PARLAMENTARNA KONTROLA SEKTORA ODBRANE I BEZBJEDNOSTI U CRNOJ GORI

Kako dalje ?

Decembar 2009, Podgorica

Institut Alternativa

Naziv publikacije

Parlamentarna kontrola sektora bezbjednosti i odbrane u Crnoj Gori Kako dalje?

Izdava Institut Alternativa Dalmatinska 78, Podgorica, Crna Gora tel/fax: (+382) 020 219 120 e-mail: info@institut-alternativa.org web site: www.institut-alternativa.org Za izdavaa Stevo Muk, Predsjednik Upravnog odbora Autor Stevo Muk Pokrovitelj Pripremu studije podrala je Fondacija Friedrich Ebert Priprema i tampa Studio Mouse Tira 200

Fondacija Friedrich Ebert ne preuzima odgovornost za iznijete podatke i stavove u ovom dokumentu. Ovaj dokument predstavlja stavove i miljenja njegovih autora koji preuzimaju punu odgovornost za sve to je kazano.

Parlamentarna kontrola sektora bezbjednosti i odbrane u Crnoj Gori Kako dalje?

Uvod Cilj ovog dokumenta je da predstavi kljune odredbe vaeih pravnih propisa, stratekih i drugih dokumenata koji se odnose na rad institucija koje pripadaju sektoru odbrane i bezbjednosti u Crnoj Gori, predstavi preporuke za unapreenje vaeeg pravnog i institucionalnog okvira i podstakne javnu i strunu debatu. Institut Alternativa eli da ovom analizom da doprinos razvoju demokratske i civilne kontrole sektora bezbjednosti, prui doprinos radu nadlenog Odbora kao i zakonodavcima iji se rad odnosi na pravne propise i politiku u sektoru odbrane i bezbjednosti. Ova analiza nema ambiciju da prui sveobuhvatan pregled prakse demokratske i civilne kontrole sektora odbrane i bezbjednosti, ve da ukae na kljuna pitanja, probleme i dileme koje se pojavljuju kao rezultat postojeeg pravnog okvira i prakse. Metodologija rada na analizi je ukljuila analizu pravnih propisa, uporednu analizu rjeenja iz vaeeg i zakonodavstva koje je u parlamentarnoj proceduri, prikupljanje zvaninih dokumenata putem zahtjeva za slobodan pristup informacijama, intervjue sa lanovima Odbora za odbranu i bezbjednost Skuptine Crne Gore. Ovim dokumentom se obraamo kako odgovornim licima u organima dravne uprave koji u nadlenosti imaju poslove bezbjednosti, Odbora za odbranu i bezbjednost, ali i svim poslanicima u Skuptini Crne Gore. zainteresovanim meunarodnim, vladinim i nevladinim organizacijama i medijima. Oekujemo da ova analiza podstakne kvalitetniju i intenzivniju javnu i strunu raspravu o znaajnom pitanju za dalji razvoj demokratije i ljudskih prava, odgovornosti i transparentnosti rada javnih institucija. Ova analiza predstavlja uvod u dalji rad Instituta Alternativa na pojedinim specifinim pitanjima nadzora sektora odbrane i bezbjednosti.

Institut Alternativa

1. Pravni i institucionalni okvir

U demokratski ureenoj dravi, predstavnici naroda moraju imati kontrolu nad svim aspektima upravljanja i dravnih aktivnosti. Drava bez parlamentarne kontrole svog sektora bezbjednosti moe se smatrati tek nedovrenom demokratijom ili demokratijom u nastajanju. Parlamentarni nadzor sektora bezbjednosti predstavlja sutinski element podjele vlasti na dravnom nivou i djelotvorno postavlja granice izvrnoj vlasti.Najvaniji mehanizam kontrole izvrne vlasti je kontrola budeta. Kako sektor bezbjednosti koristi znaajan dio dravnih sredstava, od presudne je vanosti da Skuptina prati i nadgleda korienje istih, na taj nain starajui se da se ona koriste uinkovito i racionalno. Meutim, iako se parlamentarni nadzor sektora bezbjednosti uglavnom odvija kroz kontrolu budeta i naina na koji sektor bezbjednosti troi njemu odreena sredstva, neophodan je i nadzor nad metodama i procedurama koje organi koji ine sektor bezbjednosti primjenjuju u svom radu. Dugoroni cilj sektora bezbjednosti zatita pojedinca i drutva od opasnosti i sukoba - moe se postii jedino ukoliko sam sektor bezbjednosti bude pod budnom demokratskom kontrolom. U najirem smislu, ovo znai da vojska, policija i obavjetajne slube moraju biti pod nadzorom demokratski izabranog tijela. Parlamentarna kontrola sektora bezbjednosti u Crnoj Gori je u naelu ureena Ustavom, a regulisana je i Poslovnikom Skuptine Crne Gore, Zakonom o vojsci, Zakonom o Agenciji za nacionalnu bezbjednost, Zakonom o policiji, Zakonom o sprjeavanju pranja novca i finansiranja terorizma i Zakonom o tajnosti podataka. U skuptinskoj proceduri se trenutno nalazi i Zakon o parlamentarnom nadzoru sektora bezbjednosti. Prema predlogu ovog zakona, kao subjekti nadzora, odnosno inioci sektora bezbjdnosti, definisani su Ministarstvo odbrane, Vojska Crne Gore, Ministarstvo unutranjih poslova i javne uprave, Agencija za nacionalnu bezbjednost, Uprava policije, kao i druge organizacije i agencije koje djeluju samostalno ili u sastavu drugih ministarstava, a bave se poslovima bezbjednosti i odbrane Ustav Crne Gore propisao je da Skuptina Crne Gore donosi strategiju nacionalne bezbjednosti i strategiju odbrane i vri nadzor nad Vojskom i bezbjednosnim slubama kao i da je Vojska pod demokratskom i civilnom kontrolom1. Prema Ustavu Crne Gore Savjet za odbranu i bezbjednost: donosi odluke o komandovanju Vojskom Crne Gore; analizira i ocjenjuje bezbjednosnu situaciju u Crnoj Gori i donosi odluke za preduzimanje odgovarajuih mjera; postavlja, unapreuje i razrjeava oficire Vojske; predlae Skuptini proglaenje ratnog i vanrednog stanja; predlae upotrebu Vojske u meunarodnim snagama; vri i druge poslove utvrene Ustavom ili zakonom.2 Savjet ine Predsjednik Crne Gore, Predsjednik Skuptine i Predsjednik Vlade. Predsjednik Crne Gore je predsjednik Savjeta za odbranu i bezbjednost.

1 2

Clan 129. Ustava Crne Gore Clan 130 Ustava Crne Gore

Parlamentarna kontrola sektora bezbjednosti i odbrane u Crnoj Gori Kako dalje?

Poslovnikom Skuptine Crne Gore propisano je da Odbor za bezbjednost i odbranu vri parlamentarnu kontrolu rada policije i Agencije za nacionalnu bezbjednost; razmatra ostvarivanje Ustavom utvrenih sloboda i prava ovjeka i graanina u primjeni ovlaenja policije i Agencije za nacionalnu bezbjednost; razmatra predloge zakona, drugih propisa i optih akata, strategiju i druga pitanja iz oblasti bezbjednosti i odbrane i njenih graana; razmatra predloge za imenovanje rukovodioca policije i direktora Agencije za nacionalnu bezbjednost. U vrenju kontrole iz svoje nadlenosti Odbor postupa na nain propisan Zakonom o policiji i Zakonom o Agenciji za nacionalnu bezbjednost. Zakon o vojsci3 je propisao da je vojska je pod demokratskom i civilnom kontrolom. Demokratsku i civilnu kontrolu Vojske vre Skuptina Crne Gore, Vlada Crne Gore i Savjet za odbranu i bezbjednost. Nadzor nad Vojskom vri Skuptina preko nadlenog radnog tijela. Godinji izvjetaj o ukupnom stanju u Vojsci ministar dostavlja na razmatranje nadlenom radnom tijelu Skuptine Crne Gore do kraja prvog kvartala naredne godine. Na zahtjev nadlenog radnog tijela ministar dostavlja i posebne izvjetaje o stanju u Vojsci. Ministar pored godinjeg izvjetaja o ukupnom stanju u Vojsci, podnosi i posebne izvjetaje na zahtjev Savjeta za odbranu i bezbjednost. Zakonom o Agenciji za nacionalnu bezbjednost utvreno je da Parlamentarnu kontrolu rada Agencije vri Skuptina, preko nadlenog radnog tijela. Agencija podnosi godinji izvjetaj o radu nadlenom radnom tijelu. Na zahtjev Odbora za odbranu i bezbjednost, Agencija podnosi i posebne izvjetaje o pojedinim poslovima iz svog djelokruga. Agencija je duna da, na zahtjev Odbora za bezbjednost i odbranu, dozvoli uvid u postupak nadzora nad potanskim poiljkama i drugim sredstvima komunikacije, ukoliko se time ne ugroava nacionalna bezbjednost. Agencija ne moe dati podatke o identitetu saradnika Agencije, slubenika Agencije sa prikrivenim identitetom i drugih lica kojima bi otkrivanje tih podataka moglo da teti, kao i o bezbjednosnim i obavjetajnim izvorima i akcijama koje su u toku. 4 Zakonom o Agenciji za nacionalnu bezbjednost propisana su i odreena ogranienja za lanove skuptinskog Odbora. Istim Zakonom se, propisuju i pravila rada skuptinskog Odbora za odbranu i bezbjednost, pa se tako kae da su Sjednice nadlenog radnog tijela su zatvorene za javnost. Predsjednik nadlenog radnog tijela obavjetava javnost o radu saglasno zakljucima tog tijela. Nadleno radno tijelo podnosi izvjetaj o svom radu Skuptini, najmanje jednom godinje. Skuptina moe odluiti da se sjednica odri bez prisustva javnosti, u zavisnosti od sadraja izvjetaja5 Zakon o policiji utvrdio je da parlamentarnu kontrolu policije vri Skuptina Republike Crne Gore preko nadlenog radnog tijela. Starjeina policije, najmanje jednom godinje, podnosi radnom tijelu izvjetaj o radu policije. Starjeina policije moe podnijeti izvjetaj radnom tijelu po potrebi ili na zahtjev radnog tijela. Policija ne moe dati podatke radnom tijelu o: identitetu saradnika policije; pripadnicima policije sa
3 4

objavljen u Sl. Listu br. 47 od 7. avgusta 2007.godine, stupio na snagu 14. avgusta 2007 lan 43 Zakona o ANB 5 Clan 45 I 46 Zakona

Institut Alternativa

prikrivenim identitetom; drugim licima kojim bi otkrivanje tih podataka moglo da teti; bezbjednosnim i obavjetajnim izvorima; akcijama koje su u toku.6 Skuptina Crne Gore ima odreenu ulogu u procesu imenovanja direktora Agencije za nacionalnu bezbjednost i starjeine Uprave Policije. Predlog za imenovanje direktora ANB, Vlada dostavlja Skuptini Crne Gore, radi davanja miljenja. Skuptina, nakon rasprave u Odboru za odbranu i bezbjednost, daje miljenje. Radom policije rukovodi starjeina policije. Starjeinu policije imenuje i razrjeava Vlada Republike Crne Gore, na predlog ministra nadlenog za unutranje poslove. Predlog za imenovanje starjeine policije Vlada dostavlja Skuptini Crne Gore, radi davanja miljenja. Skuptina, nakon rasprave u nadlenom radnom tijelu, daje miljenje o predloenom kandidatu. Zakon o sprjeavanju pranja novca i finansiranja terorizma utvrdio je nadlenosti Uprave za sprjeavanje pranja novca i finansiranja terorizma. Uprava ima nadlenost da podnese inicijativu za izmjene i dopune propisa koji se odnose na sprjeavanje pranja novca i finansiranja terorizma; priprema i objedinjava listu indikatora za prepoznavanje klijenata i transakcija za koje postoji osnov sumnje da se radi o pranju novca i finansiranju terorizma i dostavlja je licima koja imaju obaveze utvrene zakonom; uestvuje u obuavanju i strunom usavravanju ovlaenih lica zaposlenih kod obveznika i nadlenih dravnih organa; inicira objavljivanje spiska zemalja koje ne primjenjuju standarde iz oblasti sprjeavanja i otkrivanja pranja novca i finansiranja terorizma; priprema i izdaje preporuke ili smjernice za jedinstveno sprovoenje zakona i podzakonskih akata, kod obveznika; najmanje jednom godinje, objavljuje statistike podatke iz oblasti pranja novca i finansiranja terorizma i na drugi primjeren nain obavjetava javnost o pojavnim oblicima pranja novca i finansiranja terorizma. Uprava je duna da na zahtjev suda ili dravnog tuioca dostavi raspoloive podatke, infomacije i dokumentaciju iz evidencije lica i transakcija, osim podataka koje je prikupio na osnovu meunarodne saradnje, a za koje nije dobio saglasnost nadlenog organa strane drave, koji su sudu i tuilatvu potrebni prilikom voenja postupka. Prema aktuelnom zakonodavstvu, Uprava za sprjeavanje pranja novca ne spada u krug organa nad kojima se vri parlamentarni nadzor. Izmjenama Zakona o tajnosti podataka7 iz decembra 2009.godine propisano je daPristup tajnim podacima bez dozvole za pristup tajnim podacima ima: Predsjednik Crne Gore; predsjednik Skuptine Crne Gore; predsjednik Vlade; starjeine organa dravne uprave nadlenih za unutranje poslove, inostrane poslove, poslove finansija i poslove odbrane; dravni tuilac; predsjednik Vrhovnog suda i lanovi Odbora za bezbjednost i odbranu. Navedena lica imaju pristup samo tajnim podacima potrebnim za vrenje njihovih ovlaenja, u skladu sa zakonom, a prilikom stupanja na dunost, potpisuju izjavu da e sa tajnim podacima postupati u skladu sa zakonom i drugim odgovarajuim propisima8.
6 7 8

lan 92 Zakona o policiji Usvojen 13.februara 2008 godine, Sl.list CG, br 014/08-7 lan 26 Zakona o tajnosti podataka

Parlamentarna kontrola sektora bezbjednosti i odbrane u Crnoj Gori Kako dalje?

Osnovni tekst Zakona iz februara 2008 godine nije predviao da i lanovi Odbora za odbranu i bezbjdnosti imaju pristup tajnim podacima, to je predstavljalo prepreku za uee opozicionih poslanika i redovno funkcionisanje Odbora.9 Na predlog poslanika opozicije i uz podrku dijela poslanika SDP usvojene su izmjene Zakona o tajnosti podataka kojima je ovo pravo omogueno i lanovima Odbora za bezbjednost i odbranu. Pravni i praktini problemi izazvani usvajanjem Zakona o tajnosti podataka kojim je bilo ogranieno pravo pristupa lanovima odbora predstavljaju negativan primjer koji je blokirao rad odbora, poveao jaz izmeu parlamentarne veine i manjine i usporio napredak u razvoju nadzorne funkcije parlamenta.

Od lanova Odbora traeno je da dostave dokumentaciju kojom e dokazati da su crnogorski dravljani (uvjerenje o dravljanstvu), da su poslovno sposobni (uvjerenje centra za socijalni rad), da su navrili 18 godina ivota, odnosno 21 godinu ivota za pristup tajnim podacima oznaenim stepenom tajnosti strogo tajno ( izvod iz matine knjige roenih fotokopija line karte), da im nije izreena zatitna mjera zabrane obavljanja djelatnosti ( uvjerenja suda za prekraje), da su zdravstveno sposobni ( ljekarsko uvjerenje). Uz to, lanovi odbora su trebali da prou bezbjednosnu provjeru od strane ANB.

Institut Alternativa

2. Novo zakonodavstvo o odbrani i vojsci

Skuptine Crne Gore je krajem decembra 2009.godine usvojila dva zakonska teksta iz oblasti bezbjednosti i odbrane - Zakon o odbrani10 i Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o vojsci. Ovi zakoni su usvojeni nakon skoro godinu dana intenzivne politike debate vladajuih i opozicionih partija, nakon to je Vlada povukla predloge iz decembra 2008. godine i tokom 2009.godine predloila nove verzije zakona. Tokom skuptinske debate, i ove verzije su izmijenjene na insistiranje opozicionih i poslanika vladajue Socijaldemokratske partije. Kljune dileme i sporenja su se odnosili na definisanje obavjetajnih, kontraobavjetajnih i bezbjednosnih poslova, njihovu organizaciju i nadzor nad njihovim sprovoenjem. Prema usvojenom Zakonu o odbrani, obavjetajnim i kontraobavjetajnim poslovima u oblasti odbrane bavie se Agencija za nacionalnu bezbjednost11, dok e bezbjednosni poslovi ostati u nadlenosti Ministarstva odbrane. Zakon, naime predvia da se obavjetajni i kontraobavjetajni poslovi u oblasti odbrane organizuju u okviru Agencije za nacionalnu bezbjednost i vre na nain propisan Zakonom o Agenciji za nacionalnu bezbjednost i podzakonskim aktima za njegovo sprovoenje. Analitiki obraene podatke koji se odnose na odbranu direktor Agencije, e u vidu izvjetaja i situacionih procjena dostavljati ministru dok e izvjetaje i procjene direktor Agencije dostavljati i naelniku Generaltaba Vojske Crne Gore ukoliko sadre podatke koji se odnose na Vojsku. Meutim, Zakonom nisu precizno definisani obavjetajni i kontraobavjetajni poslovi ve je ostavljeno da se njihov nain vrenja kao i vrste evidencija i nain

10

("Sl. list RCG", br. 47/07 od 07.08.2007, "Sl. list Crne Gore", br. 86/09 od 25.12.2009, 88/09 od 31.12.2009) 11 Nadlenosti Agencije ukljuuju: prikupljanje podataka i informacija o potencijalnim opasnostima, planovima ili namjerama organizacija, grupa i pojedinaca usmjerenim protiv teritorijalnog integriteta, bezbjednosti i Ustavom utvrenog poretka Republike; prikupljanje podataka od neposrednog znaaja za nacionalnu bezbjednost; prikupljanje podataka o djelatnosti organizacija, grupa i pojedinaca usmjerenoj na vrenje unutranjeg i meunarodnog terorizma, organizovanog kriminala i najteih oblika krivinih djela protiv ovjenosti i meunarodnog prava; analiziranje, procjenjivanje, korienje, evidentiranje i uvanje prikupljenih podataka i informacija; bezbjednosna i kontraobavjetajna zatita Skuptine Crne Gore, Vlade, Predsjednika , drugih dravnih organa, ministarstava i organa uprave; organizacija i koordinacija primjene mjera za zatitu povjerljivih informacija i potovanje bezbjednosnih standarda za prenos takvih informacija; zatita prikupljenih podataka i informacija od neovlaenog otkrivanja, davanja, mijenjanja, korienja ili unitavanja; vrenje drugih poslova od interesa za bezbjednost Crne Gore, u skladu sa zakonom.

Parlamentarna kontrola sektora bezbjednosti i odbrane u Crnoj Gori Kako dalje?

njihovog uspostavljanja i voenja blie urede propisom Ministarstva, uz saglasnost Vlade12. Opozicioni poslanici su imali primjedbe na ovako opte ureenje ovih poslova. Kada je rije o bezbjednosnim poslovima u oblasti odbrane, usvojeni zakon o odbrani je definisao da se ovi odnose na prikupljanje podataka o krivinim djelima sa elementima organizovanog kriminala usmjerenim protiv Ministarstva i Vojske ili kada se kao uinioci ovih djela pojavljuju zaposleni u Ministarstvu i lica na slubi u Vojsci; bezbjednosnu zatitu Ministarstva, Vojske, Direkcije za zatitu tajnih podataka i objekata i prostora koje koriste Ministarstvo i Vojska, bezbjednosnu zatitu ministra, naelnika Generaltaba i rukovodeih lica u Ministarstvu, vrenje bezbjednosnih provjera za prijem na rad, kolovanje i rasporeivanje na odreene poslove odnosno dunosti u Ministarstvu i Vojsci i struno usmjeravanje rada Vojne policije. Predstavnici Vlade su tokom skuptinske debate o predlozima zakona odbili amandman SDP-a kojim je traeno da ministar odbrane, uz godinji izvjetaj o stanju u Vojsci izvjetava i o dijelu bezbjednosnih poslova, koji e se obavljati u Odjeljenju za vojno bezbjednosne poslove, dok je prihvaen je amandman SDP-a kojim je potvreno da e parlament, preko nadlenog radnog tijela, nadzirati vojsku. Time je razrijeena prethodna dilema koju je Vlada inicirala predlaui da Skuptina Crne Gore, preko Savjeta za odbranu i bezbjednost, vri demokratsku kontrolu Vojske, a ministar odbrane, pored godinjeg izvjetaja o ukupnom stanju u Vojsci, podnosi i posebne izvjetaje na zahtjev Savjeta za odbranu i bezbjednost.

Predlog Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o odbrani iz decembra 2008.godine je propisivao da obavjetajni i kontraobavjetajni poslovi u oblasti odbrane obuhvataju prikupljanje, dokumentovanje i analiziranje informacija i podataka koji su od znaaja za odbrambene interese Crne Gore, kao i njihovo evidentiranje i uvanje, a naroito praenje i procjenjivanje vojno bezbjednosne situacije u drugim dravama, kao i vojnih mogunosti tih drava, prikupljanje i procjenjivanje podataka o situaciji na teritoriji na kojoj Vojska izvrava zadatke u sastavu meunarodnih snaga, kao i otkrivanje, istraivanje i dokumentovanje djelatnosti stranih obavjetajnih slubi i drugih stranih organizacija i lica usmjerenih protiv bezbjednosti Ministarstva ili Vojske.

12

Institut Alternativa

3. Strateki dokumenti
Osnovni dokumenti odbrane prema Zakonu o odbrani su: Strategija nacionalne bezbjednosti Crne Gore, Strategija odbrane Crne Gore, Strategijski pregled odbrane Crne Gore i Plan odbrane Crne Gore.

Strategija nacionalne bezbjednosti Crne Gore je dokument kojim se definiu razvoj i funkcionisanje sistema nacionalne bezbjednosti Crne Gore dok je Strategija odbrane Crne Gore dokument kojim se definiu najvanija pitanja u oblasti funkcionisanja i razvoja sistema odbrane. Strategijski pregled odbrane Crne Gore je polazni programski dokument kojim se definie srednjorono planiranje odbrane, efikasno upravljanje resursima odbrane, transparentnost poslova odbrane i izgradnja pretpostavki za demokratsku i civilnu kontrolu, profesionalizaciju i efikasnost Vojske u izvravanju dodijeljenih misija i zadataka. 13 Plan odbrane Crne Gore je skup dokumenata kojim se planiraju pripreme za ostvarivanje ciljeva odbrane u okviru odbrambenog sistema. Za sve ove strateke dokumente iz oblasti odbrane je karakteristino to to naglaavaju potrebu za demokratskom kontrolom oruanih snaga i sektora bezbjednosti uopte. Osim pomenutih, potrebu za kontrolom sektora bezbjednosti posebno nalau i Nacionalni program za integraciju Crne Gore u EU, Inovirano Evropsko partnerstvo kao i Prezentacioni document. Vaeom Strategijom nacionalne bezbjednosti14 kao bezbjednosni interesi i ciljevi Crne Gore propisani su jaanje demokratije, pravne drave, puna zatita ljudskih i manjinskih prava kao i jaanje procesa transparentnosti sektora odbrane i civilne kontrole oruanih snaga. Crna Gora daje poseban znaaj ulozi civilnog drutva, civilno vojnoj i civilno policijskoj saradnji u oblasti bezbjednosti, kao i razvoju civilnog sektora i institucija sistema nacionalne bezbjednosti. Navedeno je takoe da Crna Gora razvija funkcionalno integrisani sistem nacionalne bezbjednosti, kojim se, izmeu ostalog, obezbjeuje transparentan rad svih elemenata sistema. U odjeljku istog dokumenta pod naslovom struktura sistema nacionalne bezbjednosti zapisano je Snage bezbjednosti su pod parlamentarnim i demokratskim nadzorom i civilnom kontrolom. Strategija odbrane Crne Gore15 kao jedno od naela funkcionisanja sistema odbrane navodi i transparentnost, koja podrazumijeva otvorenost u poslovima i aktivnostima koje se realizuju u sistemu odbrane. Dalje, u istom dokumentu u dijelu koji nosi naslov Transparentnost i kontrola u planiranju i finansiranju odbrane se navodi da se transparentnost u planiranju i finansiranju odbrane ostvaruje u proceduri predlaganja,
13 14

Clan 4, stav 4 Predloga Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o odbrani Sl.list CG, br.75-08 od 08.12.2008. Usvojena u Skuptini Crne Gore 27.11. 2008. godine 15 Sl.list CG079/08-29. Usvojena na Vladi Crne Gore 14. juna 2007.godine

10

Parlamentarna kontrola sektora bezbjednosti i odbrane u Crnoj Gori Kako dalje?

pripreme i donoenja Budeta, prikazom ciljeva, programa i zadataka za koje su neophodna odgovarajua finansijska sredstva, kao i u procesu izvravanja i izvjetavanja o izvrenim trokovima prema namjenama za koje su ti trokovi odobreni. Strategija predvia da Kontrolu upotrebe sredstava za finansiranje odbrane, kao vanog oblika demokratske i civilne kontrole sistema odbrane, vri nadleno radno tijelo Skuptine Republike Crne Gore, kao i drugi organi u skladu sa zakonom. Prezentacioni dokument Republike Crne Gore koji je prihvaen na sjednici Savjeta za partnerstvo za mir predvia da Crna Gora u okviru Partnerstva za mir eli da realizuje, izmeu ostalih sadraja, i razvoj sistema demokratske kontrole oruanih snaga. Istim dokumentom je kao jedno od prioritetnih polja saradnje utvrena demokratska kontrola oruanih snaga, a navodi i da Usvajanjem novog Ustava i zakona kojim se ureuje sistem odbrane Crna Gora e na nov nain urediti nadlenosti nad oruanim snagama i njihovu demokratsku kontrolu. Na tom planu, elimo da nastavimo saradnju sa NATO, DCAF i drugim meunarodnim organizacijama. Nacionalni program za integraciju Crne Gore u EU (NPI), za period od 20082012. godine u dijelu koji nosi naslov Reforma sektora bezbjednosti konstatuje, izmeu ostalog, da je uspostavljena praksa redovnog direktnog izvjetavanja Skuptine, podnoenjem godinjeg izvjetaja o radu od strane ministra odbrane, kao i posjeta Ministarstvu odbrane i jedinicama Vojske od strane parlamentaraca. U NPI se navodi i da su prihvatajui meunarodne standarde, donijete su odluke o rasformiranju bive Vojne obavjetajne slube i Vojne bezbjednosne slube. Kao srednjoroni prioritet utvreno je da e razviti mehamizme za efikasniju i kvalitetniju saradnju sa Skuptinom. NPI pravilno konstatuje da je Agencija za nacionalnu bezbjednost formirana kao organ sui generis u sistemu dravne uprave Crne Gore. Inovirano Evropsko partnerstvo kao jedan od srednjoronih prioriteta propisuje da treba Nastaviti sa procesom restruktuiranja i reforme oruanih snaga, ukljuujui, ukoliko je mogue, smanjenje (uzimajuci u obzir drutveni uticaj), konverziju i privatizaciju vojnih dobara i odbrambene industrije kao I poveanje transparentnosti i civilne kontrole.

11

Institut Alternativa

4. Praksa rada Odbora za odbranu i bezbjednost

Odbor za odbranu i bezbjednost je stalni odbor Skuptine Crne Gore. Broj lanova Odbora se, po Poslovniku Skuptine Crne Gore, odreuje prilikom izbora lanova Odbora. U ovom sazivu Odbor broji 13 lanova16 od kojih je njih pet iz redova opozicije. Predsjednik Odbora je u prolom i ovom sazivu iz reda poslanika DPS-a, i rije je o istom licu, ranijem Ministru obrazovanja, poslaniku i potpredsjedniku Skuptine. Zamjenik Predsjednika Odbora je u ranijem sazivu bio poslanik Pokreta za promjene, u to vrijeme najsnanije parlamentarne opozicione partije, dok je u aktuelnom sazivu tu funkciju obavljao poslanik Nove srpske demokratije, druge po snazi opozicione partije u Skuptini Crne Gore17. U ranijem i ovom sazivu Skuptine svi lanovi Odbora su mukarci. Odbor je u prolom 23. sazivu odrao 28 sjednica. Razmatrao je predloge niza zakonskih tekstova 18 i izvjetaje o radu Ministarstva odbrane, Uprava Policije i ANB. lanovi Odbora su jednom posjetili Upravu Policije, Agenciju za nacionalnu bezbjednost i Ministarstvo odbrane. Rije je bila o prvim i protokolarnim posjetama ovim organima. U novom 24. sazivu Odbor za bezbjednost je odrao 11. sjednica. Prema navodima parlamentarnog Odbora za odbranu i bezbjednost, tokom 2008.g, predstavnici Ministarstva odbrane su se pojavili pred odborom osam puta, Uprave policije i Ministarstva unutranjih poslova i javne uprave pet puta, a Agencije za nacionalnu bezbjednost dva puta.19 Prema nalazima Instituta Alternativa, u 2009. godini predstavnici Ministarstva odbrane su se pojavili etiri puta pred Odborom za bezbjednosti i odbranu, predstavnici Uprave policije takodje etiri puta, predstavnici Ministarstva unutranjih poslova i javne uprave dva puta, kao i predstavnici ANB-a, takoe dva puta pred Odborom. 4.1 Problemi u radu Sadraj odnosno struktura i vrste informacija koje se od strane organa i institucija sektora odbrane i bezbjednosti dostavljaju Odboru nije definisan. U svim pravnim
16

Dragan Kujovi, Fahrudin Hadrovi, Radivoje Nikevi, Tarzan Miloevi, Obrad - Mio Stanii, Aleksandar Bogdanovi, Borislav Banovi, Rako Konjevi, Vasilije Laloevi, Predrag Bulatovi, Goran Danilovi, Neboja Medojevi, Mehmet Bardhi 17 Goran Danilovi, poslanik Nove Srpske demokratije je 11.12.2009.g podnio ostavku na mjesto zamjenika predsjednika Odbora jer mu od strane ANB nije omogueno da izvri uvid u dokumentaciju ANB u vezi sa deportacijom Muslimana Bonjaka 1992.godine, kao i na spaljivanje arhiva i biblioteke grae iz manastira Moraa. 18 (Zakona o Vojsci Crne Gore, Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o odbrani, Zakona o budetu Crne Gore za 2009.g u dijelu koji se odnosi na Ministarstvo odbrane, Ministarstvo unutranjih poslova i javne uprave i Upravu Policije, Izmjenama i dopunama Zakona o odbrani, Strategije odbrane, Zakona o spoljnoj trgovini naoruanjem, vojnom opremom i robom dvostruke namjene.), 19 NDI, Nalazi: Sistem upravljanja u Crnoj Gori u pravu i praksi

12

Parlamentarna kontrola sektora bezbjednosti i odbrane u Crnoj Gori Kako dalje?

propisima koji govore o izvjetajima koji se dostavljaju Odboru nema konkretnijih odredbi koje se bave ovim pitanjem niti se ureenje ovog pitanja definie drugim podzakonskim aktima. Na taj nain je Odbor zavisan od odluke i volje onih ije izvjetaje razmatra u pogledu informacija koje e mu biti saoptene na ovaj nain. Tokom skuptinske rasprave u decembru 2009.godineo predlogu Zakona o vojsci, ministarstvo odbrane je odbilo amandman kojim je poslanik SDP-a traio da se u izvjetaju o radu Ministarstva posebno tretiraju bezbjednosni poslovi. Zapisnici sa sjednica Odbora nisu dostupni javnosti. Poslovnikom je predvieno da Zapisnik sadri osnovne podatke o sjednici, pitanja koja su razmatrana, iznijeta miljenja i stavove i usvojeno miljenje i predlog odbora. Na internet sajtu Skuptine se nalaze sazivi sjednica i izvjetaji sa sjednica Odbora. Izvjetaji su turi i ne sadre informacije o stavovima koji su iznijeti na sjednici, ve samo zakljuke koji su izglasani veinom glasova, pri emu se ne navode izdvojena miljenja manjine ili pojedinih lanova Odbora, iako je Poslovnikom predvieno da Na zahtjev lana Odbora koji je izdvojio miljenje, u izvjetaju Odbora se konstatuje da je izdvojio miljenje.Nema podataka o tome kako su pojedini lanovi odbora glasali o odreenim pitanjima. 4.2 Primjeri rada Odbora za bezbjednost i odbranu U daljem tekstu daemo pregled nekih odluka Odbora i miljenja onako kako su predstavljeni u zvaninim izvjetajima sa sjednica Odbora. Odbor za bezbjednost i odbranu, na sjednici odranoj 18. decembra 2009. godine, razmotrio je Predlog ministra unutranjih poslova i javne uprave u Vladi Crne Gore, da se za direktora Uprave policije imenuje Veselin Veljovi, dosadanji direktor ove Uprave.Odbor je polazei od obrazloenja ministra unutranjih poslova i javne uprave u Vladi Crne Gore, rezultata ostvarenih u proteklom periodu i statusa koji ima Uprava policije u domaoj i regionalnoj javnosti, veinom glasova odluio da uputi miljenje sa predlogom da se za direktora Uprave policije imenuje Veselin Veljovi koji je ovu funkciju obavljao i u ranijem mandatu. Funkcionisanje odjeljenja za bezbjednosne poslove, komunikaciju i kriptozatitu Ministartva odbrane u kojem je sistematizovano devetnaest radnih mjesta, Predsjednik Pokreta za promjene i lan odbora tvrdio da je fantomsko i da bez zakonskih ovlaenja vri poslove prikupljanja podataka, bilo je predmet inicijative za kontrolnim sasluanjem Ministra odbrane ali je vladajua veina u Odboru za odbranu i bezbjednost odbila taj predlog, dok je ministar odbrane na sjednici skuptinskog odbora kada je predstavljao godinji izvjetaj o radu negirao optube o nezakonitom radu ovog odjeljenja ministarstva. U decembru 2009 godine Odbor je sproveo kontrolno sasluanje direktora Agencije za nacionalnu bezbjednost o ozbiljnosti izreenih navoda i optubi penzionisanog

13

Institut Alternativa

inspektora CB Herceg Novi (MUP Crne Gore), g. Slobodana Pejovia, da mu je ugroen ivot od strane slubenika Agencije za nacionalnu bezbjednost, te da zna ime zaduenog u Agenciji za njegovu likvidaciju. Odbor se upoznao sa informacijom direktora Agencije za nacionalnu bezbjednost da nema nikakvog osnova za tvrdnje graanina Slobodana Pejovia da Agencija priprema njegovu fiziku likvidaciju. Odbor je pozvao graanina Pejovia da svoja konkretna saznanja to prije saopti institucijama u koje ima povjerenje, a nadlene dravne organe na to efikasnije angaovanje radi rasvjetljavanja ovog pitanja koje ima svoj politiki i svaki drugi znaaj u crnogorskoj i meunarodnoj javnosti, kao i na potrebu za sprovoenje mjera zatite graanina Slobodana Pejovia i njegove graanske dunosti da ih prihvati. Odbor je uz uee direktora Agencije za nacionalnu bezbjednost, razmotrio Izvjetaj o radu Agencije za nacionalnu bezbjednost za 2008. godinu.20 Odbor je, nakon rasprave, konstatovao da je Agencija za nacionalnu bezbjednost obavljala djelatnost u skladu sa Zakonom i nadlenostima koje joj pripadaju, te da je visok stepen meunarodne kredibilnosti slube i bezbjednosti graana i drave potvrda takvog statusa Agencije i njenog rada. U novembru 2009 godine, Odbor za bezbjednost i odbranu razmotrio je Izvjetaj o radu Ministarstva odbrane u 2008. godini i dostavio Skuptini ocjene i zakljuke u kojima je konstatovao kako je rad Ministarstva odbrane u 2008. godini sa podacima o ukupnom stanju u Vojsci Crne Gore predstavljen sadrajno i cjelovito, te da se na osnovu njega moe zakljuiti o kontinuiranom uspjehu u svim bitnim oblastima kao i u procesu reformi odbrane i Vojske Crne Gore. U julu 2009.godine Odbor je, veinom glasova, iskazao podrku radu Uprave policije koji je predstavljen kroz Izvjetaj za 2008. godinu. Stanje bezbjednosti u 2008. godini ocijenjeno je kao povoljno to je rezultat organizovanog rada i profesionalnog odnosa policije prema obavezama iz svoje nadlenosti kao i opteg odnosa organa, institucija i graana prema ovom pitanju. Odbor je ocijenio da u radu policije posebno teite treba staviti na spreavanje djelovanja organizovanih kriminalnih grupa i krivinih djela koja nastaju krenjem propisa koji reguliu zabranu noenja oruja, na planske akcije suzbijanja krivinih djela trgovine opojnim drogama, svestrano i dugorono djelovanje radi poboljanja stanja u oblasti bezbjednosti saobraaja i posebno obratiti panju na injenicu da 5,2% od broja izvrilaca krivinih djela ine maloljetnici. Odbor za bezbjednost i odbranu je21 razmatrao Predlog zakona o budetu Crne Gore za 2008. godinu u dijelu koji se odnosi na odbranu i bezbjednost. Nakon uvodnog obrazloenja predstavnika predlagaa zakona i rasprave koja je voena uz uee predstavnika Ministarstva unutranjih poslova i javne uprave, Ministarstva odbrane, Uprave policije i Agencije za nacionalnu bezbjednost, Odbor je zakljuio da su sredstva predviena Predlogom zakona o budetu Crne Gore za 2008. godinu u dijelu koji se odnosi na odbranu i bezbjednost realno planirana. Takoe, Odbor je konstatovao da je u skladu sa sistemskim zakonom, potrebno da svaka potroaka jedinica u narednoj
20 21

11. decembra 2009. godine 17. decembra 2007. godine,

14

Parlamentarna kontrola sektora bezbjednosti i odbrane u Crnoj Gori Kako dalje?

budetskoj godini izradi programski budet. Odbor za bezbjednost i odbranu je ocijenio da za budui rad na predlogu zakona o budetu treba dati detaljniju analitiku u samom obrazloenju, kako bi poslanici imali bolji uvid u izdatke i rashode. Odbor je razmotrio Izvjetaj o radu sektora za borbu protiv organizovanog kriminala Agencije za nacionalnu bezbjednost i, s tim u vezi, obavio sasluanje direktora Agencije za nacionalnu bezbjednost. Voena je sadrajna i otvorena rasprava i jasno je iskazana spremnost lanova Odbora i predstavnika Agencije za uzajamnom komunikacijom i ostvarivanjem kontrolne uloge Parlamenta u ovoj oblasti, i ocijenjeno je da je borba protiv organizovanog kriminala i korupcije prioritetni nacionalni i dravni interes.22 Odbor je 01.novembra 2007. godine sasluao direktora Uprave policije Veselina Veljovia u vezi sa istragama o ubistvu Srana Vojiia i napada na knjievnika Jevrema Brkovia i direktora Vijesti eljka Ivanovia. Predsjednik Odbora Dragan Kujovi predloio je, a lanovi Odbora prihvatili, da se prvo kontrolno sasluanje u istoriji crnogorskog parlamenta, koje je inicirala Socijaldemokratska partija, odri iza zatvorenih vrata. Odbor je veinom glasova odbio da usvoji predloge odluka o sprovoenju kontrolnih sasluanja u sluaju ustupanja dva aviona nekadanjeg ratnog vazduhoplovstva Vojske Srbije i Crne Gore.23 Povodom sluaja tendera Ministarstva unutranjih poslova za izradu novih linih dokumenata Odbor je nakon rasprave jednoglasno odluio da odloi razmatranje i izjanjavanje o Predlogu za donoenje odluke o zakazivanju kontrolnog sasluanja povodom sluaja tendera Ministarstva unutranjih poslova za izradu novih linih dokumenata odloi do donoenja odluke Komisije za kontrolu javnih nabavki, po albi francuske firme Axalto. U radu Odbora uestvovao je i ministar unutranjih poslova i javne uprave, 24 Dok veinske odluke odbora i zvanini izvjetaji oslikavaju stav Vlade i parlamentarne veine koji smatraju da je sektor bezbjednosti i odbrane uveliko reformisan i modernizovan, depolitizovan i pod kvalitetnom kontrolom parlamenta I drugih institucija, opozicija prema stavovima koje saoptava u javnosti smatra da se institucije sektora odbrane I bezbjednosti, posebno ANB, zloupotrebljavaju za ostvarenje politikih interesa vladajue koalicije, kao I da se nadzorna funkcija parlamenta opstruie od strane poslanika parlamentarne veine. Odbor do sada nije imao mogunost da raspravlja o revizorskim izvjetajima Dravne revizorske institucije u vezi sa dravnim organima iz sektora odbrane i bezbjednosti. Dravna revizorska institucijaje u svojoj dosadanjoj praksi je izvrila reviziju godinjeg finansijkog izvjetaja Ministarstva odbrane za 2007.godinu i reviziju godinjeg finansijskog izvjetaja Ministarstva unutranjih poslova i javne uprave za 2008 godinu.

22 23

20. Mart 2007. godine 18. Decembar 2006. godine 24 18. Decembar 2006. godine

15

Institut Alternativa

5. Nacrt i predlog Zakona o o parlamentarnom nadzoru sektora bezbjednosti

Odbor je najprije pripremio nacrt Zakona o parlamentarnom nadzoru u oblasti bezbjednosti i odbrane tokom 2008 godine, a zatim u novembru iste godine predlog istog Zakona. Predlog Zakona o parlamentarnom nadzoru u oblasti bezbjednosti i odbrane25 koji je pripremio Odbor za bezbjednost i odbranu vraen je polovinom decembra 2008.godine, odlukom Skuptine iz forme Predloga u formu Nacrta. Nakon to je Odbor za ustavna pitanja i zakonodavstvo uvrstio u dnevni red drugog nastavka etrdesetdevete sjednice, Predlog zakona o parlamentarnom nadzoru u oblasti bezbjednosti i odbrane, isti Odbor je nakon uvodnog izlaganja predstavnika predlagaa, a imajui u vidu i miljenje Vlade, kao i veliki broj primjedbi najavljenih od strane lanova Odbora odluio da predloi Skuptini da Predlog ovog zakona tretira kao Nacrt Zakona. Odbor, kao i Vlada uostalom, podrava donoenje zakona kojim bi se na odgovarajui, pravno nesporan nain, uredio parlamentarni nadzor u oblasti bezbjednosti i odbrane, a kojim bi se afirmisali principi sve zahtjevnije nadzorne funkcije Skuptine. Predstavnik predlagaa saglasio se sa predlogom Odbora.26 Radu na nacrtu odnosno predlogu Zakona naalost nije prethodila analiza problema u funkcionisanju kontrole slube bezbjednosti 27. Poetnu verziju teksta pripremio je specijalni savjetnik u Odboru za bezbjednost i odbranu, raniji visoki funkcioner SDB Crne Gore. Odbor je u obrazloenju predloga zakona naveo da su u procesu rada na tekstu zakona koristili iskustva jednog broja evropskih drava i strunu pomo Instituta za demokratsku kontrolu oruanih snaga iz eneve. Predlog i Nacrt Zakona su sutinski, osim u nekoliko bitnih odreenja, istovjetni uz pravno tehnike razliitosti. Predlog Zakona u optim odredbama definie predmet i obim parlamentarnog nadzora, nadlenost za njegovo sprovoenje, subjekte bezbjednosti i odbrane nad kojima se vri parlamentarni nadzor, svrhu i i nain ostvarivanja nadzora, osnivanje i nain rada odbora; u dijelu o osnivanju i nainu rada odbora definiu se nadlenost za osnivanje odbora, javnost rada sjednica odbora i informisanje javnosti o radu odbora. Predlogom Zakona definisani su nadlenost i zadaci odbora, vrenje parlamentarnog nadzora kroz kontrolno i konsultativno sasluanje i parlamentarnu istragu, planiranje parlamentarnog nadzora, dunosti pojedinaca i dravnih i drugih organa, institucija, organizacija i pojedinaca prema Odboru, izvjetavanje skuptine i kaznene odredbe.

25 26

Utvren na Odboru za bezbjednost i odbranu 24.novembra 2008.godine Zapisnik sa 49. sjednice Odbora za ustavna pitanja i zakonodavstvo, koja se odrala 11. i 15. decembra 2008. godine 27 Odgovor iz e mail intervjua sa Velizarom Kalueroviem, poslanikom SNP i lanom Odbora u prolom sazivu

16

Parlamentarna kontrola sektora bezbjednosti i odbrane u Crnoj Gori Kako dalje?

Kao subjekti nadzora definisani su Ministarstvo odbrane, Vojska Crne Gore, Ministarstvo unutrasnjih poslova i javne uprave, Agencija za nacionalnu bezbjednost, Uprava policije, kao i druge organizacije i agencije koje djeluju samostalno ili u sastavu drugih ministarstava, a bave se poslovima bezbjednosti i odbrane Zatvorenost sjednica odbora za javnost utvrena je kao pravilo, a otvorenost kao izuzetak o kojem odluuje veina lanova Odbora. Kao metodi rada odbora u sprovoenju nadzora predvieni su konsultativno i kontrolno sasluanje i parlamentarna istraga. Konsultativno i kontrolno sasluanje su ve predvieni Poslovnikom Skuptine Crne Gore, a nacrt i predlog Zakona ne idu dalje od ve postojeih normi. Predlogom Zakona o parlamentarnom nadzoru sektora bezbjednosti, potvruju se vaee nadlenosti Odbora za bezbjednost i odbranu: parlamentarna kontrola rada policije i Agencije za nacionalnu bezbjednost; razmatranje ostvarivanja Ustavom utvrenih sloboda i prava ovjeka i graanina u primjeni ovlaenja policije i Agencije za nacionalnu bezbjednost; razmatranje predloge zakona, drugih propisa i optih akata, strategiju i druga pitanja iz oblasti bezbjednosti i odbrane Republike i njenih graana; razmatranje predloge za imenovanje rukovodioca policije i direktora Agencije za nacionalnu bezbjednost.

Predlogom Zakona o parlamentarnom nadzoru sektora bezbjednosti uvedene su neke novine u nadlenostima, tako da bi Odbor imao ovlaenje da: razmatra izvjetaj o ueu pripadnika Vojske Crne Gore u meunarodnim misijama; obavlja sasluanje vojno-diplomatskih predstavnika Crne Gore prije stupanja na funkciju; raspravlja o informacijama i inicijativama dobijenim od pojedinaca, organa i organizacija koje se odnose na aktivnosti i dokumente iz oblasti odbrane i bezbjednosti; obavjetava Skuptinu i druge organe Crne Gore o zapaanjima do kojih doe pratei rad institucija i organa i stara se da o tim pitanjima bude upoznata javnost u Crnoj Gori;

17

Institut Alternativa

razmatra izvjetaje Dravne revizorske institucije o finansijskom poslovanju organa i institucija, zauzima stavove i prati aktivnosti nadlenih organa po tim izvjetajima; razmatra informacije o izvrenju budeta u dijelu sredstava namijenjenih za rad institucija i to najmanje dva puta godinje, a po potrebi i ee; razmatra informacije i prati angaovanje organa i institucija u pomoi drugim dravnim organima u cilju otklanjanja posledica prirodnih i drugih katastrofa; vri nadzor nad potovanjem politike, ideoloke i interesne neutralnosti u radu organa i institucija; razmatra godinje izvjetaje o radu organa i institucija; kontrolie i prati sprovoenje zakljuaka Skuptine, kao i drugih organa i institucija kojima se nalae postupanje organima i institucijama iz oblasti odbrane i bezbjednosti, o tome zauzima stavove i obavjetava Skuptinu.

Nadlenosti Odbora su trenutno utvrene veoma iroko, pa je stoga u Predlogu primjetan napor da se odreene postojee odredbe detaljnije izloe i jasnije definiu. Takoe, Predlogom se nadlenost Odbora proiruje sa Uprave policije i Agencije za nacionalnu bezbjednost na Ministarstvo odbrane, Vojsku Crne Gore, Ministarstvo unutranjih poslova i javne uprave, kao i druge organizacije i agencije koje djeluju samostalno ili u sastavu drugih ministarstava, a bave se poslovima bezbjednosti i odbrane Odbor prema predlogu Zakona moe preduzimati i vanredne aktivnosti parlamentarnog nadzora i mimo godinjeg plana. Vanredna aktivnost Odbora moe biti: zahtjev organima i institucijama iz oblasti odbrane i bezbjednosti da dostave informaciju ili izvjetaj po odreenom pitanju; da ovlaena grupa Odbora posjeti organe i institucije odbrane i bezbjednosti, ostvari uvid u dokumente, u skladu sa zakonom, obavi razgovor sa licima koja rade po odreenim pitanjima i to uz prethodnu najavu u roku ne kraem od 24 sata; da Odbor inicira i obavi konsultativno i kontrolno sasluanje po odreenim pitanjima, kao i da inicira i uestvuje u parlamentarnoj istrazi ukoliko se pokae da je to neophodno.

18

Parlamentarna kontrola sektora bezbjednosti i odbrane u Crnoj Gori Kako dalje?

Predlog Zakona za razliku od Nacrta koji je ranije pripremio isti odbor nije sadrao odredbu da odborom predsjedava poslanik iz redova opozicije, kao ni da odbor moe nenajavljeno posjetiti organe i institucije. Umjesto toga Predlog Zakona je ostavio da se Poslovnikom Skuptine utvrdi nain izbora Predsjednika Odbora, a da se posjeta odbora institucijama moe izvriti 24 sata nakon najave. O posjeti se odluuje veinom glasova. Odbor moe pokrenuti inicijative, kao to su predlozi za utvrivanej odgovornosti i smjenu odgovornih lica u organima koji se bave pitanjima bezbjednosti i odbrane. U nacrtu i predlogu Zakona nema odredbi koje bi utvrdile broj lanova odbora, definisale konflikt interesa kao prepreku za lanstvo u odboru, niti utvrdile period tokom kojeg bivi rukovodioci ili slubenici organa i institucija sektora odbrane i bezbjednosti ne mogu obavljati funkciju lana odbora. Takoe, pristup zapisnicima i izvjetajima sa otvorenih sjednica nije definisan. Predlogom je utvreno da stepen tajnosti dokumenata koje izdaje odbor utvruje predsjednik odbora. Predlog nije propisao obavezni sadraj (strukturu odnosno vrste tj. kategorije informacija) izvjetaja o radu koji se od strane organa i institucija odbane i bezbjednosti dostavljaju Odboru.

19

Institut Alternativa

6. Zakljuci i preporuke za donosioce odluka Parlamentarna kontrola sektora odbrane i bezbjednosti ureena je nizom pravnih propisa to oteava cjelovit i jedinstveno ureen rad nadlenog skuptinskog odbora. Nema opravdanja za kanjenje sa usvajanjem Zakona o parlamentarnom nadzoru sektora odbrane i bezbjednosti. Pravni i praktini problemi izazvani usvajanjem Zakona o tajnosti podataka kojim je bilo ogranieno pravo pristupa lanovima odbora i uveden niz zahtjeva i provjera predstavljaju negativan primjer koji je blokirao rad odbora, poveao jaz izmeu parlamentarne veine i manjine i povjerenje u sektor odbrane i bezbjednosti. Takvu praksu ubudue treba izbjegavati, a lanovima odbora treba omoguiti puni pristup informacijama kao preduslov za njihov kvalitetan rad. Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o odbrani treba precizno definisati obavjetajne i kontraobavjetajne poslove, time zamjenjujui postojee rjeenje koje preputa da se nain vrenja kao i vrste evidencija i nain njihovog uspostavljanja i voenja blie urede propisom Ministarstva, uz saglasnost Vlade. Odbor treba da u punoj mjeri, za razliku od dosadanje prakse, iskoristi mogunosti koje ima na raspolaganju, posebno kada je rije o mogunosti uvida u postupak nadzora nad potanskim poiljkama i drugim sredstvima komunikacije koje sprovodi ANB. Zakon o parlamentarnom nadzoru sektora odbrane i bezbjednosti treba usvojiti to prije, uz bitna poboljanja koja se odnose na sastav odbora, konflikt interesa, ulogu poslanika opozicije u Odboru, javnost rada, obavezni sadraj izvjetaja koji se dostavljaju odboru, status i sadraj zapisnika i stenograma sa javnih sjednica Odbora, preciziranje sankcije za lica koja odbiju svjedoenje pred Odborom, izvjetaje drugih institucija o kojima odbor treba da raspravlja Konkretno, Zakon treba da sadri sljedea poboljanja28: Zakonom propisati sastav Odbora (broj lanova, nain izbora, kriterijume odnosno prepreke za lanstvo). Utvrditi period nakon obavljanja funkcije u kojem bivi pripadnici obavjetajnih slubi i bivi ministri zadueni za pitanja bezbjednosti i odbrane ne mogu biti lanovi Odbora. Na taj nain bi se omoguilo da Odbor nezavisno moe sprovoditi nadzor i u vezi sa onim pitanjima koja su nastala u prethodnom periodu. Utvrditi konflikt interesa kao ograniavajui faktor za lanstvo u Odboru (lan ne moe biti poslanik iji brani drug, srodnik u pravoj ili pobonoj liniji obavlja funkciju u nekoj od institucija sektora bezbjednosti i odbrane); Zakonom treba propisati snaniju ulogu opozicionih poslanika u odboru. Utvrivanje da se sve odluke u odboru donose veinom glasova, posebno da se Predsjednik bira veinom glasova to posljedino znai da e predsjednik odbora

28

Preporuke su date u odnosu na Predlog Zakona koji je vraen u formu Nacrta

20

Parlamentarna kontrola sektora bezbjednosti i odbrane u Crnoj Gori Kako dalje?

biti iz redova parlamentarne veine smanjuje prostor za djelovanje opozicionih poslanika u odboru. Rjeenje koje bi dalo mandat opozicionom poslaniku da predsjedava odborom i/ili rjeenje koje bi obavezalo odbor da sprovede odreenu mjeru parlamentarnog nadzora na zahtjev svih opozicionih lanova odbora dalo bi vie prostora za djelovanje opozicije u odboru i povealo povjerenje u domete odbora i ukupan rad sektora bezbjednosti i odbrane. U vezi sa pitanjem predsjedavanja odborom relevantna je rezolucija 29 Parlamentarne Skuptine Savjeta Evrope koja kae Predsjedavanje stalnim odborima omoguava se parlamentarnim grupama na osnovu proporcionalne zastupljenosti; poslanik opozicije predsjedava makar jednim odborom; predsjedavanje odborima koji su nadleni za nadgledanje rada vlade, kao to su odbor za budet I finansije, odbor za reviziju ili odbor za nadzor slubi bezbjednosti i obavjetajnih slubi, treba omoguiti poslaniku iz opozicije; Zakonom treba utvrditi javnost rada odbora kao pravilo, a zatvorenost kao izuzetak u sluaju kada se razmatraju informacije koje su zakonom zatiene odreenim stepenom tajnosti, o emu bi trebalo odluivati veinom glasova lanova odbora; Zapisnici i stenogrami sa otvorenih sjednica ili djelova sjednica otvorenih za javnost trebaju biti dostupni preko internet sajta Skuptine Crne Gore; Uopteno odreenje drugih subjekata nadzora pored onih koji su eksplicitno navedeni moe voditi dilemi da li se meu njima treba nai i npr Uprava za sprjeavanje pranja novca i finansiranja terorizma i odjeljenje za informativno tehniku i bezbjednosnu podrku Ministarstva inostranih poslova. Takve dileme u konanom tekstu zakona treba otkloniti; Zakonom propisati sadraj (strukturu odnosno vrste tj kategorije informacija) koje sadre izvjetaji o radu institucija i organa sektora odbrane i bezbjednosti dostavljaju Odboru. Utvditi prvi kvartal kao rok za dostavljanje izvjetaja. Propisati obavezu dostavljanja i raspravu o izvjetajima generalnog inspektora ANB i drugih inspektora odnosno inspekcija u vezi sa radom sektora odbrane i bezbjednosti. Odbor bi trebao da raspravlja o izvjetaju o radu sudova u dijelu koji se odnosi na odobravanje mjera tajnog nadzora kao i izvjetaju zatitnika ljudskih prava i sloboda u dijelu koji se odnosi na pritube na rad institucija iz sektora odbrane i bezbjednosti; Propisati obavezu kvartalnog informisanja Odbora o preduzetim mjerama po preporukama Odbora. Obaveza dostavljanja povratnih informacija o preduzetim aktivnostima u vezi sa preporukama Odbora osnaila bi obaveze subjekata parlamentarnog nadzora i dala veu snagu odboru da prima, utvruje i procjenjuje ispunjenost preporuka;

29

Rezoluciji PSE 1601 iz 2008. " Proceduralne smjernice o pravima i odgovornostima opozicije u demokratskom parlamentu".

21

Institut Alternativa

Zakonom propisati obavezu da Skuptina Crne Gore jednom godinje raspravlja o godinjem izvjetaju o radu odbora za odbranu i bezbjednost. Sadraj ovog izvjetaja treba propisati Zakonom; Prilikom imenovanja predlagai bi trebali da vode rauna o potrebi ravnomjerne zastupljenosti ena. Na taj nain bi se davao pozitivan primjer i uspostavljala nova praksa u kojoj poslovi odbrane i bezbjednosti nisu iskljuivo pitanja kojima se bave mukarci. Treba imati u vidu da u prolom i ovom sastavu Odbora meu lanovima nije bilo ena; lanovi Odbora, po pravilu, ne trebaju prihvatati lanstvo u drugim skuptinskim odborima. Na taj nain bi poslanici koji prihvate uee u Odboru dali na znaaju radu Odbora i omoguili punu posveenost zadacima i obavezama ovog Odbora. lanstvo u vie odbora i nemogunost koordinacije i pune efikasnosti u radu slabilo je poziciju poslanika i odbora u dosadanjoj praksi Skuptine Crne Gore; Skuptina treba da preporui Dravnoj revizorskoj instituciji da godinjim planovima revizija obuhvati najmanje jednan dravni organ iz sektora bezbjednosti i odbrane. Imajui u vidu dosadanje javno iznoene stavove i sumnje mogue da se ANB treba nai u vrhu prioriteta revizija DRI; Kaznene odredbe Zakona o parlamentarnom nadzoru treba da eskplicitno obuhvate i lica koja odbiju da svjedoe pred Odborom za bezbjednost i odbranu, a ukoliko su ova lica dravni slubenici i namjetenici takvo ponaanje treba utvrditi kao osnov za prestanak radnog odnosa; Stepen tajnosti dokumenata koje izdaje odbor umjesto predsjednika odbora treba da utvruje odbor veinom glasova.

22

Parlamentarna kontrola sektora bezbjednosti i odbrane u Crnoj Gori Kako dalje?

Institut Alternativa
Institut Alternativa je nevladino udruenje osnovano septembra 2007. godine od grupe mladih, obrazovanih graana sa iskustvom u civilnom drutvu, javnoj administraciji i biznis sektoru. Misija Instituta Alternativa je snaenje demokratskih procesa u Crnoj Gori kroz identifikovanje i analizu opcija javne politike. Strateki ciljevi Instituta Alternativa su da podigne kvalitet razvoja javnh politika, da doprinese razvoju demokratije i vladavine prava i da doprinese zatiti ljudskih prava u Crnoj Gori. Vrijednosti koje slijedimo u svom radu su posveenost misiji, nezavisnost, stalno uenje, umreavanje i saradnja i timski rad. Institut je realizovao projekat Javna administracija u Crnoj Gori eme plata, mehanizmi nagraivanja i mogunosti za profesionalno napredovanje u zakonodavstvu I praksi (Januar 2008 Jun 2008). U okviru projekta je uspjeno sprovedeno istraivanje, pripremljena studija istog naslova i organizovan okrugli sto. Institut je pripremio kratku informaciju sa preporukama o Transparentnosti finansijskog poslovanja Skuptine Crne Gore (Jun 2008). Institut na dnevnoj osnovi za veliki broj korisnika priprema i distrubuira Dnevni pregled (Daily Brief) koji sadri najvanije informacije iz sfere politike, drutva, ekonomije, regionalne saradnje. Sedmino se objavljuju komentari javnih linosti, saradnika Instituta i drugih eksperata. Korisnici Dnevnog pregleda su uglavnom predstavnici inostranih organizacija i diplomatskih predstavnitava u Crnoj Gori, EU, SAD i dr. Institut je suizdava Publikacije Politiki kriterijumi za prikljuenje Evropskoj uniji autora mr Aleksandra Sae Zekovia. U junu 2009. predstavljana je publikacija Sluaj Prve Banke Iskustva za supervizora i ostale donosioce odluka. Autor publikacije je Mila Kasalica, a izdavanje je podrano od strane Fondacije Friedrich Ebert. Predstavnik Instituta Alternativa je uestvovao na sjednici Odbora za ekonomiju, budet i finansije, kada je na dnevnom redu bio Predlog Zakona o budetu Crne Gore za 2009.godinu i predstavio Komentar Instituta na ovaj predlog zakona. Institut Alternativa realizuje kao partner Evropskog pokreta u Crnoj Gori i Centra za monitoring projekat EU Matrix Monitoring procesa evropskih integracija Monitoring Nacionalnog Programa za Integraciju Crne Gore u EU pripremna faza

23

Institut Alternativa

Aktivnosti Instituta Alternativa su podrane od strane Fondacije Institut za otvoreno drutvo Predstavnitvo Crna Gora (FOSI ROM) i Think Tank Fonda, Fondacije Friedrich Ebert, Skuptinske Komisije za raspodjelu sredstava za projekte NVO, Canada Fund i Evropskog fonda za Balkan. Institut je ostvario saradnju s Evropskom inicijativom za stabilnost (ESI) sa sjeditem u Beu koja je sprovela program izgradnje kapaciteta za saradnike IA. Institut Alternativa je lan NVO samoregulatornog tijela i pruio je punu informaciju o svom finansijskom poslovanju u skladu sa Kodeksom djelovanja NVO iji je potpisnik. www.institut-alternativa.org

24