Parte I SISTEMA DE GOVERNO: O MODELO SEMIPRESIDENCIALISTA

I. Introduo II. O parlamentarismo III. O presidencialismo IV. O sistema semipresidencialista V. Origem e desenvolvimento do semipresidencialismo em Portugal 1. Presidncia da Repblica 2. Assemblia da Repblica 3. Governo VI. Origem e desenvolvimento do semipresidencialismo na Frana 1. Presidncia da Repblica 2. Parlamento 3. Governo VII. Adequao do sistema semipresidencialista ao caso brasileiro

Av. Rio Branco 125, 21 andar CEP 20040-006 Rio de Janeiro RJ Brasil Tel.: (21) 2221.1177 Fax: (21) 2221.8192 www.institutoideias.org.br

I. INTRODUO O sistema de governo identifica os mecanismos de distribuio horizontal do poder poltico e, conseqentemente, o modo como se articulam os Poderes do Estado, notadamente o Executivo e o Legislativo. Como se sabe, so dois os modelos dominantes no mundo: o parlamentarismo e o presidencialismo. Mais recentemente, consolidou-se em alguns pases uma frmula hbrida, que combina elementos dos dois sistemas clssicos. Trata-se do semipresidencialismo, modelo que apresenta duas particularidades: os poderes do Parlamento so limitados e o chefe de Estado no desempenha apenas funes cerimoniais ou simblicas, titularizando poderes prprios e efetivos1. Em meio a outros aspectos, o sempresidencialismo conjuga a especial legitimao que caracteriza a eleio direta do chefe de Estado com mecanismos de responsabilizao poltica do chefe de Governo. A seguir, sero apresentadas, de maneira objetiva, as principais caractersticas de cada um dos dois sistema puros. No tpico subseqente, far-se- uma apreciao do sistema semipresidencialista, com nfase em algumas peculiaridades dos modelos que vigem em Portugal e na Frana. Como se observar, o semipresidencialismo representou para aqueles pases o termo final de um longo e tortuoso processo de maturao institucional, propiciando uma equao mais equilibrada entre os Poderes Executivo e Legislativo. Em desfecho, sero expostas as razes pelas quais se sustenta que esta frmula engenhosa de combinao das virtudes dos sistema clssicos adequada para o Brasil, sendo mais conveniente que o presidencialismo puro de nossa tradio republicana. Pretende-se com a proposta neutralizar alguns problemas que vm de longe e so recorrentes, como (i) a superconcentrao de poderes no Executivo, sem mecanismos adequados de controle e responsabilizao poltica; (ii) a refuncionalizao da atividade legislativa, pela atuao concertada de Governo e Parlamento.
Sobre o tema, v., dentre muitos outros, Maurice Duverger, Les regimes semi-presidentiel, 1986, autor que cunhou a designao; Rafael Martnez Martinez, Semi-presidentialism: A comparative study, 1999, p. 10; e Manoel Gonalves Ferreira Filho, O parlamentarismo, 1993, p. 21. 2
1

II. O PARLAMENTARISMO O parlamentarismo tem como caracterstica fundamental a diviso do Poder Executivo entre um chefe de Estado e um chefe de Governo. Este ltimo normalmente denominado Primeiro-Ministro, sendo escolhido pelo Parlamento2. O Primeiro-Ministro depende, para a estabilidade de seu governo, da manuteno do apoio parlamentar. Esta dualidade no Executivo e a responsabilizao do chefe de Governo perante o Poder Legislativo so os traos fundamentais do sistema parlamentarista3. A estrutura do poder segue a repartio tripartite, mas a separao entre os Poderes Executivo e Legislativo no rgida. O chefe de Estado, por sua vez, exerce funes predominantemente protocolares, de representao simblica do Estado. No por outra razo que, em pleno sculo XXI, o posto continua a ser exercido por Monarcas em diversos pases caracterizados por elevados ndices de desenvolvimento econmico e social, como Reino Unido, Dinamarca e Holanda, em meio a outros.

A origem do parlamentarismo remonta Inglaterra do sculo XVIII. Os fatos que se sucederam no sculo anterior criaram o ambiente propcio formao do referido regime. Como destaca Manoel Gonalves Ferreira Filho, O parlamentarismo, 1993, p. 5-6: A partir de 1714, todavia, cada vez menos os monarcas ingleses governaram. Com a morte da rainha Ana, a regra de excluso dos prncipes catlicos do direito sucesso levou o trono casa real de Hanover, com o advento de Jorge I. Este e Jorge II pouco se interessavam pela poltica britnica (britnica e no mais apenas inglesa, pois desde 1707 a Esccia estava reunida Inglaterra). Nem sequer dominavam a lngua. Por isso a incumbncia de presidir o Conselho de Ministros, e, portanto, a de efetivamente supervisionar a gesto dos negcios pblicos, foi pelo rei deferida a um ministro, o Primeiro-Ministro, que os representava nesse Conselho, a ele levando sua opinio e as decises que deveriam ser formalizadas. Na ausncia do rei, por sua vez, o Conselho de Ministros passou a se reunir numa saleta, num Gabinete, da o uso desse termo para designar o prprio Conselho. Com isso veio a fixar-se a idia de que o Executivo use-se o termo de estrutura dualista, cabendo ao monarca a chefia do Estado (essencialmente a sua simbolizao e representao) e ao Primeiro-Ministro a chefia do governo (a superviso diuturna dos negcios pblicos). Sobre o tema, v. tb. Marcelo Caetano, Direito constitucional, v. 1, 1977, p. 67 s. V. Luis Pinto Ferreira, Curso de direito constitucional, v. I, 1978, p. 318; Jos Afonso da Silva, Curso de direito constitucional positivo, 2000, p. 508; Wilson Accioli, Teoria geral do Estado, 1985, p. 351. 3
3

Vrias vantagens so atribudas a esse sistema de governo4. A principal delas tornar a relao entre Executivo e Legislativo mais harmoniosa e articulada. O chefe de Governo , em regra, oriundo dos quadros do Legislativo, sendo indicado pelo partido que obteve maioria nas eleies parlamentares. Esse apoio da maioria facilita a atuao poltico-administrativa. No entanto, no incomum que a maioria do Parlamento retire seu apoio ao Governo, embora isto se d apenas em face de graves divergncias. Nesse caso, ocorre a aprovao de um voto de desconfiana e o Governo substitudo. Em seu lugar, passa a governar um novo Gabinete, que tenha obtido apoio parlamentar. possvel, inclusive, que em uma mesma legislatura o Governo seja substitudo vrias vezes, sem que, para isso, sejam feitas novas eleies parlamentares. No h, portanto, a hiptese de um Governo que no seja apoiado pela maioria do Parlamento. Isso permite, em tese, uma maior eficincia do Governo, que no tem a sua ao obstruda por um Legislativo hostil. Por conta dessa possibilidade de substituio facilitada do Gabinete governamental, o sistema se torna mais propcio superao de crises polticas. Se o Governo no possui mais o apoio do Parlamento, este pode aprovar uma moo de desconfiana, o que leva queda do Gabinete. Observe-se que isso pode se dar por razes polticas, e no apenas por razes ticas. Se o Governo enfrenta uma crise grave, no s por conta de algum procedimento reputado ilegal ou ilegtimo5, mas tambm em razo de uma deciso poltica que tomou, ele substitudo imediatamente, sem que seja necessria a instaurao de um processo complexo e freqentemente conturbado como o de impeachment. O Governo no possui mandato. Ele governa apenas pelo perodo em que goze de apoio parlamentar.

V. Manoel Gonalves Ferreira Filho, O parlamentarismo, 1993, p. 13-4; Wilson Accioli, Teoria geral do Estado, 1985, p. 357e ss. Se o Governo acusado, por exemplo, de corrupo, e tal acusao ostenta a gravidade e a verossimilhana necessrias, ele substitudo de modo imediato. O Governo continua, ento, ntegro, e os antigos governantes podem responder as acusaes sem que disso resulte o enfraquecimento do Governo e prejuzos para a sociedade. 4
5

Por outro lado, o Governo ter tambm mecanismos para evitar a obstruo contnua por parte do Parlamento, solicitando ao Presidente a dissoluo da legislatura6. Pode-se objetar que essa virtude do parlamentarismo tem o seu reverso: nem sempre haver concerto entre o Legislativo e o Executivo, o que provocar instabilidade, com sucessivas trocas de Gabinete7. A constatao, de fato, se confirma na histria. comum que alguns pases parlamentaristas passem por perodos de sucessivas trocas de gabinete. Em 54 anos de ps-guerra, a Itlia j havia conhecido 58 gabinetes8. Mas o inverso tambm se verifica. H casos em que um mesmo gabinete governa por diversas legislaturas. Lembre-se, por exemplo, do que tem ocorrido na Inglaterra, pas em que o Partido Conservador governou por diversas legislaturas (18 anos), sendo em seguida substitudo pelo Partido Trabalhista, que governa desde 19979. O sistema, portanto, nem sempre capaz de prevenir crises, mas oferece mecanismos mais cleres e menos traumticos para sua superao. Alega-se, em relao ao parlamentarismo, que o sistema depende de um ambiente no qual o quadro partidrio seja dotado de racionalidade e no seja excessivamente fragmentado. De fato, a funcionalidade do modelo diminui em situaes nas quais sejam necessrias coalizes complexas, que so menos estveis e supervalorizam o papel de pequenos partidos, quando necessrios composio da maioria parlamentar. Portanto, como regra, o argumento procedente10. Ele desconsidera, no entanto, que o prprio parlamentarismo tende a conformar um
6

Tal instrumento de emprego excepcional, podendo, inclusive, produzir conseqncia contrria ao Governo. Exemplo recente disso ocorreu na Alemanha, onde o Primeiro-Ministro Schrder solicitou a antecipao das eleies. O resultado praticamente empatado do pleito levou formao de um governo de coalizo, chefiado pela lder do partido de oposio, Angela Merkel.
7 8 9

V. Manoel Gonalves Ferreira Filho, O parlamentarismo, 1993, p. 15-6. V. Marco Maciel, Reformas e governabilidade, 2004, p. 20.

Sobre a estabilidade do regime na Inglaterra, v. Luis Pinto Ferreira, Curso de direito constitucional, v. I, 1978, p. 321.

10

Diz aqui em regra porque h contextos em que o sistema se viabiliza mesmo diante de uma maior fragmentao partidria. o que ocorre, por exemplo, em Israel. Isso se d, contudo, em razo de outros elementos particulares ao sistema que no possvel examinar. 5

sistema partidrio mais depurado. De fato, nesse sistema a atividade parlamentar torna-se mais centrada na atuao dos partidos, j que so eles que indicam os Governos. Para mudar o Governo, o povo dever votar de modo a alterar a composio partidria do Parlamento. No Brasil, a percepo geral de que o Presidente da Repblica escolhido pelo povo de modo mais atento e cuidadoso que os parlamentares. De fato, a populao se mobiliza muito mais para a escolha do chefe do Executivo do que para a dos Deputados. Nos pases em que a eleio do chefe de Governo depende do partido ao qual a maioria dos parlamentares pertence, essa ateno especial se transfere, pelo menos em parte, para as eleies parlamentares. Considere-se, sobretudo, que durante o processo eleitoral os partidos j apresentam o quadro partidrio que ocupar, em caso de vitria, a funo de Primeiro-Ministro. Para utilizar um termo usado por Ackerman em outro contexto, h uma institucionalizao do carisma, o que certamente exerce um importante papel no fortalecimento dos partidos. III. O PRESIDENCIALISMO No sistema presidencialista, os poderes da chefia de Estado e de Governo se concentram no Presidente da Repblica11. O Presidente governa auxiliado por seus ministros, que so, em regra, demissveis ad nutum. O Presidente no politicamente responsvel perante o Parlamento. O programa de governo pode ser completamente divergente das concepes compartilhadas pela maioria parlamentar. O presidencialismo possibilita, por exemplo, a coexistncia entre um Presidente socialista e um Parlamento de maioria liberal. Uma vez eleito, o Presidente dever cumprir um mandato. Enquanto durar o mandato, o Presidente no poder ser substitudo salvo procedimentos excepcionais, como o impeachment e o recall ,
O presidencialismo foi concebido pelos constituintes norte-americanos de 1787. Foi essa a forma que encontraram para estruturar a separao de poderes na ausncia de um monarca. 6
11

mesmo que seu governo deixe de contar com o apoio da maioria dos parlamentares e, at mesmo, da maioria do povo. O sistema presidencialista apresenta algumas virtudes

destacveis. A primeira delas diz respeito legitimidade do chefe do Executivo. Na maioria dos pases que adotam esse sistema, a eleio para Presidente da Repblica se faz de forma direta12. Por isso, o eleito goza de grande legitimidade, sobretudo nos momentos posteriores aos pleitos eleitorais. O fato de ter sido o prprio povo que o escolheu torna-o mais habilitado a tomar decises polmicas. O presidencialismo, por essa razo, seria um sistema mais aberto a permitir transformaes profundas na sociedade. por esse motivo que grande parte da esquerda brasileira, ao contrrio do que costuma ocorrer no plano internacional, tem defendido o presidencialismo como sistema de governo adequado ao Brasil13. Alm disso, o presidencialismo garantiria maior estabilidade administrativa, por conta de os mandatos serem exercidos durante um perodo prdeterminado. No Brasil, o Presidente da Repblica eleito para cumprir o mandato e, no curso desse perodo, no pode ser substitudo, a no ser por razes excepcionais, subsumidas s hipteses de crime de responsabilidade, apuradas em processo de impeachment14.
12

Como

acima

consignado,

passa-se

diferentemente

no

Dentre as excees est a ptria de origem do prprio sistema, os EUA. Sobre o tema afirma Manoel Gonalves Ferreira Filho, O parlamentarismo, 1993, p. 11: a eleio do Presidente da Repblica segundo a Constituio de 1787, indireta, cabendo a um Colgio eleitoral diretamente eleito pelo povo, no mbito de cada Estado. Na verdade, hoje uma eleio semidireta, j que os representantes dos Estados eleitos para o Colgio Eleitoral recebem do povo um verdadeiro mandato imperativo para dar o seu voto a determinado candidato. Foi o que teve lugar tanto no plebiscito de 1963 quanto no de 1993. Um dos principais argumentos em favor do presidencialismo o de que, pelo voto direto, o povo pode tomar a deciso de alterar os rumos da vida nacional, e tem na Presidncia da Repblica um instrumento consistente para isso, diante da ausncia dos procedimentos e anteparos institucionais que caracterizam a dinmica parlamentar. Nos termos da Constituio de 1988, cabe ao Senado Federal processar e julgar o Presidente da Repblica nos crimes de responsabilidade, que esto definidos na Lei n 1.079/50. Aps a instaurao do processo de impeachment o Presidente ficar suspenso de suas funes e, caso haja condenao, restar inabilitado por 8 anos para o exerccio de funo pblica (art. 52). A nica experincia brasileira num processo de impeachment ocorreu nos idos de 1992 com o ento Presidente Fernando Collor de Mello. 7
14 13

parlamentarismo, sistema no qual o chefe de Governo pode ser substitudo a qualquer tempo, mesmo que por razes polticas. Por isso, no presidencialismo, o mandato presidencial permitiria que o programa de governo fosse formulado considerando um prazo maior para sua implementao, com ganhos em estabilidade administrativa e previsibilidade da atuao estatal. Entretanto, a despeito dessas vantagens, o presidencialismo tambm no est isento de crticas importantes. A primeira delas refere-se forte concentrao de poder numa s figura, o que potencializa o risco de autoritarismo. Na histria constitucional brasileira, a emergncia de governos autoritrios sempre se deu atravs do fortalecimento do Executivo em detrimento do Legislativo. Foi o que ocorreu tanto na ditadura do Estado Novo quanto no regime militar de 1964. Mesmo em momentos de normalidade democrtica, a presena de um Executivo excessivamente forte tem aberto espao a certas prticas arbitrrias. No Brasil, essa crtica tem sido recentemente desenvolvida a propsito do uso excessivo de medidas provisrias no perodo ps-88. De fato, a ausncia da responsabilidade poltica incrementa em demasia a liberdade de ao do governante. Essas ponderaes so procedentes. No entanto, duas observaes devem ser feitas. Em primeiro lugar, as decises do Executivo so, em regra, controlveis pelo Poder Judicirio, o qual utilizar, como parmetros, tanto as leis quanto a Constituio. Na verdade, a atuao judicial costuma ser mais incisiva no presidencialismo que no parlamentarismo. No se pode perder de vista o fato de que o prprio controle de constitucionalidade tem sua origem no sistema poltico norteamericano, que tambm a matriz do modelo presidencialista de separao de poderes. Embora possam ser identificadas importantes excees em pases que

adotam o parlamentarismo15, em regra, seguro afirmar que, diante das decises do Parlamento, os juzes costumam ser mais cautelosos que perante as decises do Executivo. Em segundo lugar, tanto regimes presidencialistas quanto parlamentaristas esto expostos a degeneraes autoritrias. E h Estados presidencialistas que no so autoritrios. o que se verifica historicamente. Na Amrica Latina, as ditaduras no se implantaram propriamente por conta do presidencialismo, mas em razo da ruptura, pela via dos golpes militares, da ordem constitucional. Por outro lado, a ascenso dos regimes totalitrios na primeira metade do sculo, tanto na Alemanha quanto na Itlia, se deu atravs do sistema parlamentarista. No foram os chefes de Estado que levaram instaurao daqueles regimes de fora e iniqidade, mas Primeiros-Ministros. Outra desvantagem do presidencialismo e esta sim tem gerado graves problemas na vida poltica brasileira a possibilidade de crises institucionais graves causadas pelo desacordo entre o Executivo e o Legislativo. No presidencialismo, de fato, no existem instrumentos hbeis para a soluo rpida e normal de crises polticas, tal como ocorre no parlamentarismo. Ademais, na hiptese de o Presidente no conseguir compor maioria no Parlamento, a execuo dos programas de governo e das polticas pblicas em geral fica substancialmente prejudicada. No parlamentarismo, se ocorre uma incompatibilidade fundamental entre o Parlamento e o Governo, este cai, e forma-se um novo Governo, com apoio parlamentar. Por outro lado, se o Parlamento no consegue formar um novo Governo,

Na verdade, h uma forte tendncia expanso do poder judicial em pases que adotam o modelo parlamentarista. A Alemanha fornece o exemplo paradigmtico, que vem se espraiando por quase toda a Europa. At mesmo a Inglaterra e os pases cujo sistema de governo fortemente influenciado pela matriz inglesa tm adotado crescentes graus de atuao judiciria. o caso, por exemplo, de frica do Sul, Nova Zelndia, Israel e Canad, Estados que, recentemente, vm admitindo a possibilidade do controle judicial da constitucionalidade das leis. V. Ran Hirschl, Towards juristocracy. The origins and consequences of the New Constitutionalism, 2004, p. 169 e ss. 9

15

ou se o Parlamento que est em desacordo com a vontade popular, h mecanismos que permitem a convocao de novas eleies parlamentares. No presidencialismo, essas possibilidades inexistem, e o Governo acaba se prolongando at o final do mandato sem sustentao congressual e sem condies de implementar seu plano de ao. O pas fica sujeito, ento, a anos de paralisia e de indefinio poltica, o que pode gerar srios problemas econmicos e sociais, ou pelo menos, deix-los sem soluo imediata16. Alm disso, a pr-fixao do mandato presidencial pode manter no poder um governante que tenha perdido inteiramente o apoio popular. A destituio de um Presidente somente se dar na hiptese de crime de responsabilidade, pela complexa via do impeachment, ou por outra medida excepcional, que o recall, em que o eleitorado convocado diretamente para se pronunciar acerca da permanncia ou no de um governante no poder17. Ambos so procedimentos custosos e traumticos. IV. O SISTEMA SEMIPRESIDENCIALISTA Sem embargo de suas virtudes, os dois modelos clssicos parlamentarismo e presidencialismo apresentam disfunes importantes. Esses problemas se manifestam tanto no plano da instaurao de regimes verdadeiramente democrticos, quanto no que diz respeito governabilidade, eficincia e capacidade estrutural de superar crises polticas. O modelo semipresidencialista surge como uma alternativa que busca reunir as qualidades desses sistemas puros, sem incidir em algumas de suas vicissitudes. Ressalte-se, desde logo, no se tratar de um modelo hbrido desprovido de unidade e coerncia, um agregado de elementos estanques. Pelo contrrio, trata-se de uma frmula dotada de identidade prpria,
16 17

V. Jos Afonso da Silva, Curso de direito constitucional positivo, 2000, p. 509.

Exemplo recente da adoo desse mecanismo a Venezuela. De acordo com o artigo 233 da Constituio Venezuelana, de 1999. Como se sabe, em 2004 o Presidente da Repblica foi submetido a um recall. Antes desse evento, o pas passava por uma gravssima crise institucional, envolvendo, inclusive, um golpe militar. Com o pronunciamento do povo, teve fim a crise, e o Governo pde voltar a atuar com a legitimidade fora de dvida. 10

capaz de oferecer soluo adequada para alguns dos principais problemas da vida poltica brasileira. No semipresidencialismo, o Presidente da Repblica o chefe de Estado, eleito pelo voto direto do povo, e o Primeiro-Ministro o chefe de Governo, nomeado pelo Presidente e chancelado pela maioria do Parlamento. Assim como no parlamentarismo, no semipresidencialismo tambm tem lugar a dualidade do Executivo, que se divide entre as chefias de Estado e de Governo. Contudo, enquanto no parlamentarismo a chefia de Estado tem funes meramente formais (como as de representao internacional, assinatura de tratados, geralmente a pedido do PrimeiroMinistro), no semipresidencialismo lhe so atribudas algumas importantes funes polticas. Dentre essas se destacam, de modo geral, as seguintes: nomear o PrimeiroMinistro; dissolver o Parlamento; propor projetos de lei; conduzir a poltica externa; exercer poderes especiais em momentos de crise; submeter leis Corte Constitucional; exercer o comando das Foras Armadas; nomear alguns funcionrios de alto-escalo; convocar referendos18. A nota distintiva dos pases que adotam o semipresidencialismo situa-se na maior ou menor atuao do Presidente na vida poltica19. A principal vantagem que o semipresidencialismo herda do parlamentarismo repousa nos mecanismos cleres para a substituio do Governo, sem que com isso se provoquem crises institucionais de maior gravidade. O PrimeiroMinistro pode ser substitudo sem que tenha de se submeter aos complexos e demorados mecanismos do impeachment e do recall. Por outro lado, se quem est em desacordo com a vontade popular no o Primeiro-Ministro (ou no apenas ele),
18 19

Rafael Martnez Martinez, Semi-presidentialism: A comparative study, 1999, p. 13.

Contudo, segundo Rafael Martnez Martinez, Semi-presidentialism: A comparative study, 1999, p. 11, h, independentemente dessas variaes, cinco condies necessrias ao semipresidencialismo: 1. Direct election of the President of the Republic through universal suffrage; 2. The existence of a dual executive power; 3. The granting of ample constitutional powers to the President of the Republic; 4. The President appoints the prime minister and chairs cabinet meetings; 5. The government is accountable to the Parliament. 11

mas o prprio Parlamento, cabe ao Presidente dissolv-lo e convocar novas eleies. Do presidencialismo, o sistema semipresidencialista mantm, especialmente, a eleio do Presidente da Repblica e parte de suas competncias. A eleio direta garante especial legitimidade ao mandatrio, dando sentido poltico consistente a sua atuao institucional. O ponto merece um comentrio adicional. No semipresidencialismo, as funes do chefe de Estado se aproximam daquelas atribudas ao Poder Moderador por Benjamin Constant. O Presidente da Repblica se situa em uma posio de superioridade institucional em relao chefia de Governo e ao Parlamento, mas esse papel especial no se legitima no exerccio da poltica ordinria, mas na atuao equilibrada na superao de crises polticas e na recomposio dos rgos do Estado20. Embora o semipresidencialismo esteja necessariamente vinculado forma republicana, o fato de a chefia de Estado ser exercida por um Presidente eleito no suficiente para caracteriz-lo21. possvel conceber um sistema parlamentarista em que o chefe de Estado tambm seja um Presidente eleito. O fundamental, no particular, que seja titular de competncias polticas significativas.
Tratando do sistema portugus, Fabio de Sousa Coutinho, Leituras de direito poltico, 2004, p. 70, faz uma comparao entre o chefe de Estado no semipresidencialismo e o Poder Moderador de Benjamin Constant: Definitivamente, parece claro que se quis conferir ao chefe de estado o famoso poder moderador que Benjamin Constant havia imaginado para definir os poderes do Rei em uma monarquia constitucional. Recorde-se o teor daquela clebre definio: O Poder Executivo, o Poder Legislativo e o Poder Judicirio so trs foras que devem cooperar, cada um por sua parte, com o movimento geral. Mas quando essas foras desarrumadas se cruzam, se entrechocam, se embaraam, faz-se necessria uma fora que as devolva a seus lugares. Esta fora no pode estar no interior de uma delas, pois serviria para destruir as outras. preciso que ela esteja de fora, que ela seja neutra de todo jeito, porque sua ao se explica por toda parte onde se faz necessrio que ela seja aplicada. Corroborando tal tese est a opinio do j citado Rafael Martnez, Martinez, Semipresidentialism: A comparative study, 1999, p. 13, que diz: the President of the Republic also plays the role of political symbol and moderator of the three State powers, that is, he assumes the role of embodying the neutral power defined by Benjamin Constant as pertaining to heads of State.
21 20

Rafael Martnez Martinez, Semi-presidentialism: A comparative study, 1999, p. 10, a partir das idias de Duverger, caracteriza o semipresidencialismo nos seguintes termos: O sistema semipresidencialista era caracterizado pela eleio do chefe de Estado por sufrgio universal. Ademais, a esse chefe de Estado eram conferidos mais poderes que a um chefe de Estado parlamentarista, o que automaticamente implicava limitao aos poderes do Parlamento. O governo era formado por um gabinete, chefiado pelo Primeiro-Ministro escolhido pelo Presidente. E, finalmente, o governo era responsvel perante o Parlamento, o que conferia ao novo regime algumas das caractersticas do Presidencialismo e do Parlamentarismo. Em suma, estvamos lidando com uma nova frmula para o governo: o semipresidencialismo. (traduo livre) 12

O semipresidencialismo adotado em diversos pases (como Colmbia, Finlndia, Frana, Polnia, Portugal e Romnia)22. A seguir sero examinados dois exemplos: o portugus e o francs, enfatizando-se como o sistema logrou dar cabo de longos perodos de instabilidade institucional, equilibrando a relao entre os Poderes. Em seguida, sero apresentadas as razes pelas quais o sistema tambm pode fornecer ao Brasil maior estabilidade poltica, ostentando sensvel vocao para se consolidar tambm como o sistema de nossa maturidade institucional. V. ORIGEM E DESENVOLVIMENTO DO SEMIPRESIDENCIALISMO EM PORTUGAL23 O constitucionalismo portugus se inicia com a Constituio de 1822, produto da Revoluo do Porto. O modelo no era parlamentarista, mas o do presidencialismo com Rei. Esta primeira Carta foi substituda pela Constituio de 1826, no contexto da Restaurao, com fortalecimento do monarca, que acumulava os Poderes Executivo e Moderador. Nova Carta foi editada em 1838, durando apenas at 1842, quando um golpe de Estado restabeleceu a Constituio de 1926. O constitucionalismo monrquico portugus viveu a sina do provisrio. Em 1911 entra em vigor a primeira Constituio republicana, institucionalizando a Revoluo de 1910 e adotando o modelo parlamentarista puro. Em 1917 triunfa uma revolta militar, instaurando-se a ditadura, que sofre breve refluxo aps a morte de Sidnio Pais, mas que reinstalada em 1926. Em 1933, a Constituio de 1911, j descaracterizada, substituda pela de 1933. O regime ditatorial, conhecido como Estado Novo, liderado por Oliveira Salazar, baseava-se em um Executivo forte, que se sobrepunha ao Legislativo. O sistema era antiparlamentarista e antipartidarista24.
22 23

Rafael Martnez Martinez, Semi-presidentialism: A comparative study, 1999, p. 4.

V., por todos, J.J. Gomes Canotilho, Direito constitucional e teoria da Constituio, 1998; Jorge Miranda, Manual de direito constitucional, t. I, 2003; Jorge Bacelar Gouveia, Manual de direito constitucional, v. I, 2005. J.J. Gomes Canotilho, Direito constitucional e teoria da Constituio, 1998, p. 173. 13

24

Em 1974, com a ecloso da Revoluo dos Cravos, o Movimento das Foras Armadas derruba o Estado Novo e convoca uma Assemblia Constituinte, a ser eleita por sufrgio universal, direto e secreto. Comea a desenhar-se o modelo semipresidencialista. A Constituio de 1976 institui um Poder Legislativo unicameral e o Presidente concentra o poder de veto e de dissoluo da Assemblia da Repblica. O Governo politicamente responsvel perante a Assemblia, que lhe pode opor moo de censura ou rejeitar moo de confiana, pelo voto da maioria absoluta de seus membros. A Constituio de 1976 caracteriza-se pelo equilbrio, at ento indito na histria constitucional portuguesa, entre o Executivo e o Legislativo. Em sua redao atual, a Constituio Portuguesa prev quatro rgos interdependentes de soberania: o Presidente da Repblica, a Assemblia da Repblica, o Governo e os Tribunais (arts. 110 e 111, 1). Exceto pelos Tribunais, que no guardam relao direta com o tema aqui tratado, passa-se a seguir ao exame da composio e atribuies de cada uma dessas instituies. V.1. Presidncia da Repblica O Presidente representa a Repblica Portuguesa, garante a independncia nacional, a unidade do Estado e o regular funcionamento das instituies democrticas. , por inerncia, Comandante Supremo das Foras Armadas (art. 120). Sua eleio se d pelo sufrgio universal, direto e secreto (art. 121), para um mandato de 5 anos (artigo 128), no podendo se reeleger por trs vezes seguidas ou durante o qinqnio subseqente ao termo do seu segundo mandato (art. 123). A Constituio prev para ele o desempenho de competncias que divide em: competncia quanto a outros rgos (art. 133), competncia para prtica de atos prprios (art. 134) e competncia nas relaes internacionais (art. 135).

14

Dentre as competncias quanto a outros rgos encontram-se as de presidir o Conselho de Estado, marcar o dia das eleies, convocar extraordinariamente a Assemblia da Repblica, dissolver a Assemblia da Repblica, nomear o Primeiro-Ministro, demitir o Governo, nomear e exonerar sob proposta do Governo diversos agentes polticos, incluindo os membros do Governo, o Presidente do Tribunal de Contas, o Procurador-Geral da Repblica e os principais chefes Militares. Na prtica de atos prprios, compete ao Presidente da Repblica exercer as funes de Comandante Supremo das Foras Armadas, promulgar e mandar publicar leis e outros atos normativos infraconstitucionais, submeter a referendo questes de relevante interesse nacional, declarar o estado de stio ou estado de emergncia, suscitar a jurisdio preventiva ou repressiva do Tribunal Constitucional, dentre outras. Em matria de relaes internacionais, cabe ao Presidente, sob proposta do Governo e/ou autorizao da Assemblia da Repblica, conforme o caso, a nomeao de embaixadores, a ratificao de tratados e a declarao de guerra, em meio a outras atribuies. V.2. Assemblia da Repblica A Assemblia da Repblica rgo nico do Poder Legislativo, dentro do modelo unicameral portugus. Ela composta por, no mnimo, cento e oitenta e, no mximo, duzentos e trinta Deputados (arts. 147 e 148). Como aos Parlamentos de maneira geral, cabe-lhe exercer competncias legislativas e de fiscalizao, relacionando-se com os demais Poderes, na frmula democrtica dos freios e contrapesos, com as caractersticas prprias de um sistema de governo que tem elementos parlamentaristas. As competncias polticas e legislativas vm descritas no art. 161 da Constituio, e incluem o poder de aprovar alteraes Constituio, fazer leis em geral e conceder autorizaes legislativas, autorizar emprstimos, aprovar tratados, autorizar e confirmar a declarao de estado de stio e de guerra. Os
15

Deputados detm a iniciativa da lei e do referendo (art. 167), sendo que a Constituio prev um conjunto amplo de matrias em relao s quais existe reserva absoluta de competncia legislativa (art. 164). Em relao a outras, a reserva meramente relativa, comportando delegao de poder legislativo ao Governo (art. 165). Em matria de fiscalizao, as competncias da Assemblia vm previstas no art. 162, compreendendo o poder de vigiar pelo cumprimento da Constituio e das leis, apreciar os atos do Governo e da Administrao, apreciar os decretos-leis para efeito de cessao de sua vigncia ou alterao e tomar contas do Estado, dentre outras. Para os fins aqui visados, merecem especial destaque as competncias exercidas em relao aos outros rgos institucionais, tratadas no art. 163. A esse propsito, cabe Assemblia da Repblica autorizar a sada do Presidente da Repblica do territrio nacional, promover a acusao contra o Presidente da Repblica por crimes praticados no exerccio de suas funes, apreciar o programa de governo, votar moes de confiana e de censura ao Governo, eleger a parcela dos membros do Conselho de Estado que lhe cabe indicar, assim como os integrantes de outros rgos superiores e, especialmente, eleger dez (dos treze) juzes do Tribunal Constitucional e o Provedor de Justia. V.3. Governo Por fim, o Governo o rgo de conduo poltica geral do pas (art. 182). Ele formado pelo Primeiro-Ministro e por ministros, secretrios e subsecretrios de Estado (art. 183). O Governo responde ao Presidente e Assemblia da Repblica (art. 190). O Primeiro-Ministro responde ao Presidente da Repblica e, no mbito da responsabilidade poltica do Governo, Assemblia. Os Vice-Primeiros-Ministros e os ministros so responsveis ante o Primeiro-Ministro e, no mbito da responsabilidade poltica do Governo, ante a Assemblia; os secretrios e subsecretrio de Estado so responsveis perante o Primeiro-Ministro e o respectivo
16

ministro (art. 191). Essa cadeia de responsabilizao poltica se estrutura nos seguintes termos. O Governo deve apresentar Assemblia seu programa poltico (art. 188). Esse programa pode ser rejeitado pela maioria absoluta dos Deputados (art. 192). Se isso se d, o Governo cai. O Governo poder solicitar Assemblia da Repblica a aprovao de um voto de confiana sobre uma declarao de poltica geral ou sobre qualquer assunto relevante de interesse nacional (art. 193). J a Assemblia poder apresentar moo de censura ao programa, mediante a iniciativa de um quarto dos Deputados (art. 194). A conseqncia da aprovao da moo de censura ser a demisso do Governo, que tambm ocorrer quando da rejeio do programa ou quando da no aprovao de uma moo de confiana. O Governo exerce competncias polticas, legislativas e administrativas, que so repartidas entre o Conselho de Ministros, o PrimeiroMinistro e os ministros (arts. 200 e 201). No plano das competncias polticas (art. 197), de sua atribuio referendar atos do Presidente (que condio para a existncia jurdica de determinados atos, nos termos do art. 140), negociar e ajustar convenes internacionais, apresentar propostas de lei e de resoluo Assemblia da Repblica, propor ao Presidente da Repblica a sujeio a referendo de questes de relevante interesse nacional, pronunciar-se sobre a declarao do estado de stio ou do estado de emergncia, apresentar Assemblia da Repblica as contas do Estado e praticar os demais atos que lhe sejam cometidos pela Constituio ou pela lei. No que tange competncia legislativa (art.198), o principal poder do Governo o de editar decretos-lei, quer em matria no reservada Assemblia da Repblica, quer nos casos de autorizao desta (delegao) ou, ainda, para desenvolvimentos dos princpios ou das bases gerais j contidos em leis. E, finalmente, em matria de competncia administrativa (art. 199), cabe ao Governo elaborar os planos, fazer executar o oramento, fazer regulamentos de execuo das
17

leis, dirigir os servios pblicos, promover o desenvolvimento econmico-social e a satisfao das necessidades coletivas. Tal configurao faz com que o sistema portugus seja um exemplo tpico de semipresidencialismo. Trata-se do termo final de um longo e conturbado processo de maturao poltica e institucional, que permitiu a interao harmnica entre Executivo e Legislativo. Com a presente Constituio, Portugal parece ter chegado consolidao da normalidade democrtica. Sistema semelhante adotado na Frana, como se descrever no captulo seguinte, e tambm l os resultados so auspiciosos.

VI. ORIGEM E DESENVOLVIMENTO DO SEMIPRESIDENCIALISMO NA FRANA A histria recente da Frana foi um bom laboratrio para desenvolvimento do sistema semipresidencialista. At que o pas fosse ocupado pelos alemes e a capital francesa fosse transferida para Vichy, vigorava a chamada Terceira Repblica, perodo em que o pas adotava o parlamentarismo. O chefe de Estado possua apenas formalmente a titularidade do Poder Executivo. De fato, este se concentrava no Primeiro-Ministro. O perodo era de intensa instabilidade governamental25. Em regra, no se formava uma maioria parlamentar consistente, o que exigia governos de coligao entre os diversos partidos. O chefe de Estado no tinha o poder de dissolver o Parlamento26. O regime cai por terra sob o domnio alemo, que submeteu a histria institucional francesa a dramtico interstcio ditatorial.

Antnio Carlos Moraes Lessa, O sistema poltico francs contemporneo: Em busca da normalidade. In: Samuel Pinheiro Guimares e Carlos Henrique Cardim (orgs.), Frana: Vises brasileiras, 2004, p. 133, informa que, durante os setenta anos da III Repblica, existiram 110 diferentes gabinetes. V. tb. Jorge Bacelar Gouveia, Manual de direito constitucional, v. I, 2005, p. 319.
26

25

Jorge Miranda, Manual de direito constitucional, t. I, 2003, p. 172. 18

Aps a libertao da Frana, assume a chefia do Governo Provisrio, nos anos de 1944-46, o General Charles de Gaulle. Ele foi lder das Foras francesas livres, e emergiu da guerra como heri nacional, sendo visto pela opinio pblica, pelos militares e por grande parte da classe poltica como a soluo da crise da Terceira Repblica27. O Governo Provisrio fica encarregado de preparar um projeto de Constituio, que seria enviado Assemblia Constituinte e submetido, posteriormente, a referendo popular. Contudo, as idias de De Gaulle28 em muito divergem das dos partidos polticos integrantes da Assemblia. O chefe do Governo Provisrio defendia uma Presidncia forte, que atuasse acima dos partidos. Mas a Assemblia receava que as concepes de De Gaulle levassem a Frana a uma nova ditadura, e, por isso, optou pela supremacia do Parlamento. A Constituio, aprovada por referendo do povo francs, promulgada em 1946. Neste mesmo ano, De Gaulle, discordando das regras da nova Constituio, renuncia. A Carta de 1946 muito pouco se distanciava do modelo da Terceira Repblica. O Parlamento continuava concentrando os poderes29, dentro os quais o de escolher, em eleio indireta, o Presidente da Repblica. Este exercia apenas funes simblicas. Essa estrutura institucional, somada pulverizao do

V. Debbasch, Bourdon, Pontier e Ricci, Droit constitutionnel et institutions politiques, 1990, p. 477 e ss. Charles de Gaulle, Discours et messages, Istor, a. I, n. 3, p. 82, declarou, durante a constituinte: Esse regime de uma assemblia que governa, esse regime concebvel, mas no o que concebe o governo (...) Queremos um governo que governe ou uma Assemblia onipotente delegando um governo para cumprir suas vontades? (...) A frmula que se impe, penso eu, depois de todas as experincias que tivemos, a de um governo que tenha e s digo s a responsabilidade inteira do Poder Executivo. V., neste sentido, Debbasch, Bourdon, Pontier e Ricci, Droit constitutionnel et institutions politiques, 1990, p. 66: (O Parlamento) possui a funo legislativa. Em primeiro lugar, dispe de iniciativa legislativa. Em segundo lugar, o senhor do processo legislativo. O direito de emenda no limitado, no mais que o nmero e a competncia de comisses parlamentares. Enfim, o domnio da lei infinito. No existem matrias (propriamente) legislativas; toda matria pode ser legislada. (traduo livre). Cf. tambm Pierre Pactet, Institutions politiques droit constitutionnel, 1994, p. 307. 19
29 28

27

quadro partidrio, faria da Quarta Repblica um perodo de grande instabilidade30. O quadro poltico se agravaria com a crise da Arglia, que lutava para se libertar do domnio francs31. Todos esses fatores tornariam o contexto favorvel ao retorno de De Gaulle. E o General voltou com plenos poderes. Em 1958, a Assemblia investiu De Gaulle da tarefa de redigir uma nova Constituio, que foi aprovada, no mesmo ano, por referendo popular32. No ano seguinte, De Gaulle torna-se o primeiro Presidente da Quinta Repblica francesa. Suas idias acerca das instituies se confirmam, sendo este um perodo de relativa estabilidade governamental33. A Constituio de 1958, inicialmente, limitava-se a diminuir as foras parlamentaristas34. Mas a forte influncia de De Gaulle ensejava a formulao de novas interpretaes acerca das funes do Presidente35. Alm disso, em 1962,

Manoel Gonalves Ferreira Filho, O parlamentarismo, 1993, p. 50, resume este momento de crise: O grande nmero de partidos sem que qualquer um tivesse maioria absoluta na Assemblia Nacional fazia com que todo o gabinete se apoiasse numa coalizo. Ora, as coalizes eram efmeras, sendo rompidas facilmente, seja pela discordncia ideolgica, seja pela ambio dos grupos (que se consideravam) mal aquinhoados na repartio dos cargos ministeriais. Em conseqncia disso, os Gabinetes eram tambm efmeros e se sabiam tais. Mas a substituio de um Gabinete por outro em geral depois de longas negociaes no mudava o quadro governante, apenas lhe distribua as funes. V. tb. Luis Pinto Ferreira, Curso de direito constitucional, v. I, 1978, p. 325; e Bernard Chantebout, Droit constitutionnel et science politique, 1991, p. 369 e ss. Para lutar contra a Frente de Libertao Nacional, a Frana chegou a enviar 500.000 soldados para a guerra. V. Alto Comisionado de Las Naciones Unidas para Los Refugiados, La situacin de los refugiados en el mundo: Cincuenta aos de accin humanitaria, 2000, p. 44.
32 33 31

30

V. Bernard Chantebout, Droit constitutionnel et science politique, 1991, p. 375 e ss.

Segundo Antnio Carlos Moraes Lessa, O sistema poltico francs contemporneo: Em busca da normalidade. In: Samuel Pinheiro Guimares e Carlos Henrique Cardim (orgs.), Frana: Vises brasileiras, 2004, p. 133, a V Repblica conquistaria uma considervel estabilidade se comparada com a IV Repblica, eis que presenciara, de 1958 a 1995 apenas quatro Presidentes da Repblica e quinze Primeiros-Ministros. V. tb. Pierre Pactet, Institutions politiques droit constitutionnel, 1994, p. 331 e ss; e Debbasch, Bourdon, Pontier e Ricci, Droit constitutionnel et institutions politiques, 1990, p. 740. Jorge Miranda, Manual de direito constitucional, t. I, 2003, p. 173, explica: O sistema continuaria a ser de governo parlamentar, embora com o Presidente da Repblica alado posio de rbitro, incumbido de velar pelo cumprimento da Constituio, pelo regular funcionamento dos poderes pblicos e pela continuidade do Estado. Jos Alfredo de Oliveira Baracho, A reviso da Constituio francesa de 1958: A permanente procura de uma Constituio modelar, Cuestiones Constitucionales, n. 3, p. 127. 20
35 34

aprovada uma emenda Constituio que implementa as eleies diretas para Presidente, o que conferia a este maior legitimidade. Com a Constituio de 1958, encerra-se o perodo de fragmentao partidria. Os parlamentares passaram a ser eleitos em dois turnos36. Isso provocava um reagrupamento partidrio no segundo turno e uma bipolarizao entre esquerda e direita37. Durante o perodo De Gaulle, a Presidncia preponderou sobre o Parlamento. O general contava com a maioria parlamentar. O PrimeiroMinistro, conforme artigo 8, era nomeado pelo Presidente. Alm disso, De Gaulle utilizou-se por quatro vezes do artifcio da convocao de referendo (artigo 11), suprimindo a participao parlamentar no processo38. Permaneceu na presidncia at 1969, quando renunciou39 justamente por terem sido rejeitadas em referendo suas propostas de alterao do estatuto das regies e do Senado40.

36

Manoel Gonalves Ferreira Filho, O parlamentarismo, 1993, p. 54. Em 1985, a Frana adotou o sistema proporcional, que perdurou somente at 1986. Atualmente vence o parlamentar que conseguir mais que 50% dos votos no distrito. Caso nenhum dos candidatos alcance esse percentual, a disputa se far num segundo turno em que competiro todos os candidatos que obtiveram mais de 12,5% dos votos.

V. Jos Alfredo de Oliveira Baracho, A reviso da Constituio francesa de 1958: A permanente procura de uma Constituio modelar, Cuestiones Constitucionales, n. 3, p. 127; Antnio Carlos Moraes Lessa, O sistema poltico francs contemporneo: Em busca da normalidade. In: Samuel Pinheiro Guimares e Carlos Henrique Cardim (orgs.), Frana: Vises brasileiras, 2004, p. 133.
38

37

Antnio Carlos Moraes Lessa, O sistema poltico francs contemporneo: Em busca da normalidade. In: Samuel Pinheiro Guimares e Carlos Henrique Cardim (orgs.), Frana: Vises brasileiras, 2004, p. 133 e Jorge Miranda, Manual de direito constitucional, t. I, 2003, p. 173. V. Bernard Chantebout, Droit constitutionnel et science politique, 1991, p. 438-9. Antnio Carlos Moraes Lessa, O sistema poltico francs contemporneo: Em busca da normalidade. In: Samuel Pinheiro Guimares e Carlos Henrique Cardim (orgs.), Frana: Vises brasileiras, 2004, p. 133, resume: O perodo que se estende de junho de 1958 a novembro de 1962 foi de fundamental importncia para o entendimento da futura evoluo do regime. Em reas chaves da poltica, o padro estava estabelecido no somente para o restante do mandato de de Gaulle, mas para os de seus sucessores tambm. Entre os muitos aspectos do legado gaullista, cabe destacar a criao de uma Presidncia forte, o realinhamento do sistema partidrio francs, a resoluo do conflito argelino, a adoo de uma poltica externa mais independente, a consolidao da aliana franco-alem no corao da Comunidade Europia e a formatao de um novo esprito de autoconfiana e de prosperidade econmica. 21

39 40

Da renncia de De Gaulle at 198641, sob a Presidncia de Mitterrand, a Frana no conheceria grandes divergncias ideolgicas entre o Presidente e o Gabinete. Durante esses anos, o Presidente sempre contava com o apoio da maioria parlamentar, exercendo forte influncia sobre as decises do Primeiro-Ministro. A harmonia entre Presidente e Parlamento s veio a se alterar em 1986, quando o chefe de Estado e o Gabinete passaram a pertencer a correntes polticas diversas. Esse fenmeno chamado de coabitao42. Aqui, o sistema de governo francs provou adaptar-se tanto a um contexto de divergncia entre a Presidncia e o Governo, quanto a um de convergncia. Em verdade, o sistema francs suscetvel de graduaes conforme a configurao poltico-conjuntural, que permite variaes entre o parlamentarismo e o presidencialismo43. Em 1986, o socialista Franois Mitterrand ocupava a Presidncia, e o liberal-conservador Jacques Chirac, o cargo de Primeiro-Ministro. Neste momento, a Constituio francesa foi estritamente aplicada, exercendo cada qual os poderes que lhe eram atribudos44. Mitterrand nomeou Chirac Primeiro-Ministro, respeitando a lgica parlamentarista de que o Governo deve ser dado corrente partidria vitoriosa nas eleies parlamentares. Nos primeiros meses de seu governo, Chirac utilizou-se, por cinco vezes de competncia prevista no art. 49, III, da

Para um quadro sinttico dos Governos da V Repblica at 1988, v. Debbasch, Bourdon, Pontier e Ricci, Droit constitutionnel et institutions politiques, 1990, p. 741. Manoel Gonalves Ferreira Filho, O parlamentarismo, 1993, p. 54, comenta essas diferenas: Duas situaes podem ocorrer. Na primeira (1958-1984, 1987-199...), o Presidente e a maioria na Assemblia pertencem mesma corrente poltica. Nesta, a preponderncia do primeiro incontrastvel, ficando o governo sua merc. Pode a o Presidente fazer a sua poltica, nomeando e exonerando o Gabinete quando lhe aprouver. O regime se torna um presidencialismo com Gabinete. Noutra (1985-1986), o Presidente e a maioria parlamentar, portanto, o Gabinete, pertencem a correntes polticas diversas. A tem-se uma necessria coabitao, que parece redundar num poder de frenagem em mos do Presidente, ficando o Gabinete com a iniciativa poltica. O regime assume ento o carter parlamentarista, embora o de um parlamentarismo bloqueado pelo contrapeso da vontade presidencial. V. tb. Bernard Chantebout, Droit constitutionnel et science politique, 1991, p. 473 e ss.
43 44 42

41

V. Jorge Bacelar Gouveia, Manual de direito constitucional, v. I, 2005, p. 331.

V. Antnio Carlos Moraes Lessa, O sistema poltico francs contemporneo: Em busca da normalidade. In: Samuel Pinheiro Guimares e Carlos Henrique Cardim (orgs.), Frana: Vises brasileiras, 2004, p. 133. 22

Constituio Francesa45. O dispositivo permite que o Primeiro-Ministro, aps deliberao do Conselho de Ministros, edite leis, que somente no sero consideradas aprovadas se a Assemblia apresentar moo de censura num prazo de vinte e quatro horas. Por seu turno, Mitterrand passou a utilizar-se do art. 61 da Constituio, que permitia ao Presidente encaminhar ao Conselho Constitucional as leis editadas pelo Gabinete46. Esse quadro mantm-se at 1988, quando Mitterrand reeleito, e o socialista Michel Rocard nomeado Primeiro-Ministro. A nomeao de Rocard atendia resposta da populao francesa, dada nas urnas, contra a poltica implementada por seu antecessor, Jacques Chirac. Mas, mesmo com o retorno ao Governo de sua agremiao partidria, Mitterrand enfrentaria crises de instabilidade poltica, e, no seu segundo mandato, ainda nomearia mais dois Primeiros-Ministros: Edith Cresson e Pierre Brgovoy. Neste perodo, os liberais voltam a crescer e, em 1993, inicia-se novo perodo de coabitao, com o governo de Edouard Balladur. Em 1993, o bloco de centro-direita volta a ser maioria no Parlamento, com 82,3% dos votos. Instaura-se, ento, um novo perodo de coabitao, que permanece at as eleies presidenciais de 1995. Nesse pleito, Chirac derrota o candidato de centroesquerda, Lionel Jospin. Nova coabitao somente ser vista em 1997, quando Jospin nomeado Primeiro-Ministro, sob a presidncia de Chirac. Durante esses diversos perodos, o sistema francs demonstrou grande flexibilidade, ora aproximando-se do parlamentarismo, ora do presidencialismo. Isso se deve especfica repartio de competncias que caracteriza a Constituio da Frana. Ela prev, como rgos de poder, a Presidncia da Repblica, o Governo, o Parlamento formado pela Assemblia Nacional e o Senado , o Conselho Constitucional e a Alta Corte de Justia. A seguir, breve descrio das
45 46

V. Debbasch, Bourdon, Pontier e Ricci, Droit constitutionnel et institutions politiques, 1990, p. 927.

V. Jos Alfredo de Oliveira Baracho, A reviso da Constituio francesa de 1958: A permanente procura de uma Constituio modelar, Cuestiones Constitucionales, n. 3, p. 131. 23

competncias dos trs primeiros rgos, por sua importncia para o tema ora examinado. VI.1. Presidncia da Repblica O Presidente da Repblica eleito pelo sufrgio universal direto para um mandato de cinco anos (art. 6). Ele deve zelar pelo respeito Constituio, funcionando como rbitro no equilbrio dos poderes pblicos, e tambm responsvel pela independncia nacional, a integridade do territrio e o respeito aos acordos da Comunidade e aos tratados internacionais (art. 5). Ao final de seu mandato, os ex-Presidentes tornam-se, de pleno direito, membros vitalcios do Conselho Constitucional (art. 56). A Constituio reserva para ele funes ligadas representao da soberania, assim como um conjunto amplo de competncias polticas e administrativas. Na sua condio de chefe de Estado, cabe ao Presidente da Repblica credenciar embaixadores e enviados especiais junto aos Estados estrangeiros e receber as credenciais dos embaixadores e enviados especiais destes (art. 14), exercer o papel de chefe supremo das Foras Armadas (art. 15), assim como negociar e ratificar os tratados internacionais (art. 52). No plano polticoadministrativo, a ele compete nomear o Primeiro-Ministro e pr fim s suas funes quando este apresentar o pedido de demisso do Governo (art. 8), presidir o Conselho de Ministros (art. 9), promulgar as leis aprovadas pelo Parlamento (art. 10), submeter matrias a referendo, mediante proposta do Governo ou do Parlamento (art. 11), dissolver a Assemblia Nacional (art. 12) e exercer poderes extraordinrios em caso de ameaa independncia do pas, integridade territorial ou ao funcionamento dos poderes pblicos (art. 16). Cabe ainda ao Presidente da Repblica, em meio a diversas outras funes, nomear os funcionrios civis e militares (art. 13), nomear trs
24

membros do Conselho Constitucional e o seu Presidente (art. 56), submeter leis, antes de sua promulgao, ao Conselho Constitucional (art. 61) e presidir o Conselho Superior da Magistratura (art. 65). As competncias relacionadas chefia do Estado so exercidas privativamente pelo Presidente. No entanto, inmeras de suas competncias poltico-administrativas enunciadas acima devero ter a chancela (contresign) do Primeiro-Ministro, inclusive as relativas a convocao de referendum, dissoluo do Parlamento, medidas extraordinrias e nomeao de membros do Conselho Constitucional (art. 19). Como intuitivo, essa necessidade de contra-assinatura pode se tornar problemtica em perodos de coabitao47. VI.2. Parlamento O Parlamento, como visto, compe-se da Assemblia Nacional e do Senado (art. 24). da sua competncia votar as leis, em todas as matrias previstas no art. 34. As leis podero ser de iniciativa do Primeiro-Ministro ou dos membros do Parlamento (art. 34) e os respectivos projetos devero ser examinados nas duas assemblias, sucessivamente (art. 45). As propostas e emendas formuladas pelos membros do Parlamento sero rejeitadas quando importarem em reduo de recursos pblicos ou na criao ou aumento de encargos pblicos (art. 41). As matrias que no tenham sido reservadas lei, nos termos do art. 34, tero carter regulamentar (art. 37). Rememore-se que a Assemblia Nacional pode promover a demisso do Governo, por via de censura ou desaprovao, nos termos do art. 50, j referido. VI.3. Governo O Governo cuida da rotina poltica do pas, bem como dos servios administrativos. Sua responsabilidade se d perante o Parlamento (art. 81). A
Sobre o tema, v. Bernard Chantebout, Droit constitutionnel et science politique, 1991, p. 497; e Debbasch, Pontier, Bourdon e Ricci, Droit constitutionnel et institutions politiques, 1990, p. 717 e s. 25
47

direo do Governo cabe ao Primeiro-Ministro (art. 21). Ele poder solicitar o pronunciamento da Assemblia sobre um projeto de lei48, que ser aprovado caso esta no vote uma moo de censura no prazo de vinte e quatro horas. O PrimeiroMinistro tambm poder solicitar ao Senado a aprovao de uma declarao de poltica geral. A Assemblia Nacional poder questionar, nos termos da Constituio, a responsabilidade do Governo mediante aprovao de moo de censura (art. 49). Em qualquer dos casos, censurado o Governo, o Primeiro-Ministro dever apresentar ao Presidente da Repblica seu pedido de demisso (art. 50). Ao Primeiro-Ministro, particularmente, compete, dentre outras atribuies, a iniciativa das leis (art. 44), o exerccio do poder regulamentar (art. 21), encaminhar leis, antes de sua promulgao, ao Conselho Constitucional (art. 61) e efetuar nomeaes para postos civis e militares (art. 21). Algumas outras competncias so referidas pela Constituio ao Conselho de Ministros como um todo (art. 13). Tal qual ocorre em Portugal, tambm na Frana tem lugar um sistema semipresidencialista, em que o Presidente exerce considervel parcela do poder poltico, no se restringindo a uma representao protocolar do Estado. Como se observar adiante, tal sistema, que permite uma interao mais harmnica entre os Poderes, adequado resoluo de inmeros problemas que tm atingido a poltica brasileira, e pode significar, como ocorreu na Frana e em Portugal, o momento de nossa maturidade institucional. VII. ADEQUAO DO SISTEMA SEMIPRESIDENCIALISTA AO CASO BRASILEIRO O semipresidencialismo a sntese de experincias polticas diversas vividas por inmeras democracias contemporneas maduras. Por ser um
John D. Huber, Rationalizing parliament, 1996, p. 3, esclarece o teor desse poder do PrimeiroMinistro: Sob tal procedimento, no existe votao quanto ao projeto de lei em si, mas ao revs, todo o debate cessa imediatamente e, se uma moo de censura no apresentada e admitida em um perodo de tempo especfico, o projeto de lei considerado aprovado, tal como apresentado pelo governo. (traduo livre). V. sobre a controvrsia do dispositivo: Debbasch, Bourdon, Pontier e Ricci, Droit constitutionnel et institutions politiques, 1990, p. 928-9; Bernard Chantebout, Droit constitutionnel et science politique, 1991, p. 406-7. 26
48

sistema hbrido, desenvolvido racionalmente, tem a possibilidade de conciliar aspectos positivos de cada um dos modelos puros, com o expurgo de algumas de suas disfunes. Isso o torna um sistema especialmente adequado para pases de democratizao mais recente, ainda afetados por instabilidades polticas sucessivas e que no completaram integralmente os ciclos do amadurecimento institucional49. Alm das virtudes que apresenta, abstratamente consideradas, a frmula apresenta importantes potencialidades quando inserida nas condies concretas da vida poltica brasileira. Confira-se a demonstrao do argumento. No semipresidencialismo, o Presidente da Repblica, que desempenha a funo de chefe de Estado, eleito diretamente pelo voto popular50. Circunstncias da histria poltica do pas nos ltimos cinqenta anos tornam esse aspecto um fator importante da identidade constitucional brasileira51, sendo o voto direto, secreto, universal e peridico uma clusula ptrea do sistema (art. 60, 4, II)52. Por duas vezes o povo brasileiro j se manifestou em plebiscito pelo presidencialismo em 1963 e 1993. Alm disso, o movimento conhecido como Diretas j, que ao longo de 1984 clamava pela aprovao de emenda constitucional instituindo eleies presidenciais por sufrgio popular, foi uma das maiores mobilizaes polticas da vida nacional. Acrescente-se ainda que, para bem e para mal, o Executivo tradicionalmente mais representativo que o Congresso. No por outra razo, a eleio do Presidente desperta na populao interesse muito mais acentuado que as eleies parlamentares. O semipresidencialismo, portanto, permite a eleio direta do Presidente, trao essencial do sistema poltico brasileiro.
Sobre o ponto, v. Juan Jos Linz, Presidencialismo ou parlamentarismo: Faz alguma diferena?, 1987 e Giovanni Sartori, Li riforme istituzionali tra buone e cattive, Rivista Italiana di Scienza Politica, n. 3, 1992, p. 402.
50 49

Diferentemente do que se passa nos pases parlamentaristas, que ou so monarquias como o Reino Unido, a Dinamarca, a Espanha ou so repblicas cujo Presidente eleito indiretamente como a Alemanha e a Itlia, por exemplo.

Como lembra, Fbio de Sousa Coutinho, Leituras de direito poltico, 2004, p. 70, a eleio direta do Presidente tem se mostrado inegocivel para os brasileiros e visceralmente ligada prpria consolidao da democracia entre ns. Art. 60, 4, II. No ser objeto de deliberao a proposta de emenda tendente a abolir o voto direto, secreto, universal e peridico. 27
52

51

Por outro lado, o semipresidencialismo pode mitigar a tendncia de dissenso entre o Presidente e o Congresso, que uma das agruras da poltica brasileira. Entre ns, o modelo presidencialista, aliado ao sistema eleitoral proporcional de lista aberta, tem produzido uma relao conturbada entre Executivo e Legislativo, assinalada por conflitos e cooptaes, com freqente sucumbimento das virtudes republicanas. De fato, o Presidente eleito, passando a acumular a chefia de Estado e a de Governo, sem qualquer participao direta do Congresso. Porm, no possvel governar sem o apoio deste. Nesse ambiente, e tendo em conta a fragmentao do quadro partidrio, Executivo e Legislativo se envolvem em negociaes personalizadas, nas quais muitas vezes o interesse pblico cede aos interesses eleitorais, quando no a objetivos privados ou patrimoniais. O semipresidencialismo conjugado com o sistema eleitoral distrital misto e com um sistema partidrio dotado de mais autenticidade e menor fragmentao tem a virtude de aprimorar o cdigo de relao entre o Governo e o Parlamento e de facilitar o exerccio do poder, sem comprometer os mecanismos de controle. Assim, o Governo somente se constitui por obra da maioria do Congresso, que a ele delega poderes amplos. Na hiptese de esvaziamento desse apoio, novo Governo dever ser formado. No sendo possvel organizar uma maioria parlamentar em torno da constituio de um Governo, ser o caso de se dissolver o Congresso e se convocarem eleies parlamentares. Assinale-se que, com o sistema eleitoral proposto no prximo tpico, os pleitos eleitorais sero mais simples e baratos, com predominncia de partidos e no de indivduos. O semipresidencialismo, portanto, contribui para Governos de maior base poltica e para o desenvolvimento de relaes mais saudveis entre Executivo e Legislativo, pautadas por articulaes institucionais e partidrias, no por negociaes pessoais. Nesse contexto, h um maior controle poltico sobre os atos do Governo. No semipresidencialismo, tal controle feito indiretamente pelo
28

Parlamento ou pelo Presidente, mas tambm diretamente pelo povo, nas ocasies em que o chefe de Estado dissolve o Parlamento. Assim, a crise pode ser solucionada tanto atravs de uma mera alterao de Gabinete, quanto da realizao de novas eleies. Se o Gabinete est em desacordo com o que pensa a maioria do Parlamento, o Gabinete cai. Se o Parlamento que se confronta com a vontade popular, o Parlamento que dissolvido. O povo tem, ento, o poder de solucionar o impasse, dando a ltima palavra acerca de quais devem ser os rumos a serem seguidos pelo pas. Do que se vem expondo at aqui, extrai-se o potencial do semipresidencialismo para propiciar governabilidade, pela separao adequada entre atos de Estado e ao poltica. O Presidente da Repblica, com mandato a prazo certo e a autoridade institucional indisputvel que incluem a participao na indicao do Primeiro-Ministro e o poder de dissoluo do Parlamento , o guardio da estabilidade e da ordem constitucional. O Primeiro-Ministro e o Gabinete, a seu turno, atuam no front mais inspito das aes polticas e das transformaes sociais, sujeitos s turbulncias do quotidiano do poder. As crises polticas dificilmente se transformam em crises institucionais e so neutralizveis, como regra geral, por institutos como voto de confiana, destituio do Governo ou convocao de eleies. Naturalmente, esses poderes tpicos do modelo parlamentarista devero ser exercidos com moderao e viso de estadista. A destituio reiterada de Governos, por motivos triviais, constitituir-se-ia em fator de instabilidade e de desarmonia entre os rgos de poder. De outra parte, a dissoluo do Parlamento somente se justifica quando da ausncia de uma maioria estvel, capaz de formar Governos durveis, ou quando tal maioria se mostre em flagrante descompasso com a

29

vontade popular53. Devem-se considerar, a propsito, algumas vlvulas de segurana, como por exemplo: a) a impossibilidade de demisso do Primeiro-Ministro antes de transcorrido um prazo mnimo de sua nomeao (seis meses, por exemplo), salvo quorum elevadssimo; (b) a obrigatoriedade de indicao prvia do nome do sucessor do Primeiro-Ministro, pelos parlamentares, para que possa ser vlida a moo de desconfiana54; e (c) a impossibilidade de dissoluo do Parlamento antes de determinado prazo aps as eleies (dois anos, por exemplo), dentre outras que podem ser cogitadas55. Uma ltima observao: o Ato das Disposies Constitucionais Transitrias (ADCT) aprovado com a Constituio de 1988 previu, no seu art. 2, a
Comentando o caso portugus, esclarece Jorge Bacelar Gouveia, Manual de direito constitucional, v. I, 2005, p. 1159: Na prtica, um poder que, pela sua gravidade, s se utiliza em ltima instncia, em face de duas situaes-limite: quando, na ausncia de uma maioria estvel, mesmo de coligao entre vrios partidos, seja invivel a formao de governos durveis, com crises polticas permanentes ou frequentes; quando, apesar de essa maioria existir, se verificar uma ausncia de legitimidade poltica dessa maioria e do Governo que ela apia. Este instituto denominado na Alemanha de voto de desconfiana construtivo, e est previsto no artigo 67, da Lei Fundamental, nos seguintes termos: 1. O Parlamento Federal s poder declarar sua desconfiana ao Chanceler Federal se eleger um sucessor com a maioria dos votos de seus membros e solicitar ao Presidente Federal a exonerao do Chanceler Federal. O Presidente dever atender ao pedido e nomear o eleito. Bibliografia: Alto Comisionado de Las Naciones Unidas para Los Refugiados, La situacin de los refugiados en el mundo: Cincuenta aos de accin humanitaria, 2000; Andr Ramos Tavares, Curso de direito constitucional, 2002; Antnio Carlos Moraes Lessa, O sistema poltico francs contemporneo: Em busca da normalidade. In: Samuel Pinheiro Guimares e Carlos Henrique Cardim (orgs.), Frana: Vises brasileiras, 2004; Assemblia da Repblica, O Parlamento na histria constitucional. In: stio www.parlamento.pt, visitado em 31 mar. 2006; Bernard Chantebout, Droit constitutionnel et science politique, 1991; Charles Debbasch, Jacques Bourdon, Jean-Marie Pontier, Jean-Claude Ricci, Droit constitutionnel et institutions politiques, 1990; Charles De Gaulle, Discours et messages, Istor, a. I, n. 3, 2000; Fabio de Sousa Coutinho, Leituras de direito poltico, 2004; Giovanni Sartori, Li riforme istituzionali tra buone e cattive, Rivista Italiana di Scienza Politica, n. 3, 1991; J. J. Gomes Canotilho, Direito constitucional e teoria da Constituio, 1998; Joo Sobral, O Parlamento no direito constitucional portugus. In: stio www.ciari.org, visitado em 10 abr. 2006; John D. Huber, Rationalizing parliament, 1996; Jorge Bacelar Gouveia, Manual de direito constitucional, v. 1, 2005; Jorge Miranda, Manual de direito constitucional, t. 1, 2003; Jos Afonso da Silva, Curso de direito constitucional positivo, 2000; Jos Alfredo de Oliveira Baracho, A reviso da Constituio francesa de 1958: A permanente procura de uma Constituio modelar, Cuestiones Constitucionales, n. 3, 2000; Juan Jos Linz, Presidencialismo ou parlamentarismo: Faz alguma diferena?, 1987; Luis Pinto Ferreira, Curso de direito constitucional, v. 1, 1978; Manoel Gonalves Ferreira Filho, O parlamentarismo, 1993; Marco Maciel, Reformas e governabilidade, 2004; Marcelo Caetano, Direito constitucional, v. 1, 1977; Maurice Duverger, Les rgimes semi-prsidentiel, 1986; Paulo Bonavides, Cincia poltica, 1976; Pierre Pactec, Institutions politiques droit constitutionnel, 1994; Rafael Martnez Martinez, Semi-presidentialism: A comparative study, 1999; Ran Hirschl, Towards juristocracy. The origins and consequences of the New Constitutionalism, 2004; Wilson Accioli, Teoria geral do Estado, 1985. 30
55 54 53

realizao de um plebiscito para a escolha, pelo eleitorado, do sistema de governo que deveria vigorar no pas. Na consulta popular realizada em 21.04.93, por maioria significativa, prevaleceu o sistema presidencialista, restando derrotado o parlamentarismo. A proposta semipresidencialista, aqui veiculada, flexibiliza o modelo presidencialista puro. Por essa razo, para evitar questionamento quanto legitimidade da mudana, prudente submet-la a ratificao popular.

31