EL APOYO DE LA UNIN EUROPEA AL TRATADO SOBRE EL COMERCIO DE ARMAS: UNA APUESTA CONCRETA POR EL MULTILATERALISMO EFICAZ *

Por LUIS N. GONZLEZ ALONSO Profesor titular de Derecho Internacional Pblico y Relaciones Internacionales 1 Universidad de Salamanca Revistas@iustel.com Revista General de Derecho Europeo 22 (2010)

RESUMEN: Tras tres aos de consultas, debate y reflexin bajo distintos formatos en su seno, la Asamblea General de Naciones Unidas decidi el 2 de diciembre de 2009 convocar formalmente una conferencia internacional, que habr de celebrarse en 2012, con el objetivo de elaborar un Tratado sobre el Comercio de Armas. Activamente implicada desde un principio en los esfuerzos tendentes a la consecucin de un tratado de estas caractersticas, la Unin Europea ha reforzado en 2010 su compromiso con este proceso que entra ahora en su fase decisiva y tambin ms delicada. Parece ste, pues, un buen momento para reflexionar sobre el significado y alcance de esta lnea de actuacin concreta, y quiz no demasiado conocida, de la Unin en el marco de su poltica exterior y de seguridad comn, apoyndonos para ello en las medidas aprobadas por el Consejo en la estela de la mencionada resolucin de la AGNU. Al anlisis, ms que del contenido preciso, del sentido y de las implicaciones de estas iniciativas est dedicado el presente trabajo. PALABRAS CLAVE: Accin exterior de la UE; Armas convencionales; Colaboracin UE-UN; Estrategia Europea de Seguridad; multilateralismo eficaz; Poltica Exterior y de Seguridad Comn; Tratado sobre el Comercio de Armas. SUMARIO: I. Introduccin. II. El apoyo de la UE al Tratado sobre el Comercio de Armas en su contexto. III. El valor aadido de la implicacin directa de la UE en el proceso conducente a la celebracin de un Tratado sobre el Comercio de Armas. IV. Reflexiones finales.

Recibido: 19/10/2010. Aceptado: 26/10/2010.

Este trabajo forma parte del proyecto de investigacin Las relaciones entre la Unin Europea y Naciones Unidas: hacia la defensa del multilateralismo eficaz (DER2008-05419/JURI), financiado por el Ministerio de Ciencia e Innovacin. El autor tambin est integrado en el Grupo investigador de Excelencia (GR 247) reconocido por la Consejera de Educacin y Cultura de la Junta de Castilla y Len.

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EUROPEAN UNION SUPPORT FOR THE ARMS TRADE TREATY: A SPECFIC COMMITMENT TO EFFECTIVE MULTILATERALISM
ABSTRACT: After three years of consultation, debate and reflection within its different formats, on 2 December, 2009, the General Assembly of the United Nations decided to formally call for an international conference to be held in 2012 with the aim of drawing up an Arms Trade Treaty. The European Union, actively involved from the beginning in the efforts made towards the achievement of such a treaty, reinforced in 2010 its commitment to this process, which is now entering its most decisive and perhaps most delicate phase. It thus seems to be an apt moment for reflection on the meaning and scope of this specific line of action, perhaps not so well known, within the frame of the EUs Common Foreign and Security Policy. The measures approved by the Council in the aftermath of the resolution approved by the UN General Assembly will form the basis for our reflection, which is devoted more to the analysis of the meaning and the implications of these initiatives than to their precise contents. KEYWORDS: Arms Trade Treaty; Common Foreign and Security Policy; Conventional arms; Effective multilateralism; EU external action; European Security Strategy; EU-UN cooperation.

I. INTRODUCCIN Tras tres aos de consultas, debate y reflexin bajo distintos formatos en su seno, la Asamblea General de Naciones Unidas (AGNU) decidi el 2 de diciembre de 2009 convocar formalmente una conferencia internacional, que habr de celebrarse durante cuatro semanas consecutivas en el ao 2012, con el objetivo de elaborar un Tratado sobre el Comercio de Armas (TCA). Con esta iniciativa se pretende hacer frente, mediante la adopcin de un instrumento jurdicamente vinculante que establezca normas internacionales comunes del mayor calado posible, a los problemas relacionados con el comercio no regulado de armas convencionales y su desviacin al mercado ilcito . Activamente implicada desde un principio en los esfuerzos tendentes a la consecucin de un tratado de estas caractersticas, la Unin Europea ha reforzado en 2010 su compromiso con este proceso que entra ahora en su fase decisiva y tambin ms delicada. No es mucho, en efecto, el tiempo del que se dispone para preparar la conferencia y muy numerosos los obstculos que podran hacer fracasar las negociaciones. El cambio de posicin de los Estados Unidos sobre la viabilidad del proyecto abre, sin embargo, una ventana de oportunidad a este respecto tanto para Naciones Unidas como para la propia UE, que ha venido ejerciendo durante los ltimos aos un claro liderazgo internacional en esta materia en aplicacin de su estrategia de promocin del multilateralismo eficaz.
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Resolucin 64/48 de la AGNU, El tratado sobre el comercio de armas (A/RES/64/48), apartados 3-4. Para una aproximacin general a estos problemas y a las implicaciones de la convocatoria de la mencionada conferencia, vid. GARCA MORITN, R.: Hacia un Tratado sobre el Comercio de Armas Convencionales, Anlisis del Real Instituto Elcano 108/2010 de 23.6.2010.

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Parece ste, pues, un buen momento para reflexionar sobre el significado y alcance de esta lnea de actuacin concreta, y quiz no demasiado conocida, de la Unin en el marco de su poltica exterior y de seguridad comn, apoyndonos para ello en las medidas aprobadas por el Consejo en la estela de la resolucin de la AGNU antes mencionada. Me refiero, por un lado y en el plano estrictamente poltico, a sus nuevas Conclusiones sobre el enfoque con el que debera abordarse la preparacin y, en su da, el desarrollo de la conferencia relativa al Tratado sobre el Comercio de Armas ; y, por otro, al acto jurdico a travs del cual muestra su respaldo material a este proceso mediante la organizacin y financiacin de una serie de actividades especficas. En torno, ms que al contenido preciso, al sentido y a las implicaciones de estas iniciativas, giran los comentarios que siguen a continuacin. II. EL APOYO DE LA UE AL TRATADO SOBRE EL COMERCIO DE ARMAS EN SU CONTEXTO Por razones obvias, los denominados aspectos econmicos de la seguridad, y entre ellos las cuestiones relativas al control de la transferencia de tecnologa militar y de las exportaciones de armas, se revelaron desde un principio como un terreno especialmente abonado para el consenso entre los Estados miembros y, por lo tanto, para el desarrollo de actuaciones relevantes por parte de la Unin Europea en el marco de su poltica exterior y de seguridad comn . Y no me refiero con ello slo a la eventual definicin de instrumentos o regmenes propios, como el viejo Cdigo de conducta en materia de exportacin de armas , hoy revestido de una nueva dimensin jurdica bajo la forma de Posicin Comn del Consejo , sino tambin a la voluntad de situarse con carcter general a la vanguardia de los esfuerzos internacionales para promover avances significativos en estos mbitos. No en vano, por ejemplo, los Estados miembros de la UE han sido probablemente los que de un modo ms consistente han colaborado, suministrando la informacin pertinente e incitando a otros a hacerlo, con el Registro de
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As aparecan identificados ya en el Informe sobre el posible desarrollo de la Poltica Exterior y de Seguridad Comn, aprobado por el Consejo Europeo de Lisboa en junio de 1992, como uno de los escasos mbitos materiales en los que los Estados miembros estaban dispuestos a actuar colectivamente a travs de su nueva poltica (apartado 35 del Anexo I de las Conclusiones, publicadas en la Revista de Instituciones Europeas, vol. 19, n 2-1992, pp. 749 ss.).
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Aprobado por el Consejo de la UE el 8 de junio de 1998 (doc. 8675/2/98 de 5.6.1998).

Posicin Comn 2008/944/PESC, de 8 de diciembre de 2008, por la que se definen las normas comunes que rigen el control de las exportaciones de tecnologa y equipos militares (DO L 335 DE 13.12.2008, p. 99).

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Armas Convencionales de Naciones Unidas, que comenz a operar precisamente de forma coetnea a la puesta en marcha de la PESC . Con la aprobacin, en diciembre de 2003, de la Estrategia Europea de Seguridad (EES), esta lnea de accin poltica pas a quedar explcitamente encuadrada en uno de los tres objetivos estratgicos a travs de los cuales la UE aspira a defender su seguridad y promover sus valores en el exterior. No cabe, en efecto, un orden internacional basado en el multilateralismo eficaz, y por tanto en el imperio del Derecho, sin instrumentos adecuados de control de armamentos que, tal y como demuestra la experiencia europea, favorezcan un entorno de confianza y estabilidad tanto en su vecindad ms prxima como en el resto del mundo . En la medida en que la UE reconoce que la construccin de este sistema multilateral reforzado, en particular por lo que se refiere al mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales, pasa necesariamente por el fortalecimiento de Naciones Unidas, el respaldo a sus iniciativas en este campo se convierte en una prioridad para la poltica exterior europea . Con independencia de otras actuaciones anteriores de cierto calado, como el apoyo incondicional a la Convencin de Ottawa sobre la prohibicin de minas antipersonal, la intensidad y la visibilidad de este compromiso de la UE se han ido afianzando a lo largo de los ltimos aos en el marco de la aplicacin de la EES. As lo refleja claramente el Informe aprobado a este respecto por el Consejo Europeo a finales de 2008, en el que esta faceta de la accin desarrollada por la Unin como proveedor global de seguridad merece ya una consideracin explcita e individualizada. Junto a su implicacin en el proceso conducente a la elaboracin de un Tratado sobre el Comercio de Armas, el
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El Registro fue creado, en efecto, en virtud de la Resolucin 46/36 de la Asamblea General de NU (A/RES/46/36 de 6 de diciembre de 1991); comenz a operar a principios de 1992 y a recibir informacin de los Estados miembros de la organizacin sobre sus transferencias de armas convencionales en abril de 1993. Para un anlisis crtico de su funcionamiento y del grado de participacin de los distintos grupos de Estados, vid. por ejemplo, y entre otros muchos informes, WEZEMAN, S. T.: The Future of the United Nations Register of Conventional Arms, SIPRI Policy Paper n 4, August 2003. Una Europa segura en un mundo mejor. Estrategia Europea de Seguridad, aprobada por el Consejo Europeo el 12 de diciembre de 2003 (doc. 15895/03, pp. 11-12). En su segunda parte este documento alude, en efecto, a la construccin de un orden internacional basado en un multilateralismo eficaz como uno de los tres objetivos estratgicos de su poltica exterior y de seguridad. Entre otros muchos anlisis sobre el significado y alcance de este concepto y, en general, de la EES, vid. BISCOP, S.; ANDERSSON, J. J. (ed.): The EU and the European Security Strategy. Forging a global Europe, Routledge, London-New York, 2008; DE VASCONCELOS, A. (ed.): The European Security Strategy 2003-2008. Building on Common Interests, EU Institute for Security Studies Report n 5, febrero 2009. Al margen de la propia Estrategia Europea de Seguridad, en sus primeras conclusiones sobre la eventual negociacin de un TCA, adoptadas bajo Presidencia britnica en 2005 cuando an faltaba ms de un ao para que la Asamblea General aprobase la resolucin que formalmente puso en marcha el proceso, el Consejo de la UE haca explcito su compromiso con Naciones Unidas como nico foro que podra promulgar un autntico instrumento universal en esta materia (Consejo de Asuntos Generales, sesin de 3 de octubre de 2005; doc. 12514/05, p. 15).
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Informe destaca bajo esta rbrica, entre otras medidas, la adopcin en 2005 de una Estrategia especfica contra la acumulacin y el trfico ilcitos de armas pequeas y ligeras y de sus municiones, directamente vinculada al Programa de Accin de las Naciones Unidas en esta materia, y que ha convertido a la UE en un actor clave dentro de los esfuerzos internacionales para controlar el efecto desestabilizador que, sobre todo en muchos pases en desarrollo, provoca ese comercio ilcito. Como veremos ms adelante, la transferencia de este tipo de armas debera quedar sujeta a las normas y mecanismos que se arbitren bajo el futuro TCA. Resulta evidente en definitiva, y sin que sea necesario por el momento entrar en mayores detalles, que la UE ha encontrado en este sector concreto de la seguridad un campo especialmente abonado, no ya slo para el consenso entre sus Estados miembros, sino tambin, y como consecuencia de lo anterior, para tratar de proyectar eficazmente su concepcin del multilateralismo sobre una parcela relevante de la realidad internacional. ste es el contexto general en el que se inscribe su apoyo a la celebracin de un Tratado sobre el Comercio de Armas. Lo cierto es que este respaldo ha sido permanente desde los orgenes del proceso, percibindose una clara tendencia por parte de los Estados miembros a encauzarlo cada vez en mayor medida a travs de la Unin. Conviene recordar, a este respecto, que fue una propuesta del gobierno britnico en septiembre de 2004 la que actu como detonante para el inicio de los trabajos en el seno de la Asamblea General de NU que conduciran, dos aos despus, a la aprobacin de la primera resolucin relativa al TCA . Entre los copatrocinadores de este texto tan slo figuraba, junto al Reino Unido, otro Estado miembro de la UE, Finlandia, si bien todos los dems votaron tambin a favor. Cosa que no hicieron, por ejemplo, otros actores muy relevantes en el comercio internacional de armas, como China, India o Rusia que se abstuvieron, ni por supuesto los Estados Unidos que, como ya apuntamos antes, fueron los nicos en oponerse al proyecto en aquel momento . La adopcin de esta resolucin fue acogida de inmediato con satisfaccin por el Consejo de la UE, que apenas tard unos das en mostrar, a travs de unas Conclusiones especficas sobre el tema
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, la plena disponibilidad de la Unin y de sus

Estados miembros para desempear un papel activo a lo largo del proceso que entonces

La ya mencionada resolucin 61/89, de 6 de diciembre de 2006 (Hacia un tratado sobre el comercio de armas: establecimiento de normas internacionales comunes para la importacin, exportacin y transferencia de armas convencionales, A/RES/61/89). Todos los detalles acerca del desarrollo de este proceso pueden encontrarse en, KYTMKI, E.: Promoting Discussion on an Arms Trade Treaty. European Union-UNIDIR Project. Final Report, 2010, pp. 38 ss. (disponible en www.unidir.org). Conclusiones del Consejo de la UE Tratado internacional sobre el comercio de armas, de 11 de diciembre de 2006 (doc. 16289/06, p. 15).
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arrancaba formalmente. Este protagonismo se tradujo en aquella fase inicial en las respuestas dirigidas al Secretario General de NU en el marco del proceso de consultas sobre la viabilidad de un TCA que ste puso en marcha en aplicacin de la resolucin 61/89: no slo sus Estados miembros, sino tambin la Unin Europea en cuanto tal present sus puntos de vista a este respecto, haciendo particular hincapi en el valor que como modelo de poltica eficaz de control de la exportacin de armas podra tener el dispositivo aplicado en su seno conforme al Cdigo de Conducta de 1998
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. Sin

embargo, a la hora de facilitar en trminos prcticos la labor del Secretario General y del Grupo de Expertos Gubernamentales por l creado para examinar el centenar de respuestas presentadas por los miembros de Naciones Unidas y valorar la oportunidad de seguir adelante con el proyecto de TCA , no fue todava la Unin Europea sino dos de sus Estados miembros, nuevamente Finlandia y el Reino Unido, quienes financiaron la realizacin de sendos estudios de apoyo por parte del Instituto de las Naciones Unidas de Investigacin sobre el Desarme (UNIDIR) . Con la particularidad, adems, de que la metodologa empleada para su ejecucin obviaba hasta cierto punto la toma de posicin de la UE, asumiendo que although it is undoubtedly helpful to see the views of a regional organizationand it is a welcome contribution to the processthe Secretary-General was called on to seek the views of Member States, and it is they that will ultimately be directly involved in the process to establish an ATT . Tal vez por ello, cuando en diciembre de 2008 la Asamblea General de NU adopt una segunda resolucin abriendo la siguiente fase en el proceso de reflexin sobre la viabilidad de un instrumento global y jurdicamente vinculante destinado a regular el comercio de armas convencionales
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, fue ya la propia Unin Europea quien apareci

como valedora directa del proyecto, no slo en el plano poltico, sino tambin desde la perspectiva del respaldo financiero. En la medida en que la mencionada resolucin sustitua el formato del Grupo de Expertos, que haba funcionado hasta entonces con un

Vid., en este sentido, el Informe del Secretario General de NU de 17 de agosto de 2007 en el que se recogen las respuestas recibidas de los miembros de la Organizacin conforme a lo establecido en el prrafo 1 de la resolucin 61/89 de la Asamblea General (A/62/278 (Part II), pp. 10-12). La respuesta de la UE fue presentada en su nombre por Alemania, Estado miembro que ese momento ejerca la presidencia de turno. La creacin de este Grupo de Expertos Gubernamentales por parte del Secretario General de NU tambin mereci el apoyo explcito de la UE a travs de unas nuevas Conclusiones del Consejo, de 10 de diciembre de 2007 (doc. 16326/07, p. 16). Se trat, en realidad, de un estudio conjunto articulado en dos partes, que fueron hechas pblicas en octubre de 2007 y enero de 2008, respectivamente (PARKER, S.: Analysis of States Views on an Arms Trade Treaty; PARKER, S.: Implications of States Views on an Arms Trade Treaty, ambas disponibles en www.unidir.org).
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PARKER, S.: Analysis, op. cit., p. 2. A/RES/63/240 de 24 de diciembre de 2008.

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carcter bastante restrictivo

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, por el de un Grupo de Trabajo de composicin abierta,

resultaba del mximo inters promover una participacin lo ms amplia e inclusiva posible en el mismo mediante acciones concretas de sensibilizacin dirigidas a aquellos Estados miembros de NU menos familiarizados con los debates acerca del futuro TCA, as como a representantes de la sociedad civil y de la industria afectada. ste fue, en efecto, el objetivo con el que el Consejo de la UE aprob en enero de 2009 una primera Decisin especfica de apoyo operativo al proceso de elaboracin de un Tratado sobre el Comercio de Armas, cuya ejecucin se puso en manos nuevamente del Instituto de NU de Investigacin sobre el Desarme (UNIDIR)
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. Bajo su responsabilidad se

celebraron entre febrero de 2009 y febrero de 2010 diversos seminarios regionales, tratando de cubrir el conjunto de reas geogrficas en las que se consideraba ms necesaria esta labor de concienciacin y buscando implicar, en particular, a todos aquellos Estados que no haban participado en los trabajos del Grupo de Expertos . Esta lnea de actuacin, cuyos resultados se han revelado satisfactorios a la luz del masivo respaldo cosechado por la tercera, y hasta ahora ltima, resolucin de la AGNU de diciembre de 2009 , es la que la UE ha pretendido ampliar y reforzar ahora cuando entramos en la fase decisiva del proceso que desembocar en la Conferencia de 2012 sobre el TCA. Y lo ha hecho, haciendo coincidir por primera vez su toma de posicin poltica acerca de cmo debe abordarse la preparacin de este evento, expresado en trminos muy ambiciosos a travs de las Conclusiones del Consejo de 12 de julio de 2010, y su apoyo operativo mediante la financiacin de un nuevo programa de actividades dirigidas a incentivar la participacin de los Estados miembros de NU en los trabajos del Comit Preparatorio de la Conferencia y a promover, en definitiva, un comunidad de visin lo ms amplia posible acerca de los elementos bsicos del futuro TCA .
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El GEG estuvo integrado por 28 miembros.

Decisin 2009/42/PESC del Consejo, de 19 de enero de 2009, en apoyo a las actividades de la UE para promover entre terceros pases el proceso que conduzca a un tratado sobre el comercio de armas, en el marco de la Estrategia Europea de Seguridad (DO L 17 de 22.1.2009, p. 39). El importe financiero de referencia para la ejecucin de esta Decisin fue de 836.260 euros. En el Informe final del proyecto, antes mencionado (KYTMKI, E.: Promoting Discussion on an Arms Trade Treaty), pueden encontrarse los detalles acerca del desarrollo de estos seminarios regionales as como las conclusiones y propuestas globales resultantes del mismo de cara a la preparacin de la Conferencia de 2012. En efecto, tras un descenso en el nmero de apoyos cosechados por la resolucin de 2008 respecto de su predecesora en 2006, la resolucin 64/48, en virtud de la cual se convoca la Conferencia de 2012, ha conseguido un respaldo masivo en el seno de la Asamblea General (151 votos a favor, entre ellos los de todos los Estados miembros de la UE y el de los Estados Unidos de Amrica; 20 abstenciones y un solo voto en contra). A travs de la mencionada Decisin 2010/336/PESC del Consejo, de 14 de junio de 2010, relativa a las actividades de la UE en apoyo del Tratado sobre el Comercio de Armas, en el marco
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Al igual que en el supuesto anterior, la entidad ejecutora del proyecto ser UNIDIR, bajo la direccin y el control directos de la Alta Representante de la UE para Asuntos Exteriores y Poltica de Seguridad. Ahora bien, los seminarios regionales que se organicen en esta ocasin sern mucho ms ambiciosos y con una participacin ms amplia, al tiempo que ms selectiva. El objetivo fundamental ya no radica ahora en la sensibilizacin o concienciacin sobre la pertinencia de un TCA a travs de foros de dilogo informal, sino en preparar del modo ms eficaz posible la Conferencia de 2012 a fin de garantizar su xito. Para ello, el Consejo de la UE se ha propuesto, por un lado, asegurarse de que los trabajos preparatorios de esta ltima sean incluyentes y capaces de formular recomendaciones concretas, pero tambin, y con carcter ms general, apoyar a los Estados miembros de la ONU para que desarrollen y mejoren las competencias tcnicas a nivel nacional y regional con el objetivo de poner en marcha controles efectivos de las exportaciones y transferencias de armas, que redunden a su vez en la eficacia futura del Tratado sobre el Comercio de Armas . Este doble propsito se ha traducido en una Decisin mucho ms precisa a la hora de establecer el contenido de las acciones que se van a ejecutar, y en la que la Alta Representante se reserva un mayor protagonismo por lo que se refiere a la identificacin de los pases destinatarios y a la seleccin especfica de los participantes en cada uno de los seminarios . Estas iniciativas revelan, en fin, una clara voluntad por parte de la Unin Europea de liderar la fase definitiva de este proceso, empeando por tanto en el envite, y aunque sea a pequea escala, la credibilidad de su poltica exterior y de seguridad comn, as como su capacidad real para promover la lgica del multilateralismo eficaz mediante realizaciones normativas concretas en el seno de Naciones Unidas. Veamos hasta qu punto resulta o puede resultar determinante su contribucin y si la UE est o no en mejores condiciones que otros actores para asumir ese papel con garantas de xito. III. EL VALOR AADIDO DE LA IMPLICACIN DIRECTA DE LA UE EN EL PROCESO CONDUCENTE A LA CELEBRACIN DE UN TRATADO SOBRE EL COMERCIO DE ARMAS A diferencia de lo que puede ocurrir en otros mbitos de su poltica exterior, no cabe duda de que en este campo el protagonismo que aspira a desempear la UE viene avalado por slidos argumentos, que resultan fundamentalmente de su experiencia reciente en la gestin de los problemas vinculados al establecimiento y aplicacin en su
de la Estrategia Europea de Seguridad. En este caso el importe de referencia financiera para su ejecucin asciende a 1.520.000 euros, aunque cubre un perodo de tiempo ms amplio.
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Artculo 1 de la Decisin. Vid., en este sentido, los apartados 2.3.1 y 2.3.2 del Anexo a la Decisin.

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seno de un rgimen internacional efectivo de control de las exportaciones de armas convencionales, que le ha llevado, adems, a tratar de promover o proyectar sus principios en el exterior. A esto se reduce en gran medida, y a fin de cuentas, la lgica de autoproteccin o mera supervivencia que subyace al objetivo estratgico de construir un orden internacional basado en el multilateralismo eficaz: antes de que los nuevos actores emergentes, no demasiado proclives, por cierto, a someterse a este tipo de dinmicas, accedan definitivamente al mando, urge reforzar las instituciones y, en general, el entramado de lo multilateral, con el que tan cmoda se siente y en el que tan bien se desenvuelve la Unin Europea. Conviene no olvidar que de ese mecanismo regional, fundado primero en un simple cdigo de conducta y desde 2008, como ya avanzamos antes, en un instrumento jurdicamente ms caracterizado, participan algunos de los principales exportadores mundiales de armas. Recurdese a este respecto que, tras los Estados Unidos y Rusia, Alemania, Francia y el Reino Unido ocupan, por este orden, las siguientes posiciones en el ranking de proveedores internacionales de armamento convencional. Y si a su volumen de ventas al exterior le sumamos las del resto de Estados miembros de la UE, sta se convertira en el primer exportador mundial de armas . No cabe, sin embargo, realizar con rigor una afirmacin de esta ndole puesto que la produccin y el comercio de armas, municiones y material de guerra han gozado siempre de un estatuto de excepcin en el marco de la integracin europea conforme a la clusula contenida hoy en el artculo 346 del Tratado de Funcionamiento de la UE (antiguo art. 296 del TCE). No existe pues, al menos en el sentido comunitario que hasta ahora hemos dado a esta expresin, una poltica comn de la UE en este sector, si bien en los ltimos tiempos se han ido corrigiendo algunos de los excesos a los que dio lugar la invocacin abusiva de aquella disposicin por parte de los Estados miembros en relacin con cuestiones tales como el control de las exportaciones de productos de doble uso , el rgimen de compras pblicas dentro de la Unin
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o, incluso, el destino de los

Entre los aos 2005 y 2009 los principales exportadores mundiales de armas convencionales fueron, por este orden, los Estados Unidos (30% del total), Rusia (23%), Alemania (11%), Francia (8%) y Reino Unido (4%). Tras ellos aparecen algunos otros Estados miembros de la UE, como los Pases Bajos (tambin con un 4%), Italia y Espaa (3% cada una) y Suecia (2%). En relacin con los datos correspondientes al perodo inmediatamente anterior (2004-2008), todos los miembros de la UE mencionados, excepto el Reino Unido, ganaron cuota de mercado (HOLTOM, P.; BROMLEY, M.; WEZEMAN, P. D.; WEZEMAN, S. T.: Trends in International Arms Transfers, 2009, SIPRI Fact Sheet, march 2010, p. 3). Que, como es bien sabido, no qued sometido a un rgimen autnticamente comunitario y plenamente conforme con la jurisprudencia dictada por el TJCE en la materia durante la dcada de los noventa del siglo pasado hasta mediados del ao 2000, en virtud del Reglamento (CE) n 1334/2000 de 22 de junio (DO L 159 de 30.6.2000). El rgimen aplicable en la actualidad es el recogido en el texto refundido del Reglamento (CE) n 428/2009, de 5 de mayo de 2009 (DO L 134 de 29.5.2009).
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aranceles recaudados con motivo de la importacin de este tipo de material procedente de terceros pases . Aun as, es decir, asumiendo que la autorizacin de cualquier operacin de exportacin de armas incumbe exclusivamente al gobierno del Estado miembro desde el que se realiza, es preciso reconocer que las legislaciones nacionales en esta materia han experimentado un claro proceso de convergencia bajo el influjo de las iniciativas adoptadas en el mbito de la PESC . De tal modo que, ms de una dcada despus de la aprobacin del Cdigo de Conducta de 1998, la UE cuenta con un cuerpo bastante desarrollado de normas comunes destinadas a regir el control de las exportaciones de tecnologa y equipos militares
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; sin duda alguna, el dispositivo internacional ms

sofisticado de todos los que hasta la fecha se han puesto en marcha con objetivos similares en distintas reas geogrficas. Sin perjuicio de las deficiencias que todava presenta este sistema, que no son pocas ni irrelevantes , lo cierto es que sus pilares bsicos son los mismos que aquellos sobre los que debera asentarse el futuro Tratado sobre el Comercio de Armas: una definicin clara y precisa de su mbito de aplicacin material, que debera incluir las armas ligeras y de pequeo calibre; unos criterios comunes y lo ms objetivos posibles a la luz de los cuales examinar las solicitudes de exportacin; un mecanismo eficaz de comunicacin y cooperacin entre los Estados implicados; y, en ltima instancia, medidas que garanticen un alto grado de transparencia en el funcionamiento global del sistema. A estos
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A travs de la Directiva 2009/81/CE del PE y del Consejo, de 13 de julio de 2009, sobre coordinacin de los procedimientos de adjudicacin de determinados contratos de obras, de suministro y de servicios por las entidades o poderes adjudicadores en los mbitos de la defensa y la seguridad (DO L 216 de 20.8.2009, p. 76). Tambin resulta relevante a este respecto, la Directiva 2009/43/CE del PE y del Consejo, de 6 de mayo de 2009, sobre la simplificacin de los trminos y las condiciones de las transferencias de productos relacionados con la defensa dentro de la Comunidad (DO L 146 de 10.6.2009). Vid., en este sentido, las sentencias dictadas por el Tribunal de Justicia de la UE el 15 de diciembre de 2009 en el marco de los recursos por incumplimiento interpuestos por la Comisin contra Finlandia, Suecia, Alemania, Grecia, Dinamarca e Italia (asuntos C-284/05, C-294/05, C372/05, C-387/05, C-409/05, C-461/05 y C-239/06). Claramente perceptible, por ejemplo, en la Ley espaola 53/2007, de 28 de diciembre , sobre el control del comercio exterior de material de defensa y de doble uso (BOE n 312 de 29.12.2007, p. 53670). A diferencia del Cdigo de Conducta que slo estableca directrices ms o menos generales, la Posicin Comn 2008/944/PESC define, en efecto, las normas comunes que rigen el control de las exportaciones de tecnologa y equipos militares. Se trata, como ya hemos apuntado, de un instrumento jurdicamente caracterizado en el mbito de la PESC, que exige de los Estados miembros velar por la conformidad de sus polticas nacionales con las posiciones de la Unin (art. 29 del TUE), si bien es cierto que de acuerdo con las particularidades de esta poltica en cuanto al control de eventuales incumplimientos. En relacin con las mismas puede consultarse por ejemplo, y entre otros muchos, el trabajo de BROMLEY, M.: The Impact on Domestic Policy of the EU Code of Conduct on Arms Exports. The Czech Republic, the Netherlands and Spain, SIPRI Policy Paper n 21, Stockholm, may 2008.
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elementos cabra aadir en el caso del TCA, y habida cuenta de las lagunas que a este respecto presentan todava las legislaciones nacionales de muchos miembros de Naciones Unidas, un amplio programa de asistencia tcnica orientado a acompaar su progresiva implantacin en estos pases. Ni que decir tiene, pues, que la experiencia acumulada por los Estados miembros y las instituciones de la UE en la construccin de su propio rgimen de control de las exportaciones de armas resulta de incalculable valor para afrontar la negociacin de un TCA con vocacin de universalidad. Sobre todo porque el desarrollo de cada uno de los aspectos antes mencionados ha sido problemtico y progresivo, incluso en un contexto tan homogneo como el de la Unin Europea. Recurdese en este sentido que no fue hasta junio del ao 2000 cuando, de acuerdo con la disposicin operativa n 5 del Cdigo de Conducta, pudo adoptarse la Lista Comn Militar de la UE
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, indispensable para

garantizar la plena eficacia de este instrumento; y ello, pese a que desde 1958 exista una lista aprobada por el Consejo, pero que nunca lleg a hacerse pblica, de los productos que podan considerarse cubiertos por la excepcin del viejo art. 296 del TCE. Del mismo modo, los Estados miembros tardaron en precisar, a travs de la denominada Gua del Usuario
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, el alcance de los ocho criterios a la luz de los cuales deben

evaluarse las solicitudes de licencias de exportacin, formulados en trminos forzosamente genricos tanto en el Cdigo de Conducta como en la Posicin Comn de 2008 y cuya interpretacin homognea resulta de vital importancia para evitar discrepancias significativas entre la actuacin de las distintas autoridades nacionales. Y qu decir de la manifiesta insuficiencia durante aos de la informacin suministrada por los gobiernos de buena parte de los Estados miembros, de su alergia a la transparencia en la gestin de sus respectivas polticas de exportacin de armas, que impeda que los informes anuales sobre la aplicacin del Cdigo de Conducta reflejasen realmente el funcionamiento del sistema y si ste estaba propiciando avances sustantivos en la armonizacin de las prcticas nacionales en esta materia .
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Peridicamente actualizada desde entonces; su ltima versin, adoptada por el Consejo el 15 de febrero de 2010, puede encontrarse en el DO C 69 de 18.3.2010, p. 19. En su primera versin fue aprobada en 2003, resultando aplicable desde el 1 de enero de 2004. Con ella se pretende facilitar a los Estados miembros, y en particular a los funcionarios responsables de la autorizacin de las exportaciones, la aplicacin de la Posicin Comn, sintetizando las orientaciones acordadas para la interpretacin de sus criterios y la ejecucin del resto de sus disposiciones. En su versin ms reciente, la Gua aparece recogida en el documento del Consejo 9241/09, de 29 de abril de 2009. Baste recordar, a este respecto, que el primer informe sobre la aplicacin del Cdigo constaba tan slo de cuatro pginas (DO C 315 de 3.11.1999); el ltimo publicado hasta la fecha y correspondiente ya a la aplicacin de la Posicin Comn de 2008, tiene una extensin superior a las 420 pginas (DO C 265 de 6.11.2009). A propsito de este proceso de mejora progresiva en la transmisin de informacin por parte de los Estados miembros y, consecuentemente, en la elaboracin de los informes anuales, vid. BAUER, S.; BROMLEY, M.: The European Union Code of
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En definitiva, la mezcla de ambicin y realismo que a partir de esta experiencia est en condiciones de aportar la UE puede resultar muy til, tanto en la preparacin como en el desarrollo de las negociaciones del futuro Tratado sobre el Comercio de Armas, y refuerza el liderazgo que aspira a desempear, de un modo an ms perceptible si cabe, en esta ltima fase del proceso. A todo ello hay que aadir, adems, la labor que la Unin ha venido desplegando ya en su entorno ms prximo a fin de promover la adhesin de terceros pases a los criterios y principios que inspiran su dispositivo de control de las exportaciones de armas. Esta lnea de actuacin poltica se inici en 2004, con la pretensin de coordinar las actividades exteriores que con ese objetivo llevaban a cabo por separado los Estados miembros
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, aunque ha sido en 2008 cuando el Consejo aprob una accin comn

especfica dirigida, no slo a intensificar ese programa de actividades, sino tambin a situar explcitamente su ejecucin bajo la responsabilidad de las sucesivas presidencias del Consejo
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. A su amparo, stas han puesto en marcha a lo largo de los dos ltimos

aos diversos proyectos de esta naturaleza, fundamentalmente bajo la forma de seminarios con participacin de representantes gubernamentales, en los Balcanes Occidentales, el Magreb y Ucrania
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. Fruto de este conjunto de actuaciones, y en

general de la voluntad de incentivar en el exterior la observancia de polticas responsables de exportacin de armas, la UE ha conseguido que algunos Estados terceros suscriban oficialmente los criterios y principios sobre los que se basa su sistema de control; es el caso de Bosnia y Herzegovina, Canad, Croacia, Islandia, Montenegro y Noruega . Conviene recordar, en fin, que tan importantes como las iniciativas de apoyo a la preparacin y desarrollo de la Conferencia sobre el TCA sern las medidas de acompaamiento, esencialmente desde el punto de vista de la asistencia tcnica, que resultar preciso adoptar de inmediato para garantizar, primero, su eventual entrada en vigor y, despus, su aplicacin efectiva por parte de un buen nmero de miembros de
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Conduct on Arms Exports. Improving the Annual Report, SIPRI Policy Paper n 8, Stockholm, november 2004. Vid., en este sentido, el Sptimo Informe Anual sobre la aplicacin del Cdigo de Conducta de la Unin Europea en materia de exportacin de armas (DO C 328 de 23.12.2005, p. 2). Accin Comn 2008/230/PESC del Consejo, de 17 de marzo de 2008, relativa al respaldo de las actividades de la UE destinadas a fomentar el control de la exportacin de armas y los principios y criterios del Cdigo de Conducta de la UE en materia de exportacin de armas entre terceros pases (DO L 75 de 18.3.2008, p. Los detalles sobre estas actividades pueden encontrarse en el Undcimo Informe Anual sobre la aplicacin de la Posicin Comn 2008/944/PESC del Consejo por la que se definen las normas comunes que rigen el control de las exportaciones de tecnologa y equipos militares (DO C 265 de 6.11.2009, p. 2).
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Ibidem, p. 1.

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Naciones Unidas que no cuentan con la experiencia ni los medios necesarios para hacerlo. Y, en este sentido, la implicacin y el respaldo de la Unin Europea aportan tambin un valor aadido incuestionable en tanto que proveedor fundamental de ayuda en este campo. Si bien es cierto que la articulacin jurdica de este tipo de actuaciones, a caballo entre las polticas de cooperacin y de seguridad de la Unin, ha suscitado recientemente fricciones entre sus instituciones, sobre las que en ltimo trmino ha debido pronunciarse el Tribunal de Justicia
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, no lo es menos que un adecuado

tratamiento de los desafos que plantea la relacin entre desarrollo y seguridad se ha convertido con carcter general en una de las prioridades de su accin exterior. La UE se siente, en efecto, particularmente identificada y comprometida con los esfuerzos internacionales en este terreno, sobre el que considera que puede desenvolverse mejor que otros actores al contar con una combinacin de capacidades e instrumentos de la que aquellos no disponen en igual medida . Claro que todos estos argumentos que avalan el liderazgo que la Unin Europea est en condiciones de ejercer en el marco de este proceso pueden diluirse fcilmente si, llegado el momento, no consigue definir y, sobre todo, defender slidamente sus posiciones sobre el contenido y alcance del futuro Tratado sobre el Comercio de Armas. Los pasos que, como hemos visto, se han ido dando paulatinamente para encauzar el apoyo a este proyecto a travs de iniciativas de la Unin, y no de sus Estados miembros, son alentadores en este sentido. Tambin lo es el mayor protagonismo asumido por la Alta Representante, conforme al nuevo modelo de conduccin de la poltica exterior europea, en la gestin de ese apoyo, claramente perceptible en la Decisin del Consejo mediante la que se regula la colaboracin con UNIDIR durante los dos prximos aos con vistas a la Conferencia de 2012. Es la Alta Representante y no la presidencia de turno, como ocurra con anterioridad, quien acta a todos los efectos como interlocutora
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En el conocido como asunto de las armas ligeras, a propsito de la aprobacin por parte de la UE de un proyecto tendente a proveer a la Comunidad Econmica de los Estados de frica Occidental (CEDEAO) de la financiacin y la asistencia tcnica necesarias para transformar en un tratado internacional la moratoria sobre la fabricacin, importacin y exportacin de este tipo de armas que sus Estados miembros ya venan observando, as como a crear una unidad de armas ligeras dentro de la Secretara tcnica de esta organizacin internacional. En relacin con las implicaciones de esta sentencia del TJCE (20 de mayo de 2008, Comisin c. Consejo, C-91/05) desde el punto de vista de la relacin entre desarrollo y seguridad, vid. GONZLEZ ALONSO, L. N.: Desarrollo y seguridad en la jurisprudencia del TJCE. Los lmites al discurso de la coherencia en la accin exterior de la Unin Europea, Revista de Derecho Comunitario Europeo, n 34, sept./dic. 2009, pp. 867-894. Al margen de las referencias en otros documentos, como el denominado Consenso europeo sobre desarrollo (Declaracin conjunta del Consejo y de los Representantes de los Gobiernos de los Estados miembros reunidos en el seno del Consejo, del Parlamento Europeo y de la Comisin sobre la poltica de desarrollo de la Unin Europea; DO C 46 de 24.2.2006) o la propia Estrategia Europea de Seguridad de 2003, resulta particularmente significativa a este respecto la atencin especfica que a esta cuestin se presta en el Informe sobre la aplicacin de esta ltima, de diciembre de 2008 (doc. 17104/08, p. 12).
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de este organismo de Naciones Unidas y a quien incumbe adoptar las decisiones pertinentes acerca de la organizacin de las actividades previstas. Por lo que se refiere a los trabajos del Comit Preparatorio del TCA, cuya primera sesin se desarroll en Nueva York entre el 12 y el 23 de julio de 2010, la representacin de la UE ha seguido recayendo en la presidencia de turno, en este caso la Presidencia belga. No debe extraar si tenemos en cuenta que la AR no cuenta todava con los recursos humanos necesarios para desempear el amplsimo abanico de funciones que se sitan bajo su responsabilidad tras la entrada en vigor del Tratado de Lisboa y esta prctica se ha convertido, por tanto, en algo habitual mientras se va conformando el Servicio Europeo de Accin Exterior. Sin ir ms lejos, y en el seno mismo del Consejo de la UE, se ha contemplado la posibilidad de que con carcter transitorio la presidencia de turno dirija los trabajos de aquellos rganos preparatorios con competencias en materia de asuntos exteriores, la mayora, que corresponde presidir a un representante de Lady Ashton, entre ellos por ejemplo el Grupo Exportacin de Armas Convencionales (COARM) . S se ha apreciado, no obstante, en esta primera sesin del Comit Preparatorio un cierto repliegue de los Estados miembros a la hora de hacer valer sus posiciones individuales. Frente a una participacin nacional ms activa en las reuniones del Grupo de Trabajo de composicin abierta, transformado, recordmoslo, en Comit Preparatorio de la Conferencia por obra de la resolucin 64/48 de la Asamblea General, tan slo un par de Estados miembros de la UE, al margen del representante de la Presidencia belga, optaron por intervenir directamente en nombre de sus respectivos gobiernos. Y salvo en el caso del Reino Unido, Estado que con su propuesta original en 2004 puso en marcha todo el proceso en el seno de Naciones Unidas, se trat de declaraciones casi testimoniales
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. No lo fueron, sin embargo, las de la Presidencia belga actuando en

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nombre de la Unin, que despleg una actividad muy destacada a lo largo de las distintas reuniones .

Vid., en este sentido, el Anexo II de la Decisin del Consejo 2009/908/UE, de 1 de diciembre de 2009, por la que se establecen las normas de desarrollo de la Decisin del Consejo Europeo relativa al ejercicio de la Presidencia del Consejo, y de la presidencia de los rganos preparatorios del Consejo (DO L 322 de 9.12.2009, p. 28). En efecto, tan slo los representantes de Austria, Blgica y el Reino Unido intervinieron directamente en las distintas reuniones de esta primera sesin del Comit Preparatorio para defender los puntos de vista de sus respectivos gobiernos. El texto de estas intervenciones puede consultarse en http://www.un.org/disarmament/convarms/ATTPrepCom/StatementsMemberStates.html. La representacin de la UE, a cargo de la Presidencia belga del Consejo, fue sin duda la ms activa de todas las delegaciones nacionales a lo largo de las ocho reuniones que tuvieron lugar, interviniendo y presentando documentos especficos en casi todas ellas.
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Todo ello permite albergar esperanzas acerca de la efectividad del liderazgo que la UE pueda ejercer tanto durante las sesiones que restan del Comit Preparatorio como en la propia Conferencia de 2012. Urge, en este sentido, que la Alta Representante asuma cuanto antes el mando puesto que, a diferencia de otros foros como el de la reciente Conferencia de examen del Tratado de no proliferacin de armas nucleares , la Unin cuenta en este caso con algo muy parecido a una poltica comn que defender y, lo que es an mas importante, con posibilidades reales de dejar su impronta en el diseo del primer instrumento jurdicamente vinculante destinado a regular con vocacin de universalidad el comercio internacional de armas convencionales. IV. REFLEXIONES FINALES Es mucho, sin duda, el trabajo que resta por realizar y no menos los escollos que podran frustrar fcilmente la consecucin del Tratado sobre el Comercio de Armas. Es preciso reconocer del mismo modo que, aun consiguindolo, su entrada en vigor no supondra ms que el punto de partida de un largo proceso cuyos frutos visibles tardaran en llegar y dependeran esencialmente de la traslacin generalizada de sus principios a las legislaciones nacionales de los Estados partes, muchos de los cuales experimentaran, adems, graves problemas para garantizar su aplicacin efectiva. Pero lo que resulta incuestionable es que el xito de la Conferencia convocada por Naciones Unidas para el ao 2012, muy relevante en s mismo, representara tambin un xito para la Unin Europea y su estrategia de poltica exterior orientada hacia el fortalecimiento del multilateralismo eficaz. Aunque en una escala limitada y en un sector de la seguridad muy concreto, se trata, en efecto, de una magnfica ilustracin del tipo de iniciativas que la UE puede y debe promover con el objetivo de proyectar consistentemente sus valores, defender sus intereses y reforzar, en consecuencia, su capacidad de influencia en la escena internacional. No slo porque el TCA, en la medida en que persigue el sometimiento de estas transacciones a un nuevo rgimen global jurdicamente vinculante, responda con bastante fidelidad al patrn de comportamiento o al enfoque con el que suele abordarse la respuesta a problemas complejos en el marco de la integracin europea, sino tambin
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No es que la UE no acudiese a esta Conferencia con una slida posicin consensuada (Decisin 2010/212/PESC del Consejo, de 29 de marzo de 2010; DO L 90 de 10.4.2010, p. 8), que fue defendida, adems, a lo largo de los debates por la Alta Representante; pero en materia de no proliferacin nuclear dos Estados miembros gozan de un estatuto especfico y las posibilidades reales de que la Unin consiga en cuanto tal incidir de un modo determinante sobre los resultados finales de un proceso negociador de estas caractersticas son, obviamente, mucho menores. A propsito de la actividad desplegada por la UE en el marco de esta Conferencia, vid. Six-monthly Progress Report on the Implementation of the EU Strategy against the Proliferation of Weapons of Mass Destruction (2010/I), aprobado por el Consejo el 14 de junio de 2010 (doc. 11135/10).

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porque su negociacin y ulterior aplicacin ofrecen a la Unin una buena oportunidad para poner de manifiesto el valor aadido que la combinacin de instrumentos que est en su mano desplegar aporta en supuestos como ste. Y todo ello en el contexto de lo que hasta ahora han sido un firme respaldo a la labor de Naciones Unidas en este mbito y una fluida relacin de colaboracin con algunos de sus rganos. La pertinencia como caso de estudio de este proceso se ve acrecentada, en fin, por el momento en el que se desarrolla: inmediatamente despus de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, cuando el nuevo modelo de gestin de la poltica exterior europea est dando sus primeros pasos y resulta del mximo inters contrastar su eficacia en la prctica. Habr que aguardar, pues, para formular conclusiones definitivas a este respecto y, en general, a propsito de la apuesta concreta por el multilateralismo eficaz que la Unin Europea est realizando mediante su apoyo al futuro Tratado sobre el Comercio de Armas. Una apuesta que, sin embargo y bajo ningn concepto, debera llevarla a descuidar el perfeccionamiento de sus dispositivos internos de control en este campo y la superacin de las contradicciones y la falta de consistencia que todava afectan a la pretendida poltica europea en materia de exportacin de armas.

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