El constitucionalismo latinoamericano contemporneo, y la sala de mquinas de la Constitucin (1980-2010)

Los aos fundacionales del constitucionalismo regional Existe una idea extendida conforme a la cual el constitucionalismo latinoamericano, desde sus inicios (que podemos fijar a partir de la 1810 y las primeras declaraciones de independencia), ofreci una acumulacin desordenada y arbitraria de Constituciones, producto de los caprichos del tirano o caudillo de turno. La existencia de un centenar de Constituciones, dictadas en unos pocos pases, durante las primeras dcadas de la independencia, vendra a certificar lo dicho (Loveman XX). Sin embargo, contra la idea de un mundo constitucional catico, lo primero que destaca, cuando uno presta atencin a los detalles de ese desarrollo constitucional, es la existencia de proyectos jurdicos claramente definidos en cuanto a dos de las preguntas centrales que merece hacerse cualquier Constitucin: una Constitucin para qu; una Constitucin contra qu. Ms precisamente: muchas de las Constituciones que aparecieron en la regin, durante este perodo fundacional, surgieron a partir de la identificacin de ciertos problemas (sociales, polticos, econmicos) bsicos, y la conviccin de que era posible y conveniente disponer de las energas constitucionales de modo tal de hacer frente a tales dificultades. En lugar de plantearse, de una vez y para siempre, cmo es que la sociedad deba organizarse para el futuro, lo que el constitucionalismo deba hacer era plantearse cmo resolver los problemas del tiempo, es decir, identificar ciertos dramas o angustias, capaces de marcar una poca, y plantear respuestas posibles, desde el derecho, frente a ellas. En el pionero caso de la Constitucin norteamericana una de las grandes influencias recibidas por el constitucionalismo regional- el planteo referido quedara claramente expuesto por James Madison, en los papeles de El Federalista. En particular, en el texto histricamente ms influyente de entre todos aquellos papeles, El Federalista n. 10, Madison dej bien en claro el por qu y contra qu de la Constitucin. Madison identific entonces, de manera precisa, un grave problema que apareca socavando las bases de la organizacin comn, y que exiga a los diversos estados federales un replanteo acerca del acuerdo que defina a la Unin. Segn el poltico virginiano, el gran problema que estaba poniendo en crisis la vida institucional de la Confederacin era el problema de las facciones definidas como grupos mayoritarios o minoritarios, movidos por la pasin o el inters comn, y orientadas a actuar de modos contrarios al inters del conjunto o los derechos de los particulares.1
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El accionar de las facciones resultaba, en efecto, una novedad decisiva en la vida poltica de numerosos estados (por caso, y de modo notable, en estados como Rhode Island, Vermont o Pennsylvania), en donde y segn la descripcin de los federalistas- grupos de deudores haban alcanzado posiciones de poder, desde las que ponan en crisis los derechos de propiedad de sus opositores (Brown 1955; Schuckers 1978; Wood 1969, 1992). Madison, entre muchos otros, entendi que la llamada crisis del papel moneda desatada entonces, resultaba mucho ms grave a partir de sus manifestaciones legales, que a partir de las confrontaciones armadas a las que diera lugar. Finalmente, los alzamientos armados (simbolizados por la rebelin de Shays) eran generalmente reconocidos como ilegales, y reprimidos por las tropas armadas de la Confederacin (Brown 1970, 1983; Feer, 1988; Szatmary 1987; Wood 1966). El problema surga, en cambio, cuando las mismas demandas que en su momento se planteaban con la fuerza de las armas (y que,

En Amrica Latina, el lder independentista -y activo constitucionalista- Simn Bolvar, consider que la consolidacin de la independencia era el gran objetivo poltico del momento, y que la respuesta constitucional que se ofreca comnmente, en tal sentido, era equivocada. En 1812, en su conocido Manifiesto de Cartagena, y luego de hacer un examen de la crisis de la independencia venezolana, Bolvar sostuvo que entre las causas que han producido la cada de Venezuela, debe colocarse en primer lugar la naturaleza de su constitucin; que repito, era tan contraria a sus intereses, como favorable a la de sus contrarios.2 Para l, resultaba claro que la nica respuesta constitucional sensata que poda darse, frente a la crisis militar que azolaba a la regin, consista en la concentracin de la autoridad poltica en un Poder Ejecutivo dotado de facultades militares y polticas extraordinarias, polticamente irresponsable, y con capacidad para elegir a su sucesor. Por su parte, el argentino Juan Bautista Alberdi -quien fuera, probablemente uno de los ms lcidos e influyentes juristas de la reginelogiaba, a los primeros constitucionalistas de la regin, justamente, por haber detectado, de modo apropiado, algunos de esos problemas, que podan ser enfrentados a travs del dictado de una nueva Constitucin .3 Se haca hora, entonces, de modificar las bsquedas iniciales, conforme a las nuevas necesidades, y de modificar las respuestas constitucionales entonces dadas, conforme a estas nuevas inquietudes. Lo que deba hacerse, entonces y segn su particular opinin- era poblar al pas, asegurando su crecimiento econmico, lo cual requera de un ordenamiento constitucional por completo diverso, orientado a atraer a la poblacin extranjera, y capacitado para limitar los excesos de un Estado opresivo, amenazante.4

por tanto, podan ser sealadas y combatidas en su ilegalidad), comenzaban a ganar peso con el respaldo de la ley. 2 Ver, por ejemplo, Bolvar (1950), vol. 3, p. 545. Y agregaba, en la misma direccin: el ms consecuente error que cometi Venezuela, al presentarse en el teatro poltico fue, sin contradiccin, la fatal adopcin que hizo del sistema tolerante: sistema improbado como dbil e ineficaz, desde entonces, por todo el mundo sensato, y tenazmente sostenido hasta los ltimos perodos, con una ceguedad sin ejemplo. Ibid., p. 541. en su Discurso de Angostura, pronunciado siete aos despus, Bolvar vuelve sobre la misma idea para criticar el modelo federalista adoptado en 1811, el cual, en su opinin, el pas no estaba preparado para adoptar repentinamente, al salir de las cadenas. No estbamos preparados para tanto bien; el bien, como el mal, da la muerte cuando es sbito y excesivo. Nuestra Constitucin Moral no tena todava la consistencia necesaria para recibir el beneficio de un Gobierno completamente Representativo, y tan sublime cuanto que poda ser adaptado a una Repblica de Santos. Ibid., p. 681, 3 En el captulo 2 de su obra ms influyente, Bases y puntos de partida para la organizacin poltica de la Repblica Argentina, Alberdi reconoca los mritos del primer derecho constitucional de la regin, en los siguientes trminos: Cules son, en qu consisten los obstculos contenidos en el primer derecho constitucional? Todas las constituciones dadas en Sudamrica durante la guerra de la independencia, fueron expresin completa de la necesidad dominante de ese tiempo. Esa necesidad consista en acabar con el poder poltico que la Europa haba ejercido en este continente, empezando por la conquista y siguiendo por el coloniaje: y como medio de garantir su completa extincin, se iba hasta arrebatarle cualquier clase de ascendiente en estos pases. La independencia y la libertad exterior eran los vitales intereses que preocupaban a los legisladores de ese tiempo. Tenan razn: comprendan su poca y saban servirla (Alberdi 1981, 26) 4 En aquella poca se trataba de afianzar la independencia por las armas; hoy debemos tratar de asegurarla por el engrandecimiento material y moral de nuestros pueblos. Los fines polticos eran los grandes fines de aquel tiempo: hoy deben preocuparnos especialmente los fines econmicos (ibid.,123).

Esta saludable tendencia a identificar algn problema social crucial como razn y motor de una reforma en la Constitucin, no se convirti, sin embargo, en regla regional. Ms bien al contrario, una mayora de las Constituciones que se dictaron en Amrica Latina, desde entonces y hasta nuestro tiempo, parecieron ms bien el producto de las pretensiones cortoplacistas de algn gobierno -pretensiones vinculadas, habitualmente, con la vocacin de expandir las posibilidades de accin del gobierno de turno; o la de hacer posible la reeleccin de su(s) principal(es) figura(s). Sin embargo, en las ltimas dcadas, hubo excepciones interesantes a la tendencia habitual a pensar el constitucionalismo a partir de necesidades estrechas, individuales ms que colectivas, y de corto plazo. Una de las ms importantes apareci luego de la ltima oleada de crueles dictaduras que azolaron la regin desde los aos 1970s. No fue una sorpresa, entonces, que hacia el final de las dictaduras entonces instaladas, reemergiera el discurso constitucional en la regin, acompaado de un extraordinario renacer del ideario de los derechos humanos. En dicho contexto, fueron muchos los que consideraron que la regin vena enfrentando un gran drama poltico, en definitiva responsable de la masiva violacin de derechos humanos que se haba registrado en los ltimos tiempos. El drama era el de la inestabilidad poltica, que haba terminado por favorecer la llegada, una y otra vez, de regmenes militares que se convirtieron en graves violadores de derechos humanos. Prontamente, se consider que el constitucionalismo tena algo que ver con esa inestabilidad, y que por lo tanto poda hacer algo para remediarla. El presidencialismo o, ms precisamente, el hper-presidencialismo (Nino 1987), fue considerado entonces como el factor clave que ayudaba a explicar, desde el constitucionalismo, los niveles de inestabilidad poltica que se haba registrado durante todo el siglo, en la regin. Se abri entonces una polmica, que sigue hasta hoy, acerca de las correlaciones existentes entre el hper-presidencialismo y la inestabilidad democrtica (Cheibub & Limongi 2002; Eaton 2000; Linz & Valenzuela 1994; Nino 1987, 1992; ODonnell 1994; Przeworski, Alvarez et al 2000; Riggs 1987; Samuel & Eaton 2002; Shugart & Carey 1992; Unger 1987). En efecto, el sistema hper-presidencialista fue considerado corresponsable en grado relevante- de la grave dificultad de las democracias regionales para mantenerse en el tiempo. El hper-presidencialismo implicaba concentrar poder, y tambin responsabilidades y expectativas, en una sola persona, con mandato fijo durante aos. Cualquier sbito desencanto con el presidente cualquier crisis poltica o econmica, cualquier quiebre en su salud, cualquier cada en su popularidad- tenda a traducirse entonces en una crisis del sistema poltico, que careca de vlvulas de escape con las que remediar los desajustes, impidiendo la puesta en crisis de toda la estructura constitucional. Hubo un extendido acuerdo, entonces, segn el cual la fuerte moderacin o directa eliminacin del sistema hper-presidencialista iba a permitir amortiguar las crisis, evitar su conversin en crisis sistmicas, y atajar de ese modo la inestabilidad recurrente (Linz & Valenzuela 1994). El diagnstico dominante entonces pudo ser acertado o no, pero lo cierto es que se trat de una respuesta interesante para una pregunta constitucional ms que relevante. Sin embargo, por diversas razones, que incluyeron una disminuida fe terica en los hallazgos

de los 80, y el renovado bro de los impulsos caudillistas, el movimiento reformista termin diluyndose con el paso del tiempo. No se trat, simplemente, que las nuevas Convenciones Constituyentes que llegaron desde los 1980s no dedicaron sus principales energas a combatir el hper-presidencialismo. En una mayora de casos, ellas descuidaron la cuestin (es decir, no actuaron bajo el supuesto de que el tema constitua un drama crucial para el pas, a ser resuelto a travs de una reforma constitucional), o directamente se dirigieron a satisfacer las aspiraciones cortoplacistas y auto-interesadas del Presidente en ejercicio, reforzando de ese modo algunos de esos mismos rasgos del presidencialismo que aos atrs muchos haban querido combatir. 5 El balance de qu es lo que efectivamente ocurri, en la regin, en la ltima oleada de reformas iniciada a fines de los 70, en materia de organizacin del poder, no es obvio, aunque contamos s con ciertos anlisis ya hechos, y ciertos datos firmes. Segn Gabriel Negretto (2009, 2011), entre 1978 y 2008 se dictaron 15 Constituciones (Bolivia ratific la suya en el 2009), al menos una en cada pas de la regin. 6. En dicho lapso, diez pases modificaron las reglas de la reeleccin presidencial, que en total fueron modificadas 16 veces (en 9 ocasiones para flexibilizar las clusulas de la reeleccin, en 7 para restringirlas).7 En doce pases de la regin, agrega el investigador, se fortalecieron los poderes presidenciales, y slo en seis fueron restringidos (Negretto 2011). Segn Negretto, las reglas referidas a la reeleccin presidencial, y a los trminos del mandato de los Presidentes, han sido las ms inestables en la historia de la regin (ibid.). En otro anlisis comparativo relevante sobre la materia, Jonathan Hartlyn y Juan Pablo Luna llegan a una conclusin algo ms compleja. Ellos detectan que ha habido tendencias contradictorias, y Constituciones de muy distinto tipo. Algunas han servido
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Dentro de un panorama como el expuesto, marcado por el cortoplacismo, la Constitucin de Bolivia del 2008 destaca por algunas novedades de inters. Ello, a pesar de las recurrentes crticas que ha recibido, tanto en lo aspectos procedimentales como sustanciales, esto es decir, tanto por los modos en que se llev a cabo el proceso constituyente, como por los resultados particulares que se derivaron de tal proceso. La Constitucin boliviana es el resultado de la identificacin de un problema social fundamental, cual es la marginacin indgena, cuestin a la que aborda de manera decidida. Slo para mencionar algunos de los esfuerzos hechos por la Constitucin, en pos de confrontar la situacin de marginacin que afecta a un sector mayoritario de la poblacin, y sin que esta enumeracin implique suscribir todas las soluciones enunciadas, podramos mencionar que el nuevo texto constitucional: Declara al pas un Estado Plurinacional, afirmando desde el propio comienzo del texto, los principios del pluralismo en todas las reas (art. 1); considera idiomas oficiales a los de las minoras tnicas, y ordena que cada gobierno departamental se comunique al menos en dos idiomas (art. 5); define como principios morales bsicos a muchos de los invocados por las minoras indgenas, relacionados con el vivir bien (art. 8); incluye, dentro de la forma de gobierno, a la definida comunitariamente por las naciones y pueblos indgenas (art. 11); considera, dentro de los derechos bsicos, a los relacionados con la autodeterminacin de los pueblos, y la preservacin del medio ambiente y el patrimonio cultural (Ttulo II); se compromete con una educacin descolonizadora (art. 78); organiza la jurisdiccin indgena originaria campesina (art. 190); consagra, dentro de la organizacin econmica del Estado, a las formas de organizacin comunitarias, determina la obligacin del Estado de controlar los sectores estratgicos de la economa (art. 307), y afirma la propiedad popular de los recursos naturales (art. 348); etc. 6 Salvo los casos de Costa Rica, Mxico, Panam, la Repblica Dominicana, y Uruguay (suman 192 en la historia, y 102 en el siglo XX. 7 Conforme a su anlisis, ciclos restrictivos en materia de poderes presidenciales (como el iniciado en 1978), son seguidos luego por otros de orientacin contraria, destinados a facilitar las reelecciones (como el iniciado en 1993).

fundamentalmente para concentrar poder; otras para desconcentrarlo; algunas han implicado una refundacin constitucional; o algunas han sido reformas hbridas (en parte desconcentran, en parte concentran poder).8 En balance, advierten que si bien es cierto que ha habido reformas cortoplacistas, destinadas a favorecer a los grupos en el poder, encuentran que tambin ha habido otro tipo de reformas (elecciones a nivel subnacional; mayores elementos de democracia directa, por ejemplo) que en parte compensan aquella primera tendencia (Hartlyn y Luna 2007). En otro examen global-comparado sobre las reformas recientes, Rodrigo Uprimny destaca varios rasgos de las mismas (las nuevas Constituciones tienden a superar ciertos rasgos confesionales; amparan especialmente a grupos tradicionalmente discriminados; se abren al derecho internacional de los derechos humanos; reconocen la multiculturalidad; etc.), y examina luego, en particular, lo que han tendido a hacer en materia de organizacin del poder. 9 Al respecto, seala que las Constituciones de la regin conservaron para el presidente poderes enromes frente al modelo presidencial clsico, aunque hicieron esfuerzos por limitar el poder presidencial, a la vez que, de modo generalizado, tendieron a aprobar la posibilidad de la reeleccin inmediata del presidente (Uprimny 2011, 10). Las nuevas Constituciones en el reforzamiento de los derechos Al tiempo en que mantuvieron sino directamente reforzaron sus compromisos con la organizacin de un poder poltico concentrado, las nuevas Constituciones vinieron a potenciar, todava ms, sus aspectos social-participativos, en la seccin referida a los derechos. El catlogo de derechos que en general ha quedado consagrado, en los nuevos documentos, resulta extraordinario. Ello, tanto por el nmero de los derechos abarcados; como por el nivel de detalle al que se ha llegado en algunos casos. Por lo dems, el fenmeno se ha convertido en la regla, antes que en un hecho excepcional, en toda la regin. Un primer recorrido por los textos vigentes (que incluyen, por supuesto,
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La Constitucin de Chile de 1980 sera un ejemplo de una Constitucin fundacional y favorecedora de la concentracin del poder; mientras que la de Colombia 1991 sera un caso de una Constitucin fundacional desconcentradora; o la de Venezuela 1999 un caso de una reforma fundacional intermedia (ibid., 8). 9 Es un hecho que, habitualmente, y en tren de aprobar reformas auto-interesadas, movidas por pretensiones de muy corto plazo, se agreguen -ya sea como escudo para proteger lo anterior, ya sea como oportunidades que la oposicin aprovecha- reformas ms interesantes, que pueden ser valiosas para el largo plazo (Uprimny 2011). Como ejemplo, la Constitucin argentina de 1994, motivada sustantivamente por las ambiciones reeleccionistas del Presidente entonces en ejercicio, termin por consagrar otras modificaciones de importancia, como el reconocimiento de derechos de las minoras, la novedad de las acciones judiciales colectivas, o la jerarqua constitucional de compromisos relevantes en materia de derechos humanos. Lo ocurrido en la Argentina representa una pauta generalizable en la regin. De all que las reformas de finales de siglo y comienzos del nuevo, si bien motivadas por un indeseable cortoplacismo, pudieron traer consigo otros cambios ms atractivos, que se vinculaban con el aire de los tiempos: preocupaciones multiculturales; derechos de grupos; nuevos derechos ambientales. Estas reformas incluyeron, a su vez, algunas respuestas destinadas a hacer frente a algunos de los peores legados de la ms dura etapa hper-presidencial: poderes judiciales demasiado sometidos a la poltica; legislativos anmicos; un creciente proceso de desconfianza en la poltica, y un quiebre de relaciones entre representantes y representados. Y en algunos casos, excepcionalmente, reformas en apariencia muy imperfectas, se articularon claramente en torno a problemas constitucionales fundamentales, bien identificados.

diferencias relevantes entre los distintos casos, que este primer acercamiento apenas revela) nos permite reconocer datos como los siguientes (la informacin proviene de Gargarella, Filippini, Cavana 2011): Las actuales Constituciones de Amrica Latina otorgan estatus constitucional a: i) La proteccin del medio ambiente (Argentina art.41; Bolivia art.33; Brasil art.22; Chile art. 19 inc. 8; Colombia art.79; Costa Rica art.50; Ecuador art.14; El Salvador art. 117; Guatemala art.97; Honduras art. 143; Mxico art.4; Nicaragua art. 60; Panam art.118; Paraguay art.7; Per art.2; Repblica Dominicana art.66; Uruguay art.47; Venezuela art.117). ii) La cultura (Argentina art.75 inc. 22; Bolivia arts.21, 30; Brasil art.23; Chile art. 19 inc. 10; Colombia art.70; Costa Rica art.77 y sigs.; Ecuador art.21; El Salvador art. 53; Guatemala art.57; Honduras art. 151; Mxico art.4; Nicaragua art. 58; Panam art.80; Paraguay art.73; Per art.2; Repblica Dominicana art.64; Venezuela art.101). iii) La salud (Argentina art.75 inc 22; Bolivia art.18; Brasil art.6; Chile art. 19 inc. 10; Colombia art.49; Costa Rica art.46; Ecuador art.32; El Salvador art. 1; Guatemala art.93; Honduras art. 145; Mxico art.4; Nicaragua art. 59; Panam art.109; Paraguay art.68; Per art.7; Repblica Dominicana art.61; Venezuela art.83). iv) La educacin (Argentina art.75 inc. 22; Bolivia art.17; Brasil art.6; Chile art. 19 inc. 9; Colombia art.67; Costa Rica art.77 y sigs.; Ecuador art.27; El Salvador art. 53; Guatemala art.71; Honduras art.153; Mxico art.3; Nicaragua art. 58; Panam art.91; Paraguay art.73; Per art.13; Repblica Dominicana art.63; Uruguay arts.70, 71; Venezuela art.102). v) La alimentacin (Argentina art.75 inc. 22; Bolivia art.16; Brasil art.6; Colombia art.44; Costa Rica art.82; Ecuador art.13; Guatemala art.99; Honduras art.123; Mxico art.4; Nicaragua art. 63; Panam art.56; Paraguay art.57; Repblica Dominicana art.54; Uruguay art.; Venezuela art.305). vi) La vivienda (Argentina art.75 inc. 22; Bolivia art.19; Brasil art.6; Colombia art.51; Costa Rica art.65; Ecuador art.30; El Salvador art. 119; Guatemala art.118; Honduras art.178; Mxico art.4; Nicaragua art. 64; Panam art.117; Paraguay art.100; Repblica Dominicana art.59; Uruguay art.45; Venezuela art.82). vii) El trabajo (Argentina art.14; Bolivia art.46; Brasil art.6; Chile art. 19 inc. 16; Colombia art.25; Costa Rica art.56; Ecuador art.33; El Salvador art. 2; Guatemala art.101; Honduras art.127; Mxico art.123; Nicaragua art. 80;

Panam art. 64; Paraguay art.86; Per art.22; Repblica Dominicana art.62; Uruguay art.7; Venezuela art.87). viii) El vestido (Argentina 75 inc. 22; Brasil art.7; Costa Rica art.82; Ecuador art.66);

Por lo dems, ellas ix) Promueven la igualdad de gnero (Argentina art 37; Bolivia arts. 11, 15, 26; Colombia art. 40; Costa Rica art. 95; Ecuador art. 65; Nicaragua art. 48; Paraguay art. 48; Repblica Dominicana art. 39; Venezuela art. 88). x) Afirman la existencia de un Estado o una identidad nacional plural o multicultural (Bolivia, Colombia, Ecuador, Paraguay, desde el art. 1 de sus respectivas Constituciones; Mxico art. 2; Nicaragua art. 5; Per art. 2 inc. 19; Venezuela art. 6). xi) Ordenan acciones afirmativas (Argentina art. 75 inc. 23; Bolivia art. 71; Colombia art. 13; Ecuador art. 65; Mxico art. 2 inc. b; Nicaragua arts. 48, 56, 62; Paraguay art. 46; Repblica Dominicana art. 39, 58; Venezuela art. 21). xii) Incluyen mecanismos de iniciativa popular (Argentina art. 39; Bolivia art. 162; Brasil art. 14; Colombia art. 155; Costa Rica art.123; Ecuador art. 103; Guatemala art. 277; Honduras art. 5; Nicaragua art. 140; Panam arts. 238, 314; Paraguay art.123; Per art. 107; Repblica Dominicana art. 97; Uruguay art.79 ; Venezuela art.70). xiii) Incorporan la institucin del cabildo abierto o popular Bolivia art.11; Colombia art.103; Ecuador art. 100; Panam art.151; Repblica Dominicana art. 30; Venezuela art. 70. Consagran formas de control popular sobre polticas pblicas (Bolivia art. 241; Brasil arts.10, 194, 198, 204; Colombia arts. 103, 270; Ecuador art.100; Guatemala art.98; Mxico art.26; Nicaragua arts.138, 196; Panam art.233).

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xv) Establecen el referendo o la consulta popular (Argentina art. 40; Bolivia art. 11; Brasil art.14; Colombia arts. 103, 374; Costa Rica art. 105; Ecuador art. 104; Guatemala art. 173; Honduras art. 5; Mxico art. 26; Nicaragua art.2 ; Panam arts. 238, 313, 325; Paraguay arts. 121,122; Per arts. 32, 176; Repblica Dominicana arts. 203, 210, 272; Uruguay arts. 79, 331; Venezuela arts. 71, 73).

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Incluyen el mecanismo de revocacin de mandatos (Bolivia art. 240; Colombia art.103; Ecuador art. 105; Panam art. 151; Repblica Dominicana art. 30; Venezuela art. 72). Otorgan estatus constitucional o supraconstitucional a los tratados de derechos humanos (Argentina art. 75 inc. 22; Bolivia art. 256; Brasil art.5; Colombia art.93; Costa Rica art.7; Ecuador art. 417; El Salvado art. 144; Guatemala art. 46; Honduras art.18; Paraguay art. 141; Per art. 56; Repblica Dominicana art.74; Venezuela art.23).

xvii)

Examinando estos cambios, algunos analistas de este nuevo movimiento de reformas han dicho que en las nuevas Constituciones (se advierte) una tendencia a la recepcin del derecho internacional de los derechos humanos y parecera existir un piso de supralegalidad de los tratados de derechos humanos que favorece una mayor integracin normativa. Tambin aparecen algunas instituciones de control novedosas, y un masivo reconocimiento a los derechos sociales. Ms difuso es, sin embargo, el marco normativo que hace exigibles las decisiones de esos organismos de control, o los propios derechos sociales. Parece haber cierta confianza en el Poder Judicial como garante de derechos, pero no se reconoce la introduccin de un sistema claro y exigente en la materia. Los mecanismos de ciudadana poltica, control al poder, y reconocimiento de derechos sociales, parecen, en este sentido, formar parte de desarrollos todava incipientes, que no han logrado expresarse en reglas con contenidos orgnicos de la misma precisin que otras instituciones constitucionales clsicas (Gargarella, Filippini, Cavana 2011). Estudios como el recin citado nos llaman la atencin sobre el tipo de tensiones que estos nuevos textos constitucionales refuerzan. En la prxima seccin, vamos a reflexionar sobre este fenmeno, a la vez que intentar alguna explicacin sobre el mismo. Una Constitucin con dos velocidades La descripcin presentada en las pginas anteriores Constituciones muy fuertes en materia de derechos; Constituciones muy decididas a favor de Poderes Ejecutivos concentrados- nos refiere a un fenmeno llamativo: Por qu es que las Constituciones latinoamericanas han tendido a optar por este perfil, como perfil propio? Por qu, sobre todo, cuando entre ambas iniciativas -concentrar el poder, a travs de las instituciones polticas; difuminar el poder, a travs de la distribucin de mayores derechos- parecen orientadas en direcciones contrarias? Una primera imagen que parece derivarse de dicho escenario es la de una Constitucin de dos velocidades: por un lado, una Constitucin ansiosa por asegurar la imposicin de algn orden; por otro lado, una Constitucin preocupada porque cada paso sea conforme a garantas y derechos cuidadosa y plenamente respetados. Otra imagen, coherente con la anterior, sugiere la presencia de dos grupos de tcnicos, trabajando al mismo tiempo sobre la misma Constitucin, aunque especializados en distintas secciones, y por lo tanto en tareas diferentes: los primeros, concentrados sobre la organizacin de las

instituciones polticas; los segundos, mientras tanto, centrando su tarea sobre la seccin de los derechos. (Esta imagen, por lo dems, se condice con lo que una aproximacin impresionista nos sugiere, en torno a los procesos constituyentes recientes: grupos de juristas con llegada directa al poder dominante, ocupndose de la parte orgnica de la Constitucin; grupos de juristas progresistas oficialistas o no- ocupndose del reforzamiento de la seccin de los derechos). Pensando en quienes se ocuparon, con la mejor buena fe, de trabajar por estas reformas, uno se pregunta por qu es que decidieron hacerlo, ignorando algunos riesgos evidentes que parecan propios de la tarea que encaraban. Hay al menos dos supuestos, estrechamente vinculados entre s, y en apariencia bastante extendidos, que pueden ayudarnos a dar cuenta del por qu de este tipo de iniciativas. Por un lado, son muchos quienes asumen que o al menos actan suponiendo quela mera inclusin de ciertas clusulas constitucionales resulta auto-operativa: basta con incorporar ciertos artculos en la Constitucin, para que ellos cobren vida, se autoejecuten. Una presuncin semejante es contradicha por cantidad intuiciones bien asentadas, que sugieren lo contrario, es decir, que la recepcin de ciertas clusulas nuevas, por parte del derecho viejo, es y suele ser dificultosa, conflictiva. El viejo derecho tiende a resistir, ms que a habilitar, la presencia de nuevas clusulas con las que pueda guardar una relacin de tensin. No puede asumirse, entonces, que para tornar exitoso un injerto determinado (i.e., uno de contenido social, en un ordenamiento liberal-conservador) baste, simplemente, con el aadido de algunos artculos especficos (i.e., artculos de contenido social). Por otro lado, el problemtico supuesto anterior suele venir acompaado de otro que toma como punto de partida la autonoma propia de cada una de las secciones de la Constitucin. Esto es decir, segn algunos, no existen razones para preocuparse por el modo en que est organizada la seccin constitucional referida a la organizacin del poder, cuando uno trabaja sobre la seccin de derechos (y viceversa). La idea es que uno puede actuar sobre un rea del territorio constitucional ignorando qu es lo que ocurre con, o cul es status de, el rea restante cmo es que ella est organizada; qu cambios se estn imponiendo, o no, sobre la misma. Sin embargo, el derecho (contra lo que parece asumir o proponer parte de la doctrina liberal el liberalismo como el arte de la separacin, Walzer 1984) no parece estar compuesto de esferas autnomas. Ms bien lo contrario. A eso se refiere, en definitiva, el viejo problema acerca de las tensiones existentes entre democracia y derechos y, ms generalmente, entre democracia y constitucionalismo (Elster & Slagstad XXX). De modo ms especfico: hay razones para suponer, en principio, que cuanto ms se robustece la seccin constitucional de los derechos, ms se reduce el espacio libre para la decisin democrtica. (Algo similar podra decirse acerca de la relacin entre el derecho y las dems esferas de organizacin de la vida pblica, como la esfera econmica, o la esfera social siendo ste ltimo un tema muy propio de la discusin constitucional latinoamericana en el siglo xix10).
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Como dijera, en 1892, el notable radical peruano Gonzlez Prada, en su crtica al liberalismo: Infunden muy triste idea de su liberalismo los que segregan las cuestiones sociales o las religiosas y se consagran exclusivamente a los negocios polticos...no cabe separar lo social de lo religioso ni lo poltico de lo moral.

Una variante algo ms sofisticada del argumento anterior podra partir del reconocimiento de que existen relaciones entre ambas secciones de la Constitucin, pero para agregar luego que se trata, en principio, de una relacin pacfica. O, para decirlo de un modo ms preciso, lo que estara en juego sera un vnculo de relativa indiferencia entre una y otra seccin constitucionales. Por supuesto, nadie podra dudar de los problemas propios de los casos extremos. Por ejemplo, si al organizarse el poder se establece una dictadura, luego, la idea de contar con una lista de derechos se convierte en ridcula, pierde sentido. Sin embargo, este ltimo tipo de casos (como casi cualquier ejemplo que involucre a una dictadura) pierde inters, justamente, por su carcter extremo. En la mayora de los casos podra agregarse- lo que encontramos es una convivencia ms o menos pacfica entre ambas secciones de la Constitucin, a partir de la relativa indiferencia que existe entre ellas. De all que podra concluirse- podamos encontrarnos con gobiernos progresistas ms o menos respetuosos de los derechos individuales; o gobiernos conservadores ms o menos atentos a las garantas y libertades personales. Uno se pregunta, sin embargo, si esta presentacin no descuida indebidamente las implicaciones que se derivan de la asignacin que la propia Constitucin hace de ciertos poderes y libertades. Existe, en todo caso, una versin ms interesante, ms habitual, y ms polmica de los argumentos anteriores, que ha aparecido en Latinoamrica, especialmente, luego de la ltima oleada de reformas constitucionales. Esta nueva versin asume, por un lado, la existencia de vnculos entre las distintas secciones de la Constitucin; pero a la vez niega, por otro lado, que dichos vnculos sean de relativa indiferencia como lo poda sostener la posicin anterior. Lo que aqu se afirma es la existencia de una relacin que se da entre la seccin de los derechos y la seccin de la organizacin del poder. Y luego se agrega teniendo en cuenta los resultados propios de los recientes procesos de reformaque, por el modo en que tales procesos se han dado, lo que encontramos es una relacin de compensacin entre una y otra parte de la estructura constitucional. Conviene presentar con algn detalle mayor el argumento en cuestin, que resulta especialmente importante a la luz de las recientes reformas constitucionales en Amrica Latina. En principio, y como sabemos, se reconoce que buena parte de las Constituciones del caso han mantenido o reforzado sistemas ya marcados por un presidencialismo fuerte. Sin embargo, al mismo tiempo se nos dice- tales Constituciones han introducido otros cambios, habitualmente dirigidos en direccin contraria a iniciativas como la citada as, por ejemplo, a travs de la inclusin de nuevos organismos de control, o mayores oportunidades para la participacin popular, conforme viramos. Alguien podra decir, en tal sentido: Es cierto que las reformas no han cambiado la naturaleza de los sistemas hper-presidencialistas tradicionalmente adoptados en la regin. Del mismo modo, tambin es cierto que, en muchos casos, las reformas le han concedido al presidente en
Como se ha dicho muy bien.. toda cuestin poltica se resuelve en una cuestin moral, y toda cuestin moral entraa una cuestin religiosa El individuo se emancipa a medias, cuando se liberta del pretoriano para someterse al cura, o sale de la sacrista para encerrarse en el cuartel (Sobrevilla 2009, 161-2). Fueron pocos los que reconocieron, como Murillo Toro (conforme a la descripcin de Gerardo Molina) que las reformas polticas no son suficientes, por lo cual hay que ir a las de carcter econmico y social (Molina 1987, 124).

ejercicio facultades de las cuales careca (tpicamente, el derecho de reeleccin). Sin embargo, todo ello se ve compensado por otra serie de reformas que se han impuesto en el resto de la Constitucin, y que sirven para contrarrestar y contrabalancear, en la prctica, a las modificaciones citadas, ms amigables con la organizacin presidencial. Las nuevas Constituciones, en efecto, han introducido nuevos controles frente al poder; han incorporado nuevas oportunidades para la participacin popular; han reconocido formas ms directas de democracia. En definitiva, lo que resulta de todos estos cambios est lejos de la descripcin habitual que ve en el nuevo constitucionalismo un reforzamiento de la organizacin tradicional del poder. La resultante que aparece luego del examen de unos cambios y otros nos deja ver Constituciones, finalmente, ms balanceadas, menos excesivas, ms equilibradas en relacin con lo que era propio de la tradicin constitucional de la regin. Algunos autores contemporneos, analistas de los recientes procesos de reforma constitucional en la regin, destacan, por caso, el creciente uso de elecciones para la seleccin de puestos ejecutivos en el nivel subnacional, y la presencia creciente de elementos de democracia directa, en estas nuevas Constituciones (ver Hartlyn y Luna 2007, 7). Estos estudios han podido concluir que el presidencialismo regional se ha visto, finalmente, debilitado. Comparando los poderes ejecutivos formales, tal como aparecan al comienzo del ms reciente perodo democrtico...con los poderes formales corrientes (hacia el 2006), encontramos que la tendencia general nos muestra un cierto movimiento de declive en relacin con los poderes del ejecutivo (ibid., 6). La causa de este declive se debera a la emergencia de mayores (potenciales) limitaciones sobre la concentracin del poder presidencial, en otras reas (no-legislativas)... (ibid). Lo dicho, sin embargo, presupone una relacin fundamentalmente igualitaria entre las distintas secciones de la Constitucin. Se acierta en el anlisis, podra decirse, al reconocerse el significativo hecho de que lo que se hace en una seccin de la Constitucin tiene relevancia frente a la otra entra en dilogo con ella. El problema sin embargo, es el de asumir una lectura sin contexto, sin historia, sin un anlisis ms cercano, capaz de poner el acento en la forma en que se ha desarrollado la prctica constitucional de la regin, y reconocer el peso diferencial de lo viejo frente a lo nuevo. Se trata de un anlisis que se concentra en la fotografa, antes que en la pelcula la lgica y dinmica- de la poca. Apenas uno toma en cuenta dicha dinmica, luego, no puede esperar que el dilogo entre ambas partes sea pacfico, ni presumir que ese dilogo vaya a darse desde un pie de igualdad. En la mayora de los pases latinoamericanos, tal como sabemos, los Poderes Ejecutivos -a partir de los textos constitucionales que se han escrito, y los contextos polticos que los han enmarcado- se han situado en una posicin de privilegio, como primus inter pares dentro de la estructura de poderes. Ante todo, son ellos quienes han quedado con el control de herramientas institucionales que le facilitan su predominio sobre los poderes restantes. Peor an, en la prctica, esa relacin de predominio result reforzada gracias a decisiones para-constitucionales que en muchos casos han conducido a socavar la autoridad de la Legislatura, o a convertir al Poder Judicial en un poder institucionalmente frgil o directamente dependiente (Domingo and Sieder 2001,

Gloppen 2010, Prillaman 2000). Lo ocurrido, en definitiva, no tiene nada de sorprendente. Ms all de las falencias normativas que podamos atribuirle al sistema de frenos y contrapesos, lo cierto es que el mismo encerraba una interesante lgica de hierro destinada a impedir los abusos de una rama del poder sobre la otra. Como sostuviera James Madison en El Federalista n. 51 XXX. Esto es, resultaba muy claro, para Madison, como para los miembros ms lcidos de su generacin, que si se atribuan poderes adicionales a alguna de las ramas de gobierno poderes que capacitasen a alguna de ellas para imponer su autoridad sobre las restantes- el abuso iba a ocurrir: el poder ms fuerte iba a hacer lo necesario para asegurar el sometimiento de los dems. No resulta extrao, entonces, lo que ha tendido a ocurrir en Amrica Latina. La dinmica generada por el (hper) presidencialismo ha tendido a favorecer, en la prctica, el abuso del Poder Ejecutivo sobre las restantes ramas de gobierno. Pinsese, al respecto, no slo en los habituales avances del Poder Ejecutivo sobre la justicia (en el nombramiento, remocin y desplazamiento de jueces; en las presiones sobre sus fallos); en el opacamiento y obrstruccionismo aplicado sobre el Congreso, cuando es opositor; pero tambin y a consecuencia de lo anterior- en el desarrollo de la doctrina de las cuestiones polticas; los efectos de la intervencin federal; la prctica y teora de la delegacin de facultades legislativas; los decretos de necesidad y urgencia; etc. (Nino 1990, 1265 y sigs.; Nino 1996). Es esa misma dinmica la que amenaza con tornar inocuas o estrictamente acotadas, a las reformas constitucionales que no se dirijan primariamente a atacar los poderes extraordinarios delegados a aquel y asumidos, en los hechos, por aquel. Por caso, y de modo relevante, el Poder Ejecutivo actualmente existente, en Latinoamrica, se encuentra en condiciones de vetar o poner fuertes lmites a aquellas iniciativas pretendidamente orientadas a desafiar su supremaca. Esta dinmica de primaca es la que se ha puesto en marcha otra vez, en Latinoamrica, luego de la ltima oleada de reformas constitucionales. Esta desafortunada situacin es la que ha quedado expuesta y visible, por caso, apenas los poderes legislativos o los movimientos sociales intentaron poner en prctica algunas de las iniciativas participativas definidas en el mbito de la Convencin Constituyente. Presidencialismo vs. Derechos. Algunas ilustraciones Son numerosos los ejemplos que uno encuentra en la regin para ilustrar las dificultades que surgen a partir de Constituciones que, por un lado, buscan maximizar los derechos y proponen mecanismos generosos de participacin popular, mientras mantienen, al mismo tiempo, organizaciones polticas fuertemente centralizadas y verticalizadas. En lo que sigue, vamos a examinar, en primer lugar, una de las tensiones ms notables registradas en la regin, en el mbito sealado: las que aparecieran entre la vocacin participativa declarada por algunas de las nuevas Constituciones, y el presidencialismo que, al mismo tiempo, ellas mantenan o reforzaban. Nos enfocaremos, particularmente, en ejemplos provenientes de los casos de Ecuador y Venezuela, en donde dichas tensiones se manifestaron de modos particularmente agudos. Luego, nos detendremos en las tensiones registradas en Constituciones que anunciaban, por una parte, su disposicin a expandir

los derechos de los indgenas, mientras que por otra mantenan la concentracin del poder existente de modo inalterado. El caso del Ecuador resulta, en tal sentido, particularmente interesante. Aunque su ltima reforma fue realizada en el perodo dominado por la oleada anti-presidencialista, la Constitucin no dirigi sus principales esfuerzos a limitar o atemperar los poderes presidenciales -ms bien lo contrario.11 En lo relativo a las facultades presidenciales, se ha dicho con razn, en alguna de las obras ms interesantes escritas para analizar la nueva Constitucin, que el texto de 2008 no slo no reduce el excesivo poder presidencial consagrado en la Carta de 1998, sino que lo aumenta y, correlativamente, disminuye facultades de la legislatura (sobre todo en el nombramiento de funcionarios) (Oyarte Martnez 2009, 45).12 El Presidente, en la actualidad, concentra funciones especiales en materia judicial (conceder indultos por delitos comunes), a la vez que instituciones autnomas, como el Banco Central, han perdido facultades para definir las polticas cambiaria, crediticia o monetaria. El Presidente ha ganado, mientras tanto, facultades legislativas, que ya no derivan de la delegacin del legislador, o que antes pertenecan a ambos poderes.13 Para algunos, estas facultades adicionales concedidas al Presidente pueden verse compensadas, en definitiva, por una serie de controles e instituciones alternativas. Por un lado, se encuentra la capacidad de la Asamblea Legislativa de pedir la cada del Ejecutivo, llamando a elecciones anticipadas para ambos poderes, la Asamblea y el Ejecutivo (facultad sta propia de la muerte cruzada, y que es paralela a la que tiene el Ejecutivo, para hacer lo propio, con la misma consecuencia, arts. 130, 148). Por otro lado, vemos una cantidad de mecanismos participativos. De modo tambin notable, la Constitucin ecuatoriana pretende desafiar la tradicional organizacin tripartita de poderes, incluyendo una cuarta funcin del Estado, cual es la de la Transparencia y Control Social. A travs de esta instancia, se coordina a todos los organismos de control, y se promueven formas diversas de la participacin popular (que incluyen la
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El gran drama que pareci marcar la historia de la nueva Constitucin la de 2008- fue otro, relacionado ms bien con alguna de las tragedias institucionales ms importantes de los aos anteriores, esto es, la produccin de destituciones presidenciales fuera de regla, a travs de juicios polticos disputables en las formas y en la sustancia. De all que el constituyente de 2007-2008 pusiera muy especial atencin en la necesidad de evitar juicios polticos irregulares a travs de la declaratoria de cesacin del Presidente de la Repblica, algo que se repiti en tres oportunidades desde 1997 (un hecho, ste, que va a encontrarse detrs de una de las principales innovaciones aportadas por la Carta del 2008, esto es, la institucin de la muerte cruzada entre Ejecutivo y Legislativo). 12 O tambin, que la Constitucin refuerza sobremanera las funciones del presidencialismola planificacin del desarrollo, pieza central en la definicin de la poltica pblicaaparececomo prerrogativa y responsabilidad exclusiva del Ejecutivo, con ninguna participacin de la representacin poltica, y con limitadas funciones de participacin de la sociedad en la definicin de prioridades y orientaciones de polticala sociedad reduce su participacin a una limitada funcin de observancia o control (Echeverra 2009, 16; pero tambin, en sentido similar, vila Santamara 2009; Gargarella 2008). 13 El Presidente, en efecto, emite reglamentos de ejecucin, delegados y autnomos (art 147); tiene la iniciativa de ley, y de enmienda y reforma constitucional (arts. 134 y 442); puede calificar de urgentes los proyectos de ley en materia econmica y, frente a la omisin legislativa, consagrar el proyecto como decreto ley (art. 140). Ms todava, puede objetar las normas aprobadas por la Asamblea Nacional, ya sea por razones de oportunidad o por vicios de inconstitucionalidad (arts. 138, 139, 438).

facultad popular de revocar un mandato, o las instrucciones obligatorias -la misma Constitucin lo es, y puede revocarse el mandato de quien no cumpla con su voluntad).14 Mucho ms interesante que lo que dice la formalidad legal, y los respectivos artculos constitucionales, es lo que la teora haba permitido prever, de antemano, y la prctica constitucional termin reafirmando. En efecto, por razones como las examinadas era dable prever que, en el contexto de un mantenimiento o reforzamiento de amplios poderes presidenciales, todas las clusulas participativas que se quisieran agregar a la Constitucin iban a entrar en crisis, o verse bajo constante amenaza. Contra la idea sostenida por algunos tericos, segn la cual el reforzamiento presidencialista se vea contrapesado o contra-balanceado por mayores controles e instituciones participativas, aqu mantuvimos, desde un comienzo, que ambos lados de la Constitucin (el referido a la organizacin del poder, el referido a los derechos) no peleaban una batalla entre iguales, sino una en donde el fuerte poder (presidencial) ya establecido, y en ejercicio, corra con extraordinaria ventaja. De all que no pueda haber ninguna sorpresa con desarrollos posteriores plidos, por parte de las altisonantes, grandilocuentes instituciones participativas entonces creadas.15 La prctica inmediata que sigui a la aprobacin de la Constitucin reafirm muchas de las sospechas que ella poda generar. As, fue el propio Presidente de la Repblica quien puso lmites a la participacin popular, desalentando la organizacin ciudadana que la Constitucin alentaba, o directamente vetando las iniciativas legislativas destinadas a poner en marcha los institutos creados en los debates de Montecristi.16 El testimonio de figuras claves de la Constituyente, como Alberto Acosta, quien fuera Presidente, y principal idelogo de la nueva Constitucin, simplemente reafirman lo conocido: la prctica presidencial que sigui al dictado de la Constitucin,
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Sin embargo, y frente a tales posibilidades, habr que decir, en primer lugar, que la salida de la muerte cruzada puede darse una vez; es en extremo dramtica; requiere de un altsimo porcentaje de votos (dos tercios de los asamblestas); e involucra la muerte en el cargo de sus propios promotores. De modo ms extremo, la cuarta funcin estatal puede ser y ha sido sometida a crticas rotundas, por contener o directamente diluir, antes que asegurar y promover, la participacin ciudadana, que queda encorsetada en una serie de burocrticos mecanismos estatales. Se ha dicho al respecto, en tal sentido, que la pretendida participacin, el supuesto poder popular, no estn pensados para ser ejercidos desde la sociedad, sino para ser asumidos como una funcin del Estado; la sociedad no controla la actividad pblica sino que es sustituida por la institucionalidad del Estado (Aguilar Andrade 2009, 97). 15 Una ancdota personal puede servir para respaldar estas intuiciones. En tiempos de los debates constituyentes desarrollados en Montecristi, Ecuador, fui invitado a disertar en torno a los derechos de participacin ciudadana, a la luz de las mltiples reformas que se estaban proponiendo desde la Convencin. Examinando el marco de las reformas que se proponan, sostuve que la valiosa preocupacin por expandir los derechos polticos y participativos de la ciudadana deba llevar a los Convencionales a actuar de un modo en que no lo estaban haciendo, es decir, reformando en primera instancia la seccin orgnica, en la que se establecan las bases del poder, y que pareca reafirmar el tradicional carcter hiperpresidencialista del sistema poltico ecuatoriano. Los Convencionales con quienes habl, sin embargo, parecan dividirse entre dos respuestas: ya sea que esas reformas no eran posibles, ya sea que no eran necesarias para concretar el tipo de iniciativas que estaban impulsando. Lamentablemente, y segn entiendo, el tiempo no les dio la razn. 16 Ver, por ejemplo, y de modo especial, el veto presidencial sobre la Ley Orgnica de Participacin Ciudadana, http://www.asambleanacional.gov.ec/201003252802/noticias/boletines/pleno-se-allano-al-vetopresidencial-a-seis-articulos-y-la-disposicion-transitoria-de-la-ley-de-participacion-ciudadana.html

no ayud a fortalecer y poner en prctica sus clusulas participativas, sino a contenerlas.17 Un ejemplo importante, al respecto, aparece con la Consulta Popular de 2011, promovida por el Presidente Correa. De acuerdo con la Constitucin, las consultas pueden tratar cuestiones constitucionales, siempre que no alteren la estructura fundamental del Estado, su carcter y elementos constitutivos, as como tambin no restrinja derechos y garantas, y no modifique el debido proceso de reforma constitucional (Art. 441). Sin embargo, dicha convocatoria tuvo como uno de sus objetos principales afectar los mecanismos participativos dispuestos por la misma Constitucin, y destinados a garantizar la intervencin cvica en el nombramiento de nuevos jueces.18 A partir de una pregunta de complejidad extraordinaria, el Ejecutivo termin por suprimir dichos complejos mecanismos de participacin popular, y as asegurar que la designacin de jueces quedara fundamentalmente bajo el control del oficialismo.19 El caso de Venezuela tambin nos ofrece un ejemplo importante, en el sentido sealado. Otra vez, nos encontramos con un texto amplio en trminos de participacin popular, pero que preserva amplsimos poderes y mrgenes de accin en el rgano ejecutivo. Por caso, el art. 72 de la Constitucin dispone que:
Todos los cargos y magistraturas de eleccin popular son revocables. Transcurrida la mitad del perodo para el cual fue elegido el funcionario o funcionaria, un nmero no menor del veinte por ciento de los electores o electoras inscritos en la correspondiente circunscripcin podr solicitar la convocatoria de un referendo para revocar su mandato.
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Para Acosta, el conflicto ms preocupante, de la etapa post-constitucional lo representa, justamente, el que se advierte entre lo que se escribi en la nueva Constitucin de Montecristi, con una altsima participacin popular, y lo que est haciendo el gobierno de Correa, que tambin apoy la Constitucin. En tal sentido, ningn hecho le parece ms grave que el de que no se hayan creado las condiciones para una amplia y activa participacin de los movimientos sociales (http://crucesinbarreras.blogspot.com/2011/01/entrevista-ecuatoriano-alberto-acosta.html; o tambin http://www.rebelion.org/noticia.php?id=91644). Acosta se refiere, en particular, a algunos de los principales proyectos normativos discutidos desde entonces, con baja participacin popular, y que incluyen a la ley de minera...la ley de soberana alimentaria, o el proyecto de la ley de aguas, ibid. En particular, Acosta se muestra sorprendido de que "quienes elaboraron la nueva Constitucin no tomen en cuenta lo que se aprob y ms an del Gobierno", especialmente en reas directamente relacionadas con la participacin popular (como, por ejemplo, la eleccin de los miembros de la Comisin de Participacin Ciudadana y Control Social, que segn Acosta se han manejado de forma irregular).http://www.ciudadaniainformada.com/noticias-politica-ecuador0/noticias-politicaecuador/browse/66/ir_a/politica/article//alberto-acosta-convoca-a-los-ciudadanos-a-hacer-que-se-respetela-constitucion.html?tx_ttnews[calendarYear]=2008&cHash=644813ba86 18 El proceso destinado a hacer posible la participacin popular es complejo: Se trata de una intervencin a la que se llega a partir de las funciones de transparencia y control social y electoral organizadas por la nueva Constitucin. Dicha funcin de transparencia y control designa mediante veeduras a los miembros de los organismos de control y de la funcin judicial; que a su vez organizan la designacin de jueces. 19 Fueron numerosas las oportunidades en las que, desde el gobierno, se bloque la implementacin de medidas participativas dispuestas en la Constitucin (vese, por caso, el ejemplo de las consultas prelegislativas requeridas para leyes capaces de afectar el uso de los recursos naturales; o lo dispuesto para la composicin de los miembros del Consejo de la Judicatura, en el rgimen de transicin de la Constitucin, y luego en la prctica); o se demoraron las mismas, de forma tal de dejar inexplotadas reas relevantes de la Constitucin, destinadas a facilitar la participacin popular (vese, por caso, el ejemplo de la no implementacin, a nivel local, de los mecanismos de silla vaca).

La prctica desarrollada al respecto, desde entonces, result reveladora de los lmites reales que se ofrecan, ante una clusula en principio tan generosa. Cuando la oposicin al Presidente en ejercicio pretendi llevar adelante la revocacin del mandato del mismo, se encontr con dificultades extraordinarias, que sirvieron para poner en cuestin la oportunidad que la Constitucin pareca ofrecerles. As, en primer lugar, las autoridades electorales y judiciales comenzaron a trabar las posibilidades de llevar a cabo la convocatoria realizada. Ante un primer intento al respecto, el Tribunal Supremo de Justicia decidi denegarle su autorizacin, argumentando que, antes de comenzar la misma, deba renovarse la direccin de la Comisin Nacional Electoral (CNE), cuyos miembros ocupaban tales cargos de manera provisional. Luego, y con la CNE ya instalada, se invalid una segunda campaa de recoleccin de firmas, alegando que la misma se haba llevado a cabo antes de que el presidente completara la mitad de su mandato. Una tercera campaa, convocada en el 2004, no fue aprobada inmediatamente, porque las autoridades electorales sostuvieron que parte de las firmas podan estar falsificadas. La acusacin fue seguida por la escandalosa publicacin de la llamada Lista Tascn, por la cual el diputado oficialista Luis Tascn decidi hacer pblica, desde Internet, la nmina con todos los que haban firmado desde la primera campaa. El hecho, que pretendi ser un modo de transparentar el proceso de convocatoria, se convirti en los hechos en una amenaza real para aquellos que haban decidido aceptar la invitacin a participar polticamente (Prez Flores et al, 2010; Miguel et al, 2009). En todo caso, la historia anterior ilustra las dificultades reales que pueden encerrar las clusulas participativas, en el contexto de un reforzado hper-presidencialismo.20 Tensiones como las sealadas a travs de los ejemplos anteriores se ven reproducidas en un rea particularmente sensible para la poca, cual es la de los derechos indgenas. En dicha materia, las reformas Constitucionales recientes resultaron especialmente activas. Todas las nuevas Constituciones tendieron a mostrarse sensibles a una cuestin que haban dejado de lado durante dcadas, para pasar a hacer mencin explcita y en general entusiasta de los derechos multiculturales. Como en el significativo caso de Bolivia 2008, arriba referido, estas conquistas constitucionales pusieron el acento en la proteccin y respeto de la lengua propia de los pueblos originarios; cuidaron de hacer lugar a sus prcticas religiosas alternativas; tomaron nota de sus formas tradicionales de resolucin de conflictos; y pretendieron reconocer sus derechos ancestrales al territorio que ocupaban.

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En Prez Flores et al (2010, 89 y sigs.), se da cuenta de otro buen ejemplo, que ilustra la reproduccin del mismo fenmeno descrito, pero al nivel municipal. El caso en cuestin se relaciona, en este caso, con el artculo 70 de la Constitucin, que incluye, entre los medios de participacin y protagonismo del pueblo, a todos los imaginables. En junio del 2009, y siguiendo al artculo 70, que da carcter vinculante a las asambleas locales, se llev a cabo una votacin, en el municipio caraqueo del Chacao. All, 29 asambleas de vecinos se manifestaron a travs del sufragio con un 99% a favor- a favor de un proyecto destinado a construir un centro cvico, y a revitalizar el lugar en el que se encontraba el mercado municipal. Sin embargo, se trataba de un municipio controlado por la oposicin, y la decisin del caso era contraria a las pretensiones del gobierno. El resultado fue la movilizacin de la Guardia Nacional, dependiente del Ejecutivo Nacional, que pas a ocupar el terreno en donde queran llevarse a cabo las obras. Otra vez, las iniciativas participativas, respaldadas en la Constitucin, encontraban limitaciones decisivas en la organizacin poltica nacional, fuertemente verticalizada.

La constitucionalizacin de derechos indgenas encontr su momento decisivo en Nicaragua, luego de un conflicto que enfrentara al gobierno Sandinista con el grupo indgena de los Miskitos, en 1987, y desde all se extendi prontamente a una diversidad de pases: Brasil (1988), Colombia (1991), Mxico (1992), Paraguay (1992) y Bolivia (1994). Entre tantas novedades constitucionales, hubo algunas que prometieron, desde un comienzo, un devenir conflictivo. As, en particular, los derechos indgenas que se reconocieron en relacin con la propiedad y explotacin de los recursos naturales existentes en los territorios donde los indgenas estaban asentados; y/o las garantas que se les ofrecieron para participar en las decisiones nacionales que se tomaran sobre la utilizacin de tales recursos.21 Reconocimientos normativos como los sealados fueron, en ocasiones, resultado de la presin y movilizacin de los pueblos indgenas. En muchos otros casos, sin embargo, fue este mismo amparo normativo el que se constituy como antecedente crucial, para la aparicin de prontas demandas indgenas, muy especialmente en relacin con el uso de la tierra y la explotacin de los recursos naturales (Giraudo 2008; Lillo 2003). Tales demandas estallaron en conflictos, que involucraron a las comunidades indgenas con los Estados en cuestin, y an empresas nacionales y transnacionales. As, por caso, en la confrontacin que se dio en Nicaragua, entre los Mayagnas y empresas coreanas, orientadas a la explotacin maderera; los conflictos que surgieron entre los Huaorani, Secoya y Cofn, en Ecuador, contra empresas petroleras norteamericanas; las disputas que involucraron al pueblo Mapuce, en la Argentina y Chile, y empresas dedicadas a la explotacin minera a cielo abierto; los enfrentamientos que provocaron diversas comunidades indgenas, en Per, en reas relacionadas con la explotacin petrolfera, hdrica o gasfera; o los encendidos reclamos territoriales de la comunidad Uwa, en Colombia, contra empresas petrolferas (Ariza 2009; Rodrguez Garavito et al 2005; Ramrez 2006; Svampa & Antonelli 2009). En dicho contexto, fue habitual que se generaran tensiones entre la generosidad de unas clusulas constitucionales que invitaban a la participacin, consulta y decisin de los grupos indgenas; y los concentrados mecanismos de decisin poltica existentes. De modo habitual, y como sabemos, tales mecanismos diferan la autoridad a un Ejecutivo
Entre otras disposiciones constitucionales relevantes -disposiciones que encuentran un antecedente fundamental en el Convenio 169 de la Organizacin Internacional del Trabajo de 1989- pueden citarse algunas de las siguientes: i) Las Constituciones de Argentina (art. 75.17), Bolivia (arts. 30-6 y 394 III); Ecuador (art. 57.4), Nicaragua (art. 5), Panam (art. 123), Paraguay (art. 64), Per (arts. 88 y 89) y Venezuela (art. 119), as como la Constitucin de Bolivia (arts. 30.6 y 394.III), reconocieron el derecho de los indgenas a la propiedad de la tierra en la que han habitado tradicionalmente. Las de Bolivia (arts. 30.17 y 171.1), Brasil (art. 231.2), Mxico (art 2. A. VI), y Nicaragua (arts. 89 y 180), consagran el derecho de uso y disfrute de los recursos naturales, por parte de los indgenas. ii) Las de Argentina (art. 75.17), Bolivia (arts. 30.16 y 402), Colombia (art. 330), y Ecuador (art. 57.6), afirmaron el derecho de los mismos a participar en la explotacin de determinados recursos naturales. iii) Finalmente, y, lo que es ms interesante para lo que aqu nos interesa, varias Constituciones establecieron el derecho de consulta a los indgenas, en relacin con la explotacin de recursos naturales. En el caso de Bolivia, para los recursos naturales no renovables (art. 30.15); en Brasil, para los recursos hidrulicos o minerales (art. 231.3); en Ecuador, en relacin con los recursos naturales no renovables (art. 57.7); y en Venezuela, para todos los recursos naturales existentes en los hbitats indgenas (art. 120) (Aguilar et al 2010).
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que poda estar interesado como pudo ser el caso, habitualmente- en una explotacin ms agresiva e inconsulta de los recursos naturales. Ello, en particular, dado el extraordinario nivel de prontas ganancias prometidos por esa explotacin ms o menos indiscriminada. Los grupos indgenas pidieron que se tomaran en serio las clusulas constitucionales respectivas, que los gobiernos de turno trivializaban (asumiendo, por caso, que la consulta quedaba satisfecha con una mera comunicacin a las poblaciones involucradas) o directamente desconocan (cabe recordar que, en el caso del Ecuador, se va a producir una ruptura de la alianza entre grupos indigenistas- ecologistas, y el gobierno, luego de que, dentro de la Convencin Constituyente de Montecristi, ambas posturas quedaran enfrentadas en torno al tema: para los primeros, deba incorporarse en la Constitucin una clusula explcita, condicionando la explotacin de recursos bsicos, como la minera o el agua, al consentimiento de las comunidades indgenas; mientras que para el gobierno deba bastar con la consulta a tales grupos, Ramrez Gallegos 2010, 95). En algunos casos ms extremos, como el de la comunidad Uwa, las tensiones llegaron a la judicializacin del conflicto, y dicha judicializacin lleg a involucrar a las ms altas instancias polticas y judiciales del pas, incluyendo la Corte Constitucional. Cuando se los examina, los resultados de dicho proceso poltico-judicial resultan ambiguos, ya que ellos incluyeron decisiones judiciales dilatadas, en ocasiones favorables, en ocasiones no, a las demandas indgenas; junto con oleadas de movilizacin y desmovilizacin por parte de los Uwa, luego de la intervencin judicial (Rodrguez Garavito & Arenas 2005). Sin embargo, la enseanza que dejan estos procesos, a nivel ms general, parecen ms claras. En definitiva, y ms all de las dificultades propias de analizar y evaluar a gobiernos que nos son contemporneos, lo que se intenta decir aqu es otra cosa: lo que se pretende es reafirmar la intuicin, desarrollada ms arriba, segn la cual el compromiso con la participacin popular requiere de una directa y especial atencin a la distribucin de poderes vigente, consagrada en la parte orgnica de la Constitucin. Resulta imprescindible entonces, por parte de quienes se encuentran genuinamente comprometidos con la promocin de cambios favorables a la participacin popular, prestar especial y privilegiada atencin a lo que se hace y deja de hacer en relacin con la parte orgnica de la Constitucin. La sala de mquinas de la Constitucin Ejemplos como los revisados en las pginas anteriores nos hablan de lo importante y a la vez- de lo limitada que ha sido la tarea de quienes trabajaron en los recientes procesos de reforma constitucional: ellos no han podido o no han querido llegar tan lejos como pudo haber sido necesario, para asegurarle a tales reformas la potencia transformadora que queran adjudicarles. Por supuesto, es muy importante que ellos hayan tomado la responsabilidad de atender de modo prioritario las necesidades de los grupos ms vulnerables de la sociedad. Es meritorio que hayan puesto la mirada, muy especialmente, en el rea de la Constitucin ms directamente relacionada con los intereses fundamentales y las necesidades de grupos mayoritarios o minoritarios enfrentados a situaciones de desventaja.

Sin embargo, segn dijramos, reformas como las citadas nos hablan, sobre todo, de las restricciones propias de los proyectos emprendidos. Uno de los problemas ms significativos sufridos por tales reformas apareci, justamente, por el haber concentrado las energas del cambio en la seccin de los derechos de las mismas, sin reconocer la influencia que tiende a ejercerse sobre ellos desde la seccin constitucional dedicada a la organizacin del poder. Notablemente, al concentrar su esfuerzo en el rea de los derechos, los reformistas sociales descuidaron sino dejaron directamente de lado un necesario trabajo sobre el rea de la organizacin del poder. De este modo, ellos tendieron a dejar intocada la sala de mquinas de la Constitucin, esto es, el rea de la Constitucin en la que se define cmo va a ser el proceso de toma de decisiones democrtico. Las puertas de la sala de mquinas quedaron cerradas bajo candado, como si el tratamiento de los aspectos relacionados con la organizacin del poder slo pudieran quedar a cargo de los grupos ms afines, o ms directamente vinculados, con el poder dominante. Conviene contrastar esta notable omisin propia de los grupos que, en los aos 80, procuraron impulsar la reforma social a travs de la reforma constitucional -grupos vinculados, muchas veces, con lo que podramos llamar el progresismo constitucionalcon la clarividencia propias de los viejos intelectuales del liberalismo conservador. Recordemos, por caso, al trabajo de los miembros de la generacin del 37 argentina, o a los intelectuales del porfiriato, en Mxico: los viejos liberales-conservadores reconocieron sin duda ninguna que, para dar seguridad a los derechos que les interesaban (el derecho de propiedad en particular, las libertades econmicas en general), era indispensable operar, ante todo, sobre la sala de mquinas de la Constitucin (en su caso, a travs de la restriccin de las libertades polticas): garantizar los derechos de propiedad requera limitar las capacidades de las mayoras para actuar en poltica. Ante todo, actuando de ese modo, los viejos lderes del constitucionalismo regional demostraron, por un lado, lucidez poltica para advertir la influencia cruzada de las reformas, esto es, para reconocer que todo lo que hicieran o dejaran de actuar sobre una de las secciones de la Constitucin, iba a tener impacto sobre la otra seccin de la misma. Y adems, y lo que es ms importante, ellos reconocieron bien la particular relevancia que tena la organizacin del poder, en el marco general de la estructura de la Constitucin. Por el lugar particular que ocupaba la misma justamente, la sala de mquinas de la estructura general- ella tena una primaca decisiva sobre todo el resto del esquema jurdico. Ms todava, y lo que tambin es muy relevante, ellos parecieron entender muy bien que, dada la historia peculiar de la regin, el Poder Ejecutivo iba a tener, dentro de esa sala de mquinas, un peso especial, con el que haba que saber lidiar. Cuando Alberdi, por caso, propuso entonces atar por un buen tiempo las manos de las mayoras polticas, con el fin de dar el mximo reaseguro a los derechos econmicos, saba lo que haca. Esto es decir, l nunca pens, por caso (y como algunos de nuestros contemporneos parecen haber llegado a pensar), que la preocupacin por ciertos derechos deba traducirse fundamental o exclusivamente- en el reaseguro de fuertes garantas constitucionales a tales derechos. Ello as, como si los derechos pudieran

bastarse a s solos para protegerse; como si la garanta de tales derechos no exigiera exclusiva o fundamentalmente- de determinados arreglos en materia de organizacin del poder. En todo caso, una sugerencia que puede inferirse infiere del anlisis realizado en las pginas anteriores es que los reformistas sociales de la actualidad, debieran tomar como prioritario el trabajo sobre el rea que hoy justamente descuidan. La preocupacin especial por los aspectos ms sociales de la vida constitucional debiera llevarlos a examinar, ante todo, los modos en que se organiza el poder, en lugar de dejarlos detenidos en la ingeniera de los derechos. La reforma social debiera ser, de forma prioritaria, la reforma de los mecanismos del poder, ya que sin una vasta apoyatura poltica, capaz de incluir una amplia movilizacin social, la vida de los derechos queda bajo una directa amenaza. Ocurre que, contra lo que muchos parecen presumir, ni el derecho se compone de esferas autnomas, ni es auto-operativo.22 Apndice: Rupturas modestas pero significativas. La Sala IV en Costa Rica 1989, la Corte Constitucional en Colombia 1991, y las modificaciones en el procedimiento de acceso a los tribunales Qu reformas motorizar, entonces, en relacin con la sala de mquinas de la Constitucin? La historia regional reciente sugiere algunas respuestas, que nos hablan de los conflictos que genera la pretensin de tener una sociedad cada vez ms democratizada, y la vocacin de los gobiernos de turno por mantener un ordenamiento institucional verticalizado, y cerrado sobre s mismo. El hecho de que los propios poderes perjudicados se hayan colocado en el medio del camino hacia la concrecin de tales imaginadas reformas, hace que la tarea necesaria pase a convertirse en una especialmente difcil una tarea que, por lo dems, va a requerir de la reunin de fuerzas extraordinarias, para poder ser llevada a cabo. Por ms que dicho camino sea tan difcil de transitar como urgente, es bueno recordar que la historia real del constitucionalismo latinoamericano muestra que no toda la vida jurdica regional se ha jugado en reformas maximalistas, de todo o nada. Por el contrario, y contra lo que poda pensarse, la historia reciente muestra el relativo xito
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Ello no quita que, al mismo tiempo, deba bregarse por otra manera de interpretar la Constitucin, que reconozca la mutua dependencia entre estas distintas esferas del texto constitucional. As se pens la cuestin, por caso, en la decisin T-406, de 1992, que tuvo como magistrado ponente al Magistrado Ciro Angarita, la Corte Constitucional Colombiana sostuvo que: La Constitucin est concebida de tal manera que la parte orgnica de la misma slo adquiere sentido y razn de ser como aplicacin y puesta en obra de los principios y de los derechos inscritos en la parte dogmtica de la misma. La carta de derechosla participacin ciudadana, la estructura del Estado, las funciones de los poderes, los mecanismos de control, las elecciones, la organizacin territorial y los mecanismos de reforma, se comprenden y justifican como transmisin instrumental de los principios y valores constitucionales. No es posible, entonces, interpretar una institucin o un procedimiento previsto por la Constitucin por fuera de los contenidos materiales plasmados en los principios y derechos fundamentales. Conviene volver a insistir, de todos modos, que este valioso reconocimiento no sirve de mucho sin una prctica de movilizacin y activismo polticos que aseguren la restriccin de los poderes constitucionalmente delegados.

de reformas aparentemente modestas, en sus alcances, e inocuas, en cuanto a su contenido.23 Nos detendremos brevemente, y en lo que sigue, en el impacto alcanzado por ciertas reformas procedimentales, referidas a las condiciones de acceso a la justicia por parte de los sectores con menos recursos. El caso de tales reformas nos servir para ilustrar, simplemente, que el ingreso a la sala de mquinas del constitucionalismo puede reconocer modalidades y bsquedas muy diferentes. Los casos que tomaremos en cuenta son bsicamente dos: Los que han tenido lugar en Costa Rica y Colombia, hacia finales del siglo xx. En Costa Rica, la discusin parlamentaria en torno a la Enmienda Constitucional que modificara la organizacin judicial se desarroll sin mayores polmicas ni inconvenientes: Nadie pareca anticipar, en absoluto, los cambios que desde entonces iban a producirse en el funcionamiento del mximo tribunal, la Corte suprema. En efecto, y a lo largo de los ltimos 50 aos, la Corte haba recibido slo unos pocos casos (155) de contenido constitucional. Por lo dems, el rcord de la Corte, hasta el momento, haba estado siempre marcado por una fuerte deferencia hacia el poder poltico (Wilson 2005). De all que, cuando se decidi anexar al mximo tribunal una sala especial para lidiar con temas constitucionales la Sala Constitucional o Sala IV- nadie prest mayor atencin al asunto. Como era previsible, slo los propios miembros integrantes del tribunal, en ese momento, mostraron alguna resistencia a la creacin de la nueva Sala. Sin embargo, las reformas en cuestin incluyeron algunos otros detalles que resultaran finalmente decisivos para explicar lo que se vera luego, esto es, un comportamiento hper-activo, socialmente consciente, y polticamente muy desafiante, por parte de la nueva Sala. Entre las reformas del caso, destaca la extraordinaria ampliacin dispuesta en la legitimidad para actuar ante la Corte, que vino acompaada de la ruptura con el estricto formalismo procesal que haba caracterizado a la actuacin del tribunal, hasta el momento. Asimismo, debe agregarse el hecho de que cualquier persona qued autorizada a abrir un caso ante la Sala IV, sin necesidad de recurrir a un abogado; sin necesidad de pagar ninguna tasa; sin necesidad de apegarse a argumentos y reglas pre-establecidas. La presentacin puede ser hecha a cualquier hora del da, en cualquier lengua, sin importar la edad del reclamante, y puede ser escrita en cualquier soporte (Wilson 2010). Los resultados de tales cambios fueron veloces y extraordinarios: en su primer ao de funcionamiento, en 1990, el tribunal recibi 2000 casos, que pasaron a ser 6000 en 1996, 13000 en el 2002, y ms de 17000 en el 2008: 2000.000 casos en los primeros 19 aos de funcionamiento casi todos, en la actualidad, relacionados con la presentacin de amparos (ibid., 68). Por lo dems, corresponde destacar que dicha dinmica incremental fue favorecida por el propio funcionamiento de la Sala IV, que mostr estar capacitada para lidiar no slo con la mayora de tales casos, sino para hacerlo en un breve tiempo.
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Muy posiblemente, el mismo carcter no-amenazante de estos cambios sea lo que explica la concrecin de estas reformas, pero ahora no necesitamos detenernos sobre este interrogante o resolverlo. Por lo dems, dicho sigilo inicial de las reformas promovidas no explicara la persistencia en el tiempo que dichos cambios han mostrado.

La situacin descripta guarda paralelos significativos con lo ocurrido en el ms alto escaln del Poder Judicial, en Colombia, con la reforma constitucional de 1991, y al menos una diferencia significativa. La diferencia es que la Constitucin fue el producto de un extendido y heterogneo grupo de representantes (y que incluy figuras de la derecha poltica junto con ex guerrilleros del grupo M19, indgenas y minoras religiosas), que trabajaron durante seis meses (Garca Villegas 2001, 14). Ello va explicar, por ejemplo, la profusin de derechos sociales incorporados en la Constitucin, que va a ir de la mano de declaraciones constitucionales explcitas de defensa del libre mercado.24 En todo caso, el hecho es que en Colombia, como en Costa Rica, la creacin de un nuevo organismo judicial aqu, una Corte Constitucional que vendra a situarse junto a una ya existente Corte Suprema- tampoco pareci generar mayores preocupaciones ni resistencias salvo, como en el caso citado, por parte de los magistrados en ejercicio, que teman ver recortados sus poderes. Polticamente, la nueva Corte no era percibida como una amenaza, en el contexto de un pas en donde los tribunales se caracterizaban por una extenssima tradicin de independencia, a la vez que deferencia frente al poder poltico. Sin embargo, y como en el caso costarricense, el tribunal dio muestras inmediatas de fortaleza, activismo, vocacin social y capacidad de desafo, que sorprendieron a sus propios creadores (Bonilla & Iturralde 2005; Cepeda 1997; Gaviria Daz 2002; Lemaitre Ripoll 2009; Rodrguez Pearanda 2005; Uprimny et al 2006). Y aunque, otra vez, no es sencillo determinar qu es lo que explica el notable desarrollo que tuvo la Corte, desde el momento de su creacin, ciertas aparentemente modestas- reformas procesales, parecen encerrar parte de la respuesta. En Colombia, como en Costa Rica, la reforma judicial incorpor drsticos cambios en trminos procesales. En este caso, particularmente a travs de la accin de tutela,25 que le permite a cualquier persona acceder a la justicia sin ninguna exigencia formal, sin la necesidad de incurrir en costos econmicos, sin el requerimiento de contratar a un abogado, y sin siquiera tener que demostrar que uno tiene un inters concreto en el asunto por el que reclama. Es decir: una apertura mxima, difcilmente superable, en trminos de acceso al tribunal. Los resultados de la puesta en marcha del mecanismo fueron explosivos, en Colombia tanto como en Costa Rica: La nueva Corte tom 236 decisiones, en su primer ao de funcionamiento, 1992, y 10 aos despus su promedio estaba bastante encima de las 1100 (un incremento de casi un 500%). En materia de tutela, la Corte recibi unas 8000 demandas de proteccin, en su primer ao, y para el 2001 la cifra haba alcanzado las 133.273 (el nmero se haba incrementado unas 16 veces). El nmero de decisiones anuales promedio, por parte de la Corte Constitucional, result 16 veces ms alto,
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El artculo 333, por ejemplo seala que El Estado, por mandato de la ley, impedir que se obstruya o se restrinja la libertad econmica y evitar o controlar cualquier abuso que personas o empresas hagan de su posicin dominante en el mercado nacional. 25 Aunque la tutela representa la ms conocida e influyente de las nuevas vas de reclamo creadas por la reforma, no es la nica, ya que la misma fue acompaada por la accin popular, la accin colectiva, o la accin de incumplimiento.

tambin, que el de las que eran propias de la Corte Suprema, antes de la llegada del nuevo tribunal.26 Finalmente, lo ocurrido en Costa Rica y Colombia que luego, ms modestamente, sera replicado en la Argentina o Brasil- no haca ms reproducir un fenmeno que ya se haba ido produciendo en los lugares ms distantes e inesperados, como Hungra, India o Sudfrica. Cambios relativamente menores en el derecho de standing, junto con una reduccin drstica de las exigencias formales acostumbradas en un proceso judicial, tienden a generar cambios radicales en la relacin individuosJusticia. Tales cambios se traducen, inequvocamente, en un incremento significativo en las cifras de litigiosidad y, asimismo, y de manera notable, en el propio comportamiento de los tribunales. Acosados por una sobre-carga de demandas provenientes de los sectores menos aventajados que acceden, gracias a cambios como los citados, a la oportunidad de una respuesta judicial- los tribunales tienden a mostrar una apertura mayor a cuestiones vinculadas con derechos sociales y econmicos (Gloppen et al, 2010). En el caso de la Corte Colombiana, y contra la prctica de una mayora de tribunales similares, el nuevo organismo judicial termin por ocuparse, mayormente, de resolver casos relacionados con derechos sociales. De hecho, la gran mayora de los casos resueltos por el tribunal entre 1992 y 2006 (55%), tuvieron que ver con derechos sociales (y el resto con derechos civiles y polticos); y, lo que es ms importante, en el 66% de los casos, la magistratura se inclin por conceder al demandante la proteccin de derechos solicitada (Garca Villegas & Saffn 2005, 18). En definitiva, en ambos casos, Costa Rica y Colombia, nos encontramos con reformas sigilosas, localizadas y bien dirigidas, que dan cuenta de la importancia, y de la posibilidad efectiva, de llevar a cambio modificaciones de peso en la sala de mquinas de la Constitucin. Ahora bien, sealar lo anterior no debe entenderse, de ningn modo, como sugiriendo la idea de que es por all por donde debe avanzarse, en tren de llevar a cabo el reformismo social a travs de la Constitucin un reformismo que, conforme viramos en las secciones anteriores, result mucho ms limitado, en la prctica, de lo que muchos pudieron esperar a resultas de lo actuado en las Constituyentes. Este tipo de reformas tambin muestran limitaciones cruciales, en la medida en que la estructura bsica del poder poltico se mantiene intacta, y la organizacin y composicin del poder judicial sigue siendo idntica a la que era. Esa doble limitacin provoca, por un lado, que esperablemente el poder judicial tenga dificultades para avanzar en reas polticamente sensibles; que sus miembros sigan sintindose ms afines a causas vinculadas con las demandas de las clases altas y medias (Sajo XX, Ottavio XX); y que la ciudadana siga contando con muy escasas posibilidades efectivas del control y reproche ciudadano sobre los miembros del aparato judicial.

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Las cifras son de Cepeda 2004.