CORRUPO. Por qu o Brasil to vulnervel?

Existem coisas que so nada mais nada menos que o resultado de falhas estruturais. Quaisquer medidas que no reparem a estrutura de uma organizao ou sistema sero medidas paliativas. Estamos assistindo nesse momento atos de corrupo cometidos por agentes pblicos que no so do quadro de carreira, conforme a operao da policia federal que recebeu o nome de operao porto seguro. Segundo informaes da imprensa colhida junto Policia Federal, foram dez agentes pblicos indiciados. Os salrios desses agentes vo de R$ 7,9 mil a R$ 26,1 mil, conforme folha de pagamento disponibilizado pelo Portal da Transparncia da Controladoria Geral da Unio (CGU). Nota-se que os cargos so todos inerentes a funes que exige tomada de decises. Faz sentido porque as aes criminosas contra a Administrao Pblica exigem no mnimo decises, cujos responsveis por tom-las, em regra, so aqueles que ocupam ditos cargos de confiana. Entre os indiciados se encontram: O Diretor de Hidrologia da Agncia Nacional de guas (ANA), Paulo Rodrigues Vieira, que tem a segunda maior remunerao bruta entre os indiciados: R$ 23,8 mil; o Procurador-Geral da Agncia Nacional de Transportes Aquavirios (ANTAQ), Glauco Alves Cardoso Moreira, que recebia, ainda de acordo com dados do Portal da Transparncia, R$ 24,9 mil; o Diretor de Infraestrutura Aeroporturia da (ANAC), Rubens Carlos Vieira, com salrio de R$ 23,7 mil; a chefe do escritrio da Presidncia da Repblica em So Paulo, Rosemary Nvoa de Noronha, com salrio de R$ 11,1 mil; a Assessora da Secretaria de Patrimnio da Unio, Evangelina de Almeida Pinho, com remunerao de R$ 9,9 mil; o chefe de gabinete da ANTAQ, nio Dias Soares, com remunerao de R$ 9,2 mil; o Ouvidor da ANTAQ, Jailson Santos Soares, com remunerao de R$ 9,2 mil; Esmeraldo Malheiros Santos, Consultor Jurdico do Ministrio da Educao com remunerao de R$ 8,5 mil; e Mrcio Alexandre Barbosa Lima, funcionrio do Banco de Dados do Ministrio da Educao com salrio de R$ 7,9 mil.

Verificamos, portanto, que os indiciados so ocupantes de cargos de confiana, no integrantes do quadro de carreira. Todos esses cargos so ocupados por pessoas indicadas unicamente por critrios polticos.

O qu isto nos informa? Extramos dessa triste experincia, mais uma entre tantas que j assistimos nesses mais de dez anos de governo do partido dos trabalhadores, a necessidade da sociedade se articular para exigir mudanas estruturais. No temos a pretenso de concluir num artigo todas as medidas merecedoras de apreciao, mas apenas sinalizar inicialmente algumas consideraes que podemos conceb-las como pontos centrais de falhas conceituais da estrutura da Administrao Pblica brasileira. A principal medida de natureza conceitual, que est no enfrentamento de uma cultura concebida e aceita como natural por especialistas e cientista e assimilada pela sociedade, inclusive por fortes grupos organizados da sociedade civil, quero dizer, tem-se concebido como verdade que no h outra maneira possvel de fazer administrao pblica, seno o caminhar ou, pior, a ligao da administrao pblica com a poltica. No podemos negar que a ligao da poltica com a Administrao Pblica necessria, seno inevitvel. O que no
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necessrio e razoavelmente evitvel o caminhar juntos da Administrao Pblica com a poltica. De fato as aes polticas so feitas em todos os nveis da ao humana, inclusive entre as crianas quando fazem pirraa para adquirir o que desejam dos pais, com especial ateno s mames por serem mais vulnerveis aos apelos delas. Essa atitude da criana demonstra a natureza poltica do ser humano, inerente ao ser humano fazer poltica, uma questo de endogenia.

Porm, precisamos distinguir o que podemos considerar medidas polticas, como meios para se atingir resultados nas aes gerenciais, acompanhadas da legalidade e moralidade do que a politizao da estrutura da Administrao Pblica. O interesse pblico precisa para realizar muitas polticas pblicas de pessoas que possuam, alm da competncia tcnica, que sejam bem articuladas e relacionadas para a tomada de algumas decises. Isto no quer dizer politizao, muito menos ilegalidade ou imoralidade, mas pode significar em muitas ocasies o que podemos chamar de fazer poltica. As aes polticas esto presentes tambm nas melhores instituies privadas. Quando ocorre na iniciativa privada a politizao de sua estrutura, da mesma forma vemos condutas que levam essas instituies ao fracasso. Nas muitas das vezes, a politizao na iniciativa privada ocorre quando baixo o nvel de profissionalizao da estrutura empresarial, em regra, isso acontece nas empresas com forte apelo familiar ou razes de natureza afetiva, descompromissada da natureza tcnica. Esse dado comprova que tanto na iniciativa privada como na Administrao Pblica, qualquer outro critrio de gerenciamento que no seja o da competncia, da legalidade e da moralidade, coloca em risco o sucesso daquela administrao.

O que quero dizer ento? Que possvel fazer administrao pblica com a diminuio da politizao de sua estrutura, entendendo esta como os principais cargos e funes responsveis pela gerao de resultados.

Como ento podemos despolitizar a Administrao Pblica? Afastando a presena e aes de polticos da estrutura organizacional. A Administrao Pblica um organismo que precisa e necessita de vocao para aes tcnicas, porque ela opera com expectativas de eficincia, eficcia e efetividade nos resultados de suas aes que so aguardados pela sociedade. A sociedade, por outro lado, espera como expectativas de resultado do poltico a gerao de normas para disciplinar os interesses sociais e a fiscalizao dos atos daqueles que administram. Sendo assim, h perfeita incoerncia no admitir o conflito entre as funes de um poltico com as funes de um executivo na Administrao Pblica.

Em outras palavras, o poltico eleito para propor medidas disciplinadoras atravs de normas jurdicas, cuja finalidade precpua propiciar a paz social atravs de regras de condutas entre os cidados e, tambm, para fiscalizar, na qualidade de representante do povo, a boa administrao do dinheiro pblico. Logo, no pode o poltico estar entre aqueles que sero fiscalizados, simplesmente porque ele se no est fiscalizando, est inevitavelmente ligados aos seus pares que permanecem na funo originria de fiscalizao. H, nesse caso, um conflito muito grande de interesses e inevitvel confronto do principio de segregaes de funes que um principio eminentemente de controle.
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Quando eu digo que necessrio afastar a presena do poltico da Administrao Pblica, significa dizer que o candidato eleito para ocupar uma cadeira no parlamento no pode ocupar cadeira no executivo. Admitir essa hiptese , em primeiro lugar, admitir a traio dos eleitores que confiaram quele candidato o seu voto para lhe dar um assento no parlamento, mediante as promessas feitas com base nas funes parlamentares. O que estamos assistindo so acordos, chamados no mundo da poltica de coligao partidria, cujas bases so a negociao de cargos no executivo a serem distribudos entre os partidos da coligao. Quando um governo apresenta instintos menos democrticos, quero dizer, entende que precisa impor suas vontades nas suas aes, a pretexto de que precisa acelerar medidas com vistas a atender o interesse pblico, a coligao partidria no suficiente e passa a formar o que passamos a conhecemos pelo nome de governo de coalizo. Formado o chamado governo de coalizo, cujos personagens e atores aceitam tal coalizo pela promessa de cargos, aumenta-se a base do governo no parlamento, facilitando a aprovao de seus interesses e fatalmente comprometendo o maior dos bens de uma sociedade evoluda, que a democracia, na medida em que todas as pretenses do governo sero aprovadas mediante o acordo firmado. Ocorre que tal facilidade de governabilidade tem um custo muito alto, em face do aumento dos compromissos a serem cumpridos. Esse fenmeno gera o aumento da mquina pblica como nica condio que o governo enxerga para saudar os compromissos assumidos durante a campanha eleitoral.

Percebe-se, portanto, que o primeiro compromisso do governante no com suas promessas aos cidados e, sim, com aqueles que o apoiaram, da o aumento de ministrios, secretarias, cargos de confiana e demais cargos de nveis inferiores para atender todos os interesses, incluindo a ausncia de concursos pblicos com o firme propsito de aumentar a mquina pblica atravs da terceirizao. Nesse caso a terceiriza funciona como valores polticos mais baratos para servir os colaboradores dos nveis mais baixos. Inclui-se nesse mercado o uso de fundaes, essas surgem como uma forma de justificativa de promover mais dedicao pesquisa, visto que tais fundaes, por lei, somente podem ser contratadas e includas na estrutura da Administrao Pblica para auxiliar a pesquisa cientfica, como por exemplo, as chamadas fundaes de apoio s Universidades Pblicas ou de outras Instituies que desenvolvem trabalhos de pesquisas.

Na prtica, percebeu-se que tais fundaes trazem para a Administrao Pblica toda sorte de terceirizados, consistindo tal prtica em perfeito afrontamento Constituio brasileira, cuja regra para o ingresso na Administrao Pblica o concurso pblico. Essa prtica tambm vista como um capital poltico para oferecer queles que formaram o governo de coalizo, no s com a contratao de mo de obra, como tambm para oferecer como meta dos acordos partidrios, a ocupao de funes de direo de tais fundaes. Podemos ento ter uma noo do perigo que a ligao da Administrao Pblica com a poltica. Entre outras consequncias que essa prtica em que se confunde poltica com administrao traz, o aumento irresponsvel da despesa pblica.
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Em face dessa realidade no vejo alternativas como medida curativa para diminuir a vulnerabilidade do Brasil corrupo, seno afastar qualquer possibilidade de participao de polticos seja ela simples ligao ou efetiva presena nas coisas da Administrao Pblica. Como falei no incio, trata-se de enfrentar um paradigma cultural com meios que sejam capazes de promover uma metania de mentalidades para deixar bem claro a definio de funes de um parlamentar e de um executivo pblico. Na medida em que a regra legal estabelecer que os candidatos a funes polticas, concebendo-se essas como quelas prprias do parlamento, no podero ser indicados para ocupar cargos em ministrios e secretarias, damos um incio ao afastamento de polticos das coisas inerentes s funes de administrao.

Essa medida isoladamente no suficiente porque, sem dvidas, a classe poltica passar a exigir a indicao de todos os cargos, colocando o governante refm das indicaes transformando-o em mero cumpridor das indicaes atravs da nomeao. Assim, se v necessrio novo marco legal para proibir o preenchimento de qualquer cargo de direo, cujos atos so de natureza decisria, atravs dos chamados cargos de confiana. Atualmente esses cargos obedecem a critrios unicamente polticos, sem qualquer preocupao de natureza meritocrtica, ou seja, quero dizer, so cargos preenchidos por pessoas com ligao ntima com parlamentares ou ex-parlamentares ou, ainda, ex-secretrio, ex-ministro, ex-presidente ou qualquer outro ator poltico em atividade poltica, em regra em atuaes partidrias.

Na experincia que venho recolhendo ao longo dos anos como consultor jurdico e professor, me deparo, costumeiramente, com situaes de irregularidades em processo de licitaes decorrente decises de agentes pblicos ocupantes de funes de confiana, as mais berrantes e inimaginveis. No raras vezes os Servidores do quadro de carreira esto mais preparados do que seu superior, ora ocupante de um cargo por indicao poltica. Fenmeno no menos interessante observar que raramente ou quase nunca se v a nomeao para funes de confiana de um servidor de carreira. no mnimo curioso o fato, merecedor de se constituir um problema a ser investigado em uma tese cientifica, mas provavelmente na rea de Recursos Humanos, a razo de no se encontrar na administrao Pblica brasileira servidores pblicos dos quadros de carreira que possam ser considerados de confiana da alta direo de uma Administrao. Esses servidores costumeiramente ocupam cargos comissionados que no se confunde com funo de confiana porque estas so atribuies que importam a direo com poderes para tomar decises, ao passo que aqueles se constituem em funes as quais se atribuem uma gratificao pelo exerccio de certa atividade alm de suas atribuies normais do cargo, onde cargo uma expresso prpria daquele que integra o quadro efetivo da Administrao Pblica, cujo ingresso se deu por concurso pblico. Ficou evidenciado no episdio conhecido como operao porto seguro da Policia Federal que a corrupo operava-se atravs de agentes pblicos ocupante de funes de confiana, pessoas de intima ligao com os altos escales do Governo Federal. Podemos, entretanto, nos adiantar em afirmar que as funes de confiana no so atribudas aos Servidores do quadro de carreira porque esses j se encontram na estrutura do sistema, no podendo se constituir em bice ao uso da moeda poltica tal como se tem constitudo as funes do confiana.
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Outro aspecto lesivo ao interesse pblico com aparente dano ao errio decorrente da reiterada prtica de indicao poltica para as chamada funes de confiana, a falta de continuidade do ocupante daquela funo de confiana que muda segundo os interesses e gosto da nova direo de uma Administrao. comum fazer investimento com recurso pblicos, em capacitao desses agentes pblicos, podendo encontrar inclusive agentes realizando altos estudos em renomadas instituies de ensino. To logo ocorre a substituio da direo superior, esse agente desocupa a funo de confiana e leva o conhecimento adquirido na Administrao Pblica para a iniciativa privada. Assim, ocorre sucessivamente nas administraes seguintes, formando aes sucessivas ao longo dos anos de danos e desperdcios de dinheiro pblico. No menos importante ressaltar que esses danos aparecem tambm na alternncia que no permite a sustentabilidade de procedimentos e rotinas acompanhadas de inteligncias adquiridas com a experincia prprias do servio pblico.

Ainda como medida curativa ao combate vulnerabilidade do Brasil corrupo, podemos identificar um fato que no se tem noticiado, muito embora tenhamos a previso no sistema jurdico brasileiro, que trata da responsabilizao daquele que nomeou por indicao poltica um agente pblico que foi apanhado em corrupo ativa ou passiva. A esse fenmeno jurdico damos o nome de dever in elegendo, ou seja, o dever que se atribui quele que nomeou determinada pessoa para ocupar uma funo pblica sem preencher as qualidades necessrias pertinentes capacidade tcnica, moral e tica. Ento, mas uma vez, podemos nos adiantar em afirmar que em regra no vemos a responsabilizao decorrente do dever in elegendo daquele que nomeou, obviamente porque sua nomeao foi em virtude de natureza poltica, logo, aquele que tem o dever de bem eleger apenas seguiu um pedido ao qual estava obrigado pelos compromissos assumidos por fora da coalizo partidria. como se fosse punir injustamente algum por algo que ele no fez. Em outras palavras, teramos que punir quem indicou e no quem nomeou, ocorre que quem indica no possui responsabilidades, mas sim quem tem o dever de nomear. Esse mais um prejuzo que a participao da poltica nas coisas da Administrao Pblica traz. Muitas outras situaes presentes no sistema poltico brasileiro e nos atos de governana na Administrao Pblica brasileira merecem e precisam ser repensadas. Entretanto, nossas consideraes aqui pretenderam iniciar um questionamento que entendemos ser a matriz da questo que resolvemos chamar de problemas estruturais na conduo da Administrao Pblica. Pelos fatos recentes da poltica brasileira percebemos que o problema estrutural se encontra no desestruturado sistema jurdico, quanto ausncia de marco legal para tratar a relao promiscua, que se d entre o exerccio e a forma de se fazer administrao pblica com a poltica, onde se mistura e se confunde o papel e as funes dos Poderes da Repblica. Na atual conjuntura poltica, onde se tem misturado o interesse privado com interesse pblico, conduta mais evidenciada e notabilizada no governo atual, desde o inicio do governo do ento ex-presidente Lula, acabou por resultar um outro fenmeno scio jurdico como verdadeira anomalia sistmica, que foi a presena marcante do Supremo Tribunal Federal que se viu obrigado a exercer em muitas ocasies o papel do legislativo, em funo de sua clara ausncia no exerccio do seu papel de legislar e criar marcos legal para disciplinar situaes que vem surgindo em funo da acelerada dinmica de crescimento do Brasil. Tal fato se deu em virtude do conflito de papeis e da desmesurada participao e interesse do legislativo nos assuntos do Poder Executivo, abandonando seu papel para o qual o povo o constituiu atravs do voto, passando a se envolver em constantes briga, inclusive entre a prpria base aliada do governo na disputa por cargos no Poder Executivo.
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Essas razes comprovam a necessidade de se fazer cumpri o papel constitucional de cada poder, considerando que este exercido pelo povo atravs de seus representantes. Como medida efetiva e curativa, entendo que o incio deve se dar basicamente entre outros que completariam e aperfeioaria o controle e o combate corrupo brasileira, onde se inclui um novo marco legal penal para crimes contra a Administrao Pblica, e o tratamento das funes de confiana, onde essas passariam a ser ocupadas exclusivamente por servidores de carreira e a proibio de parlamentares ocuparem cargos no executivo. Essas proibies afetariam o conflito entre os interesses privados e partidrios pela falta de instrumento para materializar tais interesses, privilegiando o interesse pblico promovendo a liberdade e autonomia do Executivo para indicar, criar e nomear agentes pblicos comprometidos com a mquina pblica, dentre aqueles que a integram e apresentem melhores qualificaes, gerando maiores motivaes de seus integrantes e valorizando a carreira pblica, considerando que esta a mola propulsora de servios pblicos com mais qualidade.

Genildo Gomes de Jesus Advogado especialista em Direito Administrativo, licitaes e contratos; especializado em Administrao Pblica pela FGV/RJ e especialista em Gesto Empresarial pelo ICTE Business School Lisboa Portugal e cursando o doutorado em direito constitucional na Universidade de Buenos Aires Argentina. professorgenildo@gmail.com www.genildogomes.com.br