ADMINISTRACIN Y ORGANIZACIONES NO ESTATALES Lo Pblico de los Bienes y lo Pblico del Inters Introduccin Qu fue primero, el huevo o la gallina?.

Al remitir esta pregunta al sistema de mercado y el Estado, dicha cuestin trasciende el anlisis de las causalidades para inscribirse en la base de construcciones tericas y conceptuales que dan cuenta sobre lo pblico. Interrogarse sobre el Estado y el Mercado, remite no slo a discusiones y debates de orden epistemolgico sobre la relacin entre stas dos instituciones en funcin con la sociedad, sino tambin a identificar la especificidad de las instituciones administrativas como determinantes en la de- construccin y comprensin de aquello entendido como lo pblico. En este orden de ideas, el objeto principal de este ensayo es formular una lectura de cmo es posible entender lo pblico en sentido general y lo pblico de la administracin pblica en sentido particular. Lo anterior tienen como eje la siguiente hiptesis: Lo pblico de la administracin pblica se construye sobre la base de formas de configuracin de provisin de bienes pblicos construidos sobre la base del inters pblico. Lo Pblico Y El inters Pblico Tomando como referencia lo anterior, es posible sealar a partir de Garay, que no es posible detallar una sola y unvoca relacin entre estado, mercado y sociedad, sino que por el contario, existen mltiples lecturas a partir de las cuales se identifican dimensiones y lecturas de variadas formas de relacionamiento entre las mismas. Una de estas relaciones, es la que toma Garay a partir del concepto de Gobierno, entendido no slo como aparato o andamiaje de Estado, sino como tambin como prctica social. La perspectiva crtica que hace Garay de dicho fenmeno desde la perspectiva jurdica, permite introducir una crtica a lo pblico visto como lo estatal desde la reflexin del gobierno desde una ptica liberal. Esta crtica sustenta que se gobierna demasiado, lo cual quiere decir concebir lo pblico ya no en funcin de lo estatal, sino como el mbito de la sociedad organizada y no ya como la primaca de lo pblico [que] significa el aumento de la intervencin estatal en la regulacin coactiva del comportamiento de los individuos y de los grupos infraestatales1, como bien seala Bobbio.

BOBBIO, Norberto; La Gran Dicotoma Pblico/Privado, En: Estado, Gobierno y Sociedad. Cap. 1; 1889., pp. 29.

Tomando a este ltimo autor, es obligatorio, en este orden de ideas, complementar el anlisis ampliando la visin del liberalismo en sus dos visiones: la visin poltica y la visin econmica, a fin de detallar la dimensin pblica de la administracin pblica. Dado lo anterior es posible decir que desde la acera del liberalismo poltico, puede hacerse una referencia a que el postulado central de la misma hace referencia al principio de la Libertad Individual. En este sentido dicho principio asume que toda persona es en su naturaleza un ser autnomo, y por ende, no debe ser interferido por otros2. Se desprende de lo anterior, que el liberalismo poltico se basa en la distincin romana de lo pblico y lo privado, como lo privado en funcin del individuo, y lo pblico es aquello, no que hace referencia a al estado, sino a aquello que No es privado. 3 En sntesis, esta visin del liberalismo poltico, parte del individuo como la unidad bsica, a partir de la cual se constituye lo privado. Pero, el individuo no slo constituye lo privado, sino que tambin posibilita que se derive una dimensin poltica, la cual implica que todas las autonomas individuales se anen como un agregado de autonomas, y en consecuencia se establezca Lo Pblico, o si se prefiere la visin individualista de lo pblico. Lo Pblico Y Los Bienes Pblicos Por otra parte, al tomar la visin de Bresser, se puede hacer una reflexin sobre lo pblico visto desde el liberalismo econmico. En primer lugar se debe hacer notar que desde esta perspectiva existe una oposicin directa entre lo pblico y lo privado, donde lo pblico hace referencia al dominio del Estado mientras que la segunda refiere al dominio del mercado, siendo ste ltimo caracterizado por ser el mbito de las interacciones entre individuos quienes son libres de perseguir sus propios intereses, lo cual implica que el dominio del Estado no debe interferir con este ejercicio libre, sino debe limitarse a facilitar los procesos del mercado: es el mercado el mbito que por excelencia se centra en la provisin eficiente de bienes y servicios, es la mano invisible (es decir el sistema de precios), la que posibilita la asignacin ptima de recursos en la sociedad y en consecuencia la posibilidad de incrementar la productividad y la
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Se puede percibir del discurso de Bobbio de forma implcita en su debate sobre la sociedad que la abstraccin de las personas se convierten en individuos slo en marcos de interaccin social, lo cual implica que siempre existir una forma de interferencia entre ellos, lo cual signific que autores como John Stuart Mill tuvieran que introducir, condiciones o formas que garantizar una relativa coexistencia de dos esferas, la de la no interferencia y la de la interrelacin. A estas condiciones se les ve como una esfera de accin, encargada de constituir las reglas que caracterizaran a la esfera del gobierno en funcin la libertad humana en tres dimensiones: libertad de conciencia, libertad de gustos y pasatiempos y por ltimo libertad individual en funcin de los lmites que significan las relaciones entre personas. 3 Sin embargo es posible estructurar una crtica al anterior postulado, sealando que el liberalismo poltico, se basa en lo que puede denominarse un pacto de no interferencia. La pregunta es cmo resuelve la sociedad sus conflictos en materia de la libertad de cada individuo. Una solucin tentativa, remite a ver en la dimensin de lo poltico, entendida no slo en funcin de la lucha por el poder, sino en el marco de una estructuracin de un aparato coercitivo encargado de ejercer poder de forma legtima sobre cualquier miembro de sociedad, incluso en contra su voluntad, con el objeto de el conflicto social.

produccin al interior de las sociedades, en este marco, la accin estatal se ve como un obstculo que debe evitarse, lo que propugna por una disminucin gradual de dicha intervencin. Si bien, la teora econmica parte del supuesto de la separacin entre estado y mercado, puede verse cmo en la prctica dicha separacin es imposible. Ya que el sistema de mercado tambin presenta lo que se denominan las fallas del mercado, sobre todo la existencia de bienes pblicos4, los cuales al no presentar incentivos en trminos de ganancia, para los productores, deben ser proporcionados por el estado, pero de forma ms clara, no es directamente el estado sino la administracin, la encargada de su provisin, dando como resultado que una sus dimensiones de lo pblico tenga que ser vista, en funcin de dicha actividad. Esto remite por tanto a conceptualizaciones que no tengan como eje la separacin radical entre estado y mercado, sino que se basen en stos mbitos como perspectivas de anlisis para denotar lo pblico no estatal. Partiendo de lo anterior podemos definir desde Bresser, que lo pblico no estatal alude a organizaciones no gubernamentales, no empresariales, sin nimo de lucro, de carcter privado que poseen formas propias de autogobierno; creadas voluntariamente y principalmente no orientadas por la distribucin de los excedentes en caso de que los produzcan, Al ser entendidas as, es posible argumentar atendiendo a lo desarrollado por Bresser, que la evolucin del concepto, est asociada a la consolidacin del modelo neoliberal a nivel mundial, en el sentido en que la aparicin de las organizaciones del tercer sector, lo pblico se convierte en un proceso de construccin en el cual la esfera pblica se direcciona hacia lo social, con el fin de lograr influencia en las decisiones estatales5. Lo anterior permite entender que las organizaciones del pblicas no estatales se enmarcan en el contexto del neoliberalismo, en el cual se plantea una reestructuracin del aparato estatal, y en este sentido, la transformacin estatal, implica sobre las relaciones Estado, Mercado y Sociedad,
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El concepto de Bien Pblico es construido sobre la base de la generalizada diferenciacin de los bienes, a partir de una caracterstica central: su transabilidad en el mercado. Dado que los bienes pblicos no son ni bienes excluibles, ni bienes rivales, se tiene entonces, que desde la perspectiva del costo beneficio, no es rentable la prestacin de estos bienes por el mercado, quedando entonces su produccin y suministro a manos del sector pblico. La literatura relacionada hace nfasis en que los principales bienes pblicos son por ejemplo las playas, los ros, la defensa nacional, la justicia pblica, las carreteras (con excepcin de aquellas que impliquen el pago de peajes), entre otras. Uno de los aspectos centrales del suministro de los bienes pblicos radica en el contexto del Free-Rider o parasito, que es aquella persona que consume el bien si pagarlo, lo que naturalmente lleva a que los bienes pblicos sean ms que consumidos, despilfarrados, siendo sus gastos de produccin y suministro elevados, o que tengan una tendencia al incremento. 5 Lo que en trminos de Garay se traduce en una forma de agenciamiento ciudadano, que reviste dos condiciones fundamentales, por un lado la preeminencia del mbito de lo pblico como campo y objeto de accin y por el otro la naturaleza voluntaria libre del asociacionismo que lo genera.

que pone el acento en aquellos puntos que deben considerarse como prioritarios de la poltica social y de la poltica econmica en funcin a cmo regular la sociedad. En este orden de ideas, al hacer una aproximacin a las nuevas dimensiones de lo pblico en torno a un contexto en el cual se realiza una transformacin de las formas en que se interrelacionan el estado, el Mercado y la Sociedad, se puede detallar que dichas interrelaciones estn centradas en las nuevas formas de gestin ligadas a lo pblico no estatal, en cuanto al suministro de bienes y servicios pblicos, y su capacidad de organizacin, independencia y autonoma de las formas gubernamentales, estatales y privadas de asociacin. Lo anterior nos permite argumentar que las nuevas dimensiones que adquiere lo pblico son resultado de nuevas formas de asociacin por parte de la sociedad civil en funcin de la creacin y prestacin de servicios pblicos a diferentes grupos de personas, dando como consecuencia la constitucin de relaciones no slo entre lo pblico y lo privado, sino entre lo estatal y lo local, generando adems canales de comunicacin entre los niveles de gobierno local, departamental y estatal mediante el tercer sector. Lo Pblico: Inclusin Poltica Y Econmica Versus Exclusin Ante dicha transformacin de lo pbico, es necesario sealar los estudios de Camacho y de Gonzlez, para argumentar que en el contexto de la globalizacin, existe un riesgo a partir de la instrumentalizacin del inters pblico. ante las nuevas exigencias histricas de construccin de lo pblico, nuestra sociedad se enfrenta con condiciones que emanan tanto de sus mnimos rasgos histricamente
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excluyentes

como

de

los

retos

que

impone

la

globalizacin

contempornea , lo que implica que se interrogue sobre qu clase de polticas pblicas han de hacer funcional la relacin pblico- privado, en donde es necesario entender que esta funcionalidad se relaciona los modelos de gobernabilidad orientados a la creciente participacin ciudadana y las dinmicas oscilante de actuacin del mercado, en la definicin y gestin de lo que debe ser considerado pblico, o abierto y libre de exclusin. En este orden de ideas la ubicacin del papel central de las polticas pblicas permite entender que la interrelacin estado sociedad civil a partir de organizaciones no estatales es una nueva configuracin de la gobernabilidad, que adicionalmente implica aceptar nuevos actores polticos y sociales o si se prefiere nuevos agentes copartcipes en el rediseo institucional haciendo contrapeso a quienes buscan limitar su papel al rea de prestacin de servicios.
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CAMACHO GUIZADO, lvaro, Democracia, Exclusin Social y Construccin de lo Pblico en Colombia; En: Nueva Sociedad No 117, pp. 19

Sin embargo, a partir del debate sobre la exclusin social y construccin de lo pblico propuesto por Camacho, es posible sealar que existe una marcada dificultad para distinguir lo pblico de lo corporativo, puesto que generalmente se suele afirmar que lo pblico est orientado al inters general, mientras lo corporativo puede vincular la defensa del inters general, a travs de la defensa de los intereses de este grupo especfico; a pesar de este factor un gran avance en este tema radica en que las organizaciones pblicas no estatales prestan servicios en reas especficas como educacin, salud, cultura, asistencia social, en forma ms eficiente, introduciendo la necesaria flexibilidad en sus tareas. Lo pblico no estatal supone que la Sociedad es fuente de poder poltico, con un papel especfico en la conformacin de la voluntad para atender determinados asuntos, ejerciendo una funcin crtica y de control sobre el Estado y con responsabilidad en la satisfaccin de las necesidades colectivas. Si bien lo anterior constituye una estructura bsica de la relacin pblico-privado, se debe ir perfilando que no hay una nica relacin, sino que se hace ms compleja en la medida que interactan en funcin de diversidad de intereses y formas de autoridad. Esto sugiere que, se tomen dos dimensiones de lo pblico, la poltica y la econmica, pero no como categoras indisociadas entre s, sino como dos ejes estructurales desde las cuales se puede analizar cualquier tipo de organizacin. Lo pblico para Camacho est conectado a la "inclusin poltica ", en este orden de ideas lo pblico aunque se ha utilizado de diferentes formas dependiendo de la variedad de contextos, pero la especificidad de lo pblico y en especial de la administracin pblica y del gobierno, radica en el grado en se ejerce esta forma de inclusin. Sin embargo tambin seala que existe otro tipo de inclusin y es la inclusin econmica, que se constituye como un mecanismo de motivacin en organizaciones de prcticamente todos los tipos, en el sentido que los individuos cumplen con las directivas de la organizacin con la esperanza de recibir una recompensa pecuniaria. En sntesis, la inclusin econmica es paralela al concepto de lo privado, en el sentido que una organizacin es privada en la medida en que ejerce o se ejerce sobre ella autoridad econmica. Esta formulacin de los trminos pblico y privado da lugar a un modelo mixto en el que aparezcan las dimensiones pblicas y privadas, una forma de visin de mltiples caras que supongan las organizaciones modernas, independientemente del sector o tipo, estn influenciadas por la autoridad poltica y econmica y ejercen normalmente ambos tipos de autoridad.

Conclusiones Lo primero que hay que sealar es que no hay una nica forma de caracterizar lo pblico de la administracin pblica. Las diversas teoras que lo abordan proponen mundos irreconciliables, o incompatibles entre s, pero no por eso son algunos ms vlidos que otros. La pregunta que surge de lo anterior, es Qu significa el adjetivo de la Administracin Pblica?, Qu hace pblica a la administracin? La administracin ha transformado su funcin, de acuerdo a la necesidad del gobierno para resolver todos los problemas de la sociedad, puesto que las carencias y las demandas de la sociedad han aumentado junto con el crecimiento demogrfico entre otros factores, esto implica que el suministrar bienes pblicos implique una dimensin de lo pblico de la Administracin, ya que la solucin de los problemas pblicos resida estaba asociada a la creacin de rganos y dependencias gubernamentales alejados de la gente, la Administracin en el sentido poltico, seala que cada problema ha de ser definido con la accin y la participacin de aquellas personas que pueden aportar algo a los resultados deseables, de esta manera se configura el consenso. Una segunda conclusin permite sealar que lo pblico de la Administracin Pblica y la gestin pblica est asociado a la capacidad de articulacin de los tres niveles de articulacin del gobierno: nacional, regional, local, en cuanto a la dotacin de recursos por parte del primero a los dos ltimos para que estos puedan generar mayor acceso a recursos pblicos para las organizaciones no gubernamentales y comunitarias. Sin embargo, la articulacin no se da solamente en trminos de recursos econmicos, sino tambin en trminos de espacios de intercambio de informacin, en la medida que en ellos este flujo de informacin permite coordinar las acciones de los diferentes niveles de gobierno, en relacin con la gestin que realizan sobre los diferentes sectores involucrados por ejemplo en el proceso de minimizar la pobreza, el riesgo y la vulnerabilidad social, y aumentar la equidad en cuanto oportunidades Se desprende de lo anterior, una tercera conclusin que permite sealar que lo pblico adquiere una nueva dimensin a partir la accin de las organizaciones pblicas no estatales mediante conjuntos de alianzas que se vinculan a un doble proceso de maximizar las relaciones sociales con el Estado al hacer que en parte algunas sean asumidas por la sociedad civil, en funcin de restablecer la funcin pblica no slo del Estado, sino tambin de la sociedad. A este respecto, son muy importantes dos factores de conflicto-cooperacin entre las organizaciones pblicas no

estatales, el mercado y el Estado, en primer lugar, los nuevos actores no exclusivamente estatales de accin pblica que ligan la defensa o promocin de sus intereses y aspiraciones particulares a aspectos ms generales del orden social, en segundo lugar las nuevas orientaciones y prcticas en el diseo y/o ejecucin de polticas pblicas desde algunos niveles o programas descentralizados de la institucionalidad estatal, muchas de las cuales terminan siendo expresadas por la sociedad civil, como expresin del inters social. Sin embargo es preciso realizar una crtica a este fenmeno, en el sentido que en cuanto a las relaciones de confianza, entre la administracin pblica y las organizaciones pblicas no estatales, este es un vnculo an dbil, en la medida que no existe una conexin directa ya que siempre hay un actor funcionando como intermediario, adems del hecho que la ciudadana no siempre suele compartir los objetivos y principios de la accin estatal, aunque s establezcan instrumentalmente vnculos activos de cooperacin entre ambos, las causas de este conflicto, se pueden expresar en la debilidad estatal en cuanto a la formulacin de la poltica y a su modelo de descentralizar la gestin al interior de la sociedad, lo que permite que se desarrollen prcticas lesivas al modelo, como por ejemplo la tecnocracia y el clientelismo sobre los grupos y comunidades de base sobre las que desean articularse las organizaciones de lo pblico no estatal. Bibliografa BOBBIO, Norberto; La Gran Dicotoma Pblico/Privado, En: Estado, Gobierno y Sociedad. Cap. 1; 1889., pp. 29. BRESSER PEREIRA, L.C., CUNILL, Nuria; Entre el Estado Y El Mercado: Lo Pblico No Estatal En: Lo Pblico No Estatal en la Reforma del Estado; Paids - CLAD, Buenos Aires, 1998, pp. 25-56 CAMACHO GUIZADO, lvaro; Democracia, Exclusin Social y Construccin de lo Pblico en Colombia; En: Nueva Sociedad No 117, 2001, pp. 18 33 GARAY, Lus Jorge; Una Nota Sobre La Construccin De Lo Pblico en Colombia; En: Misin La Poltica, Consejo Asesor, ESAP Documento No 9719, 1999, pp. 108-130 GONZLEZ, Fernn; La Violencia y la Construccin de lo Pblico en Colombia, En: Colombia: Violencias Inclusivas, CES - Universidad Nacional de Colombia, Bogot, 1998.