IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA 1

Autor: Romualdo Flvio Dropa * Consideraes Gerais A improbidade administrativa um dos maiores males envolvendo a mquina administrativa de nosso pas e um dos aspectos negativos da m administrao que mais justificam a implementao de um maior controle social. A expresso designa, tecnicamente, a chamada corrupo administrativa, que, sob diversas formas, promove o desvirtuamento da Administrao Pblica de seus fundamentos bsicos de moralidade, afrontando os princpios da ordem jurdica do Estado de Direito. Entre os atos que a configuram esto aqueles que importem em enriquecimento ilcito, no recebimento de qualquer vantagem econmica, direta ou indireta, em super faturamento, em leso aos cofres pblicos, pela prtica de qualquer ao ou omisso, dolosa ou culposa, que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade e lealdade s instituies. O conceito de improbidade bem mais amplo do que o de ato lesivo ou ilegal em si. o contrrio de probidade, que significa qualidade de probo, integridade de carter, honradez. Logo, improbidade o mesmo que desonestidade, mau carter, falta de probidade. Neste sentido, pode-se conceituar o ato de improbidade administrativa como sendo todo aquele praticado por agente pblico, contrrio s normas da moral, lei e aos bons costumes, com visvel falta de honradez e de retido de conduta no modo de agir perante a administrao pblica direta, indireta ou fundacional envolvidas pelos Trs Poderes. O preceito constitucional inscrito no caput do art. 37 da Constituio Federal de 1988, abrange os agentes pblicos de maneira geral, sendo ora aquele que exerce atividade pblica como agente administrativo (servidor pblico stricto sensu), ora aquele que atua como agente poltico (servidor pblico lato sensu), que est no desempenho de um mandato eletivo. Conforme estabelece o referido artigo, a violao a um dos princpios enumerados em seu corpo, atrai para o agente pblico que o violar tanto administrativo, quanto poltico - as sanes prescritas pela Lei n 8.429/92 (Lei de Improbidade Administrativa), pela Lei n 1.079/50 (Crime de Responsabilidade)[1], pela Lei n 4.717/65 (que regula a Ao Popular)[2], alm da legislao especfica que regulamentar a matria definida constitucionalmente. Doutrinariamente, a Improbidade Administrativa pode ser definida como sendo a corrupo administrativa, que, sob diversas formas, promove o desvirtuamento da Administrao Pblica e afronta os princpios nucleares da ordem jurdica (Estado de Direito, Democrtico e Republicano) revelando-se pela obteno de vantagens patrimoniais indevidas s expensas do errio, pelo exerccio nocivo das funes e

empregos pblicos, pelo "trfico de influncia" nas esferas da Administrao Pblica e pelo favorecimento de poucos em detrimento dos interesses da sociedade, mediante a concesso de obsquios e privilgios ilcitos.[3] O crime de Improbidade Administrativa ocorre quando o sujeito ativo, investido de funo pblica, seja ela qual for, temporria ou efetivamente, responsvel pelo gerenciamento, destinao e aplicao de valores, bens e servios de natureza pblica, obtenha os seguintes resultados: - enriquecimento ilcito (artigo 9, Lei n 8.429/1992), ou seja, atos que importem auferir qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida em razo do cargo, mandato, funo, emprego ou atividade. Alguns atos que ilustram este dispositivo so os contratos firmados com empreiteiras e super valorizados, participao em lucros com empresas terceirizadas para a execuo de servios, o recebimento de propinas e vantagens em detrimento do patrimnio pblico, a utilizao de mquinas e instrumentos pblicos em benefcio prprio, adquirir, para si ou para outrem, no exerccio do mandato, cargo, emprego ou funo pblica, bens de qualquer natureza cujo valor seja desproporcional evoluo do patrimnio ou renda do agente pblico, dentre outros. - leso ao errio por ao ou omisso, dolosa ou culposa, ainda que no receba direta ou indiretamente qualquer vantagem (artigo 10, Lei n 8.429/1992). Por exemplo, doaes oriundas do patrimnio pblico a fim de alcanar promoo ou vantagem pessoal, a utilizao de coisa pblica para fins de campanha poltica, ordenar ou permitir a realizao de despesas no autorizadas em lei ou regulamento, alm de outros. - ao ou omisso que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade e lealdade s instituies. (artigo 11, Lei n 8.429/1992). Ou seja, executar ato proibido em lei, deixar de executar ou retardar ato de ofcio necessrio para que se alcance determinado resultado, fraude em concurso pblico etc. Nesse mesmo nvel o ordenamento jurdico brasileiro conta tambm com a Lei de Licitaes, a Lei de Responsabilidade Fiscal, os estatutos de servidores pblicos e os regimentos e cdigos de conduta, entre outros no menos importantes. O princpio da Honestidade diz respeito ao universo de moralidade que deve reger a conduta do agente pblico. Todos devemos seguir princpios morais para se viver em sociedade, e a honestidade um destes princpios; imparcialidade, ou seja, que o agente deve ser impessoal em sua funo e evitar qualquer forma de discriminao no exerccio da funo; legalidade significa que todo ato administrativo est delimitado por parmetros legais e o efeito destes atos deve corresponder a estes limites. A Emenda Constitucional n 19, de 04 de junho de 1998, trouxe nova redao ao artigo 37, que disps os fundamentos para a elaborao do artigo 11 da Lei n 8.429/92, incluindo no princpio constitucional os princpios da publicidade e eficincia: Art. 37 - A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia e, tambm, ao seguinte: (...)[4]

Publicidade implica na transparncia de todos os atos administrativos promovidos pelo agente; eficincia significa que deve se conseguir atingir o maior resultado em menor tempo, dentro das formas e normas garantidas em lei. Estes artigos (9, 10 e 11) definem, respectivamente, os atos de improbidade administrativa, de forma genrica, o que abre, sem dvida alguma, espao para diversas e variantes interpretaes sobre quais atos so mprobos ou no, cabendo ao Judicirio a funo de interpretar a lei de forma concisa para cada ato. Lei 8.429/1992, Lei de Improbidade Administrativa No se pode deixar de mencionar o inegvel avano promovido pela Lei n 8.429, de 02 de junho de 1992, a "Lei de Improbidade Administrativa", ou lei do colarinho branco, como ficou conhecida quando de sua promulgao, a qual foi editada para dar exeqibilidade ao art 37, 4, da Constituio Federal de 1988, constituindo-se no principal instrumento legislativo de todos os tempos para a defesa do patrimnio pblico, e do qual se tem valido o Ministrio Pblico brasileiro, seu principal operador e at aqui o responsvel por sua efetiva operacionalizao. , igualmente, uma grande aliada do cidado no controle social, o qual pode solicitar ao Ministrio Pblico representao para apurar ato lesivo ao patrimnio pblico. A sociedade encontra nela a possibilidade de exercer o controle social, exigindo moralidade e compromisso social dos responsveis pela gesto dos recursos pblicos, pois o dispositivo impe limites para os gastos com pessoal e coerncia na gesto do oramento dos entes federativos e seus rgos. Esta lei, um marco em nosso Direito Brasileiro, definiu as sanes aplicveis aos agentes pblicos nos casos de enriquecimento ilcito atravs da prtica de ato de improbidade administrativa, bem como quais atos administrativos configuram o crime de improbidade, prevendo tambm, expressamente, a legitimidade do Ministrio Pblico para a propositura da ao principal (art. 17). Cuida da Improbidade Administrativa, dispondo sobre as sanes aplicveis ao agente pblico, no exerccio de mandato, cargo, emprego ou funo, na administrao direta, indireta ou fundacional, alm de definir como e quando sua conduta se traduz em ato com tal definio. Ao classificar as condutas, aponta a forma de apur-las e puni-las. Tem por objetivo proteger a administrao, alvo maior da corrupo", de privilgios, de m gesto e mau uso do patrimnio pblico (bens, direitos, recursos, com ou sem valor econmico). No obstante o grande avano trazido pela lei no que pese a proteo ao patrimnio pblico, a referida lei trouxe tambm uma incgnita: o legislador pecou ao no definir o que venha a ser improbidade administrativa, tornando o dispositivo legal sujeito s mais variadas interpretaes, como acontece em seu artigo 11[5]: Art. 11: Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princpios da administrao pblica qualquer ao ou omisso que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade s instituies (...)

Este dispositivo traz a possibilidade de que se venha a qualificar como improbidade administrativa qualquer ato ilegal praticado por agente pblico, gerando assim uma verdadeira confuso na ordem jurdica, ou seja, um mero fato administrativo passvel de advertncia e sano disciplinar na esfera interna, poderia ser interpretado exageradamente como um ato de improbidade administrativa por violao ao art. 11 e, conseqentemente, trazendo as sanes decorrentes do art. 12, inciso III, do referido dispositivo legal, como por exemplo, a perda da funo pblica que, em tese, seria aplicada cumulativamente com as demais ali previstas. O referido dispositivo (artigo 11) abre o precedente da interpretao, pois em seu caput define, genericamente, os atos de improbidade administrativa que atentam contra os princpios da administrao pblica, e isto exige que se observe, para a caracterizao do ato mprobo, a existncia de ao ou omisso dolosa do agente pblica, e que esta ao ou omisso importe em perigo de dano ao patrimnio pblico, a fim de que um mero ato punvel por sano disciplinar na esfera interna da Administrao no venha a ser considerado como crime de improbidade. Com relao ao artigo 12, sustentam alguns autores que ele no respeita o princpio constitucional da proporcionalidade, uma vez que o artigo 11 leva interpretar, s vezes de forma injusta e exagerada, a conduta punvel. Com relao s penas cominadas pela lei, as mesmas possuem gradao, a critrio do juiz, conforme o resultado do ato mprobo e, independentemente das sanes penais, civis e administrativas, previstas na legislao especfica, o responsvel pelo ato de improbidade administrativa, em se tratando do artigo 9 da referida lei, est sujeito perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimnio, ressarcimento integral do dano, quando houver, perda da funo pblica, suspenso dos direitos polticos de oito a dez anos, pagamento de multa civil de at trs vezes o valor do acrscimo patrimonial e proibio de contratar com o Poder Pblico ou receber benefcios ou incentivos fiscais ou creditcios, direta ou indiretamente, ainda que por intermdio de pessoa jurdica da qual seja scio majoritrio, pelo prazo de dez anos. No que diz respeito ao art.10, da mesma lei, deve o agente promover o ressarcimento integral do dano, alm de estar sujeito perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimnio. Se concorrer esta circunstncia, perder a funo pblica, ter seus direitos polticos suspenso pelo prazo de cinco a oito anos, pagar multa civil de at duas vezes o valor do dano e ficar proibido de contratar com o Poder Pblico ou receber benefcios ou incentivos fiscais ou creditcios, direta ou indiretamente, ainda que por intermdio de pessoa jurdica da qual seja scio majoritrio, pelo prazo de cinco anos. Na hiptese do art.11, dever promover o ressarcimento integral do dano, se houver. Tambm perder a funo pblica, ter os direitos polticos suspensos pelo prazo de trs a cinco anos, pagar multa civil de at cem vezes o valor da remunerao percebida pelo agente e ficar proibido de contratar com o Poder Pblico ou receber benefcios ou incentivos fiscais ou creditcios, direta ou indiretamente, ainda que por intermdio de pessoa jurdica da qual seja scio majoritrio, pelo prazo de trs anos.

Qualquer pessoa poder representar autoridade administrativa competente para que seja instaurada investigao destinada a apurar a prtica de ato de improbidade, sendo que a representao dever ser reduzida a termo, se j no vier escrita. A autoridade administrativa pode rejeitar a representao, mas a rejeio no elemento impeditivo para que o Ministrio Pblico de requeira, ao juzo competente, o seqestro dos bens do indiciado. A pessoa jurdica interessada concorre com o Ministrio Pblico no direito de propor a ao principal, que ter o rito ordinrio, dentro de trinta dias da efetivao da medida cautelar. O Ministrio Pblico, se no intervir no processo como parte, atuar obrigatoriamente, como fiscal da lei, sob pena de nulidade. No caso da ao principal ter sido proposta pelo Ministrio Pblico, a pessoa jurdica interessada integrar a lide na qualidade de litisconsorte, devendo suprir as omisses e falhas da inicial e apresentar ou indicar os meios de prova de que disponha. A Lei de Improbidade Administrativa elenca outros dispositivos, mas que se ressalte o seu papel principal, que o de coibir e, no caso da transgresso da norma, de fazer valer a legalidade, a impessoalidade, a moralidade, a publicidade e a eficincia, no sentido de que a administrao pblica possa cumprir sua finalidade que o bem comum. Como lembra o Presidente do Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro, Jos Gomes Graciosa[6]: a Lei de Responsabilidade Fiscal h de levar os Tribunais de Contas e os seus jurisdicionados a um convvio mais amide, revitalizando a funo orientadora das Cortes de Contas, minimizando a necessidade do exerccio de sua funo punitiva e atendendo aos apelos da sociedade moderna, que est a exigir a verdadeira transparncia na gesto dos recursos pblicos. Ao lado do Ministrio Pblico, a Lei um importante auxiliar do cidado no sentido de fazer valer o controle social sobre a Administrao Pblica, uma vez que obriga o agente pblico a respeitar os princpios administrativos e atuar com transparncia. REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS ALVIM, A.; ALVIM, T.; ALVIM, E. A., MARINS, J. Cdigo do Consumidor Comentado. 2a. ed., Editora Revista dos Tribunais: 1995. VILA, F. B. de. Pequena enciclopdia de moral e civismo. 2. ed., Rio de Janeiro: Fename. Ministrio da Educao e Cultura, 1972. BERTERO, C. O. Administrao Pblica e Administradores, Braslia, FUNCEP, 1985. BOBBIO, N. A Era dos Direitos. Trad.: CARLOS NELSON COUTINHO. Rio de Janeiro: Campus, 1992. BOBBIO, N. Liberalismo e Democracia. So Paulo, Editora Brasiliense, 1988. BONAVIDES, P. Do Estado Liberal ao Estado Social. 1 ed., Saraiva: So Paulo, 1961; 4 ed. Rio de Janeiro: Forense, 1980, 5 ed. 1988. BRASIL. Lei Complementar n. 101, de 04.05.2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal). Braslia, Senado Federal, Centro Grfico, 2000.

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 o Legislativo, e no o Judicirio. Ao Legislativo compete, se procedente a denncia, decretar a perda da funo pblica, sem prejuzo das demais sanes cabveis. [2] A Lei n 4.717, de 29 de junho de 1965, permite ao cidado ajuizar a ao popular para invalidao de atos ou contratos administrativos ilegais e lesivos ao patrimnio das entidades polticas, autrquicas e paraestatais. [3] PAZZAGLINI FILHO, M; ELIAS ROSA, M. F. e FAZZIO JNIOR, W. Improbidade Administrativa, Editora Atlas, 1996. [4] BRASIL.Constituio da Repblica Federativa do Brasil. Braslia, Senado Federal, Centro Grfico, 1988. [5] Lei Federal n 8.429/92 Lei de Improbidade Administrativa. [6] GRACIOSA, J. G. Editorial. Disponvel em <http://www.tce.rj.gov.br/editoria/ed0106.htm>. Acessado em 01/11/2001.