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UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO DE JANEIRO Centro de Cincias Jurdicas e Econmicas Faculdade Nacional de Direito

Caroline Lagos de Castro

OS HONORRIOS DE SUCUMBNCIA DOS PROCURADORES PBLICOS

Rio de Janeiro 2012

Caroline Lagos de Castro

OS HONORRIOS DE SUCUMBNCIA DOS PROCURADORES PBLICOS

Trabalho de concluso de curso apresentado Faculdade de Direito da Universidade Federal do Rio de Janeiro, como requisito parcial para a obteno do ttulo de Bacharel em Direito.

Orientadora: Larissa Pinha de Oliveira

Rio de Janeiro 2012

CASTRO, Caroline Lagos de, 1989Os Honorrios de Sucumbncia dos Procuradores Pblicos/ Caroline Lagos de Castro 2012 50f; 31 cm Orientadora: Professora Larissa Pinha de Oliveira. Trabalho de Concluso de Curso (graduao) Universidade Federal do Rio de Janeiro, Curso de Direito, 2012. 1. Honorrios de Sucumbncia. 2. Procuradores Pblicos 3. Lei 9.527/97. I. OLIVEIRA, Larissa Pinha de. II. Universidade Federal do Rio de Janeiro. Curso de Direito. III. Os Honorrios de Sucumbncia dos Procuradores Pblicos.

Caroline Lagos de Castro

OS HONORRIOS DE SUCUMBNCIA DOS PROCURADORES PBLICOS

Monografia apresentada Faculdade de Direito da Universidade Federal do Rio de Janeiro, como requisito parcial para a obteno do ttulo de Bacharel em Direito.

_____________________________________________ Larissa Pinha de Oliveira (Orientadora) UFRJ

______________________________________________ Vanessa Huckleberry Portella Siqueira UFRJ

______________________________________________ Componente Instituio

Rio de Janeiro,

de julho de 2012.

AGRADECIMENTOS

A DEUS por ter cuidado to bem de mim desde que nasci e por ter me abenoado com a melhor famlia que algum poderia ter. Ao meu pai CARLOS, por me dar asas. A minha me TANIA, por me manter com os ps no cho. Aos meus irmos queridos TAIN E YURI, por serem meus melhores amigos. Tenho muito orgulho dos seres humanos que vocs so e fico feliz por ter contribuido um pouco para isso sendo, por vezes irm, por vezes me de vocs. Aos meus familiares sempre to incentivadores e torcedores, em especial minhas mes YARA E ELAINE. A famlia que a FND me deu, que tanto contribuiu para meu crescimento pessoal e jurdico: CAIO, CARLOS, DIEGO, LEANDRO, LUIZA, RICARDO, SOFIA, TLIO e VINICIUS. Aos grandes mestres que tive a felicidade de encontrar nesta jornada, em especial ajuda da minha orientadora PROF. LARISSA, sempre disponvel, prestativa e interessada. Fico muito grata por ter tido a sorte de ser sua orientanda; e PROF. VANESSA pelas valiosas lies dentro de sala e comprometimento com o ensino pblico de qualidade. Ao meu grande companheiro JOO, sempre paciente, amigo e disposto a ajudar.

Maybe the target nowadays is not to discover what we are but to refuse what we are. Michel Foucault

RESUMO A presente monografia objetiva abordar, a partir de um estudo mais aprofundado, algumas questes relativas ao percebimento dos honorrios de sucumbncia pelos Procuradores de rgos da Administrao Pblica Direta.

Partindo de uma primeira anlise acerca do

instituto dos honorrios de

sucumbncia no processo civil brasileiro, busca-se traar um panorama da atual situao e solues encontradas em diversas Procuradorias para gerir esse fundo de forma mais conveniente. Alm disso, sero levantadas as principais problemticas e controvrsias a respeito do tema, sobretudo no que tange ao conflito entre a Lei Federal n 9.527/97 e o Estatuto da Ordem dos Advogados do Brasil (EOAB), Lei n 8.906/94, bem como a questo da ADI 3396, proposta pelo Conselho Federal da OAB que atualmente tramita no Supremo Tribunal Federal, do teto salarial constitucional e, por fim, estabelecer-se- uma ligao entre o Princpio Constitucional da Impessoalidade na Administrao Pblica e a temtica dos honorrios de sucumbncia nesta seara.

Palavras-chave: Honorrios de Sucumbncia. Procuradores Pblicos. Lei 9.527/97. Estatuto da OAB. Teto Constitucional. Princpio da Impessoalidade.

ABSTRACT

This thesis aims to address, from a further study, some issues relating to the receiving of the attorneys' fees by the Prosecuters that work in the Public Administration. From a first analysis on the institute attorneys fees in Brazilian Civil Procedure, it is intended to give an overview of the current situation and solutions in various Prosecutions for managing this fund in the most appropriate way. The main problems and controversies on the subject will also be discussed, especially regarding the conflict between the Federal Law No. 9527/97 and the OAB Statute (EOAB), Law No. 8906/94, as well as the issue of the ADI 3396, proposed by the Federal Council of OAB before the Supreme Court, the constitutional salary ceilling and finally a link will be settled between the constitutional principle of Impersonality in Public Administration and the theme of the Attorneys fees in this endeavor. Key- words: Attorneys fees. Public Prosecuters. Law N 9572/97. OAB Statute. Constitutional Salary Ceilling. Principle of Impersonality.

INTRODUO .................................................................................................................... 9 1. A QUESTO DOS HONORRIOS DE SUCUMBNCIA NO PROCESSO CIVIL ......... 12 1.1 ASPECTOS GERAIS ............................................................................................... 12 1.2 AGENTES PBLICOS E O STATUS JURDICO DOS PROCURADORES NA CRFB ....................................................................................................................................... 14 1.2.1. A Procuradoria no contexto das Funes Essenciais Justia .................. 14 1.2.2. O Procurador como Agente Pblico .............................................................. 19 2. PANORAMA E QUESTES ATUAIS ............................................................................ 23 2.1. A Lei 9.527/97 e o Estatuto da Ordem dos Advogados do Brasil (Lei 8906/94) . 23 2.1.1. A Advocacia Pblica ....................................................................................... 23 2.1.2. Argumentos a favor do recebimento dos honorrios pelo Estado .............. 27 2.1.3. Argumentos a favor do recebimento dos honorrios pelos Procuradores . 30 2.2. ADI 3396 ................................................................................................................. 34 2.2.1. Histrico ........................................................................................................... 34 2.2.2. Fundamentao da ADI 3396 e outras pontos de inconstitucionalidade .... 36 2.3. O Projeto de Lei 2279/11 ....................................................................................... 39 2.4. O comportamento de diferentes Procuradorias no Brasil .................................. 40 2.5. A questo do Teto Salarial Constitucional .......................................................... 42 2.5.1. Aspectos Gerais .............................................................................................. 43 2.5.2. Divergncias sobre o teto salarial constitucional dos Procuradores Municipais .................................................................................................................. 47 3. RELAO ENTRE O PRINCPIO DA IMPESSOALIDADE E OS HONORRIOS DE SUCUMBNCIA ................................................................................................................ 50 3.1. O Princpio da Impessoalidade na doutrina e na CRFB/88 ................................. 50 3.2. A possvel relao entre os dois institutos.......................................................... 52 CONSIDERAES FINAIS ............................................................................................... 54

INTRODUO

O estudo a seguir tem como principal finalidade analisar por intermdio de aspectos doutrinrios, jurisprudenciais e entrevistas concedidas por profissionais do ramo, algumas questes afetas ao recebimento de honorrios de sucumbncia por parte dos Procuradores de Estados e Municpios. A temtica se justifica em virtude de haver na doutrina pouca produo terica a respeito do tema, alm da necessidade de difundir correntes filosficas novas, que tanto enriquecem a produo jurdica brasileira e o debate acadmico.

A origem do tema deu-se atravs do contato que tive com uma reportagem veiculada pelo jornal O Globo que tratava de remuneraes astronmicas percebidas pelos Procuradores do Municpio de So Paulo. Em 07.08.2010, o jornalista Ricardo Noblat afirmou em seu blog que mais da metade dos 282 Procuradores da Prefeitura de So Paulo recebem supersalrios de mais de R$ 26.723,13, limite mximo estabelecido pela Constituio Federal para o funcionalismo brasileiro1, fato que conduziu-me a uma extensa pesquisa acerca do tema e despertou-me para a falta de consenso entre juristas, doutrinadores e membros do judicirio.

O estudo partir de definies e conceitos bsicos dos institutos primordiais para a compreenso e boa anlise do tema, so eles: os honorrios de sucumbncia, tanto em sua origem no Direito, quanto no processo civil; a noo de advocacia pblica; o status jurdico do Procurador, tanto na Constituio Federal, quanto no Direito Administrativo e suas variaes na doutrina.

Em seguida, falar-se- sobre a dualidade entre o que diz a Lei 9527/97 e a Lei 8906/94, mais conhecida como Estatuto da OAB, no que tange a advocacia pblica, sobretudo no que diz respeito argumentao utilizada por juristas de todo o Brasil para defender que os honorrios de sucumbncia pertencem ao Advogado
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Disponvel em: http://oglobo.globo.com/pais/noblat/posts/2011/08/07/procuradores-da-prefeituraganham-supersalarios-de-ate-76-3-mil-397003.asp, acessado em 12/07/2011, s 14:53.

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Pblico, para alguns, ou Administrao Pblca, para outros. importante ressaltar que a Lei 9527/97 aplicada Procuradores Pblicos em geral, todavia, o estudo a ser desenvolvido retringir-se- aos Procuradores Estaduais e Municipais.

Tambm est em voga a questo da inconstitucionalidade da primeira norma mencionada, fato que j de conhecimento do STF, por meio da ADI 3396, e aguarda julgamento. Alm disso, ser mostrado de que maneira as diversas Procuradorias em todo o Brasil tratam da questo, seja repassando os honorrios a seus Procuradores, seja criando fundos para custear despesas como

aprimoramento e capacitao profissional dos mesmos. A questo do teto constitucional tambm ser analisada, sobretudo no que tange incluso ou no dos honorrios como verba extra e como os Tribunais se posicionam acerca do problema.

No terceiro captulo, ser traado um paralelo entre o Princpio da Impessoalidade na Administrao Pblica, expresso na CRFB e o recebimento dos honorrios. Inicialmente, far-se- uma abordagem terica respeito do Princpio da Impessoalidade, de acordo com o Art. 37 da CRFB e com a opinio de expressivos doutrinadores brasileiros. O Princpio ser analisado conforme a autora Maria Sylvia Zanella Di Pietro o entende em sua obra Direito Administrativo2. A autora nos faz observar duas vertentes do mesmo Princpio: a primeira, trata da relao Administrao/Administrados, onde se deixa claro que no deve haver diferena no tratamento dado pela Administrao Pblica em relao a seus administrados; a segunda vertente, por conseguinte a que interessa ao estudo, cuida da relao entre Administrao Pblica e seu Agente. A autora to brilhantemente nos ensina que os atos administrativos praticados por um funcionrio da Administrao Pblica no podem ser a ele imputados pois, na verdade, o agente simplesmente manifesta a vontade estatal.

A partir dessas premissas e, especialmente, do observado no terceiro captulo, foi elaborado o seguinte questionamento: A quem cabe o percebimento
2

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 23 Ed. So Paulo: Atlas, 2010. p. 67.

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dos honorrios de sucumbncia nas aes onde a parte vencedora um rgo da Administrao Pblica Direta, representado por seu Procurador?

A metodologia empregada foi a bibliogrfica, de anlise jurisprudencial, bem como o mtodo emprico.

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1. A QUESTO DOS HONORRIOS DE SUCUMBNCIA NO PROCESSO CIVIL

Para facilitar a compreenso e contextualizar o tema, a presente monografia tomar como ponto de partida o tratamento dado ao instituto dos honorrios de sucumbncia pela doutrina, legislao e jurisprudncia, bem como sua relao com os Procuradores Pblicos. 1.1 ASPECTOS GERAIS

Os honorrios advocatcios so, em sentido amplo, espcie do gnero despesas processuais, conforme nomenclatura adotada pelo Cdigo de Processo Civil (CPC). Despesas so todos os gastos feitos pelas partes para a realizao dos atos processuais.

Os honorrios advocatcios representam a verba alimentar dos advogados; so a remunerao pelo trabalho profissional desempenhado. Os honorrios de sucumbncia so apenas uma das modalidades em que os honorrios advocatcios podem vir a se apresentar. O Estatuto da Ordem dos Advogados do Brasil e o Cdigo de tica, bem como o CPC, estabeleceram que os honorrios de advogados podem ser contratuais (firmados em contrato no ato de propositura da demanda); por arbitramento (arbitrados pelo magistrado na falta de um contrato ou acordo sobre os mesmos); e de sucumbncia.

A sucumbncia a obrigao que a parte vencida tem para com a parte vencedora de ressarcir as despesas que a mesma efetuou, entre elas os honorrios. Visa assegurar quele que teve seu direito violado, a mesma situao econmica que teria se no tivesse sido ajuizada a demanda. A sucumbncia pode ser total ou parcial, conforme o juiz conceda total ou parcialmente o pedido do autor.3
3

Art. 21, CPC: Se cada litigante for em parte vencedor e vencido, sero recproca e proporcionalmente distribudos e compensados entre eles os honorrios e as despesas. Smula 306, STJ: Os honorrios advocatcios devem ser compensados quando houver sucumbncia recproca, assegurado o direito autnomo do advogado execuo do saldo sem excluir a legitimidade da prpria parte.

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Tal instituto justificava-se, a princpio, na Teoria da Pena, pois a sucumbncia tinha como funo punir a parte que atuava na demanda sem ter razo ou direito no qual se basear. Posteriormente, passou-se a adotar a Teoria do Ressarcimento, na qual a sucumbncia no mais punia a parte vencida, apenas garantia o ressarcimento da parte vencedora. Em um primeiro momento, entendiase que a sucumbncia pertencia parte vencida e no ao Patrono, fato que foi rechaado pelo legislador no art. 23 da Lei 8.906/944 e que muito interessa ao presente estudo.

A jurisprudncia confirma este entendimento, exemplo do seguinte exerto:


Com o advento da Lei 8.906/94, os honorrios advocatcios decorrentes da sucumbncia, deixaram de ser uma reparao a parte vencedora da demanda, para se constituir em remunerao ao trabalho do advogado, sendo direito autnomo dele. (TJRS - EI 599097516 - RS 4 G.C.Cv. Rel. Des. Sergio Fernando de Vasconcellos Chaves - J. 14.05.99)

A sentena pode ter natureza declaratria (quando reconhece ou no uma relao jurdica j existente); constitutiva (quando cria uma nova relao jurdica); ou condenatria (quando, ao reconhecer uma relao jurdica, especifica uma sano, caso a obrigao deixe de ser cumprida). Qualquer que seja a natureza principal da sentena, esta conter sempre uma parcela de condenao, como efeito obrigatrio da sucumbncia.

A questo da sucumbncia no se limita a pessoas fsicas e advogados privados. O ilustre processualista HUMBERTO THEODORO JUNIOR destaca que nos termos amplos em que o princpio da sucumbncia foi adotado pelo Cdigo, a ele se sujeita e dele se beneficiam at mesmo os Poderes Pblicos e empresas privadas que mantenham servios jurdicos permanentes. 5

Art. 23. Os honorrios includos na condenao, por arbitramento ou sucumbncia, pertencem ao advogado, tendo este direito autnomo para executar a sentena nesta parte, podendo requerer que o precatrio, quando necessrio, seja expedido em seu favor. 5 THEODORO JUNIOR, Humberto. Curso de Direito Processual Civil. Vol. 1. 50 Ed. Rio de Janeiro: Forense, 2009. p. 96.

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O instituto dos honorrios de sucumbncia est previsto no art. 20 do CPC, que descreve em seus incisos e pargrafos a forma e o montante para fixao, bem como os critrios que o juiz dever adotar para faz-la. O juiz condenar a parte vencida a pagar, com base no valor da condenao, e no no valor da causa, o mnimo de 10 e mximo de 20 por cento em sede de honorrios. Para definir a porcentagem, levar em considerao fatores como o grau de zelo profissional, o lugar da prestao do servio, alm de natureza e importncia da causa, o trabalho realizado pelo advogado e o tempo exigido para seu servio. O 4 do referido artigo, traz as hipteses onde o juiz fixar o montante consoante apreciao equitativa. 1.2 AGENTES PBLICOS E O STATUS JURDICO DOS PROCURADORES NA CRFB

Este tpico visa localizar no direito brasileiro, tanto as Procuradorias enquanto instituio, quanto os Procuradores enquanto agentes pblicos, atravs de suas funes e natureza jurdica.

1.2.1. A Procuradoria no contexto das Funes Essenciais Justia

A Advocacia Pblica considerada na CRFB/88 como uma das Funes Essenciais Justia (Ttulo IV, Captulo IV, Seo II, do texto constitucional). O modelo terico do exerccio do poder estatal, elaborado por Montesquieu, desconcentrou as funes do Estado, distribuindo-as entre trs poderes independentes e harmnicos entre si: Legislativo, Executivo e Judicirio. Em suas palavras:
Tudo estaria perdido se o mesmo homem ou o mesmo corpo dos principais ou dos nobres, ou do povo, exercesse esses trs poderes: o de fazer as leis, o de executar as resolues pblicas, e o de julgar os crimes ou as divergncias dos indivduos. 6

MONTESQUIEU, Charles de. O Esprito das Leis. So Paulo : Abril Cultural, 1979. p. 181.

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Este princpio, consagrado, inclusive, na Declarao dos Direitos do Homem e do Cidado, de 1789, est presente na Constituio Brasileira de 1988, conforme escrita do Art. 2 da Magna Carta7, como Clusula Ptrea, estando imune a qualquer reforma, emenda ou reviso que venha a abol-lo.

Tais poderes exercem suas funes tpicas e atpicas, ou seja, a teoria de tripartio dos poderes no divide o poder do Estado, apenas separa suas funes essenciais, fato que no impede que um poder exera, de forma atpica, a funo do outro. De acordo com a assertiva do ilustre autor DALMO DE ABREU DALLARI, normal e necessrio que haja muitos rgos exercendo o poder soberano do estado, mas a unidade do poder no se quebra por tal circunstncia. 8

As funes tpicas dos trs Poderes esto presentes no texto constitucional e nas obras dos doutrinrias. De maneira geral, ao Poder Executivo (Arts. 76 a 91), incumbem-se a realizao de atos tpicos da Chefia do Estado e atos concernentes Chefia de Governo e da administrao em geral. 9 Ao Legislativo, cabem as funes principais de legislar e fiscalizar (seja atravs de Comisses Paralamentares de Inqurito ou dos Tribunais de Contas) e, por fim, o Judicirio se ocupa de dizer o direito de forma definitiva e vinculante diante de conflitos.

Por sua vez, o exerccio das funes atpicas dos poderes do Estado pode ser observado atravs de exemplos simples, como a edio de Medidas Provisrias pelo Executivo, o julgamento do Presidente da Repblica pelo Senado nos crimes de responsabilidade ou mesmo a elaborao do Regimento Interno dos Tribunais pelos rgos do Judicirio.

No entanto, a CRFB/88 inova quando concede parte do poder estatal para rgos e instituies consideradas essenciais justia, sendo elas: Ministrio
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Art. 2, CRFB: So Poderes da Unio, independentes e harmnicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judicirio. 8 DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de Teoria Geral do Estado. 20 Ed. So Paulo: Ed Saraiva, 1998. p. 215. 9 MENDES, Gilmar Ferreira. Curso de Direito Constitucional. 2 Ed. So Paulo: Ed Saraiva, 2008. p. 905.

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Pblico, Advocacia Pblica e Defensoria Pblica. importante salientar que o termo Justia empregado pelo texto da Constituio em nada se confunde com a atividade jurisdicional do Poder Judicirio. O primeiro deve ser sempre observado em seu sentido amplo, encampando, no s a prestao jurisdicional, como tambm a equidade e os princpios gerais que a regem.

Na atualidade, uma grande gama de autores defende que as Funes Essenciais Justia possuem o mesmo patamar constitucional dos Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio. O Constituinte ao se manifestar a respeito das Funes Essenciais Justia no as subordinou a nenhum dos poderes existentes, alm de estarem todos localizados no mesmo ttulo do texto constitucional. A este respeito, DIOGO FIGUEIREDO MOREIRA NETO se posiciona:
Surpreendentemente, ao que se nota, a literatura juspoltica nacional, com poucas e lcidas excees, parece no se ter dado conta da transcendncia dessa inovao e do que ela representa para a realizao do valor justia, aqui entendida como sntese da licitude, da legitimidade e da legalidade, no Estado contemporneo, como aventam os jusfilsofos mais respeitveis, como MIGUEL REALE, um valor bsico e instrumental para a realizao de todos os demais, por pressupor uma composio isenta e harmnica de interesses. Esse trplice endereamento finalstico um impressivo coroamento de sculos de evoluo da prpria instituio estatal, na linha de sua submisso, em sucessivas etapas histricas, ao direito vontade da sociedade e moral. A sujeio do Estado lei foi, por certo, a primeira grande conquista desta srie: o princpio da legalidade inaugurou a doma do Leviatan, marcando a transio do Estado Absolutista para o Estado de Direito. O segundo importante triunfo foi o submetimento do Estado vontade da sociedade: o princpio da legitimidade logrou afirmar-se universalmente no correr deste sculo que se finda, custa de grandes sacrifcios, entre os quais os flagelos de trs longas e desumanas guerras e da escravizao de inmeros povos a ideologias totalitrias, consolidando-se o Estado Democrtico como o conceito vitorioso nas sociedades contemporneas. A terceira e decisiva conquista, e a mais demandante, ainda est por ser alcanada, lograndose a subordinao do Estado moral: o princpio da licitude, ao assegurar o primado da moralidade na vida pblica, o aperfeioamento 10 que falta para, sintetizado com os demais, realizar o Estado de Justia.

Esta parcela de doutrinadores observa que a ampliao das funes estatais precpuas e a colocao das Funes Essenciais Justia ao lado dos

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MOREIRA NETO, Diogo Figueiredo. Curso de Direito Administrativo. 12 Ed. Rio de Janeiro: Forense, 2002. p. 46.

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tradicionais Poderes Legislativo, Judicirio e Executivo d-lhes o mesmo status constitucional, conforme defende MARIO BERNARDO SESTA:
A simples situao dessas carreiras na topologia da constituio, de forma inteiramente nova no constitucionalismo brasileiro, e sua qualificao como funes essenciais Justia, est a significar que participam da essncia da atividade de realizao da Justia. Que significa, afinal, dizerse que tais ou quais funes so essenciais Justia? Significa por certo que, sem seu concurso, justia no haver, pressuposto e decorrncia que so da escolha constitucional de um perfil moderno de Estado Democrtico. Significa a sobrevalorizao do interesse pblico, que se busca alcanar j no s pela pacificao vinculativa na soluo das lides, mas ainda por uma especial valorizao da custdia da lei; da impessoalidade no aconselhamento preventivo e no patrocnio judicial dos interesses do Estado; na franquia do acesso ao amparo da ordem jurdica em favor dos desvalidos da fortuna. 11

A primeira das instituies criadas pelo Estado a fim de desempenhar as j mencionadas Funes Essenciais Justia o Ministrio Pblico (Art. 127, CRFB). Presente nas esferas da Unio, dos Estados e do Distrito Federal, o Ministrio Pblico que realiza a advocacia da sociedade, preservando os valores essenciais do Estado, seja como encarregado da persecuo penal ou como custos legis, expresso em latim que significa fiscal da lei. O conceituado administrativista DIOGO FIGUEIREDO MOREIRA NETO 12 afirma que os trs institutos encarregados das Funes Essenciais Justia (por ele denominados Procuraturas) esto voltados a trs conjuntos de interesses. O primeiro, relativo ao Ministrio Pblico, abrange os interesses difusos da defesa da ordem jurdica e os interesses individuais indisponveis.

Tal entendimento corroborado por ADA PELLEGRINI GRINOVER:


O Estado contemporneo assume por misso garantir ao homem, como categoria universal e eterna, a preservao de sua condio humana, mediante o acesso aos bens necessrios a uma existncia digna e um dos organismos de que dispe para realizar essa funo o Ministrio Pblico, tradicionalmente apontado como instituio de proteo aos

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SESTA, Mario Bernardo. Isonomia remuneratria das carreiras jurdicas, Revista Jurdica APERGS: Advocacia do Estado, Ano 1, n 1, Porto Alegre: Metrpole. p. 72. 12 MOREIRA NETO, Diogo Figueiredo. Op. cit. p. 55

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fracos e que hoje desponta como agente estatal predisposto tutela de bens e interesses coletivos ou difusos. 13

O segundo conjunto de interesses so os pblicos e, para defesa de tais, foram criadas a Advocacia Geral da Unio e as Procuradorias dos Estados e do Distrito Federal (Arts. 131 e 132, CRFB), nosso objeto de estudo. O Advogado da Unio e o Procurador (do Estado ou Municpio) representam a pessoa jurdica de direito pblico, tanto judicialmente, quanto extrajudicialmente. As Procuradorias so institudas e regidas por Leis Complementares, com base na Constituio Federal.

Por fim, a Defensoria Pblica (Art. 134, CRFB) tem a misso de defender interesses individuais, coletivos ou difusos, desde que qualificados pela insuficincia de recursos. Apresenta-se nas esferas federal, distrital federal e estadual, sendo devidamente institudas por Lei Complementar.

Os autores que sustentam a posio de que as trs Procuraturas tem o mesmo status constitucional dos poderes Executivo, Legislativo e Judicirio baseiam-se no entendimento de que, ao atribuir-lhes diretamente a preservao de interesses pblicos, a Constituio delega-lhes parte da soberania do Estado. Desta forma, por serem funes essenciais justia e no se subordinarem a qualquer dos trs poderes, no estabelecendo hierarquia entre si, possuem igualdade de satus constitucional. Manifesta-se desta forma MARIO BERNARDO SESTA:
S por serem tratadas como essenciais, tais funes so-no igualmente. A essencialidade ontologicamente niveladora, igualitria, como o a prpria igualdade. A no ser como pleonasmo, s admissvel em prosa descomprometida, no h graus na essencialidade; no h entes, partes, atos, fatos essenciais, uns mais que outros, tanto como no h iguais, exceto no bestirio orwelliano. 14

13

GRINOVER, Ada Pellegrini e outros. Teoria Geral do Processo. 24 Ed. So Paulo: Ed. Moderna, 2008. p.228. 14 SESTA, Mario Bernardo. Op. cit. p.72

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1.2.2. O Procurador como Agente Pblico

Antes de comear a anlise prevista no ttulo deste tpico, preciso estabelecer alguns conceitos iniciais que sero de muita serventia total compreenso do estudo. O primeiro deles a distino entre a pessoa jurdica de direito pblico, o rgo pblico e o agente pblico.

A pessoa jurdica de direito pblico, dentro do objeto de estudo da presente monografia, o ente federativo, seja ele Unio, Estado ou Municpio. Trata-se de ente federativo desprovido de vontade prpria, que se manifesta atravs de agentes pblicos, por sua vez integrantes de rgos pblicos. A autora MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO define rgos pblicos como as unidades que congregam atribuies exercidas pelos agentes pblicos que o integram com o objetivo de expressar a vontade do Estado.15

Os Agentes Pblicos so todas as pessoas fsicas que prestam servios ao Estado ou s pessoas jurdicas da Administrao Pblica Indireta. A doutrina clssica divide os Agentes Pblicos em trs categorias. So elas: os Agentes Polticos; os Servidores Pblicos; e os Particulares em colaborao com a Administrao Pblica. Alguns autores incluem, ainda, os Militares como parte integrante deste grupo, no entanto, no interessa ao estudo o foco neste determinado segmento. O conceito de Agentes Polticos no pacfico entre os doutrinadores. O administrativista HELY LOPES MEIRELLES apresenta-os como os componentes do Governo nos seus primeiros escales, investidos em cargos, funes, mandatos ou comisses, por nomeao, eleio, designao ou delegao para o exerccio de atribuies constitucionais. 16 O autor inclui nessa categoria os Chefes do Poder Executivo (federal, estadual e municipal), seus auxiliares diretos, os membros do Poder Legislativo, da Magistratura, Ministrio Pblico, Tribunais de Contas e
15 16

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanela. Op. cit. p. 506 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 14 Ed. So Paulo: Malheiros Editores, 2003. p. 75

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representantes diplomticos. Qualquer autoridade que atue com independncia funcional no exerccio de suas atribuies, encontra-se na categoria dos Agentes Pblicos.

Por sua vez, CELSO ANTONIO BANDEIRA DE MELLO posiciona-se de acordo com o pensamento clssico, definindo os Agentes Polticos como os titulares de cargos estruturais organizao poltica do Pas, ou seja, ocupantes dos que integram o arcabouo constitucional do Estado, o esquema fundamental do Poder.17 Desta forma, so Agentes Polticos apenas o Presidente da Repblica, os Governadores, os Prefeitos e respectivos auxiliares imediatos (Ministros e Secretrios), os Senadores, Deputados e Vereadores.

Os

argumentos

dos

doutrinadores

que

acompanham

primeiro

entendimento, no que diz respeito ao fato de os membros da Magistratura estarem includos no rol dos Agentes Polticos, baseiam-se principalmente em deixar claro que a funo poltica de tal rgo no diz respeito ao teor poltico de suas decises, tampouco sua relao com a estrutura do governo. Sua funo poltica se configura a partir do momento em que o magistrado tem o poder de dizer o direito em ltima instncia e de forma definitiva, exercendo parcela da soberania do Estado. Em acrdo relativo ao Recurso Extraordinrio n 228.977/SP, ao se referir questo da responsabilidade civil dos magistrados pelos atos jurisdicionais, o ento Ministro do STF Nri da Silveira afirmou:
(..) a autoridade judiciria no tem responsabilidade civil pelos atos 18 jurisdicionais praticados. que, embora seja considerada um agente pblico que so toas as pessoas fsicas que exercem alguma funo estatal em carter definitivo ou transitrio , os magistrados se enquadram na espcie agente poltico. Estes so investidos para o exerccio de atribuies constitucionais, sendo dotados de plena liberdade funcional no desempenho de suas funes, com prerrogativas prprias e legislao

17

MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 12 Ed. So Paulo: Malheiros Editores, 2001. p. 229 18 de suma importncia destacar que, na atual conjuntura do Estado Democrtico de Direito, a tese de irresponsabilidade dos magistrados considerada ultrapassada. A responsabilidade objetiva do juiz encontra-se expressa no Art. 133 do CPC, o qual aduz: Responder por perdas e danos o juiz, quando: I no exerccio de suas funes, proceder com dolo ou fraude; II recusar, omitir ou retardar, sem justo motivo, providncia que deva ordenar de ofcio, ou a requerimento da parte.

21

especfica, requisitos, alis, indispensveis ao exerccio de suas funes decisrias. 19

No tocante ao Ministrio Pblico, sua insero no rol dos Agentes Polticos justifica-se por sua prpria funo constitucional de zelar pelo efetivo respeito aos Poderes Pblicos e garantir os direitos assegurados pela Constituio.

Seguindo esta linha de pensamento, natural chegar a concluso que os agentes que desempenham as demais Funes Essenciais Justia, Procuradoria e Defensoria Pblica, so, tambm, Agentes Polticos. o que defende essa nova corrente doutrinria.

Segundo tais autores, os membros das Procuradorias e Defensoria Pblica possuem o mesmo status constitucional dos membros da Magistratura e Ministrio Pblico. Exercem tambm parcela da soberania do Estado a partir do exerccio de suas funes, alm de serem fundamentais para a garantia dos direitos previstos na Constituio. Se tais argumentos so suficientes para fundamentar a previso dos membros da Magistratura e MP no rol dos Agentes Polticos, tambm o sero em relao s demais Procuraturas. Este tambm o entendimento de MRIO BERNARDO SESTA, ao discorrer sobre os critrios adotados para identificar os agentes polticos:
Colocada a questo nesses termos, h dois critrios aptos a caracterizar um agente pblico como agente poltico. O primeiro deles, naturalmente, o da natureza das funes ou do papel que o agente considerado ou a instituio em que ele se insere, representa no contexto institucional vigente. Sob esse aspecto, cientificamente inquestionvel, no h como pretender qualificar diferentemente os agentes do Ministrio Pblico e os agentes da Advocacia Pblica de Estado, eis que a Constituio Federal vigente, no s os regulou topicamente, lado a lado, como os designou igualmente exercentes de funes essenciais Justia. Observe-se, mesmo, que o texto constitucional no indicou entre esses agentes, alguns que fossem mais essenciais, o que, alis, seria uma patologia do prprio qualificativo! O segundo critrio, aproveitvel para o pretendido descrime, o modo de provimento, eis que existe, no direito pblico brasileiro, um modo tipicamente poltico de provimento de determinados cargos e funes, que o modo eletivo, inerente ao regime democrtico, lado a lado com outro modo, igualmente prprio do direito pblico, mas de carter administrativo, que o concurso pblico de provas e ttulos. Por esse
19

STF. RE 228.977/SP

22

critrio, mais rigoroso que o anterior, somente seriam agentes polticos os agentes providos mediante eleio, isto , os titulares do chamado Poder Executivo e os Parlamentares (Sesta, op. cit., p. 85-86). 20

Portanto, de acordo com as consideraes feitas a partir da anlise dos argumentos de ambas as correntes doutrinrias, chega-se a concluso de que h dois critrios para estabelecer quais Agentes Pblicos se enquadram na categoria Agentes Polticos. Adotando o critrio da forma de provimento para o cargo administrativo, defendido por Celso Antonio Bandeira de Mello, temos como Agentes Polticos apenas aqueles oriundos direta ou indiretamente da vontade popular, ou seja, os titulares de mandatos eletivos. No entanto, se for adotado o critrio da funo poltica do cargo, que considera que o Agente Poltico aquele que exerce parcela da soberania, outorgada pela Constituio Federal, a grande problemtica questionada por novos doutrinadores a que inclui apenas os membros da Magistratura e do Ministrio Pblico nesta categoria. Sendo este o critrio, deve-se considerar tambm os membros da Procuradoria e da Defensoria Pblica por seu idntico status constitucional.21

20 21

SESTA, Mrio Bernardo. Op. cit. p. 85-86 Nas palavras dos Procuradores do Estado do Acre Caterine Vasconcelos de Castro, Francisca Rosileide de Oliveira Arajo e Luciano Jos Trindade: () a Advocacia Pblica, assim como o Ministrio Pblico e a Defensoria Pblica, uma instituio estatal que no integra nem se subordina funcional e administrativamente a nenhum dos rgos ou Poderes Estatais, especialmente por ter sido alada ao status constitucional de funo essencial Justia. Por outro lado, as atribuies constitucionais e os interesses defendidos pela Advocacia Pblica tm tanta relevncia constitucional quanto tm as atribuies do Ministrio Pblico e da Defensoria Pblica e os interesses por essas instituies defendidos. Sendo, todas, funes essenciais Justia, so-no igualmente e devem ser tratadas com isonomia. Revista de Direito da PGE/AC N 3. Disponvel em: http://www.pge.ac.gov.br/site/?page_id=434, acessado em 13/03/2012, s 17:37.

23

2. PANORAMA E QUESTES ATUAIS

Aps a apresentao do tema e dos conceitos fundamentais para total compreenso da proposta deste estudo, o captulo que se inicia visa o aprofundamento das principais questes aqui colocadas. Trata-se da abordagem do tema dos honorrios de sucumbncia no mbito das Procuradorias estaduais e municipais. Com o objetivo de tratar um assunto de tamanha complexidade de forma mais inteligvel ao leitor, o captulo ser dividido em subcaptulos, os quais abordaro: os argumentos antagnicos a respeito de quem deve ser o destinatrio das verbas de sucumbncia; a questo da constitucionalidade da Lei 9.527/97, suscitada pela ADI 3396, proposta pelos Conselho Federal da OAB; como diferentes Procuradorias de Estados e Municpios no Brasil lidam com o assunto; e, por fim, a discusso acerca do teto salarial.

2.1. A Lei 9.527/97 e o Estatuto da Ordem dos Advogados do Brasil (Lei 8.906/94)

2.1.1. A Advocacia Pblica

A advocacia pblica de suma importncia para a efetividade dos atos da Administrao Pblica. O advogado pblico, mais comumente chamado de Procurador, busca a correta aplicao das leis e normas vigentes para defender os interesses coletivos, sempre em conformidade com o Art. 37 da Constituio Federal, que trata dos princpios norteadores das atividades da administrao pblica, sendo eles: Legalidade, Impessoalidade, Moralidade, Publicidade e Eficincia.

O Estatuto da OAB (Lei 8.906/94) regula os profissionais que exercem essa atividade, conforme o exposto em seu Art. 3, 1:
Exercem atividade de advocacia, sujeitando-se ao regime desta lei, alm do regime prprio a que se subordinem, os integrantes da AdvocaciaGeral da Unio, da Procuradoria da Fazenda Nacional, da Defensoria Pblica e das Procuradorias e Consultorias Jurdicas dos Estados, do

24

Distrito Federal, dos Municpios e das respectivas entidades de administrao indireta e fundacional.

Tal regime jurdico de direito pblico tem como alicerce dois princpios fundamentais no estudo do Direito Administrativo: a supremacia do interesse pblico sobre o interesse privado e a indisponibilidade dos interesses pblicos.

Em relao ao conceito de interesse pblico, o mesmo no deve ser posicionado como antagnico ao conceito de interesse particular 22. O

administrativista CELSO ANTONIO BANDEIRA DE MELLO no s conceitua interesse pblico, como atribui-lhe duas facetas: a do interesse pblico primrio, inerente coletividade; e a do interesse pblico secundrio, inerente ao prprio Estado.

Manifesta-se o autor:
Uma vez reconhecido que os interesses pblicos correspondem dimenso pblica dos interesses individuais, ou seja, que consistem no plexo dos interesses dos indivduos enquanto partcipes da Sociedade (entificada juridicamente no Estado), nisto includo o depsito intertemporal destes mesmos interesses, pe-se a nu a circunstncia de que no existe coincidncia necessria entre interesse pblico e interesse do Estado e demais pessoas de Direito Pblico. (...) o Estado, concebido que para a realizao de interesses pblicos (situao, pois, inteiramente diversa dos particulares), s poder defender seus prprios interesses privados quando, sobre no se chocarem com os interesses 23 pblicos propriamente ditos, coincidam com a realizao deles.

Podemos entender supremacia do interesse pblico como o prevalecimento do interesse coletivo quando em confronto com o interesse particular24. Tal
22

O indispensvel, em suma, prevenir-se contra o erro de, consciente ou inconscientemente, promover uma separao absoluta entre ambos, ao invs de acentuar, como se deveria, que o interesse pblico, ou seja, o interesse do todo, funo qualificada dos interesses das partes, um aspecto, uma forma especfica de sua manifestao. p. 57/58. 23 MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Op. cit. p. 63/64. 24 Tal princpio desconstrudo por autores como DANIEL SARMENTO que, em sua obra Interesses Pblicos versus Interesses Privados: desconstruindo o princpio da supremacia do interesse pblico, defende o entendimento de que a Supremacia do Interesse Pblico, por vezes, no respeita a ordem jurdica brasileira, ofendendo os direitos fundamentais decorrentes do conflito entre interesse pblico e privado. Manifesta-se o autor acerca dos objetivos da obra em questo: nosso propsito no presente ensaio o de juntarmo-nos ao coro destes autores, no s porque divisamos uma absoluta inadequao entre o princpio da supremacia do interesse pblico e a

25

entendimento deve estar presente tanto no momento de elaborao da lei como no momento da sua execuo em concreto pela Administrao Pblica 25 e tem inmeros desdobramentos na atuao da administrao, entre eles o privilgio da autoexecutoriedade dos atos administrativos e sua presuno de legalidade.

A indisponibilidade do interesse pblico tambm decorre do princpio supracitado. Segundo CELSO ANTONIO BANDEIRA DE MELLO, o mesmo significa:
(...) sendo os interesses qualificados como prprios da coletividade internos ao setor pblico no se encontram livre disposio de quem quer que seja, por inapropriveis. O prprio rgo administrativo que os representa no tem disponibilidade sobre eles, no sentido de que lhe incumbe apenas cur-los o que tambm um dever na estrita conformidade do que dispuser a intentio legis. 26

Ainda a respeito dos princpios norteadores da Administrao Pblica, possvel destacar o Princpio da Legalidade Administrativa, que pode ser sintetizado pela mxima de Hely Lopes Meirelles: enquanto ao particular lcito fazer tudo o que a lei no probe, para a Administrao e seus Agentes s permitido fazer o que a Lei autoriza.

Nesta esteira, assevera o autor:


A lei para o particular, significa "pode fazer assim"; para o administrador pblico significa "deve fazer assim". As leis administrativas so, normalmente, de ordem pblica, e seus preceitos no podem ser descumpridos, nem mesmo por acordo ou vontade conjunta de seus aplicadores e destinatrios, uma vez que contm verdadeiros poderesdeveres, irrelegveis pelos agentes pblicos. Por outras palavras, a natureza da funo pblica e a finalidade do Estado impedem que seus agentes deixem de exercitar os poderes e de cumprir os deveres que a lei ordem jurdica brasileira, como tambm pelos riscos que sua assuno representa para a tutela dos direitos fundamentais. Parece-nos que o princpio em discusso baseia-se numa compreenso equivocada da relao entre pessoa humana e Estado, francamente incompatvel com o leitmotiv Democrtico de Direito, de que as pessoas no existem para servir aos poderes pblicos ou sociedade poltica, mas, ao contrrio, estes que se justificam como meios para a proteo e promoo dos direitos humanos. Tentaremos, enfim, demonstrar que a cosmoviso subjacente ao princpio em debate apresenta indisfarveis traos autoritrios, que no encontram respaldo numa ordem constitucional como a brasileira, em cujo epicentro axiolgico figura o princpio da dignidade da pessoa humana. 25 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Op. cit. p. 64. 26 MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Op. cit. p. 69

26

lhes impe.27

Em contraponto aos pontos acima suscitados, surge a questo relativa ao Art. 4 da Lei Federal de nmero 9.527 do ano de 1997, que se apresenta da seguinte forma:
Art. 4 - As disposies constantes do Captulo V, Ttulo I, da Lei n 8.906, de 4 de julho de 1994, no se aplicam Administrao Pblica direta da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, bem como s autarquias, s fundaes institudas pelo Poder Pblico, s empresas pblicas e s sociedades de economia mista.

Conforme j visto, a lei em questo (8.906/94) o Estatuto da Advocacia e a Ordem dos Advogados do Brasil, que traz em seu Captulo V, Ttulo I os dispositivos acerca DO ADVOGADO EMPREGADO:
Art. 18. A relao de emprego, na qualidade de advogado, no retira a iseno tcnica nem reduz a independncia profissional inerentes advocacia. Pargrafo nico. O advogado empregado no est obrigado prestao de servios profissionais de interesse pessoal dos empregadores, fora da relao de emprego. Art. 19. O salrio mnimo profissional do advogado ser fixado em sentena normativa, salvo se ajustado em acordo ou conveno coletiva de trabalho. Art. 20. A jornada de trabalho do advogado empregado, no exerccio da profisso, no poder exceder a durao diria de quatro horas contnuas e a de vinte horas semanais, salvo acordo ou conveno coletiva ou em caso de dedicao exclusiva. 1 Para efeitos deste artigo, considera-se como perodo de trabalho o tempo em que o advogado estiver disposio do empregador, aguardando ou executando ordens, no seu escritrio ou em atividades externas, sendo-lhe reembolsadas as despesas feitas com transporte, hospedagem e alimentao. 2 As horas trabalhadas que excederem a jornada normal so remuneradas por um adicional no inferior a cem por cento sobre o valor da hora normal, mesmo havendo contrato escrito. 3 As horas trabalhadas no perodo das vinte horas de um dia at as cinco horas do dia seguinte so remuneradas como noturnas, acrescidas do adicional de vinte e cinco por cento. Art. 21. Nas causas em que for parte o empregador, ou pessoa por este representada, os honorrios de sucumbncia so devidos aos advogados empregados. Pargrafo nico. Os honorrios de sucumbncia, percebidos por advogado empregado de sociedade de advogados so partilhados entre ele e a empregadora, na forma estabelecida em acordo.
27

MEIRELLES, Hely Lopes. Op. cit. p. 78

27

A partir do choque entre as duas normas, deu-se incio a uma srie de indagaes e questionamentos, muitas vezes contrapostos mas igualmente polmicos: de um lado, clama-se pela inconstitucionalidade do Art. 4 da Lei 9.527/94; do outro, fala-se em ilegalidade na cobrana de verbas de sucumbncia por ferir a Lei Federal e a Constituio Federal, no que tange aos princpios da moralidade e legalidade.28 Trata-se do confronto de argumentos utilizados por Juristas a fim de defender o percebimento dos honorrios de sucumbncia, ora pelos Procuradores de Estados e Municpios, ora pela Administrao Pblica.

2.1.2. Argumentos a favor do recebimento dos honorrios pelo Estado

Em um primeiro momento, sero apresentados os argumentos, posies doutrinrias e jurisprudenciais daqueles que formam o entendimento de que os honorrios no pertencem aos Procuradores dos Estados e Muncipios, por uma srie de motivos a ser analisada.

Apesar da quase que completa ausncia de obras doutrinrias a respeito do assunto, o avano nos meios de comunicao, sobretudo a importncia da troca de informaes via internet, permite que a difuso de novas opinies, teorias e interpretaes a respeito de temas jurdicos seja rpida e abrangente, alcanando estudantes, doutrinadores, profissionais do Direito e rgos da Administrao Pblica.

O Tribunal de Contas do Estado de Rondnia tratou do tema em voga no ano de 2009 e, em seu parecer29, considerou irregular o recebimento das verbas de sucumbncia pelos Procuradores do Municpio de Cacoal, no mesmo estado. Na opinio dos Conselheiros, os Procuradores no fazem jus ao montante uma vez que j so remunerados pelo Municpio.

28

SOUZA, Edlson de. Parecer dos Tribunal de Contas do Estado de Roraima. Disponvel em: http://www.tce.ro.gov.br/tcefiles/Siscom/Arquivos/Noticia_3050_Arquivo_1$RVR_01163_2009_11_1. doc, acessado em 14.08.2011. 29 Processo N 1163/2009.

28

O revisor do processo, Conselheiro Edlson de Souza, foi ainda mais incisivo em seus argumentos. Em seu entendimento, proibido aos advogados pblicos receberem verba de sucumbncia por contrariar a Lei Federal 9.527/97 e a Constituio Federal. Destaca ainda que os Estados e Municpios tem autonomia para legislar acerca da forma e critrios de aplicao dos honorrios de sucumbncia, sem, no entanto, destin-las aos Procuradores (isto, em virtude da inaplicabilidade do Art. 24, 3 da Lei 8.906/94, j mencionada).

Alm dos aspectos legais, possvel observar, segundo o Conselheiro, a prerrogativa concedida Fazenda Pblica, em virtude do princpio da supremacia do interesse pblico frente ao interesse privado, de lhe preservar a condio de destinatria legtima dos honorrios de sucumbncia, pois o advogado pblico no corre o risco da atividade empreendida. O Procurador no pode equiparar-se ao advogado particular uma vez que a Fazenda assume todos os riscos do processo em caso de desfecho desfavorvel, e no o Procurador. O mesmo no ocorre com o advogado particular.

Em parecer a respeito do tema, no ano de 2006, o mesmo Conselheiro do TCE de Rondnia manifestou-se da seguinte maneira:
I defeso aos advogados pblicos, assim considerados aqueles que exercem suas funes em defesa da Administrao Pblica Direta da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, bem como s Autarquias, s Fundaes institudas pelo Poder Pblico, s Empresas Pblicas, s Sociedades de Economia Mista, beneficiarem-se pessoalmente dos honorrios de sucumbncia, por contrariar o disposto no artigo 4, da Lei Federal n 9.527/97, bem como aos princpios constitucionais da moralidade, da legalidade e da impessoalidade, a que alude o artigo 37, caput, da Constituio Federal; II O Estado e os Municpios, no exerccio de suas respectivas autonomias federativas outorgadas pelos artigos 18, 25 e 29, da Constituio Federal, podem legislar sobre a forma e critrios de aplicao dos honorrios de sucumbncia.

A Procuradora-Geral do Ministrio Pblico de Contas, rika Patrcia Saldanha de Oliveira, localizado tambm em Rondnia, destacou que os

29

Procuradores so pagos pelo Municpio e que os honorrios seriam verba extra, em desacordo com a Lei 9.527/97.30

A Resoluo 10725/1998 do Tribunal de Contas do Estado do Paran tem o seguinte teor:


Consulta. Ilegalidade da percepo de honorrios de sucumbncia, pelos procuradores municipais investidos em cargos comissionados e regidos pelo Estatuto dos Servidores Pblicos do Municpio. Inaplicabilidade do Art. 21 da Lei 8.906/94 aos servidores estatutrios.

O Superior Tribunal de Justia tambm se manifestou a respeito da questo, como mostra extrato do relatrio de autoria do Ministro Francisco Falco, no REsp 623.038 MG:
III - Em princpio, os honorrios reclamados, in casu, seriam devidos ao recorrente, segundo norma contida no art. 21 do Estatuto da OAB. Todavia, a Lei n. 9.527/94, em seu art. 4, estabeleceu que: "As disposies constantes do Captulo V, Ttulo I, da Lei n 8.906, de 4 de julho de 1994, no se aplicam Administrao Pblica direta da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, bem como s autarquias, s fundaes institudas pelo Poder Pblico, s empresas pblicas e s sociedades de economia mista". Noutras palavras, o advogado que atua, enquanto servidor pblico, no faz jus aos honorrios de sucumbncia, os quais no lhe pertencem, mas prpria Administrao Pblica. IV- Precedentes citados: STJ - REsp n. 147221/RS, in DJ de 31/8/1998; STF ACRDO Vistos e relatados os autos em que so partes as acima indicadas, decide a Primeira Turma do Superior Tribunal de Justia, por unanimidade, conhecer parcialmente do recurso especial e, nessa parte, negar-lhe provimento, na forma do relatrio e notas taquigrficas constantes dos autos, que ficam fazendo parte integrante do presente julgado. Outra questo de suma importncia a violao ao teto estabelecido pela Constituio Federal. Em 2010, Procuradores do Estado do Maranho depositaram R$300.000,00 em conta da Associao da categoria, medida considerada ilegal por ferir a LC 065/2003 que dispe sobre a carreira de Procurador no estado. O depsito foi realizado a fim de evitar confisco por parte do Secretrio de Planejamento, que analisa as verbas antes de repass-las. O Secretrio, ao verificar que o montante ultrapassa (e muito) o teto estabelecido pela CF, certamente no transferiria o montante aos Procuradores.

Em julgado mais recente, no ano de 2010, o Ministro Benedito Gonalves, da Primeira Turma do mesmo Tribunal, manifestou-se:
30

Disponvel em: http://tc-ro.jusbrasil.com.br/noticias/2053626/tce-considera-irregular-cobranca-dehonorarios-por-procuradores-municipais, acessado em 14.08.2011, s 17:36.

30

PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO ESPECIAL. AO POPULAR QUE OBJETIVA O RESSARCIMENTO AOS COFRES PBLICOS MUNICIPAIS DOS HONORRIOS ADVOCATCIOS PERCEBIDOS PELOS PROCURADORES MUNICIPAIS. ACRDO RECORRIDO QUE JULGA PROCEDENTE, EM PARTE, O PEDIDO, EM VIRTUDE DE HAVER LEGISLAO LOCAL (DECRETO MUNICIPAL) QUE AUTORIZA O PERCEBIMENTO DE PARTE DOS VALORES. ALEGAO DE VIOLAO DO ART. 23 DA LEI N. 8.906/94. NO OCORRNCIA. IMPOSSIBILIDADE DE O STJ ANALISAR A ALEGAO DE INCONSTITUCIONALIDADE DE ARTIGO DE LEI. 1. Agravo regimental no qual se discute a titularidade dos honorrios advocatcios de sucumbncia, quando o vencedor o ente federado. 2. Por fora do art. 4 da Lei n. 9.527/94, os honorrios advocatcios de sucumbncia, quando vencedor o ente pblico, no constituem direito autnomo do procurador judicial, porque integram o patrimnio pblico da entidade. Ausente, portanto, a alegada violao do art. 23 da Lei n. 8.906/94. Precedentes: Resp 668.586/SP, Rel. Ministra Denise Arruda, Primeira Turma, DJ 23/10/2006 p. 260; EDcl no AgRg no REsp 825.382/MG, Rel. Ministra Denise Arruda, Primeira Turma, DJe 26/3/2009; REsp 1.008.008/SC, Rel. Ministro Francisco Falco, Primeira Turma, DJe 28/4/2008; Resp 623.038/MG, Rel. Ministro Francisco Falco, Primeira Turma, DJ 19/12/2005 p. 217; REsp 147.221/RS, Rel. Ministro Milton Luiz Pereira, Primeira Turma, DJ 11/6/2001 p. 102. 3. No cabe ao STJ, em sede de recurso especial, analisar eventual contrariedade a dispositivos constitucionais, nem mesmo para fins de prequestionamento, sob pena de usurpao da competncia do Supremo Tribunal Federal. 4. Agravo regimental no provido.

Como vimos, so muitos os argumentos utilizados por juristas que acreditam que o percebimento de honorrios de sucumbncia por Procuradores de entes federativos e rgos da Administrao Pblica fere a lei federal 9.527/97, a prpria Constituio da Repblica, alm de princpios basilares norteadores do bom funcionamento da administrao pblica. No entanto, o entendimento no pacfico. Doutrinadores, Tribunais e Legisladores ainda no chegaram a um ponto de equilbrio a respeito do tema.

2.1.3. Argumentos a favor do recebimento dos honorrios pelos Procuradores

Tal desacordo na doutrina e posicionamento dos Tribunais nos leva ao outro lado da questo. Argumentos e opinies daqueles que defendem que a verba de sucumbncia pertence, sim, ao advogado pblico, pois o Procurador nada mais que advogado e, por esta razo, regido pelo Estatuto da Advocacia e a Ordem dos Advogados do Brasil, Lei 8.906/94 que, em seu Art. 3, 1, aduz:

31

Exercem atividade de advocacia no territrio brasileiro, sujeitando-se ao regime desta lei, alm do regime prprio a que se subordinem, os integrantes da Advocacia Geral da Unio, da Procuradoria da Fazenda Nacional, da Defensoria Pblica e das Procuradorias e Consultorias Jurdicas dos Estados, do Distrito Federal, dos Municpios e das respectivas entidades de administrao indireta e fundacional

Alm da disposio expressa na lei, a todos os Procuradores exigido inscrio junto a Ordem dos Advogados do Brasil, de modo que no faria nenhum sentido tal inscrio ser compulsria se os causdicos no se submetessem a norma que rege tal categoria de profissionais.31

Outro importante argumento diz respeito obrigatoriedade da presena de membros da OAB para realizao dos concursos pblicos para a seleo de membros das Procuradorias, conforme o previsto na Lei Complementar 73/93 em seu Art. 22, 4, por exemplo. Sobre o assunto, manifestou-se o Tribunal de tica da OAB32, que teve ser posicionamente publicado no Boletim da Associao dos Advogados de So Paulo n 1.210:
HONORRIOS DE SUCUMBNCIA - Direito do Advogado - Os honorrios de sucumbncia, includos na condenao do executado pelo Poder Pblico Municipal, pertencem ao advogado, na forma do disposto no artigo 23, c/c artigo 21 da Lei 8.906/94. Qualquer manobra ou artifcio, ou mesmo normas administrativas, tolhendo ou tentando impedir tal recebimento, so nulas, devendo o prejudicado, se for necessrio, valer-se de ao judicial para fazer prevalecer o seu direito. A receita proveniente deste recebimento dever ser objeto de rubrica especial.

Analisando a questo sob a tica da vedao do recebimento de honorrios pelos membros do Ministrio Pblico chegamos as seguintes concluses: os membros do MP so proibidos pela Constituio Federal de receberem tal verba, conforme o Art. 128, 5, II, a. Alm disso, no podem se inscrever na Ordem dos Advogados do Brasil, sendo possvel o desempenho de suas funes com a
31

SANDIM, Emerson Odilon. Honorrios Advocatcios e os Causdicos Pblicos: Quem deve perceb-los?. Disponvel em: http://www.ibap.org/artigos/eos0399.htm, acessado em: 12.08.2011. 32 OAB. Tribunal de tica. Processo E 1.433. Relator Julio Cardella.

32

simples investidura no cargo. Por outro lado, os advogados da Unio, Estados, Municpios, Disitrito Federal e suas respectivas autarquias, fundaes pblicas, empresas pblicas e sociedades de economia mista necessitam da regular inscrio na OAB para ganharem capacidade postulatria, como confirma o Art. 29 da Lei 8.906/94.

Conforme j devidamente discutido ao longo da presente monografia, membros de ambas as Procuraturas, Ministrio Pblico e Advocacia Pblica, possuem o mesmo status jurdico atribudo pela Constituio de 1988. Se a vedao do percebimento de honorrios pelos membros do Parquet matria tratada expressamente pela Carta Magna, a eventual proibio relativa aos membros das Procuradorias tambm deveria o ser. Apesar da permisso que a Unio tem de legislar sobre as condies afetas ao exerccio da profisso, garantida pelo Art. 22, XVI da CRFB, tratar do tema na Lei 9.527/97 desrespeita os princpios explcitos e implcitos da Constituio que fundamentam a validade da prpria lei33.

A questo relativa ao pacto federativo tambm corrobora o entendimento dos juristas que defendem o percebimento dos honorrios pelos advogados pblicos. A Unio, ao dispor sobre tal matria na Lei Federal 9.527/97, desrespeita os princpios basilares do federalismo, impedindo que Estados e Municpios legislem acerca dos honorrios afetos seus Procuradores. No cabe a Unio impor a todos os entes federativos o regramento que quis implementar aos causdicos federais. clara a afronta ao pacto federativo.34 Cabe lembrar,
33

No que tange Supremacia da Constituio, a relevncia de tal tema se faz ilustrar pela passagem de Jos Afonso da Silva em sua obra Curso de Direito Constitucional Positivo, onde o autor brilhantemente discorre: "Nossa Constituio rgida. Em conseqncia a lei fundamental e suprema do Estado brasileiro. Toda autoridade s nela encontra fundamento e s ela confere poderes e competncias governamentais. Nem o governo federal, nem os governos dos Estados, nem os dos Municpios ou do Distrito Federal so soberanos, porque todos so limitados, expressa ou implicitamente, pelas normas positivas daquela lei fundamental. Exercem suas atribuies nos termos nela estabelecidos. Por outro lado, todas as normas que integram a ordenao jurdica nacional s sero vlidas se se conformarem com as normas da Constituio Federal" (13 Ed. pgs. 49 e 50). 34 Sobre o federalismo fica a lio de CELSO RIBEIRO BASTOS em sua obra Curso de Direito Constitucional onde ensina: "A federao a forma de Estado pela qual se objetiva distribuir o poder, preservando a autonomia dos entes polticos que a compem (...) O acerto da constituio, quando dispe sobre a Federao, estar diretamente vinculado a uma racional diviso de

33

novamente, a existncia do Art. 22, XVI da CRFB j mencionado, no entanto a questo dos honorrios advocatcios no afeta ao exerccio da profisso pois sua percepo ou no pelo advogado pblico, em nada diferenciar o seu dever exacional de bem curar os interesses pblicos. 35

Por fim, argumenta-se que a Administrao Pblica, ao apropriar-se dos honorrios de sucumbncia de seus Procuradores, fere o direito de propriedade, garantido pela Constituio Federal em seu Art. 5, XXII.

Nos ensina CELSO BASTOS e IVES GANDRA:


As restries do direito de propriedade que a lei poder trazer s sero aquelas fundadas na prpria Constituio, ou ento nas concepes aceitas sobre o poder de polcia. No pode a lei colocar fora do domnio aproprivel pelos particulares certos tipos ou classes de bens, o que s dado Constituio fazer. 36

A verba proveniente dos honorrios paga pela parte vencida, no proveniente dos cofres pblicos, de modo que no pertencem Administrao. Alm disso, no advm de ato do Estado (lato sensu) em si, mas sim do trabalho de seus advogados. O CPC estabelece o zelo do profissional, o trabalho realizado pelo advogado, o tempo nele despendido, dentre outros critrios para a fixao dos honorrios. Tais critrios dependem exclusivamente da atuao do Procurador da causa, desta forma pertencendo a ele a remunerao obtida.

Desta forma, conclui-se a apresentao dos argumentos a favor do recebimento dos honorrios de sucumbncia pela Administrao Pblica, ou pelos Procuradores. Resta clara as divergncias na doutrina e na jurisprudncia,
competncia entre, no caso brasileiro, Unio, Estados e Municpios; tal diviso para alcanar logro poderia ter como regra principal a seguinte: nada ser exercido por um poder mais amplo quando puder ser exercido pelo poder local, afinal os cidados moram nos Municpios e no na Unio. Portanto deve o princpio federativo informar o legislador infraconstitucional que est obrigado a acatar tal princpio na elaborao das leis ordinrias, bem como os intrpretes da Constituio, a comear pelos membros do Poder Judicirio".( 19 Ed, pg. 155). 35 SANDIM, Emerson Odilon. Op. cit. Disponvel em: http://www.ibap.org/artigos/eos0399.htm, acessado em: 12.08.2011. 36 BASTOS, Celso e GANDRA, Ives. Comentrios Constituio do Brasil. 2 vol. 1 Ed. So Paulo: Ed. Saraiva, 2001. p. 119.

34

sobretudo no que tange s decises do STJ a respeito do tema e o silncio do STF no que convm a constitucionalidade da Lei 9.527/97, assunto que ser tratado a seguir.

2.2. ADI 3396

A questo da constitucionalidade da Lei 9.527/97 ser abordada de maneira que transcenda a prpria Ao Direta de Inconstitucionalidade n 3396, proposta pelo Conselho Federal da OAB, nos termos do Art. 103, VII da CRFB. Alm dos argumentos trazidos pelos prprios propositores da ao, sero adicionadas outras opinies de juristas a respeito do tema.

2.2.1. Histrico Em primeiro lugar, cabe discutir acerca do intrumento que a Ao Direta de, de maneira mais genrica. Trata-se de uma das modalidades de aes previstas para o controle concentrado de constitucionalidade das normas. Surge em nosso pas com a Emenda Constitucional 16/65 e, desde ento, sofreu considerveis modificaes, consolidando-se como um dos principais meios de adequao das normas infraconstitucionais pela via de ao ou direta. A deciso proferida pelo STF, rgo competente para julg-la, possui efeitos vinculantes e erga omnes. Seus legitimados ativos esto expressos no Art. 103, I a IX da CRFB.

A legitimidade ativa do Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil est prevista no inciso VII do artigo supracitado. Trata-de de legitimado universal, ou seja, pode propor as aes do controle concentrado de constitucionalidade sem a necessidade de comprovao de pertinncia temtica com a questo suscitada.

Cabe falar que uma outra Ao Direta de Inconstitucionalidade com pedido liminar com o mesmo objeto j fora, outrora, ajuizada perante o STF, questionando a constitucionalidade de comando de mesmo sentido contido na Medida Provisria

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1522. A ao ganhou o nmero 1588 e tem como autor a Confederao Nacional das Profisses Liberais. Sua fundamentao tinha base no Art. 5, caput e no Art. 173, Pargrafo nico, ambos da Constituio Federal. Tanto o pedido de liminar, quanto o principal, restaram prejudicados e foram extintos, conforme o despacho abaixo reproduzido:
EMENTA: AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. INSTRUMENTO DE AFIRMAO DA SUPREMACIA DA ORDEM CONSTITUCIONAL. O PAPEL DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL COMO LEGISLADOR NEGATIVO. A NOO DE CONSTITUCIONALIDADE. INCONSTITUCIONALIDADE COMO CONCEITO DE RELAO. A QUESTO PERTINENTE AO BLOCO DE CONSTITUCIONALIDADE. POSIES DOUTRINRIAS DIVERGENTES EM TORNO DO SEU CONTEDO. O SIGNIFICADO DO BLOCO DE CONSTITUCIONALIDADE COMO FATOR DETERMINANTE DO CARTER CONSTITUCIONAL, OU NO, DOS ATOS ESTATAIS. NECESSIDADE DA VIGNCIA ATUAL, EM SEDE DE CONTROLE ABSTRATO, DO PARADIGMA CONSTITUCIONAL ALEGADAMENTE VIOLADO. SUPERVENIENTE MODIFICAO. SUPRESSO DO PARMETRO DE CONFRONTO. PREJUDICIALIDADE DA AO DIRETA. A revogao superveniente da norma constitucional, invocada como parmetro de confronto, torna prejudicada a ao direta de inconstitucionalidade, porque, em nosso sistema jurdico, o processo de fiscalizao normativa abstrata no se revela vivel no podendo instaurar-se, nem prosseguir -, quando a formulao do juzo de constitucionalidade subjacente controvrsia jurdica, depender do exame de paradigmas histricos, consubstanciados em normas constitucionais que j no mais se acham em vigor. Doutrina. Precedentes. (...)

A norma a qual o texto se refere o Art. 173, 1, alterado pela Emenda Constitucional n 19 de 1998. A Confederao Nacional das Profisses Liberais manteve-se inerte aps tomar conhecimento de tal despacho, no entanto o Conselho Federal da OAB entrou com Agravo e pretendeu aditar a petio inicial. No obstante tais requerimentos, a ao do Conselho Federal da OAB foi extinta, sem conhecimento de mrito. Conforme deciso:
Deciso: O Tribunal resolveu a questo de ordem suscitada pelo Relator no sentido de julgar prejudicada a ao direta por perda superveniente do objeto, motivada pela falta de aditamento tempestivo da petio inicial, restando prejudicado, em consequncia, o exame do recurso de agravo interposto pelo Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil. Votou o Presidente, Sr. Ministro Marco Aurlio. Deciso unnime. Ausentes, justificadamente, o Sr. Ministro Nlson Jobim, e, neste julgamento, o Sr. Ministro Maurcio Corra. Plenrio, 08-05-2002.

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Dado isto, o Conselho Federal da OAB props nova ADI, j que anterior no havia sido extinta com julgamento de mrito e, a alterao de um dos parmetros de constitucionalidade, no caso o Art. 173, no impede o seguimento do feito, j que a mudana do referido artigo insuficiente para impedir o controle de constitucionalidade in abstrato.37 Ademais, a ao encontra fundamentao

tambm no Art. 5, caput da CRFB, que no sofreu alterao alguma.

2.2.2. Fundamentao da ADI 3396 e outras pontos de inconstitucionalidade

O primeiro parmetro de constitucionalidade nas fundamentaes da ADI 3396, o fato de que o Art. 4 da Lei 9.527/97 fere o Princpio da Isonomia, lastreado no Art. 5, caput da CRFB. O dispositivo constitucional garante tratamento igual perante a lei todos os brasileiros e estrangeiros no pas residentes (no-residentes gozam da mesma prerrogativa, conforme entendimento do STF).38

No entanto, para o Conselho Federal da OAB e tantos outros juristas, o dispositivo da lei federal trata como subalternos os advogados pblicos em relao aos advogados privados. Ao vedar o percebimento dos honorrios pelos causdicos que atuaram na causa, h verdadeira afronta ao Princpio da Isonomia. Nas palavras do Procurador da Fazenda Nacional, JOO PAULO DE OLIVEIRA:
Estes honorrios, por outro lado, no integram a remunerao do advogado pblico, ou seja, no integram a remunerao paga pela Fazenda Pblica aos seus advogados. Os honorrios sucumbenciais no so pagos pelos cofres pblicos, e sim pela parte contrria, vencida na demanda. Enquanto a remunerao dos procuradores tem carter administrativo, os valores recebidos como honorrios sucumbenciais tem caractersticas civis, pois remunerao profissional especfica. Quem faz jus aos honorrios da defesa da Fazenda so os Procuradores

37 38

Petio Inicial da ADI 3396. Fls. 9. o fato de o paciente ostentar a condio jurdica de estrangeiro e de no possuir domiclio no Brasil no lhe inibe, s por si, o acesso aos instrumentos processuais de tutela da liberdade nem lhe subtrai, por tais razes, o direito de ver respeitadas, pelo Poder Pblico, as prerrogativas de ordem jurdica e as garantias de ndole constitucional que o ordenamento positivo brasileiro confere e assegura a qualquer pessoa que sofra persecuo penal instaurada pelo Estado (STF, HC 94016 MC/SP, rel. Min. Celso de Mello, j. 7/4/2008).

37

vencedores da causa, pessoalmente. 39

Portanto, na medida em que so todos advogados empregados (inclui-se, aqui, os Procuradores de Empresas Pblicas e Sociedades de Economia Mista, que esto fora do objeto de estudo da monografia, no entanto, so, tambm, destinatrios da norma impugnada), as mesmas disposies vlidas para o empregado da iniciativa privada, tambm devem se aplicar aos advogados empregados pelo setor pblico.40

O segundo parmetro o j falado Art. 173, II, da CRFB. Este dispositivo diz respeito aos advogados empregados de Empresas Pblicas e Sociedades de Economia Mista, que no so objeto de estudo desta monografia, mas no podem deixar de ser mencionados, sobretudo ao tratar-se da questo da

inconstitucionalidade do Art. 4 da Lei 9.527/97.

O dispositivo estabelece para Empresas Pblicas, Sociedades de Economia Mista e suas subsidirias a sujeio ao regime jurdico prprio das empresas privadas. Se a prpria Constituio Federal impe esta submisso, no seria coerente produzir lei federal que dispusesse em sentido contrrio.

Tal artigo tem como funo precpua impedir que o Estado concorra com o particular em condies mais vantajosas. Como se sabe, as Empresas Pblicas e Sociedades de Economia Mista so parte da Administrao Pblica Indireta, criadas para o desempenho de atividade econmica de natureza comercial ou industrial.

39

OLIVEIRA, Joo Paulo de. Os Honorrios Advocatcios e as Aes Previdencirias. Disponvel em: www.anpprev.org.br, Acessado em 18/08/2011 s 19:43. 40 A lio de JOS AFONSO DA SILVA nos ensina: "A outra forma de inconstitucionalidade revelase em se impor obrigao, dever, nus, sano ou qualquer sacrifcio a pessoas ou grupos de pessoas, discriminando-as em face de outros na mesma situao que, assim, permaneceram em condies mais favorveis. O ato inconstitucional por fazer discriminao no autorizada entre pessoas em situao de igualdade. Mas aqui, ao contrrio, a soluo da desigualdade de tratamento no est em estender a situao jurdica detrimentosa a todos, pois no constitucionalmente admissvel impor constrangimentos por essa via. Aqui a soluo est na declarao de inconstitucionalidade do ato discriminatrio em relao a quantos o solicitarem ao Poder Judicirio, cabendo tambm a ao direta de inconstitucionalidade por qualquer das pessoas indicadas no art. 103". (p. 223).

38

Nas palavras de MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO:


O 1 do artigo 173 determina que a empresa pblica, a sociedade de economia mista e outras entidades que explorem atividade econmica sujeitam-se ao regime jurdico prprio das empresas privadas inclusive quanto s obrigaes trabalhistas e tributrias. Uma primeira lio que se tira do art. 173, 1, a de que, quando o Estado, por intermdio dessas empresas, exerce atividade econmica, reservada preferencialmente ao particular pelo caput do dispositivo, ele obedece, no silncio da lei, as normas de direito privado. Estas normas so a regra; o direito pblico a exceo e, como tal, deve ser interpretado restritivamente. Outra concluso a de que, se a prpria Constituio estabelece o regime jurdico de direito privado, as derrogaes a esse regime somente so admissveis quando dela decorrem, implcita ou explicitamente. A lei ordinria no pode derrogar o direito comum se no admitida essa 41 possibilidade pela Constituio.

evidente que a o Art. 4 da Lei 9.527/97 trata de duas situaes: a do advogado estatutrio (vinculado ao Estado (lato sensu)) e do advogado com relao de emprego (este, vinculado s Empresas Pblicas e Sociedades de Economia Mista). O dispositivo em questo (Art. 173, II, da CRFB), no que tange a sua inconstitucionalidade, aplica-se apenas aos advogados empregados. Alm dos dois fundamentos da ADI 3396, outros dispositivos constitucionais podem ser elencados como parmetro para a correta adequao da norma jurdica infraconstitucional para com a Lei Maior.

Conforme j mencionado, tal dispositivo legal fere o pacto federativo pois no cabe Unio lesgislar para todos os profissionais atuantes em todas os entes da federao. correto que cada ente federativo normatize as questes dos

Agentes Pblicos eles vinculados.

Outro ponto de destaque diz respeito liberdade profissional. O Art. 5, XIII garante a liberdade profissional, atendidas as qualificaes que a lei estabelecer. Cabe a lei de regncia da profisso estabelecer os requisitos necessrios para a realizao de cada atividade laborativa. Neste caso, somente tem validade a Lei 8906/94, pois esta a lei que regulamenta a profisso. O dispositivo da Lei 9527/97 est eivado de abuso de poder no sentido que enfraquece a figura dos
41

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Op. cit. p. 282

39

Procuradores, ainda que no tenha como objetivo regular o exerccio da profisso. Funcionaria como uma espcie de Estatuto Paralelo da Advocacia.42

Por fim, h o direito propriedade. Se a Carta Magna no se manifesta no sentido de afirmar que as verbas provenientes de honorrios de sucumbncia pertencem Administrao Pblica, conclui-se que as mesmas esto asseguradas pelo direito de propriedade, constitucionalmente protegido no Art. 5, XXII da CRFB. Nas palavras de CELSO BASTOS e IVES GANDRA:
As restries do direito de propriedade que a lei poder trazer s sero aquelas fundadas na prpria Constituio, ou ento nas concepes aceitas sobre o poder de polcia. No pode a lei colocar fora do domnio aproprivel pelos particulares certos tipos ou classes de bens, o que s dado Constituio fazer. 43

Nestes termos, fica evidente que a verba sucumbencial no faz parte do poder de polcia da Administrao Pblica, logo no se deve admitir norma que retire os honorrios advocatcios da propriedade dos advogados pblicos. Em nenhum momento o ordenamento jurdico brasileiro afirma que os honorrios pertencem Administrao Pblica, portanto trata-se de verdadeira expropriao de bens particulares.

2.3. O Projeto de Lei 2.279/11

O Projeto de Lei 2.279/11, de autoria do Deputado Federal Paulo Rubem Santiago, do PDT/PE tem como principal obejtivo tornar obrigatrio o pagamento de honorrios de sucumbncia aos advogados pblicos.

A proposta altera o Art. 23 da Lei 8.906/94, cuja redao atual :


Art. 23. Os honorrios includos na condenao, por arbitramento ou sucumbncia, pertencem ao advogado, tendo este direito autnomo para executar a sentena nesta parte, podendo requerer que o precatrio,
42

SANDIM, Emerson Odilon. Op. cit. Disponvel em: http://www.ibap.org/artigos/eos0399.htm, acessado em: 12.08.2011. 43 BASTOS, Celso e GANDRA, Ives. Op. cit. p. 119

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quando necessrio, seja expedido em seu favor.

De acordo com o projeto, seria acrescentado um Pargrafo nico na redao do artigo com o seguinte teor: Pargrafo nico: O disposto neste artigo aplica-se tambm aos advogados pblicos inscritos na OAB.

O Projeto de Lei contemplaria no s os Procuradores dos Estados e Municpios, mas tambm membros da AGU e da Defensoria Pblica. Segundo seu autor, justifica-se por reprimir o tratamento desigual dado aos Advogados Pblicos em relao aos Advogados Particulares. Atualmente, o projeto, que tramita em carter conclusivo 44, aguarda parecer na Comisso de Tributao e Finanas. 2.4. O comportamento de diferentes Procuradorias no Brasil

Distantes da possibilidade de ignorar todo o alarde em torno da problemtica relativa aos honorrios de sucumbncia dos Procuradores, tais rgos pblicos vm buscando as mais diferentes sadas para lidar com a questo. Algumas delas sero expostas e analisadas neste segmento do estudo.

No estado do Maranho, por exemplo, de acordo com matria veiculada pelo jornalista Dcio S45, famoso reprter poltico do jornal Estado do Maranho morto sob circunstncias minsteriosas em abril passado, em seu blog, a Procuradoria Geral do mesmo estado teria depositado, em conta particular em nome da associao da categoria, o montante de R$300.000,00 oriundos do pagamento de honorrios de sucumbncia de uma nica ao, movida pelo Estado contra a empresa de transporte coletivo Julle.
44

Rito de tramitao pelo qual o projeto no precisa ser votado pelo Plenrio, apenas pelas comisses designadas para analis-lo. O projeto perder esse carter em duas situaes: se uma das comisses o rejeitar; se, depois de aprovado pelas comisses, houver recurso contra esse rito assinado por 51 deputados (10% do total). Nos dois casos, o projeto precisar ser votado pelo Plenrio. Disponvel em http://www2.camara.gov.br/agencia/noticias/73495.html, acessado em 19/12/2012, s 21:55. 45 S, Dcio. Disponvel em: http://www.blogdodecio.com.br/2010/11/29/pge-deposita-honorariosde-procuradores-na-conta-de-associacao/, acessado em 20/09/2011, s 16:14.

41

De acordo com a Lei Complementar que estrutura a carreira de Procurador no Estado, LC 065/2003, os honorrios de sucumbncia devem ser despositados em conta especfica oficial para rateio entre os membros ativos da Procuradoria, desde que desempenhem as atribuies previstas no Art. 132 da CRFB. Ocorre que, na poca da veiculao da notcia, ano de 2010, o Secretrio de Planejamento do Governo Fbio Gondim realizava uma espcie de confisco com toda receita oficial, com o objetivo de fazer caixa. O Secretrio apenas liberava a verba aps anlise minuciosa a respeito da real necessidade do gasto do dinheiro.

Com isto, a Procuradoria foi acusada pela imprensa local de tentar burlar a averiguao promovida pela Secretaria de Planejamento, agindo em

desconformidade com a lei local que a rege. Por sua vez, a Procuradora-Geral do estado do Maranho, Helena Haickel, confirmou o depsito e afirmou que no h irregularidade na medida pois os honorrios pertencem aos Procuradores, sendo pagos pela parte vencida e no com dinheiro proveniente dos cofres pblicos. A Procuradora, no entanto, no fez meno LC 065/2003.

Em entrevista concedida especialmente para o presente estudo, a Procuradora do Estado do Rio de Janeiro e Professora de Direito Tributrio da UFRJ Vanessa Siqueira revelou que, at o ano de 2011, as verbas oriundas dos honorrios de sucumbncia nas causas em que a parte vencedora era o estado do Rio de Janeiro, eram alocadas no Centro de Estudos Jurdicos da PGE/RJ, o Cejur. Atravs deste fundo, a Procuradora realizou dois cursos de ps graduao.

O Cejur faz parte da estrutura da PGE/RJ e possui as seguintes atribuies:


Compete-lhe manter atualizado o servio de informao legislativa, jurisprudencial, de smulas e de pareceres normativos da PGE; planejar e promover cursos, seminrios, aulas, palestras e conferncias de carter jurdico; organizar e controlar as atividades de estgio de advocacia, editar a "Revista de Direito da Procuradoria Geral" e promover a sua publicao, alm de divulgar toda matria de natureza jurdico-administrativa de interesse da Procuradoria-Geral do Estado. 46
46

Disponvel em: http://www.pge.proderj.rj.gov.br/estrutura.asp, acessado em 08/06/2012 s 16:38.

42

A partir de 2011, os honorrios de sucumbncia dos Procuradores do Estado do Rio de Janeiro passaram a ser rateados. O rateio funciona de modo a submeter o Procurador-Geral e os demais Procuradores ativos ao recebimento de seu quinho, originado da diviso igualitria de todos os honorrios de sucumbncia recebidos durante o ms.

Procuradora do Municpio do Rio de Janeiro desde 1995, Andrea Veloso Correia, informou, em entrevista concedida com o objetivo de colaborar com o presente estudo, que os honorrios de sucumbncia so, como outrora na PGE/RJ, revertidos em cursos e especializaes para os Procuradores. 2.5. A questo do Teto Salarial Constitucional

Tema de bastante relevncia no presente estudo, a questo do teto salarial estabelecido pela Constituio Federal de 1988 aos Procuradores de Estados e Municpios ainda se apresenta envolta de contradies no que diz respeito s verbas de sucumbncia entrarem ou no no clculo do teto remuneratrio.

Apesar da jurisprudncia do STF apresentar-se no sentido de que tais verbas devem entrar no clculo do teto, so muitas as Procuradorias que negam tal entendimento, com base em pareceres e no argumento de que deve-se respeitar o direito adquirido e que estas seriam verbas de vantagem pessoal e, por isso, no devem ser calculadas tendo como referncia o limite estabelecido pela Constituio Federal. No entanto, o entendimento do STF e do STJ em relao a questo das vantagens pessoais encontra-se pacificado, no sentido de que, desde a EC 41/2003, as verbas de carter de vantagem pessoal entram no clculo do teto remuneratrio, conforme ser demonstrado a seguir.

43

2.5.1. Aspectos Gerais

Aps a promulgao da Constituio Federal de 1988, vrias emendas constitucionais se sucederam tratando dos limites mximos de remunerao nos Trs Poderes e nos diversos entes da Federao. A mais relevante delas, para o presente estudo, , sem dvidas, a EC 41/2003. Nela foram criados diversos tetos remuneratrios, um para cada entidade da Federao.

Assim, para os servidores da Unio, o limite continuou sendo o dos Ministros do STF; para o Municpio, o mximo permitido passou a ser o subsdio do Prefeito; e, para os Estados, foram criados 3 tetos, um para os servidores do Judicirio, um para os servidores do Legislativo e um para os servidores do Executivo, este ltimo sendo o subsdio do Governador, in verbis:
Art. 37. A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia e, tambm, ao seguinte: XI - a remunerao e o subsdio dos ocupantes de cargos, funes e empregos pblicos da administrao direta, autrquica e fundacional, dos membros de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, dos detentores de mandato eletivo e dos demais agentes polticos e os proventos, penses ou outra espcie remuneratria, percebidos cumulativamente ou no, includas as vantagens pessoais ou de qualquer outra natureza, no podero exceder o subsdio mensal, em espcie, dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, aplicando-se como limite, nos Municpios, o subsdio do Prefeito, e nos Estados e no Distrito Federal, o subsdio mensal do Governador no mbito do Poder Executivo, o subsdio dos Deputados Estaduais e Distritais no mbito do Poder Legislativo e o subsdio dos Desembargadores do Tribunal de Justia, limitado a noventa inteiros e vinte e cinco centsimos por cento do subsdio mensal, em espcie, dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, no mbito do Poder Judicirio, aplicvel este limite aos membros do Ministrio Pblico, aos Procuradores e aos Defensores Pblicos;

No que diz respeito aos Procuradores, o teto estabelecido o do subsdio dos Desembargadores do Tribunal de Justia, sendo estes limitados a 90,25% do subsdio dos Ministros do Supremo Tribunal Federal.

Cabe introduzir no debate alguns conceitos oriundos do direito administrativo para auxiliar uma melhor compreenso e leitura do estudo proposto. Em primeiro

44

lugar, preciso estabelecer as diferenas entre subsdio e remunerao. A nomenclatura subsdio, utilizada no texto constitucional de 1967, inexiste no texto original da Constituio de 1988, todavia, a Emenda Constitucional n 19/1998 passou a prev-lo.

De acordo com a autora MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO:

Com isso*, passaram a coexistir dois sistemas remuneratrios para os servidores: o tradicional, em que a remunerao compreende uma parte fixa e uma varivel composta por vantagens pecunirias de variada natureza, e o novo, em que a retribuio corresponde ao subsdio, constitudo por parcela nica, que exclui a possibilidade de percepo de vantagens pecunirias variveis. O primeiro sistema chamado pela Emenda de remunerao ou vencimento e, o segundo, de subsdio. 47

Os Procuradores Pblicos enquadram-se na categoria de Agentes Pblicos remunerados atravs de subsdios, tais e quais os membros do Legislativo, Executivo e Judicirio de todos os entes da federao; membros do Ministrio Pblico; integrantes da Advocacia Geral da Unio; Defensores Pblicos; Ministros dos Tribunais de Contas da Unio; servidores pblicos policiais; e,

facultativamente, os servidores pblicos organizados em carreira, conforme Art. 39, 8 da CRFB.

A fixao e alterao dos subsdios dos Agentes Pblicos s poder ser concebida atravs de lei, com exceo dos Deputados Federais e Senadores, Presidente e Vice-Presidente da Repblica e dos Ministros de Estado, nos quais a competncia exclusiva do Congresso Nacional.

Muitos Tribunais de Justia de diferentes estados da federao, bem como o Superior Tribunal de Justia j proferiram decises declarando que as verbas de sucumbncia devem ser consideradas para o clculo do limite constitucional de sua remunerao.
47

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Op. Cit. p. 532. * A Emenda Constitucional 19/1998

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Na deciso do Tribunal de Justia do Estado de Rondnia, ao julgar Mandado de Segurana impetrado pelos Procuradores do Municpio de Porto Velho, observa-se:
EMENTA. AC. Reexame necessrio. Procuradores municipais. Teto remuneratrio. Constituio Federal. Arts. 37, XI. Honorrios de advogados. Incluso. Clculo. Os procuradores em geral, independentemente do ente pblico a que pertencem, tm como teto mximo de sua remunerao o subsdio dos desembargadores do Tribunal de Justia. Os honorrios de advogados percebidos pelos procuradores devem ser includos no clculo do limite de sua remunerao.

Manifesta-se o Ministro do STJ, Flix Fischer, no RESP 190460 SP de 2004:


EMENTA. ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PBLICO. MUNICPIO DE SO PAULO. PROCURADORES. HONORRIOS ADVOCATCIOS. VERBA DE CARTER NO PESSOAL. INCLUSO NO TETO REMUNERATRIO. A verba percebida por procuradores em razo do exerccio de suas funes, a ttulo de honorrios advocatcios, de natureza pblica, e no se reveste de carter individual, porque paga a todos os procuradores indistintamente, razo pela qual deve ser includa no clculo do teto remuneratrio. (Precedentes.) Recurso conhecido e provido" (RESP 254469/SP).

possvel perceber, a partir do exerto acima, que, para o STJ, os honorrios de sucumbncia tampouco se tratam de verbas de carter pessoal, pois so pagos mediante rateio entre todos os Procuradores.

Do mesmo entendimento compartilha o Supremo Tribunal Federal. Mais recentemente, em 2011, a Ministra do Carmen Lcia decidiu da seguinte forma no Recurso Extraordinrio 634576 SP:
RECURSO EXTRAORDINRIO. CONSTITUCIONAL. PROCURADOR DE ESTADO. TETO REMUNERATRIO: HONORRIOS ADVOCATCIOS INCLUDOS. PRECEDENTES. RECURSO EXTRAORDINRIO PROVIDO. Relatrio1. Recurso extraordinrio interposto com base no art. 102, inc. III, alnea a, da Constituio da Repblica contra o seguinte julgado do Tribunal de Justia de So Paulo: "Procuradores do Estado Verba honorria -Limitao constitucional -No abrangncia -Princpio do direito adquirido -Preservao -Pedido sucessivo acolhido. A verba honorria atribuda aos Procuradores do Estado, decorre de legislao complementar e tem nesta a sua auto-aplicabilidade, no ensejando a aplicao da limitao constitucional de vencimentos ou proventos. Pedido sucessivo acolhido, mas com restrio de sucumbncia. Recursos dos autores e oficial providos em parte, negado o da r" (fl. 582). Tem-se no

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voto condutor do julgado recorrido: "Preservando os princpios da irredutibilidade e do direito adquirido, resulta pertinente afastar a imposio de limite administrativo percepo da verba honorria que legalmente atribuda aos procuradores, embora isto no signifique nulidade do ato em si, mas sua inaplicabilidade neste ponto. Em complemento, arcar a r com o pagamento da integralidade da referida verba honorria atribuda mensalmente" (fl. 594).2. O Recorrente alega que teriam sido contrariados os arts. 2, 37, inc. XI, da Constituio da Repblica. Argumenta que "a verba relativa a honorrios advocatcios paga a Procuradores no constitui vantagem pessoal, j que distribuda entre todos os integrantes da carreira e os Procuradores inativos por critrios objetivos, devendo assim ser includa no clculo do teto constitucional previsto no art. 37, inciso XI, da CF/88" (fl. 759). Apreciada a matria trazida na espcie, DECIDO. 3. Razo jurdica assiste ao Recorrente. 4. Este Supremo Tribunal Federal assentou que as verbas honorrias devem ser includas no redutor do teto remuneratrio, previsto no inc. XI do art. 37 da Constituio da Repblica. Nesse sentido: "AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO DE INSTRUMENTO. CONSTITUCIONAL. HONORRIOS ADVOCATCIOS DE PROCURADOR DO ESTADO. CARTER GERAL: INCLUSO NO TETO REMUNERATRIO. PRECEDENTES. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO"

Tal recurso foi interposto em razo da deciso do Tribunal do Justia de So Paulo no julgamento na Apelao 9130643-54.2004.8.26.0000.

Em um extrato do seu voto, o Desembargador Relator Danilo Panizza aduz:


Por fim, mesmo com as emendas constitucionais invocadas 19/98 e 41/03 no expressam poder de alterar ato jurdico perfeito. O percebimento dos vencimentos com as incorporaes legais no so atingidos, sob o risco de ofensa direta de bsicos princpios constitucionais, como o da irredutibilidade de vencimentos, que ora adoto e concluo, em face da considerao de respeito clusulas ptreas contitucionais. Em decorrncia desta nova colocao jurisprudencial, preservando os princpios da irredutibilidade e do direito adquirido, resulta pertinente afastar a imposio de limite administrativo percepo da verba honorria que legamente atribuda aos procuradores, embora isto no signifique nulidade do ato em sim, mas sua anaplicabilidade neste ponto.

O Desembargador defende em seu voto o posicionamento adotado pelas Procuradorias ao defender que os honorrios de sucumbncia no devem ser adicionados ao clculo do teto remuneratrio. Para estes, trata-se de direito adquirido e de ferimento ao princpio da irredutibilidade de vencimentos.

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No estado de Gois, o Ministrio Pblico requereu medida cautelar liminar para suspender os efeitos da Lei Orgnica da Procuradoria Geral do Estado que estabelecia o rateio dos honorrios de sucumbncia entre os Procuradores. Tal medida foi indeferida pelo TJ/GO e os argumentos utilizados nos votos dos Desembargadores eram de que os honorrios de sucumbncia no esto sujeitos as normas do dinheiro pblico, visto que no se originam dos cofres pblicos e, enquanto verbas particulares, no podem ser computados para efeito de limitao ao teto constitucional.48

Dito isto, de suma importncia que o Supremo Tribunal Federal analise este ponto ao se manifestar a respeito da ADI 3396 que, espera-se, dar fim ao imbrglio relativo questo dos honorrios de sucumbncia dos advogados pblicos.

Alm disso, cabe aos Tribunais de Contas fiscalizar e impedir que situaes como a explicitada na introduo da presente monografia (os super-salrios dos Procuradores em SP) contrariem o posicionamento do STF e extrapolem o teto salarial permitido pela Carta Magna.

2.5.2. Divergncias sobre o teto salarial constitucional dos Procuradores Municipais

Conforme visto, a Constituio de 1988 traz em seu Art. 37, XI os parmetros que estabelecem o teto salarial de seus Agentes Pblicos. A controvrsia surge quando, ao mencionar o parmetro de estabelecimento do teto nos municpios, traz os vencimentos do prefeito como seu limite mximo. Por sua vez, quando se refere aos Procuradores (sem definir se da Unio, Estado ou Municpio), traz como limite os vencimentos dos Desembargadores do Tribunal de Justia, subteto dos Ministros do STF. A questo a ser suscitada: Em qual dos
48

Disponvel em: http://apeg.org.br/portal/index.php?option=com_content&view=article&id=902:negada-liminar-contrahonorarios-sucumbenciais-de-procuradores-estaduais&catid=47:noticias-apeg&Itemid=49, acessado em 10/12/2012, s 17:01.

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parmetros encaixar os Procuradores Municipais?

Tal questionamento foi objeto do Recurso Extraordinrio n 663696, interposto pela Associao de Procuradores Municipais de Belo Horizonte, em 2011, e que, posteriormente, foi reconhecido como questo de repercusso geral.

De acordo com o Ministro Relator, LUIZ FUX:


A questo constitucional versada nos autos apresenta inegvel repercusso geral, j que a orientao a ser firmada por esta Corte influenciar, ainda que indiretamente, a esfera jurdica de todos os advogados pblicos de entes municipais da Federao, com consequncias na remunerao a ser dispendida pela Administrao Pblica

A ao foi interposta contra deciso do Tribunal de Justia de Minas Gerais que vinculou os vencimentos dos Procuradores Municipais aos vencimentos do prefeito. Nas palavras da 6 Cmara Cvel do TJMG: "No h na Constituio Federal qualquer dispositivo que regulamente ou preveja a carreira dos procuradores municipais, o que transferido para a legislao infraconstitucional".

Os Procuradores argumentam que a prpria Constituio no fez distines entre Procuradores de Estados e Municpios, referindo-se, no Art. 37. XI, simplesmente a Procuradores. Onde o constituinte no restringiu, no cabe ao intrprete faz-lo.

Alm disso, estabelecer a remunerao dos Desembargadores como teto para os Procuradores, tanto de Estados, quanto de Municpios, criaria um teto nico para os profissionais atuantes nas profisses jurdicas tpicas de Estado, desempenhadas pelos advogados pblicos, Ministrio Pblico e Defensoria Pblica. Ademais, Desembargadores exercem profisso jurdica enquanto Prefeitos no exercem profisso.

Diferentemente do estado de Minas Gerais, outros Tribunais de Justia j se manifestaram acatando a pretenso dos Procuradores Municipais de ter seu teto

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vinculado ao vencimento dos Desembargadores das respectivas casas. O Tribunal de Justia de Rondnia decidiu desta forma (ver 35) e, no Estado do Rio de Janeiro, temos:
DIREITO CONSTITUCIONAL. TETO REMUNERA TRIO. SERVIDORES DA ADMINISTRAO PBLICA DIRETA. PROCURADOR DO MUNICPIO. ARTIGO 37, XI, DA CONSTITUIO DA REPBLICA, ALTERADO PELA EMENDA CONSTITUCIONAL 41/2003. ANTECIPAO DOS EFEITOS DA TUTELA JURISDICIONAL EM FAVOR DO AUTOR. AGRAVO. NO PROVIMENTO. O procurador municipal tem seu teto remuneratrio baseado no subsdio dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, como os membros do Ministrio Pblico e da Defensoria Pblica. Verba de carter alimentar. Ausncia de prova segura de dano de difcil reparao. Deciso vergastada que se revela moderada e prudente. Aplicao do verbete no 59, da smula da jurisprudncia deste Tribunal de Justia. Recurso no provido.

A ao deve ser julgada em breve pelo Supremo Tribunal Federal, em funo da repercusso geral, e, ao menos este dos vrios questionamentos feitos neste estudo ter uma resposta suficiente para apaziguar os conflitos nos Tribunais em todo o pas.

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3. RELAO ENTRE O PRINCPIO DA IMPESSOALIDADE E OS HONORRIOS DE SUCUMBNCIA No captulo que se inicia, far-se- uma relao entre ambos conceitos jurdicos: Princpio da Impessoalidade e Honorrios de Sucumbncia na seara dos causdicos pblicos. Em um primeiro momento, sero apresentadas as definies doutrinrias do Princpio da Impessoalidade em suas mais variadas vertentes. Em seguida, a questo dos honorrios de sucumbncia vistas pela rbita do Princpio da Impessoalidade sero suscitadas.

3.1. O Princpio da Impessoalidade na doutrina e na CRFB/88

O Art. 37, caput da Constituio Federal apresenta um grupo de princpios sobre os quais os atos e agentes da Administrao Pblica, bem como todos os Poderes da Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios, devem se basear, so eles: Legalidade, Moralidade, Publicidade, Eficincia e Impessoalidade.

O Princpio da Legalidade aparece, neste contexto, como limite e como garantia. limite no sentido de que a Administrao s realiza atos previstos em lei, diferentemente das pessoas que podem praticar qualquer ato desde que no vedados pela lei, e garantia para os administrados de que s se deve cumprir com as exigncias dos Poder Pblico estando estas fundamentadas sobre alguma base legal.

A Administrao deve atuar com moralidade, isto de acordo com a lei. Tendo em vista que tal princpio integra o conceito de legalidade, decorre a concluso de que ato imoral ato ilegal, ato inconstitucional e, portanto, o ato administrativo estar sujeito a um controle do Poder Judicirio.

A publicidade diz respeito transparncia na atuao da Administrao Pblica em todos os seus comportamentos. Alm disso, deve oferecer informaes que constem em seus bancos de dados quando solicitadas em razo dos

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interesses que ela representa quando atua. J o Princpio da Eficincia se traduz na ideia de que Administrao Pblica deve buscar um aperfeioamento na prestao dos servios pblicos, mantendo ou melhorando a qualidade dos servios, com economia de despesas.

Por fim, o Princpio da Impessoalidade, objeto principal do estudo, que aqui ser tratado em suas duas vertentes, conforme conceito defendido pela renomada autora Maria Sylvia Zanella Di Pietro.

A primeira diz respeito ao Princpio da Impessoalidade em relao aos administrados. Significa que a Administrao no pode atuar com vistas a prejudicar ou beneficiar pessoas determinadas.49 Tal viso consequncia direta do princpio da Supremacia do Interesse Pblico, no qual a Administrao Pblica est, por lei, adstrita ao interesse de certas finalidades, sendo-lhes obrigatrio objetiv-las para colimar interesse de outrem: o da coletividade.50

No presente estudo, daremos maior enfoque ao aspecto do princpio em relao prpria Administrao. Desta forma, o mesmo significa, segundo JOS AFONSO DA SILVA:
(...) os atos administrativos so imputveis no ao funcionrio que os pratica, mas ao rgo ou entidade administrativa da Administrao Pblica, de sorte que ele o autor institucional do ato. Ele apenas o rgo que formalmente manifesta a vontade estatal. 51

Acrescenta o Autor que em consequncia, as realizaes governamentais no so do funcionrio ou autoridade, mas da entidade pblica em nome de quem as produzira.

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DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Op. Cit. p. 67. MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Op. Cit. p. 69. 51 SILVA, Jos Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. So Paulo: Ed Revista dos Tribunais, 2003, p. 647.

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3.2. A possvel relao entre os dois institutos

A concluso de que a problemtica dos honorrios advocatcios dos Procuradores de Estados e Municpios poderia ser analisada tambm do ponto de vista do Princpio da Impessoalidade surgiu da leitura da obra Direito Administrativo da autora Maria Sylvia Zanella Di Pietro. Ao deparar-me com a notcia que despertou minha curiosidade acerca do tema 52, instantaneamente fiz a relao entre os dois conceitos.

Se os atos praticados pelo agente pblico so mera manifestao da vontade do rgo Pblico por ele representado e se suas consequncias so de total responsabilidade do Estado, salvo as circunstncias onde h responsabilidade subjetiva do agente pblico, seriam os honorrios de sucumbncia parte dessas consequncias e, por isso, pertenceriam ao Estado e no ao Procurador? O simples fato de ser o Procurador agente pblico tiraria dele o direito ao recebimento dos honorrios, da forma como um advogado privado tem direito a receb-los?

Em toda a pesquisa realizada para a confeco da presente monografia, no me deparei com a relao entre os dois institutos em nenhuma das obras doutrinrias, artigos e consultas jurisprudenciais as quais tive acesso. Creio ser esta uma abordagem indita da problemtica dos honorrios que geraria um interessante debate, pois as concluses advindas deste raciocnio repercutiriam em diversos ramos do direito pblico e privado, pois trata-se de uma interpretao envolvendo diversos conceitos.

Sabe-se que os Procuradores de Estados e Municpios so, ao mesmo tempo, advogados, submetidos ao Estatuto da OAB e merecedores das prerrogativas concedidas pela profisso, e agentes pblicos, por sua vez destinatrios das normas constitucionais e dos princpios ticos e legais que regem a administrao pblica. Em virtude disso, surge a necessidade de um cuidado maior do Tribunais ao proferir decises que dizem respeito a esta categoria
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Pgina 9 do presente texto.

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profissional, pois no h como chegar a um ponto comum sem restringir ou limitar as garantias de uma ou outra faces da Advocacia Pblica. Em suma, este hibridismo caracterstico do causdico pblico ter reflexos na maneira como se conduz as questes relativas a esses profissionais, implicando em concesses e limitaes de prerrogativas e direitos.

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CONSIDERAES FINAIS

O interesse pelo tema apresentado originou-se, conforme demonstrado, pelo contato com uma matria veiculada pela internet sobre os altssimos salrios pagos pela Procuradoria do Municpio de So Paulo a seus Procuradores.

Ao longo do texto, foram apresentadas as diversas implicaes decorrentes da questo da distribuio dos honorrios de sucumbncia no mbito dos Procuradores de estados e municpios. O objetivo principal desta monografia compilar as diversas posies existentes a respeito do tema. Buscou-se apresentar, de maneira imparcial e abrangente, o mximo de informao possvel, estas reunidas mediante uma extensa pesquisa que objetivou trazer para o debate posies de juristas, professores, doutrinadores, magistrados, enfim, conforme j dito, dar o mximo de abrangncia a um tema to rico.

Inicialmente, foram apresentados conceitos bsicos do direito material e processual que so essenciais para o completo entendimento do tema em voga. A questo dos honorrios de sucumbncia foi suscitada de maneira ampla e geral. Houve uma preocupao em situar as Procuradorias enquanto rgo Pblico e os Procuradores enquanto Agentes Pblicos no ordenamento jurdico brasileiro, definindo sua natureza jurdica e seu status constitucional.

Em seguida, adentramos com mais especificidade nos pontos relativos ao tema: a dualidade entre as Leis 9.572 e 8.906; as mais divergentes opinies a respeito de quem deve ser o destinario das verbas de sucumbncia; a ADI impetrada pelo Conselho Federal da OAB que busca a declarao da inconstitucionalidade da Lei 9.572; o Projeto de Lei que tramita na Cmara dos Deputados que quer tornar obrigatria a distribuio dos honorrios de sucumbncia, no s para os membros das Procuradorias, como tambm para AGU e Defensoria Pblica; e, por fim, os desdobramentos da questo no mbito do teto salarial constitucional.

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As entrevistas realizadas com os Procuradores humanizaram a questo e trouxeram informaes muito valiosas de pessoas que h anos vivem essa realidade.

Alm deste objetivo principal de compilao de informaes acerca do tema, trouxe tambm uma nova maneira de enxergar a questo, seja ela atravs do Princpio da Impessoalidade, resguardado pela Constituio Federal no mbito da Administrao Pblica. Espero que esta nova vertente propicie o debate e a discusso, que so a mola propulsora da vida acadmica e da construo do pensamento crtico nas Universidades.

No entanto, gostaria de inserir nesse contexto de concluso de tudo o que foi apresentado, que a questo suscitada revela apenas uma das faces de algo muito maior. Ao longo do processo de redemocratizao de nosso pas, o comportamento dos brasileiros em relao transparncia poltica e administrativa vem se alterando. A preocupao com a idoneidade de nossos representantes 53, a lisura dos concursos pblicos e a exigncia de fiscalizao e publicao de contas pblicas se manifestam de forma concreta atravs de medidas como a Lei da Ficha Limpa54, a atual jurisprudncia do STJ que consolida o entendimento de que o aprovado em concurso pblico tem direito lquido e certo a nomeao, dentro do nmero de vagas, dentre outras importantes vitrias alcanadas durante estas dcadas de vigncia da nossa atual Constituio.
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Neste contexto, possvel destacar o advento da Lei de Improbidade Administrativa, Lei 8.429/82. Em artigo publicado no site da Escola Nacional de Advocacia da OAB, o advogado RAFAEL RESENDE DE ANDRADE destaca: (...)a Lei de Improbidade Administrativa, surgiu, em ltima anlise, como mecanismo de defesa societria perante os abusos e ilcitos cometidos no mbito da administrao pblica, dentre os quais a j conhecida corrupo brasileira. Em relao a isso, o descumprimento aos princpios constitucionais administrativos (art. 37, CF/88) resulta, indubitavelmente, num ciclo vicioso de m gesto pblica que impede a concreta realizao da finalidade dos direitos fundamentais. . Texto disponvel em: http://www.oab.org.br/ena/pdf/rafaelresendedeandrade_combateimprobidadeadm.pdf, acessado em 21/06/2012. s 19:35. 54 A Lei Ficha Limpa foi aprovada graas mobilizao de milhes de brasileiros e se tornou um marco fundamental para a democracia e a luta contra a corrupo e a impunidade no pas. Trata-se de uma conquista de todos os brasileiros e brasileiras. Para garantir que essa vontade popular se reflita nestas e nas prximas eleies, a Articulao Brasileira contra a Corrupo e a Impunidade (Abracci), com o apoio do Movimento de Combate Corrupo Eleitoral (MCCE), apresenta o stio Ficha Limpa um instrumento de controle social da Lei Ficha Limpa e uma ao de valorizao do seu voto. Disponvel em www.fichalimpa.org.br, acessado em 21/06/2012 s 19:42.

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A questo dos honorrios de sucumbncia dos Procuradores Pblicos no diz respeito transparncia das contas de rgos da Administrao Pblica. Os mais que elevados salrios pagos por entes federativos a seus Procuradores no so questo de mal uso de dinheiro pblico ou de dano ao errio, pois sabemos que tal verba no proveniente dos cofres pblicos.

Contudo, o que acredito ser a base de minha pesquisa, a qual me dediquei por inteiro nos ltimos meses, a vontade de se ver cumprir o que foi estabelecido em nossa Carta Magna. Trata-se de verdadeira evoluo desta preocupao poltica da qual falei anteriormente. Acredito que, passada a fase onde lutamos por transparncia e medidas para efetivar a democracia em sua plenitude, nos ocuparemos com fazer valer os princpios constitucionais e ticos que norteiam nossa sociedade.

claro que o caminho longo e ainda temos muito o que crescer como nao, porm cabe a ns, universitrios, acadmicos e futuros operadores do direito, a vanguarda neste movimento. O movimento que buscar trazer para as salas de aula, para o Congresso Nacional, para o Judicirio a ideia de pensar conforme os valores e princpios constitucionais e ticos.

Aguardaremos o posicionamento do Supremo Tribunal Federal a respeito da ADI 3396 para, enfim, talvez responder todas as questes levantadas neste texto. Minha esperana que os Ministros de nossa mais alta Corte decidam conforme a Constituio de maneira ampla, que transcenda a pura letra da lei.

Se pensarmos de uma maneira prtica, lgica, diria at positivada, veramos que os Procuradores nada mais so que advogados, que por meio de concurso pblico, atuam na defesa dos interesses de Estados e Municpios. E como advogados, tem direito a verba honorria proveniente da vitria do ente na demanda, vitria esta conduzida pelos Procuradores, com o mesmo zelo e dedicao que um advogado privado tem para com suas causas.

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No entanto, no podemos esquecer (e o Supremo no pode esquecer) que h uma espcie de Cdigo de tica, de princpios que norteiam os Agentes da Administrao Pblica. Quando um advogado aprovado no concurso pblico da Procuradoria, est sujeito a uma srie de prerrogativas em virtude de sua nova funo. Ter direito a um bom salrio no fim do ms, independente de lograr xito em suas causas, e o mesmo no ocorre na esfera privada. Portanto, da mesma forma onde h bnus, h nus.

Repito aqui o que disse no captulo 3. No podemos ignorar a caracterstica hbrida dos Procuradores que so, tanto advogados, quanto agentes pblicos. Portanto, a classe deve ser tratada de forma diferenciada, mesmo que isso signifique a restrio e limitao de direitos atinentes, ora aos advogados, ora aos agentes pblicos. Se voltarmos ao questionamento feito na introduo deste texto: A quem cabe o percebimento dos honorrios de sucumbncia nas aes onde a parte vencedora um rgo da Administrao Pblica Direta, representado por seu Procurador? Diria que, qualquer que seja a resposta, a mesma deve respeitar os princpios constitucionais e o comportamento tico que se espera de um Agente Pblico desta importncia. Ao tomarmos por referncia as duas faces do Princpio da Supremacia do Interesse Pblico, defendido por Celso Antnio Bandeira de Mello, veremos que h o interesse pblico primrio que o dos indivduos enquanto membros da sociedade; e o interesse pblico secundrio, das pessoas jurdicas de direito pblico, em nosso caso, as Procuradorias e seus agentes.

O mesmo autor afirma que o interesse pblico secundrio s deve ser satisfeito se em concordncia com o interesse pblico primrio. Pois bem, se fizermos uma analogia em que o respeito Constituio e ao teto salarial por ela estabelecido representa o interesse pblico primrio, e que o recebimento dos honorrios de sucumbncia, tal e qual os advogados privados, representa o interesse dos Agentes Pblicos, por sua vez o interesse pblico secundrio,

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concluiramos um s pode existir na medida em que est em conformidade com o outro. Talvez, uma das solues da questo seria ratear os honorrios entre os Procuradores at atingir o limite do teto constitucional, revertendo o montante restante para outras finalidades, como, por exemplo, o custeamento de cursos e especializaes dos prprios Procuradores, como j observado em diversas Procuradorias.

A finalidade da pesquisa no foi de encerrar o debate a respeito do tema, mas sim apontar possveis caminhos, direes em consonncia e respeito com o que dispe a CRFB.

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