, pp. 345-349. 58 Ibidem, p. 369.
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bacin de la Ley Orgnica de Descentralizacin, Delimitacin y Transferencia de Competencia del Poder Pblico de 1989, corroborando lo dicho en un momento anterior, parece ms propio hablar de una suerte de neofederalismo que de un federalismo centralizado. IV. Ya en 1938, Clark se refiri a la absoluta necesidad de superar la rivalidad en las relaciones entre el poder central y los entes territoriales autnomos. 59 Poco ms de veinte aos despus, en 1960, Grodzins sentaba las bases del federalismo cooperativo, utilizando una metfora culinaria que viene a plasmar una imagen alternativa de la distribucin del poder y de la autoridad entre los niveles nacional o federal, regional o estatal y local. Segn Grodzins, la distribucin de poderes y funciones en el sistema federal norteamericano no correspondera en absoluto a la distribucin que se encuentra en una tarta de tres estratos (en la que las instituciones y funciones de los poderes nacional, estatal y local se hallan perfectamente separadas), sino a la que se encuentra en una tarta jaspeada ( marble cake), o lo que los ingleses llaman tarta de arco iris (rainbow cake), que se caracteriza por una mezcla inseparable de ingredientes de diferente color. Finalmente, en 1966, Grodzins publicaba la que, como se ha sealado, 6 0 ha sido considerada la Biblia del federalismo cooperativo.61 En definitiva, este nuevo modelo de federalismo presupone la coparticipacin de poderes y funciones entre las distintas entidades de gobierno, bsicamente las federales y las estatales. El federalismo excluye aqu toda rigidez. Admite y fomenta, como dice Mathiot, 6 2 diversas formas de cooperacin que, por su carcter esencialmente prctico, se colocan al margen de las discusiones de juristas sobre la supremaca
59 Cfr., al efecto, Clark, Jane Perry, The Rise of a New Federalism. Federal-State Cooperation in the United States, Nueva York, Columbia University Press, 1938. 60 Vase Lpez Aranguren, Eduardo, El federalismo americano..., cit., nota 27, p. 44. 61 Grodzins, Morton, The American System. A New View..., cit., nota 32. 62 Mathiot, Andr, El federalismo en Estados Unidos , op. cit., nota 29, p. 267.
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federal y la soberana de los estados . Se nos presenta, pues, como le ha llamado Walter Leisner, como un dilogo cooperativo. Y esta cooperacin no se circunscribe a la elaboracin de leyes sino que, bien al contrario, se proyecta a la direccin de programas, a la planificacin de actividades... En sntesis, la competicin cede su paso a la cooperacin. Y ello casa a la perfeccin con las exigencias y presupuestos del Estado social y democrtico de derecho. En Alemania, la expresin ms clara de la idea de cooperacin entre el Bund y los Lnder son las tareas comunitarias y las ayudas a la inversin, conforme al artculo 104 a. 4 de la Grundgesetz, introducidas en 1969. Como recuerda Vogel, 6 3 el concepto de federalismo cooperativo fue acuado en el contexto del debate sobre dichas tareas comunitarias y sobre los lmites genricos a las formas de cooperacin admisibles en un Estado federal. Hoy cabe entenderlo como una frmula general para una mejor cooperacin entre Federacin, Lnder y municipios. 6 4 Tambin en Austria se introdujo el federalismo cooperativo a travs de la Bundesgesetzblatt, ley complementaria de la Constitucin Federal nm. 444/1974, que posibilitaba los llamados contratos de los estados miembros, habilitando a la Federacin y a los Lnder y a stos entre s para concertar acuerdos sobre los asuntos de sus respectivas esferas de accin. Latinoamrica no ha permanecido de espaldas a esta nueva visin del sistema federal. Ciertos sectores doctrinales reivindicaron ya en los aos setenta el federalismo cooperativo. Es de destacar especialmente a Paulo Bonavides quien, frente a la abusiva intervencin econmica de la Unin, incluso institucionalizada, que, a su juicio, acab con la autonoma ya muy mermada de los estados brasileos, reivindicara un fe-
63 Vogel, Juan Joaqun, El rgimen federal de la ley fundamental , op. cit., nota 24, pp. 666 y 667. 64 Cfr., al efecto, Albert Rovira, Enoch, Federalismo y cooperacin en la Repblica Federal Alemana, Madrid, CEC, 1988, en especial, pp. 343 y ss.
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deralismo de las regiones de naturaleza esencialmente cooperativa. 65 Sin embargo, no ha sido sino en un periodo relativamente reciente cuando encontramos los primeros atisbos de este modelo de federalismo. Segn Quiroga Lavi, 66 la avanzada orgnica en el tema la ha efectuado Brasil en su nueva Constitucin de 1988. Ello no obstante, no faltan autores que retrotraen a un momento mucho ms lejano, en el propio Brasil, la aparicin de la tcnica propia del federalismo cooperativo. Es el caso de Afonso da Silva, 6 7 para quien la tcnica del federalismo cooperativo fue implantada en la Constitucin de 1934 y desarrollada en la carta de 1946, de lo que sera una buena prueba el sistema de reparto de ingresos tributarios entre la Unin, los estados y los municipios, o tambin el destino de cierto nmero de recursos a las regiones, fruto de lo cual sera la creacin de superintendencias regionales de desarrollo.68 Aun admitiendo la existencia en el texto de 1946 de algn elemento reconducible al modelo del federalismo cooperativo, habra que decir que se trat de una experiencia fugaz y que no tuvo mucha continuidad, pues el movimiento poltico-militar del 1o. de abril de 1964 puso punto final a la Constitucin de 1946 y, con ella, a la etapa de federalismo quiz ms equilibrado de la historia polticoconstitucional brasilea. La carta de 1988, en una direccin que puede aproximarse a la del federalismo cooperativo, atribuye en su artculo 23 a la competencia comn de la Unin, los estados, el Distrito
65 Bonavides, Paulo, O Federalismo e a reviso da forma de Estado, Revista de Informao Legislativa, Braslia, nm. 37, enero-marzo de 1973, p. 29. 66 Quiroga Lavi, Humberto, Derecho constitucional latinoamericano, Mxico, UNAM, 1991, p. 397. 67 Afonso da Silva, Jos, Constitucionalismo federal no Brasil..., op. cit., nota 52, pp. 438 y 439. 68 Cfr., al efecto, Machado Horta, Ral, Tendncias do Federalismo Brasileiro, Revista Brasileira de Estudos Polticos, Belo Horizonte, nm. 28 (nmero especial sobre As novas perspectivas do Federalismo Brasileiro), enero de 1970.
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Federal y los municipios, una serie de materias que, como dice Schambeck, por su propia naturaleza, constituyen tareas que hoy son significativas para una consideracin cooperadora-federalista, tales como: la proteccin del medio ambiente, la preservacin de la fauna y la flora, la mejora de las con diciones de habitabilidad, la proteccin del patrimonio artstico, la promocin de la integracin social de los sectores ms desfavorecidos... etctera. 6 9 En Argentina, hay una cierta opinin compartida en el sentido de que la reforma constitucional de 1994 perfila algunos rasgos de un federalismo de concertacin o cooperacin, especialmente en materia econmica, 70 nico camino posible, a juicio de Hernndez,7 1 para lograr una Federacin moderna que d una respuesta inteligente a los conflictos generados. 7 2 Con todo, ya poco antes de la reforma, Bidart constataba que el federalismo devaluado estaba cediendo frente a un nuevo federalismo de negociacin y concertacin. 73 En Mxico, la doctrina ha venido reclamando un nuevo federalismo, que identifica con el federalismo cooperativo. 7 4
Schambeck, Herbert, Posibilidades y lmites..., op. cit., nota 1, p. 82. Castorina de Tarquini, Mara Celia, El rgimen federal y la reforma constitucional, en Prez Guilhou, Dardo et al., Derecho constitucional de la reforma de 1994, Buenos Aires-Mendoza, Depalma, 1995, vol. II, pp. 337 y ss.; en concreto, p. 365. 71 Hernndez, Antonio Ma. (h), El fortalecimiento federal, en Ekmekdjin, Miguel A. et al., Reforma constitucional, Buenos Aires, Ciudad Argentina, 1994, p. 121. 72 No faltan opiniones contrarias, como la de Colomer, quien cree que la reforma constitucional argentina de 1994 ha caminado en sentido contra rio a los requerimientos del federalismo de concertacin. Colomer Viadel, Antonio, El federalismo y la reforma del Estado en Amrica Latina , en Combellas, Ricardo (coord.), El nuevo derecho constitucional latinoamericano, cit., nota 16, vol. I, pp. 273 y ss.; en concreto, p. 320. 73 Cfr., al efecto, Bidart Campos, Germn J., El federalismo argentino desde 1830 hasta la actualidad, Federalismos latinoamericanos: Mxico-Brasil-Argentina, Mxico, El Colegio de Mxico-Fondo de Cultura Econmica, 1993, pp. 352 y ss. 74 Valencia Carmona, Salvador, Derecho constitucional mexicano a fin de siglo, Mxico, Porra-UNAM, 1995, pp. 298-301.
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Aunque algn sector doctrinal, 7 5 a principios de la dcada de los noventa, ya consideraba que algunas normas constitucionales de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos (como los artculos 116, fraccin VI, y 123) implicaban un virtual federalismo cooperativo al contemplar la necesaria convergencia estatal y federal en la ordenacin normativa de algunas materias, como por ejemplo las relaciones laborales, lo cierto es que los atisbos ms ntidos de un cambio de orientacin en el modelo federal mexicano hay que verlos en el Programa para un Nuevo Federalismo. 1995-2000, aprobado por el gobierno federal a travs del Decreto del 6 de agos to de 1997, 76 que, entre otras finalidades, pretende
impulsar diversos procesos de descentralizacin cuya naturaleza trasciende la esfera meramente administrativa para incidir en una redistribucin del poder pblico, tarea que est considerada como fase necesaria y previa en el proceso de devolu cin de facultades a las entidades federativas.
En Venezuela, ha sido a partir de la Ley Orgnica de Descentralizacin, Delimitacin y Transferencia de Competencias del Poder Pblico, del 28 de diciembre de 1989, cuando se han empezado a sentar las bases de un nuevo federalismo, 7 7 estableciendo, entre otras novedades, la transferencia progre siva a los estados de competencias concurrentes que el poder nacional haba asumido en materias tales como: educacin, cultura, deporte, empleo, salud, proteccin del medio ambiente, ordenacin del territorio, proteccin al consumidor, obras pblicas... etctera. En desarrollo de la citada Ley se generaron un conjunto de relaciones intergubernamentales entre los niveles de gobierno estatal, municipal y nacional, que vinie75 Quiroga Lavi, Humberto, Derecho constitucional latinoamericano, cit., nota 66, pp. 397 y 398. 76 Cfr., al efecto, Fix-Zamudio, Hctor y Valencia Carmona, Salvador, Derecho constitucional mexicano y comparado, Mxico, Porra-UNAM, 1999, pp. 940-942. 77 Brewer-Caras, Allan R., El sistema constitucional venezolano, en Garca Belaunde, Domingo et al. (coords.), Los sistemas constitucionales iberoamericanos, Madrid, Dykinson, 1992, pp. 771 y ss.; en concreto, p. 779.
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ron a presuponer la creacin de una instancia institucional de dilogo y cooperacin intergubernamental de carcter permanente como fue el Consejo Territorial de Gobierno, 7 8 revitalizndose a la par rganos de coordinacin y concertacin de polticas pblicas entre los distintos niveles territoriales antes adormecidos, como aconteci con la Convencin de Gobernadores, especialmente tras la entrada en vigor de la Ley sobre Eleccin y Remocin de los Gobernadores de Estado, sancionada en 1988, reformada en abril de 1989 y aplicada por vez primera en 1990. 7 9 La Constitucin venezolana de 1999, pese a definir la forma de Estado como un Estado federal descentralizado (artculo 4o.) y prever la descentralizacin poltica de la Federacin como una poltica nacional de carcter estratgico (artculo 158), no ha entraado, como con inequvoca razn advierte Brewer, 8 0 avance sustancial alguno respecto del proceso de descentralizacin que se vena desarrollando desde 1989; ms bien, en muchos aspectos, significa un retroceso institucional. Y otro tanto cabe decir respecto de los tmidos pasos dados en la direccin del federalismo de concertacin en los estertores de la Constitucin de 1961, aunque no quepa olvidar la creacin por la Constitucin de algunos rganos de con certacin como sera el caso del Consejo Federal de Gobierno (artculo 185) y de los Consejos Estadales de Planificacin y Coordinacin (artculo 166). Habr que esperar an un tiem po hasta ver la aplicacin real de los mecanismos constitucionales citados para ver si son algo ms que un mero desideratum, como Brewer considera la forma del Estado federal descentralizado constitucionalmente recepcionada, hacia el que, desde luego, se puede ir, pero que no resulta consolidado ni garantizado en el cdigo constitucional.
78 Cfr., al efecto, Brewer-Caras, Allan R., Instituciones polticas y constitucionales, cit., nota 56, t. II, pp. 436 y ss. 79 Cfr., al efecto, Delfino, Mara de los ngeles, La descentralizacin en Venezuela (parmetros constitucionales y legales), Caracas, COPRE, 1996, pp. 126 y ss. 80 Brewer-Caras, Allan R., La Constitucin de 1999 comentada, Caracas, Arte, 2000, p. 155.
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V. A modo de balance final, bien puede decirse que el modelo del federalismo dual, aunque presente formalmente en los textos constitucionales por influjo de la Constitucin estadounidense, nunca ha tenido virtualidad prctica en los sistemas federales latinoamericanos, regidos por un principio centralista que desvirtuaba profundamente aquel modelo, cuando no converta el propio rgimen federal en algo puramente nominal, conduciendo a una suerte de neofederalismo, como ha acontecido en Venezuela durante la mayor parte de su existencia como Estado formalmente federal. En los ltimos lustros, el federalismo centralizado ha entrado en crisis, crisis que, como advierte Carmagnani, 8 1 pone en tela de juicio no tanto el pacto federal, sino el funcionamiento del mismo, lo que nos est indicando que posiblemente estemos en presencia de una nueva reformulacin del principio federal, que parece evidente por las ltimas reformas constitucionales y legales y por la propia dinmica federal de los ltimos aos, que se dirige por los caminos trazados por el federalismo cooperativo. En definitiva, no sin ciertos matices, los sistemas federales latinoamericanos han iniciado, o as lo parece, un proceso de reversin de su tendencia centralizadora que da la impresin de tener como meta un modelo de cooperacin en las relaciones entre los poderes de los distintos niveles territoriales, en sintona con la que puede ser considerada como pauta tendencial dominante del federalismo de nuestro tiempo. En todo caso, el proceso iniciado, no sin patentes contradicciones en algunos supuestos, marcha a un ritmo en exceso lento y su futuro suscita an numerosas incgnitas.
81 Carmagnani, Marcello, Conclusin: el federalismo, historia de una nueva forma de gobierno, Federalismos latinoamericanos: Mxico-Brasil-Ar gentina, cit., nota 73, p. 416.
C APTULO CUARTO EL FEDERALISMO LATINOAMERICANO EN SU EVOLUCIN HISTRICA I. Un somero repaso a la evolucin histrica del federalismo siempre pude aportar elementos de compresin de la realidad de la estructura federal en cada momento y pas concreto, pues, como seala Pizzorusso,82 es fundamental la distincin entre las hiptesis en las cuales el Estado federal surge como una confederacin de Estados soberanos y aquellas en las que constituye un modo de articular la soberana de un Estado unitario, en el momento en que nace o logra la independencia, o bien luego de ese momento. Anticipemos que la evolucin histrica del federalismo en los cuatro pases examinados revela notables diferencias, tanto en el momento histrico de opcin por la frmula federal, como en la pervivencia de la misma y en los presupuestos histricos de partida, entre otros varios aspectos. II. Mxico fue el primer pas latinoamericano que opt por el principio organizativo federal, no desde luego sin debate y discusin, pues, como se ha dicho,83 la pugna centralismofederalismo fue terrible, no tanto por la forma poltica en s, cuanto por los intereses comarcanos o la bsqueda de pre dominios de una ciudad. Aunque no faltan posiciones que ven en la organizacin poltica prehispnica de los pueblos del Anhuac el antece82 Pizzorusso, Alessandro, Curso de derecho comparado, Barcelona, Ariel, 1987, p. 109. 83 Moreno, Daniel, Derecho constitucional mexicano, cit., nota 53, p. 363.
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dente ms remoto del federalismo mexicano, 8 4 y tambin es proverbial, como recuerda Ferrer, 8 5 la insistencia en el influjo del federalismo angloamericano, a travs del esquema jurdico de su texto constitucional y de la doctrina poltica contenida en El Federalista,8 6 la tesis ms convincente y extendida, 87 sin que ello presuponga ignorar otras influencias, particularmente la del federalismo estadounidense, es la que considera que el sistema federal instaurado en la Constitucin de 1824 y desarrollado a lo largo del siglo XIX, era deudor de la anterior experiencia administrativa de la Nueva Espaa: el sistema francs de intendencias, a las que corresponde una cierta demarcacin territorial ----que sera, significativamente, el punto de referencia adoptado para la demarcacin de los lmites de los estados ----, establecido a partir de 1786, y la creacin de las diputaciones provinciales, con base en las intendencias, fruto de las determinaciones de la Constitucin de Cdiz de 1812.
84 Cfr., al respecto, Cuevas, Agustn, El federalismo mexicano, Mxico, Libro Mex Editores, 1960, pp. 9 y ss. 85 Ferrer Muoz, Manuel, La doctrina federal en el primer constitucionalismo mexicano, V Congreso Iberoamericano de Derecho Constitucional, Mxico, UNAM, 1998, pp. 245 y ss.; en concreto, p. 262. 86 Hamilton, Alexander et al. , El Federalista, 1a. reimp. de la 2a. ed., Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1974. La influencia de esta obra sobre los federalistas mexicanos ha sido largamente debatida. El prologuista de la traduccin espaola, Gustavo R. Velasco, relativiza ese influjo, entre otros argumentos, por el hecho de que la primera traduccin al castellano de la obra no se imprimi hasta 1868, en Argentina, aunque no parece que ello fuere decisivo, pues, como recuerda Reyes Heroles, ya en 1828 circulaban las traducciones de determinados artculos sueltos de El Federalista. Cfr., al efecto, Reyes Heroles, Jess, El liberalismo mexicano, 3 vols., Mxico, UNAM, Facultad de Derecho, 19571961; en concreto, vol. III, pp. 338, 339 y 343-345. 87 As, y entre otros, Valencia Carmona, Salvador, El federalismo mexicano: gnesis y transformaciones, Homenaje a Carlos Restrepo Piedrahita..., cit., nota 14, t. II, pp. 575 y ss.; en concreto, pp. 578 y 579. Tambin, Ferrer Muoz, Manuel, La doctrina federal..., op. cit., nota 85, pp. 259 y 260. Y en la misma direccin, Carpizo, Jorge, La Constitucin mexicana de 1917, cit., nota 35, p. 229.
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Por lo dems, la idea federal tuvo en Mxico, como nos recuerda Carpizo, 8 8 un tinte marcadamente poltico porque el federalismo fue la bandera del partido liberal, y el centralismo la enarbolada por el conservador, lo que se tradujo, en la primera mitad del siglo XIX, en que segn fuera el partido en el poder, el pas tuviera una organizacin federal u otra de carcter unitario centralizado. Es importante tener presente la catica situacin existente en Mxico en los momentos precedentes a la aprobacin del Acta Constitutiva de la Unin, en enero de 1824, que consagr el federalismo. El Congreso Constituyente de 1822-1823, iniciado poco despus del logro de la independencia, se desarroll a la par que las provincias iniciaban un proceso de independizacin progresiva. El 5 de junio de 1823, Jalisco declaraba que reasuma su soberana y unos das ms tarde la Diputacin de Jalisco eriga esa provincia en estado libre y soberano. A Jalisco siguieron Oaxaca, Yucatn y Zacatecas. As las cosas, en los ltimos das del Imperio de Iturbide, el Anhuac se encontraba dividido, de hecho, en provincias independientes, cada una de las cuales ejerca su autogobierno. En tales condiciones, es obvio, como constata Carpizo, 8 9 que el gobierno central no exista en esos das en Mxico. Ni siquiera exista, aadiramos nosotros, una suerte de vnculo confederal entre las provincias. Es por lo mismo por lo que Reyes Heroles, el gran estudioso del liberalismo en Mxico, pudo afirmar 9 0 que el llamado voto del Congreso en favor del rgimen federal, el 12 de junio de 1823, confirmado meses despus por el Acta Constitutiva del 31 de enero de 1824, tuvo como particular significacin no desunir lo unido, sino mantener ligado lo que estaba desunido. El artculo 5o. de la citada Acta Constitutiva de la Federacin Mexicana adoptaba la forma de go88 89
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Carpizo, Jorge, Federalismo en Latinoamrica, cit., nota 33, p. 26. Carpizo, Jorge, La Constitucin mexicana de 1917 , cit., nota 35, p.
90 Reyes Heroles, Jess, El liberalismo mexicano, cit., nota 86, ed. de 1974, t. II, p. 359. Citado por Valencia Carmona, Salvador, El federalismo mexicano: gnesis y transformaciones, op. cit., nota 87, p. 580.
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bierno federal, disponiendo el artculo subsiguiente que la Federacin se integraba por Estados independientes, libres y soberanos, en lo que exclusivamente toque a su administracin y gobierno interior . A partir del Acta Constitutiva, se inici la discusin en torno a la Constitucin Federal de los Estados Unidos Mexicanos, sancionada finalmente el 4 de octubre de 1824, cuyo artculo 4o. adoptaba el sistema federal. El enfrentamiento entre las fuerzas polticas en torno a la forma federal del Estado, al que antes aludimos, no iba a dejar de impactar sobre la evolucin constitucional de dicha forma de organizacin territorial del Estado. El predominio del conservadurismo a partir de 1834, bajo la direccin del general y presidente Santa Anna, plasm en las llamadas Siete Leyes Constitucionales de 1836, que implantan un modelo de Estado unitario y centralista. A partir de ese momento, se suceden las alternativas: intento de retorno al federalismo auspiciado por el Congreso Constituyente de 1842; Bases de organizacin poltica de la Repblica Mexicana de 1843, nuevamente centralistas; Acta de Reformas de 1847, que ratifica la vigencia de la Constitucin de 1824 y, por ende, del rgimen federal, y, por ltimo, consagracin definitiva del federalismo por la Constitucin de 1857, cuya vida efectiva qued relativizada en diversos momentos, como durante el efmero Imperio de Maximiliano (1861-1865), y asimismo durante la mucha ms dilatada etapa del gobierno dictatorial de Porfirio Daz. El levantamiento en armas de Carranza, en 1913, contra el Ejecutivo Federal, sobre la base de considerar a su titular como un usurpador, y su concepcin de que las entidades federativas tenan la obligacin de defender la ley fundamental y el rgimen federal, fortaleci el propio sistema federal, 9 1 por lo que la Constitucin de Quertaro, de 1917, hoy vigente como es sabido, no hizo sino consolidar y avanzar en la direccin trazada sesenta aos atrs. Su artculo 4o. consagraba el sistema federal en estos trminos:
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Carpizo, Jorge, Federalismo en Latinoamrica, cit., nota 33, p. 28.
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Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una repblica representativa, democrtica, federal, compuesta de Estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su rgimen interior, pero unidos en una Federacin establecida segn los principios de esta ley fundamental.
III. El nacimiento del sistema federal en la Argentina pre senta diferencias notables respecto a Mxico en algunos aspectos. Ante todo, como bien dice Carpizo,9 2 el movimiento revolucionario de mayo de 1810 revisti un carcter esencialmente comunal, municipal, pues el levantamiento del Consejo de Buenos Aires fue inmediatamente seguido por el de otros consejos comunales. Este dato tendr su importancia porque parece fuera de toda duda que el sistema municipal colonial ser uno de los elementos desencadenantes, decenios despus, del federalismo argentino. Las provincias, como seala Snchez Viamonte, 9 3 no existan sino como simples divisiones territoriales y distritos administrativos correspondientes a ciudades-cabildos antes de la revolucin de mayo. En realidad, se formaron entre 1813 y 1820, a excepcin de Jujuy, que se separa de Salta en 1834. La mayor parte de ellas fue creada por voluntad del gobierno central. El Congreso de Tucumn proclam la independencia de Espaa en 1816, aprobando tres aos despus la Constitucin unitaria de 1819, que no fue aceptada por las provincias, ya en fase de constitucin o de consolidacin, absolutamente ignoradas por el texto (con una sola excepcin: se las mencionaba en relacin a la competencia de la Corte de Justicia). El nuevo intento de vertebracin constitucional que refleja la carta de 1826, aunque algo ms sensible hacia las provincias, sera de igual forma rechazado por stas, que a partir de 1820 haban iniciado la formalizacin de un sistema de pactos que haba de culminar en el pacto federal del 4 de enero de 1831, firmado en un primer momento por Buenos Aires,
Ibidem, p. 21. Snchez Viamonte, Carlos, Manual de derecho poltico, Buenos Aires, Editora Bibliogrfica Argentina, 1959, p. 256.
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Santa Fe y Entre Ros, y al que se adheriran despus Corrientes y otras provincias. El sistema de pactos interprovinciales sera de influencia decisiva en la Constitucin Federal de 1853-1860. As lo re flejara el propio Prembulo de la Constitucin argentina que, como seala Linares Quintana, 9 4 expresa que la organizacin constitucional de la Repblica Argentina fue primordialmente el resultado de los pactos preexistentes, que fueron sealando, a manera de brjula infalible, el rumbo seguro a quienes estructuraron jurdicamente el pas mediante la ley fundamental de 1853-1860. El rechazo antes sealado a la carta de 1826 desencaden una crisis de gobierno cuya manifestacin ms relevante fue la cada, en julio de 1827, de Rivadavia, que propici que las provincias vivieran con cierta independencia hasta 1835, momento del advenimiento del dictador Rosas. Gonzlez Caldern 9 5 considera que entre 1831 (ao del ya citado pacto federal) y 1853, las provincias crearon y vivieron una Federacin (nosotros creemos que ms bien habra que hablar de una confederacin), por convenio o pacto expreso, lo que pudieron lcitamente hacer porque tenan plenos poderes inherentes, que an no haban delegado a un gobierno central. El derrocamiento de Rosas por Urquiza tuvo como uno de sus frutos el llamado Acuerdo de San Nicols, formalizado el 31 de mayo de 1852, en el que se reconoci el carcter de norma suprema del pacto federal de 1831, acordndose, de conformidad con ese pacto, convocar un Congreso general federal. El Congreso General Constituyente reunido en Santa Fe sancionaba el 1o. de mayo de 1853 la Constitucin, en cuyo artculo 1o. la nacin argentina adoptaba para su gobierno la forma representativa republicana federal.
94 Linares Quintana, Segundo V., La garanta del principio federal..., op. cit., nota 34, p. 403. 95 Gonzlez Caldern, J. A., Curso de derecho constitucional, 2a. ed., Bue nos Aires, Kraft, 1958, p. 73.
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La incorporacin de la provincia de Buenos Aires (que no haba enviado representantes al Congreso Constituyente de Santa Fe) a la Federacin se iba a producir en 1859, formalizndose en el pacto del 11 de noviembre de ese ao, en el que se acept que formulara reformas constitucionales, ulteriormente admitidas por una nueva Convencin reunida en Santa Fe en 1860, razn por la que, habitualmente, se habla de la Constitucin de 1853-1860. La Constitucin de 1853-1860 no fue, como dice Carpizo, 9 6 un capricho de los constituyentes, sino resultado de la realidad y de las necesidades que se impusieron y que condujeron al Estado federal argentino. Entre esas necesidades, Alberdi se referira a las muy diferentes condiciones geogrficas y de hbitat de las provincias, a las enormes distancias entre unas y otras provincias y a la ausencia de un sistema de comunicaciones, as como a la existencia de una organizacin provincial, previa al pacto federal, que inclua un sistema de gobiernos provinciales, una administracin de justicia propia e incluso una cierta organizacin monetaria. La organizacin federal plasmada en la carta de 1853, que, como se ha dicho,9 7 implic la transformacin de la soberana originaria de las provincias en autonoma, ya no sera cuestionada en ningn momento ulterior, a diferencia, por ejem plo, de Mxico, de modo tal que el principio federal, formalmente al menos, no se vera alterado en su esencia en las sucesivas reformas constitucionales (1866, 1898, 1949, 1957, 1972 y 1994). Quiz la diferencia estribe en que, en Argentina, el federalismo no se esgrimi como bandera poltica, en contra de lo que aconteci en Mxico en la primera mitad del siglo XIX. Bien es verdad que, como ya se ha expuesto anteriormente, el no cuestionamiento del principio federal no signific un fortalecimiento de ese mismo sistema. Por el contrario, la conduccin centralizada de las provincias fue la pauta domiCarpizo, Jorge, Federalismo en Latinoamrica, cit., nota 33, p. 24. Linares Quintana, Segundo V., La garanta del principio federal..., op. cit., nota 34, p. 404.
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nante en el federalismo argentino. Ello explica que la Ley nm. 24.309, declaratoria de la necesidad de la reforma y punto de partida de la reforma constitucional de 1994, habilit para el debate por la Convencin Nacional Constituyente la cuestin del federalismo bajo el rtulo precisamente del fortalecimiento del rgimen federal, ttulo que en s mismo constitua toda una denuncia, como algn diputado constituyente se encargara de expresar. Los juicios que suscitara la reforma llevada a cabo en este mbito seran bastante contradictorios. Desde el positivo y optimista de Hernndez,9 8 para quien la Convencin formul un claro proyecto federal rumbo al siglo XXI, hasta el muy pesimista de Castorina, 9 9 para la que la respuesta dada por la Convencin qued en deuda con el cometido propuesto, en cuanto que la respuesta concreta superadora de la debilidad federal se circunscribi a una visin puramente economicista. IV. En Venezuela, aunque ya en 1811, con la declaracin de independencia, se formaliza un pacto local federal que realmente tuvo muy poca virtualidad prctica, el federalismo no ser constitucionalizado sino hasta la ley fundamental de 1864. La Constitucin de 1819, en buena medida por las presiones del Libertador,100 opt por una organizacin unitaria y centralizada del Estado, tendencia que an se acentu ms en la Constitucin de 1821, que uni los territorios de Colombia (Nueva Granada) y Venezuela en la Repblica de Colombia, la cual qued dividida en departamentos regidos por una administracin subalterna dependiente del gobierno nacional.
98 Hernndez, Antonio Ma. (h), Federalismo, autonoma municipal y ciudad de Buenos Aires en la reforma constitucional de 1994, Buenos Aires, Depalma, 1997, p. 26. 99 Castorina de Tarquini, Mara Celia, El rgimen federal y la reforma constitucional, op. cit., nota 70, pp. 340 y 341. 100 Brewer-Caras, Allan R., Instituciones polticas y constitucionales, cit., nota 56, t. II, p. 341.
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La guerra de independencia, an no finalizada, fortaleci extraordinariamente el poder de los caudillos militares que forzaron la quiebra de la unin entre Colombia y Venezuela. La nueva carta constitucional venezolana de 1830 busc una cierta transaccin, por lo que pese a ser de corte centralista, hizo determinadas concesiones descentralizadoras. El pas qued dividido en provincias en cada una de las cuales exista una diputacin provincial integrada por diputados electos y un gobernador dependiente del Poder Ejecutivo nacional aunque nombrado a propuesta de las diputaciones, cuyo criterio prevaleca frente al del gobernador en caso de conflicto. Este esquema organizativo no satisfizo a nadie, por lo que el enfrentamiento entre centralistas y federalistas se mantuvo, confrontando en realidad a los caudillos militares regionales frente al poder civil nacional. La Constitucin de 1857 zanj fugazmente el conflicto me diante la supresin de las diputaciones provinciales y la ereccin, en su lugar, de un llamado poder municipal. Un ao despus, una nueva carta constitucional, la de 1858, retornaba la situacin a la implantada por la Constitucin de 1830, con la peculiaridad de la eleccin de los gobernadores por sufragio universal, aun cuando actuaban como agentes del poder nacional. Sin embargo, la Constitucin de 1858 no lleg realmente a entrar en vigor, pues, como dice Brewer,101 el caudillismo regional federalista haba llegado a su apogeo de poder poltico, y slo faltaban las guerras federales para que se consagrara formalmente la Repblica Federal en Ve nezuela. La guerra civil estall, finalizando con el triunfo de dichos caudillos, que significaba el nacimiento del federalismo venezolano. Este peculiar origen de la estructura federal lo compendia Oropeza con nitidez cuando seala 102 que la Federacin venezolana no fue un producto espontneo de la historia, sino
Ibidem, p. 344. Oropeza, Ambrosio, La nueva Constitucin venezolana. 1961, cit., nota 38, p. 200.
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una creacin artificial de los lderes victoriosos de la guerra larga que no hallaron otra bandera para combatir a sus adversarios que la de identificar la arbitrariedad que les atribuan con el sistema de Estado unitario entronizado por la carta de 1830, primera propiamente que rigi en la Venezuela independiente. La Constitucin de los Estados Unidos de Venezuela de 1864 vino as a agrupar a veinte provincias que se declaraban independientes y reconocan recprocamente su autonoma, aunque no la de los municipios, que fueron ignorados, y que no veran constitucionalmente reconocida su autonoma sino hasta la carta de 1893. Quedaba as consolidado y formalmente consagrado el pacto regional-caudillista-federal. Quiz por este origen un tanto espreo la Federacin nunca fue un hecho real en la vida venezolana, lo que contrasta, sin embargo, con la circunstancia un tanto sorprendente, si se admite en los trminos en que se formula, de que las Constituciones federalistas de los siglos XIX y XX, incluso las dictatoriales, no hicieron, segn Oropeza, 103 cuyo juicio es discutible, innovaciones manifiestas en el sistema que falsamente proclamaban. Y decimos que tal juicio es discutible por cuanto, por poner tan slo un ejemplo, la reforma constitucional de 1881 redujo a tan slo nueve las veinte entidades territoriales que inicialmente haban constituido la Federacin, suprimiendo asimismo algunas de sus competencias, de lo que es tambin buen ejemplo la renuncia de los estados a la libre administracin de sus bienes y productos naturales en beneficio del gobierno federal, a fin de asegurar a ste una hacienda pblica centralizada, objetivo perseguido insistentemente por el general Guzmn Blanco. La organizacin federal tuvo vigencia mientras los caudillos regionales dominaron el pas. Sin embargo, la llegada al poder del dictador Juan Vicente Gmez y la centralizacin poltica por l impulsada supuso, de hecho, la prdida de vigencia de la organizacin federal, proceso que culmin en
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Idem.
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la reforma constitucional de 1925, que consagr la total sumisin de los estados al poder nacional. La evolucin constitucional ulterior a 1925 estar signada por la progresiva centralizacin del rgimen poltico y, con secuentemente, por la sucesiva desfiguracin del sistema fe deral. 104 La Constitucin de 1947 sentar las bases para que el poder nacional controle el llamado situado constitucional, esto es, una partida que haba de incluirse en la Ley de Presupuestos para su distribucin entre los estados y municipios. La Constitucin de 1961 consolidara la estructura federal hipercentralizada hasta 1989 en que, como ya se dijo, se iniciar un tmido proceso de descentralizacin que la nueva carta de 1999 se ha limitado a mantener, no sin patentes contradicciones. En resumen, esta evolucin histrica es reveladora no slo del peculiar origen del federalismo en Venezuela, bien distinto del de Mxico y Argentina, y de la no menos particular funcionalidad con que en ocasiones ha operado,105 sino de las mltiples reformas constitucionales que, teniendo como comn denominador el mantenimiento del principio federal, por lo menos en el plano formal, han ido progresivamente vaciando de contenido los principios y presupuestos bsicos de todo rgimen federal, convirtiendo aquel principio en algo meramente nominal. Quiz por ello, Caldera, quien fuera presidente de la Repblica en dos ocasiones, pudo decir 106 que de la Federacin tradicional, del concepto clsico de federacin, muy poca cosa queda hoy en el Estado venezolano... pero del sentimiento
104 Brewer-Caras, Allan R., Instituciones polticas y constitucionales, cit., nota 56, t. II, p. 347. 105 Rivas Quintero es muy rotundo cuando expresa que el federalismo sirvi en Venezuela para alimentar el caudillaje y para resquebrajar la unidad nacional. Rivas Quintero, Alfonso, Anlisis crtico del proceso federativo venezolano..., op. cit., nota 22, p. 370. 106 Caldera, Rafael, La nueva Constitucin venezolana, Revista de la Facultad de Derecho, Mrida, nm. 8, 1960, p. 16. Citado por Carpizo, Jorge, Federalismo en Latinoamrica, cit., nota 33, pp. 30 y 31.
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federal..., del contenido emocional que sacudi a este pueblo en ocasin de la Revolucin Federal, queda mucho y muy respetable. Y aun pensar en la existencia de un sentimiento federal por parte del pueblo nos parece que sera algo exagerado, pues el Estado federal venezolano, todava hoy, carece de los soportes sociales suficientes. V. Brasil, por sus propias condiciones geogrficas, tiene, como dice Pinto Ferreira, 107 una vocacin histrica para el federalismo. No debe extraar por ello que en los dos prime ros siglos de la colonia no tuviera una unidad poltica real, salvo en los momentos transitorios. Y ello por cuanto que la realidad poltica se encontraba en las llamadas capitanas, altamente descentralizadas, formadas a travs de concesiones inalienables y hereditarias, cuyos propietarios disponan de prerrogativas seoriales que hacan recordar el feudalismo. Durante el periodo que se conoce como el Reino Unido (Brasil y Portugal), entre 1815 y 1822, las capitanas pasaron a denominarse provincias. La carta del 16 de diciembre de 1815 dividi Brasil en diecisis provincias, crendose entre 1817 y 1853 otras cuatro ms, que posteriormente se transformaran en los veinte estados miembros de la Repblica Federal. La separacin de Brasil y Portugal en 1822, por obra de don Pedro, qued formalizada en la Constitucin de 1824, de carcter centralista, que rigi la vida del Imperio. En el devenir del mismo, y ya desde el mismo momento de la separacin de Portugal, surgi un sentimiento federal que, como se ha recordado,108 encuentra sus bases sociolgicas en la formacin histrica de las provincias a partir del desarrollo de las capitanas hereditarias, con sus propios intereses y su derecho consuetudinario. Fruto del debate sobrevenido en 1832 en la Cmara de Diputados, en el que se lleg a deliberar sobre un proyecto liberal que propona un cambio de la forma de Estado, que
Pinto Ferreira, Luz, Curso..., cit., nota 19, p. 265. Cfr., al efecto, Afonso da Silva, Jos, Constitucionalismo federal no Brasil..., op. cit. , nota 52, pp. 410-412.
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pasara a ser una monarqua federal, sera la aprobacin del Acta Adicional a la Constitucin del Imperio, del 12 de octubre de 1834, que introdujo una cierta descentralizacin poltica en favor de las provincias, transformndose los consejos generales de las provincias creados en 1824 en asambleas legislativas provinciales con competencia para legislar en asuntos de inters regional. Si el Acta Adicional de 1834 fue una victoria parcial de la idea federal,109 la reaccin centralista no se hizo esperar, quedando formalizada en la llamada Ley de Interpretacin de 1840 que, con el pretexto de interpretar el Acta Adicional, redujo sustancialmente la descentralizacin por dicha norma institucionalizada. La proclamacin de la Repblica por el Decreto nm. 1, del 15 de noviembre de 1889, trajo consigo el cambio de la forma de Estado. El artculo 1o. del Decreto proclam provisionalmente como forma de gobierno de la Nacin brasilea la Repblica Federal. Las veinte provincias constituyeron los Estados Unidos del Brasil. El sistema federal constituy el ncleo de los debates del Congreso Constituyente de 1890-1891, cuya obra, la Constitucin del 24 de febrero de 1891, mantuvo el sistema federal. Como recuerda Afonso da Silva, y ya tuvimos oportunidad de sealar con anterioridad, la Constitucin consagr un modelo de federalismo dualista en el que la Unin y los estados miembros quedaron situados en un plano de igualdad, disponiendo estos ltimos de una amplia libertad de autoorganizacin, respetando los principios de la Unin, cuestin que desencaden innumerables discusiones por cuanto nunca se lleg a una delimitacin satisfactoria de dichos principios, que la Constitucin, obviamente, no haba precisado.110 El trasplante del sistema federal norteamericano, ignorando la diversidad de circunstancias histricas en el nacimiento de uno y otro sistema federal, no tard en desencadenar la crisis del federalismo de la Primera Repblica (1889-1930). Dos elementos pueden considerarse determinantes en la de109 110
Ibidem, p. 414. Ibidem, pp. 416 y 417.
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formacin del federalismo brasileo, segn Machado Horta: la poltica de los gobernadores y el proceso de descomposicin de la autonoma de los estados miembros como resultado de las frecuentes intervenciones federales. A ellos habra que aadir un tercer elemento: el habitual recurso por el gobierno federal a la declaracin del estado de sitio.111 Con la Segunda Repblica, proclamada a fines de 1930, se iba a instaurar una democracia de corte social y un nuevo sistema federal sustentado en un fortalecimiento de las com petencias de la Unin. Todo ello quedaba plasmado en la carta de 1934, que an fortaleca ms al Ejecutivo Federal, lo que, segn Pinto Ferreira, 112 se tradujo en la quiebra de la autonoma de los estados, que siguieron siendo sometidos a continuas intervenciones federales. La Constitucin de 1934 tendra una escassima vigencia. Tras una sucesin interminable de crisis, el 10 de noviembre de 1937, tena lugar el golpe de Estado de Getulio Vargas. Su idea del llamado Estado nuevo quedara reflejada en la Constitucin otorgada de esa misma fecha que, en lo que ahora interesa, supuso de hecho el retorno a un Estado unitario, aunque, formalmente, la carta siguiera manteniendo que Brasil era un Estado federal. La forma federal del Estado, como dice Oliveira, 113 se haba convertido en un mero principio nominal. El movimiento democrtico de 1945 acab con la dictadura, retornando la Constitucin de 1946 a la lnea clsica del federalismo brasileo. Durante la vigencia de esta nueva ley fundamental iban a desaparecer prcticamente las declaraciones del estado de sitio y de la intervencin federal; sin em bargo, otra arma federal poderosa surgi a modo de sustitutivo: el rechazo de ayuda financiera o de crditos por parte de la Unin, por intermedio del Banco de Brasil, a los esta111 Machado Horta, Ral, A autonomia do Estado-membro no Direito Constitucional Brasileiro, Belo Horizonte, 1964, p. 146. 112 Pinto Ferreira, Luz, Curso..., cit., nota 19, p. 271. 113 Oliveira Baracho, Jos Alfredo de, Teoria geral do federalismo, cit., nota 13, p. 192.
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dos; en el fondo, como dice Pinto Ferreira, 114 se trataba de una interveno branca . La Constitucin de 1967 continu con el fortalecimiento de la Unin en detrimento de los estados, en especial a travs del incremento de sus poderes financieros. Por ltimo, la Constitucin de 1988, hoy vigente, aunque ha ampliado las competencias legislativas de los estados miembros, no ha revitalizado el sistema federal brasileo. Las Constituciones brasileas, desde la de 1891, en sintona con la norteamericana, han venido recepcionando, como ya se dijo, la clusula residual caracterstica del federalismo estadounidense. Sin embargo, ello no ha supuesto sino normativizar al mximo rango un principio que se ve contradicho frontalmente por la realidad poltica de la Unin, ya que, como sostiene Ribeiro,115 la regla de oro de la Federacin brasilea es la de que la Unin cumple un papel hegemnico en la actividad legislativa en todos los niveles. Por lo mismo, Afonso da Silva 116 ha considerado que las ms de las veces el federalismo brasileo ha sido puramente nominal. VI. Una visin final de conjunto permite extraer algunas reflexiones que creemos de inters. En primer trmino, en el origen del federalismo, con la salvedad venezolana, tiene mu cho que ver la estructura organizativa provincial y comunal establecida en la poca colonial en Mxico y Argentina, como asimismo las llamadas capitanas, creadas en esa misma poca en Brasil. Tambin parece innecesario recordar que las condiciones geogrficas, con las enormes distancias y la ausencia de comunicaciones, como tambin los distintos hbitats de cada zona, incidieron en la opcin por una frmula federal de organizacin territorial del Estado. Por todo ello, el federalismo en estos tres pases no responde a una mera mmesis del vecino del Norte, los Estados Unidos, sino que se asienta en realidades sociales, geogrficas y aun culturales
Pinto Ferreira, Luz, Curso..., cit., nota 19, p. 272. Ribeiro Bastos, Celso, Curso..., cit., nota 12, p. 459. Afonso da Silva, Jos, Constitucionalismo federal no Brasil..., op. cit., nota 52, p. 448.
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que parecan demandar esta forma de Estado, as como en una organizacin territorial que surge en la poca colonial. El origen del federalismo venezolano es mucho ms artificial y, si se quiere, espreo, y ms bien tiene que ver con las apetencias de caudillos militares locales poco sensibilizados por otra parte hacia el principio democrtico, que tan conectado debe hallarse con el principio federal. Quiz en este vicio de origen, llammosle as, se encuentre una de las ms fuertes razones explicativas de la artificiosidad y nominalismo del federalismo en Venezuela. Entre Brasil, Argentina y Mxico, pese al rasgo comn antes apuntado, se pueden detectar algunas divergencias de inters. En Mxico, la opcin favorable o contraria a la frmula federal se va a conectar ntimamente con una posicin poltica, liberal o conservadora, respectivamente, lo que explica los vaivenes a que se ver sometida la forma de Estado hasta la aprobacin, en 1847, del Acta de Reformas a la Constitucin de 1824, que supondr la definitiva entronizacin del sistema federal. Ello no acontecer ni en Argentina ni en Brasil, donde el federalismo se desvincular de la lucha poltica partidista, lo que explica que en estos pases no hubiera marcha atrs una vez implantado el sistema federal. En Argentina, el centralismo y la forma unitaria del Estado sera tan slo defendida por la provincia de Buenos Aires, como va a cuyo travs poder ejercer un control sin fisuras sobre las restantes provincias. Por ello, en un primer momento, la provincia de Buenos Aires no enviara sus delegados al Congreso Constituyente de Santa Fe, ya que era claro el triunfo en el mismo de la opcin federal. La cada de Rivadavia demostrara la inviabilidad de la opcin centralista y unitaria, y a ello seguira la formalizacin interprovincial de los pactos federales que, de hecho, propiciaran una suerte de Confederacin cuyo paso siguiente sera la constitucionalizacin de la forma federal del Estado en la carta de 1853-1860. Por todo ello, el proceso que en la Argentina conduce al Estado federal es, a nuestro modo de ver, quiz el que ms se aproxima al proceso anlogo ocurrido en
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los Estados Unidos. A ello quiz responda el hecho de que desde la aprobacin de la Constitucin nunca fuera cuestionado el principio federal, que se revela en Argentina ms slido que en ningn otro pas latinoamericano, lo que no es bice para que la organizacin federal haya sido en el devenir del tiempo muy desvirtuada. Brasil presenta a su vez una importante divergencia con Mxico y Argentina en lo que al origen de su rgimen federal se refiere. Pese a poderse hablar de un federalismo sociolgico y pese a que cuando se produce el peculiar acceso a la independencia de Brasil (pensemos en el llamado Reino Unido) ya estaban ms que consolidadas las capitanas, germen de los futuros estados de la Federacin, pues stos seran las provincias de la carta de 1815, que eran a su vez las capitanas a las que se prefiri llamar provincias, es decir, pese a darse las condiciones para estructurarse federalmente, el Estado se articul constitucionalmente como unitario. Pes ms la idea imperial que la idea federal. Habra de transcurrir casi todo el siglo XIX antes de ver institucionalizada la Fe deracin, y esta circunstancia tendr mucho que ver con el ulterior falseamiento del sistema federal. El Imperio gener hbitos de poder centralistas y de una u otra forma estos hbitos continuaron presentes con la Federacin. En resumen, el trasplante del sistema norteamericano a un contexto tan diferente y en el que un siglo de vida poltica centralista haba creado unas pautas de comportamiento poltico difcilmente compatibles con las propias de una estructura federal, se tradujo en la endmica (quiz con alguna salvedad muy concreta histricamente) falta de respeto de los poderes federales hacia la autonoma de los estados, muestra de la cual sera la abusiva utilizacin de la intervencin federal y, en menor medida, del recurso al estado de sitio, todo lo cual coadyuv a que el modelo federal estuviese ms en la letra de los textos constitucionales, que siempre lo mantuvieron, incluso la carta de 1937, hecha a la medida de la dictadura de Getulio Vargas, que en la vida poltica real,
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por lo que tambin en Brasil, como ya hemos visto, se ha podido hablar con razn de federalismo nominal. En cuanto a Venezuela, ni por su origen histrico ni por la normacin dada por las Constituciones supuestamente fe derales ni mucho menos an por la realidad de los acontecimientos, puede hablarse de verdadero federalismo; ni tan siquiera de federalismo centralizado. En verdad, la estructura federal, en la mayora de las Constituciones venezolanas, ha sido slo un rtulo o etiqueta constitucional vaca de todo contenido. Ciertamente, el proceso se ha acentuado en este siglo, pero, a nuestro juicio, lo antes dicho vale tambin para los cdigos constitucionales federales decimonnicos. De ah que entendamos que, a lo sumo, puede hablarse de un neofederalismo. A partir de las reformas legales de 1989, habilitadas por la Constitucin de 1961, aunque tardaran casi seis lustros en formalizarse normativamente, pareci entreverse un muy matizado cambio de perspectiva, con la apertura de un proceso de descentralizacin. La Constitucin de 1999 apenas si se ha limitado a mantener lo ya conseguido en este campo. Sin embargo, si se tiene en cuenta la profunda imbricacin existente entre el principio democrtico y el principio federal, se puede razonablemente pensar que la Constitucin chavista va a posibilitar el desarrollo de ese principio? La respuesta negativa no admite duda alguna para nosotros. Como seala Kaplan, 117 haciendo propias las tesis de Brewer, la Constitucin de 1999 pone en evidencia un esquema institucional concebido para el autoritarismo, que deriva de la com binacin del centralismo de Estado, del presidencialismo exacerbado, de la partidocracia, de la concentracin del poder en la Asamblea y del militarismo, que constituyen los elementos centrales diseados para la organizacin del poder del Estado. Se crea de esta suerte, aadiramos nosotros, un neo-
117 Kaplan, Marcos, Neocesarismo y constitucionalismo. El caso Chvez y Venezuela, Mxico, UNAM-Corte de Constitucionalidad de Guatemala, 2001, coleccin Cuadernos Constitucionales Mxico-Centroamrica, nm. 39, p. 54.
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cesarismo trasnochado que recuerda al de los caudillos militares decimonnicos. En definitiva, el sistema poltico chavista parece ideado para perdurar el neofederalismo histrico de Venezuela si es que antes no acaba con cualquier vestigio del rgimen democrtico.
C APTULO QUINTO LOS RASGOS PECULIARES DEL SISTEMA FEDERAL Y SU CONFORMACIN EN AMRICA LATINA En sintona con los rasgos que ms atrs consideramos como ms caractersticos del Estado federal, vamos a pasar a analizar el perfil que cada uno de ellos presenta en los cuatro sistemas federales latinoamericanos. I. LA EXISTENCIA DE UNA CONSTITUCIN FEDERAL
RGIDA Y LA PARTICIPACIN DE LOS ESTADOS MIEMBROS EN SU REFORMA
I. El Estado federal no descansa, a diferencia de la confe deracin, en un contrato de derecho internacional, sino en una Constitucin, acto de derecho interno, aun cuando su texto haya sido fijado en forma contractual, con el acuerdo de todos los estados que ingresan en la Federacin, 118 cuya voluntad constituyente, y, por lo mismo, su participacin en el acto constituyente definitivo que dar origen a la Constitucin federal, tendr una gran relevancia. El pacto federal, pactum foederis , tiene implicaciones que no pueden ser ignoradas por el poder constituyente. Es pre ciso que la reforma de la Constitucin federal sea difcil, y de ah la rigidez de las Constituciones federales. Y ello, frente a la opinin de algn sector doctrinal minoritario que constata que no hay ninguna razn que impida que un Estado
118 Durand, Charles, El Estado federal en el derecho positivo, op. cit., nota 10, p. 179.
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federal tenga una Constitucin flexible, 119 responde, al me nos, a dos exigencias concretas: A) En primer trmino, la rigidez constitucional se traduce, por lo general, en la intervencin de los estados miembros en la reforma, 120 lo que sin significar en modo alguno que se requiera el acuerdo de todos para que pueda prosperar una reforma constitucional, ni menos an amparar el derecho de secesin de los estados disidentes, o el derecho a anular, por su sola voluntad, las decisiones tomadas por los rganos federales, como defendiera Calhoun en su conocida teora de la nullification,121 presupone una cierta garanta de los derechos de los estados en la Federacin, pues, como dice Carpizo,122 de esta forma se garantiza desde su existencia hasta la ms pequea de sus atribuciones constitucionales. Refirindose a las dificultades de la reforma de la Constitucin norteamericana (al margen ya de otros requisitos, toda enmienda a la Constitucin requiere para que pueda entrar en vigor la ratificacin por las legislaturas de las tres cuartas partes de todos los estados, o por convenciones celebradas en las tres cuartas partes de los mismos, a tenor del artculo
119 Livingston, William S., Federalism and Constitutional Change, Oxford, Clarendon Press, 1956, p. 296. 120 Friedrich destaca que en todos los sistemas federales por l estudiados existe el comn denominador de la participacin de los entes territoriales integrantes de la Federacin en el poder de reforma de la Constitucin. Friedrich, Carl J., Teora y realidad de la organizacin constitucional democrtica (en Europa y Amrica), Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1946, pp. 208 y ss. 121 A juicio de Calhoun, que recuerda Pritchett (en La Constitucin americana, cit., nota 30, p. 89), todo estado, como parte del pacto constitucional, tiene el derecho de secesin ---- con la misma capacidad que dicho estado ejerciera al ratificar la norma constitucional---- , no pudiendo tal capacidad ser negada con ningn argumento lgico por quienes consideren a tal norma como un pacto. La doctrina de Calhoun, asentada en el principio de indivisibilidad de la soberana y en la consideracin de que sta corresponda a los estados miembros y no a la Federacin, tena una finalidad eminente mente poltica: sustentar un apoyo terico para la secesin de los estados de la confederacin frente a la Unin. 122 Carpizo, Jorge, Federalismo en Latinoamrica, cit., nota 33, p. 16.
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5o. de la Constitucin de 1787), Mathiot 123 entiende que tales obstculos son el precio de la proteccin de los derechos de los estados, recordando al efecto que en los primeros ciento cincuenta aos de aplicacin de la Constitucin federal ha habido ms de cuatro mil propuestas de enmiendas, de las cuales slo veintisiete han sido votadas y veintids (en el momento en que Mathiot escriba) ratificadas. B) En segundo trmino, como afirma Lojendio, 124 pese a sus inconvenientes, la rigidez constitucional proporciona a la autonoma de los estados miembros su principal proteccin jurdica. Ya nos hemos referido a cmo la intervencin estatal en la reforma supone, a la par, una garanta, una proteccin, de los propios estados y no insistiremos en esta idea. Lo que acaba de exponerse explica que, como regla general, las Constituciones federales sean normas muy rgidas que no slo requieren de la aprobacin del Parlamento o Congreso federal por mayoras bastante reforzadas en ambas cmaras, sino que en muchos casos exigen asimismo de una ratificacin de la reforma por los estados miembros. Ms all de esas exigencias formales, algunas Constituciones federales salvaguardan, frente a toda posible reforma o enmienda, determinados principios materiales. As, por poner algn ejemplo, la Grundgesetz impide que la forma federal pueda ser objeto de una reforma constitucional, clusula ptrea que tambin encontramos en la Constitucin de Brasil de 1946. II. La intervencin de los entes territoriales integrantes de la Federacin en la reforma constitucional es muy dispar segn el pas de que se trate, pudiendo apreciarse, no obstante, una cierta tendencia a disminuir esta participacin de los estados miembros, de lo que constituye ejemplo paradigmtico la reciente Constitucin venezolana de 1999.
123 Mathiot, Andr, El federalismo en Estados Unidos, op. cit., nota 29, p. 256. 124 Lojendio e Irure, Ignacio Ma. de, Autonoma y consenso, op. cit., nota 43, p. 77.
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Slo Brasil y Mxico incluyen en el proceso de reforma constitucional a los entes territoriales federados. En Argentina, las provincias, aun no interviniendo directamente, se puede entender que tienen una intervencin indirecta por intermedio del Senado cuando el Congreso proceda a declarar la necesidad de la reforma con el voto de las dos terceras partes, al menos, de sus miembros (artculo 30 de la Constitucin tras su reforma de 1994), ya que la reforma, tras esa declaracin por el Congreso acerca de su conveniencia, se ha de efectuar no por el Congreso, sino por una con vencin convocada al efecto. En Venezuela, la Constitucin de 1999 ha acabado con lo que, paradjicamente, a la vista de lo ya expuesto acerca de la realidad federal venezolana, era el sistema ms receptivo de todos los sistemas federales iberoamericanos en lo que hace a la participacin de los estados miembros en el procedimiento de reforma de la Constitucin federal. La Constitucin del 23 de enero de 1961 contemplaba dos procedimientos para su reforma: las enmiendas a la Constitucin y la reforma general de la misma. En el primero de ellos, la iniciativa corresponda bien a una cuarta parte de los miembros de una de las cmaras, bien a una cuarta parte de las asambleas legislativas de los estados, mediante acuerdos tomados en no menos de dos discusiones por la mayora absoluta de los miembros de cada asamblea (artculo 245.1). No finalizaba aqu la participacin de las asambleas legislativas de los estados, pues una vez aprobada la enmienda por el Congreso, las asambleas legislativas estatales haban de proceder a su ratificacin o rechazo en sesiones ordinarias, mediante acuerdos considerados en no menos de dos discusiones, y adoptados por la mayora absoluta de sus miembros (artculo 245.4). En el segundo de los procedimientos anteriormente mencionados, el de reforma general de la Constitucin, objeto del artculo 246, el rol de las asambleas legislativas estatales no era tan relevante, circunscribindose a la iniciativa para la reforma, que corresponda bien a una tercera parte de los miembros del Congreso, bien a la mayora absoluta de las
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asambleas legislativas estatales, en acuerdos asimismo adop tados en no menos de dos discusiones por la mayora absoluta de los miembros de cada asamblea (artculo 246.1). Con todo, en cuanto que el Congreso era bicameral y su cmara alta, el Senado, se integraba, entre otros miembros, por dos senadores por cada estado, a travs de esa va indirecta los estados miembros podan tener tambin una cierta participacin en la admisin de la iniciativa de reforma (que requera el voto favorable de las dos terceras partes de los congresistas presentes en una sesin conjunta de ambas cmaras) y en la discusin y, en su caso, aprobacin del proyecto de reforma. La Constitucin de 1999 ha roto frontalmente con el siste ma anteriormente descrito, pues pese a diferenciar tres mecanismos para la reforma constitucional (las enmiendas constitucionales, las reformas constitucionales y la Asamblea Nacional Constituyente), los dos primeros de los cuales, como advierte Brewer, 125 tienen por cierto una muy sutil (casi imperceptible diramos nosotros) diferencia, lo cierto es que no se otorga la ms mnima participacin en ninguno de ellos a los con sejos legislativos de los estados (denominacin que reciben en la nueva Constitucin las asambleas legislativas de los estados de la Constitucin anterior, de 1961). Si a ello se une el establecimiento de una organizacin unicameral con la subsiguiente desaparicin del Senado, absolutamente contradictoria con la forma federal del Estado, 126 se puede advertir no slo la total postergacin de los estados miembros en cuanto atae a la reforma de la Constitucin federal, sino, ms ampliamente an, lo contradictorio de la declaracin del artculo 4o. de la carta constitucional cuando dispone que la Repblica Bolivariana de Venezuela es un Estado federal descentralizado. La paradoja an resulta ms chocante si se tiene en cuenta que el artculo 348 de la Constitucin reconoce una facultad
125 Brewer-Caras, Allan R., La Constitucin de 1999 comentada, cit., nota 80, p. 239. 126 En el mismo sentido se pronuncia Allan R. Brewer-Caras, ibidem, p. 156.
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de iniciativa de convocatoria de la Asamblea Nacional Constituyente a los concejos municipales en cabildos, mediante el voto de las dos terceras partes de los mismos (iniciativa que comparten con el presidente de la Repblica en Consejo de Ministros, la Asamblea Nacional, mediante acuerdo de los dos tercios de sus integrantes y el 15% de los electores inscritos en el registro electoral). Si atendemos a las propias previsiones constitucionales, la paradoja se acenta por cuanto que el artculo 16 considera a los municipios como los elementos en que se organiza el territorio, mientas que los estados, el distrito capital y los territorios federales (adems de, en referencia a nuestro juicio totalmente absurda, las dependencias federales) constituyen los entes en que se divide el territorio nacional a los efectos de su organizacin poltica. En definitiva, los municipios, entes que quedan al margen de la organizacin poltica de la Repblica, gozan de la facultad de iniciativa para la convocatoria de una Asamblea Nacional Constituyente, mientras que los estados miembros de la Federacin, entes que se crean para la organizacin poltica de la Repblica, carecen de aquella facultad de iniciativa. El absurdo es notable, y en el fondo de todo ello late la desconfianza hacia unos rganos polticos, las asambleas legislativas de los estados, cuyo control puede escapar de la frrea fiscalizacin autoritaria que pretende un rgimen como el chavista. III. Brasil y Mxico, como antes se dijo, son los nicos Estados federales en que hoy se contempla una participacin directa de los estados miembros en la reforma de la Constitucin, bien que dicha participacin revista modalidades diferentes. En Brasil, la participacin de las entidades federativas se produce en la fase de iniciativa de reforma. El artculo 60 de la carta de 1988, en la direccin marcada por la Constitucin precedente, de 1967, otorga dicha facultad de iniciativa, entre otras instancias, a ms de la mitad de las Asambleas Legislativas de las unidades de la Federacin , esto es, a la mayora absoluta de las asambleas legislativas de los estados
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miembros, bastando en cada asamblea con el pronunciamiento favorable de la mayora relativa de sus miembros. Este poder de iniciativa es compartido con el presidente de la Repblica y con una fraccin de un tercio de los miembros de la Cmara de Diputados o del Senado. Aunque las asambleas legislativas estatales ya no participan en la fase deliberativa y de votacin de la propuesta de re forma constitucional, los estados s tienen una cierta participacin, por lo menos indirecta, por intermedio del Senado Federal, que se compone de representantes de los estados y del Distrito Federal (artculo 46 de la Constitucin), y que, al igual que la Cmara de Diputados, ha de aprobar la propuesta de reforma en dos ocasiones por una mayora cualificada, en ambos casos, de los tres quintos de los votos de sus miembros. En Mxico, la participacin de los estados miembros se produce no en la fase de iniciativa, sino en la de ratificacin de las reformas o adiciones constitucionales ya aprobadas por el Congreso de la Unin (por el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes en la votacin). En efecto, a tenor del artculo 135 de la Constitucin, tales reformas constitucionales requerirn la aprobacin de la mayora de las legislaturas de los estados. IV. A modo de resumen, mientras las Constituciones de Brasil y Mxico mantienen la coherencia con este rasgo caracterstico del Estado federal, no se puede decir otro tanto de los textos fundamentales de Argentina y Venezuela, si bien, en el primero de ellos, puede vislumbrarse un cierto cauce de participacin de las provincias, aunque indirecto, por intermedio del Senado; no obstante, tras la reforma constitucional de 1994, quiz haya que relativizar un tanto esta par ticipacin indirecta a la vista del cambio estructural introducido en el Senado, que como veremos despus, puede llegar a afectar a la naturaleza de su representacin territorial, aunque habr que esperar an un cierto periodo de tiempo para poder valorar la sensibilidad poltico-territorial de esta Cmara tras su reforma. De Venezuela tan solo destacar de nuevo la
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incongruencia, una ms, de las modificaciones que en este punto introduce la Constitucin de 1999. II. EL RECONOCIMIENTO A LOS ESTADOS MIEMBROS
DEL PRINCIPIO DE AUTONOMA
I. La esencia del federalismo quiz resida, como sostiene Elazar, 127 en un particular conjunto de relaciones entre los participantes en un sistema poltico, unas relaciones que han de combinar el autogobierno y el gobierno compartido. Aparece as el principio o capacidad de autonoma, que se nos presenta, en trminos de Lojendio, 128 como el concierto entre los actos de aquellas voluntades, la particular o local y la comn, balance interno de dos fuerzas, de lo que Ulrich Scheuner llama dualismo de centros de decisin. La autonoma del estado integrante de la Federacin se traduce en una capacidad de autoorganizacin que se manifiesta en la facultad de elaborar su propia Constitucin y fijar en ella el rgimen de sus rganos superiores y el de las colectividades pblicas internas, pero que tambin se traduce en su vertiente ms propia, esto es, en la que Massimo Severo Giannini calificara de autonoma normativa. De esta forma, la autonoma presupone, como se ha sealado, 129 un poder de derecho pblico no soberano por el que, en virtud de un derecho propio y no de una mera delegacin, es posible establecer reglas jurdicas obligatorias. Ello presupone lgicamente un previo reparto de competencias entre la Federacin y los estados. Ya la Constitucin estadounidense de 1787 dej a los estados miembros, con la simple reserva de adoptar una forma
127 Elazar, D., Federal Systems of the World, 2a. ed., Londres, Longman, 1994, p. XV. 128 Lojendio e Irure, Ignacio Ma. de, Autonoma y consenso, op. cit., nota 43, p. 66. 129 Machado Horta, Ral, A autonoma do Estado-membro..., cit., nota 111, p. 40.
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de gobierno republicana, 130 la mayor libertad poltica. Ha habido, desde luego, deformaciones de este principio. As, Mathiot 131 recuerda que con ocasin de la admisin de nuevos estados en la Unin el Congreso ha impuesto a veces algunas condiciones polticas a la admisin de tales miembros. Por ejemplo, cuando entr Utah en 1887 se le impuso la condicin de prohibir la poligamia. Ahora bien, es una simple con dicin de admisin, y una vez incorporado el nuevo miembro a la Unin, tiene plena libertad para modificar su rgimen poltico con tal de que siga siendo republicano. As lo ha reconocido el Tribunal Supremo para el que cuando un estado, despus de ingresar en la Unin, viola una de las condiciones impuestas a su ingreso, no hay medio de obligarle a respetar la condicin infringida. II. Esta autonoma de los estados miembros es tambin, formalmente al menos, recepcionada por los cdigos constitucionales de los Estados federales iberoamericanos. El artculo 123 de la Constitucin argentina dispone que cada provincia dicta su propia Constitucin, conforme a lo dispuesto por el artculo 5o. (al que despus nos referiremos), asegurando la autonoma municipal y reglando su alcance y contenido en el orden institucional, poltico, administrativo, econmico y financiero . En Brasil, el artculo 25 de la carta de 1988 prev que los Estados se organizan y se rigen por las Constituciones y leyes que adopten, observando los principios de esta Constitucin . A su vez, el artculo 11 de las Disposiciones Constitucionales Transitorias otorgaba a cada asamblea legislativa estatal, con poderes constituyentes, el plazo de un ao, contabilizado desde la promulgacin de la Constitucin federal, para la elaboracin de su propia Constitucin.
130 Pritchett (en La Constitucin amricana, cit., nota 30, p. 107) entiende que al no formular ninguna definicin de lo que se entiende por forma republicana de gobierno, el texto puede interpretarse en el sentido de que se inclina por una forma intermedia entre una monarqua u oligarqua por una parte, y una democracia pura o directa por la otra. 131 Mathiot, Andr, El federalismo en Estados Unidos, op. cit., nota 29, p. 255.
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En Mxico, el artculo 40 de la Constitucin, norma clave en la opcin por la forma federal, de la que ya nos hemos hecho eco, aunque conviene traerla de nuevo a colacin, tras declarar la voluntad del pueblo de constituirse en una repblica federal, entre otros rasgos caracterizadores, aade: compuesta de Estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su rgimen interior, lo que, como apunta Valencia,132 no deja de ser una incorreccin tcnica, pues los estados ms que soberanos, en realidad son slo autnomos. El precepto cons titucional siguiente (artculo 41) dispone que el pueblo ejerce su soberana a travs no slo de los poderes de la Unin, sino tambin, en lo que atae a sus regmenes interiores, por los de los estados, en los trminos que establezcan las Constituciones particulares de los estados, las que en ningn caso podrn contravenir las estipulaciones del Pacto Federal. Este poder constituyente local o estatal no se ha visto, sin embargo, exento de la influencia federal, que se ha plasmado en el hecho de que las Constituciones estatales mexicanas care cen de originalidad, habindose trazado la mayora siguiendo el molde federal, en lugar de acoger las peculiaridades o avances legislativos que las necesidades locales demandaran en cada caso concreto. Esta circunstancia, como menciona la doctrina,133 se puede proyectar en forma anloga hacia la estructura y funcionamiento de los poderes estatales. En Venezuela, la Constitucin de 1961 suprimira toda referencia a la potestad constituyente estatal, que haba venido siendo reconocida por los cdigos constitucionales precedentes. El artculo 17, en su punto primero, se limitaba a atribuir a la competencia de cada estado la organizacin de sus poderes pblicos, en conformidad con esta Constitucin. Al suprimir el fundamento constitucional expreso de las Constituciones estatales no slo se estaba privando al sistema estatal
132 Valencia Carmona, Salvador, El federalismo mexicano..., op. cit., nota 87, p. 582. 133 Crdenas Gracia, Jaime, Comentario al artculo 116 de la Constitucin, Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos comentada, Mxico, Porra-UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, 1997, pp. 1184 y ss.; en concreto, p. 1198.
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de algn viso de federalismo, sino que se estaba asimismo privando de un carcter jerrquico normativo superior a la que, en pura lgica jurdico-poltica, estaba llamada a ser la norma institucional bsica del estado miembro de la Federacin, lo que, como con evidente razn aduce Rivas Quintero, 134 no era sino una prueba ms del manifiesto carcter centralista que inspiraba la Constitucin de 1961, vigente hasta hace poco ms de tres aos. Por lo mismo, Oropeza, 135 pudo decir que la autonoma de los estados hubiera sido realmente inexistente si stos no hubieran concurrido de manera determinante (como ya expusimos con anterioridad) en el proceso de enmienda y reforma de la Constitucin federal, pues fuera de dicha coparticipacin la autonoma estatal en lo poltico y administrativo qued reducida a la ms precaria significacin. La Constitucin de 1999 ha enmendado la falla de la de 1961 al establecer en su artculo 164.1 que es de la competencia exclusiva de los estados dictar su Constitucin para organizar los poderes pblicos, de conformidad con lo dispuesto en esta Constitucin . Sin embargo, esta rectificacin es tan slo formal, pues el artculo 162 no slo disea en detalle el Poder Legislativo de cada estado sino que, yendo mucho ms all en la restriccin de la supuesta autonoma organizativa de cada estado, remite a una ley nacional la regulacin de la organizacin y funcionamiento del Consejo Legislativo estadal, denominacin ----recordmoslo---- con la que se identifica al rgano legislativo de cada estado. III. La capacidad autoorganizativa, que como ya se ha dicho es uno de los contenidos de la autonoma, no se agota en el puro ejercicio formal de la potestad constituyente por el estado miembro, mediante el que dicho estado se da su propia Constitucin. Siendo esto inexcusable, la autonoma organizativa requiere de una capacidad de decisin real sobre
134 Rivas Quintero, Alfonso, Anlisis crtico del proceso federativo venezolano..., op. cit., nota 22, p. 374. 135 Oropeza, Ambrosio, La nueva Constitucin venezolana. 1961, cit., nota 38, p. 203.
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la propia organizacin de los poderes del Estado; esa capacidad decisoria puede sujetarse a algn lmite general, pero no a unas restricciones tan amplias que el constituyente estatal se vea convertido en mero ejecutor de los dictados que establece la Constitucin federal, que ha de plasmar estrictamente en la que ha de ser norma fundamental del estado. La doctrina constitucional alemana ha sido muy elocuente y clara en este punto. En la Repblica Federal Alemana, para expresar plsticamente lo que en la prctica supone la condicin estatal de los Lnder, el Tribunal Constitucional ha acudido al concepto de Hausgut (literalmente, ajuar). Conforme a esta doctrina, la condicin estatal de los Lnder implica esencialmente la existencia de un determinado ncleo de funciones privativas, que les corresponden a ttulo de Hausgut y de las cuales no pueden ser despojados. Cualesquiera que sean en particular tales funciones privativas, lo cierto es que, como seala Vogel,136 el Land debe retener en todo caso la libre decisin acerca de su organizacin, incluidas las decisiones organizativas fundamentales contenidas en la Constitucin del Land. Pues bien, en Amrica Latina, esta capacidad de libre decisin acerca de la propia organizacin estatal est, en bastantes casos, parcialmente sustrada, o por lo menos muy condicionada. Ciertamente, como se acaba de exponer, los estados disponen de su propia potestad constituyente, pero su organizacin, en determinados aspectos, aparece predeterminada por la propia Constitucin federal. Argentina se nos pre senta como la nica excepcin frente a la regla general. Aqu, los estados o provincias tienen una capacidad autoorganizativa digna de tal nombre. De acuerdo con el artculo 122 de la Constitucin nacional, las provincias se dan sus propias instituciones locales y se rigen por ellas; eligen sus gobernadores, sus legisladores y dems funcionarios de provincia, sin intervencin del Gobierno federal. Sin embargo, no sucede otro tanto en los tres Estados federales restantes.
136 Vogel, Juan Joaqun, El rgimen federal de la ley fundamental , op. cit. , nota 24, p. 626.
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En la Constitucin de Brasil de 1988, los artculos 27 y 28, entre otros aspectos, contemplan: el nmero de diputados de la asamblea legislativa estatal (que ser el triple de la representacin del estado en la Cmara de Diputados), el periodo de mandato de los diputados estatales y de los gobernadores y vicegobernadores, e incluso el preciso momento en que ha de llevarse a cabo la eleccin de estos ltimos, junto a algn otro aspecto. Mayores reglas organizativas para los estados establece la Constitucin de Mxico. Basta con atender a su artculo 116 que, entre otros aspectos, regula con cierto detalle: la eleccin de los gobernadores estatales, el periodo de ejercicio de su cargo, las causas de inelegibilidad de los mismos, las con diciones personales requeridas para poder ser elegido para tal cargo, el nmero de representantes de las legislaturas estatales, la irreelegibilidad inmediata de los mismos, los principios rectores del sistema electoral y, sin nimo exhaustivo, determinados aspectos en relacin con los magistrados integrantes de los poderes judiciales locales. Algn sector de la doctrina 137 ha puesto de relieve que con stos y otros principios inspiradores del orden constitucional de las entidades federativas se trata de asegurar la unidad bsica del Estado, es decir, de la Federacin, y el desarrollo del sistema poltico en una direccin armnica, evitando los peligros potenciales de presin centrfuga y disgregacin que acechan a la disposicin pluralista de los centros de poder. No podemos en lo ms mnimo compartir esta opinin. No cabe duda de que una cierta homogeneidad ha de ser salvaguardada. A ello responden normas como las del prrafo primero del artculo 115 de la Constitucin de Mxico, a las que nos referiremos despus, e incluso alguna de las exigencias de la norma de apertura del propio artculo 116 (divisin del poder pblico estatal segn el trptico tradicional), pero no previsiones como las citadas, reveladoras, a nuestro entender, de lo alejada que se encuentra la autonoma estatal de las exigencias y presu137 Crdenas Gracia, Jaime, Comentario al artculo 116 de la Constitucin, op. cit., nota 133, p. 1190.
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puestos de un modelo realmente federal, pues la garanta de la unidad en la diversidad que todo Estado federal presupone y el subsiguiente principio de homogeneidad que de ello deriva, no puede confundirse con la imposicin de una uniformidad asfixiante que alcance incluso a los aspectos estructurales de los entes territoriales. En cuanto a Venezuela, es el Estado que menores niveles de autoorganizacin da a sus estados miembros. Ya nos hemos referido a ello. En consecuencia, nos bastar ahora con aadir que la nueva carta de 1999, entre otros aspectos re lacionados con los rganos estatales, regula: las condiciones para ser elegido gobernador de un estado, la duracin de ejercicio del cargo, la reeleccin inmediata y por una sola vez en dicho cargo, el nmero de miembros del Consejo Legislativo del estado y sus atribuciones, remitindose, como ya indicamos, a lo que establezca una ley nacional en lo que atae a la organizacin y funcionamiento del citado Consejo, en fin, los rasgos caracterizadores de la Contralora que ha de existir en cada estado. Brewer138 ha considerado que la autonoma estatal est limitada en la Constitucin en forma absolutamente inconveniente. Por nuestro lado, creemos que esa autonoma es un concepto vaco de contenido. IV. La autonoma estatal encuentra, por otra parte, una serie de limitaciones que hallan su razn de ser en la necesidad de garantizar que las estructuras polticas existentes en la Federacin y los estados sean mnimamente homogneas, y que tambin lo sean tales estados entre s. De esta forma, el artculo 28.1 de la Ley Fundamental de Bonn vincula a los Lnder a los principios constitucionales all mencionados y, como dice Vogel, 139 trata, en esta medida, de generar una cierta homogeneidad; sin embargo, no se exige ni la adecuacin plena ni la uniformidad; se trata exclusivamente de ga-
138 Brewer-Caras, Allan R., La Constitucin de 1999 comentada, cit., nota 80, p. 147. 139 Vogel, Juan Joaqun, El rgimen federal de la ley fundamental , op. cit., nota 24, p. 627.
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rantizar un mnimo de homogeneidad entre la Constitucin federal y las Constituciones regionales. A salvaguardar este principio de homogeneidad se orientan un conjunto de normas constitucionales de los cuatro pases. En Argentina, el artculo 5o. de la Constitucin nacional limita la autonoma constituyente de las provincias mediante la sujecin de las Constituciones provinciales a los siguientes principios: 1) respeto al sistema representativo republicano; 2) acomodo a los principios, declaraciones y garantas de la Constitucin nacional; 3) aseguramiento de la administracin de justicia; 4) garanta del rgimen municipal, y 5) garanta de la imparticin de la educacin primaria. Bajo estas condiciones, el gobierno federal asume la llamada garanta federal, esto es, garantiza a cada provincia el goce y ejercicio de sus instituciones. 140 En Brasil, el artculo 25 de la Constitucin, tras disponer que los estados se organizan y se rigen por las Constituciones y leyes que adopten, supedita tal autonoma constituyente y normativa a la observacin de los principios de la propia Constitucin federal, entre ellos, primigeniamente, aquellos que enuncia el artculo 34, fraccin VII: la forma republicana, el sistema representativo y el rgimen democrtico; los dere chos de la persona humana; la autonoma municipal, y la rendicin de cuentas de la administracin pblica, directa e indirecta. A tales principios habr que aadir los que apare cen en diferentes preceptos constitucionales (as, los artculos 19 y 150) formulados como prohibiciones constitucionales (como, por ejemplo, establecer cultos religiosos o iglesias, subvencionarlos u obstaculizar su funcionamiento; rehusar la fe a los documentos pblicos; crear diferencias entre los brasileos... etctera). Normas de anloga naturaleza se encuentran asimismo en la Constitucin de Mxico, particularmente en el artculo 115, cuyo inciso primero dispone que los Estados adoptarn, para
140 Sobre la garanta del principio federal y sus distintos contenidos, cfr. Linares Quintana, Segundo V., La garanta del principio federal..., op. cit., nota 34, en especial, pp. 405 y ss.
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su rgimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su divisin territorial y de su organizacin poltica y administrativa el municipio libre. A su vez, el artculo 117 delimita negativamente la autonoma estatal al establecer lo que est vedado a los estados. Por ltimo, el artculo 116, al que ya nos referimos con anterioridad, tras la reforma constitucional de 1987, estableci la inexcusabilidad del respeto al principio de la divisin de poderes en la organizacin del poder pblico estatal, algo que por aquel entonces ya era una realidad en los textos constitucionales estatales. En la nueva Constitucin venezolana de 1999 no faltan tampoco normas de la naturaleza de las que comentamos. As, el artculo 159 prev que los estados quedan obligados a mantener la independencia, soberana e integridad nacional, y a cumplir y hacer cumplir la Constitucin y las leyes de la Repblica. Y a ello ha de aadirse la exigencia ya referida (artculo 164.1) de que las Constituciones estatales se dicten de conformidad con lo dispuesto en la Constitucin federal, lo que, por ejemplo, presupone el respeto a los principios fundamentales del ttulo I de la carta fundamental. V. A modo de reflexin final, la autonoma estatal, como es claro por lo expuesto, encuentra serias limitaciones en algunos de los sistemas federales latinoamericanos. Desde luego, hoy, en todos ellos se reconoce la potestad constituyente estatal, pero, con la sola salvedad de la carta argentina, las restantes Constituciones federales incorporan normas que van mucho ms all de lo que el principio de homogeneidad debe suponer y exigir en un Estado federal, incidiendo sobre aspectos muy puntuales de la organizacin de los poderes pblicos estatales que, por mor de la vertiente autoorganizativa que, entre otros contenidos, entraa el principio de autonoma, debieran de quedar sujetos a la propia capacidad decisoria del constituyente estatal, con lo que ello entraa de muy seria devaluacin del principio que nos ha venido ocupando.
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III. L A EXISTENCIA DE UN RGANO ENCARGADO DE DIRIMIR LOS CONFLICTOS ENTRE LA F EDERACIN Y LOS ESTADOS
MIEMBROS Y SALVAGUARDAR LA PRIMACA DE LA C ONSTITUCIN FEDERAL
I. Es una pauta comn de los sistemas federales el que todos ellos cuenten con un rgano, normalmente jurisdiccional, encargado de dirimir los conflictos que puedan surgir entre la Federacin y los estados miembros y, asimismo, de salvaguardar la primaca de la Constitucin federal. Un federalismo verdadero, escribe Durand, 141 exige que la Constitucin se imponga no slo a los estados miembros, sino tambin a los rganos federales. Por lo mismo, es necesario que se ejerza un control imparcial, que d la interpretacin definitiva de la Constitucin federal. No se puede admitir que deforme su verdadero papel con un control de oportunidad. Adems, cada interpretacin no vale solamente, en realidad, para un caso concreto. La jurisprudencia vendr a superponerse al texto escrito. Por lo dems, si la poltica es una actividad humana especfica enderezada, cuando ello es posible, a resolver y solventar conflictos sociales ----lo que llev a Ramiro Rico a consi derar la teora de la poltica, prevalentemente, como una teora del conflicto----,142 la coexistencia en el seno de un mismo Estado de comunidades territoriales diferenciadas por rasgos definidos de una peculiar personalidad social, cultural e histrica es campo atravesado por un haz de conflictos cuya patente notoriedad exime de comprobacin. 143 En definitiva, el conflicto entre poderes de uno y otro mbito territorial se presenta como un rasgo consubstancial al rgimen federal. Se comprende por ello mismo la necesidad de un rgano
141 Durand, Charles, El Estado federal en el derecho positivo, op. cit., nota 10, p. 207. 142 Ramiro Rico, Nicols, Breves apuntes crticos para un futuro programa moderadamente heterodoxo del derecho poltico, Revista Espaola de Opinin Pblica, Madrid, nm. 37, julio-septiembre de 1974, pp. 179 y ss. 143 Lojendio e Irure, Ignacio Ma. de, Autonoma y consenso, op. cit., nota 43, p. 78.
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encargado de dirimir esos conflictos, de naturaleza jurisdiccional, pues el conflicto habr de resolverse con criterios jurdicos. El Tribunal Supremo de los Estados Unidos es posiblemente el mximo exponente de esta labor de arbitraje en la distribucin constitucional de poderes y competencias entre la Fe deracin y los estados, y por ello se le considera el rbitro del sistema federal norteamericano. 144 Se ha dicho incluso que sin su interpretacin de la Constitucin en el caso Mc Culloch vs. Maryland (1819) 145 se habra producido una vuelta a la Confederacin. 146 En la Repblica Federal Alemana, el Tribunal Constitucional federal, contemplado por la Grundgesetz y regulado en detalle por la Ley del 12 de marzo de 1951, no slo es el garante de las instituciones democrticas y de los derechos y libertades constitucionales, sino tambin quien salvaguarda, en ltimo trmino, el principio federal.
144 En la mayora de los casos de relaciones entre poderes que llegan al Tribunal Supremo, el conflicto ---- y, por tanto, la decisin judicial---- tiene que ver con alguna de estas cinco doctrinas constitucionales: 1) El poder que el gobierno federal tiene de establecer y recaudar un impuesto sobre la renta (enmienda XVI). 2) La doctrina de la supremaca federal sobre los Estados enunciada en la clusula de supremaca del prrafo 2 del artculo 6o. y ampliada por medio de la aplicacin de la clusula constitucional de lo necesario y apropiado de la seccin octava del artculo 1o. 3). El concepto de soberana estatal garantizada por la dcima enmienda. 4) La doctrina de los poderes delegados al gobierno federal en la llamada clusula del comercio de la seccin octava del artculo 1o. Y 5) Los requisitos constitucionales del due process of law y de la equal protection of the laws, contenidos en la enmienda XIV. Lpez Aranguren, Eduardo, El federalismo americano..., cit., nota 27, pp. 395 y 396. 145 El problema latente en este caso es el de los poderes implcitos (implied powers). En esta sentencia, Marshall sent las bases de la conocida como necessary and proper clause, en cuya virtud el Congreso tiene la facultad de elaborar todas las leyes necesarias para poner en ejecucin los poderes que le son conferidos explcitamente. Es as, dir Pritchett (La Constitucin americana, cit., nota 30, p. 92), como, cuando el Congreso penetra en un campo en el cual est autorizado a obrar, invalida todas las regulaciones estatales incompatibles. 146 Mathiot, Andr, El federalismo en Estados Unidos, op. cit., nota 29, p. 236.
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II. En Amrica Latina, aunque no ha faltado quien ha con siderado147 que por la histrica debilidad de los tribunales, stos no han sido el ltimo rbitro del equilibrio entre los estados y la Federacin, funcin generalmente asumida por el Poder Ejecutivo o por el Poder Legislativo, lo cierto es que tal afirmacin no puede sustentarse, a nuestro entender, si no es como meramente expresiva de algunas situaciones de facto acontecidas en algunos determinados momentos histricos. De entrada, no es inoportuno recordar que Argentina acoge en su carta fundamental una clusula de supremaca (artculo 31) en trminos muy similares a los de la Constitucin estadounidense. Y otro tanto se puede decir de Mxico (artculo 133 de la Constitucin). En Venezuela, el artculo 7o. de la carta de 1999 contempla de igual forma la supremaca de la Constitucin al disponer que sta es la norma suprema y el fundamento del ordenamiento jurdico, para aadir ms adelante que todas las personas y los rganos que ejercen el poder pblico estn sujetos a esta Constitucin. En Brasil, finalmente, aunque no se encuentre en la Constitucin una norma de la naturaleza de las anteriores, 148 la supremaca constitucional est asegurada en cuanto que la propia Constitucin acoge en su articulado distintas acciones y recursos (as, la accin directa de inconstitucionalidad o el recurso extraordinario) encaminadas a salvaguardar la primaca constitucional (artculos 102 y 103). Estos procesos constitucionales de control de la constitucionalidad son comunes a Mxico y Venezuela. En Mxico, tras la reforma constitucional del 31 de diciembre de 1994, qued constitucionalmente institucionalizada la accin abs 147 Rosenn, Keith S., El federalismo en las Amricas..., op. cit., nota 3, p. 798. 148 Ribeiro Bastos (Curso..., cit., nota 12, pp. 256 y 257) es de la opinin de que una clusula de supremaca como la norteamericana no es muy ne cesaria (en su vertiente de primaca de la ley federal sobre la estatal) en el derecho brasileo, y a ello aade que la clusula norteamericana del artculo 6o., prrafo 2 ha ejercido en ocasiones efectos nefastos entre la doctrina brasilea, al haber sido objeto de una extrapolacin acrtica y simplificadora.
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tracta de inconstitucionalidad que, al margen de cualquier inters jurdico especfico, pretende plantear la posible con tradiccin entre una norma de carcter general y la Constitucin (artculo 105, fraccin II). De ella conocer la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, que hoy, tras las ltimas re formas constitucionales, es en realidad, pese a que siga con servando su antigua denominacin, un autntico tribunal constitucional. En Venezuela, la Constitucin vigente (artculos 334 y 336) atribuye en exclusiva a la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia como jurisdiccin constitucional, declarar la nulidad de las leyes y dems actos de los rganos que ejercen el poder pblico dictados en ejecucin directa e inmediata de la Constitucin o que tengan rango de ley. En definitiva, en Brasil (donde tambin es de la competencia del Supremo Tribunal Federal el conocimiento de la accin directa de inconstitucionalidad y del recurso extraordinario), en Mxico y en Venezuela existen instrumentos procesales encaminados a salvaguardar la primaca de la Ley Superior, cuyo conocimiento compete al rgano jurisdiccional supremo o a alguna de sus salas. En Argentina, la primaca de la Constitucin est asegurada por intermedio de un sistema de control de constitucionalidad difuso, anlogo al norteamericano de la judicial review, pudiendo la Corte Suprema de Justicia de la Nacin intervenir por apelacin de acuerdo con lo previsto en las normas procesales. III. Las Constituciones federales iberoamericanas, como re gla general, no han ignorado la posibilidad de que se susciten conflictos entre los rganos federales y los estatales, y tam poco la inexcusabilidad de que en tales supuestos se atribuya el conocimiento de dichos conflictos a un determinado rgano normalmente jurisdiccional. Especial relevancia ha tenido en esta materia la reforma constitucional mexicana del 31 de diciembre de 1994, ya antes aludida, que modifica de modo sustancial el texto del artculo 105, apartado I, ampliando de manera considerable el mbito
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de las llamadas controversias constitucionales,149 correspon diendo a la Suprema Corte de Justicia de la Nacin conocer de las citadas controversias, con excepcin de las que se re fieran a materia electoral, cuando se susciten entre la Federacin y un estado o el Distrito Federal (artculo 105, fraccin I, inciso a), pudiendo referirse tales controversias a actos concretos o bien a disposiciones normativas generales de cualquier naturaleza. Estas controversias se tramitan por conducto de un procedimiento especfico, regulado por la Ley Reglamentaria publicada el 11 de mayo de 1995, lo que tam bin ha supuesto una relevante diferencia respecto a la anterior normacin de este tipo de conflictos, respecto de los cuales no exista un procedimiento especial. Por lo dems, cuando la controversia verse sobre una disposicin general de un estado impugnada por la Federacin y la sentencia de la Suprema Corte la declare invlida, dicha sentencia tendr efectos generales cuando hubiere sido aprobada por una mayora de ocho de los once magistrados integrantes de la Corte. Tambin en Brasil la carta de 1988 atribuye a la competencia del Supremo Tribunal Federal (artculo 102, fraccin I, inciso f) el conocimiento de las causas y conflictos entre la Unin y los estados, la Unin y el Distrito Federal, o entre unos y otros, inclusive las respectivas entidades de la administracin indirecta. La Constitucin venezolana de 1999, en forma similar, atribuye a la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia (artculo 336.9) la resolucin de las controversias constitucionales que se susciten entre cualesquiera de los rganos del poder pblico, competencia sta que se proyecta, como seala Brewer,150 tanto a la distribucin vertical del poder (Repblica, estados y municipios) como a la distribucin horizontal del mismo a cualquier nivel (nacional, estatal y mu nicipal). Se trata de conflictos constitucionales, pues lo que
149 Cfr., al respecto, Fix-Zamudio, Hctor y Valencia Carmona, Salvador, Derecho constitucional mexicano y comparado, cit., nota 76, pp. 833 y ss. 150 Brewer-Caras, Allan R., La Constitucin de 1999 comentada, cit., nota 80, pp. 232 y 233.
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se halla en juego es la resolucin de controversias sobre atribuciones constitucionales entre los rganos del poder pblico, que obviamente son diferentes a las controversias administrativas que se susciten entre la Repblica, los estados, los mu nicipios u otro ente pblico, tambin contempladas por la Constitucin (artculo 266.4) como competencia del Tribunal Supremo, pero de las que ha de conocer la Sala Poltico-Administrativa del mismo, como jurisdiccin contenciosa. Finalmente, en Argentina, el artculo 116 de la Constitucin, siguiendo como en tantos otros aspectos el modelo estadounidense (en este caso, lo previsto en la seccin segunda de su artculo 3o.) atribuye a la Corte Suprema y a los tribunales inferiores de la nacin, entre otros asuntos, el conocimiento y decisin de todas las causas que versen sobre puntos regidos por la Constitucin y por las leyes de la nacin y de todos aquellos asuntos en que la nacin sea parte. Quiere ello decir que el Poder Judicial federal es el encargado de dirimir los conflictos constitucionales que surjan entre la Fe deracin y las provincias. En definitiva, pese a la histrica debilidad del Poder Judicial en buena parte de Latinoamrica, que parece que tiende a superarse en nuestros das, los rganos jurisdiccionales fe derales y, particularmente, la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, han sido encargados por las respectivas normas supremas de dirimir los conflictos constitucionales entre rganos de los distintos entes territoriales de la Federacin, convirtindose as, formalmente al menos, en los rbitros del equilibrio entre la Federacin y los estados. Cmo se ejerza esa funcin arbitral en la realidad depender ya de la con ciencia de cada juez, no obstante lo cual no cabe olvidar la trascendencia decisiva de que los jueces y rganos jurisdiccionales sean realmente independientes, independencia harto difcil de alcanzar en regmenes neocesaristas como el chavismo venezolano. Quiz a ese tipo de situaciones polticas apunte Rosenn cuando transfiere el rol de rbitro, del Poder Judicial al Poder Ejecutivo, pues es sobradamente conocido el sobrepeso de los Ejecutivos latinoamericanos, bien que este
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rasgo se encuentre ahora, como regla general, en franca re cesin. IV. EL DISEO DE UN CAUCE DE PARTICIPACIN DE LOS ESTADOS MIEMBROS EN LA FORMACIN DE LA VOLUNTAD FEDERAL: EL BICAMERALISMO Y LA CMARA DE LOS ESTADOS I. Un rasgo caracterstico de los Estados federales es la participacin de los estados miembros en la formacin de la voluntad federal, lo que, como regla general, se realiza por intermedio de la segunda cmara de los Parlamentos federales, la llamada cmara de los estados, que puede revestir dos modalidades en funcin, como sealan Bowie y Friedrich, 151 de que los miembros de esa cmara sean delegados de los gobiernos de los estados miembros que siguen, pues, las instrucciones que esos gobiernos, actuando directamente sobre los asuntos federales, les transmiten (cmara tipo consejo, como el Bundesrat alemn), o de que los miembros de la cmara tengan carcter electivo, con independencia ya del sistema de eleccin: por sufragio directo o por la asamblea legislativa del estado (cmara tipo Senado, como el Senado norteamericano). Una cmara de esta naturaleza, integrada consecuentemente de forma federal, puede impedir el nacimiento de una ley que afecte a determinados aspectos territoriales, con un veto absoluto, como sucede en la Repblica Federal Alemana respecto de las llamadas leyes de aprobacin obligatoria , de las que, como recuerda Puhle, 152 hay alrededor de quince categoras diferentes. stas son leyes que se refieren a la relacin entre la Federacin y los Lnder o que de un modo u otro ataen al status y a los intereses de los Lnder. Si el Bundesrat o Consejo Federal niega la aprobacin de una de estas leyes, la norma queda rechazada definitivamente, algo que no se
151 Bowie, R. y Friedrich, Carl J., Etudes sur le fdralisme , Pars, LGDJ, 1960, pp. 20-23. 152 Puhle, Hans-Jrgen, Problemas del federalismo alemn, op. cit., nota 47, p. 100.
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produca en la cmara equivalente de la Repblica de Weimar, el Reichsrat. Cabe tambin, como sucede en Austria, que el Bundesrat disponga tan slo de un veto relativo, lo que retrasa y dificulta la aprobacin de ese tipo de normas legales. 153 Desde luego, la accin efectiva de la cmara de los estados sobre el contenido de la legislacin federal vara, de derecho y de hecho, segn los distintos Estados federales. Como sos tiene Durand, 154 incluso cuando no es posible hacer ninguna ley sin el voto de la cmara de los estados, de ello no se sigue que su actividad constituya una verdadera participacin de los estados miembros, en cuanto tales, en la formacin de las decisiones federales. Habr que tener en cuenta el rgimen relativo al reclutamiento y actividad de los miembros de esta cmara. 155 Con todo, y pese, desde luego, a la importancia de los aspectos a que se refiere Durand y a los que debe atenderse, la dinmica que adquiera un rgano de estas caractersticas puede ser muy importante y llegar a relativizar el sistema de integracin del mismo. Una visin retrospectiva del Senado norteamericano, a nuestro juicio, revela bien a las claras que pese a los cambios sufridos por la alta cmara desde su configuracin inicial en 1787, su rol originario sigue en cierto modo persistiendo y ejercindose. Ya en la gnesis de la Constitucin estadounidense el Senado se concibi con un rol destacado en el mbito federal.
153 Cfr., al respecto, Schambeck, Herbert, Der Bundesrat der Republik esterreich, Jahrbuch des ffentlichen Rechts , Tbingen, 1977, pp. 215 y ss. 154 Durand, Charles, El Estado federal en el derecho positivo, op. cit., nota 10, p. 201. 155 En la Repblica Federal de Alemania, Vogel (en El rgimen federal de la ley fundamental, op. cit., nota 24, p. 629) subraya la relevante funcin poltica desempeada por el Bundesrat en el proceso de formacin de la voluntad federal respecto de asuntos de notable trascendencia, y no como rgano de veto, sino como rgano que ha impuesto las concepciones polticas de la mayora del Bundesrat acerca del contenido material que deben tener las leyes.
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En el famoso Compromiso de Connecticut se acord que el Senado fuera el rgano de representacin de los estados, encargado de defender sus derechos en caso de que los mismos se viesen amenazados. En sintona con esa funcin y con el principio de igualdad de los estados, se adopt el principio de igualdad en la representacin de los estados en el Senado, rasgo que, como recuerda Mathiot, 156 durante mucho tiempo fue considerado esencial al federalismo, aunque hoy ya no se pueda sostener tan taxativamente esa sustancialidad. 157 La enmienda XVII, que entr en vigor en 1913, al optar por la eleccin popular de los senadores, frente a la originaria eleccin por las legislaturas de los estados, aunque supondra una cierta desvinculacin de los senadores en relacin a sus respectivos estados de origen, no ha supuesto en modo alguno el punto final de la primigenia funcin del Senado, pues esta Cmara an hoy sigue siendo el centro en el que se defienden los derechos de los estados. De todo lo expuesto, queda una conclusin inequvoca: la inexcusabilidad de una segunda cmara en los Estados federales, requerida, como bien dice Burdeau, 158 no como cmara de segunda lectura ni como cmara de reflexin o ponderacin, ni menos an de solucin de posibles crisis gubernamentales, sino, por las propias necesidades dimanantes del federalismo, como cmara canalizadora de una cierta participacin de los estados miembros en las decisiones federales y, particularmente, en la formacin de las leyes de la Federa156 Mathiot, Andr, El federalismo en Estados Unidos, op. cit., nota 29, p. 244. 157 Las quiebras mayores del principio de igualdad se produjeron en Alemania. En el Imperio alemn, Prusia tena una situacin preponderante al disponer de 17 votos sobre el total de 61 del Consejo Federal, preponderancia que se acentuara en la Repblica de Weimar (22 votos sobre 51 en el mismo Consejo), contando tambin Baviera, Sajonia y Wurtemberg con porcentajes de votos superiores a los de los restantes estados. La Grundgesetz ha mantenido una cierta desigualdad en el Bundesrat (tres, cuatro o cinco votos por Land) en funcin de la poblacin de cada Land. 158 Burdeau, Georges, Trait de Science Politique, Pars, LGDJ, 1949, t. II, pp. 426 y 427.
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cin. Schambeck, 159 quien fuera presidente del Bundesrat austriaco, afirma convincentemente que el federalismo, mediante una cmara de los Lnder, puede contribuir a unificar el panorama poltico, y esto incluso cuando en ambas cmaras estn representados los mismos partidos polticos, pero las elecciones han sido en distintas pocas y con diferentes criterios para cada una de las cmaras parlamentarias: representacin popular y representacin de los estados. II. En Amrica Latina, como advierte Carpizo, 160 tradicionalmente se ha considerado que las entidades federativas en cuanto tales intervienen en la integracin de la voluntad central a travs del Senado donde estn representadas. Y en trminos similares, Quiroga Lavi 161 significa que en los cuatro pases federales (hoy, como veremos de inmediato, ya no es as, pues Venezuela ha dejado de contar en la carta de 1999 con un Congreso bicameral) la participacin estatal en la formacin de la voluntad federal se traduce en la integracin de la Cmara de Senadores en el Congreso, como cuerpo de reflexin. En sntesis, Argentina, Brasil y Mxico siguen la pauta general de todos los sistemas federales de canalizar la participacin de los estados miembros en la formacin de la voluntad federal a travs de una segunda cmara parlamentaria tipo Senado que se acomoda a los rasgos que a continuacin vamos a exponer. A) El principio de igualdad en la representacin de cada estado miembro, con independencia del tamao de su territorio, de su poblacin o de su importancia econmica o poltica, inspira la composicin del Senado en los tres Estados federales que cuentan con una cmara de esta naturaleza. Se sigue as en sus mismos trminos el principio que consagrara el constitucionalismo norteamericano, aunque este principio
159 Schambeck, Herbert, Posibilidades y lmites del federalismo, op. cit., nota 1, p. 84. 160 Carpizo, Jorge, Federalismo en Latinoamrica, cit., nota 33, p. 60. 161 Quiroga Lavi, Humberto, Derecho constitucional latinoamericano, cit., nota 66, p. 406.
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de igualdad en la representacin de los entes territoriales no sea en modo alguno una regla general, como ya Durand 162 se encargara de significar. El Senado argentino (artculo 54 de la Constitucin nacional) se compone de tres senadores por provincia y otros tres por la ciudad de Buenos Aires. Idntica es la composicin del Senado Federal brasileo (artculo 46 de la Constitucin de 1988), pues cada estado y el Distrito Federal eligen tres senadores. A su vez, la Cmara de Senadores del Congreso general de los Estados Unidos Mexicanos (artculo 56 de la Constitucin de 1917) est integrada desde la reforma constitucional de 1993 por cuatro senadores por cada uno de los 31 estados miembros y otros tantos por el Distrito Federal, lo que totaliza 128 miembros. Esta reforma, con la finalidad de operativizar polticamente a la Cmara, introdujo los llamados senadores de la primera minora. Una nueva reforma constitucional llevada a cabo en 1996, con el propsito de dar una mayor pluralidad a la representacin del Senado, reform nuevamente el sistema de integracin de esta Cmara, introduciendo los senadores de lista nacional, lo que se tradujo, pese al mantenimiento del nmero total de senadores en 128, en la disminucin a tan slo tres de los senadores elegidos por cada estado y por el Distrito Federal, de ellos dos por la mayora y uno para la primera minora, reservndose los treinta y dos senadores restantes para su eleccin segn el principio de representacin proporcional, mediante el sistema de listas de circunscripcin nacional nica propuestas por cada uno de los partidos polticos. En la Constitucin venezolana de 1961, vigente hasta la no lejana entrada en vigor de la actual de 1999, el Senado (artculo 148) tambin se acomodaba, como regla general, al principio de la representacin igualitaria de los estados, quedando integrado por dos senadores por cada estado y otros dos por el Distrito Federal, ms los senadores adicionales que
162 Durand, Charles, El Estado federal en el derecho positivo, op. cit., nota 10, pp. 198-202.
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resultaran de la aplicacin del principio de la representacin de las minoras de acuerdo con lo que estableciera la ley, siendo asimismo miembros natos de la cmara alta los ex presidentes de la Repblica. B) La eleccin senatorial se acomoda hoy en los tres pases al sistema de sufragio universal directo. La eleccin popular de los senadores no ha sido siempre la regla general en los Estados federales latinoamericanos. Bien al contrario, en un primer momento, se impuso como preponderante el sistema de eleccin indirecta, por las legislaturas de los estados, adoptado ----recordmoslo ---- por la Constitucin norteamericana de 1787 en un primer momento. En Mxico, la Constitucin de 1824 opt por tal frmula, procediendo a elegir cada una de las legislaturas estatales dos senadores, careciendo el Distrito Federal de representacin, aspecto que sera modificado por el Acta de Reformas de 1847. Aunque la Constitucin Federal de 1857 opt por el unicameralismo, lo que slo se explica a modo de reaccin frente al carcter clasista y corporativo que el Senado haba tenido a partir de las Leyes Constitucionales de 1836, aunque esta opcin fuera radicalmente incongruente con la frmula federal por la que se optaba, la reinstauracin del Senado no se hizo esperar mucho. La reforma constitucional de 1874 restableca la cmara alta, que se integraba de acuerdo con el principio de representacin paritaria de cada estado y del Distrito Federal, siendo la eleccin indirecta en primer grado y el mandato senatorial de cuatro aos. La Constitucin de Quertaro mantuvo el Senado, aunque modific el sistema de eleccin. A partir del principio de representacin igualitaria de los estados y del Distrito Federal (dos senadores por cada uno de estos entes territoriales), la Constitucin de 1917, quiz por influencia de la enmienda XVII a la Constitucin estadounidense, que haba entrado en vigor por la misma poca, en 1913, como ya se indic, se decant por un sistema de eleccin directa, esto es, por sufragio universal. As se mantendra el Senado mexicano hasta las reformas constitucionales anteriormente referidas de 1993 y 1996.
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En Brasil, la primera carta federal, la Constitucin de 1891, opt por el sufragio directo para la eleccin de los senadores (tres por cada estado). Sin embargo, la Constitucin de 1937 (que sent las bases estructurales de la dictadura de Getulio Vargas) cambi el sistema de integracin senatorial, optando por la eleccin indirecta de los senadores por las asambleas legislativas de los estados, lo que se complementaba con la atribucin al presidente de la Repblica de la facultad de nombramiento de otros diez senadores. La vigente carta de 1988 (artculo 46) dispone la eleccin directa de los senadores de acuerdo con un sistema de eleccin mayoritaria. En Argentina, finalmente, el principio bsico de la igualdad de las provincias, al que ya nos hemos referido, surgi de manera irrefutable desde el primer instante de su vida independiente, y este principio, como seala Linares Quintana, 163 se tradujo, de un lado, en una regla hermenutica, impuesta por la propia ley fundamental, la exclusin de todo enfoque o criterio interpretativo conducente, de forma directa o indirecta, a consagrar la discriminacin y la desigualdad entre las provincias, y de otro, aadiramos nosotros, se plasm en la representacin igualitaria de las provincias en la Cmara de Senadores, integrada en el texto originario de la Constitucin de 1853-1860 por dos representantes por pro vincia, siendo elegidos, en sintona tambin con el Senado norteamericano de la poca, por las legislaturas provinciales. La eleccin indirecta fue modificada en 1949, optndose por la eleccin popular de los senadores, posteriormente suprimida. El Estatuto de reformas a la Constitucin argentina, de 1972, que ha tenido en este punto un notable influjo sobre la modificacin constitucional de 1994, elev de dos a tres el nmero de senadores por provincia y por la capital federal, decantndose por la eleccin popular de los mismos, esto es, por sufragio universal directo, otorgando dos senadores a la mayora y uno a la primera minora. Esta reforma sera muy efmera, hallndose en vigor tan slo entre 1973 y 1976. Si163 Linares Quintana, Segundo V., La garanta del principio federal..., op. cit., nota 34, p. 411.
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guiendo la pauta de la reforma de 1972, la trascendental modificacin constitucional formalizada en 1994 no slo ha elevado el nmero de senadores por cada provincia y por la ciudad bonaerense de dos a tres, sino que, abandonando el histrico sistema de eleccin por las asambleas legislativas provinciales, ha optado por la eleccin directa de los miem bros de la alta cmara, otorgando dos escaos al partido poltico que obtenga el mayor nmero de votos y el tercer escao al que le siga en nmero de sufragios. Esta reforma, como no poda por menos de suceder, ha suscitado una ardua y enconada polmica doctrinal acerca de su acomodo o desacomodo a las exigencias del sistema federal. Sin entrar en la controversia, nos limitaremos a exponer, ejemplificativamente, dos de estas posiciones, una favorable y la otra contraria. Castorina 164 es tajante al afirmar que la composicin del nuevo Senado ya no permite considerarlo como el refugio generoso que sirve de amparo a las voces del interior. A su juicio, la presencia de una representacin por la minora en el Senado lo descalifica, toda vez que se emparejan sus intereses con los de los diputados. El Senado se transforma: de cuerpo calificado representante de la nacin histrica pasa a ser la cmara de las disputas partidarias. 165 Desde luego, la eleccin directa de los senadores en lugar de su eleccin por las legislaturas provinciales implica una disminucin en el grado de la representacin de los intereses provinciales por parte de la alta cmara. 166 Ya Durand, tiem po atrs, refirindose a la eleccin directa de los senadores por los ciudadanos de cada estado miembro, puso de relieve la posibilidad de que este sistema de eleccin propiciara que los senadores votaran a menudo ms como miembros de un partido que como representantes de un estado. Ello, lgica164 Castorina de Tarquini, Mara Celia, El rgimen federal y la reforma constitucional, op. cit., nota 70, p. 347. 165 Ibidem, p. 367. 166 En anlogo sentido se pronuncia Rosenn, Keith S., El federalismo en las Amricas..., op. cit., nota 3, p. 792.
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mente, habra de beneficiar menos a los particularismos del estado miembro que a los intereses de una determinada formacin poltica. 167 No han faltado, por supuesto, juicios favorables entre la doctrina argentina. Es el caso, entre otros, de Hernndez,168 quien no comparte las crticas frente a este aspecto de la re forma por cuanto, en primer trmino, no se ha alterado la esencia del sistema, que es la representacin igualitaria de las provincias, y en segundo lugar, el citado autor no cree que con el cambio de la forma de eleccin de los senadores pueda asemejarse el Senado a la Cmara de Diputados, dadas las grandes diferencias existentes entre ambas. Hernndez se muestra convencido de que la eleccin directa posibilitar una mejor y ms autntica representacin de las provincias, al adecuarse ms al principio de legitimidad democrtica, opinin que tambin sustenta en la reduccin que hace el artculo 56 de la Constitucin (que reforma el texto del anterior artculo 48) del periodo de mandato, que pasa de nueve a seis aos, renovndose el Senado por tercios cada dos aos. A nuestro juicio, no es un determinado sistema de eleccin, sin ms, lo que ha de determinar la funcionalidad mayor o menor de un Senado federal. El Senado argentino de eleccin por las asambleas legislativas provinciales, como constatara Quiroga Lavi, 169 nunca cumpli eficazmente su funcin institucional de defensa de los intereses locales, constituyendo tal circunstancia un factor notable en el desgaste del federalismo. La operatividad de un rgano constitucional no depende tan slo de una nica variable, como es la del sistema de integracin del mismo. Si se deja al margen el aspecto orgnico de la reforma del Senado y se atiende a su vertiente funcional, se puede advertir un elemento que invita al optimismo, y que la doctrina
167 Durand, Charles, El Estado federal en el derecho positivo, op. cit., nota 10, p. 202. 168 Hernndez, Antonio Ma. (h), Federalismo, autonoma municipal..., cit., nota 98, pp. 36-42. 169 Quiroga Lavi, Humberto, Derecho constitucional latinoamericano, cit., nota 66, p. 724.
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ha considerado que acenta el rol federal del Senado. 170 Se trata de su conversin en cmara de origen (con la importancia que ello tiene en el sistema federal argentino, al poder imponer su voluntad la cmara de origen a la llamada cmara revisora ) en dos temas de notable relevancia: la leyconvenio de coparticipacin impositiva y las iniciativas sobre crecimiento armnico de la nacin, poblamiento de su territorio y promocin de polticas diferenciadas que tiendan a equilibrar el desigual desarrollo provincial y regional (artculo 75, 2 y 19 de la Constitucin nacional). En fin, habr que esperar a la dinmica poltica generada en la primera cmara alta elegida por sufragio universal y con arreglo al nuevo sistema de integracin (lo que haba de acontecer dentro de los dos meses anteriores al 10 de diciembre de 2001, a tenor de la disposicin transitoria quinta de la Constitucin) para poder enjuiciar con realismo si la reforma de 1994 ha generado un Senado ms comprometido con el fortalecimiento del federalismo, que pasa inexcusablemente por una actitud de mayor sensibilidad poltica hacia las provincias, en especial hacia las ms desfavorecidas. Aunque la vertiente orgnica de la reforma pareciera desligar al Senado de su primigenia naturaleza en un Estado federal, la vertiente funcional de la misma opera, en principio, en un sentido opuesto. Por lo mismo, slo la dinmica poltica de la cmara nos permitir un juicio ponderado y no condicionado por apriorismo valorativos. C) Nos resta efectuar una referencia final a la desaparicin del Senado en la Constitucin venezolana de 1999. Pocas re flexiones se requieren para poner de relieve la inmensa con tradiccin institucional que tal innovacin entraa en un r gimen que se autodefine (artculo 4o. de la Constitucin) como un Estado federal descentralizado. Ignorancia constitucional, nominalismo en las formulaciones constitucionales y autocracia revestida de populismo son algunas de las explicaciones que pueden coadyuvar a la comprensin de tal sinsentido.
170 Hernndez, Antonio Ma. (h), Federalismo, autonoma municipal..., cit., nota 98, p. 40.
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Como dice Brewer, 171 con la desaparicin del Senado quiebra la garanta que al principio de igualdad de los estados daba la representacin igualitaria en el Senado y se establece una contradiccin con la forma federal del Estado, suponiendo un atentado contra la descentralizacin poltica efectiva, todo ello al margen ya de quebrar, sin razn alguna, una tradicin constitucional que en Venezuela se remonta a 1811. D) A modo de resumen final, destacaremos que, omisin hecha del absurdo e incongruente caso venezolano, el Senado federal latinoamericano se rige por dos coordenadas fundamentales, en lo que hace a su rol de cmara de participacin de los estados miembros en la voluntad federal: el principio de igualdad en la representacin de los estados (que se proyecta a la ciudad de Buenos Aires y a los distritos federales de Brasil y Mxico) y el principio de eleccin directa, por sufragio universal de los ciudadanos de los distintos entes territoriales, con el subsiguiente abandono en este punto del originario sistema de eleccin indirecta de los senadores. De esta forma, los Senados federales de Argentina, Brasil y Mxico puede decirse que han seguido un caminar muy semejante al que ha caracterizado la vida del Senado estadounidense. V. LA DISTRIBUCIN CONSTITUCIONAL DE COMPETENCIAS ENTRE LA FEDERACIN Y LOS ESTADOS MIEMBROS 1. Introduccin: principio de subsidiariedad y distribucin de competencias El Estado federal entraa, como elemento imprescindible, un reparto de poder poltico y administrativo entre la Federacin y los estados miembros, lo que a su vez se traduce en la articulacin de un sistema de distribucin de competencias entre la primera y los segundos, con el que trata de rellenarse de contenido la autonoma de estos ltimos. Como ha afir171 Brewer-Caras, Allan R., La Constitucin de 1999 comentada, cit., nota 80, pp. 148, 155 y 156.
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mado Durand, 172 no hay un verdadero Estado federal si la competencia federal es ilimitada, como se estableci en varias Constituciones venezolanas del siglo XIX, que autorizaban al legislador federal a elaborar todas las leyes de inters general que juzgase necesarias. En atencin a la distribucin de competencias, el Estado federal se ha puesto en conexin con el principio de subsidiariedad. 173 De conformidad con esta vinculacin, ninguna tarea que pueda ser llevada a cabo por un poder inferior debe corresponder al poder superior. Incluso se ha encontrado en el principio de subsidiariedad un elemento de justificacin del federalismo. Sin ignorar tal conexin, parece evidente, como seala Vogel, 174 que la misma pasa a un segundo plano respecto de lo que aportan las conexiones del rgimen federal con otros principios, como el principio democrtico y el principio de la divisin de poderes. A nuestro entender, el principio de subsidiariedad se ha de vincular muy estrechamente al principio democrtico, pues, en cuanto dicho principio de subsidiariedad puede, efectivamente, justificar una descentralizacin del poder, parece claro que est coadyuvando, al unsono, al fortalecimiento del principio democrtico en cuanto que est incidiendo en la siempre conveniente multiplicacin de los centros democrticos de decisin. En sntesis, no parece posible encontrar en el principio de subsidiariedad el argumento central de justificacin del sistema federal; otros principios tienen una mucha mayor relevancia; ello no obstante, la subsidiariedad, en alguna medida, puede operar como instrumento al servicio del principio democrtico por su estrecha interconexin. Esta reflexin, con todo, no obsta para dejar de destacar que a la hora de pro172 Durand, Charles, El Estado federal en el derecho positivo, op. cit., nota 10, p. 186. 173 Es el caso, entre otros, de Schambeck, Herbert, Posibilidades y lmites del federalismo, op. cit., nota 1, p. 82. 174 Vogel, Juan Joaqun, El rgimen federal de la ley fundamental , op. cit., nota 24, p. 623.
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ceder a la distribucin competencial, el principio de subsidiariedad deber de ser tenido en cuenta de algn modo. 2. Tcnicas de distribucin de competencias I. Muy diversas son las tcnicas con las que los Estados federales han tratado de abordar la siempre compleja problemtica de la distribucin de competencias entre las distintas entidades territoriales. La tcnica del llamado sistema de lista es la ms caracterstica del Estado federal. Como dice Pizzorusso,175 cuando existe un reparto de competencias administrativas o legislativas entre el centro y los entes autnomos, generalmente se produce sobre la base de una enumeracin de materias que pueden atribuirse al uno o al otro con asignacin de las com petencias no enumeradas al titular de los poderes residuales. Sin embargo, el recurso a los listados de materias ha experimentado a lo largo del tiempo una gran evolucin. En el primer federalismo, lo comn es la existencia de una nica lista en la que se recogen las competencias que asume la Federacin. Este es el caso de la Constitucin norteamericana de 1787, cuyo artculo 1o., en su seccin octava, enumera las facultades del Congreso de los Estados Unidos que, lgicamente, se consideran competencias de la Unin. Ser asimismo el supuesto de la Constitucin suiza de 1874. Las atribuciones que se encomiendan a los poderes federales son ms bien pocas, lo que se explica porque, originariamente, la competencia federal era la excepcin, pero bien pronto se modulara esta regla por intermedio de los llamados implied powers, doctrina que corroborara el Tribunal Supre mo estadounidense a raz de los litigios de que hubo de conocer por virtud de la creacin de un Banco nacional, auspiciada por Hamilton, pero con la oposicin de Jefferson. En los casos U.S. vs. Fisher (1809) y, sobre todo, el muy conocido
175 Pizzorusso, Alessandro, Curso de derecho comparado, Barcelona, Ariel, 1987, p. 109.
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de Mc Culloch vs. Maryland (1819), el Tribunal Supremo fij la doctrina de que las competencias especficamente otorgadas a los rganos federales tambin incluyen los poderes que estn razonablemente implcitos en ellas, por lo que el Con greso dispone de la facultad de elaborar todas las leyes necesarias para poner en ejecucin los poderes que le son con feridos. En cuanto a las competencias de los estados miembros, al no hallarse expresamente contempladas por la Constitucin norteamericana, haba que inferir que, como titulares del poder residual, les haban de corresponder todas aquellas no expresamente encomendadas a la Federacin. Sin embargo, prefiriendo que esto no se infiriese, se incorpor a la Constitucin por la presin de los estados la dcima enmienda, a cuyo tenor: Las facultades que esta Constitucin no delega a los Estados Unidos ni prohbe a los Estados, quedan reservadas a los Estados respectivamente, o al pueblo . Como re cuerda Pritchett, 176 la intencin y el efecto de esta enmienda ha sido objeto de gran disputa. El alcance de la limitacin que impone a la autoridad federal depende de lo que haya de entenderse por facultades o poderes no delegados a los Estados Unidos. Pero parece claro que la enmienda no es fuente de poder estatal, dado que los poderes no delegados y no prohibidos pueden corresponder al pueblo ms que a los estados. En la prctica, sin embargo, se considera la dcima enmienda como protectora del control estatal sobre las funciones de incumbencia local tales como: la educacin pblica o la regulacin del matrimonio y el divorcio. La notabilsima evolucin que han sufrido las normas constitucionales ordenadoras de la distribucin competencial en Norteamrica ejemplifica paradigmticamente una regla o pauta que ha de ser tenida muy presente: que la distribucin de competencias no ha de verse slo estticamente, esto es, petrificada en la forma que le diera la Constitucin en un momento histrico concreto, sino que debe verse adaptada
176
Pritchett, C. Herman, La Constitucin americana, cit., nota 30, p. 90.
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dinmicamente a las respectivas exigencias de tiempo y lugar y, cuando ello sea preciso, debe seguir siendo desarrollada. 177 II. Canad constituira el contrapunto del diseo norteamericano de distribucin competencial. La Constitucin canadiense, basada en la British North American Act de 1867, opt por delimitar tanto las materias de la competencia federal como las de competencia provincial, bien que precisando que el gobierno federal dispona de la facultad de legislar para la paz, el orden y el buen gobierno de Canad en todas las materias que no fueran asignadas exclusivamente a las provincias. 178 Una clusula tan abierta entraaba, de hecho, otorgar un amplsimo poder residual al gobierno federal. El proceso de interpretacin judicial que ha tenido lugar en Canad, segn Rosenn, 179 ha aproximado el federalismo canadiense al modelo originariamente diseado en la Constitucin norteamericana, otorgando a las provincias un rol ms importante en la conduccin del pas que el inicialmente pre visto por la carta constitucional, justamente lo inverso de lo acontecido en los Estados Unidos, lo que no deja de ser una irona que corrobora lo antes dicho acerca de la inexcusable visin dinmica del federalismo en general y de los sistemas de reparto de competencias en particular. III. En los sistemas federales posteriores se optara por establecer varias listas de materias en las que se contemplaban las competencias asumidas por la Federacin y por los estados miembros. En la Constitucin del Reich alemn de 1919 se establecan dos listas de materias sobre las que el Reich asuma la facultad legislativa exclusiva o sobre las que, simplemente, el Reich poda legislar, correspondiendo a los Lnder tal facultad en caso de que el Reich no ejercitara su derecho. Asimismo, la Constitucin de Weimar dedicara algunos pre 177 Schambeck, Herbert, Posibilidades y lmites del federalismo, op. cit., nota 1, p. 83. 178 Vanossi se decant lustros atrs en favor de este sistema de reparto de competencias para Argentina. Vanossi, Jorge Reinaldo, Situacin actual del federalismo, Buenos Aires, Depalma, 1964, p. 23. 179 Rosenn, Keith S., El federalismo en las Amricas..., op. cit., nota 3, p. 805.
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ceptos a enunciar otras materias sobre las que, en determinados supuestos, el Reich poda establecer un conjunto de reglas generales. La Constitucin Federal de la Repblica Austriaca introducira una novedad importante en el sistema de delimitacin competencial entre la Federacin y los Lnder: la distribucin de competencias se iba a llevar a cabo diferenciando materias y funciones, posibilitando de esta forma que en un determinado mbito la funcin legislativa sobre una materia correspondiera a la Federacin, mientras que la ejecucin se atribua a los estados miembros. As, de las tres listas de materias que se recogan en la Constitucin, por la primera se atribua a la Federacin la legislacin y ejecucin directa sobre las materias en ella contempladas; en el segundo listado se inclua el bloque de materias respecto de las cuales la Federacin asuma la competencia legislativa y los Lnder la ejecutiva; por ltimo, una tercera lista enunciaba las materias en relacin a las que la legislacin bsica corresponda a los rganos federales, mientras que el desarrollo legislativo y la ejecucin permanecan en manos de los Lnder, lo que entraaba, respecto de estas ltimas materias, que Federacin y Lnder compartieran incluso una misma funcin: la legislativa, circunscrita en un caso a las bases o normas bsicas, y en el otro a su desarrollo legislativo. Recordemos, por ltimo, que la Grundgesetz de 1949, dando un paso adelante en la direccin antes avanzada, se iba a inclinar, bsicamente, por una distribucin vertical de las tareas estatales. Si en una distribucin horizontal, como es el caso de la Constitucin norteamericana, la competencia sobre una materia abarca la totalidad de funciones sobre la misma, y en una distribucin mixta, como la acuada en Austria, la distribucin de las distintas funciones (legislativa y ejecutiva) se hace depender de la materia de que se trate, en la Repblica Federal Alemana se opta por una distribucin vertical que presupone que la ejecucin de las leyes federales corresponda a los Lnder. Por lo mismo, las competencias legislativas del Bund tienen un alcance notablemente mayor que sus competencias administrativas o jurisdiccionales.
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Por lo que respecta a las competencias legislativas, la Bonner Grundgesetz se acomoda al esquema de la triple lista, recurriendo a los conceptos tcnicos de exclusividad y con currencia con la finalidad de precisar el alcance de las funciones asignadas a la Federacin y a los Lnder. De las tres listas, la primera contempla las materias sobre las que el Bund tiene la competencia legislativa exclusiva; la segunda, el mbito material al que se extiende la legislacin concurrente, en el bien entendido de que en estas materias los Lnder asumen la competencia legislativa en la medida que la Federacin no haga uso de tal competencia;180 la tercera lista, finalmente, enumera un elenco de materias sobre las que el Bund queda facultado para dictar las reglas o normas bsicas, correspondiendo a los Lnder el desarrollo legislativo. Una clusula residual completa el sistema distributivo de competencias. A tenor del artculo 70.1 de la ley fundamen tal, en la medida en que tal ley no confiera facultades legislativas a la Federacin, stas correspondern a los Lnder. Aunque de lo expuesto pudiera entresacarse la idea de que la funcin legislativa corresponde preferentemente a los Lnder, la realidad no es as. Puhle181 recuerda que los padres ale180 La Federacin slo ejercer esta facultad de legislar cuando exista la necesidad de una normacin por ley federal porque: 1) una materia no puede ser regulada satisfactoriamente por la legislacin de los Lnder; 2) la ordenacin de una materia por una ley de un Land afecte los intereses de otros Lnder o los intereses generales, y 3) lo requiera el mantenimiento de las condiciones de vida uniformes ms all del territorio de un Land. Conviene destacar que la interpretacin que el Tribunal Constitucional federal ha dado del concepto de necesidad de regulacin por ley federal, en especial cuando tal necesidad se vincula al mantenimiento de la uniformidad de las condiciones de vida ms all del territorio de un Land, ha supuesto, de hecho, que desaparezca toda operatividad prctica de esta limitacin, pues el Tribunal ha entendido dependiente de la libre apreciacin del legislador federal la existencia de tal necesidad, que de esta forma ha quedado sustrada a un ulterior control por el propio Tribunal. Digamos, por ltimo, que en el supuesto de que los Lnder hubieran procedido a normar una materia, tal regulacin perder su vigencia en la medida en que quede afectada por la legislacin federal despus dictada. La derogacin es, pues, automtica. 181 Puhle, Hans-Jrgen, Problemas del federalismo alemn, op. cit., nota 47, p. 98.
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manes de la ley fundamental concordaban con las intenciones de las potencias occidentales victoriosas en la guerra de optar por una suerte de federalismo con centralizacin moderna. Y Vogel 182 constata que las materias atribuidas a la Federacin comprenden la parte ms vasta de la vida estatal y social. 3. La distribucin competencial en los sistemas federales latinoamericanos A. La divisin tripartita de competencias en Venezuela y Brasil I. La Constitucin venezolana vigente, siguiendo en este punto la pauta marcada por el artculo 17.7 de la Constitucin precedente, de 1961, que inclua a los municipios, a la par que a los estados y a la Federacin, en la distribucin competencial, se decanta, de igual manera, por una divisin tripartita de competencias que incluye al municipio con com petencia constitucional propia, a la que se refiere con cierto detalle el artculo 178. Ms an, no es exagerado afirmar, a la vista de la carta de 1999, que los municipios (que son objeto de una regulacin mucho ms detallada que la que se dedica a los estados, lo que no deja de resultar significativo) detentan una posicin constitucional mucho ms slida que los estados. Basta con atender a sus ingresos (artculo 179) y a sus competencias (artculo 178, antes citado), como tam bin al mbito que abarca la autonoma municipal (artculo 168), para llegar a la conclusin, en verdad paradjica en el seno de un Estado federal, de que los municipios ven constitucionalmente reconocida una autonoma ms consistente que la reconocida a los estados. II. Tambin la Constitucin de Brasil de 1988 sigue esta divisin tripartita. Ya la carta de 1967, en su redaccin inicial, anterior por tanto a la reforma constitucional de 1969,
182 Vogel, Juan Joaqun, El rgimen federal de la ley fundamental , op. cit., nota 24, p. 638.
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que incidira sobre este aspecto, atribua a los estados (artculo 13.1) los poderes no conferidos por la Constitucin a la Unin o a los municipios, clusula similar a la hoy existente en la Constitucin venezolana. La reforma de 1969 modific esta previsin, pasando a disponerse que los estados tenan las facultades que, explcita o implcitamente, no estuvieran prohibidas por la Constitucin. Ms all de esta nueva redaccin, lo cierto es que la reforma de 1969 no alter la divisin tridimensional de competencias. Con estos precedentes, la carta de 1988, en su artculo 25.1, ha seguido de cerca la redaccin dada al artculo 13.1 de la Constitucin de 1967 tras su reforma en 1969, pero aun no manteniendo la redaccin inicial de ese precepto en 1967, puede seguir sostenindose la existencia de una divisin competencial tripartita, as como de un destacadsimo rol constitucional del municipio. Una interpretacin sistemtica de la norma suprema, como por lo dems es un principio hemenutico obligado, conduce a la conclusin, resaltada por Ribeiro, 183 de que el municipio es una pieza estructural del rgimen federal brasileo. A semejanza de los estados miembros, los municipios (artculo 18) estn dotados de autonoma y gozan de un amplio con junto competencial (artculo 30), y entre esas competencias cabe destacar la de legislar sobre asuntos de inters local. La Constitucin de Brasil sigui en este punto las tesis de quienes, como el municipalista Lopes Meirelles, 184 sustentaban que el municipio brasileo era una entidad de tercer grado, integrante necesario del sistema federal, o de aquellos otros como Bitar 185 que defendieron, bajo la vigencia de la carta de 1967, un federalismo tridimensional sobre la base de que los municipios debieran gozar de un autogobierno y de un nivel de competencias privativas simtrico al de los estaRibeiro Bastos, Celso, Curso..., cit., nota 12, p. 276. Lopes Meirelles, Hely, Direito Municipal Brasileiro , 4a. ed., So Paulo, RT, p. 17. 185 Bitar, Orlando, Federalismo solidario e desenvolvimento, Revista de Informao Legislativa, Braslia, nm. 42, abril-junio de 1974, pp. 52 y 53.
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dos. Quiz en 1988 no se haya llegado a un punto tal que permita hablar de un federalismo tridimensional en Brasil, expresin que, a nuestro juicio, s puede caracterizar el federalismo venezolano, en el que, como acaba de decirse, los municipios incluso gozan en la Constitucin de una ms slida autonoma que los estados, pero, en cualquier caso, lo cierto es que la carta brasilea de 1988 otorga un papel muy relevante a los municipios, pudindose hablar de una divisin tripartita de competencias, de la que constituye un inmejorable ejemplo el artculo 23, que enuncia un conjunto de potestades y materias de la comn competencia de la Unin, los estados, el Distrito Federal y los municipios. Esta posicin constitucional de los municipios ha sido, a nuestro juicio con evidente razn, enjuiciada muy crticamente por Afonso da Silva, 186 para quien la tesis constitucionalmente avalada es errnea, pues parte de premisas que no pueden conducir a la conclusin pretendida. No porque una entidad territorial tenga autonoma poltica constitucional debe necesariamente ser conceptuada como entidad federativa. Ni el municipio es esencial al concepto de Federacin brasilea ni existe Federacin de municipios, pues sta es tan slo de estados. Por todo ello, el citado autor concluye en el sentido de que la afirmacin de que la Repblica Federal de Brasil est formada por la unin indisoluble de los municipios es algo que carece de sentido, pese a que as lo proclame el inciso inicial de la norma de apertura de la Constitucin. 187 En definitiva, Afonso da Silva, y concordamos plenamente con l, rechaza esa idea de un federalismo tridimensional a que otro sector doctrinal se ha referido, y en sintona con ello, la elevacin al mximo rango normativo de la detallada enumeracin de competencias de los municipios, propiciando
186 Afonso da Silva, Jos, Curso de Direito Constitucional Positivo, 3a. reimp. de la 9a. ed., So Paulo, Malheiros Editores, 1993, pp. 414 y 415. 187 El artculo 1o. de la Constitucin de Brasil de 1988 se abre del siguiente modo: La Repblica Federal de Brasil, formada por la unin indisoluble de los Estados, Municipios y del Distrito Federal, se constituye en Estado democrtico....
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as una divisin competencial tripartita, tampoco parece tener mucho sentido. B. El federalismo residual de corte norteamericano En Amrica Latina, como ya hemos tenido oportunidad de sealar en un momento precedente, el modelo distributivo competencial seguido ha sido el norteamericano, de federalismo residual o remanente , como lo llama Quiroga Lavi, 188 en favor de los estados, y no taxativo como, por ejemplo, se da en Canad. Bien es verdad que en el caso de Brasil hay que acoger esta tesis con notables puntualizaciones, como tendremos oportunidad de exponer en un momento ulterior. Normas que corroboran este diseo propio del federalismo residual en favor de los Estados las encontramos en las Constituciones de los cuatro pases. Las recordaremos de modo sumario. En Argentina, el artculo 121 de la Constitucin nacional reformada en 1994 dispone: Las provincias conservan todo el poder no delegado por esta Constitucin al Gobierno fe deral. El artculo 25.1 de la carta brasilea de 1988 prescribe: Estn reservadas a los Estados las competencias que no les estn prohibidas por esta Constitucin . A su vez, el artculo 124 de la Constitucin de Quertaro establece: Las facultades que no estn expresamente concedidas por esta Constitucin a los funcionarios federales se entienden reservadas a los Estados . Por ltimo, el artculo 164.11 de la Constitucin venezolana determina: Es de la competencia exclusiva de los Estados: Todo lo que no corresponda, de con formidad con esta Constitucin, a la competencia nacional o municipal.1 8 9
188 Quiroga Lavi, Humberto, Derecho constitucional latinoamericano, cit., nota 66, p. 387. 189 Conviene recordar que en 1953 Venezuela rompi con este modelo de federalismo residual de origen norteamericano al optar por atribuir al poder nacional lo no expresado como de la competencia de los Estados . Las competencias residuales cambiaban, pues, de titular. En 1961 se retorn al modelo de federalismo residual, si bien, como constata Delfino, la com-
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Como queda claro tras lo expuesto, las clusulas constitucionales citadas son tributarias de la dcima enmienda de la Constitucin de 1787. Ello no obstante, se aprecian algunas diferencias y matices de inters. La formulacin del precepto argentino parece la ms coherente con el principio de la soberana originaria de las provincias, aunque es el artculo 124 de la Constitucin de Quertaro el que parece delimitar ms estrictamente el campo de accin de la Federacin, y a la inversa, posibilitar un ms amplio mbito competencial a los estados. La comparacin entre el citado artculo 124 y la dcima enmienda no deja de tener su inters. El precepto mexicano deja claro que las facultades que asuman los poderes federales han de estar expresamente concedidas, y este adverbio, expresamente, no se encuentra en el texto de la dcima enmienda, aunque s se hallara en los Artculos de la Confe deracin de 1777, siendo suprimido del texto de la referida y muy trascendente dcima enmienda a la Constitucin norteamericana, omisin que, como seala Carpizo,190 fue valorada en el sentido de que el gobierno federal poda ejercer poderes incidentales, en adicin a aquellos otros que le haban sido expresamente otorgados. En Mxico, el Constituyente de 1856-1857 acept incluir el citado adverbio, con lo que parece lgico entender que quera marcar una diferencia con el texto norteamericano. Consecuentemente, como una vez ms precisa Carpizo,191 la importancia de la palabra expresamente reside en que la Federacin slo puede actuar en aquellos renglones que la Cons-
petencia residual de los estados venezolanos ha venido siendo considerada como irrelevante o de exiguo contenido. Delfino, Mara de los ngeles, La descentralizacin en Venezuela. Parmetros constitucionales y legales, Caracas, COPRE, 1997, p. 16. 190 Carpizo, Jorge, Comentario al artculo 124 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, Derechos del pueblo mexicano. Mxico a travs de sus Constituciones , 4a. ed., Mxico, Cmara de Diputados del H. Congreso de la Unin, 1994, t. XII, pp. 953 y ss.; en concreto, p. 958. 191 Idem.
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titucin le seala y que por lo tanto son de su competencia, pero no puede actuar ms all de su lmite jurdico, porque entonces sus actos son invlidos. En el otro extremo se ha de situar la norma venezolana (artculo 164.11) que circunscribe la competencia residual de los estados no slo a lo que no sea de la competencia nacional, sino incluso a lo que no corresponda a la competencia municipal. En cuanto al artculo 25.1 de la carta brasilea de 1988, su diccin (reserva a los estados de las competencias que no les prohbe la propia norma suprema, no de aqullas que no asuman los poderes federales) parece coherente con el hecho de que, al menos formalmente, la carta brasilea parece inclinarse por un reparto no estrictamente ajustado al federalismo residual en favor de los estados, pues en ese reparto competencial la Unin, los estados y el Distrito Federal (y como ya se dijo, los municipios en algunos supuestos) convergen en la ordenacin normativa de determinadas materias, bien mediante el ejercicio de competencias concurrentes (artculo 24) ----que por nuestra parte denominaremos compartidas----, bien mediante el ejercicio de competencias que denominare mos a su vez indistintas, que son aquellas que se dan cuando sobre una misma materia disponen de idnticas facultades, indistintamente, dos instancias diferentes (artculo 23). Este sistema constitucional de reparto de competencias recuerda, en alguna medida, algn rasgo del sistema distributivo com petencial de la Bonner Grundgesetz. La realidad no parece, sin embargo, coincidir con el marco normativo constitucional. En tal sentido, Ribeiro, 192 muy crticamente, aduce que el artculo 25.1, verdadera regla de oro de las competencias estatales, si ya era una regla vaca de sentido en las Constituciones anteriores, en la de 1988 se torna an ms hueca por mor de las amplsimas competencias constitucionalmente atribuidas a la Unin y a los municipios, que conducen al mismo autor a la conclusin de que es im posible que los estados legislen sobre cualquier materia.
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Ribeiro Bastos, Celso, Curso..., cit., nota 12, p. 271.
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Hemos de finalizar con una ltima reflexin. El federalismo residual en favor de los estados miembros pudiera hacer pensar que los estados son los verdaderos depositarios del poder por cuanto la Federacin slo tiene competencia para desenvolverse dentro del marco competencial estricto que cada Constitucin otorga a los poderes federales. En esta direccin, Linares Quintana, 193 refirindose a Argentina, seala que mientras el gobierno federal es de poderes delegados y definidos, las provincias son de poderes reservados e indefinidos. Tal es, aade el citado autor, el principio fundamental y regla de oro del federalismo argentino, que sirve de deslinde de las respectivas rbitas de competencia. Sin embargo, tras todo lo expuesto hasta ahora, creemos innecesario detenernos en fundamentar la inexactitud de tal pensamiento en la realidad prctica, pues dicho aserto, como se ha precisado,194 no pasa de ser una expresin ms del carcter nominal del federalismo iberoamericano. C. La diversidad de sistemas jurdicos en Norteamrica y Amrica Latina y su impacto en el mbito competencial Aunque el modelo seguido en los federalismos iberoamericanos, por lo menos formalmente, fuese, en lo que al reparto competencial se refiere, el establecido originariamente en la Constitucin estadounidense, no faltaron, incluso desde el primer momento, diferencias sustanciales entre esos sistemas. Algunas de esas divergencias iban a tener que ver con la diversidad de sus respectivos sistemas jurdicos: de common law uno, de tradicin civilista o romano-canonista los otros. En la tradicin civilista, la legislacin, en su mayor parte, est contenida en los cdigos y leyes. En la tradicin del
193 Linares Quintana, Segundo V., La garanta del principio federal..., op. cit., nota 34, p. 404. 194 Quiroga Lavi, Humberto, Derecho constitucional latinoamericano, cit., nota 66, pp. 388 y 389.
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derecho anglosajn, el juez tiene un rol fundamental en la creacin del derecho. Esta divergencia, como advierte Rosenn, 195 ha tenido bastante que ver en la dispar atribucin competencial de las que pueden tildarse, genricamente, como normas jurdicas con cernientes a la actividad de los individuos, particularmente, el derecho privado y el derecho penal. Durante largo tiempo, en los Estados federales la competencia exclusiva de los estados miembros abarcaba las materias incardinables dentro del derecho civil y del derecho penal. Tal sucedi en la Constitucin norteamericana de 1787 o en la primera Constitucin suiza. Sin embargo, en Latinoamrica, no en todos los pases fe derales aconteci as. La Constitucin argentina iba a vedar a las provincias la facultad de dictar los cdigos Civil, Comercial, Penal y de Minera una vez que el Congreso de la Nacin los hubiese sancionado, clusula que todava hoy se conserva en el artculo 126 del texto reformado en 1994. Algo anlogo aconteci en Brasil. Ya durante la Primera Repblica se logr la unidad del derecho privado sustantivo, con un Cdigo de Comercio elaborado en la poca del Imperio, en el siglo XIX, y con un Cdigo Civil que data de 1916, cuando la primera Constitucin republicana federal ----recordmoslo ---- es de 1891. La unificacin de los cdigos procesales tendra lugar durante el rgimen de Getulio Vargas: el Cdigo Procesal Civil es de 1939 y el Penal, de 1941. Slo en Mxico se seguira, pese a la diferencia de sistema jurdico, la pauta norteamericana. Desde el primer momento del federalismo, qued en manos de los estados el dictar sus propios cdigos bsicos, mbito material que todava hoy perdura, pues a excepcin de los cdigos de Comercio y del Trabajo, los estados tienen competencia legislativa en materia de legislacin civil, penal y procesal, bien que en bastantes casos tales cdigos estatales sean una mera copia de los fe derales.
195 Rosenn, Keith S., El federalismo en las Amricas..., op. cit., nota 3, p. 795.
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En este mbito competencial, la pauta dominante en los Estados federales ha sido la progresiva asuncin competencial por parte de la Federacin, tendindose claramente hacia la unificacin. Como dijera Durand, 196 la diversidad de normas de derecho privado lleg a ser incmoda para el progreso de las relaciones econmicas. Adems, cuando surgi la necesidad de imponer un mnimo de reglas sobre la legislacin social, la competencia exclusiva de los estados miembros oper frecuentemente como un obstculo. 197 De ah el proceso antes indicado del que constituye un ejemplo significativo la entrada en la rbita de las competencias federales, al menos facultativamente, del derecho civil y del derecho penal en Suiza y Alemania desde 1871-1873. Esta tendencia unificadora no ha hecho mella en Estados Unidos donde, en buena medida por mor de la tradicin del common law , de acuerdo con la cual el juez, en el proceso, crea una parte importante del derecho, esta competencia sigue bsicamente hallndose en manos de los estados, pauta que en Latinoamrica slo encontramos, en menor medida, en Mxico. Argentina mantiene lo ya establecido en el texto originario de su Constitucin, hoy contemplado por el artculo 126 de la ley suprema reformada en 1994. Tambin en Brasil las normas concernientes a la actividad de los individuos contenidas en los cdigos bsicos son federales. El artculo 22, fraccin I, de la carta de 1988 atribuye a la privativa com petencia de la Unin legislar sobre derecho civil, comercial, penal, procesal, electoral, agrario, martimo, aeronutico, espacial y del trabajo. Y en Venezuela, el artculo 156.32 de la carta de 1999 atribuye al poder pblico nacional la com 196 Durand, Charles, El Estado federal en el derecho positivo, op. cit., nota 10, pp. 193 y 194. 197 Refirindose a Mxico, Valencia Carmona (en su Derecho constitucional mexicano a fin de siglo, cit., nota 73, p. 295) considera que algunas normas de la legislacin civil, penal y procesal, competencia de los estados, reque riran de una cierta uniformidad para que el rgimen federal funcionara ms eficazmente y para que se cumpliera en mayor medida con los principios de seguridad y certeza jurdicas.
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petencia para la legislacin civil, mercantil, penal, penitenciaria y de procedimientos, entre otras. En sntesis, los distintos sistemas jurdicos han tenido algo que ver en el hecho de que un mbito tan relevante como el de las normas concernientes a la actividad de los individuos haya sido recepcionado competencialmente de modo diferente en Estados Unidos y en Amrica Latina, con la sola excepcin de Mxico. D. La opcin por una distribucin horizontal de competencias En los sistemas federales iberoamericanos el seguimiento inicial del modelo estadounidense se manifest no slo en el ya mencionado principio del federalismo residual en favor de los estados, sino asimismo en la opcin en favor de una distribucin horizontal de competencias, de acuerdo con la cual la competencia sobre una determinada materia abarca la totalidad de funciones sobre la misma, no producindose por lo general un reparto vertical que posibilite la diferenciacin de materias y funciones en el reparto competencial. Entre los distintos sistemas de prestacin de servicios y, en general, de ejercicio de la funcin ejecutiva por las entidades integrantes de un Estado federal, en los regmenes fe derales latinoamericanos, al igual que en el estadounidense, rige un sistema de acuerdo con el cual la Unin y los estados mantienen su propia administracin, con funcionarios propios, independientes unos de otros y subordinados a sus respectivos gobiernos, correspondiendo a cada administracin la ejecucin inmediata de la legislacin sobre aquellos mbitos materiales respecto de los que es competente. Lejos, pues, de la necesaria intervencin de los estados miembros en la ejecucin de la legislacin federal, a travs de una administracin bsicamente descentralizada y, por lo mismo, preponderantemente estatal, o por lo menos, como sos-
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tiene la doctrina, 198 de la inexcusable prestacin por las entidades federativas de aquellos servicios que siendo de prestacin nacional sean territorialmente divisibles, se asiste en algunos de estos pases, como es el caso de Mxico, al cre cimiento descontrolado de una administracin pblica federal que, como sealan Fix-Zamudio y Valencia Carmona, 199 viene interviniendo de manera principalsima en los problemas que ataen a los estados de la Repblica, suponiendo un verdadero lastre para el federalismo. Latinoamrica camina de esta forma muy alejada del llamado federalismo de ejecucin (Vollzugsfderalismus) que ha tenido un enorme arraigo en Alemania y que ejemplifica paradigmticamente el artculo 83 de la Grundgesetz que, con carcter general, dispone: Los Lnder ejecutarn las leyes federales como asunto propio de cada uno, en cuanto la pre sente Ley Fundamental no disponga otra cosa. De este modo, la funcin ejecutiva se atribuye en su conjunto a los Lnder, llevndose el modelo hasta sus ltimas consecuencias, ya que la Ley de Bonn se encarga de precisar unas materias especficas a las que ha de limitarse la gestin en rgimen de administracin federal directa, con una organizacin administrativa propia (entre ellas, el servicio diplomtico, la hacienda federal, los ferrocarriles federales, los correos federales... etctera). En cuanto la mayor eficacia y funcionalidad del federalismo de ejecucin est fuera de toda duda, a nuestro juicio al menos, parece que en este mbito de la ejecucin del derecho federal, se impone un abandono de aejos postulados propios del dual federalism, del que trae su causa esta opcin en favor de la distribucin horizontal de competencias todava hoy muy presente en los sistemas federales de Latinoamrica.
198 Quiroga Lavi, Humberto, Derecho constitucional latinoamericano, cit., nota 66, p. 653. 199 Fix-Zamudio, Hctor y Valencia Carmona, Salvador, Derecho constitucional mexicano y comparado, cit., nota 76, pp. 936 y 937.
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E. La distribucin de competencias legislativas La distribucin de competencias legislativas entre la Federacin y los estados miembros, autntico fulcro del Estado federal, como bien se ha dicho,200 exige una exposicin que atienda, en paralelo, a Argentina y Mxico, dada la similar tcnica seguida por las cartas constitucionales de ambos pases para llevar a cabo la oportuna delimitacin competencial, notablemente inspirada en el modelo de la Constitucin norteamericana, para ulteriormente atender al sistema venezolano articulado por la Constitucin de 1999 que, a nuestro juicio, formalmente, no se aleja mucho de los anteriores, finalizando con el sistema constitucionalizado en 1988 en Brasil, que se acomoda a un esquema un tanto diferenciado de los tres pre cedentes, que en alguno de sus aspectos parece algo influido por el sistema germano-federal. a. Argentina y Mxico: el sistema de lista nica de competencias federales I. En la Constitucin de 1787 las competencias de la Unin se contemplan en la seccin octava del artculo 1o., al enumerar las facultades del Congreso de la Unin. sta es la pauta seguida con cierta fidelidad en los cdigos constitucionales argentino y mexicano. No se trata, en rigor, de un listado de materias como el que, por ejemplo, establece el artculo 73 de la Grundgesetz, sino que tanto el artculo 75 de la carta argentina como el artculo 73 de la mexicana, en sus treinta y un primeros apartados el texto argentino y en sus veintinueve primeros (que en realidad son treinta y cinco si se advierte que el apartado XXIX consta de diez subapartados y que tres de los apartados del artculo han sido derogados) el mexicano, enuncian un conjunto de potestades y facultades de dispar naturaleza respecto de los cuales, en todo caso, el apartado trigsimo se200 Afonso da Silva, Jos, Curso de Direito Constitucional Positivo, cit., nota 186, p. 92.
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gundo del artculo 75 argentino y el trigsimo del artculo 73 mexicano, reconocen la facultad del Congreso para expedir todas las leyes que se entiendan necesarias para poner en ejercicio los poderes antecedentes y todos los otros concedidos por la presente Constitucin al Gobierno de la Nacin Argentina (artculo 75.32) o a objeto de hacer efectivas las facultades anteriores y todas las otras concedidas por esta Constitucin a los Poderes de la Unin (artculo 73, fraccin XXX de la Constitucin mexicana). La competencia legislativa del Congreso federal de Argentina y Mxico no se circunscribe a los poderes, facultades o materias especficamente enumeradas por los citados preceptos, sino que se ampla a cualquier otra facultad o poder propio de otro rgano federal y que haya de ser objeto de una norma legal, pues la gran masa de competencias del orden federal se encuentra en el conjunto de atribuciones de los rganos Legislativo, Ejecutivo y Judicial federales, y asimismo a cualquier otra materia que constitucionalmente se atribuya por la Constitucin a la competencia legislativa del Congreso de la Unin, como, por ejemplo, acontece con el artculo 123 de la Constitucin de Mxico, que atribuye al Congreso de la Unin una amplia potestad legislativa en materia laboral. Ms all incluso de la competencia legislativa que los respectivos Congresos asumen para poner en ejercicio cualquier poder constitucionalmente concedido al gobierno federal, de acuerdo con el artculo 75.32 argentino y 73, fraccin XXX mexicano, en estas normas, siguiendo de igual forma la pauta constitucional estadounidense (que tiene su correlato normativo en el apartado 18 de la ya mencionada seccin octava del artculo 1o.), se recepcionan los llamados poderes implcitos, a los que ya tuvimos oportunidad de referirnos en re lacin con el sistema federal norteamericano. No admite duda alguna que las citadas clusulas constitucionales consagran, en Argentina y Mxico, dichos implied powers, que son aquellas facultades legislativas necesarias para poder ejercitar alguno o algunos de los poderes expresos.
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Como seala Carpizo, 201 refirindose a la fraccin (apartado, en la terminologa que venimos empleando) XXX del artculo 73 constitucional mexicano, la misma no autoriza facultades nuevas, sino facultades explicativas, es decir, facultades que hagan efectivas las atribuciones consignadas en las veintinueve fracciones anteriores y otras funciones ya expresadas en el cdigo supremo. En sntesis, lo que el Congreso puede realizar, segn la fraccin XXX, es vivificar las otras veintinueve fracciones, pero no puede crear ninguna facultad autnoma de las enunciadas. Tena Ramrez 202 ha considerado que existen una serie de requisitos para poder hacer uso de los poderes implcitos, entre ellos: la existencia de un poder expreso que por l solo sea imposible de ejercitar, la relacin de medio a fin entre uno y otro, el reconocimiento por el Congreso federal de la necesidad del poder implcito y el otorgamiento de esta facultad por el Congreso al poder que de l est necesitado. En Mxico, los poderes implcitos no han tenido un gran desarrollo, debido, segn Carpizo, 203 a que la Federacin ha aumentado su competencia a travs de las reformas constitucionales y no por medio del instrumento de estos poderes, como ha acontecido en otros pases. Mucha mayor relevancia ha tenido el ejercicio de estos poderes en Argentina, donde existe cierta confusin en este punto, debatiendo la doctrina acerca de si los poderes implcitos son exclusivos del Congreso, como cree Quiroga Lavi 204 o si, por el contrario, como es opinin doctrinal mayoritaria, tambin el Ejecutivo federal los posee. En todo caso, la Corte Suprema de la Nacin ha llevado a cabo una interpretacin claramente expansiva de la doctrina de los poderes implcitos,
201
Carpizo, Jorge, La Constitucin mexicana de 1917 , cit., nota 35, p.
239.
202 Tena Ramrez, Felipe, Derecho constitucional mexicano , Mxico, Porra, 1963, p. 107. Citado por Carpizo, Jorge, Federalismo en Latinoamrica, cit., nota 33, p. 40. 203 Carpizo, Jorge, Federalismo en Latinoamrica, cit., nota 33, p. 41. 204 Quiroga Lavi, Humberto, Derecho constitucional latinoamericano, cit., nota 66, p. 639.
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entendiendo que los tres poderes de la nacin, incluso el Poder Judicial, son titulares de facultades implcitas. Pero ni siquiera de esta forma se agota el compendio de atribuciones y materias sobre las que el Congreso federal, al amparo del artculo 75.32 argentino o del artculo 73, fraccin XXX mexicano, puede legislar. Ello es as por cuanto los preceptos con los que las respectivas Constituciones establecen prohibiciones respecto de las provincias argentinas (artculo 126) o de los estados de la Unin (artculos 117 y 118 de la Constitucin de Mxico) tambin acogen atribuciones, poderes o materias sobre las que los respectivos Congresos federales pueden ejercer su facultad legislativa. II. Una relevante cuestin que suscitan los listados de atribuciones y materias sobre los que los Congresos federales de los respectivos pases pueden ejercitar una competencia legislativa es la de si en ellos se contemplan tan slo mbitos de la exclusiva competencia federal o si, por el contrario, tambin en ellos encontramos competencias estatales, como acontece, por ejemplo, con el artculo 149 de la Constitucin espaola, que pese a reservar al Estado la competencia exclusiva sobre una serie de materias enumeradas en sus treinta y dos apartados, en realidad, la reserva estatal tiene muy diferentes contenidos, pudiendo ejercer las comunidades autnomas la funcin legislativa y la ejecutiva sobre algunas de aquellas materias. En principio, slo se atisban facultades concurrentes, segn las califica la propia norma constitucional argentina, en el apartado segundo del artculo 75, que otorga al Congreso de la nacin el imponer contribuciones indirectas como facultad concurrente con las provincias, y en el apartado decimosptimo, que tambin habilita a las provincias para ejercer con currentemente con la nacin las facultades que se enumeran en el propio apartado en relacin con el reconocimiento y respeto de la identidad cultural de los pueblos indgenas. La doctrina 205 ha apreciado la existencia de facultades con currentes en otros apartados, como el 18 y 19 del mismo
205
Castorina de Tarquini, Mara Celia, El rgimen federal... , op. cit.,
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artculo 75, pero no tanto porque as lo prevean esas normas, cuanto porque el artculo 125 de la Constitucin otorga a las provincias competencia en materias anlogas a las de las llamadas clusulas de progreso (apartado 18) y de desarrollo (apartado 19). 206 Por lo dems, en algn otro precepto constitucional, como es el caso del artculo 41, se contemplan competencias com partidas, pudindose calificar como tales, a nuestro juicio, aquellos supuestos en que dos instancias distintas ejercen una misma funcin sobre idntica materia (por ejemplo, a la Fe deracin corresponde la legislacin bsica y a las provincias el desarrollo legislativo de esas bases). El artculo 41, en re lacin con el derecho al medio ambiente sano, otorga a la nacin la facultad de dictar normas que contengan los pre supuestos mnimos de proteccin, y a las provincias, las necesarias para complementarlas. La Constitucin de Mxico, a juicio de Carpizo,207 que sigue la opinin de Mario de la Cueva, es de competencia rgida, es decir, no admite la existencia de las competencias concurrentes que, en la direccin alemana, seran aquellas que no estn exclusivamente atribuidas a la Federacin ni prohibidas a los estados, y cuando aqulla no acta, stos pueden realizarlas, pero cuando la Federacin acta, deroga la legislacin regional o local. Al no existir tales facultades, Carpizo concluye que nunca el derecho federal quiebra al local, como acon tece en otras naciones, as por ejemplo en Brasil, donde rige la regla Bundesrecht bricht Landesrecht,208 tal y como cons nota 70, pp. 354 y 355. Asimismo, Hernndez, Antonio Ma. (h), Federalismo, autonoma municipal..., cit., nota 98, p. 30. 206 Ya con anterioridad a la reforma de 1994, Quiroga Lavi ( erecho D constitucional latinoamericano, cit. , nota 66, p. 396), en trminos anlogos, significaba que en Argentina se encontraban enunciadas las potestades concurrentes no en forma explcita sino por el otorgamiento al gobierno federal y a las provincias, por algunos preceptos de la Constitucin, de un campo competencial equivalente. 207 Carpizo, Jorge, La Constitucin mexicana de 1917, cit., nota 35, pp. 242-244. 208 En la Repblica Federal Alemana la regla en cuestin es acogida por
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tata Pinto Ferreira 209 en relacin al Estado brasileo. En todo caso, la regla en cuestin, como tiempo atrs significara Du rand, 210 debe referirse nicamente a las materias que, segn la Constitucin, caigan fuera de la esfera de la competencia exclusiva de los estados miembros. Algo distinto puede decirse sobre las competencias que la doctrina denomina coincidentes211 y que, por nuestra parte, llamaremos indistintas, que son aquellas en que sobre una misma materia disponen de idnticas facultades, indistintamente, dos instancias territoriales diferentes, en el caso de Mxico, innecesario es decirlo, la Federacin y los estados. Tal es el caso de la educacin, el establecimiento de instituciones especiales para el tratamiento de menores o la determinacin de los supuestos en que sea de utilidad pblica la ocupacin de la propiedad privada. 212 Aunque el federalismo residual en favor de las entidades federativas que, como regla general, caracteriza los sistemas
el artculo 31 de la Grundgesetz, y debe entenderse en el sentido de que la promulgacin de una ley federal deroga el derecho regional (o el de los Lnder) preexistente que regule de forma distinta el mismo objeto, suponiendo al tiempo la imposibilidad de toda nueva legislacin regional que se halle en contradiccin con la regulacin federal. Cfr., al efecto, Vogel, Juan Joaqun, El rgimen federal de la ley fundamental, op. cit., nota 24, pp. 631-633. 209 Pinto Ferreira, Luz, Curso..., cit., nota 19, p. 291. 210 Durand, Charles, El Estado federal en el derecho positivo, op. cit., nota 10, p. 186. 211 As, entre otros, por Carpizo, Jorge, La Constitucin mexicana de 1917, cit. , nota 35, p. 241. 212 Con todo, no deja de haber cierta confusin terminolgica. As, Daniel Moreno (en su Derecho constitucional mexicano, cit., nota 53, p. 369) ubica la materia educativa entre las facultades concurrentes o coincidentes, trminos que parece emplear analgicamente. Y la Corte Suprema tilda de competencia concurrente la determinacin de los supuestos en que la ocupacin de la propiedad privada ha de considerarse amparada por la utilidad pblica. As, en el amparo en revisin nm. 309/1973, fallado el 2 de octubre de 1973. El texto parcial de esa sentencia puede verse en Carpizo, Jorge, Comentario al artculo 124 de la Constitucin..., op. cit., nota 190, pp. 970 y 971.
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federales iberoamericanos, debiera excluir la existencia de otras listas diferentes a aquella que enumera las competencias que asume la Federacin, 213 no siempre sucede as. Tanto en Argentina como en Mxico encontramos enumeradas algunas potestades especficas en favor de los estados. En la carta argentina, dos preceptos del ttulo II, relativo a los Gobiernos de las provincias, los artculos 124 y 125, contemplan facultades provinciales. Bien es verdad que, en rigor, no creemos que pueda hablarse de listados competenciales en favor de los provincias. El artculo 124, que a juicio de la doctrina 214 enumera un conjunto de potestades de ejercicio exclusivo de las provincias, se limita a facultar a stas para la creacin de regiones y para la celebracin de ciertos convenios internacionales. Y el artculo 125 habilita a las provincias para celebrar tratados entre s y para llevar a cabo determinadas actividades de fomento reconducibles en algunos casos a la clusula de desarrollo del artculo 75.19, ya en otro momento citada, por lo que como ya dijimos tambin anteriormente, estas competencias pueden calificarse como concurrentes en cuanto que se refieren al mismo mbito com petencial que la nacin asume constitucionalmente. En Mxico, ms tangencialmente, encontramos alguna norma de este tipo en el artculo 116 de la Constitucin. As, en el prrafo 2 del apartado VII de dicho artculo, los estados quedan facultados para celebrar convenios con sus municipios a fin de que stos asuman la prestacin de servicios pblicos. b. Venezuela: un sistema hbrido de lista nica de competencias federales La Constitucin venezolana de 1999 contempla las competencias de los poderes de la nacin no en una norma enume rativa de las atribuciones del Congreso, sino en un artculo
213 De igual opinin es Quiroga Lavi, en su Derecho constitucional latinoamericano, cit., nota 66, p. 388. 214 Castorina de Tarquini, Mara Celia, El rgimen federal..., op. cit., nota 70, pp. 352 y 353.
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ad hoc, el 156, que a travs de un largo listado de atribuciones, poderes y materias, que abarca treinta y tres apartados, enuncia las competencias del poder pblico nacional que habrn consiguientemente de ejercer los cinco poderes que lo integran (recordemos que a los tres clsicos poderes del Estado, la carta de 1999, con afn de originalidad, que si algo revela es la burda demagogia populista del chavismo, aade el poder ciudadano y el poder electoral). No quedan, sin embargo, en tal precepto agotadas todas las competencias que asume la nacin, pues a lo largo del articulado constitucional pueden detectarse otras competencias del mismo titular; es por ello por lo que el apartado trigsimo tercero, que cierra el artculo 156, alude a toda otra materia que la presente Constitucin atribuya al Poder pblico nacional. El artculo 156 sigue muy de cerca los pasos del artculo 136 de la Constitucin venezolana de 1961 y reproduce en sus propios trminos el apartado vigsimo quinto del citado artculo 136, ahora equivalente al apartado trigsimo tercero del referido artculo 156. En l, particularmente en el segundo de sus incisos, con mucha ms amplitud que en Argentina o Mxico, se acoge la clusula de los poderes implcitos, atribuyndose al poder poltico nacional no slo, como antes decamos, toda otra materia que la Constitucin le encomiende, sino cualquier otra que le corresponda por su ndole o naturaleza. Una clusula de este tenor, mucho ms amplia que las equivalentes argentina y mexicana, posibilita una ilimitada absorcin competencial por el poder beneficiario de la misma, esto es, por el poder nacional. Como dira Fernndez Toro,215 en referencia a la clusula anloga de la Constitucin de 1961, opinin que, dado el mimetismo de ambas normas, sigue siendo perfectamente vlida y actual, a la vista de tal clusula constitucional, es difcil argumentar que alguna ma215 Fernndez Toro, Julio Csar, Federalismo y descentralizacin en el constitucionalismo latinoamericano. Estudio preliminar de las tendencias de cambio, en Combellas, Ricardo (coord.), El nuevo derecho constitucional latinoamericano, cit., nota 16, vol. I, pp. 331 y ss.; en concreto, p. 346.
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teria pueda no ser claramente de competencia nacional. El acaparamiento de competencias legislativas por el Poder Legislativo nacional no es slo la consecuencia de esta clusula, pero la misma tambin ha tenido que ver con ello y, por lo mismo, con la desnaturalizacin del federalismo venezolano. La Constitucin venezolana, a diferencia de la argentina y mexicana, acoge en su articulado una norma (artculo 164) que enumera las supuestas competencias exclusivas de los estados. Ante todo, digamos que difcilmente puede hablarse de exclusividad competencial cuando en buen nmero de los once apartados que integran dicho precepto, tras mencionarse la competencia asumida, se lleva a cabo una remisin a las disposiciones de la ley nacional. Habr que atender, pues, a cada materia en particular para poder dilucidar la exacta naturaleza de la competencia estatal, si bien es obvio, a la vista del artculo 164, que la exclusividad, entendiendo por tal la integridad de la competencia, ser lo excepcional. El artculo 165 de la carta venezolana se refiere a las que denomina competencias concurrentes en los siguientes trminos:
Las materias objeto de competencias concurrentes sern reguladas mediante leyes de bases dictadas por el poder nacional, y leyes de desarrollo aprobadas por los estados. Esta legislacin estar orientada por los principios de la interdependencia, coordinacin, cooperacin, corresponsabilidad y subsidiariedad.
La anterior Constitucin, de 1961, no contemplaba este tipo de competencias, no obstante lo cual la doctrina 216 entendi que implcitamente se hallaban competencias de esta naturaleza en el cdigo constitucional (as, en materia de educacin, obras pblicas, sanidad...). 217
216 La Roche, Humberto J., Instituciones constitucionales del Estado venezolano, Maracaibo, 1984, p. 368. 217 Brewer-Caras, Allan R. (en Instituciones polticas y constitucionales, cit., nota 56, t. II, pp. 387 y 388) interpreta que las competencias que la Constitucin de 1961 atribua al Estado no deban entenderse atribuidas al poder nacional exclusivamente, sino que correspondan a todos los entes
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En cualquier caso, la primera precisin que hemos de hacer es de tipo conceptual. De acuerdo con la tipologa competencial que seguimos, ms que de competencias concurrentes, en el caso del artculo 165 se debe de hablar de competencias compartidas, pues dos instancias distintas, el Poder Legislativo nacional y las asambleas legislativas de los estados, van a ejercer una misma funcin, la funcin legislativa obviamente, sobre idntica materia. Hecha esta precisin, conviene ante todo destacar, en relacin con el precepto que nos ocupa, que el mismo omite toda referencia a las materias que han de tener cabida dentro de esta categora competencial, lo que lgicamente desvirta en gran medida la eficacia de la norma constitucional por cuanto ahora depender de una ley nacional la concrecin de esas materias que, por lo mismo, podrn dejar de ser de competencia compartida por mor de la decisin en sentido contrapuesto al inicial del propio legislador nacional. 218 Ello, adems, presenta otra falla im portante: la Constitucin, al no enumerar esas materias, ya no ser la fuente atributiva de la titularidad. Digamos para terminar que el artculo 157 de la Constitucin, siguiendo los pasos del artculo 137 de la carta de 1961 ----que empez a aplicarse en 1989, como ya hemos tenido oportunidad de sealar ----, contempla lo que denomina descentralizacin poltica de competencias nacionales. A tenor del mismo: La Asamblea Nacional, por mayora de sus integrantes, podr atribuir a los Municipios o a los Estados determinadas materias de la competencia nacional, a fin de promover la descentralizacin.
pblico-territoriales de la organizacin federal venezolana, esto es, a la Re pblica, los estados y los municipios. 218 En la misma direccin, Brewer-Caras (La Constitucin de 1999 comentada, cit., nota 80, p. 102) estima que las materias a las que han de referirse estas competencias debieron quedar recogidas en el articulado constitucional. El propio autor, incluso, avanza algunas de ellas, a ttulo ejemplificativo: salud, educacin, servicios sociales, ordenacin del territorio, medio ambiente, ganadera... etctera.
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No deja de ser paradjico hablar de promover la descentralizacin en un Estado federal que, por su propia naturaleza, ya presupone la misma, aunque dicha descentralizacin sea considerada (por el artculo 158 de la Constitucin) como una poltica nacional encaminada a profundizar la democracia y a acercar el poder a la poblacin. Pero al margen ya de esta paradoja ----una ms de las muchas que hallamos en la peculiar Constitucin chavista----, el principio descentralizador, que parece llamado a continuar el proceso iniciado en Venezuela en 1989, debiera suponer, en puridad, una re asignacin de competencias en favor de los estados y municipios y el inicio de un camino regido por el federalismo cooperativo. A modo de reconsideracin final, el sistema distributivo de competencias seguido en la carta de 1999 tiene su inspiracin ltima en el sistema norteamericano, pues aunque formalmente no se pueda hablar de la existencia de una lista nica de competencias federales, en la realidad, el nico listado propiamente dicho atributivo de competencias es el del artculo 156. De ah tambin la clusula residual en favor de los estados del artculo 164.11. Ciertamente, el propio artculo 164, en sus diez primeros apartados, enuncia una serie de competencias supuestamente exclusivas, aunque ya explicamos porqu casi ninguna de ellas tendr ese carcter, de los estados, pero el significado de tal norma no difiere mucho del de, por ejemplo, los artculos 123, 124 y 125 de la carta argentina. De ah que tambin entendamos que en Venezuela existe un sistema de lista nica, aunque sea un tanto hbrido. c. Brasil: un sistema de listas mltiples La Constitucin brasilea de 1988 intent, frente a la de 1967, reformada en 1969, rescatar el principio federal, que haba quedado en la anterior prcticamente convertido en un principio semntico, y a tal efecto articul un sistema de re-
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parto de competencias que, a juicio de la doctrina, 219 intenta rehacer el equilibrio de relaciones entre el poder central y los poderes estatales y municipales. La norma fundamental recurre a un sistema de listas mltiples que, no obstante, sigue teniendo un referente importante en la tcnica de origen norteamericano de enumeracin de los poderes de la Unin (artculos 21 y 22) con la subsiguiente atribucin de los poderes residuales a los estados (artculo 25.1), a lo que se une, en lnea con el trascendente rol constitucional que asumen los municipios, al que ya aludimos, la atribucin a los municipios (artculo 30) de otro ncleo competencial propio. Esa reserva de mbitos competenciales especficos, no siempre exclusivos, se combina con la enumeracin de un conjunto de materias cuya competencia legislativa se atribuye, concurrentemente, a la Unin, a los estados y al Distrito Federal (artculo 24). Anticipemos que ms que de competencias concurrentes se trata, de acuerdo con la tipologa que empleamos, de competencias compartidas. El esquema se completa con un nuevo listado de materias (artculo 23) que se atribuye a la competencia comn de la Unin, los estados, el Distrito Federal y los municipios. Se trata, en este ltimo caso, de un listado de materias de com petencias indistintas, en lnea con la tipologa seguida. El sistema de reparto se cierra con lo que bien podramos considerar una clusula descentralizadora, que se contiene en el pargrafo nico del artculo 22, que habilita a los poderes federales para, por intermedio de una ley complementaria ----categora normativa que, como dice Ribeiro, 220 se caracteriza por su especfico mbito material, aunque, formalmente, requiere para su aprobacin de la mayora absoluta de los votos de los miembros de las dos cmaras del Congreso nacional----, autorizar a los estados para legislar sobre cuestiones especficas de materias de la originaria competencia legislativa de la Unin.
219 Afonso da Silva, Jos, Curso de Direito Constitucional Positivo, cit., nota 186, p. 93. 220 Ribeiro Bastos, Celso, Curso..., cit., nota 12, p. 309.
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Este sistema de reparto competencial, en alguna medida, creemos que muestra ciertas influencias del sistema germano-federal. En un anlisis ms detallado del sistema distributivo de competencias existente en la Constitucin brasilea, hemos de comenzar refirindonos a las competencias que asume la Unin. Dos son los preceptos que enuncian tales competencias, los artculos 21 y 22. Aunque un sector de la doctrina 221 ha visto como razn de ser de esta divisin la funcin asumida por la Unin: legislativa en el artculo 22 y no legislativa en el artculo 21, no creemos que sea sta la ltima ratio de la separacin en estos dos preceptos de las competencias de la Unin, entre otros argumentos, porque el artculo 21 tam bin encierra facultades legislativas de la Unin, no limitndose a la mera enunciacin de facultades de ejecucin o de potestades de direccin poltica. A nuestro entender, la explicacin de esta separacin en dos preceptos hay que buscarla en el carcter de las competencias contempladas en uno y otro precepto: 222 mientras el artculo 21 enuncia competencias exclusivas de la Unin, el artculo 22 enumera competencias privativas. La diferencia entre uno y otro tipo nos la aporta el ya referido pargrafo nico del artculo 22, que posibilita la delegacin legislativa a los estados sobre aspectos especficos relativos a las materias contempladas por el propio precepto. Este dato debe resaltarse. No se puede delegar la legislacin sobre el conjunto de la materia, sino tan slo sobre alguna cuestin particularizada de la misma. Ribeiro223 ha sido muy crtico con esta previsin constitucional, tachndola de una concesin hipcrita y falsa por cuanto intenta tan slo mantener la apariencia de una competencia estatal que, sin embargo, a su juicio, no llegar a existir. Con todo, y al margen ya de esta crtica, lo cierto es que mientras cabe una delegacin legislativa a los estados para que stos normen
Ibidem, p. 261. Implcitamente al menos, sigue esta tesis Jos Afonso da Silva, Curso de Direito Constitucional Positivo, cit., nota 186, p. 420. 223 Ribeiro Bastos, Celso, Curso..., cit., nota 12, p. 262.
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aspectos puntuales de materias de la competencia privativa de la Unin, no cabe tal delegacin sobre ninguna de las materias de la exclusiva competencia de la Unin a que se refiere el artculo 21. La Constitucin de 1988 no contempla ninguna norma sobre la que puedan asentarse los implied powers que, sin em bargo, ya fueron acogidos por el artculo 34, apartados 33 y 34, de la primera Constitucin federal, de 1891. Tampoco la carta constitucional inmediata anterior a la de 1988 acoga una clusula de esta naturaleza, lo que no impidi a la doctrina considerar existentes los poderes implcitos , al entender que estas facultades se deducan lgicamente del propio contexto de la Constitucin, pues ninguna ley fundamental puede ocuparse en forma exhaustiva de todas las cuestiones, y los poderes implcitos son a veces necesarios para la realizacin de poderes expresos. 224 La Constitucin brasilea, como antes avanzamos, acoge en los diecisis apartados de su artculo 24 un conjunto de materias cuya competencia legislativa atribuye concurrentemente a la Unin, los estados y el Distrito Federal. Como tambin expusimos, de acuerdo con la tipologa competencial que seguimos, se tratara de competencias compartidas por cuanto a la Unin se atribuye el establecimiento de normas generales y a los estados la competencia suplementaria, esto es, la competencia legislativa de desarrollo de aquellas normas generales. Sin embargo, siguiendo la pauta marcada por la Bonner Grundgesetz, el artculo 24.3 dispone que no existiendo ley federal sobre aspectos generales, los Estados ejercern la competencia legislativa plena, para atender a sus peculiaridades. Es clara aqu la influencia germano-federal, si bien con un matiz diferencial importante: no nos hallamos ante competencias concurrentes como en Alemania, pues en las materias que caen dentro de este tipo competencial la
224 Pinto Ferreira, Luz, El sistema federal brasileo, Los sistemas federales del Continente Americano, Mxico, Fondo de Cultura Econmica-UNAM, 1972, captulo VI. Citado por Carpizo, Jorge, Federalismo en Latinoamrica, cit. , nota 33, pp. 40 y 41.
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legislacin por el Bund no se circunscribe a los principios generales o normas bsicas ordenadoras de la materia sino a la totalidad de la materia, lo que entraa que la normacin por los Lnder de estas materias pierde su vigencia, como ya dijimos, desde el mismo momento en que el Bund ejerce su funcin legislativa, mientras que en Brasil, dado que la legislacin es compartida, la sobreveniencia de una ley federal sobre los aspectos generales ordenadores de una materia no deroga la totalidad de la ley estatal, como acontece en Alemania, sino tan slo aquellos aspectos de la norma estatal contrarios a la norma federal. Por eso hablamos de comparticin, que supone una simultaneidad de competencias normativas por parte de la Federacin y de los estados, mientras que la concurrencia entraa, tal y como se entiende en la Grundgesetz , que la competencia estatal sea meramente supletoria de la federal, decayendo cuando esta ltima se hace efectiva. Por lo dems, Ribeiro 225 se ha hecho eco de cmo la experiencia existente sobre la legislacin federal reguladora de los aspectos o normas generales de una materia revela que la concepcin que mantienen los rganos legislativos fe derales de lo que ha de entenderse por normas generales es bastante amplia, tanto que deja muy limitada la posible normacin legislativa de desarrollo por los estados. Nos resta aludir al ltimo listado, contemplado por el artculo 23 de la Constitucin, que en sus doce apartados enumera un conjunto de competencias comunes a la Unin, los estados, el Distrito Federal y los municipios. Nos encontramos ante competencias indistintas ya que sobre todas las materias recogidas en el precepto los entes territoriales citados disponen de idnticas facultades. Un sector doctrinal 226 ha interpretado que no se trata de competencias legislativas, sino de meras actividades prestacionales de servicios. Sin embargo, a nuestro modo de ver, aun admitiendo que en los distintos apartados del artculo 23 predominen tales actividades prestacionales o de fomento, no cabe en modo alguno descartar
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Ribeiro Bastos, Celso, Curso..., cit., nota 12, p. 264. Ibidem, p. 262.
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que algunas de las actividades mencionadas entraen el ejercicio de facultades legislativas. A fin de coordinar la actuacin de los distintos entes territoriales titulares de la competencia, el pargrafo nico del artculo 23 se remite a una ley complementaria que, en su caso, habr de fijar las normas encaminadas a la cooperacin entre los distintos entes territoriales, con vistas al equilibrio del desarrollo y del bienestar en el mbito nacional o federal, referencia esta ltima que halla su razn de ser en el hecho de que buen nmero de los apartados del artculo 23 contemplan actividades que podramos denominar de fomento y desarrollo. Parece innecesario significar que en este precepto se encuentra latente un federalismo de cooperacin y concertacin que no ha sido, desde luego, suficientemente desarrollado. Al margen de los listados mencionados (artculos 21 a 24), la Constitucin de Brasil, coherentemente con ese federalismo de origen norteamericano que est en la base de su sistema de distribucin competencial, aunque haya sido desvirtuado por la previsin constitucional de otras varias listas adicionales a aqulla que enumera las competencias federales, no dedica ningn artculo a sealar las facultades exclusivas de los estados miembros de la Unin. La nica excepcin a esta regla la encontramos en el apartado segundo del artculo 25, que faculta a los estados para explotar directamente los servicios locales de gas canalizado. El tercer apartado del mismo artculo 25 tambin se refiere a una posible facultad estatal: la de instituir regiones metropolitanas, aglomeraciones urbanas y microrregiones, pero el ejercicio de esta facultad se sujeta a una ley complementaria, lo que entraa que, en realidad, la creacin de esas regiones debe ser aprobada por el Legislativo federal. Terminaremos sealando que el supuesto mayor mbito competencial que a los estados y al Distrito Federal parece dar la Constitucin de 1988, por lo menos en comparacin con otros cdigos constitucionales federales examinados, no ha revertido en una autntica dinamizacin del federalismo brasileo, enormemente centralizado en la realidad cotidiana,
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como ya antes tuvimos ocasin de exponer con mayor detenimiento. VI. L A COMPENSACIN FINANCIERA I. La Federacin y los estados miembros necesitan cobrar impuestos a fin de poder hacer frente a la prestacin de los servicios pblicos a que cada ente viene obligado. Consecuentemente, en todo Estado federal, como resultante ineludible de la divisin de competencias, se ha de llevar a cabo a su vez una divisin de las rentas o ingresos pblicos, particularmente de los ingresos tributarios. Pues bien, el conjunto de reglas jurdicas que establecen la distribucin de tributos o impuestos entre el poder federal y los poderes estatales es lo que ha recibido en la doctrina alemana la denominacin de compensacin financiera (Finanzausgleich). En la compensacin financiera, como afirma Schambeck,227 es donde se pone de manifiesto con la mxima claridad la relacin entre Bund y Lnder, pues la Federacin slo puede disponer de los ingresos por impuestos que se han generado en sus Lnder, y, viceversa, los Lnder necesitan de la Federacin para poder realizar financieramente sus funciones. 228 De aqu derivan posiciones contrapuestas en la realidad poltica: cunto puede ir desde un Land al Bund y cunto puede regresar de nuevo en el marco de la compensacin financiera. Quiz por lo mismo, Puhle ha podido afirmar 229 que la forma concreta del ajuste financiero interno es la que determina en
227 Schambeck, Herbert, Posibilidades y lmites del federalismo, op. cit., nota 1, p. 84. 228 Lpez Aranguren (en El federalismo americano..., cit., nota 27, p. 403) constata, en relacin al federalismo estadounidense, que las relaciones ms importantes entre los poderes federal, estatal y local son las que se establecen y desarrollan a travs de las subvenciones federales. Y Fras, refirindose a Argentina, llega a anloga conclusin, al afirmar que el gasto pblico proporciona el cuadro ms vivo de las interrelaciones entre provincia y nacin. Fras, Pedro J., La provincia argentina, Crdoba, 1976, pp. 47 y ss. 229 Puhle, Hans-Jrgen, Problemas del federalismo alemn, op. cit., nota 47, p. 95.
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detalle el carcter de un Estado federal y la que, a la larga, le da su acento, y en igual direccin, Carpizo 230 considera que el punto clave de un Estado federal no es primordialmente de naturaleza jurdica, sino econmica, pues su verdadera columna vertebral reside en la aptitud de vida de las entidades federativas, esto es, en si pueden existir sin la ayuda econmica del centro o si, por el contrario, una parte considerable de su presupuesto es cubierto por la Federacin, supuesto este ltimo en el que el sistema federal se aproximar al unitario. No creemos necesario aadir ms. Es obvio que sin suficiente independencia econmica, la autonoma de los estados frente a la Federacin puede quedar reducida a la nada por amplio que sea su diseo constitucional. En definitiva, en cuanto que la superioridad financiera fe deral es un grave lastre para la autonoma de los estados miembros, se comprende la enorme relevancia de las reglas de compensacin financiera, pues las mismas se nos presentan como un indicador inequvoco de la distribucin real del poder en el seno del Estado federal. II. Un repaso muy superficial de la compensacin financiera entre estados y Federacin en los Estados federales ms caractersticos nos pone de relieve la tendencia al crecimiento de la dependencia financiera de los estados respecto de la Unin o Federacin que se ha venido produciendo casi sin interrupcin a lo largo del siglo XX. En Estados Unidos, la evolucin ha sido realmente notable. En un primer momento, los impuestos directos eran distribuidos entre los estados con arreglo a su poblacin. La entrada en vigor en 1913 de la enmienda XVI 231 posibilitaba la creacin de un impuesto federal sobre la renta, que afectaba directamente al contribuyente. El rpido y progresivo incremento de ingresos que este impuesto iba a facilitar rompera el
Carpizo, Jorge, Federalismo en Latinoamrica, cit., nota 33, p. 43. A tenor de la enmienda XVI: El Congreso queda facultado para imponer y recaudar contribuciones sobre la renta, sea cual fuere su origen, sin necesidad de distribucin proporcional entre los varios Estados, y sin regirse por censo o enumeracin alguna.
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equilibrio financiero entre los estados y la Unin en favor de sta. Ello explica que a partir del New Deal se desarrollara fuertemente la ayuda federal a los estados en forma de subvencin federal. En su diseo, la inmensa mayora de las subvenciones federales (grant-in-aid) eran del tipo categrico y condicional, 232 es decir, establecan determinadas condiciones que los poderes estatales o locales tenan que comprometerse a cumplir para recibir la ayuda federal. En ocasiones, recuerda Durand, 233 al no avenirse un estado, el poder federal lleg a dirigirse al propio contribuyente aisladamente, con subvenciones o desgravaciones condicionales; as, no pudiendo com prar el consentimiento del estado, compraba el del individuo, invadiendo de hecho sectores que correspondan de derecho a la competencia exclusiva de los estados miembros. El periodo que media entre la presidencia de Franklin D. Roosevelt (que se inicia en 1932) y la de Dwight D. Eisenhower (que finaliza en 1960) es el de mayor crecimiento de este tipo de subvenciones federales condicionales. Por lo dems, el crecimiento de los ingresos federales procedentes de impuestos condujo a que en 1955 dichos ingresos alcanzaran el 71% del total frente al 14% que suponan los ingresos procedentes de impuestos de los estados y el 15% que significaban los ingresos locales. Aunque el paso de los aos ha reducido esas diferencias, lo cierto es que, aproximadamente, los ingresos federales procedentes de impuestos duplican a los estatales de la misma procedencia. 2 3 4 III. La situacin de los Lnder en el sistema tributario austriaco no es mucho mejor. Como destaca Schambeck, 235 los Lnder no tienen ninguna soberana fiscal; son simplemente organizaciones de distribucin. En 1982, el 96% de los in232 Lpez Aranguren, Eduardo, El federalismo americano..., cit., nota 27, p. 107. 233 Durand, Charles, El Estado federal en el derecho positivo, op. cit., nota 10, p. 196. 234 Sobre el federalismo fiscal en los Estados Unidos, cfr. Lpez Aranguren, Eduardo, El federalismo americano ..., cit., nota 27, pp. 225 y ss. 235 Schambeck, Herbert, Posibilidades y lmites del federalismo, op. cit., nota 1, p. 85.
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gresos de los Lnder provenientes de impuestos procedan de la participacin en la recaudacin y slo el 4% de los im puestos propios. En cuanto a las reglas por las que se rige la compensacin financiera en Austria, destacaremos que desde 1948 la legislacin ha enumerado taxativamente los tributos federales exclusivos, mientras que el catlogo de los tributos de los Lnder slo tena valor indicativo. En resumen, la Federacin ha asumido prcticamente todos los hechos imponibles, lo que se ha traducido en que apenas reste espacio a los Lnder para la creacin de tributos. En Alemania, como recuerda la doctrina, 236 la Constitucin de Weimar y las reformas financieras de Erzberger de 19191920 fijaron las bases definitivas para el papel dominante del Reich, pues tal reforma vino a suponer que, con excepcin de los impuestos de derechos reales (como el impuesto sobre el suelo y sobre la propiedad inmobiliaria) y de los impuestos locales, en lo esencial destinados a los municipios y en parte a los Lnder, ahora todos los impuestos afluan al Reich y eran administrados por l, que transfera a los Lnder cuotas fijas de los ingresos provenientes de ciertos impuestos, como el de la renta y el de sociedades. Lo que se ha dado en llamar la Constitucin financiera ha sido objeto de algunas reformas en la Grundgesetz y, desde luego, de una gran controversia, resultante de la notable debilidad financiera de los Lnder. A la vista de las reglas ordenadoras de la compensacin financiera, puede decirse, en sntesis, que los Lnder alemanes tienen un rol muy destacado en la gestin impositiva y muy reducido en la normacin legislativa de los impuestos. Si las autoridades financieras re gionales son quienes gestionan la mayor parte de los impuestos, los Landtge, esto es, los Parlamentos regionales, cuentan con muy reducidas competencias legislativas en esta materia, incluso respecto de aquellos impuestos cuya recaudacin vaya a parar ntegramente a las arcas regionales. Por el contrario,
236 Puhle, Hans-Jrgen, Problemas del federalismo alemn, op. cit., nota 47, p. 96.
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los municipios s tienen en algunos impuestos, como aqullos sobre los derechos reales, la facultad de determinar per se los tipos impositivos. La Ley Fundamental de Bonn ha tratado de garantizar una administracin presupuestaria autnoma e independiente de las dems, tanto respecto del Bund como de los Lnder. Como recuerda Vogel, 237 la Grundgesetz trata de observar este pos tulado mediante, entre otros instrumentos, la regulacin de un rgimen de compensaciones tanto verticales como horizontales, as como mediante la previsin de formas de financiacin mixtas. Las compensaciones verticales comprenden no slo la distribucin de impuestos entre la Federacin y los Lnder, reglamentada por normas federales, sino tambin la distribucin entre los Lnder y los municipios, regida por normas regionales. La compensacin horizontal se lleva a cabo entre los Lnder pobres y los ricos, o entre regiones estructuralmente dbiles y regiones ricas de un mismo Land. La realidad financiera es, con todo, incontestable, acomodndose a las pautas de otros pases. En 1910, los ingresos pblicos se distribuan del siguiente modo: el 21% se destinaba al Imperio; el 44% a los estados miembros de la Federacin y el 35% restante a los municipios. Estos porcentajes haban cambiado de modo radical en 1958, pues la distribu cin ese ao era la siguiente: el 52% de los ingresos para la Federacin, el 30% para los Lnder y el 18% para los municipios. 238 Esta pauta se ha mantenido a grandes rasgos, siendo el Bund quien dispone de una mayor capacidad financiera, aunque tambin sea quien debe efectuar la mayor parte de los pagos. IV. Los rasgos y pautas sealados hasta ahora los vamos a encontrar tambin, incluso notablemente acentuados, en los sistemas federales de Iberoamrica.
237 Vogel, Juan Joaqun, El rgimen federal de la ley fundamental , op. cit. , nota 24, p. 666. 238 Puhle, Hans-Jrgen, Problemas del federalismo alemn, op. cit., nota 47, pp. 102 y 103.
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Con la Constitucin de 1853-1860, las provincias argentinas iban lgicamente a renunciar a una parte importante de sus recursos propios. Ese sacrificio de las provincias tendra su contrapartida en la ineludible obligacin constitucional para el gobierno central de garantizar la autonoma econmica de las provincias. De ah que, como recuerda Linares Quintana, 239 en forma paralela a la garanta federal de la autonoma poltica, los constituyentes crearon la garanta fe deral de la autonoma econmica, instrumentada primordialmente por los apartados 8 y 16 del artculo 67 del texto originario de la Constitucin, 240 que hoy tienen su equivalencia en los apartados 9 y 18 del artculo 75, si bien el ltimo de ellos fue modificado en 1994. En coherencia con lo anterior, la Constitucin estableci una separacin de fuentes tributarias entre la Federacin y las provincias. Bsicamente, los impuestos directos correspon dan a las provincias y slo excepcionalmente, bajo las con diciones determinadas por el apartado 2 del artculo 67 (que el Congreso declare su imposicin por tiempo determinado en razn de que la defensa, seguridad comn y bien general del Estado lo exija), poda imponerlas la nacin. Por otra parte, nada sealaba la carta constitucional de los impuestos indirectos, por lo que, conforme al principio del federalismo residual, haba de entenderse que tambin correspondan a las provincias. La creacin por el gobierno federal de impuestos al consumo, en 1897, comenz a alterar el sistema tribu tario inicialmente diseado al producirse una concurrencia de hecho de fuentes tributarias. En 1932, al amparo del artculo 67.2 de la Constitucin, el Congreso proceda a establecer impuestos directos.
239 Linares Quintana, Segundo V., La garanta del principio federal..., op. cit., nota 34, p. 408. 240 El apartado 8 del artculo 67 impona al Congreso de la nacin acordar subsidios del Tesoro Nacional a las provincias cuyas rentas no alcancen segn sus presupuestos a cubrir sus gastos ordinarios. Y el apartado decimosexto especificaba como deber del Congreso proveer lo conducente a la prosperidad del pas, al adelanto y bienestar de todas las Provincias.
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El verdadero hito de la violacin de las normas constitucionales se encuentra, sin embargo, en la Ley nm. 12.139, de 1935, por la que se unificaron los impuestos internos, surgiendo el sistema de coparticipacin impositiva entre la nacin y las provincias. A partir de este momento, el aparta miento de las normas constitucionales fue constante, tergiversndose su interpretacin hasta el punto de que los impuestos indirectos fueron considerados concurrentes (y constitucionalmente, hoy, as lo son a tenor del artculo 75.2) y la excepcionalidad de la creacin de impuestos directos por la nacin se convirti en normalidad, con clara transgresin de la letra y del espritu del artculo 67.2 del texto constitucional originario.241 El rgimen de coparticipacin impositiva entraa que la nacin legisle, recaude y reparta en virtud de un convenio con las provincias y stas, a su vez, redistribuyan con sus propios municipios. Si bien el sistema de coparticipacin parece acomodarse a las exigencias de la siempre conveniente simplificacin de los ordenamientos impositivos, como precisa Fras, 242 la constitucionalidad de dicho sistema no ha dejado de ser cuestionada, presentndose adems por algn sector de la doctrina 243 como un ejemplo ilustrativo de la involucin institucional, sobre la base de que las provincias se limitan, sin ms, a adherirse sin reserva alguna a la ley-contrato nacional que establece el sistema de la coparticipacin. Con todo, la realidad revela que, al margen ya de la flagrante conculcacin constitucional y afectacin del sistema federal que ha supuesto la coparticipacin, en las seis dcadas que median entre la implantacin de ese sistema y la reforma constitucional de 1994, el sistema co241 Fras ha destacado el histrico abuso que la nacin ha hecho de su facultad excepcional de establecer contribuciones directas en forma incons titucional. Fras, Pedro J., Constitucionalidad de la coparticipacin impositiva federal, Cuadernos de Federalismo, Crdoba, Instituto de FederalismoAcademia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales, 1988, nm. II, p. 16. 242 Fras, Pedro Jos et al., Derecho pblico provincial , Buenos Aires, Depalma, 1987, p. 351. 243 Linares Quintana, Segundo V., La garanta del principio federal..., op. cit., nota 34, p. 408.
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participativo se ha ido afirmando y consolidando por la fuerza de los hechos, lo que explica su constitucionalizacin en la ltima reforma. Los efectos prcticos del sistema han sido la total dependencia econmico-financiera de las provincias respecto de la nacin, 244 verdadero factor determinante, segn Quiroga Lavi 245 y otros sectores doctrinales, en la desvirtuacin del fe deralismo argentino. En esta situacin se lleg a la reforma constitucional de 1994 que, en sntesis, introdujo estas innovaciones: a) Establece con algo ms de claridad el sistema de distribucin impositiva entre la nacin y las provincias (artculo 75.2). A la primera, como facultad concurrente con las provincias, compete la imposicin de contribu ciones indirectas y la de contribuciones directas, por tiempo indeterminado, proporcionalmente iguales en todo el territorio de la nacin, siempre que la defensa, seguridad comn y bien general del Estado lo exijan. b) Define como coparticipables las contribuciones indirectas y las directas que excepcionalmente recaude el gobierno nacional, salvo la parte o el total de ellas que tengan asignaciones especficas. 246
244 Esta dependencia financiera provincial, con anterioridad a la reforma de 1994, se manifestaba en el hecho de que, recaudados sus propios recursos por la nacin, en razn de haberle delegado las provincias esa funcin, tales recursos retornaban disminuidos en el 51.5%, pues el 48.5% permaneca en manos de la nacin y el 3% iba a un Fondo de Desarrollo Nacional. Por lo dems, de la importancia del montante total de ingresos provinciales provenientes de la coparticipacin dan idea estos datos: el 50% de sus ingresos, en el caso de las provincias ms ricas, como Buenos Aires, Crdoba o Santa Fe, y el 90%, en el caso de las menos desarrolladas, cuyos ingresos, de esta forma, dependan casi en su totalidad del sistema coparticipativo. 245 Quiroga Lavi, Humberto, Derecho constitucional latinoamericano, cit., nota 66, p. 723. 246 Las asignaciones especficas de recursos coparticipables implican una transferencia de ingresos provinciales y nacionales a algn sector en especial (as, por ejemplo, el Fondo Nacional de Autopistas). Prez Hualde (en Coparticipacin de impuestos: hacia un federalismo concertado, Crdoba, Acade-
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c) Eleva al mximo rango normativo la figura de la leyconvenio. Este instrumento normativo, ya preexistente aunque no reconocido constitucionalmente, era una ley federal que tena condicionada su validez a la participacin o aprobacin de las provincias. En rigor, dice Quiroga Lavi, 247 se trataba de acuerdos de concertacin que implicaban un cierto ejercicio de poder constituyente derivado por cuanto, a travs de ellos, se modificaba el cuadro de competencias constitucionales de la estructura federal. En anloga direccin, Fras248 entenda que la ley-convenio era un instrumento de con certacin aunque distinto de los tratados interprovinciales previstos por el actual artculo 125 de la Constitucin (antes de la reforma de 1994, por su equivalente, el artculo 107) porque en la ley-convenio era el gobierno federal quien convocaba a las provincias a un contrato de adhesin, mientras que en el tratado interprovincial o en otras figuras convencionales subyacan ms posibilidades de negociacin que en la ley-convenio. Prez Hualde, 249 por su parte, cree que la ley-convenio est muy prxima a un tratado interprovincial al que se acercan la nacin y las provincias en un acuerdo de coor-
mia Nacional de Derechos y Ciencias Sociales de Crdoba, 1998, pp. 11 y 12) considera criticable y atentatorio contra el espritu federal que en general inspira la norma, el hecho de que las asignaciones especficas (que son despus objeto del artculo 75.3) se encuentren previstas en el artculo 75.2 para su extraccin de la masa a repartir y no en lo que respecta a su tratamiento y creacin, objeto del artculo 75.3, escapando por lo mismo al marco de la ley-convenio y al subsiguiente control del organismo fiscal fe deral. Dicho de otro modo, a las provincias escapa el establecimiento y modificacin de las asignaciones especficas, que queda en manos exclusivas del Congreso nacional. 247 Quiroga Lavi, Humberto, Derecho constitucional latinoamericano, cit., nota 66, p. 651. 248 Fras, Pedro J., El federalismo argentino. Introduccin al derecho pblico provincial, Buenos Aires, Depalma, 1980, pp. 86 y 87. 249 Prez Hualde, Alejandro, Coparticipacin de impuestos..., cit., nota 246, pp. 21 y 22.
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dinacin de facultades concurrentes, como es la creacin de impuestos indirectos, y de reglamentacin de la facultad extraordinaria de redistribuir que el texto constitucional, tras su reforma de 1994, ha reconocido al gobierno federal bajo control de un organismo federal. 250 Al margen ya de la naturaleza de la ley-convenio, su constitucionalizacin en el prrafo segundo del artculo 75.2 tiene la virtualidad de dejar sin sentido el debate acerca de la conformidad o disconformidad con la Constitucin de este instrumento normativo. d) La ley-convenio es estrictamente regulada por la Constitucin, tras la reforma de 1994, quedando sujeta a un conjunto de condiciones o requisitos que, en sntesis, son los siguientes: 1) el Senado es la Cmara de origen; 2) la sancin requiere de la mayora absoluta de los miembros de cada cmara; 3) veda su modificacin unilateral; 4) no puede ser reglamentada; 5) se exige su aprobacin por las provincias; 6) concreta el elemento al que habr de atenderse para la distribucin entre la nacin, las provincias y la ciudad de Buenos Aires: las competencias, servicios y funciones de cada una de ellas; 7) finalmente, precisa los criterios objetivos a los que habr de atender el reparto: la equidad, la solidaridad y la prioridad para lograr un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional. Lgicamente, los juicios suscitados por la reforma constitucional en este aspecto han sido muy contrapuestos. Mientras hay quien cree 251 que la reforma eleva a la normatividad constitucional la inversin del sistema impositivo consagrado
250 Con anterioridad a la reforma de 1994, el organismo federal existente era la Comisin Federal de Impuestos en la que estaban representadas todas las provincias, que encontraba su base en la Ley nm. 23.548, que era una verdadera ley-convenio, pues se hallaba suscrita por todas las provincias. 251 Castorina de Tarquini, Mara Celia, El rgimen federal..., op. cit., nota 70, p. 357.
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en la Constitucin de 1853-1860 y la incapacidad imponible provincial que sobrevino a las leyes de coparticipacin, con los graves perjuicios subsiguientes para el federalismo argentino, hay quien considera 252 que la incorporacin del instituto de la ley-convenio a la Constitucin es una trascendental reforma destinada a afianzar el federalismo de concertacin, en uno de los captulos ms conflictivos de la historia argentina: la relacin financiera entre nacin y provincias. En cualquier caso, desde una visin eminentemente realista y pragmtica, que es la de Prez Hualde, 253 parece bastante evidente que hoy es difcil pensar en otros mtodos distintos a ste que se viene aplicando desde 1935 y que, en trminos del mismo autor, ha sido blanqueado por la reforma constitucional. El sistema coparticipativo de las leyes-convenio puede con ducir, aunque ello no sea una consecuencia inexcusable del mismo, a un federalismo de negociacin y concertacin. Que sea as depender de que se quiebre con una dinmica histrica en la que las provincias no hacan otra cosa que plegarse a lo acordado por los rganos de la nacin. Si se camina en la direccin del federalismo cooperativo, nico camino, como se ha significado,254 para la construccin de una Federacin moderna que d una respuesta inteligente a los con flictos generados, se estarn sentando las bases de un federalismo nuevo. 255 Sin embargo, habr que esperar a ver el funcionamiento real del sistema coparticipativo tras la reforma de 1994, a fin de poder valorar si, efectivamente, se ha
252 Hernndez, Antonio Ma. (h), Federalismo, autonoma municipal..., cit., nota 98, p. 57. 253 Prez Hualde, Alejandro, Coparticipacin de impuestos..., cit., nota 246, p. 17. 254 Hernndez, Antonio Ma. (h), El fortalecimiento federal, op. cit., nota 71, p. 121. 255 Benito C. Garzn (La coparticipacin y las regiones, Boletn Informativo de la Asociacin Argentina de Derecho Constitucional, ao XIII, nm. 138, octubre de 1997, p. 12) llega a afirmar que la coparticipacin y la regionalizacin (impulsada por la reforma de 1994) son instrumentos fundamentales de una nueva arquitectura federal.
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cambiado de direccin o si, por el contrario, lo nico que se ha hecho es constitucionalizar el antiguo sistema por el que las provincias se vean obligadas a coparticipar y, en definitiva, a adherirse a la ley-convenio, porque carentes de recursos propios, no disponan de la capacidad de enfrentarse al gobierno central. V. En Brasil, ya desde la Constitucin de 1891, que con cedi un amplio margen en materia impositiva a los estados, stos tuvieron una cierta autonoma financiera, creando en un primer momento determinados impuestos que despus seran declarados por el Supremo Tribunal Federal inconstitucionales. El rgimen autoritario de Getulio Vargas (1930-1945) y, de modo particular, el rgimen militar que gobern Brasil de 1964 a 1985, centralizaron fuertemente el poder, lo que se logr, especialmente con el rgimen militar, mediante la con centracin de la facultad tributaria en el gobierno federal. Bien es verdad que la restauracin de la democracia y la norma fundamental en que el nuevo proceso plasm, la Constitucin de 1988, iba a llevar a cabo una reasignacin de los ingresos provenientes de los impuestos de los poderes federales a los estatales y municipales. Por lo mismo, la doctrina 256 ha considerado que en materia tributaria el vigente cdigo constitucional no ha sido tan centralizador como lo ha sido en otros aspectos e incluso con carcter general. La Constitucin dedica el captulo primero del ttulo VI al sistema tributario nacional. Tras regular los principios generales del sistema y las limitaciones del poder tributario, se contemplan en tres secciones separadas los impuestos de la Unin, de los estados y del Distrito Federal y, finalmente, de los municipios, para terminar con una ltima seccin dedicada al reparto de los ingresos tributarios. El artculo 153 contempla los impuestos cuyo establecimiento es competencia de la Unin, entre ellos, los impuestos sobre la renta y beneficio de cualquier naturaleza, sobre la importacin y sobre los productos industrializados. Junto a tales impuestos, el artculo 154 faculta a la Unin para esta256
Ribeiro Bastos, Celso, Curso..., cit., nota 12, p. 273.
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blecer, mediante ley complementaria, cualesquiera otros im puestos distintos de los previstos en el artculo 153, siempre que no sean iguales a otros ya establecidos constitucionalmente ni que tengan las bases imponibles semejantes a las de otros impuestos previstos en la ley fundamental. Estas restricciones desaparecen ante la inminencia de guerra exterior, supuesto en el que la Unin es autorizada (artculo 154, fraccin II) para establecer impuestos extraordinarios, independientemente de que estn o no comprendidos en su mbito de competencia tributaria, en el bien entendido de que, desaparecidas las causas que propiciaron la creacin de estos impuestos, stos habrn de suprimirse gradualmente. Los estados y el Distrito Federal son competentes para establecer los impuestos que enumera el artculo 155, de los que hay que destacar el impuesto sobre transmisiones mortis causa (el impuesto sobre transmisiones inter vivos por cualquier acto oneroso, tambin de la competencia estatal en la Constitucin de 1967, ha pasado ahora a ser de competencia municipal) y el impuesto sobre operaciones relativas a la circulacin de mercancas y prestacin de servicios de transporte, que es la fuente principal de los ingresos estatales. Junto a los ingresos impositivos de los estados, la Constitucin establece unos ingresos adicionales provenientes del reparto de ingresos tributarios (artculos 157 y 159). Destaquemos que a los estados les corresponder el 20% de la recaudacin de los impuestos que, mediante la ley complementaria a que alude el artculo 154, fraccin I, pudiese establecer la Unin (artculo 157, fraccin II). Asimismo, el 10% del importe de la recaudacin del impuesto sobre productos industriales, en proporcin al valor de las respectivas exportaciones de este tipo de productos; del montante recibido por este concepto, los estados entregarn el 25% a los municipios (artculo 159, fraccin II). Finalmente, la Unin entregar el 21.5% del importe de la recaudacin de los im puestos sobre la renta y ganancia o beneficio de cualquier naturaleza y sobre productos industriales al Fondo de Participacin de los municipios y el 3% para la aplicacin en pro-
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gramas de financiacin al sector productivo de las regiones Norte, Nordeste y Centro-Oeste. En conclusin, la Constitucin de 1988 ha fortalecido en alguna medida la posicin financiera de los estados y de los municipios, bien que, pese a ello, como constata Pinto Ferreira,257 la supremaca financiera de la Unin sobre los estados cada da se acente ms. VI. La delimitacin de competencias tributarias en Mxico ha venido condicionada por la doctrina que en el siglo XIX fij la Suprema Corte de Justicia, que hizo suya la llamada tesis Hamilton que, en lo que ahora interesa, supona que en materia impositiva, la Federacin dispona de facultades expresas, y slo ella poda fijar tributos sobre determinadas materias, pudiendo en todo lo dems ejercer la facultad tributaria tanto la Federacin como las entidades federativas. Como recuerda Carpizo,258 esta doctrina creo en Mxico una anarqua fiscal de graves consecuencias al suscitar el problema de la doble tributacin. Las Constituciones federales decimonnicas de Mxico no llegaron nunca a garantizar a los estados miembros las fuentes de financiacin necesarias para poder actuar con cierta autonoma, por lo que las entidades federativas casi siempre se encontraron con una situacin de dependencia econmica respecto de la Federacin. La Constitucin de 1917 mantuvo formalmente el sistema que tan graves perjuicios haba causado en el siglo anterior. En su artculo 73, apartado XXIX-A, a ttulo de facultad del Congreso de la Unin, se establece la competencia impositiva exclusiva de la Federacin para el establecimiento de una serie de contribuciones: sobre el comercio exterior, sobre el aprovechamiento y explotacin de determinados recursos naturales, sobre instituciones de crdito y sociedades de seguros, sobre servicios pblicos y, por ltimo, sobre un conjunto
Pinto Ferreira, Luz, Curso..., cit., nota 19, p. 553. Carpizo, Jorge, El federalismo mexicano en la actualidad, en Valads, Diego y Carpizo, Jorge, Problemas del federalismo mexicano, op. cit., nota 20, pp. 210 y 211.
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de materias expresamente mencionadas por la propia norma y sobre las que cabe el establecimiento de contribuciones especiales. En el mismo precepto dispone que las entidades federativas participarn en el rendimiento de las contribuciones especiales, en la proporcin que la ley secundaria federal determine, debiendo a su vez las legislaturas estatales fijar el porcentaje correspondiente a los municipios en sus ingresos por concepto del impuesto sobre la energa elctrica. El artculo 131, a su vez, establece como facultad privativa de la Federacin gravar las mercancas que se importen o exporten o que pasen en trnsito por el territorio nacional. Y en una interpretacin a sensu contrario puede entenderse que el artculo 117 establece como competencia tributaria fe deral el impuesto del timbre. Si a la enumeracin constitucionalmente descrita se le aplica el principio del federalismo residual en favor de los estados, recogida, como ya vimos, en el artculo 124, habra que concluir que todos los dems impuestos y contribuciones eran de competencia de las entidades federativas. As lo entiende Carpizo.259 Bien es verdad que el automatismo de la entrada en juego de la clusula residual, a nuestro modo de ver, encontraba un obstculo difcil de sortear. El artculo 73, fraccin VII facultaba al Congreso de la Unin para imponer las contribuciones necesarias a cubrir el presupuesto. Esta pre visin pareca otorgar a la Federacin una potestad tributaria ms amplia que la anteriormente enumerada. Y as vendra a corroborarlo la Suprema Corte de Justicia. En una sentencia de 1965, la Corte iba a establecer una doctrina bien conocida y que ha perdurado con el devenir del tiempo. 260 A juicio de la Corte, la Constitucin no opta por una delimitacin de la competencia federal y la estatal para el establecimiento de impuestos, sino que sigue un sistema complejo cuyas premisas fundamentales son las siguientes:
Carpizo, Jorge, Federalismo en Latinoamrica, cit., nota 33, p. 50. Parte de la sentencia puede verse en Valencia Carmona, Salvador, Derecho constitucional mexicano a fin de siglo , cit. , nota 74, p. 296.
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1) Concurrencia contributiva de la Federacin y los estados en la mayora de las fuentes de ingresos (artculos 73, fraccin VII, y 124). 2) Limitaciones a la facultad impositiva de los estados me diante la reserva expresa y concreta de determinadas materias (artculo 73, fraccin XXIX). 3) Restricciones impresas (esto es, expresamente previstas en el articulado constitucional) a la potestad tributaria de los estados (artculos 117, fracciones V, VI y VII, y 118). Los efectos de esta jurisprudencia iban a incidir an ms en el ya sealado desequilibrio financiero entre la Federacin y los estados. 261 A hacer frente a tal situacin ha respondido el llamado sistema nacional de coordinacin fiscal, aprobado por una Ley de diciembre de 1978 que, segn Valencia Carmona, 262 representa un plausible esfuerzo en orden al robustecimiento de las finanzas locales y municipales. El objeto del sistema de coordinacin fiscal es establecer la congruencia entre los ordenamientos tributarios federales y los de los entes locales (estados, Distrito Federal y municipios), a fin de establecer la participacin que corresponda a tales entidades territoriales respecto de los ingresos federales. La coordinacin se instrumenta por intermedio de un convenio de adhesin de la entidad de que se trate, abonndose las cantidades procedentes a travs de un fondo general. El acuerdo previo entre entidades federativas y Federacin se asienta en que sea la Federacin la que cobre el impuesto de que se trate y despus entregue a los estados un determinado porcentaje. El Programa para un Nuevo Federalismo, aprobado por De creto del 6 de agosto de 1997, del que ya nos hicimos eco
261 Carpizo (en Federalismo en Latinoamrica, cit., nota 33, p. 51) recuerda que en 1966 los ingresos de la Federacin procedentes de impuestos constituan el 83.4% del total de ingresos tributarios, mientras que los es tados slo perciban el 8.9%, repartindose el resto el Distrito Federal y los municipios. 262 Valencia Carmona, Salvador, Derecho constitucional mexicano a fin de siglo, cit., nota 74, p. 296.
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con anterioridad, incluye como uno de sus subprogramas el que se denomina federalismo hacendario, lo que es revelador de una conciencia de la necesidad de modificar las reglas que rigen la compensacin financiera en el federalismo me xicano. Fix-Zamudio y Valencia Carmona263 se han hecho eco de la opinin generalizada de que el futuro del pas requiere de un replanteamiento todava ms radical del pacto federal, particularmente en el aspecto financiero. La reforma financiera debe empezar por las propias normas constitucionales, las cuales establecieron un sistema fiscal que hoy, a juicio de los mismos autores, demanda una revisin profunda y una redistribucin de las fuentes de ingresos. A tal redistribucin impositiva debiera acompaar una ley reglamentaria de participaciones, en la que se fijen procedimientos precisos, criterios objetivos para su asignacin y recursos de inconformidad pertinentes a estados y municipios. En definitiva, Mxico parece que puede caminar en un sentido anlogo al que se sigue en Argentina, aunque an sean precisos muchos pasos en tal direccin. VII. La Constitucin venezolana de 1864 dej a los estados la libre administracin de sus productos naturales, y como eran las minas y las salinas las fuentes impositivas de mayor rendimiento, los estados que disponan de tales fuentes de riqueza se obligaron a reservar, de lo recibido procedente de rentas nacionales en beneficio de los estados, una determinada suma en favor de aquellos otros estados que carecan de las mencionadas riquezas naturales. La Constitucin de 1881, bajo las presiones del general Guzmn Blanco, que pretenda asegurarse una hacienda pblica centralizada y cuantiosa, aun reconociendo a los estados la libre disposicin de sus productos naturales, estableci a rengln seguido la renuncia de los mismos a la administracin de tales bienes en beneficio del gobierno nacional, recibiendo en contrapartida una serie de compensaciones (los dos
263 Fix-Zamudio, Hctor y Valencia Carmona, Salvador, Derecho constitucional mexicano y comparado, cit., nota 76, pp. 940 y 941.
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tercios del total que produjeran todas las aduanas de la Repblica, el impuesto de trnsito y los dos tercios de lo que produjeran las minas y salinas administradas por el poder federal, renta que se distribua en proporcin a la poblacin de cada estado). La centralizacin tributaria se acentuar en la Constitucin de 1925, pues desde entonces las rentas impositivas provenientes de minas, salinas, perlas y tierras baldas ingresarn al tesoro nacional, no ya como antes, para ser repartidas entre los estados proporcionalmente a su poblacin, sino para ser administradas libremente por el poder central. Es a partir de ese momento, en que los estados pierden casi la totalidad de sus competencias en materia tributaria, cuando sus ingresos van a nutrirse casi en exclusiva de una partida que se incluye anualmente en el presupuesto nacional y que se conocer con el nombre de situado constitucional, partida que, como recuerda Oropeza, 264 fue inicialmente de diez millones de bolvares para pasar posteriormente a fluctuar entre el 12 y el 20% del total de ingresos por rentas nacionales. Esta partida se repartira en proporcin a la poblacin de cada estado hasta 1947. La Constitucin de 1947 elev el montante de esa partida presupuestaria hasta el 25%, por lo menos, del total de ingresos por rentas, y alter el sistema de reparto y los receptores del mismo, que pasaron a ser no slo los estados, sino tambin el Distrito Federal y los territorios federales. El 30% de esta partida se reparta a partes iguales, mientras que el 70% restante se distribua en proporcin a la poblacin de cada una de esas entidades. Pero el rgimen fiscal fue an ms lejos en su sentido centralizador e interventor por parte del poder nacional, al limitar a los entes territoriales receptores del situado la libre disponibilidad de sus ingresos, al quedar obligados a distribuir el 20% entre los distritos municipales, siguiendo los mismos parmetros que para la distribucin del situado entre
264 Oropeza, Ambrosio, La nueva Constitucin venezolana. 1961, cit., nota 38, p. 202.
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los estados. Por si todo ello no fuera suficiente, la Constitucin de 1947 dispuso que una ley nacional establecera la coordinacin de los presupuestos de los Estados, del Distrito Federal y de los Territorios Federales con el presupuesto nacional en las materias en que por su naturaleza deben obedecer a un plan uniforme. En la misma se haba de determinar el modo en que el gobierno nacional haba de orientar y con trolar la inversin del situado por los gobiernos regionales y por las municipalidades. El intervencionismo asfixiante del poder nacional alcanzaba su culmen en la Constitucin de 1947. La Constitucin de 1961, inmediata anterior a la hoy vigente, iba a conservar en sus grandes rasgos las normas centralizadoras expuestas. Ms bien incluso, como aprecia la doctrina, 265 se iban a agravar en un sentido intervencionista y restricto. En efecto, el artculo 229, al normar la figura del situado, lo reduca cuantitativamente, al disponer que
esta partida no ser menos del 12.5% del total de ingresos ordinarios y estimados en el respectivo presupuesto y este porcentaje mnimo aumentar anual y consecutivamente, a partir del presupuesto del ao 1962 inclusive, en un 0.5% por lo menos, hasta llegar a un mnimo definitivo que alcance el 15%.
Asimismo, caso de disminucin de los ingresos, que impusieran un reajuste del presupuesto, el ltimo prrafo del artculo 229 estableca que se procedera a reajustar proporcionalmente el situado. Los municipios haban de participar en el situado en los trminos que estableciera la preceptiva ley orgnica. Dando un paso intervencionista ms respecto de los ya muy numerosos dados en 1947, el prrafo segundo del mismo artculo 229 habilitaba al legislador nacional para fijar lmites a los emolumentos devengados por los funcionarios y empleados estatales y municipales. En 1974 se promulg la Ley Orgnica de Coordinacin del Situado, que dispuso que las entidades federales podan dis265
Ibidem, pp. 202 y 203.
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poner libremente del 50% del situado, quedando el otro 50% sujeto a programas de inversin previstos en convenios obligatorios con los organismos nacionales correspondientes. Frente a este centralismo rampante con la subsiguiente absoluta ausencia de autonoma econmica de los estados, la doctrina reaccion en defensa de una cierta autonoma tribu taria estatal, pues aunque la Constitucin de 1961, siguiendo los pasos de las que le haban precedido, no estableca com petencias tributarias expresas de los estados, en contraste con la asignacin de potestad tributaria originaria a la nacin y a los municipios, se interpret 266 que el artculo 136.8, al declarar de la competencia del poder nacional la organizacin, recaudacin y control de las contribuciones que recaigan sobre la produccin y consumo de bienes que total o parcialmente la ley reserva al poder nacional, tales como las de alcoholes, licores, cigarrillos, fsforos y salinas, no estaba estableciendo una autntica reserva constitucional al poder nacional en materia de impuestos a la produccin y al con sumo de bienes, sino que se estaba remitiendo a lo que dispusiera la ley nacional, por lo que slo los impuestos a la produccin y al consumo de bienes que la ley nacional reservara expresamente al poder nacional podan ser considerados de la exclusiva competencia de ste. Por otro lado, y a mayor abundamiento, carecera de sentido la clusula constitucional del artculo 18.2, que veda a los estados gravar bienes de consumo antes de que entren en circulacin dentro de su territorio si no se sostuviera la interpretacin precedente, pues de tal clusula lo que se infiere es que, una vez dentro del territorio estatal, tales bienes de consumo podan ser gravados por el estado en cuestin. En fin, aun admitiendo una cierta potestad tributaria estatal, la realidad venezolana, ya durante la vigencia de la carta de 1961, mostraba una dependencia casi total de los estados
266 Brewer-Caras, Allan R., Instituciones polticas y constitucionales, cit., nota 56, t. II, pp. 451 y 452.
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respecto de la Federacin. Por lo dems, Alexander 267 se referira a una paradoja evidente, que haca nica la situacin venezolana: en Venezuela los municipios disponen de recursos impositivos ms amplios que los de los estados. 268 La situacin empezara a cambiar ligeramente tras la aprobacin de la Ley Orgnica de Descentralizacin de 1989. De entrada, en ella se dispona una pequea elevacin del situado, que en el presupuesto de 1990 pasara a ser del 16% de los ingresos ordinarios estimados presupuestariamente, incrementndose cada ao en 1% hasta alcanzar el lmite mximo del 20%. Por otro lado, sobre los ingresos ordinarios adicionales que percibiera la Repblica, se atribua a los estados un porcentaje igual al del situado del respectivo ao fiscal. A su vez, el 10% del total de ingresos ordinarios de los estados deba distribuirse entre los municipios (situado municipal), creciendo ese porcentaje cada ao en 1% hasta llegar al 20%. A todo ello hay que aadir que la Ley de 1989 contemplaba nuevas fuentes de ingresos para los estados como: los impuestos especficos al consumo, los aportes que el poder nacional les asignara con ocasin de la transferencia de servicios... etctera. 269 Finalmente, en 1993, la creacin federal del impuesto del valor agregado iba a permitir la financiacin de un recin creado Fondo Intergubernamental para la Descentralizacin, a los fines de la asignacin y administracin por parte de los estados y municipios de los re cursos que les correspondieran provenientes del impuesto al valor agregado. 270
267 Alexander, Robert J., Latin American Politics and Government, Nueva York, Harper and Row Publishers, 1965, p. 45. Citado por Carpizo, Jorge, Federalismo en Latinoamrica, cit. , nota 33, p. 52. 268 El artculo 31 de la carta de 1961 enumeraba las fuentes de ingresos de los municipios, que, como ya se dijo, disponan de potestad tributaria originaria. 269 Para un mayor detalle, cfr. Delfino, Mara de los ngeles, La descentralizacin en Venezuela..., cit., nota 189, pp. 111 y ss. 270 Sobre este Fondo Intergubernamental para la Descentralizacin puede verse Brewer-Caras, Allan R., Instituciones polticas y constitucionales, cit., nota 56, t. II, pp. 458 y ss.
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En este marco contextual se ha llegado a la Constitucin de 1999, que en materia de competencias tributarias de los estados sigue muy de cerca las lneas trazadas por la de 1961, pese a que en cierto momento del proceso constituyente, como recuerda Brewer, 271 quien fuera destacadsimo diputado constituyente por la minora, pareci avanzarse en favor de una mayor autonoma econmica estatal. Estos avances fueron bloqueados y la situacin final nos muestra que los estados seguirn dependientes del situado constitucional, que puede incluso disminuirse, aparte ya de que se le fij un tope mximo del 20% que en la carta de 1961 no tena, pues el nico lmite era de mnimos. La Constitucin de 1999 dedica un precepto (el artculo 167) a contemplar cules son los ingresos de los estados, pero esta norma no va ms all de lo que ya se estableciera en la Ley Orgnica de Descentralizacin diez aos antes, y a la vista de las fuentes de ingresos que contempla, 272 es claro que el situado constitucional (partida equivalente a un mximo del 20% del total de ingresos ordinarios de la nacin) est llamado a seguir siendo la principal fuente de financiacin de los estados. Por lo dems, el propio artculo 167.4, que contempla el situado, dispone que a los municipios les corresponder en cada ejercicio fiscal una participacin mnima del 20% del situado y de los dems ingresos ordinarios del respectivo estado en el que se ubiquen geogrficamente. El intervencionismo del poder central sigue presente en trminos muy semejantes a los de Constituciones precedentes: los estados vienen obligados a destinar a la inversin un mnimo del 50% del monto que les corresponde en concepto de
271 Brewer-Caras, Allan R., La Constitucin de 1999 comentada, cit., nota 80, p. 156. 272 Entre otros ingresos, los procedentes de su patrimonio; las tasas por el uso de sus bienes y servicios, multas y sanciones; los dems impuestos, tasas y contribuciones especiales que se les asigne por ley nacional, y los recursos del Fondo de Compensacin Interterritorial.
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situado; 273 adems, la ley (una ley nacional obviamente) ha de establecer los principios, normas y procedimientos que propendan a garantizar el uso correcto y eficiente de los re cursos provenientes del situado constitucional y de la participacin municipal en el mismo. Destaquemos, por ltimo, que la Constitucin ha creado (artculo 185) un Consejo Federal de Gobierno como rgano encargado de la planificacin y coordinacin de polticas y acciones para el desarrollo del proceso de descentralizacin y transferencia de competencias del poder nacional a los estados y municipios. De este rgano depende el Fondo de Com pensacin Interterritorial (prrafo 2 del artculo 185), destinado a la financiacin de inversiones pblicas dirigidas a promover el desarrollo equilibrado de las regiones, la cooperacin y complementacin de las polticas e iniciativas de desarrollo de las distintas entidades pblicas territoriales y a apoyar especialmente la dotacin de obras y servicios esenciales en las regiones y comunidades de menor desarrollo re lativo. Cada ao el Consejo Federal de Gobierno deber de aprobar los recursos que se destinan a este Fondo y las reas de inversin prioritaria a las que deben ser aplicados dichos recursos. El ms que probable control por el poder central del Consejo Federal de Gobierno, pese a tratarse de un rgano intergubernamental, puede anular el posible germen de un federalismo de concertacin que est nsito en la misma naturaleza de un rgano de esas caractersticas, dejando inalterado el esquema hipercentralizado a que se ajustan las re glas de la compensacin financiera en Venezuela. VIII. Una consideracin de conjunto de las reglas que rigen la compensacin financiera en los sistemas federales latinoamericanos nos revela, con la salvedad quiz de Brasil, la existencia de un proceso histrico anlogo, que ha conducido a la progresiva prdida de potestades tributarias por parte de los estados en favor de la Federacin, proceso que se manifiesta de modo bien perceptible en Argentina y Venezuela.
273 Esta previsin, a tenor de la disposicin transitoria dcima de la Constitucin, deba de entrar en vigor el 1o. de enero de 2001.
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En Mxico, ms que de despojo de potestades tributarias estatales puede hablarse de una anarqua fiscal causada por la no delimitacin rigurosa de las respectivas competencias en este mbito de la Unin y las entidades federativas, que ha terminado desembocando adems en un anlogo desequilibrio financiero entre la Federacin y los estados miembros, rasgo tambin presente en Brasil, si bien la Constitucin de 1988 ha establecido unas reglas de compensacin financiera que denotan mayor sensibilidad hacia las competencias tributarias estatales. Para hacer frente al desequilibrio financiero entre Federacin y estados, rasgo que, como tambin se ha expuesto, es comn a casi todos los sistemas federales de nuestro tiempo, pero que se da en un grado ms acentuado en los federalismos de Iberoamrica, parece caminarse en una direccin semejante: el establecimiento de cauces y rganos de coparticipacin que posibiliten la participacin de las entidades federativas en el proceso que ha de conducir a una mayor financiacin de las mismas, por intermedio del trasvase de fondos impositivos recaudados por la Federacin, y que hagan posible, de igual forma, la presencia de los entes territoriales en foros y rganos de concertacin encaminados a la bsqueda de las soluciones ms eficaces con vistas a un ms efectivo, equilibrado y solidario desarrollo social y regional. Siendo importantes estos avances, no creemos que sean suficientes. Habr que ir a reformas constitucionales o legales que posibiliten una mayor capacidad financiera de los estados para, por intermedio de esa mayor autonoma econmica respecto de los rganos del poder federal, poder ejercer una ms amplia autonoma poltica. VII. LA INTERVENCIN FEDERAL I. La intervencin federal es el procedimiento a travs del cual el gobierno federal trata de restablecer el orden jurdico vulnerado en un estado miembro en los supuestos especficamente sealados por la norma fundamental. Seala Pinto Fe -
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rreira 274 que este instrumento de los poderes federales tuvo su mayor relieve en la poca en que todava se defenda la doctrina de la soberana de los estados, mostrndose de esta forma la intervencin como un medio de coaccin para el cumplimiento de la voluntad federal. Sin embargo, este instituto no slo ha sido relevante en los primeros tiempos del federalismo, sino que su trascendencia ha llegado casi hasta nuestros das y, desde luego, en algunos sistemas federales latinoamericanos, como el argentino y especialmente el brasileo, ha sido pieza clave en la conformacin centralizadora del sistema federal, e incluso, en algunos casos, en la consolidacin del caudillismo. Este instituto no es en modo alguno exclusivo del federalismo de Amrica Latina. La intervencin federal remonta su origen a la Constitucin norteamericana de 1787. En el apartado decimoquinto de la seccin octava del artculo 1o., se faculta al Congreso para dictar disposiciones para llamar a las armas a la milicia, a fin de que haga cumplir las leyes de la Unin, sofoque insurrecciones y repela invasiones.275 En 1792, el Congreso aprob una ley que, reformada en 1795, dispona:
Que en cualquier Estado donde hubiere oposicin a las leyes de los Estados Unidos, o se obstruya su ejecucin, por combinaciones demasiado poderosas para ser reprimidas por el curso normal de los procedimientos judiciales, el Presidente de los Estados Unidos tendr el derecho a convocar a la milicia de dicho Estado, o de cualquier otro Estado o Estados, para reprimir tales combinaciones, y obtener el debido cumplimiento de las leyes.
La primera intervencin de que da noticia la historia norteamericana fue llevada a cabo por el presidente Washington en 1794 para sofocar la llamada Whisky Insurrection.
Pinto Ferreira, Luz, Curso..., cit., nota 19, p. 322. A su vez, la seccin cuarta del artculo 4o. de la Constitucin dispone que: Los Estados Unidos garantizarn a cada Estado de esta Unin una forma republicana de gobierno, y le protegern de toda invasin, y, cuando lo solicitare la Legislatura o el Ejecutivo (si no pudiere convocar la Legislatura), le protegern tambin de toda violencia interna.
274 275
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El Tribunal Supremo consolid la institucin en una sentencia de 1895 en la que aval la intervencin ordenada por el presidente Cleveland en 1894, decidiendo el envo de tropas a Chicago para reprimir un alzamiento interno. En el citado fallo, el Supremo, por el juicio unnime de sus integrantes, razon del siguiente modo:
Toda la fuerza de la nacin puede utilizarse para poner en vigencia, en cualquier parte del pas, el pleno y libre ejercicio de todos los poderes nacionales, y la seguridad de todos los derechos que la Constitucin le encomienda para su custodia. La autoridad del gobierno nacional puede ejercerse para apartar todas las obstrucciones a la libertad del comercio interestatal o al transporte del correo. Si surge la emergencia, el ejrcito de la nacin, y toda su milicia, estn al servicio de ella, para compeler a la obediencia de sus leyes.
La institucin fue recepcionada en Europa por la Constitucin federal suiza de 1874 y, entre otros cdigos constitucionales relevantes, por las Constituciones de Weimar, de la Repblica Federal Austriaca y, tras la segunda posguerra, por la Bonner Grundgesetz. Anschtz, en un trabajo clsico sobre die Reichsexecution, defini este instituto como el conjunto de medidas que permitan a la Federacin obligar a los estados miembros al cumplimiento de sus deberes. La Ley Fundamental de Bonn contempla diversos supuestos de intervencin directa de la Federacin en el mbito de los Lnder con diferentes fines: combatir eficazmente catstrofes naturales o accidentes con repercusiones que desborden el territorio de un Land o evitar la puesta en grave peligro de la existencia o del orden fundamental libre y democrtico de la Federacin o de un Land . En Amrica Latina, el instituto ha sido recepcionado en Argentina y Brasil. En Mxico, aunque formalmente no existe, por lo menos con tal denominacin, la llamada declaracin de desaparicin de los poderes de una entidad federativa ha operado de hecho como eficaz alternativa de la intervencin federal. En Venezuela, la ausencia de una verdadera autono-
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ma organizativa estatal hizo innecesario este instituto. Al nombrar directamente el poder central los gobernadores de los estados (hasta 1989), el control de los rganos nacionales era casi absoluto, no requirindose de una institucin especficamente orientada para la intervencin del poder federal sobre los poderes estatales, pues esa intervencin era permanente, se hallaba institucionalizada. El rasgo ms caracterstico de la intervencin federal en Amrica Latina ha sido el de su empleo abusivo y pertinaz con fines, en muchas ocasiones, realmente espreos, ajenos a la razn de ser de la institucin. La intervencin federal degener as en una prctica arbitrista a la que se recurra con el mero fin de combatir al adversario poltico. Por ello, no slo la desnaturalizacin del federalismo, sino tambin las quiebras frecuentes del sistema democrtico en Amrica Latina tiene mucho que ver con la intervencin federal. II. La intervencin federal, dice Pedro Fras, 276 es el lamento clsico del federalismo argentino, y con ello se refiere a una de las fallas ms importantes de dicho sistema. Baste con sealar, para constatar de modo emprico la importancia de la institucin, que aunque los datos que aportan los distintos sectores de la doctrina no son coincidentes en lo que se refiere al nmero de intervenciones habidas en el pas desde 1853, en general, los datos ofrecidos oscilan entre no me nos de 150 y ms de 200 intervenciones. Sin ir ms lejos en el tiempo, el presidente Menem recurri a esta institucin respecto de seis provincias en los cuatro primeros aos de su mandato; es decir, no se trata de una institucin olvidada. Bien al contrario, de ella, hasta hace poco, se ha hecho uso y abuso. Contrasta este hecho con la taxatividad de las causas que el artculo 6o. contempla como justificativas de la intervencin: garantizar la forma republicana de gobierno, repeler invasiones exteriores y, a requisicin de las autoridades constituidas en cada provincia, para sostenerlas o restablecerlas
276
Fras, Pedro Jos, La provincia argentina, cit., nota 228, p. 15.
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si hubiesen sido depuestas por sedicin o por invasin de otra provincia. La citada norma constitucional (artculo 6o.) no terminaba de precisar el rgano que haba de decidir la intervencin, pues aunque aluda al gobierno federal, esta expresin sera interpretada en el sentido de que aluda al Congreso. As lo corroborara la Corte Suprema en un fallo muy conocido, el dictado en el caso Orfila. Sin embargo, en la realidad, la intervencin fue decidida en unas ocasiones, las ms, por el presidente, y en otras, las menos, por el Congreso.277 Aunque la Constitucin argentina no se refiere a la figura del interventor, lo cierto es que al intervenir una provincia cesaban las autoridades provinciales siendo sustituidas por el interventor en quien se depositaban todo gnero de facultades. De especial gravedad, como valora Carpizo, 278 ha sido la intervencin del Poder Judicial local, que ha supuesto su desaparicin jurdica y su sustitucin por jueces temporales que sirven para cumplir los supuestos fines de la intervencin. Clebre fue el caso de la intervencin sobre el Poder Judicial de la provincia de Santa Fe. 279 En resumen, histricamente, la intervencin federal ha supuesto en Argentina una suerte de cheque en blanco a los rganos federales para asumir en cualquier momento el pleno control de una provincia. La situacin ha llegado a ser tal que la mera amenaza del recurso a la intervencin ha bastado para que los rganos provinciales se avengan a los deseos del poder federal.
277 Antonio Ma. Hernndez ofrece al respecto los porcentajes de las decisiones de intervenir en los 174 casos que l constata como de intervencin federal entre 1853 y 1976: el 32% (56 intervenciones) fueron decididas por el Congreso, mientras que el resto, esto es, el 68% (equivalente a 118 intervenciones), se decidieron por decreto del Poder Ejecutivo sin intervencin alguna del Congreso. 278 Carpizo, Jorge, Federalismo en Latinoamrica, cit., nota 33, p. 70. 279 Cfr., al respecto, Bidart Campos, Germn J., La intervencin federal al Poder Judicial de la Provincia de Santa Fe , La Ley, Buenos Aires, ao XXXII, julio de 1968.
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La reforma constitucional de 1994 ha incidido en la institucin en el sentido de precisar el rgano facultado para decidir la intervencin. El artculo 75.31 otorga al Congreso la facultad de disponer la intervencin federal a una Provincia o a la ciudad de Buenos Aires, como tambin la de aprobar o revocar la intervencin decretada, durante su receso, por el Poder Ejecutivo . A su vez, el artculo 99.20 dispone que si el presidente decreta la intervencin federal en caso de receso del Congreso debe convocarlo simultneamente para su tratamiento. A esta determinacin debe aadirse el hecho de que se ha ampliado considerablemente el periodo de sesiones ordinarias del Congreso. Las modificaciones establecidas son indudablemente positivas, pero quiz debieron darse mayores avances en la delimitacin de una institucin tan perniciosa por su histrica utilizacin abusiva, en la lnea postulada por la doctrina: 280 limitar el tiempo de la intervencin, concretar ms estrictamente las causas habilitantes de la intervencin y limitar expresamente las atribuciones del interventor. Y a ello aadiramos nosotros, suprimir toda intervencin sobre los rganos del Poder Judicial, pues sus posibles excesos deben combatirse por la va de los recursos ante rganos jurisdiccionales federales como la Corte Suprema, adems ya de por interme dio del ejercicio de la potestad disciplinaria por quien corresponda. Por lo dems, no puede soslayarse, como apunta otro sector de la doctrina, 281 que aunque ahora la intervencin federal sea declarada por el Congreso, esta materia puede llegar a caer bajo la rbita del Poder Ejecutivo, al no estar excluida por el artculo 99.3 de la Constitucin de la posibilidad de ser instrumentada a travs de un decreto de necesidad y urgencia.
280 Hernndez, Antonio Ma. (h) Federalismo, autonoma municipal..., cit., nota 98, p. 43. 281 Castorina de Tarquini, Mara Celia, El rgimen federal..., op. cit., nota 70, p. 366.
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III. En Brasil, la intervencin federal fue contemplada ya en la Constitucin de 1891. Su artculo 6o. estableci como pre supuestos materiales de la intervencin: 1) el mantenimiento de la forma republicana federal; 2) el restablecimiento del orden y la tranquilidad de los estados, a requerimiento de los respectivos gobiernos estatales, y 3) el aseguramiento de la ejecucin de las leyes y sentencias federales. Como ya tuvimos ocasin de sealar, el recurso excesivo y abusivo a la intervencin, junto a la declaracin frecuente del estado de sitio, fueron, segn Pinto Ferreira,282 uno de los baldones de la Primera Repblica, teniendo como efecto principal el favorecimiento del caudillismo. El instituto de la intervencin suscit interminables debates doctrinales a fin de desentraar diferentes aspectos del mismo. Quiz el de mayor trascendencia fue el tendente a aclarar qu deba entenderse por la referencia constitucional a la competencia del gobierno federal. La opinin prevalente fue la de que esa expresin no apuntaba al Ejecutivo federal sino al conjunto de los tres poderes de la Unin. Otra cuestin de inters se suscitara en torno a la figura del interventor. No hallndose prevista por la carta de 1891 ni por la ley, aunque existente de facto en cada intervencin y dotada de facultades relevantes aunque circunscritas al acto de la intervencin, se justific jurdicamente con base en la doctrina de los poderes implcitos, si bien la figura no dej de suscitar dudas acerca de su constitucionalidad. El propio Rui Barbosa, insigne jurista brasileo y miembro de la Asam blea Constituyente, lo rechazara en la intervencin del Estado de Mato Grosso de 1906. Con posterioridad, la figura del interventor sera juridificada y las Constituciones sucesivas, incluida la hoy vigente de 1988, la contemplaran en su articulado. Otro debate de inters fue el relativo a las consecuencias de un requerimiento de intervencin federal hecho por una autoridad estatal. Frente a quienes entendieron que tal re querimiento desencadenaba una obligacin jurdica de inter282
Pinto Ferreira, Luz, Curso..., cit., nota 19, p. 325.
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venir para los rganos federales, Rui Barbosa, en una obra clsica publicada en 1912 y dedicada precisamente a este instituto de la intervencin, defendi la tesis de la mera permisibilidad de la intervencin. La Constitucin de 1946, tras la intensa aplicacin de este instituto en los decenios anteriores, 283 procedi a regular muy casusticamente la intervencin federal, lgicamente a fin de intentar evitar el abuso que de ella se haba venido haciendo. La minuciosidad de la normacin pas a la carta de 1967 que, sin embargo, ampli los presupuestos materiales habilitantes de la intervencin, que an se ampliaron ms en la reforma de 1969, marcando con ello, como dice Carpizo,284 un hecho diferencial entre Argentina y Mxico. Entre las causas materiales habilitantes de la intervencin algunas eran claramente desproporcionadas, y estaban llamadas a otorgar un poder discrecional a la Unin; as, por ejemplo, la con templada por el artculo 10, fraccin III, concluir una ame naza de interrupcin del orden pblico . Aunque la regla general era la competencia del presidente de la Repblica para decretar la intervencin, en algunas ocasiones deba solicitar la intervencin del Poder Legislativo o Judicial coaccionado. La Constitucin de 1988 dedica un captulo (el sexto) del ttulo III, relativo a la organizacin del Estado, a regular el instituto de la intervencin. Los dos primeros artculos (artculos 34 y 35), de los tres que integran el captulo, con templan, respectivamente, la intervencin de la Unin en los estados o en el Distrito Federal (artculo 34) y la intervencin de cada estado en sus respectivos municipios, o de la Unin en los municipios ubicados en territorio federal (artculo 35). Por nuestro lado, nos circunscribiremos a la intervencin fe deral propiamente dicha.
283 De hecho, con el rgimen dictatorial de Getulio Vargas, que se inicia con la llamada Revolucin de octubre de 1930, la Ley Orgnica del Gobierno Provisional, del 11 de noviembre de 1930, vino a establecer una suerte de intervencin federal permanente. 284 Carpizo, Jorge, Federalismo en Latinoamrica, cit., nota 33, p. 72.
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Ya la misma redaccin del precepto (artculo 34) parece sugerir la excepcionalidad del recurso a este instituto (La Unin no intervendr en los Estados ni en el Distrito Federal excepto para...). Bien es verdad que lo realmente significativo ser la voluntad poltica de no recurrir abusivamente a este instrumento del poder federal. Los presupuestos materiales de la intervencin federal pueden ser sistematizados, siguiendo a Afonso da Silva, 285 del siguiente modo: 1) Defensa del estado: supuestos de los apartados I y II del artculo 34, esto es, mantener la integridad nacional y repeler una invasin extranjera. 2) Defensa del principio federal: supuestos de los apartados II, III y IV del mismo precepto, esto es, repeler una invasin de una unidad de la Federacin en otra, poner fin a una grave alteracin del orden pblico y garantizar el libre ejercicio de cualquiera de los poderes en las unidades de la Federacin. 3) Defensa de las finanzas estatales: supuestos del apartado V del artculo 34, esto es, reorganizar las finanzas de la unidad de la Federacin que suspendiese el pago de la deuda justificada por ms de dos aos consecutivos, salvo por fuerza mayor, o que dejase de entregar a los municipios los ingresos tributarios constitucionalmente fijados, dentro de los plazos legalmente establecidos. 4) Defensa del orden constitucional: supuestos de los apartados VI y VII del mismo precepto, esto es, proveer a la ejecucin de una ley federal, de una orden o de una decisin judicial, y asegurar la observancia de estos principios constitucionales: a) la forma republicana, el sistema representativo y el rgimen democrtico; b ) los derechos de la persona humana; c) la autonoma municipal, y d) la rendicin de cuentas de la administracin pblica directa e indirecta. La intervencin requiere asimismo de unos presupuestos formales a los que alude el artculo 36 de la Constitucin.
285 Afonso da Silva, Jos, Curso de Direito Constitucional Positivo, cit., nota 186, p. 424.
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Ser formalizada a travs de un Decreto del presidente de la Repblica en el que se especificar la amplitud, el plazo y las condiciones de ejecucin, nombrndose en l a un interventor. El decreto de intervencin habr de ser sometido al examen del Congreso federal en el plazo de veinticuatro horas. Si la Cmara no estuviere en periodo de sesiones, se har una convocatoria extraordinaria de la misma en el propio plazo de veinticuatro horas. Innecesario es decir que el Congreso no va a limitarse a tomar conocimiento del decreto de intervencin, sino que el decreto le es sometido para su apreciacin, lo que entraa una manifestacin de voluntad en el sentido de su aprobacin o rechazo, como por lo dems dispone expresamente el artculo 49, fraccin IV de la Constitucin, que faculta al Con greso, con la sancin del presidente de la Repblica, para aprobar la intervencin federal o para suspender dicha me dida. Si suspendiere la intervencin, sta se convertir en un acto inconstitucional por lo que deber cesar de inmediato, pues si se mantuviese constituir un atentado contra los poderes constitucionales del estado, tipificado por la misma carta constitucional (artculo 85, fraccin II) como delito de responsabilidad del presidente de la Repblica. La intervencin se hace depender de distintos requisitos en funcin de cual sea el presupuesto material que la desencadena: a) En los supuestos de defensa del Estado (artculo 34, fracciones I y II), defensa de las finanzas estatales (artculo 34, fraccin V) y defensa del principio federal (artculo 34, fracciones II y III), salvo, respecto de este ltimo presupuesto material, lo relativo al artculo 34, fraccin IV, esto es, la garanta del libre ejercicio de cualesquiera de los poderes federales, bastar con la simple verificacin de los motivos o circunstancias desencadenantes de la intervencin. b) En el supuesto de garanta del libre ejercicio de cualesquiera de los poderes federales en las unidades de la Federacin (artculo 34, fraccin IV), la intervencin de-
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pender de la solicitud del Poder Legislativo o del Poder Ejecutivo coaccionado o impedido, o del requerimiento del Supremo Tribunal Federal si la coaccin fuese ejercida contra el Poder Judicial o, tratndose de la desobediencia de una orden o decisin judicial, del requerimiento del Supremo Tribunal Federal, del Supremo Tribunal de Justicia o del Tribunal Superior Electoral. c) En los supuestos de defensa del orden constitucional, y en relacin con la observancia de los principios constitucionales a que alude el artculo 34, fraccin VII, la intervencin depender de la admisin por el Supremo Tribunal Federal de la peticin del procurador general de la Repblica. d) Dentro del supuesto de defensa del orden constitucional y en relacin al rechazo a la ejecucin de una ley fe deral (artculo 34, fraccin VI), la intervencin se hace depender de la admisin por el Superior Tribunal de Justicia de la peticin del procurador general de la Repblica. En los supuestos reconducibles a la defensa del orden constitucional (artculo 34, fracciones VI y VII) no ser necesario el examen por el Congreso federal del decreto de intervencin, dado que, en tales casos, dicho decreto se limitar a suspender la ejecucin del acto impugnado, cuando esa me dida fuere suficiente para el restablecimiento de la normalidad, no requirindose, como es obvio, el nombramiento de un interventor. Desaparecidos los motivos desencadenantes de la intervencin, las autoridades apartadas de sus cargos volvern a ellos, salvo que existiese algn impedimento legal. Digamos para finalizar que ms all del control poltico que sobre la intervencin ejerce el Congreso al pronunciarse sobre el decreto de intervencin, no existe control alguno, particularmente un control en sede jurisdiccional. Como dice
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Afonso da Silva, 286 se trata de un acto de naturaleza poltica insusceptible de fiscalizacin judicial salvo manifiesta infraccin de normas constitucionales, lo que podra producirse en aquellos casos en que la intervencin dependa de la solicitud de un poder coaccionado o impedido o del requerimiento de los Tribunales y las intervenciones de esos rganos requirentes hubieran sido hechas de modo irregular. IV. En Mxico, aunque la situacin desde el plano fctico es similar a la de Argentina y Brasil, desde una ptica jurdica el caso mexicano es distinto, pues, stricto sensu, no existe el instituto de la intervencin federal, no obstante lo cual la denominada declaracin de que han desaparecido los poderes de una entidad federativa ha venido haciendo sus veces. El artculo 76, fraccin V, de la Constitucin de 1917 con sidera como facultad exclusiva del Senado declarar, cuando hayan desaparecido todos los poderes constitucionales de un Estado, que es llegado el caso de nombrarle un gobernador provisional, quien convocar a elecciones conforme a las leyes constitucionales del mismo Estado . El nombramiento del gobernador se har por el Senado, a propuesta en terna del presidente de la Repblica, con la aprobacin de dos tercios de los miembros presentes en la Cmara, y en los recesos, por la Comisin Permanente, conforme a las mismas reglas. La norma en cuestin est redactada en forma tal que, leda con calma, se puede apreciar que el Senado no constata si se da la situacin real de desaparicin de poderes ; tampoco procede a declarar formalmente esa situacin, sino que, a la vista de la situacin de facto que se le presenta, declara o puede declarar que ha llegado el momento de nombrar un gobernador provisional. En todo caso, como parece obvio, ello debe presuponer la previa desaparicin de los poderes de la entidad federativa. Ahora bien, cundo pueden desaparecer los poderes de un estado miembro de la Unin? Como seala Carpizo,287 por dos diferentes razones: fcticas y jurdicas. La
286 Afonso da Silva, Jos, Curso de Direito Constitucional Positivo, cit., nota 186, p. 426. 287 Carpizo, Jorge, Federalismo en Latinoamrica, cit., nota 33, p. 75.
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razn puramente fctica es slo una posibilidad, aunque bien difcil de que acontezca en la realidad: que las autoridades del estado fallezcan o renuncien. Jurdicamente, la desaparicin implica que esos poderes estatales rompan el orden jurdico, esto es, que por una u otra causa quebranten el ordenamiento constitucional. El Congreso de la Unin trat de cubrir la preocupante laguna jurdica subyacente en el artculo 76, fraccin V, tratando de precisar las causas jurdicas conducentes a esta desaparicin de poderes. A tal efecto, el Senado, en 1939, aprob un proyecto de ley reglamentaria de las fracciones V y VI del artculo 76 constitucional. La Cmara de Diputados nunca aprob tal proyecto. Como de nuevo recuerda Carpizo,288 el 5 de noviembre de 1970, es decir, treinta aos despus, en un lapso de diez minutos, se resucit ese proyecto, dictaminndose su envo al archivo porque este asunto ----se dice literalmente sin ningn pudor ---- contiene ms un fondo poltico que un problema esencialmente jurdico y por lo mismo, resulta imprudente pretender circunscribir a un texto legal un asunto tan delicado como la desaparicin de po deres, pues no puede preverse la multitud de variedad de casos en que por razones polticas deba declararse la desaparicin de poderes de un Estado. Esta facultad que parece atribuirse formalmente al Senado, aunque ya nos hemos referido al rol preciso que desempea la Cmara, ciertamente pattico, ha sido un arma que ha roto el sistema federal desde su establecimiento. La razn es sim ple. Basta describir cmo ha venido operando en la realidad hasta hace no muchos aos. Los gobernadores dscolos o re beldes frente al poder central se encontraban en una situacin harto comprometida, pues entraba dentro de lo probable que la Secretara de Gobernacin solicitara a un Senado dcil al partido gobernante durante tantos aos que dado que haban desaparecido los poderes en el estado a cuyo frente se hallaba el gobernador dscolo, era necesario proceder a nombrar un gobernador provisional. De esta forma, el control del Ejecu288
Idem.
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tivo federal frente a todo tipo de actitud discordante de la autoridad ejecutiva de un determinado estado era fulminante en sus efectos, pues la cmara alta, por lo general, no haca sino bendecir los requerimientos gubernamentales. 289 Ya Jurez trat de establecer tan operativo mecanismo intimidatorio, pero no lo logr sino su sucesor, Sebastin Lerdo de Tejada. En 1875 el Senado dispuso de este instrumento frente a los estados. Con todo, en los aos anteriores a su existencia, el presidente y el Ejecutivo federal se valieron del recurso al estado de sitio, con el que las fuerzas armadas asuman el control de una determinada entidad territorial, para tener bajo un control frreo a los estados. Durante los primeros aos de vigencia de la carta de Quertaro, el gobierno federal tambin recurri para intervenir en los estados al llamado juicio poltico del artculo 108 de la Constitucin. El arsenal instrumental para poder domear a las entidades federativas era, pues, muy diverso. Desde hace algunos aos se ha dejado de utilizar la desaparicin de poderes, como tambin las otras medidas constitucionales a que se acuda a fin de poder intervenir en los estados, no pocas veces (la mayora, precisaramos nosotros) sobre la base de dar a las mismas una interpretacin incorrecta. Bien es cierto que, como se ha dicho,290 no debe de creerse que por ello la influencia del gobierno federal ha menguado, pues ahora se acude a vas de hecho que son incluso menos recomendables, como las supuestas renuncias voluntarias, enfermedades o licencias. En todo caso, a nuestro modo de ver, el pluralismo autntico que hoy, por primera vez en muchos decenios, existe en Mxico y la profundizacin en los
289 Recuerda Carpizo (idem) como ejemplo paradigmtico que tras la ruptura, dentro del PRI, Crdenas-Calles, el presidente logr que el Senado declarara que haban desaparecido los poderes de todas las entidades federativas cuyos gobernadores eran callistas. Cfr., al efecto, Martnez Bez, Antonio, El federalismo mexicano y la desaparicin de los poderes de los estados, El pensamiento jurdico de Mxico en el derecho constitucional, Mxico, Librera de Manuel Porra, 1961, pp. 52 y 53. 290 Gonzlez Oropeza, Manuel, La intervencin federal en la desaparicin de los poderes, Mxico, UNAM, 1987, en especial, pp. 85 y ss.
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procesos democrticos ha de dificultar notablemente estas corruptelas polticas y esa aplicacin esprea, fraudulenta y arbitraria de los dictados constituciones. La nueva realidad poltica no es bice para apreciar la existencia de necesidades inapelables, como la aprobacin de la ley reglamentaria que exige el artculo 76, fraccin VI de la norma suprema a fin de colmar la grave laguna jurdica existente, aportar seguridad jurdica al instituto regulado por el artculo 76, fraccin V y evitar el recurso fraudulento y abusivo al mismo que cualquier mayora poltica parlamentaria que a la par detente el Ejecutivo Federal siempre puede verse tentada a realizar. Para terminar, diremos que Gonzlez Oropeza, uno de los ms significados estudiosos de la intervencin federal en Mxico, estima que dentro del concepto de intervencin federal cabe englobar hoy en Mxico un conjunto de instituciones constitucionales de dispar naturaleza: desde la suspensin de garantas (artculo 29) a la controversia constitucional (artculo 105, fraccin I), sin olvidar el juicio poltico (artculo 108), la desaparicin de poderes (artculo 76, fraccin V) y alguna otra, todo ello desde una perspectiva muy lata del referido instituto. Sin embargo, es evidente que en nuestro anlisis de la intervencin federal nos hemos circunscrito a una visin estricta de la misma, por lo que no cabe que con sideremos ninguna otra institucin constitucional de las mencionadas por el citado autor, ms all de las referen-cias que a algunas de ellas se han hecho con anterioridad, sin dejar de reconocer que por intermedio de algunas otras de las instituciones citadas se puede llegar, desde luego, a incidir e intervenir sobre el normal funcionamiento de los poderes de un estado. V. En Venezuela, finalmente, no existe el instituto de la intervencin federal. Es opinin comn, 291 que compartimos, que la causa de ello reside en su innecesariedad, a la vista
291 Carpizo, Jorge, Federalismo en Latinoamrica, cit., nota 33, p. 76. Asimismo, Quiroga Lavi, Humberto, Derecho constitucional latinoamericano, cit., nota 66, pp. 391 y 392.
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de la circunstancia de que desde 1925, por decisin del general Gmez, y hasta 1989, ha sido el poder nacional quien ha designado y cesado a los gobernadores estatales. La carta de 1961, vigente hasta hace muy escaso tiempo, atribua al presidente de la Repblica la facultad de nombrar y remover los gobernadores del Distrito Federal y de los territorios federales (artculo 190.17), y en relacin a los gobernadores de los estados, su artculo 22, tras disponer que la Ley podr establecer la forma de eleccin y remocin de los Gobernadores, de acuerdo con los principios consagrados en el artculo 3o. de esta Constitucin (principios democrtico y representativo, por lo que ahora interesa), estableca que mientras no se dictara esa ley, los gobernadores seran nombrados y removidos libremente por el presidente de la Repblica. Como ya tuvimos oportunidad de sealar, esa ley no sera aprobada sino hasta 1988, reformndose en abril de 1989 y aplicndose por vez primera en 1990. En un contexto como el diseado a partir de 1925, para nada se requera la intervencin federal cuando el gobernador del estado no slo poda ser nombrado y removido libremente por el presidente de la Repblica, sino que, adems, de acuerdo con el artculo 21 de la Constitucin de 1961, que segua una pauta constitucional comn en textos precedentes, el gobernador, adems de jefe del Ejecutivo estatal (y por encima de ello, aadiramos nosotros) era el agente del Ejecutivo nacional en su respectiva circunscripcin. La Constitucin de 1999 ha mantenido el sistema electivo de los gobernadores estatales, vigente desde muy poco antes. Sin embargo, ello no ha llevado aparejado la previsin del instituto de la intervencin federal, o de cualquier otro anlogo. Parece claro que los constituyentes no debieron considerar necesario este instituto, bien por la escassima autonoma de los estados, fcilmente domeables por el poder nacional, bien por considerar como una alternativa a la intervencin, aunque desde luego, no pueda confundirse con ella, la declaracin de un estado de excepcin (alarma, emergencia econmica y conmocin son los tres estados excepcionales normados constitucionalmente).
C APTULO SEXTO LA REALIDAD FEDERAL EN LATINOAMRICA Y SUS PERSPECTIVAS DE FUTURO Desfederalizacin, desnaturalizacin, conculcacin, deformacin, desvirtuamiento, debilitamiento, quebrantamiento, nominalismo... etctera, son algunas de las expresiones que han sido utilizadas por muy amplios sectores de la doctrina de los cuatro pases (y desde luego, de otros lugares) para tratar de reflejar con realismo la situacin del federalismo en los distintos Estados federales de Amrica Latina, y ello, al margen ya de que otros sectores doctrinales, lisa y llanamente, hayan certificado el bito del sistema federal en pases que, formalmente al menos, han adoptado en sus respectivas Constituciones esa forma de Estado.292 A la vista de esta realidad federal, parece posible extraer una primera conclusin: los rasgos que pueden peculiarizar, en alguna medida, a los sistemas federales latinoamericanos no son la resultante de un modelo federal original y en algn grado autctono, sino que se nos presentan ms bien como la resultante de una realidad caracterizada por un largo proceso de crisis, acentuada en el pasado siglo, que ha desvirtuado los presupuestos caractersticos del modelo federal.
292 Mxico, que en teora es un Estado federal, en realidad no lo ha sido, significa Crdenas, aportando a continuacin las razones en que sustenta su juicio. Crdenas Gracia, Jaime, Comentario al artculo 116 de la Constitucin, op. cit., nota 133, p. 1199. Y Brewer-Caras (en Instituciones polticas y constitucionales, cit., nota 56, t. II, p. 369), refirindose a Venezuela, cons tata que la Federacin venezolana durante muchos aos ha encubierto a un Estado centralizado.
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Vaya, sin embargo, por delante que pocos principios de organizacin del Estado se han visto tan sometidos a un proceso tan fuerte de degradacin como el que ha sufrido el principio federal, como bien advierte un sector de la doctrina, 293 al menos, aadiramos por nuestra parte, si se analiza el principio desde su significado originario y, por lo mismo, con una ptica bsicamente esttica. Es lugar comn hablar de la crisis del federalismo desde hace, al menos, medio siglo.294 Sin embargo, no puede ignorarse que la estructura federal es fundamentalmente dinmica. El federalismo, en su esencia, entraa un equilibrio dinmico entre la unidad y la diversidad, entre las tendencias centralizadoras y las descentralizadoras y, por ello mismo, con el devenir del tiempo, su acomodo progresivo a las nuevas realidades sociales, econmicas y polticas, le hace experimentar continuos ajustes. De ello da buena cuenta el paso del federalismo dual al cooperativo que se ha producido en muchos Estados federales, en los Estados Unidos muy particularmente. En el federalismo norteamericano actual, se ha dicho,295 hallamos el problema formidable de la tensin entre centralizacin y descentralizacin. Quiz por todo ello, ms que de crisis del federalismo haya que hablar de un proceso evolutivo que ha conducido a un nuevo federalismo, fruto de los nuevos requerimientos exigidos por esa relacin en constante tensin, en permanente dialctica, que existe entre el poder nacional, representativo de la unidad, y los poderes estatales, que simbolizan la diversidad, la heterogeneidad, en definitiva, la pluralidad nsita a toda colectividad social y particularmente presente en todo Estado federal. En Amrica Latina, ciertamente, la tensin a que ha estado sometida la relacin entre los distintos poderes ha sido mayor, ms acusada, que en otros sistemas federales, quedando
Ribeiro Bastos, Celso, Curso..., cit., nota 12, p. 245. Recurdese al respecto la obra de Roger Pinto, La crise de ltat aux Etats-Unis, Pars, LGDJ, 1951. 295 Lpez Aranguren, Eduardo, El federalismo americano..., cit., nota 27, p. 417.
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desequilibrada en favor del poder infinitamente ms fuerte: el poder federal o nacional. El contexto histrico en que se genera el federalismo latinoamericano aporta explicaciones consistentes del porqu de esta mayor tensin y, al unsono, mayor desequilibrio. El fenmeno no es nuevo, aunque se haya ido acentuando con el devenir del tiempo. Recordemos que en su informe al Congreso Constituyente de Quertaro, cuyo fruto seero fue la Constitucin de 1917, Venustiano Carranza, con notable realismo, razonaba del siguiente modo acerca del federalismo: 296
Ha sido hasta hoy una promesa vana el precepto que consagra la Federacin de los Estados que forman la Repblica Mexicana, estableciendo que ellos deben ser libres y soberanos en cuanto a su rgimen interior, ya que la historia del pas demuestra que, por regla general, salvo raras ocasiones, esa soberana no ha sido ms que nominal, porque ha sido el poder central el que siempre ha impuesto su voluntad, limitndose las autoridades de cada Estado a ser los instrumentos ejecutores de las rdenes emanadas de aqul.
El proceso de expansin de la rbita federal ha sido comn a los cuatro sistemas federales latinoamericanos, impulsado galopantemente, como sealara Fras, 297 por el incremento incesante del predominio de los Ejecutivos centrales en los pases del rea, a lo que hay que aadir, como recuerda Bidart Campos, 298 que los problemas econmicos han agravado la situacin de las provincias en Argentina y, aadiramos por nuestra parte, de los estados miembros de las restantes federaciones, 299 al debilitarlas financieramente hasta el extremo de dejarlas en una situacin de precariedad y de extrema de296 Carranza, Venustiano, Informe ante el Congreso Constituyente de 1916-1917. Citado por Moreno, Daniel, Derecho constitucional mexicano, cit., nota 53, p. 372. 297 Fras, Pedro Jos, Introduccin al derecho pblico provincial, Buenos Aires, Depalma, 1980, p. 62. 298 Bidart Campos, Germn J., Tratado elemental de derecho constitucional, Buenos Aires, Ediar, 1968, t. I, pp. 523 y 524. 299 En anlogo sentido se pronuncia Oliveira Baracho, Jos Alfredo de, Teoria geral do federalismo, cit., nota 13, pp. 193 y 194.
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pendencia financiera del poder central, convirtiendo, como afirma Oropeza 300 ----en referencia que aun siendo hecha en el contexto venezolano puede ser, a nuestro juicio, extrapolada, quiz con algn matiz, a los restantes estados federales del rea----, la autonoma e igualdad de los estados en cuanto entidades polticas en una frase vaca de toda significacin. En este somero recordatorio de las circunstancias impulsoras de la degradacin del federalismo no se puede olvidar en modo alguno el abusivo recurso a la intervencin federal, especialmente en Argentina y en Brasil. Esta tendencia centrpeta del federalismo latinoamericano, siendo, como decimos, con escasas salvedades, una constante histrica, se ha acentuado en el siglo XX. As lo subrayan Brewer301 en relacin a Venezuela y Ribeiro 302 respecto a Brasil; para este ltimo, el modelo federal brasileo, de cuo eminentemente centralista, ha quedado en los ltimos lustros de la pasada centuria consolidado. Las reformas constitucionales y las nuevas Constituciones finiseculares no han contribuido, por lo menos en la medida necesaria, a paliar o aminorar significativamente el problema. Y ello puede sostenerse tanto respecto a la trascendente re forma constitucional argentina de 1994303 como en relacin a las Constituciones de Brasil de 1988 y de Venezuela de 1999. Ello no obsta para reconocer que se han dado pasos, tmidos en unos casos, ms decididos en otros, hacia un fe deralismo de corte cooperativo, en el que los entes territo300 Oropeza, Ambrosio, La nueva Constitucin venezolana. 1961, cit., nota 38, p. 203. 301 Brewer-Caras, Allan R., Instituciones polticas y constitucionales, cit., nota 56, t. II, p. 341. 302 Ribeiro Bastos, Celso, Curso..., cit., nota 12, p. 274. 303 La conclusin final del estudio de Castorina de Tarquini sobre el tratamiento del federalismo en la reforma de 1994 es concluyente: no se ha fortalecido el rgimen federal (Castorina de Tarquini, Mara Celia, El rgimen federal..., op. cit., nota 70, p. 368). Es cierto, sin embargo, que hay opiniones contrapuestas, como la de Hernndez, para quien la reforma ha profundizado la descentralizacin para el Estado argentino, como fracciona miento del poder en relacin al territorio (Hernndez, Antonio Ma. (h), Federalismo, autonoma municipal..., cit., nota 98, p. 27).
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riales integrantes de la Federacin tengan un muy superior protagonismo en la vida de la Federacin, en sintona por lo dems con la corriente dominante del federalismo de nuestro tiempo. En Mxico, aunque ninguna de las frecuentes reformas constitucionales finiseculares ha tenido como objeto la modificacin de las paredes maestras del sistema federal, la radicalmente nueva situacin poltica que hoy vive Mxico, con el fin del sistema de partido dominante y la existencia, al fin, de un autntico pluralismo poltico, que no meramente nominal, ha de incidir, a nuestro modo de ver, en el proceso de fortalecimiento del federalismo que parece haberse iniciado no sin ciertas cautelas en el ltimo decenio del pasado siglo, y del que podra ser una muestra el ya referido Programa para un Nuevo Federalismo. 1995-2000. En conclusin, aunque el futuro siga siendo un tanto incierto, en Amrica Latina parece asistirse, desde luego con distintos niveles de intensidad y fiabilidad segn los diversos pases, a un proceso de reversin de la tendencia centralizadora prcticamente bisecular. Al xito final de este proceso, apenas recin iniciado, puede contribuir notablemente el hecho de que el federalismo, como destaca Valencia Carmona 304 en referencia a Mxico, que creemos puede proyectarse tam bin a Argentina y a Brasil, sigue conservando, pese a sus penosos avatares, el rango de dogma poltico-constitucional, en cuanto que se le considera, con toda razn, garanta de libertad, de desarrollo democrtico y de eficacia en la gestin administrativa de territorios tan enormemente extensos como los de los pases federales del rea. Quiz el xito de la misin exija reinventar el federalismo, como ha dicho Fras en Argentina, 305 afirmacin que debe entenderse no slo en un sentido de bsqueda de nuevos
304 Valencia Carmona, Salvador, Derecho constitucional mexicano..., cit., nota 74, p. 293. 305 Fras, Pedro J., en el diario Los Andes de la ciudad de Mendoza, edicin del 13 de marzo de 1994. Citado por Castorina de Tarquini, Mara Celia, El rgimen federal..., op. cit., nota 70, p. 348.
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instrumentos de mayor idoneidad en orden a lograr el adecuado equilibrio entre los niveles de gobierno federal y estatal (sin olvidar el municipal), dotando a estos ltimos de una real autonoma poltica, lo que presupone una previa autonoma econmico-financiera, sino tambin en el de potenciar una recproca cooperacin entre los distintos entes territoriales, caminando en la senda del federalismo de concertacin y redistribuyendo las competencias con la vista puesta en la mayor eficacia en la prestacin de servicios al ciudadano, lo que, a nuestro modo de ver, exige tener siempre presente el principio de subsidiariedad. Pero junto a todo lo anterior, reinventar el federalismo debe presuponer tambin sensibilizar el sistema federal hacia nuevas colectividades territoriales, como las regiones. La regin debe ser tenida en cuenta no tanto como un nuevo nivel de gobierno, pero s como un elemento relevante con vistas al desarrollo econmico y social.306
306 Esa es, en alguna medida, la direccin seguida por el constituyente argentino en la reforma de 1994. El artculo 124 de la Constitucin reformada habilita a las provincias para la creacin de regiones para el desarrollo econmico y social. En Brasil, de modo insistente, ciertos sectores doctrina les, encabezados por Paulo Bonavides, vienen reclamando desde tiempo atrs un federalismo de las regiones. Cfr., al efecto, Bonavides, Paulo, Reflexes: Poltica e Direito, 2a. ed., Rio de Janeiro, Forense, 1978. Del mismo autor, O caminho para um federalismo das regioes, Revista de Informao Legislativa, Braslia, nm. 65, enero-marzo de 1980.
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Cuadernos Constitucionales Mxico-Centroa mrica, nmero 41, El federalismo en Am rica Latina, editado por el Instituto de In vestigaciones Jurdicas de la UNAM, se termin de imprimir el 22 de agosto de 2003 en los talleres de Fuentes Impresores, S. A. En esta edicin se emple papel cultural 57 x 87 de 37 kgs. para las pginas interiores y cartulina couch de 162 kgs. para los forros. Consta de 1,000 ejemplares. Edicin y formacin en computadora: Wendy Vanesa Rocha Cacho.

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UNIVERSIDAD NACIONAL AUTNOMA DE MXICO CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD DE GUATEMALA M XICO, 2003

Primera edicin: 2003 DR 2003. Universidad Nacional Autnoma de Mxico I NSTITUTO

E. La distribucin de competencias legislativas 101 ni. . 101 ni. . 107

c. Brasil: un sistema de listas mltiples . . 111

VI. La compensacin financiera VII. La intervencin federal Captulo sexto

La realidad federal en Latinoamrica y sus perspectivas de futuro . . . . . . . . . . . . . . . . 157 Bibliografa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 163

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Carpizo, Jorge, Federalismo en Latinoamrica, cit., nota 33, p. 28.

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Ibidem, p. 414. Ibidem, pp. 416 y 417.

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