REZUMAT

Lucrarea este structurat pe cinci capitole: CAPITOLUL I

Sistemul autoritilor administraiei publice

CAPITOLUL II
Controlul legalitii actelor administrative

CAPITOLUL III
Aspecte teoretice i practice privind tipurile de litigii n care pot fi implicate autoriti ale administraiei publice

CAPITOLUL IV
Instituia excepiei de nelegalitate

CAPITOLUL V
Aspecte de drept comparat

325

CAPITOLUL I Sistemul autoritilor administraiei publice

I.1. Cadrul juridic n sistemele constituionale europene, la baza principiului separaiei puterilor se afl ceea ce n doctrin se numete "checks and balances", formul care const n tr-un mecanism de verificare reciproc ntre puteri i asigurarea unui echilibru funcional ntre ele. Conform Constituiei, Romnia este un stat naional, suveran i independent ce se organizeaz potrivit principiului separaiei i echilibrului celor trei puteri: legislativ, executiv i judectoreasc. Activitatea executiv are dou componente de baz: guvernarea adoptarea deciziilor eseniale pentru prezentul i viitorul rii i administrarea rezolvarea nevoilor curente, cotidiene. Administraia public este constituit din administraia public de stat i administraia public local. Noiunea de administraie public semnific "orice organ de stat sau al unitilor administrativ - teritoriale care acioneaz n regim de putere public, pentru satisfacerea unui interes public." I.2. Drept naional Drept comunitar. Conexiuni. Principiul subsidiaritii joac un rol esenial n repartizarea competenelor autoritilor. Diversitatea n unitate este una din trsturile Uniunii Europene. Ordinea juridic comunitar este relativ autonom fa de dreptul intern al statelor membre. ntre diverse niveluri de realizare a sarcinilor

326

Instanele romne aplic n mod direct principiile de baz ale dreptului comunitar, n baza principiului supremaiei d reptului comunitar, avnd obligaia de a nu aplica dreptul naional contrar dreptului comunitar. Autoritatea central romn n domeniul cooperrii judiciare internaionale este Direcia data de Drept Internaional i Tratate judiciar din se Ministerul Justiiei. ncepnd cu 01.01.2007 cooperarea desfoar, n principiu, direct ntre autoritile judiciare competente. Rolul principal al Curii Europene de Justiie este de a oferi interpretarea obligatorie a dreptului comunitar. n acest sens judectorul naional are obligaia aplicrii dreptului comunitar, lsnd neaplicat orice dispoziie contrar din legislaia naional, fr a trebui s cear sau s atepte eliminarea prealabil a acesteia pe cale legislativ sau prin alt procedeu constituional. Jurisprudena Curii Europene de Justiie este izvor al dreptului comunitar. Noul tratat de la Lisabona confer un plus de putere CEJ, conferindu-i dreptul de a judeca cazuri pe baza legislaiei U.E. ca: azilul, vizele, imigraia ilegal sau cooperarea n materie juridic. Dreptul comunitar ofer particularilor posibilitatea de a -l invoca n faa instanelor naionale, mpotriva organismelor publice sau a altor particulari. Este ceea ce se numete efectul direct al dreptului comunitar. Judectorul naional devine el nsui instan comunitar. I.3. Principii care se aplic n procedura necontencioas. Potrivit principiului legalitii, toate autoritile statului sunt obligate s respecte legea ca orice cetean. Conform principiului oportunitii, emiterea actelor administrative trebuie corelat cu legalitatea acestora.

327

Organele abilitate trebuie s urmreasc eficacitatea rezultatelor deciziilor. Drepturile i libertile constituionale trebuie exercitate cu bun credin, fr s ncalce drepturi le i libertile celorlali. Funcionarul public este obligat s aib un comportament echilibrat i nediscriminatoriu fa de toi cei crora li se adreseaz pentru rezolvarea diferitelor probleme. Motivarea deciziilor administrative este obligatorie. n raporturile lor cu administraia, persoanele particulare dispun de recursul administrativ i recursul jurisdicional. Transparena decizional este un mecanism esenial pentru orice societate democratic cere asigur participarea eficient a cetenilor la viaa public i presupune informarea prealabil a persoanelor asupra problemelor de interes public, consultarea cetenilor cu privire la proiectele de acte normative i participarea activ a cetenilor la procesul de luare a deciziilor. Activitatea de control are rolul de a regla executarea deciziei administrative, fiind un important mijloc de realizare a funciilor de reglare i autoreglare a ntregului sistem. Rezolvarea problemelor cetenilor presupune mbuntirea permanent a comunicrii, reducerea birocraiei, creterea gradului de pregtire a personalului n domeniul informaticii, creterea eficienei activitii, celeritate n rezolvarea sarcinilor, folosirea unor standarde moderne de evaluare i aplicarea unui management de performan. n baza principiului subsidiaritii, Uniunea intervine n domeniile ce nu in de competena sa exclusiv, numai n msura n care obiectivele unei aciuni preconizate nu pot fi atinse n mod satisfctor de ctre statele membre.

328

Subsidiaritatea este un principiu care face posibil distribuirea atribuiilor i competenelor n conformitate cu principiul democraiei i al descentralizrii puterii. Exist o obligaie de cooperare loial ntre statele membre i instituiile comunitare. Aceast obligaie impune instituiilor publice nu doar s-i respecte reciproc competenele, ci i s pun la punct proceduri menite s asigure buna desfurare a procesului decizional. Responsabilitatea, libertatea i rspunderea juridic sunt inerente statului de drept. I.4. Principii care se aplic n procedura contencioas. Persoana care se consider vtmat ntr -un drept al su ori ntrun interes legitim printr-un act administrativ individual, nainte de a se adresa instanei de contencios administrativ competente, trebui e s urmeze procedura administrativ prealabil. Orice activitate jurisdicional trebuie s respecte principiul contradictorialitii ct i dreptul la aprare. Independena instanei privete independena sa fa de celelalte autoriti ale statului, pre cum i independena i imparialitatea sa fa de prile din proces. Dreptul la aprare, consfinit prin Constituie, se refer la asistena juridic facultativ, potrivit creia prile au dreptul s dispun dup cum cred de cuviin. Existena unei juri sdicii administrative prealabile nu exclude liberul acces la justiie. Principiul unitii de jurisdicie presupune c unele i aceleai instane de contencios administrativ vor soluiona n fond i n recurs, toate categoriile de litigii de contencios ad ministrativ.

329

CAPITOLUL II Controlul legalitii actelor administrative

II.1. Controlul legalitii actelor administrative Statului de drept i este caracteristic principiul legalitii, ordinea de drept este asigurat de obligativitatea legii. Forma scris a actelor administrative este cerut pentru a se putea duce la ndeplinire i pentru a se verifica legalitatea lui, iar n caz de litigiu s se poat face proba actului i cuprinsului su. Personajul cheie al statului de drept este judectorul chemat s decid dac autoritatea public a acionat n limitele competenei recunoscute prin lege i dac persoanele fizice sau juridice i -au ntemeiat aciunea lor pe drepturi subiective sau interese legitime. Cu privire la faptele juridice administrative sv rite de funcionarii publici, cel care se consider vtmat ntr -un drept al su sau ntr-un interes legitim, nu poate aciona n faa instanelor de contencios administrativ nici pe funcionarul public care a svrit fapta administrativ ilicit i nici serviciul public n care acesta funcioneaz, ci numai n faa instanelor de drept comun, ntemeiat pe art. 998 C. civ. n cazul funcionarului public i pe art. 1000 C. civ. n cazul serviciului public. De la aceast regul face excepie un singur caz de svrire de ctre un funcionar public, a unei fapte administrative ilicite, n care legiuitorul d dreptul persoanei fizice sau juridice de a se adresa instanei de contencios administrativ. Este cazul refuzului de a-i rezolva o cerere n timpul pr evzut de lege. Faptele administrative, fr deosebire c sunt licite sau ilicite, nu pot fi revocate i nici anulate, deoarece, odat svrite ele i produc efectele pentru care au fost svrite. Astfel, de exemplu, un 330

funcionar public demoleaz un zi d, acesta rmne demolat chiar dac autoritatea administrativ al crei funcionar public a svrit fapta administrativ (a drmat zidul) ar dori s revoce ori s anuleze drmarea zidului. O tem de actualitate privind emiterea actelor administrative, o reprezint relaia dintre legalitate i oportunitate. Oportunitatea vizeaz conformitatea actului administrativ cu scopul legii.

Legalitatea este elementul central al regimului juridic al actelor administrative i exprim conformarea acestora cu legea. Noiunea de oportunitate este considerat ca fiind acea caracteristic a actului juridic care definete o trstur specific a acestuia numit i actualitate. Actualitatea unui act juridic exprim deplina concordan, n cadrul i n limitele legii, a actul ui cu sarcinile care revin organelor administrative i exprim concordana dintre drept cu necesitile n continu transformare ale societii. Pornind de la ideea c actele administrative sunt acte de realizare a legii, nseamn c ele trebuie s fie, n primul rnd, n deplin concordan cu actul normativ suprem, ct i cu realitatea n care se aplic. Posibilitatea de aciune a organelor administrative pe considerente de oportunitate este limitat strict de lege. Dreptul de a aciona pe considerente de oportunitate este stabilit prin ipoteza normei juridice. Exercitarea dreptului de apreciere se face cu respectarea principiului legalitii, nefiind valabil un act oportun dar ilegal. Toate actele administrative sunt supuse controlului de legalitate i controlului de oportunitate din partea organelor administraiei de stat ierarhic superioare.

331

II.2. Controlul judectoresc asupra actelor administrative. Controlul judectoresc se desfoar asupra celor mai diferite aspecte ale complexei activiti execut ive a statului. n acest capitol prezentm numai modul n care se nfptuiete controlul judectoresc asupra actelor administrative. Contenciosul administrativ este definit ca fiind activitatea de soluionare de ctre instanele de contencios -administrativ a litigiilor n care cel puin una dintre pri este i autoritate public, iar conflictul s-a nscut fie din omiterea sau ncheierea, dup caz, a unui act administrativ, fie din nesoluionarea n termenul legal ori din refuz nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim. Controlul caracteristici: - se exercit numai asupra actelor administrative i a faptelor asimilate acestora, n care organul apare numai ca subiect de dr ept special, investit cu atribuii de realizare a puterii de stat i nu ca persoan juridic de drept privat; se desfoar asupra tuturor autoritilor administrative centrale, teritoriale i locale; - vizeaz verificarea legalitii actelor i faptelor administrative, nefiind un control de oportunitate. Problemele de oportunitate apar cu totul excepional n activitatea instanelor, cnd devine un aspect al legalitii prin intermediul unei dispoziii legale exprese sau implicite; - nu are un caracter exclusiv; - este ulterior adoptrii sau executrii actului administrativ, ntruct verific legalitatea unor msuri deja existente, putnd fi i judectoresc de contencios are urmtoarele

332

anterior sau concomitent fa de momentul executrii msurii pe care, dup caz, o suspend sau o desfiineaz; - nu este un control de plin jurisdicie, n sensul c instana de judecat, dei poate suspenda sau anula actul administrativ, ori, dup caz, poate dispune nlturarea vtmrii sau repararea prejudiciului, ea nu va pitea totui emite actul sau msura nec esar, neputndu-se substitui n atribuiile organului administrativ. Cu alte cuvinte hotrrea judectoreasc nu constituie temeiul direct al realizrii dreptului subiectiv, trebuind ca n baza ei s se emit totui actul administrativ necesar; - este un control n baza competenei generale de verificare a legalitii oricrui act administrativ, cu excepiile legale, i a competenei speciale privind verificarea anumitor acte administrative i fapte determinate; - se desfoar n baza unei proceduri speci fice, cu caracter jurisdicional, bazat pe contradictorialitatea dezbaterilor i independena judectorilor; - are un caracter subsidiar, ceea ce indic posibilitatea ca n prealabil alte autoriti de stat s poat verifica legalitatea msurilor contestate, controlul judiciar rmnnd ultima soluie posibil la care se recurge dup utilizarea fr succes a procedurii administrative prealabile ori a celei de conciliere n cadrul controalelor

administrative. Regimul juridic al aciunii n contencios admini strativ. Se observ c noua Lege a contenciosului administrativ a preferat noiunea de "persoan" n locul formulei generale "cel vinovat" cnd se refer la subiectele de sesizare a instanei. Legea nr. 554/2004 i Legea nr. 262/2007 schimb filosofia cont enciosului

333

administrativ,

prin introducerea posibilitii sesizrii instanei de

ctre Ministerul Public sau de ctre Avocatul Poporului n condiiile n care titularul aciunii rmne persoana care se consider vtmat prin actul administrativ atacat. n primul alineat al art. 1 din Legea nr. 554/2004 se regsete regula aciunilor n contenciosul administrativ: titularul aciunii poate fi orice persoan care se consider vtmat att ntr -un natur public. Textul nu precizeaz despre ce persoan este vorba, ci folosete formularea cu caracter general "orice persoan", de unde tragem concluzia c sunt avute n vedre, n egal msur, persoanele fizice i persoanele juridice. Aciunea introdus de tera persoan. Este vorba despre problema contestrii actelor administrative care afecteaz drepturile sau interesele legitime ale unei alte persoane dect destinatarul actelor. Aciunea se va formula att mpotriva autoritii publice prte, ct i mpotriva beneficiarului actului, acesta din urm avnd posibilitatea, n contradictoriu, s -i formuleze aprrile, n raport de susinerile reclamantului. n situaia n care reclamantul (tera persoan) nu nelege s solicite introduce rea n cauz i a beneficiarului actului administrativ dedus judecii, cererea de anulare a acestui act apare ca inadmisibil. Aciunile Poporului. Avocatul Poporului poate sesiza instana de contencios administrativ numai pentru aprarea unei persoane fizice i numai 334 n contenciosul subiectiv introduse de Avocatul drept subiectiv, ct i ntru-un interes legitim personal sau, dup caz, de

dac aceasta, n prealabil a sesizat Avocatul Poporului. Aciunile promovate de Avocatul Poporului n contencios administrativ apar ca un instrument juridic la care aceast instituie apeleaz numai dup ce a epuizat celelalte mijloace specifice activitii sale. Trebuie s facem distincie ntre aciunile de contencios subiectiv, cnd Avocatul Poporului sprijin ceteanul i care sunt guvernate de principiul disponibilitii, i aciunile de c ontencios obiectiv, cnd Avocatul poporului apr ordinea de drept care protejeaz i drepturile ceteanului. Aceste din urm cereri sunt introduse n nume propriu i potrivit art. 28 alin. (3) din lege nu mai pot fi retrase. Participarea administrativ. Reprezentantul Ministerului Public poate participa la soluionarea litigiilor de contencios administrativ dac apreciaz c este necesar pentru aprarea ordinii de drept i a drepturilor i libertilor cetenilor. n cazul actelor administrative individuale, Ministerul Public trebuie s fie sesizat n prealabil, de o persoan fizic sau juridic. Sesizarea are ca obiect aspecte ce vizeaz svrirea de fapte penale, sau, dup caz, de abateri administrative pen tru c, numai n aceste ipoteze se poate orbi despre atribuiile Ministerului Public. Ca un element suplimentar, Legea nr. 262/2007 a inserat i condiia existenei acordului prealabil al persoanelor vtmate prin acte administrative individuale pentru int roducerea aciunii. Aciunile n cazul ordonanelor Guvernului. Instana de contencios administrativ ca judeca cererile persoanelor vtmate prin ordonane sau, dup caz, prin dispoziii din ordonanele declarate neconstituionale, pe fond, numai dup ce s-a 335 Ministerului Pub lic n litigiile de contencios

judecat litigiul de contencios constituional. n caz contrar, aciunea se respinge ca inadmisibil pe fond. Subiectele de drept public care pot formula aciuni n

contenciosul administrativ. Pot avea calitatea de reclamant: Prefectul, Agenia Naiona l a Funcionarilor Publici i persoanele de drept public, atunci cnd le este nclcat un drept subiectiv prin acte administrative abuzive, emise cu exces de putere. Jurisprudena naltei Curi de Casaie i Justiie. - Este inadmisibil, n materia cont enciosului administrativ, aciunea avnd ca obiect constatarea edificrii unei construcii fr autorizaie i aplicarea sanciunii amenzii contravenionale, ntruct n cauz nu a fost atacat un act administrativ n sensul art. 1 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004. Cu alte cuvinte, pentru a fi admisibil o aciune n contencios administrativ, nu este suficient condiia ca prii chemai n judecat s fie autoriti publice. Este necesar s se conteste un act administrativ sau s fie invocat un ref uz nejustificat de soluionare a unei cereri ori s se solicite constatarea nesoluionrii n termenul legal al unei cereri. - Cnd reclamanta nu a fcut dovada vtmrii unui drept recunoscut de lege, este o problem de fond, iar nu o excepie procesual care s fie soluionat n condiiile art. 137 Cod procedur civil. n aceste condiii este inadmisibil aciunea n contencios administrativ. - Avizul nu este un act administrativ, ci un act premergtor care nu poate fi atacat de sine stttor. Legiuitor ul nu reglementeaz 336

posibilitatea atacrii lui separat de actul administrativ n considerarea cruia s-a emis. Actele preparatorii, indiferent de caracterul lor, nu au calitatea de acte administrative, conform Legii nr. 554/2004 i ca urmare, nu pot fi atacate separat de actele administrative pe cate le fundamenteaz. Pe cale de consecin, aciunea n anularea avizului apare ca inadmisibil n contencios administrativ. - Este inadmisibil, n materia contenciosului administrativ, aciunea prin care se solicit anularea unui titlu executoriu emis de Administraia Finanelor Publice, ntruct acest act ntocmit n cadrul procedurii de executare silit poate fi contestat n temeiul art. 169 Cod fiscal, norm imperativ care instituie o procedur special. De altfel, actul atacat nu este un act administrativ din perspectiva definiiei legale date acestei noiuni prin art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004. - Este inadmisibil n contencios administrativ cererea de constatare a nulitii absolute a unui proces-verbal de adjudecare, deoarece acest act nu este administrativ, ci un act de executare silit, care poate fi contestat potrivit regulilor de drept comun instituite de Codul de procedur civil. - n cauz, reclamanta nu a chemat n judecat o autor itate care acioneaz n regim de putere public, pentru satisfacerea unui interes public, ci o persoan fizic, aflat n raportul de funcie cu Administraia Prezidenial. Aceast persoan nu poarte avea calitate procesual pasiv ntr-un litigiu de contencios administrativ care poate avea ca obiect obligarea prtului la soluionarea unei petiii. Procedura administrativ prealabil. n mod constant, instanele de contencios administrativ au apreciat c procedura administrativ prealabil reprezint o condiie

337

de exercitare a dreptului la aciune, motiv pentru care nendeplinirea acesteia atrage inadmisibilitatea aciunii, potrivit art. 109 alin. (2) C.p.c. Instana competent. Pentru stabilirea competenei materiale, legea instituie dou criterii: rangul autoritii i valoarea litigiilor evaluate n bani. Soluii posibile n litigiile avnd ca obiect actul administrativ unilateral. Instana poate s anuleze actul administrativ, total sau parial, s oblige autoritatea public s emit un act administ rativ, s elibereze un alt nscris sau s efectueze o anumit operaiune administrativ. Instana poate dispune plata unor despgubiri pentru daune materiale i/sau morale cauzate, precum i a cheltuielilor de judecat la cererea reclamantului. Aceste solu ii nu sunt limitative. n cazul admiterii recursului, instana de recurs, modificnd sau casnd sentina, va rejudeca litigiul n fond, dac nu sunt motive de casare cu trimitere. Cnd hotrrea primei instane a fost pronunat fr a se judeca fondul, cauza se va trimite, o singur dat, la aceast instan. Executare hotrrilor instanelor de contencios administrativ. Actele de executare pot fi cenzurate pe calea contestaiei la executare. Exist hotrri care nu sunt susceptibile de executare silit , precum hotrrea prin care se anuleaz un act administrativ.

338

II.3. Condiiile de admisibilitate a aciunii n contencios administrativ. - actul atacat s fie un act administrativ; - vtmarea unui drept sau unui interes legitim, recunoscut de lege n favoarea reclamantului; - actul atacat s emane de la o autoritate public; - efectuarea procedurii administrative prealabile.

CAPITOLUL III Aspecte teoretice i practice privind tipurile de litigii n care pot fi implicate autoriti ale administraiei pub lice
Tipurile de litigii n care pot fi implicate autoriti ale administraiei publice sunt: litigiile de contencios administrativ i fiscal, litigiile de drept civil, litigiile de drept penal, litigiile de dreptul familiei, litigiile de dreptul muncii. Litigiile de drept administrativ i fiscal Legea nr. 215/2001 a administraiei publice locale. n cazurile de dizolvare de drept ale consiliilor locale sau judeene primarul, viceprimarul sau orie alt persoan interesat sesizeaz instana de contencio s administrativ. Legea nr. 393/2004 privind statutul obligaiilor. n cazul n care ncetarea de drept a mandatului de consilier se constat de ctre consiliul local, respectiv judeean prin hotrre, la propunerea primarului, ori dup caz, a preedintelui consiliului judeean, hotrrea consiliului poate fi atacat de consilier, la instana de contencios administrativ. 339

cazul

"eliberrii

din

funcie",

viceprimarul,

sau

vicepreedintele consiliului judeean, se pot adresa instanei de contencios administrativ competente. Legea nr. 21/1991 privind cetenia romn. Ordinul ministrului justiiei privind respingerea cererii de acordare sau de redobndire a ceteniei, poate fi atacat la secia de contencios administrativ a curii de apel e la domiciliul s u. Legea audiovizualului nr. 504/2002. Actele cu caracter normativ, deciziile emise de consiliu pot fi contestate la instana de contencios administrativ de ctre orice persoan care se consider prejudiciat de acestea. Codul de procedur fiscal. Deciziile emise n soluionarea contestaiilor mpotriva titlului de crean sau altor acte administrative fiscale pot fi atacate la secia de contencios administrativ. Legea nr. 33/1994 privind expropierea pentru cauz de utilitate public. Proprietarii nemulu mii pot ataca hotrrea comisiei la secia de contencios administrativ a curii de apel n raza creia se afl imobilul. Aciunea nu se timbreaz. Legea nr. 143/1999 privind ajutorul de stat. Deciziile Consiliului concurenei pot fi atacate de prile interesate la Curtea de Apel Bucureti. Legea nr. 188/1999 privind statutul funcionarilor publici. Raportul juridic dintre funcionarul public i autoritatea public nu se bazeaz pe contractul individual de munc, ci pe actul numirii, ca act unilateral al autoritii. n ceea ce privete dreptul la asociere, la grev, soluionarea litigiilor intr n competena instanelor de contencios administrativ. 340

Pentru privind

conflictele

de

munc de

avnd serviciu Statutul

ca

obiect de

contestarea competena public

sanciunii disciplinare, a dispoziiei de imputare, ori a ordinului ncetarea nr. raportului 7/2006 public sunt

tribunalului muncii. Legea parlamentar. Funcionarul parlamentar nemulumit de ncetarea raportului de serviciu sau de sanciunea aplicat poate contesta ordinul la instana de contencios administrativ. privind funcionarului

Litigiile de drept civil.

Legea nr. 18/1991 a fondului funciar. mpotriva hotrrii comisiei judeene se poate face plngere la judectorie.

Litigii de dreptul muncii. Persoanele care ocup funcii n compartimentele de secretariat, administrative, protocol, gospodrire, ntreinere -reparaii i deservire sunt angajate cu contract individual de munc i li se aplic legislaia muncii.

CAPITOLUL IV Instituia excepiei de nelegalitate

Consideraii introductive. Excepia de nelegalitate este un mijloc de aprare tradiional reprezentnd o form de control indirect al actelor administrative. 341

Din vreme de n Constituie este consacrat principiul dup care nimeni nu este mai presus de lege, iar justiia se nfptuiete n numele legii, este de la sine neles c hotrrea judectoreasc nu se poate ntemeia pe un act administrativ dect dac acesta este consonan cu legea. Actele care pot face obiectul excepiei de nele galitate. Excepia de nelegalitate poate fi invocat n legtur cu un act administrativ individual n orice categorie de litigii: civile, penale, comerciale, de munc, precum i un act normativ. Acte administrative nesupuse controlului judectoresc. Actele administrative emise n raportul cu Parlamentul i actele administrative de comandament cu caracter militar nu fac obiectul excepiei de nelegalitate. Apare, ns, o problem delicat, respectiv de a ti referitor la actele administrative de comandament militar, cnd se sfrete dreptul de apreciere i cnd ncepe dreptul fundamental al ceteanului? Conformitatea cu legea fundamental vizeaz att dimensiunea sincronic a legislaiei, adic reglementarea ca atare, ct i dimensiunea diacronic, adic aplicarea reglementrii. n ceea ce privete sincronia, ne plasm n sfera litigiului de neconstituionalitate, iar n ceea ce privete diacronia, ne plasm n sfera litigiului de nelegalitate, chiar dac este vorba nclcarea legii fundamentale. Prin urmare, n lipsa unor dispoziii exprese n legea organic, instanele de contencios administrativ vor aplica, n soluionarea litigiilor ce au ca obiect excesul de putere, direct textele Constituiei, n primul rnd art. 53. Astfel, instanele de contencios a dministrativ 342 n

vor trebui s aprecieze dac actul administrativ, care face obiectul litigiului a fost necesar pentru aplicarea regimurilor sau, dup caz, nlturarea situaiilor prevzute de art. 5 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ. Apoi insta nele vor evalua dac actul apare ca fiind necesar "ntr-o societate democratic" i, n fine, instanele vor aprecia dac restrngerea prin actul administrativ a exerciiului dreptului vtmat este proporional cu situaia care a determinat emiterea actului i dac nu este cumva discriminatoriu. Din interpretarea sistematic a Constituiei rezult c aceste aciuni nu pot avea ca temei dect nclcri ale drepturilor sau ale libertilor nu i a intereselor legitime. Actele administrative bilaterale excepiei de nelegalitate. Premisa excepiei de nelegalitate o reprezint existena unui act administrativ. administrativ Un nu act poate premergtor -preparator face obiectul emiterii de unui act excepiei nelegalitate, nu p ot fi contestate pe calea

legalitatea sa putnd fi verificat n condiiile art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004. Excepia poate fi invocat din oficiu sau la cererea prii interesate n cadrul unui proces. Actele administrative unilaterale cu caracter normativ pot fi supuse oricnd controlului de legalitate numai pe calea aciunii directe. Excepia se va judeca obligatoriu n contradictoriu cu emitentul actului administrativ. Instana competent teritorial este cea de la domiciliul prtului. Soluionarea excepiei de nelegalitate se face cu citarea tuturor prilor litigiului, inclusiv emitentul actului administrativ, cu respectarea principiilor care guverneaz procesul civil.

343

Efectele excepiei de nelegalitate . Hotrrea dat n judecarea excepiei de nelegalitate are efect numai ntre prile aflate n litigiu n procesul n cadrul cruia s -a ridicat excepia. Fa de teri actul administrativ atacat prin excepia de

nelegalitate va fi considerat n continuare valabil. Faptul c stabilirea legalitii actului pe calea excepiei de nelegalitate nu duce la anularea actului administrativ ilegal lipsit de unele consecine practice. Excepia de nelegalitate, fiind un mijloc de aprare, trebuie cercetat n concret n fiecare caz n parte, n raport cu obiectul aciunii, astfel c, n situaia existenei unei hotrri judectoreti definitive i irevocabile , pronunate anterior n soluionarea excepiei referitoare la acelai act administrativ, nu se poate reine c exist autoritate de lucru judecat, ntruct nu sunt ndeplinite cerinele prevzute de art. 163 alin. (1) Cod pr. civil n sensul triplei identiti de cauz, obiect i pri. Instana va soluiona cauza fr a ine seama de actul a crui nelegalitate a fost constatat. Instana investit cu fondul cauzei va face vorb ire despre efectele excepiei de nelegalitate i raiunile care stau la baza acestor efecte numai n considerentele hotrrii, urmnd ca dispozitivul s cuprind soluia asupra fondului cauzei, care a prilejuit ridicarea excepiei de nelegalitate. Se nelege c, pentru aceast instan, argumentele instanei de contencios administrativ care a soluionat excepia de nelegalitate au autoritate de lucru judecat. nu este

344

Admiterea excepiei are rolul de a crea un precedent judiciar care, desigur va fi invocat i n al te dosare i n cazul admiterii, actul administrativ n cauz intr n desuetudine, ceea ce va obliga autoritatea emitent s-l retracteze. Nimic nu oprete autoritatea emitent a actului administrativ ca, plecnd de la declararea ca fiind ilegal s-l abroge.

Excepia de nelegalitate - comparare cu excepia de neconstituionalitate

n Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, n ceea ce privete excepia de nelegalitate s -a preluat soluia din legea nr. 47/1992, pn cnd referitoare se la excepia instana de de neconst ituionalitate, administrativ suspendndu-se dosarul din instana n faa creia s -a ridicat excepia, pronun contencios competent. Fcnd o comparaie ntre cele dou instituii se remarc urmtoarele aspecte:

EXCEPIA NELEGALITATE reprezint incidente ivite faa instanelor de judecat; contest legalitatea unui NECONSTITUIONALITATE reprezint incidente ivite faa instanelor de judecat; contest legitimitatea

n desfurarea unui proces n n desfurarea unui proces n

act administrativ unilateral de constituional a unei prevederi care depinde soluionarea cauzei legale dintr-o lege sau

345

pe fond;

ordonan,de

care

depinde

soluionarea cauzei; are caracter concret; constituie o garanie legal a drepturilor i are caracter concret; constituie libertilor; este admisibil dac: o dispoziie dintr-un o garanie

intereselor constituional a drepturilor i

legitime; este admisibil dac:

- exist un act administrativ - privete o lege, o ordonan individual apreciat ca nelegal i ori de care depinde soluia urmeaz a fi dat n litigiu; ce asemenea act n vigoare; - dispoziia respectiv nu a fost constatat ca fiind neconstituional; - are legtur cu soluionarea cauzei; reprezint invocate n excepia orice de faz Reprezint excepie de ordine public, aa nct pot fi ordine public: procurorul poate ridica procesual de oricare parte sau excepia numai dac are calitate de instan din oficiu: instana de fond instana de contencios; reprezint excepie de fond fond sesizarea determin sesizarea determin suspendarea de drept a judecrii suspendarea de drept a judecrii procesului: nu perimrii; se aplic procedura procesului; nu perimrii; 346 se aplic procedura de participant la proces; sesizeaz - numai instana poate sesiza Curtea Constituional; reprezint excepie de

cauzele de inadmisibilitate de ordine public;

cauzele de inadmisibilitate de ordine public;

au un caracter imperativ i sunt au un caracter imperativ i sunt

Efectele deciziei instanei: Curtea Constituional sunt legea neconstituional inaplicabil; nceteaz litigiului, care se suspendarea va obligatorii viitor i opozabile erga omnes; devine Instana de contencios

pentru Efectele sunt mai reduse: sunt opozabile doar ntre creeaz judiciar; pentru instana de fond, un precedent declarat prile litigiului;

judeca actul constatat nelegal nu mai

innd cont de situaia creat exist. prin decizia Curii; n dispoziia procesele penal a penale, fost decizia prin care se prevede c declarat ca neconstituional, are efecte similare unei abrogri; decizia respins prin care s-a excepia consolideaz

prezumia de constituionalitate.

347

CAPITOLUL V Aspecte de drept comparat

Sistemul de drept Frana, Germania, Austria

Reglementare Jurispruden - Doctrin - O decizie administrativ ilegal neatacat n termen i devenit definitiv,nu devine prin aceasta definitiv i legal; - Reclamantul are posibilitatea de a se prevala de ilegalitatea unei decizii definitive, care a stat la baza deciziei atacate i, n cazul n care ilegalitatea acesteia a "contaminat" decizia atacat, s obin anularea ei; - Excepia de nelegalitate poate fi ridicat n orice moment mpotriva actelor administrative normative; - Ilegalitatea unui act adminis trativ poate fi o surs a responsabilizrii administraiei; - Excepia de nelegalitate nu poate fi invocat permanent individuale; - Recursul n exces de putere, care are ca obiect anularea actelor administrative ilegale. A nularea actului este sanciunea cea mai energic a principiului legalitii. - Exist dou mari reguli care guverneaz excepia de nelegalitate: orice jurisdicie administrativ poate decide asupra legalitii actului administrativ unilateral 348 mpotriva actelor administrative

contra cruia excepia de nelegalitate a fost ridicat; dac aceast jurisdicie administrativ nu este competent de un recurs direct n anularea acestui act, se aplica regula conform creia judectorul administrativ este "judector de excepie". - Dac o jurisdicie a recunoscut nelegalitatea unui regulament, trebuie s-l abroge. Dac administraia refuz s abroge actul normativ, un recurs pentru exces de putere este posibil contra acestui refuz de abrogare; - Exist o alt sanciune a principiului legalitii: punerea n cauz a responsabilitii administraiei. Ea este pecuniar atunci cnd actul ilegal a cauzat un prejudiciu; - Recursul n anulare se face n dou luni dup publicare sau notificare; - Recursul n despgubire se face atunci cnd prejudiciul este constituit; - Recursul de exces de putere este o contestaie direct a actului i tinde s -l anuleze; un Excepia alt de nelegalitate Aadar se este o contestare incidental incident, ridicat ntr-un litigiu principal care are obiect. constat

legalitatea. Sistemul drept de - n rile anglo-saxone, pentru o mai mare siguran anglo- exist anumite reguli, bine alese de lege i practic ceea ce privete competena autoritilor administrative, relaiile dintre acestea i persoanele private, ct i responsabilitatea statului i agenilor 349

saxon (Anglia, n S.U.A.)

si pentru vtmrile aduse persoanelor private. Dar aceste legi nu constituie, n ansamblul lor un sistem legislativ separat, distinct, aa cum este dreptul administrativ francez. Autoritile publice sunt supuse aceleiai legi care guverneaz persoanele private. O plngere mpotriva deciziilor autoritilor publice se promoveaz la o curte civil sau penal. Italia, Belgia Sisteme drept - Este reglementat excepia de nelegalitate; de - Cei care consider c au suferit prejudicii pot s acioneze direct pentru anularea actului

administrativ. Controlul exercitat C.J.C.E. Curtea European de Justiie acioneaz ca un de veritabil tribunal administrativ. Excepia de nelegalitate este util dat orit limitrii n timp a introducerii aciunii n anulare. Actele normative nu pot fi contestate dect de statele membre sau de instituiile comunitare. Persoanele fizice sau juridice pot contesta decizia de executare a regulamentului sau a oricru i act normativ, ridicnd n cadrul procesului excepia de nelegalitate a actului normativ. Actul normativ devine inaplicabil n spe, rmnnd s -i produc efectele juridice n continuare, fr a fi anulat. Va fi anulat doar decizia emis n temeiul act ului

normativ. Cile de contestare a actelor comunitare n faa Tribunalului de Mare Instan i a Curii Europene de Justiie sunt: recursul n caren, recursul n

350

anulare, recursul n interpretare i recursul n plin jurisdicie. Subiectele sesizare de Orice persoan fizic sau juridic poate s se plng Curii mpotriva unei instituii a comunitii care a omis s-i adreseze un act, altul dect o recomandare sau un aviz. Pri n aciune pot fi Parlamentul European, Comisia, Consiliul au B.C.E .. Reclamanii sunt statele membre i celelalte instituii n afar de prt. Admisibilitatea aciunii. Aciunea nu este admisibil dect dac instituia a fost n prealabil invitat s acioneze. Dac la expirarea unui termen de 2 luni de la invitai e, instituia nu formulat. Sesizarea prealabil constituie o formalitate esenial. Invitaia de a aciona trebuie s fie explicit i precis, pentru a permite destinatarei s cunoasc n concret msura care i este so licitat. Dac instituia, nu rspunde n 2 luni de la invitaie, sau dac rspunsul su nu constituie o luare de poziie, aciunea este admisibil. Invitaia rezonabil". Instana competent Instana competent este Curtea de Justiie, cu excepia cazurilor n care aciunile sunt formulate de persoane fizice sau juridice i al litigiilor ntre comunitate i agenii si. Obiectul Abinerea trebuie 351 s vizeze adoptarea unui trebuie adresat ntr-un "interval a luat poziie, aciunea poate fi

aciunii

regulament, directiv sau decizie i a oricrui act obligatoriu. Articolul 232 TCE permite fondarea aciunii pe orice "violare a tratatului". Aceast formul nu vizeaz numai abinerea de a exercita o competen partajat, ci include i neexercitarea unei puteri discreionare ca urmare a unui abuz de putere.

Hotrrea

Hotrrea Judectorul

constatnd comunitar

carena nu se

instituiei, poate

nu

antreneaz o schimbare imediat a situaiei juridice. substitui instituiei prte i nu poate adopta actul solicitat. Hotrrea de anulare face ca actul atacat s dispar imediat i retroactiv. Excepia nelegalitate de Poate fi invocat numai pe cale incident cu ocazia unei aciuni n faa C.J.C.E. sau T.P.I.. Este o procedur accesorie cererii principale de anulare a deciziei individuale. Are un dublu rol: s permit particularilor s acioneze mpotriva unui act cu caracter general, dar i statelor s obin declararea inaplicabilitii unui act pe care nu l-au atacat n termenul de 2 luni. Efectele excepiei Excepia de nelegalitate nu permite a se obine anularea actului. Dac judectorul comunitar consider c actul este nelegal, el va fi numai declarat inaplicabil n spe. Cu toate acestea instituia care a emis actul declarat nelegal va avea n mod normal interes s-l modifice, pentru a suprima orice ndoial cu privire la legalitatea sa. Condiii pentru - Se invoc ntr-u proces n faa unui judector 352

admiterea excepiei nelegalitate

administrativ de ctre persoana care contrazice un de act individual administrativ; Presupune existena unui drept subiectiv

prejudiciat.

Concluzii i propuneri de lege ferenda

Controlul judectoresc privete aprarea drepturilor i intereselor legitime ale cetenilor mpotriva abuzurilor administraiei. Dreptul de acces la o instan presupune: instituirea de ctre stat a unui sistem de asisten juridic gratuit. Excepia de nelegalitate este un mijloc de aprare tradiional, reprezentnd o form de control indirect al actelor administrative. Ea este o excepie de ordine public, a a nct ea poate fi invocat n orice faz procesual i poate fi ridicat de ctre orice parte sau de instan din oficiu. Atribuiile judectorului intern n ansamblul juridic statal i comunitar au fost definite corespunztor, inclusiv n domeniul ce f ace obiectul prezentei lucrri. Legea nr. 262/2007 a ncercat s surprind regulile fundamentale impuse la nivel european pentru garantarea dreptului la un proces echitabil. Litigiile generate de o administraie necorespunztoare vor exista, cu siguran, i n viitor. Ameliorarea relaiilor dintre cetean i administraie, n special protecia acestuia fa de actele administrative, constituie o trstur esenial a politicii juridice a statelor europene. Se remarc importana rolului judectorului n aional i, n acelai timp, responsabilitatea deosebit a acestuia, avnd n vedere 353

c, judectorul naional, nsrcinat cu aplicarea, n cadrul competenei sale, a dispoziiilor dreptului comunitar, are obligaia de a asigura efectul deplin al acestor norme, lsnd neaplicat, la nevoie, din propria sa autoritate, orice dispoziie contrar legislaiei naionale, fr a trebui s cear sau s atepte eliminarea prealabil a acesteia pe cale legislativ sau prin alt procedeu constituional. n acelai timp, se poate pune ntrebarea: cum va fi configurat sistemul normativ n domeniul contenciosului administrativ pe viitor? Evident, reglementarea naional va trebui adaptat n funcie de dreptul european. Alturi de reforma structurilor administrative inte rne, este absolut necesar s se procedeze la o perfecionare continu n plan legislativ n materia analizat. Este de reinut c administraia public trebuie s i manifeste puterea decizional n limitele legii, fr a da dovad de exces de putere i fr a leza drepturile i interesele legitime ale cetenilor. Pe de alt parte, atunci cnd sunt destinatarii unor acte administrative ilegale, justiiabilii trebuie s recurg la norme procesuale clare i previzibile, n msur s le asigure o protecie direct i eficient n faa abuzurilor administraiei. n ordinea noastr juridic va trebui s se implementeze, uniform i eficient, dreptul european. Alturi de comentariul teoretic, n cadrul fiecrui capitol au fost prezentate i elemente de drept comparat n legtur cu principalele instituii analizate, precum i optica jurisprudenial cu privire la interpretare textelor legale.

354

Propuneri de lege ferenda

1. Reglementarea motivrii obligatorii a actelor administrative; 2. Prevederea expres n lege a instituiei revocrii actului administrativ; 3. Instituirea obligaiei de a introduce n proces persoana fizic vinovat de emiterea actului ilegal sau de refuzul de a rezolva o cerere referitoare la un drept subiectiv sau la un interes legi tim; 4. Reglementarea obligativitii hotrrilor judectoreti date n toate aciunile de contestare a legalitii unui act normativ; 5. Prevederea n lege a anulrii actelor administrative n mod retroactiv de la data emiterii lor i nu de la data r mnerii definitive a hotrrii instanei de contencios administrativ; 6. Judecata recursului formulat mpotriva hotrrilor

judectoriilor privind soluionarea plngerilor mpotriva proceselor de constatare a contraveniilor, s fie inclus n competena seciilor civile ale tribunalelor judeene i Tribunalul Bucureti.

355