Actele administrative exceptate de la controlul n contencios administrativ

1. Actele administrative exceptate datorit naturii lor Ideea unor categorii de acte administrative exceptate de la controlul n contencios administrativ i are originea n jurisprudena administrativ francez. Astfel, nc de la nceputul activitii sale, Consiliul de Stat francez, instana administrativ suprem, avnd i atribuii de avizare a unor proiecte de acte normative, a recunoscut existena unor categorii de acte administrative, care pentru raiuni superioare nu puteau fi controlate i implicit, anulate de instanele de contencios administrativ. Pe baza evoluiei jurisprudenei Consiliului de Stat, doctrina francez a dezvoltat noiunea actelor de guvernmnt, care nu a fost ns consacrat legislativ, n timp ce n Romnia, ea va apare prevzut expres chiar n Constituia din 1923, pentru a fi apoi definit n Legea contenciosului administrativ din anul 1925. Potrivit art.107 alin. final din Constituia din 1923, puterea judectoreasc nu avea cderea de a judeca actele de guvernmnt, precum i actele de comandament cu caracter militar. n actele de guvernmnt erau cuprinse conform art. 2 din Legea contenciosului administrativ din 1925, toate msurile luate pentru ocrotirea unui interes general privitor la ordinea public, la sigurana Statului, intern sau extern sau la alte cerine de ordine superioar, cum ar fi: declararea strii de asediu, faptele de rzboi care ar rezulta dintr-o for major sau chiar necesitile imediate ale luptei, toate actele de comandament cu caracter militar, executarea i interpretarea tratatelor i conveniilor diplomatice cu statele strine, msurile mpotriva epidemiilor, epizootiilor, inundaiilor, foametei, tulburrilor interne, naturalizarea, actele prin care se dizolv persoanele juridice sau li se interzice funcionarea conform legii speciale, extrdarea strinilor i altele de aceeai natur. Deciziile de expulzare a strinilor puteau fi atacate n justiie numai pentru eroare asupra calitii de strin.

O astfel de definiie exhaustiv a actelor de guvernmnt, care n mod paradoxal includea i categoria actelor de comandament cu caracter militar, dei dispoziia constituional le delimitase, a fost criticat de doctrina vremii i neacceptat de practic. n plus, prin art.3 din Legea din 1925 s-au mai adugat i alte excepii i anume: actele privitoare la exerciiul tutelei administrative i controlul ierarhic; deciziile date de consiliile disciplinare i declarate de statutul funcionarilor sau de alte legi ca fiind definitive i executorii: actele autoritilor militare i actele de autoritate i gestiune ale Preedintelui Camerei i ale Preedintelui Senatului. Dup cel de-al doilea rzboi mondial, semnificaia actelor de guvernmnt a sczut, devenind dificil, delimitarea ntre guvernare i administrare. S-au dezvoltat n schimb, teoria circumstanelor excepionale i teoria puterii discreionare, problema unor cauze sau fine de neprimire, cum le-a denumit doctrina interbelic, adic a unor acte exceptate, continund s se menin n doctrina i legislaia statelor occidentale. La rndul ei, Legea 1/1967 cu privire la judecarea de ctre tribunale a cererilor celor vtmai n drepturile lor prin acte administrative ilegale, adoptat n baza Constituiei din 1965 a prevzut o sfer foarte larg a actelor administrative exceptate de la controlul judectoresc. Spre deosebire de Legea nr.1/1967, Legea nr.29/1990 a restrns sfera actelor exceptate de la controlul instanelor de contencios administrativ, renunnd la noiunea de act de guvernmnt. n varianta sa iniial, Legea nr.29/1990 a prevzut urmtoarele categorii de acte exceptate: actele care privesc raporturile dintre Parlament sau Preedintele Romniei i Guvern (art.2 litera a, teza I); actele administrative de autoritate i de gestiune ale organelor de conducere din cadrul Parlamentului (art.2 litera a, teza II); actele administrative referitoare la sigurana intern i extern a statului (art.2 litera a, teza III, partea I); actele administrative referitoare la interpretarea i executarea tratatelor internaionale la care Romnia este parte (art.2 litera a, teza III, partea II); actele administrative emise n circumstane speciale, n vederea lurii msurilor urgente de ctre organele puterii executive pentru evitarea sau nlturarea efectelor unor

evenimente prezentnd pericol public (stare de necesitate, combaterea calamitilor naturale, a incendiilor de pduri, a epidemiilor, a epizootiilor i a altor evenimente de aceeai gravitate) (art.2 litera a, teza IV); actele de comandament cu caracter militar (art.2 litera b); actele administrative pentru desfiinarea sau modificarea crora se prevede, prin lege special, o alt procedur judiciar (art.2 litera c); actele de gestiune svrite de stat n calitate de persoan juridic i pentru administrarea patrimoniului su (art.2 litera d) i actele administrative adoptate n exercitarea atribuiilor de control ierarhic (art.2 litera e). Urmare a intrrii n vigoare a dispoziiilor constituionale, n forma iniial, la 8 decembrie 1991, un an de la intrarea n vigoare a legii, s-a impus regndirea unora dintre excepii, cel mai adesea n sensul restrngerii lor, iar, ntr-un anume caz, cel al actelor administrative de control ierarhic, chiar al nlturrii. Astfel, ulterior intrrii n vigoare a Constituiei din 1991, n doctrin au fost identificate i analizate urmtoarele categorii de acte exceptate: actele cu caracter politic ale Parlamentului, Preedintelui Romniei i Guvernului; actele de gestiune ale organelor de conducere din cadrul Parlamentului; actele referitoare la sigurana naional; actele diplomatice referitoare la politica extern a Romniei; actele emise n circumstane excepionale; actele de comandament cu caracter militar; actele pentru desfiinarea sau modificarea crora se prevede, prin lege special, o alt procedur judiciar i actele de gestiune svrite de stat n calitate de persoan juridic i pentru administrarea patrimoniului su privat. Din analiza categoriilor de acte exceptate (fine de neprimire) anterior i ulterior intrrii n vigoare a Constituiei din 1991 se contureaz de la sine, o delimitare realizat n perioada interbelic, potrivit creia, acestea se grupeaz n dou categorii: fine de neprimire rezultate din natura actului i fine de neprimire rezultate din existena unui recurs paralel. n ce privete prima categorie este vorba de actele care datorit naturii lor speciale (sunt emise n circumstane excepionale, privesc sigurana naional etc.) sunt exceptate de la controlul instanelor de contencios administrativ, iar n ce privete cea de-a doua categorie este vorba despre actele care nu pot fi cenzurate n instana de contencios administrativ dar pot fi cenzurate n instana de drept comun ( cum ar fi, actele pentru a cror modificare sau

desfiinare este prevzut prin lege special, o alt procedur judiciar sau actele de gestiune svrite de stat prin autoritile sale publice, pentru administrarea patrimoniului privat). Dup cum am precizat n contextul evocrii implicaiilor revizuirii Constituiei asupra instituiei contenciosului administrativ, poate cea mai spectaculoas intervenie o constituie completarea articolului 126 consacrat instanelor judectoreti (fostul art.125) cu un nou alineat potrivit cruia: controlul judectoresc al actelor administrative ale autoritilor publice, pe calea contenciosului administrativ este garantat, cu excepia celor care privesc raporturile cu Parlamentul, precum i a actelor de comandament cu caracter militar. n mod evident, sursa de inspiraie a acestor noi prevederi constituionale o reprezint chiar art.107 din Constituia din 1923 cu precizarea c, n mod nelept a fost evitat utilizarea sintagmei act de guvernmnt folosindu-se n schimb formula destul de complex dar i complicat, n acelai timp: acte care privesc raporturile cu Parlamentul. Fa de actuala configuraie a normelor constituionale, n doctrin, dar mai ales, n practica instanelor de contencios administrativ s-a ridicat problema regndirii categoriilor de acte exceptate, n ateptarea noului cadru legislativ. Astfel, s-a impus analiza actelor exceptate prevzute de vechea Lege nr.29/1990 raportate la dispoziiile constituionale iniiale, din perspectiva celor dou categorii de acte exceptate prin art.126 alin.(6) teza I, ca urmare a revizuirii Constituiei. Dac n ce privete sintagma acte de comandament cu caracter militar nu apar probleme de fond, din punctul de vedere al delimitrii de mai sus, aceeai formulare existnd i n lege, nc din 1990, jurisprudena i doctrina au fost puse n faa necesitii de a identifica sfera primei categorii de acte exceptate i anume a actelor care privesc raporturile cu Parlamentul. Din dispoziiile art.2 litera a) teza I din Legea nr.29/1990 rezulta c sunt exceptate de la controlul n contencios administrativ, actele care priveau raporturile dintre Parlament sau Preedintele Romniei i Guvern. n doctrina administrativ, pn la revizuirea Constituiei s-a susinut c, formularea din lege acoperea doar dou categorii de acte i anume, cele care privesc raporturile dintre Parlament i Guvern i cele care privesc raporturile

dintre Preedinte i Guvern. n schimb, nu erau menionate actele care privesc raporturile dintre Parlament i Preedinte, acte prin excelen politice, acte de guvernmnt ce ar trebui obligatoriu exceptate. Dac n ce privete actele Parlamentului n raporturile cu Guvernul, acestea sunt toate acte cu caracter politic, neputnd fi atacate n instana de contencios administrativ, n justiie n general, n schimb, n ce privete actele Guvernului n raporturile sale cu Parlamentul, judectorul de contencios administrativ ar trebui s interpreteze de la caz la caz. Astfel, pot apare situaii spre exemplu, n aplicarea art.111 din Constituia republicat, privitor la informarea Parlamentului, n care unele din documentele puse n discuie s fie Hotrri ale Guvernului supuse atacului n contencios administrativ. n ce privete actele Guvernului n raporturile cu Preedintele, acestea pot avea forma propunerilor, a negocierilor unor tratate internaionale sau a unor acte juridice specifice prevzute de art. 108 din Constituie referitor la actele Guvernului, dac spre exemplu, ele se adopt ntr-o edin la care, potrivit art.87 din Constituie particip i Preedintele Romniei. Invers, n ce privete actele Preedintelui n raporturile cu Guvernul, acestea sunt de regul, acte cu caracter politic. Pot exista ns i acte de pur administraie, cum ar fi spre exemplu, decretele de numiri n funcii publice, n aplicarea art.94 lit. c) din Constituie, acte administrative cu caracter individual, care pot fi atacate n instana de contencios administrativ. Fa de aceste interpretri de doctrin, prin raportare la textul legal, implicit modificat prin intrarea n vigoare a Constituiei n forma sa iniial, ulterior revizuirii acesteia, s-a pus problema corelrii cu noul text constituional, text care se refer exclusiv, la actele care privesc raporturile cu Parlamentul, ca acte exceptate de la controlul n contencios administrativ. Astfel, fa de noua prevedere constituional ar urma s meninem n categoria de acte exceptate mai sus evocat, doar dou categorii i anume, actele care privesc raporturile Parlamentului cu Guvernul precum i actele care privesc raporturile Parlamentului cu Preedintele. n schimb, actele care privesc raporturile Preedintelui cu Guvernul i invers, actele care privesc raporturile Guvernului cu Preedintele ar trebui s fie excluse din sfera excepiilor, urmnd s poat fi atacate n contencios administrativ.

Putem ns s admitem spre exemplu, c, ar putea fi atacate n justiie, decretele Preedintelui, de revocare sau de numire n funcia de ministru, emise la propunerea primului ministru, n caz de vacan a postului sau de remaniere guvernamental, n temeiul art.85 alin.(2) din Constituie ? Noi credem c nu, fiind vorba de acte cu caracter politic. Dei n proiectul Legii nr.554/2004 a contenciosului administrativ se propusese o formulare mai larg a acestei excepii (actele care privesc raporturile constituionale dintre Parlament, Preedintele Romniei, Guvern i alte organe ale administraiei publice), n final, art.5 alin.(1) litera a) din legea adoptat se refer expres la actele administrative ale autoritilor publice care privesc raporturile acestora cu Parlamentul , prelund pur i simplu, dispoziia constituional. i n raport cu aceast prevedere apreciem c judectorul, n baza rolului su activ va trebui s analizeze de la caz la caz, dac actul atacat intr n sfera acestor acte exceptate. n plus, trebuie reinut definiia dat n art.2 acestei categorii de excepii definite ca actele emise de o autoritate public, n realizarea atribuiilor sale, prevzute de Constituie sau de o lege organic, n raporturile de natur politic cu Parlamentul. Categoria actelor de comandament cu caracter militar, categorie de acte exceptate de la controlul n contencios administrativ, prevzut pentru prima dat n Constituia din 1923 i apoi n prima lege special a contenciosului administrativ din 1925 a fost reluat cu o formulare identic n Legea nr.29/1990 pentru a cpta cu ocazia revizuirii Constituiei din 1991, o consacrare constituional. Sustragerea acestor acte de la controlul judectoresc se ntemeia pe necesitatea asigurrii spiritului de disciplin al subordonailor raportat la ideea de prestigiu i de autoritate a superiorilor, precum i a condiiilor de unitate, capacitate i rapiditate necesare operaiunilor militare. S-a conturat astfel, ideea de baz c, pentru a fi n prezena unui act din aceast categorie, trebuie s fie vorba de un act ce provine de la o autoritate militar, asemenea acte neputnd ns s provin de la autoritile civile sau cele militare, care din cauza naturii sau a menirii lor, nu sunt comandamente, de unde necesitatea definirii conceptului de comandament.

Nu orice act al unei autoriti militare era ns un act de comandament cu caracter militar. n timp ce actele din prima categorie, n care intrau spre exemplu, actele de numire ale ofierilor, de naintare n grad, de avansare, de sancionare, de pensionare etc., puteau fi atacate de regul, n instana de contencios administrativ, actele din a doua categorie, indiferent de la cine proveneau, eful statului, Guvern, ministrul aprrii etc., nu puteau fi atacate n contencios administrativ. n perioada interbelic, delimitarea sferei actelor de comandament cu caracter militar de actele de guvernmnt a fost dificil de realizat datorit neclaritii Legii contenciosului administrativ din 1925. Prin eliminare n sfera actelor de comandament cu caracter militar au fost meninute doar actele ce rspundeau sarcinii de a comanda, de a ordona ceva sub aspect militar. Astfel, erau considerate acte de comandament cu caracter militar n timp de rzboi: modificarea trupelor, concentrarea lor pe linia de atac sau de aprare, atacul, naintarea sau retragerea etc., iar n timp de pace, nfiinarea, reorganizarea sau desfiinarea unor uniti militare, delimitarea zonelor de recrutare, concentrrile de trupe pentru exerciii, manevrele etc. Din aceast perspectiv, meninut de decenii, un ordin al ministrului aprrii naionale, adoptat n anul 1990, prin care acesta stabilea n mod arbitrar c, toate actele administrative adoptate la nivelul armatei intr n categoria actelor de comandament cu caracter militar, a reprezentat incontestabil, un ordin ilegal. n raport cu toate aceste elemente de doctrin, consacrarea prin legea actual a contenciosului administrativ a conceptului de act de comandament cu caracter militar este binevenit. Astfel, potrivit art.2 alin.(1) litera l) din lege, acesta este definit ca reprezentnd actul administrativ referitor la problemele strict militare ale activitii din cadrul forelor armate, specifice organizrii militare, care presupun dreptul comandanilor de a da ordine subordonailor n aspecte privitoare la conducerea trupei, n timp de pace sau rzboi, ori, dup caz, la ndeplinirea serviciului militar. n ce privete vechile categorii de acte exceptate de la controlul n contencios administrativ, n baza Legii nr.29/1990, datorit naturii lor, acestea

au fost regndite i introduse n categoria actelor exceptate, n Legea nr.554/2004, de o manier special, pornind de la interpretarea art.126 alin.(6) din Constituia republicat, ce reglementeaz finele de neprimire de rang constituional prin raportare la art.52 alin.(2) din Constituia republicat (condiiile i limitele exercitrii acestui drept se stabilesc prin lege organic), ce vizeaz finele de neprimire de rang legal, n limitele acceptate de art.53 din Constituia republicat consacrat restrngerii exerciiului unor drepturi sau liberti. Este de altfel, formula utilizat i de Legea contenciosului administrativ din 1925, n raport cu coninutul art.107 din Constituia din 1923, raiune pentru care, titlul marginal al articolului a fost schimbat din finele de neprimire, cum fusese consemnat n proiect, n actele nesupuse controlului i limitele controlului , prima categorie viznd actele exceptate de rang constituional iar a doua categorie viznd actele exceptate de rang legal. Astfel, potrivit art.5 alin.(3) din actuala reglementare, actele administrative emise pentru aplicarea regimului strii de rzboi, al strii de asediu sau al celei de urgen, cele care privesc aprarea i securitatea naional ori cele emise pentru restabilirea ordinii publice, precum i pentru nlturarea consecinelor calamitilor naturale, a epidemiilor i epizootiilor, pot fi atacate numai pentru exces de putere. n litigiile avnd ca obiect aceste acte nu se mai aplic dispoziiile legii referitoare la suspendarea executrii actelor precum i la judecarea recursului n situaii deosebite. Este necesar ca actele respective s fie atacate numai pentru exces de putere, acesta fiind definit n art.2 al legii, ca reprezentnd exercitarea dreptului de apreciere al autoritilor publice, prin nclcarea limitelor competenei prevzute de lege sau prin nclcarea drepturilor i libertilor cetenilor. n raport cu coninutul art.5 alin.(3) din actuala lege, mai sus menionat, vechile categorii de acte exceptate, actele referitoare la sigurana naional; actele diplomatice referitoare la politica extern a Romniei; actele emise n circumstane excepionale urmeaz a fi reconsiderate.

Astfel, actele privind securitatea naional, ca acte exceptate de la controlul instanelor judectoreti, se regsesc la ora actual n coninutul art.5 alin.(3) din Legea nr.554/2004. n ce privete categoria actelor diplomatice referitoare la politica extern a Romniei, este vorba despre acte care vizeaz aciuni ale Preedintelui Romniei, ale Guvernului, ale Ministerului Afacerilor Externe pentru a realiza politica extern a Romniei. Fa de dispoziiile constituionale i legale actuale, considerm c, aceast categorie de acte poate fi inclus n sfera actelor care privesc raporturile cu Parlamentul, din dispoziiile constituionale privind atribuiile Preedintelui n domeniul politicii externe rezultnd c n procedura complex de negociere, ncheiere i ratificare a tratatelor internaionale sunt implicate trei autoriti publice i anume: Parlamentul, Guvernul i Preedintele Romniei. n ce privete cea de-a treia categorie de acte exceptate, grupate n doctrin sub titulatura de acte emise n circumstane excepionale, constatm c i aceasta se regsete n coninutul art.5 alin.(3) din lege mai sus evocat, dar numai dac a fost vorba de exces de putere.

2. Actele administrative exceptate datorit existenei unui recurs paralel Tradiional, n legislaie, doctrin i jurispruden a fost recunoscut o categorie de acte exceptate de la controlul n instana de contencios administrativ ce decurge din existena unui recurs paralel i nu din natura actului administrativ. Teoria recursului paralel nu reprezint o teorie de justificare a unor sustrageri de acte administrative de la controlul jurisdicional, ci dimpotriv, este teoria potrivit creia, asupra acelor acte administrative se exercit un alt control jurisdicional dect cel al instanelor de contencios administrativ, i anume, controlul instanelor de drept comun. Aa se explic de ce o asemenea categorie de acte exceptate nu a fost prevzut expres n Legea contenciosului administrativ din 1925 i nici n reglementri anterioare, dar a fost acceptat de jurispruden nc de la nceputul secolului al XX-lea.

Actul de natere al acestui fine de neprimire l reprezint dup cum se arat n doctrin, o decizie a Curii de Casaie din 1907, potrivit creia, calea contenciosului administrativ este deschis celor lezai doar atunci cnd nu pot dobndi satisfacie prin mijlocul altui recurs prevzut i instituit prin lege. Aceast teorie provenit din doctrina francez, unde se aplic de mult vreme, i-a pierdut n timp din importan, pe msur ce a crescut sfera actelor administrative ce puteau fi anulate n urma recursului pentru exces de putere n faa Consiliului de Stat. Nu era vorba doar de o simpl schimbare de instane, fondul judecii i natura litigiului rmnnd identice, ci i de o schimbare a naturii litigiului. n absena unor dispoziii exprese ale legii, n perioada interbelic, noiunea de recurs paralel a fost interpretat att n practic ct i n teorie, cnd restrictiv, cnd extensiv. Problema de fond a fost aceea de a ti dac, prin recurs paralel se nelege numai aciunea la instane judectoreti sau i aciunea la un organ administrativ cu caracter jurisdicional. Instanele judectoreti au interpretat ca regul, c prin expresia o alt aciune jurisdicional (alta dect cea de contencios administrativ) trebuie evocate orice aciuni cu caracter jurisdicional, nu numai cele naintate instanelor judectoreti. Pe baza legislaiei din perioada interbelic, pentru existena unui recurs paralel, ca fine de neprimire, n doctrin au fost formulate urmtoarele condiii: s fie vorba de un adevrat recurs jurisdicional i nu de un recurs ierarhic, s fie vorba de o aciune direct i nu de o excepie de ilegalitate care, nu duce la anularea actului, ci doar la nlturarea acestuia din cauz i reclamantul s poat obin prin calea de atac special o satisfacie echivalent cu cea a aciunii n contencios administrativ. n orice caz, teoria recursului paralel se baza pe principiile generale din procedura civil constnd n valorificarea unui drept printr-o singur cale, la o singur instan competent, cu drept de apel la instana superioar i o singur procedur de urmat. Legea nr.1/1967 prevedea dou categorii de acte exceptate sub acest aspect i anume: actele administrative de jurisdicie i actele

administrative pentru controlul legalitii crora legea prevede o alt procedur jurisdicional dect cea prevzut de Legea nr.1/1967. Astfel, actele administrative cu caracter jurisdicional, ca principiu, erau exceptate de la controlul instanelor judectoreti. n ce privete cea de-a doua categorie de acte exceptate avut n vedere de legiuitor era vorba despre acte administrative supuse unei alte proceduri dect cea prevzut de Legea nr.1/1967 deoarece sub aspectul instanei competente, tot instanele de drept comun erau competente s judece litigiile mpotriva actelor organelor administraiei de stat, judectoria sau tribunalul, dup poziia organului emitent al actului atacat, n absena unor secii specializate. Legea nr.29/1990 privind contenciosul administrativ va schimba fundamental aceast situaie, prevznd pentru prima dat n legislaia romneasc, posibilitatea introducerii recursului mpotriva actelor administrativjurisdicionale. n ce privete categoriile de acte exceptate de la controlul instanelor de contencios administrativ datorit existenei unui recurs paralel, Legea nr.29/1990 se referea la actele administrative pentru desfiinarea sau modificarea crora se prevede, prin lege special, o alt procedur judiciar. Astfel, legile care reglementeaz aciuni n faa instanelor de drept comun mpotriva unor acte administrative, cum ar fi spre exemplu, Legea fondului funciar nr.18/1991 republicat sau Legea nr.119/1996 privind actele de stare civil stabilesc regimuri derogatorii de la dreptul comun al contenciosului administrativ. O alt categorie de acte exceptate de la controlul n contencios administrativ, datorit existenei unui recurs paralel era prevzut n art.2 litera d) din Legea nr.29/1990 sub formularea actele de gestiune svrite de stat n calitate de persoan juridic i pentru administrarea patrimoniului su. Aceast excepie reprezenta o reiterare, dar cu folosirea terminologiei din perioada interbelic a dispoziiei prevzute n Legea nr.1/1967, potrivit creia coninutul acestei legi nu se aplica actelor la care organul administrativ particip ca persoan juridic de drept civil . O asemenea excepie se justifica n condiiile n care, organele administraiei de stat dispuneau de un drept real de tip nou dreptul de

administrare direct asupra bunurilor proprietate de stat, dup cum se susinea n doctrina de drept civil a vremii. Legislaia i implicit doctrina din acea perioad nu mai fceau distincie ntre calitatea unui organ de stat de persoan moral de drept public i calitatea acestuia de persoan moral de drept privat. De fapt, cu o alt formulare, textul din Legea nr.1/1967 a reluat ideea actelor de gestiune din perioada interbelic. Constituia din 1923 nu numai c nu excepta actele de gestiune de la controlul instanelor judectoreti dar preciza expres c aciunile n contencios administrativ vizau att actul administrativ de autoritate, ct i actul administrativ de gestiune, fcut cu clcarea legilor i a regulamentelor, n timp ce Legea contenciosului administrativ din 1925 s-a oprit doar la categoria actelor administrative de autoritate. Doctrina interbelic, departe de a declara textul legii ca fiind neconstituional a considerat c att dispoziiile constituionale ct i cele legale n materie menin i consacr definitiv distincia ntre actele de autoritate i actele de gestiune, impunnd teza potrivit creia judecarea actelor de autoritate revine instanelor de contencios administrativ, potrivit legii speciale n materie, n timp ce, judecarea actelor de gestiune revine instanelor de drept comun, potrivit regulilor dreptului comun. n practic ns, delimitarea ntre actele de autoritate i actele de gestiune era adeseori dificil de realizat, statul avnd n realitate o singur activitate, fr s se poat preciza ntotdeauna cnd aceast activitate se exercit n calitate de persoan public i cnd n calitate de reprezentant legal a personalitii lui juridice. Existau astfel acte de autoritate emise pentru a gestiona patrimoniul i acte de gestiune emise n considerarea puterii publice de care dispunea organul administrativ. Legea nr.29/1990 a prevzut nfiinarea unor secii specializate de contencios administrativ, ceea ce s-a i ntmplat ncepnd cu primvara anului 1991, situaie care a atras necesitatea regndirii vechii delimitrii ntre actele autoritilor administraiei publice care fac obiectul aciunilor n contencios administrativ i actele autoritilor administraiei publice care ar trebui s fac obiectul unor aciuni la instana de drept comun din perspectiva existenei unui recurs paralel.

i n prezent, mai ales n practica judiciar, distincia ntre actele de autoritate i actele de gestiune nu este ntotdeauna uor de fcut. S-a susinut astfel, c ne aflm n prezena unui act de gestiune dac autoritatea administrativ particip la emiterea lui exclusiv ca persoan juridic civil i actul a fost svrit de stat pentru administrarea patrimoniului su iar dac autoritatea administrativ se manifest n ambele caliti, att ca persoan de drept public ct i ca persoan juridic civil, prima dintre caliti va prevala asupra celeilalte, actul trebuind s fie considerat un act administrativ de autoritate. n aceeai problem s-a mai precizat c, distincia dintre actul administrativ de autoritate i cel de gestiune trebuie cutat n apartenena exclusiv la dreptul public a actului de autoritate public. Totodat, legislaia actual face distincie ntre domeniul public al statului sau unitilor administrativ-teritoriale i domeniul privat al statului sau unitilor administrativ-teritoriale. Mai mult dect att, art.136 alin.(3) din Constituia republicat are n vedere bunurile proprietate public, n sensul de bunuri ce aparin domeniului public. De aici concluzia fireasc din doctrina actual, potrivit creia art.2 litera d) din Legea nr.29/1990 ar fi trebuit s aib n vedere doar actele de gestiune svrite de stat sau unitile administrativ-teritoriale prin autoritile lor, n calitate de persoane juridice i pentru administrarea patrimoniului privat i a domeniului privat, restul actelor de gestiune viznd bunuri ale domeniului public naional sau local urmnd s rmn n competena instanelor de contencios administrativ. O a treia categorie de acte exceptate de la controlul n contencios administrativ, datorit existenei unui recurs paralel, prevzut n art.2 litera a) teza II din Legea nr.29/1990 viza actele administrative de autoritate i de gestiune ale organelor de conducere din cadrul Parlamentului. i aceast categorie de acte exceptate a fost privit n doctrina actual, ntr-o manier restrictiv, ea fiind considerat modificat implicit prin intrarea n vigoare a Constituiei din 1991, care potrivit art.48 devenit art.52 dup republicare a permis, dup cum este binecunoscut i controlul asupra actelor altor autoriti publice de dect autoritile ale administraiei de publice, din actele cadrul administrative autoritate organelor conducere

Parlamentului urmnd s rmn sub controlul instanelor de contencios administrativ. n ce privete actele de gestiune ale organelor de conducere din cadrul Parlamentului, i sfera acestora trebuia restrns - pentru ntreaga argumentare de la excepia anterior pus n discuie, doar la actele care privesc domeniul privat aparinnd organelor de conducere din cadrul Parlamentului, actele care se refer la domeniul public aparinnd organelor de conducere din cadrul Parlamentului urmnd s rmn pe mai departe n competena instanelor de contencios administrativ pentru considerentele mai sus expuse. Deoarece i n cazul celei de-a treia categorii de acte exceptate ca i n cazul celei de-a doua este vorba despre acte de gestiune aparinnd unor autoriti ale administraiei publice sau chiar unor autoriti publice (spre exemplu, n cazul organelor de conducere din cadrul Parlamentului) care au ca obiect bunuri ale domeniului privat al statului sau unitilor administrativteritoriale, care pot fi supuse controlului instanelor de drept comun, fiind exceptate doar de la controlul instanelor de contencios administrativ, apreciem c ele se pot contopi intrnd n categoria analizat pe larg n aceast seciune a actelor exceptate datorit existenei unui recurs paralel. Este i motivul pentru care nc de la nceput, doctrina dezvoltat pe marginea Legii nr.29/1990 a precizat c formula din debutul art.2 care consacr categoriile de acte exceptate stabilind c acestea nu pot fi atacate n justiie trebuia interpretat n sensul c se referea doar la dispoziiile respectivei legi, unele din categoriile acolo evocate i anume cele bazate pe existena unui recurs paralel, putnd fi atacate n justiie, dar potrivit unei alte proceduri i doar n faa instanelor de drept comun. n consecin, dei art.126 alin.(6) din Constituia republicat nu a prevzut expres aceast categorie de acte exceptate, asemeni legiuitorului constituant din 1923, nu trebuie interpretat c ea nu mai poate fi acceptat att timp ct menioneaz doar dou categorii de acte exceptate, n condiiile garantrii controlului judectoresc al actelor administrative ale autoritilor publice pe calea contenciosului administrativ, adic doar la nivelul instanelor de contencios administrativ.

Este raiunea pentru care, art.5 alin.(2) din actuala lege a contenciosului administrativ prevede expres c: Nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ actele administrative pentru modificarea sau desfiinarea crora se prevede, prin lege organic, o alt procedur judiciar .