UNIVERSIDADE EDUARDO MODLANE

FACULDADE DE LETRAS E CINCIAS SOCIAIS

DEPARTAMENTO DE CINCIA POLTICA E ADMINISTRAO PBLICA

Disciplina: Seminrio de Pesquisa Curso: Licenciatura em Administrao Pblica Regime: Laboral Ano: 4

ANLISE DA ESTRATGIA GLOBAL DA REFORMA DO SECTOR PBLICO EGRSP (2001-2011) EM MOABIQUE: O CASO DO MUNICPIO DE CIDADE DE QUELIMANE.

Trabalho elaborado como Proposta de Projecto de Pesquisa para a cadeira de Seminrio de Pesquisa Orientado pelos Docentes: Dr. Salvador Cadete Forquilha Dr. Alexandrino Jos

Discente: Reis Ernesto Virglio

Maputo, Abril de 2011

Anlise do processo de Reformas no Municpio de Quelimane no perodo de 2001-2011, luz dos pressupostos de Reestruturao e Reengenharia. I. Introduo Em Moambique, a contnua preocupao na melhoria de prestao de servios pblicos aos cidados, tem vindo a pressionar as instituies pblicas bem como, as privadas a implementarem reformas administrativas. De acordo com a Fundao Joo Pinheiro (2004), o Municpio e sua Administrao Municipal, projectam-se na realidade social em que se inserem como sistemas. Os princpios, as estruturas e os recursos tecnolgicos, materiais e financeiros, trabalhados por pessoas, sustentam a sua imagem, propsitos, misso, objectivos e metas a serem alcanadas. Para enfrentar os desafios que a sociedade lhes apresenta, as organizaes devem apoiar-se no CHA1. Ainda assim, na prtica das empresas ou organizaes pblicas, das quais o cidado requer, cada vez mais a produtividade na gerncia de resultados e qualidade dos servios necessrios ao seu bem-estar social. Todavia, esses desafios revelam-se recrudescentes (idem). O presente projecto, ser realizado no mbito de uma pesquisa cientfica que ter lugar no Municpio da Cidade de Quelimane, provncia da Zambzia. Ora, apoquentados estamos em analisar o processo de reformas no Municpio da Cidade de Quelimane luz dos pressupostos da reestruturao e da reengenharia. Tudo isso no mbito da Reforma do Sector Pblico-RSP em Moambique, que se estende desde 2001-2011, face s polticas e metodologias de orientao vincadas na Estratgia Global de Reforma do Sector Pblico. Desta feita, estrutura-se da seguinte maneira; na primeira seo, apresenta-se a introduo, onde contextualiza-se o assunto, define-se o objecto de estudo, identifica-se o problema, simula-se duas hipteses, apresenta-se os objectivos bem como a justificao da escolha do tema. Na segunda seo encontra-se a metodologia da pesquisa. Na terceira seo define-se a orientao terica e na conceptualizao elucida-se alguns conceitos. Atendendo a reviso de literatura, na quarta seo procura-se discutir vrios argumentos de diferentes autores. E na quinta seo apresenta-se o cronograma de actividade, e finalmente na sexta seo a referncia bibliogrfica.

Conhecimentos, habilidades e atitudes.

Anlise do processo de Reformas no Municpio de Quelimane no perodo de 2001-2011, luz dos pressupostos de Reestruturao e Reengenharia. 1.1 Contextualizao Em Moambique, ao se abordar a questo de Reforma do Sector Pblico, deve-se ter como ponto de partida as trs fases importantes, que estiveram por detrs da prpria edificao do Estado Moambicano. Desta feita, segundo a CIRESP (2001), so elas seguidamente: Em relao a primeira fase de 1975, foi a da constituio do novo Estado, opondo-se, por um modelo centralizado e centralizador apoiado num partido nico, forte e hegemnico. Logo, a segunda fase de 1986, que originou a reviso profunda do modelo de governao, a implementao do Programa de Reabilitao Econmica, que gerou uma mudana profunda do papel do Estado. Consequentemente, a terceira fase iniciou em 1990 com a aprovao da nova constituio. Com a emenda constitucional de 1996, em Moambique, introduz-se a questo de Poder Local e as reformas de descentralizao se transformam num instrumento importante do processo da reconfigurao do Estado a nvel local. Na sequncia desta, foi produzida uma srie de legislao que deu corpo ao prprio processo de reformas com maior destaque para a lei 2/97 relativa as Autarquias Locais2. Estas reformas resultaram num sistema de governao de poderes a duas vertentes, isto , uma devoluo de poderes, funes e recursos (Descentralizao Poltica) para 43 Autarquias, com a realizao regular de eleies locais. 1.2 Definio do Objecto de Estudo O presente trabalho tem como objecto de estudo a Anlise da Estratgia Global de Reforma do Sector Pblico moambicano no perodo de 2001-2011: O Caso do Municpio da Cidade de Quelimane. Optamos por determinar este espao temporal, porque em 2001, foi o lanamento oficial da EGRSP, em que durante as aces preparatrias da reforma, foram agrupados seis reas temticas, e aqui, nos debruaremos a que diz respeito ao Papel do Sector Pblico. De acordo com a CIRESP (2001), um dos objectivos especficos da EGRSP na sua primeira fase era: racionalizar estruturas e descentralizar a prestao de servios pblicos
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e ainda,

Lei 2/97 Boletim da Repblica. I srie n 7, 2 Suplemento 18 Fevereiro de 1997.

Anlise do processo de Reformas no Municpio de Quelimane no perodo de 2001-2011, luz dos pressupostos de Reestruturao e Reengenharia. simplificar os procedimentos na prestao de servios pblicos. Ainda assim, determinamos o ano de 2011 como fim do espao temporal em anlise, isto porque, o perodo que termina a segunda fase de EGRSP que tinha como objectivo desenvolver instituies pblicas racionalizadas e integradas com um corpo de funcionrios profissionais (CIRESP, 2001). Com isso, atendendo e considerando o Municpio como um rgo pblico, o nosso estudo tem como campo de anlise o Municpio da cidade de Quelimane. 1.3 Identificao do Problema Como consequncia das eleies locais de 30 de Junho de 1998, vo surgir os primeiros rgos locais autrquicos com autonomia administrativa, financeira e patrimonial em 23 cidades3 e 10 das 68 vilas4 existentes no pas. Tal como preconiza a CIRESP (2001), a contnua necessidade de lidar com problemas relacionados com a eficincia e eficcia na prestao de servios pblicos e na melhoria da qualidade dos mesmos tm vindo a pressionar o Governo do Dia a reformular e implementar polticas relativamente a Reforma do Sector Pblico. Quelimane, um Municpio com uma populao estimada pelo senso de 2007 em 193.343 milhes de habitantes5. Populao esta que, durante estes ltimos 10 anos clama frequentemente pela melhoria dos servios no que diz respeito ao atendimento ao pblico, construo de infraestruturas, a questo do saneamento bsico, entre outros. Tais servios, que Municpio no tem estado em altura de o fazer de forma eficaz. Nesta ordem de ideias e olhando para a EGRSP, importa-nos analisar e compreender o modelo ou orientao que os processos de reforma tm assumido no Municpio de Quelimane no mbito do desafio deste, como reza o seu lema prestar servios de qualidade aos muncipes.

Maputo, Beira, Nampula, Matola, Pemba, Lichinga, QUELIMANE, Tete, Chimoio, Inhambane, XaiXai, Ilha de Moambique, Nacala, Montepuez, Cuamba, Angoche, Gure, Mocuba, Manica, Dondo, Maxixe, Chibuto e Chkue. 4 Mocimboa da Praia, Metangula, Monapo, Milange, Moatize, Catandica, Marromeu, Vilankulo, Mandlakazi e Manhia. 5 Informao retirada do site: http://www.ine.gov.mz/censo07-Quadro do3 censo geral da populao e habitao.

Anlise do processo de Reformas no Municpio de Quelimane no perodo de 2001-2011, luz dos pressupostos de Reestruturao e Reengenharia. 1.4 Hipteses Em relao as hipteses, simulamos duas das quais se seguem: Hiptese afirmativa positiva: A restruturao administrativa ou reestruturao dos processos no Municpio de Quelimane satisfaz a prestao de servios de qualidade aos cidados. Hiptese afirmativa negativa: A restruturao administrativa ou reestruturao dos processos no Municpio de Quelimane no satisfaz a prestao de servios de qualidade aos cidados. 1.5 Objectivos 1.5.1 Objectivo Geral Analisar o processo de Reformas no Municpio de Quelimane no mbito da melhoria de prestao de servios aos cidados. 1.5.2 Objectivos Especficos Identificar os processos de reformas no Municpio de Quelimane. Descrever e compreender os processos de reformas administrativa no Municpio de Quelimane na base das abordagens tericas da Reforma do Sector Pblico. Analisar o impacto dessa reforma no melhoramento de prestao de servios aos cidados. 1.6 Justificativa Este tema tem grande relevncia, pois que, actualmente um dos grandes escopos do Governo face s organizaes pblicas por ele reguladas o facto de reformula-las, restruturando-as para que tais organizaes bem como suas instituies versem pela prestao de servios de qualidade com eficincia, eficcia e efectividade, pois que destes que os cidados sempre demandam profundamente. Na rea acadmica, com alicerces tericos e conceptuais o trabalho contribuir para a compreenso das reformas no mbito da reestruturao administrativa e reengenharia que tem sido implementadas nas organizaes pblicas e privadas.

Anlise do processo de Reformas no Municpio de Quelimane no perodo de 2001-2011, luz dos pressupostos de Reestruturao e Reengenharia. O porqu, da escolha do Municpio da Cidade de Quelimane e o espao temporal de 2001-2011 e no outro? Visto que, a Reforma do Sector Pblico em Moambique um tema actual e em 2001 foi o lanamento da primeira fase da Estratgia Geral do Sector Pblico, que teve o seu trmino em 2011 com a segunda fase, vimos a pertinncia de analisar a onda dessas reformas no sector pblico moambicano, particularmente tendo como campo de anlise o Municpio da Cidade de Quelimane, por causa da constante clamao legtima dos muncipes desta urbe e da sociedade em geral em uma administrao moderna e eficaz, virada para os cidados na satisfao das suas necessidades pertinentes. II. Metodologia 2.1 Modelo da Pesquisa Em conformidade com a modalidade proposta por Vergara (1998), a pesquisa que fundamentamos para o presente ensaio classifica-se quanto aos fins, assim como, quanto aos meios. Em relao aos fins centra-se numa Pesquisa Aplicada e Descritiva. Aplicada, porque caracteriza-se pelo interesse prtico, em que os resultados sejam utilizados para soluo de problemas que ocorrem no dia-a-dia. E Descritiva, porque aborda quatro aspectos: descrio, registo, anlises e interpretao do problema. Quanto aos meios de investigao, foram utilizadas duas formas: a primeira foi o desenvolvimento de uma pesquisa exploratria que se desenrolou em levantamentos bibliogrficos e em entrevistas a respeito do nosso objecto de estudo. A pesquisa exploratria segundo Gil (2002), proporciona maior familiaridade com o problema. A entrevista em causa foi (semi-dirigida), visto que, h um processos de interaco humana que oferece ao investigador informaes de reflexo muito variadas (Quivy e Compenhoudt, 2005). Relativamente ao segundo meio de investigao, foi a anlise de um caso real, no qual foram aplicados conceitos e mtodos de abordagens hipottico-dedutivo (proposto por Propper), este segundo Marconi (2001), inicia-se pela percepo de uma lacuna nos conhecimentos, acerca da qual formula-se hipteses e pelo processo de inferncia dedutiva testa a predio da ocorrncia de fenmenos abrangidos pelas hipteses. Pois, esta inferncia Dedutiva, parte da causa para o

Anlise do processo de Reformas no Municpio de Quelimane no perodo de 2001-2011, luz dos pressupostos de Reestruturao e Reengenharia. efeito. Tal como diz Gil (1999), no mtodo hipottico dedutivo procura-se evidncias empricas para derrubar uma das hipteses. III. Quadro terico e Conceptual 3.1 Quadro terico. A anlise do nosso trabalho, centra-se basicamente em dois marcos tericos que so: usamos uma abordagem Institucionalista, tambm como, a Estruturalista. A abordagem da Escola Institucionalista, diz que, as instituies so consideradas como normas, regras de conduta social, que exercem influncias sobre o comportamento dos indivduos no simplesmente ao especificarem o que se deve fazer, mas tambm, o que se pode imaginar fazer num contexto dado (Berger e Luckmann, 1966). Ainda assim, alguns tericos postulam que os indivduos dentro de uma organizao compartilham um conjunto determinado de preferncias ou gostos e se comportam de modo inteiramente utilitrio para maximizar a satisfao de suas preferncias (Hall e Taylor, 2003). Relativamente abordagem Estruturalista, esta vem dos tempos remotos desde Marx Weber, nmeros socilogos consideravam as estruturas burocrticas que dominam o mundo moderno, como produto de um intenso esforo de elaborao de estruturas cada vez mais eficazes, destinadas a cumprir tarefas formais ligadas a essas organizaes (Dobbin6, citado por Hall e Taylor,2003). Ainda Chiavenato (2003), diz que, sendo Weber o primeiro terico das organizaes, este estudou as organizaes sob ponto de vista Estruturalista, preocupando-se com a racionalidade, isto , com a relao entre os meios e os recursos utilizados e os objectivos a serem alcanados pelas organizaes burocrticas. Contra essa tendncia, os Neo-institucionalistas comearam a sustentar que muitas das formas e procedimentos institucionais utilizados pelas organizaes modernas no eram adoptadas simplesmente porque fosse as mais eficazes tendo em vista as tarefas a cumprir, como implica a

Cf.: DOBBIN, F.,(1994) Cultural Models of Organization. The Social Construction of Rational Organizing Principles, em D. Crane (ed.) The Sociology of Culture, Oxford, Blackwell.
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Anlise do processo de Reformas no Municpio de Quelimane no perodo de 2001-2011, luz dos pressupostos de Reestruturao e Reengenharia. noo de uma racionalidade transcendente. Segundo eles, essas formas e procedimentos deveriam ser considerados como prticas culturais, comparveis aos mitos e cerimnias elaboradas por inmeras sociedades (Hall e Taylor, 2003). Ambas teorias, nos ajudaro a explicar o nosso objecto de estudo, visto que, atendendo os aspectos institucionais, que de forma geral estamos a nos referir das regras e procedimentos de uma instituio, estas inserem-se num sistema estruturado. Ora vejamos, sero no cumprimento ou no, legal e legtimo dessas normas e procedimentos institucionais que buscaremos suporte para defender o nosso argumento. 3.2. Conceptualizao Atendendo e considerando a natureza do nosso trabalho, trs conceitos afiguram-se cruciais para a compreenso da presente discusso: A Reestruturao, a Reengenharia e a Reforma. A Reestruturao (Administrativa) um processo pelo qual se estabelece a organizao de uma instituio pblica, com definio de competncias de cada rgo, e se definem as regras de convivncia de seus membros visando o seu bem-estar no interesse pblico (Fiorese, s/d). Segundo Fiorese (s/d), a reestruturao orienta-se por quatro grandes componentes a serem tidos em conta no processo de reforma: 1 A estrutura/ valores/competncias; 2 Dimensionamento da mo-de-obra; 3 Plano de cargos e salrios; 4 Plano de evoluo funcional. J a Reengenharia7 concebida como o repensar e o redesenho radical dos processos administrativos que agregam valor para alcanar melhorias em aspectos chave de desempenho, tais como: custo, qualidade, servio e velocidade (Coulson-Thomas, 1994). Mas ento, o que so a reformas ou seja o que significa reformar uma Instituio/Estado? Dentre os conceito em anlise, este sem dvida o mais abrangente e amplamente discutido. Hammergren8 citado por Rezende (2004), considera as Reformas como mudanas planeadas, nos

A palavra Reengenharia foi usada pela primeira vez no mundo dos negcios em 1990, em um artigo publicado na Revista Harvard Busisness Review: Reengineering Work: Don't Automotive, Obliterate. O autor deste artigo foi Michael Hammer em co-autoria com James Champy. 8 HAMMERGREN, L.A. (1983). Development and the Politics of Administrative Reform. Lessons from Latin America. Westview Press, Boulder Colo.
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Anlise do processo de Reformas no Municpio de Quelimane no perodo de 2001-2011, luz dos pressupostos de Reestruturao e Reengenharia. processos e nas estruturas de organizao e funcionamento do aparelho burocrtico, com o propsito ltimo de alterar sua performance. IV. Reviso de Literatura A Reforma do Estado Moambicano no foi seno mais uma das muitas reformas que vinham ocorrendo um pouco por todo o mundo desde a dcada de 80 impulsionadas por um conjunto de foras que exigiram uma nova viso da forma como o Sector Pblico se devia organizar e funcionar. Entre essas foras, Bangura (2000) destaca: a globalizao financeira, os deficits fiscais, os ajustamentos estruturais e a democratizao. Trata-se portanto de Reformas que ocorrem no espectro da abordagem da New Public Management-NPM e segundo Bangura (2000), elas tiveram quatro grandes componentes: a estabilidade fiscal, a eficincia gerencial, o fortalecimento da capacidade institucional e o incentivo a cultura de prestao de contas. Macuane (2006), avana que sendo a NPM uma abordagem ps burocrtica da gesto pblica, baseada na crtica e no ajustamento do modelo burocrtico, torna-se desafiador implementar reformas dessa natureza num contexto como o nosso em que os elementos do modelo Weberiano estiveram por muito tempo ausentes. Citando Bangura,9 Macuane (2006) argumenta que, o sucesso de reformas do tipo NPM depende da existncia de uma burocracia slida de forma a facilitar a criao de estruturas descentralizadas. Outros desafios reforma no contexto moambicano tm a ver com a fraca capacidade do Sector Pblico bem como, com o contexto social (pluralismo tnico), poltico (pluralismo poltico) e econmico (dependncia externa). No se pode falar de Reformas do Sector Pblico, sem se referenciar a capacidade do prprio sector pblico, da que, Polidano (1999), define Capacidade do Sector Pblico (CSP), alicerando-se em trs elementos que so: a) A Capacidade Poltica, que a habilidade de coordenar e estruturar o processo de tomada de deciso; b) A Capacidade de Implementao, a habilidade de realizar decises e fazer cumprir as regras dentro do prprio sector pblico e a sociedade em geral e c) A Eficincia Operacional, esta origina da preocupao do sector pblico com a gesto das operaes governamentais. Ainda, Polidano (1999), salienta alguns factores ambientais que esto alm do controlo do Sector Pblico, mas que influenciam profundamente a
Bangura, Yusuf (2000). Public Sector Restructuring: the Institutional and Social Effects of Fiscal Managerial and Capacity-Building Reforms. Occasional Paper n 3, Geneva, February 2000
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Anlise do processo de Reformas no Municpio de Quelimane no perodo de 2001-2011, luz dos pressupostos de Reestruturao e Reengenharia. sua capacidade: a) A Fragmentao tnica; b) Sociedade Civil; c) Instabilidade Poltica; d) Crise Econmica; e) Dependncia da Ajuda. Relativamente aos desafios da Administrao Pblica actual, Ferlie et al10 citados por Macuane (2006) destacam quatro modelos da NGP que so: (i) impulso para a eficincia; (ii) downsizing e descentralizao; (iii) em busca de eficincia; (iv) orientao para o servio pblico. O primeiro modelo uma tentativa de tornar o Servio Pblico mais idntico ao sector privado, com base em noes rudimentares de eficincia. O segundo modelo consiste na redefinio e reduo da estrutura organizacional, com vista ao alcance de mais flexibilidade. O terceiro modelo d mais importncia cultura organizacional e enfatiza o papel de valores, smbolos, cultura e rituais na definio do comportamento humano no local de trabalho. E o quarto modelo reflecte a simbiose de ideias de gesto dos sectores pblicos e privado, revitalizando o papel do gestor pblico, atravs da definio da misso do sector pblico (idem).

V. Cronograma de Actividades. JaneiroMaro Abril Pesquisa exploratria- reviso da literatura Redaco da 1 e 2 seo Reviso metodolgica Redaco final do 1 Draft Formulao do guia de entrevistas Pesquisa no campo-entrevistas Reviso do contedo Redao final do projecto Preparao para defesa Defesa x x x x x x x x x x x

Maio

Junho

Julho Agosto Setembro

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Ferlie, Ewan, Lynn Asburner; Louise Fitzgerald and Andrew Pettigrew (1996) A Nova Administrao Pblica em Ao. Braslia: UNB, ENAP.

Anlise do processo de Reformas no Municpio de Quelimane no perodo de 2001-2011, luz dos pressupostos de Reestruturao e Reengenharia. VI. Referncia Bibliografia BANGURA, Yusuf (2000). Public Sector Restructuring: the Institutional and Social Effects of Fiscal Managerial and Capacity-Building Reforms. Geneva, Occasional, Paper n 3. CHIAVENATO, Idalberto (2003). Introduo Teoria Geral de Administrao: Uma viso abrangente da moderna administrao das Organizaes, 7 Edio. Rev. Actual. Rio de Janeiro, Editora Elservier. COMISSO INTERMINISTERIAL DA REFORMA DO SECTOR PBLICO. Estratgia Global da Reforma do Sector Pblico (2001-2011). Maputo, Imprensa Nacional de Moambique. 2001. COULSON-THOMAS, Colin (1994). Reengenharia dos Processos de Negcios: Mito & Realidade. So Paulo, Editora Record. FIORESE, Francisco Samuel. Reestruturao Administrativa: Uma abordagem prtica. So Paulo: LTR. s/d. FUNDAO JOO PINHEIRO. Centro de Estudos Econmicos e Sociais. Plano de Desenvolvimento Integrado do Turismo Sustentvel: Capacidade Institucional Municipal, vol. 6, Belo Horizonte, Novembro de 2004. GIL, Antnio Carlos (1999). Mtodos e tcnicas de pesquisa Social. So Paulo. Atlas. GIL, Antnio Carlos (2002). Como elaborar projectos de pesquisa. 4 Edio. So Paulo, Editora Atlas. HALL, Peter e TAYLOR, Rosemary (2003). As trs Verses do Neo-Institucionalismo, Lua Nova, n 58. MACUANE, Jos J. (2006) Gesto da Reforma do Sector Pblico: Poltica, Capacitao Institucional e Nova Gesto Pblica em Moambique, 2001-05. In AWORTWI, N; SITOE, E. Perspectivas Africanas sobre a Nova Gesto Pblica. 1 Edio. Reino dos Pases Baixos: Shaker Publishing BV. MARCONI, Maria de Andrade (2001). Metodologia Cientfica: para o curso de Direito, 2 Edio. So Paulo, Editora Atlas. POLIDANO, Charles (1999a) Measuring Public Sector Capacity, IDPM Public Policy and Management Working Paper no. 12. Manchester: Institute for Development Policy and Management, University of Manchester. 10

Anlise do processo de Reformas no Municpio de Quelimane no perodo de 2001-2011, luz dos pressupostos de Reestruturao e Reengenharia. QUIVY, Raymond; CAMPENHOUDT, Luc Van (2005). Manual de Investigao em Cincias Socais. Gradiva. REZENDE, Flvio (2004). Por Que Falham as Reformas Administrativas? Rio de Janeiro, Editora FGV. SITOE, Eduardo (2006). Trajectria Histrica da Modernizao do Estado Atravs do Desenvolvimento de Recursos Humanos em Moambique. In Awortwi, N; Sitoe, E. Perspectivas Africanas sobre a Nova Gesto Pblica. 1ed. Reino dos Pases Baixos: Shaker Publishing BV. VERGARA, Sylvia Coustant (1998). Projectos e Relatrios de Pesquisa em Administrao, 2 Edio, So Paulo, Editora Atlas.

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