A Região Metropolitana Na Federação Brasileira

UFRJ
A REGIO METROPOLITANA NA FEDERAO BRASILEIRA: ESTUDO DO CASO DE LONDRINA, PARAN
Henrique Rezende de Castro
Dissertao de Mestrado apresentada ao Programa de Ps-graduao em Cincia Poltica, Instituto de Filosofia e Cincias Sociais, da Universidade Federal do Rio de Janeiro, como parte dos requisitos necessrios obteno do ttulo de Mestre em Cincia Poltica.
Orientador: Charles Pessanha
Rio de Janeiro Fevereiro de 2006
ii
Dissertao de Mestrado submetida ao Programa de Ps-graduao em Cincia Poltica, Instituto de Filosofia e Cincias Sociais, da Universidade Federal do Rio de Janeiro UFRJ, como parte dos requisitos necessrios obteno do ttulo de Mestre em Cincia Poltica.
Aprovada por:
___________________________________ Presidente, Prof. Charles Pessanha
___________________________________ Prof. Csar Ajara
___________________________________ Prof. Eli Diniz
iii
Castro, Henrique Rezende. A regio metropolitana na federao brasileira: Estudo do caso de Londrina, Paran/ Henrique Rezende de Castro. - Rio de Janeiro: UFRJ/ IFCS, 2006. xii, 146f.: il.; 31 cm. Orientador: Charles Pessanha. Dissertao (mestrado) UFRJ/ IFCS/ Programa de PsGraduao em Cincia Poltica, 2006. Referncias Bibliogrficas: f. 125-128. 1. Federalismo. 2. Democracia. 3. Urbanizao. 4. Polticas pblicas. 5. Gesto metropolitana. I. Pessanha, Charles. II. Universidade Federal do Rio de Janeiro, Instituto de Filosofia e Cincias Sociais, Programa de Ps-graduao em Cincia Poltica. III. A regio metropolitana na federao brasileira: Estudo do caso de Londrina, Paran.
iv
RESUMO
Resumo da Dissertao de Mestrado submetida ao Programa de Psgraduao em Cincia Poltica da Universidade Federal do Rio de Janeiro - UFRJ, como parte dos requisitos necessrios obteno do ttulo de Mestre em Cincia Poltica.
O objetivo deste trabalho refletir sobre alguns impasses na gesto das regies metropolitanas dentro do sistema federalista brasileiro, principalmente a partir da promulgao da Constituio Federal de 1988. Em um contexto de crise urbana e desigualdades crescentes, torna-se necessrio reavaliar a utilidade das regies metropolitanas como mecanismo institucional com objetivo de integrar polticas pblicas responsveis pelo atendimento de demandas sociais dos grandes aglomerados urbanos brasileiros. A anlise recair sobre a regio metropolitana de Londrina, Paran, mediante levantamento de dados e informaes relevantes dos entes governamentais envolvidos, a fim de discutir a natureza e o poder impeditivo dos possveis impasses existentes para o funcionamento da gesto metropolitana, importante ferramenta institucional para consolidao democrtica do pas.
Palavras-chave: federalismo, democracia, urbanizao, polticas pblicas, gesto metropolitana.
ABSTRACT
THE METROPOLITAN REGION IN THE BRAZILIAN FEDERACY: STUDY OF CASE OF LONDRINA, PARAN
Abstract da Dissertao de Mestrado submetida ao Programa de Psgraduao em Cincia Poltica da Universidade Federal do Rio de Janeiro - UFRJ, como parte dos requisitos necessrios obteno do ttulo de Mestre em Cincia Poltica.
The objective of this work is to reflect about some obstacles in the management of the metropolitans regions of the brazilian federalist system, mainly from the promulgation of the Federal Constitution of 1988. In a context of urban crisis and increasing inaqualities, one becomes necessary to reevaluate the utility of the Metropolitans Regions as institucional mechanism with objective to integrate responsible public politics for the attendance of social demands of the great brazilian urban agglomerations. The analysis will fall again on the Metropolitan Region of Londrina, Paran, by means of excellent information and data-collecting of the involved governmental agents, in order to argue the nature and the impeditive power of the possible existing obstacles for the functioning of the management metropolitan, important institucional tool for democratic consolidation of the country.
Key words: federalism, democracy, urbanization, public policies, metropolitan government.
vi
AGRADECIMENTOS Primeiramente, quero agradecer a todo corpo discente e docente do programa de Ps-graduao em Cincia Poltica da Universidade Federal do Rio de Janeiro que, nesses anos de mestrado tanto me acrescentaram nas experincias acadmicas e de vida.
Agradeo, sobretudo, ao meu orientador, professor Charles Pessanha, pela pacincia e otimismo com que tratou do meu caso, sendo tanto excelente professor, de quem extra o conhecimento necessrio para realizar esta dissertao, como tambm um grande ser humano, companheiro, cuja orientao foi para mim muito enobrecedora.
Tenho a honra de receber em minha banca de defesa tambm grandes professores, que em muito dignificam o trabalho realizado. A professora Eli Diniz, cujo curso ministrado no Programa foi de fundamental importncia no aspecto terico da dissertao, e o professor Csar Ajara, que com muita alegria aceitou fazer parte da banca, e cuja participao ir somente engrandec-la em qualidade.
Finalmente, sou grato a toda minha famlia e amigos que me deram, de maneira direta ou mesmo indireta, suporte material, moral e emocional. Citar todos exigiria uma lista interminvel, portanto preferi deixar um grande e fraterno abrao a todos eles, aos quais espero pessoalmente transmitir a felicidade por mais uma etapa cumprida, e reafirmar quanto os mesmos so especiais e me ajudaram nessa importante fase da minha vida.
vii
A Juliana, cujo amor me motiva a sempre seguir em frente.
viii
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS Adetec Associao para o Desenvolvimento Tecnolgico de Londrina Amepar Associao dos Municpios do Mdio Paranapanema Bacen Banco Central CTNP Companhia Terras Norte do Paran CMNP Companhia Melhoramentos Norte dos Paran FMI Fundo Monetrio Internacional Inep Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica Ipardes Instituto Paranaense de Desenvolvimento Econmico e Social Ippur Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional MF Ministrio da Fazenda MS Ministrio da Sade MEC Ministrio da Educao Metronor Metrpole Linear do Norte Paranaense ONU Organizao das Naes Unidas PD Plano Diretor Pnud Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento RGP Regies de Gesto e Planejamento RM Regio Metropolitana RMs Regies Metropolitanas RMC Regio Metropolitana de Curitiba RML Regio Metropolitana de Londrina RMM Regio Metropolitana de Maring SEPL Secretaria de Planejamento do Estado do Paran UEL Universidade Estadual de Londrina UFRJ Universidade Federal do Rio de Janeiro
ix
LISTA DE FIGURAS
Figura 1 Figura 2 Figura 3 Figura 4 Figura 5
Incio da ocupao da cidade de Londrina, 1934 Localizao geogrfica dos municpios da regio metropolitana de Londrina, Paran Diviso poltico-administrativa Londrina da regio metropolitana de
66 69 70 71
Fotos areas recentes dos municpios pertencentes RM de Londrina, Paran Mancha urbana de ocupao contnua, constituda a partir dos setores censitrios dos municpios com mais de 25 mil habitantes da RM de Londrina Localizao das aglomeraes urbanas paranaenses, 2000
72 101
Figura 6
LISTA DE GRFICOS
Grfico 1 Grfico 2
Taxa de participao da populao urbana e rural em relao ao total da populao residente - Brasil, 1940 a 2000 Taxa de urbanizao da populao residente da Regio Metropolitana de Londrina, Estado do Paran e Brasil, para os anos de 1970, 1980, 1991 e 2000
49
77
LISTA DE QUADROS
Quadro 1 Quadro 2 Quadro 3
Legislao sobre RMs e unidades criadas, tendo por base as Constituies Estaduais brasileiras ps-Constituio de 1988 Legislao Estadual e do Municpio de Londrina sobre a RML Nvel de prioridade para as polticas pblicas a serem adotadas por uma entidade metropolitana, segundo os atores governamentais paranaenses que participaram da pesquisa, 2005 Municpios da RM de Londrina, segundo a existncia ou no de dispositivos de planejamento e desenvolvimento urbano, 2002
25 68
97 106
Quadro 4
LISTA DE TABELAS
Tabela 1
Total de municpios, total geral de receitas e transferncias da Unio, segundo classes de tamanho da populao dos municpios, grandes regies e unidades da federao, 19982000 Municpios, total e com existncia de aes integradas com outro(s) municpio(s) e/ou consrcio municipal, na rea de desenvolvimento urbano, segundo classes de tamanho da populao dos municpios e grandes regies, ano 2002 Municpios com e sem participao em consrcio intermunicipal ou outra forma de associao na rea ambiental, por tipo de tema abordado, e com ou sem participao em comit de bacia hidrogrfica Taxa de urbanizao e taxa de crescimento urbano para as grandes regies mundiais, 1950-2030 Populao residente, segundo os municpios das capitais, Brasil, 1900-2000 Populao residente, taxa mdia geomtrica de incremento anual e variao absoluta e relativa, segundo as regies metropolitanas e regio integrada de desenvolvimento do Distrito Federal e o Brasil, 1991/2000 Populao residente e taxa de crescimento anual para as 5 maiores RMs com municpio-sede em capital de estado, para as 5 maiores RMs com municpio-sede em cidade do interior, total RMs brasileiras e total Brasil, 1980 a 2000 Dados de populao residente em 2000, participao no total da populao 2000, taxa de crescimento anual 1991-2000, nmero de municpios na faixa de tamanho e participao no total de municpios, segundo faixas de tamanho populacional dos municpios brasileiros Dados sobre populao total e urbana e percentual de pobreza para as grandes regies, capitais, regies metropolitanas e Brasil, 2000 Estimativas do dficit habitacional bsico e carncia de infraestrutura dos domiclios particulares permanentes urbanos, por grandes regies, regies metropolitanas e Brasil, 2000 Valor adicionado total e por setores da economia, PIB a preo de mercado corrente e PIB per capta para os municpios da RML e Estado do Paran, 2002. Nmero de estabelecimentos de sade e de leitos disponveis em 2002, total de escolas e de matrculas em todos nveis de educao em 2003 e nmero de bancos e total da poupana depositada em 2003, por municpio da RML.
31
Tabela 2
33
Tabela 3
34 45 47
Tabela 4 Tabela 5 Tabela 6
48
Tabela 7
50
Tabela 8
52
Tabela 9
55
Tabela 10
58
Tabela 11
73
Tabela 12
74
xi
Tabela 13
Abastecimento de gua, esgotamento sanitrio e destino do lixo percentual e total para os domiclios particulares permanentes dos municpios da RM de londrina, 2000. Populao residente na RM de Londrina, no Estado do Paran e no Brasil para os anos de 1970, 1980, 1991 e 2000. Populao residente, taxa de urbanizao e densidade demogrfica em 2000 e taxa de crescimento anual para o perodo 1991-2000. Percentual da populao residente por grupos de idade segundo os municpios da RM de Londrina e o estado do Paran, 2000. Percentual da populao residente, por gnero e cor segundo os municpios da RM de Londrina e Estado do Paran, 2000. Totais absoluto e percentual da populao residente com 10 anos ou mais de idade, por grau de instruo, segundo os municpios da RML, 2000 Percentual da populao economicamente ativa (PEA), segundo o total da populao residente de 10 anos ou mais de idade para os municpios da RML e Estado do Paran, em 1991 e 2000. Totais absoluto e percentual da populao residente de 10 anos ou mais de idade segundo rendimento nominal mensal, para os municpios da RML, 2000.
76 78
Tabela 14 Tabela 15
79
Tabela 16
80 81
Tabela 17 Tabela 18
88
Tabela 19
89
Tabela 20
90
xii
SUMRIO
Introduo Alguns princpios tericos sobre democracia e federalismo Abrindo caminhos: Fontes de consulta das teorias sobre o federalismo e a gesto metropolitana Seguindo em frente: Estruturando as idias Captulo 1. Federalismo e regies metropolitanas Gnese do sistema federalista no Brasil: Algumas consideraes As regies metropolitanas nas Constituies Federais de 1967 e 1988 Elementos para o comprometimento da gesto das RMs Captulo 2. Urbanizao e a questo metropolitana no Brasil Caractersticas gerais da urbanizao mundial Alguns aspectos da crise urbana brasileira A crise urbana no Brasil e seu impacto no estatuto das RMs Captulo 3. Estudo do caso da regio metropolitana de Londrina Breve histrico da regio norte paranaense Perfil da RM de Londrina Infra-estrutura urbana e econmica da RML RML: Perfil demogrfico por municpios RML: Perfil scio-econmico da populao por municpios O papel dos atores governamentais na RML A RML: Desencontros nas polticas de planejamento locais Consideraes finais
11
40
63
109
xiii
Retomando a problemtica do federalismo Os dilemas da crise urbana RML como exemplo de no-consolidao institucional da gesto integrada Desafios gesto metropolitana: Alguns pontos para o debate Referncias bibliogrficas Apndice A Anexo 1 125 129 131
Introduo
A vida cotidiana apresenta-se como uma realidade interpretada pelos homens e subjetivamente dotada de sentido para eles na medida em que forma um mundo coerente. Como socilogos, tomamos esta realidade como objeto de nossas anlises. 1
O trabalho que se segue parte diretamente de um envolvimento do mestrando com seu objeto de pesquisa. No foi gerado a partir de idias pr-concebidas ou foi escolhido a la carte dentre todas possveis temticas existentes na Cincia Poltica, como quem sorteia um assunto e resolve discorrer sobre o mesmo. O interesse em trabalhar com a questo metropolitana no sistema federalista brasileiro foi uma escolha induzida pela experincia adquirida sobre o tema, aliada vivncia com o caso selecionado para estudo, da Regio Metropolitana de Londrina, Estado do Paran. Tive a oportunidade de trabalhar quatro anos como pesquisador no laboratrio Observatrio de Polticas Urbanas e Gesto Municipal, chefiado pelo professor Lus Csar de Queiroz Ribeiro, no Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional, Universidade Federal do Rio de Janeiro (Ippur-UFRJ), com pesquisas sobre as regies metropolitanas brasileiras e suas desigualdades scio-espaciais. A formao em Cincias Sociais pela UFRJ me garantiu o instrumental necessrio para refletir sobre uma problemtica muito sria da atualidade, que envolve a questo sobre como trabalhar as polticas pblicas em nvel regional, nas realidades territoriais que desconhecem fronteiras e extravasam jurisdies. Problemas comuns a grandes reas urbanas e conurbadas, que, no mbito dos formuladores de polticas pblicas, vivem o dilema de buscar solues para o atendimento das carncias mais bsicas da populao. Ao mesmo tempo em que o conhecimento da realidade metropolitana brasileira, sobre todos seus prismas regionais, de norte a sul do pas, possibilitou uma viso e reflexo mais aprofundada sobre o assunto, a experincia pessoal tambm contou para a escolha da temtica em debate nesta dissertao. Mesmo vivendo na segunda maior regio metropolitana do Brasil, que a do Rio de Janeiro, outra dinmica regional me despertou o interesse, em funo de certas
BERGER & LUCKMAN. A construo social da realidade.
peculiaridades. Concomitantemente ao trabalho no Ippur, pude conhecer de perto a realidade da cidade de Londrina, localizada ao norte do estado do Paran, a terceira maior cidade da regio Sul e sede da primeira regio metropolitana instituda em uma cidade do interior. 2 Conhecendo as mazelas que a falta de planejamento e cobertura das polticas pblicas adequadas engendram no tecido social de uma grande metrpole consolidada como a do Rio de Janeiro, chamou a ateno o fato de que a regio de Londrina, justamente por ter uma escala proporcional menor do que a capital citada, j apresentava os mesmos problemas que, levando em considerao a dimenso de cada caso, tem como gnese a falta de uma gesto adequada sua dinmica social. Questes como as da sade, de saneamento, de transportes e mesmo da violncia, dentre outros, comeam a demandar um esforo integrado para sua resoluo, o que s possvel com uma conscincia regional, formada tanto pela sociedade civil local como tambm pelos atores governamentais dos municpios envolvidos e do estado. Tal conscincia, porm, e principalmente a ao regional ainda no conseguiram materializar-se institucionalmente, mesmo com o advento da regio metropolitana, dispositivo constitucional adotado e aplicado por lei, mas que, como veremos, na prtica ainda no saiu do papel. Buscar algumas razes, dentre as vrias possveis, para que uma regio ainda em crescimento, como Londrina, no tenha um planejamento e gesto adequados para as suas demandas, ainda mais quando se tem o conhecimento do que a falta de ao por parte do poder pblico ocasionou nos grande centros, fazendo com que o desafio do governante de hoje seja contornar os problemas criados e desenvolvidos no passado, um dos motivos encontrados para levar, dentro do programa de ps-graduao em Cincia Poltica da UFRJ, e sob orientao do professor Charles Pessanha, a proposta da presente dissertao. Procurar-se- desenvolver um debate acerca das dificuldades de regies que, como no caso de Londrina, vm-se avolumando e agravando o quadro de seus problemas sociais, o que torna mais complexo o desafio a uma gesto adequada dos recursos regionais para pr em prtica outro modelo de desenvolvimento, mais sustentvel e menos desigual. O estudo aqui desenvolvido , ento, o resultado de uma saudvel mistura de
2 Todas as demais, desde sua criao, de 1973 em diante, foram institudas em capitais de estados. As leis que criam as regies metropolitanas de Londrina e Maring, essa ltima cidade tambm do norte paranaense, foram sancionadas em 1998.
experincias acadmicas e de vivncia, que constituem o material necessrio para a construo e anlise de um objeto que, no sendo um assunto estranho nem criado por mera abstrao em cima de dados desconhecidos, antes de tudo uma realidade vivida e refletida tanto subjetivamente, enquanto sujeito inserido na sociedade em que vive, quanto objetivamente, pelo pesquisador interessado em analisar e buscar desvendar informaes relevantes sobre aquilo que despertou sua curiosidade epistemolgica. Alguns princpios tericos sobre democracia e federalismo A presente dissertao de mestrado toma como objeto de investigao o federalismo relacionado com o fenmeno da metropolizao, utilizando para tanto, de um lado, uma anlise sobre a federao brasileira, focada principalmente na sua formulao adotada ps Constituio Federal de 1988, e de outro, um estudo de caso sobre a Regio Metropolitana de Londrina, localizada no estado do Paran, que servir de exemplo para se verificarem os impactos da estrutura federativa brasileira na gesto das metrpoles, com base no dispositivo constitucional que delega aos estados a criao das regies metropolitanas (RMs), instituio que, a princpio, deveria ser responsvel pela gesto territorial dos municpios que as compe. 3 De antemo, podemos definir a RM como um arranjo poltico-administrativo-legal de articulao de polticas pblicas em mbito regional que pressupe a participao dos trs entes federados e prope a articulao dos mesmos, por meio da cooperao
intergovernamental, para a elaborao e a execuo das chamadas funes pblicas de interesse comum, sua tarefa constitucionalmente definida. Estabelecer uma correlao entre os dois temas escolhidos federalismo e gesto metropolitana tem por objetivo contribuir para um debate mais aprofundado sobre os impactos da federao nas instituies, temtica incipiente na rea da Cincia Poltica, mas da qual j se reconhece a relevncia dos estudos. Como coloca Abrucio: A estrutura federativa um dos balizadores mais importantes do processo poltico no Brasil [...] o federalismo brasileiro atualmente um dos casos mais ricos e complexos entre os sistemas federais existentes. 4 Nos ltimos vinte anos verificou-se no Brasil um processo gradual e contnuo de
3
A definio do federalismo brasileiro e do estatuto das regies metropolitanas so tratadas mais detalhadamente no primeiro captulo.
4
ABRUCIO, F. L. Reforma poltica e federalismo: 41.
reforma do aparelho estatal. Aps a queda do regime ditatorial e a ruptura com antigo modelo do nacional desenvolvimentismo, tais reformas seguiram decises de natureza poltica, guiadas no s por fatores externos advindos da globalizao neoliberal como tambm por fatores internos a opo das elites dirigentes nacionais e caractersticas de coalizes de apoio poltico, bem como a ao de atores estratgicos. 5 O resultado desse processo, longe de ter criado um novo padro de desenvolvimento para o pas, foi o de aumentar o grau de degradao social, expressa em cores vivas na crescente pobreza urbana. Se, com a redemocratizao, o Brasil deu importantes passos rumo ao que Robert Dahl classificou como poliarquia, 6 entendida como democracia real em oposio democracia ideal 7 em que a caracterstica principal a de um regime que consegue obter maior nvel de contestao pblica e de participao, o mesmo autor coloca que as desigualdades extremas caracterstica marcante no caso brasileiro concorrem
diretamente para dificultar a sua consolidao democrtica. O Estado brasileiro, mesmo com a redemocratizao, ainda precisa reestruturar melhor um sistema interno de segurana mtua, que garanta a igualdade poltica e a inclusividade s amplas parcelas da populao que se encontram parte do processo democrtico, fato que pode atribudo, entre outros, ao crescimento urbano desigual e segregador observado nas metrpoles. Mesmo preenchendo os requisitos bsicos apontados por Dahl, outro fator que pode ser considerado como forte obstculo ao processo democrtico no Brasil a falta de base popular de sustentao das instituies representativas, no havendo, portanto, incentivos para a difuso das condies materiais mnimas que propiciem, queles que o desejem, a possibilidade de participao na poltica. 8 As restries impostas por um modelo de representao nitidamente desigual, somadas ao alto grau de corrupo e desrespeito DINIZ, E. Reforma do Estado e governana democrtica: Em direo democracia sustentada?
6 5
DAHL, R. Poliarquia.
7 Ao analisar a democracia real em contraste com os idias democrticos, identificam-se seis promessas no-cumpridas dessa forma de governo, que tiveram como causa os obstculos no previstos ou que surgiram nas transformaes das sociedades. A poliarquia de Dahl pode ser considerada teoricamente como a forma de governo que leva em considerao esse contraste, ponto de partida para se buscarem os mecanismos para minimiz-los. BOBBIO, N. O futuro da democracia. Uma defesa das regras do jogo.
MIGUEL, L. F. Representao poltica em 3-D: Elementos para uma teoria ampliada da representao poltica: 136
coisa pblica, dificultam muito a formao de mecanismos de incluso social e do pluralismo poltico necessrios para instalar um regime polirquico no Brasil. 9 Nesse contexto de profundas mudanas no tecido social processo que carrega tanto aspectos positivos como negativos , provocadas pela (re)insero do pas no modelo de desenvolvimento capitalista contemporneo, em que os componentes tecnolgicos ligados ao mercado global vm ganhando maior relevncia na estruturao do trabalho nas sociedades, e, conseqentemente, no padro de vida da populao cujo aspecto urbano ser comentado no corpo da dissertao que est a principal causa que estimula a anlise do funcionamento dos diferentes tipos de governo frente a essa nova realidade. Mais particularmente, interessa aqui perceber de que modo o federalismo brasileiro se comporta ante os novos desafios de governabilidade, expressos no nvel macro, governo federal, como no micro, estados e municpios, escolhendo para tanto um tipo de instituio ligada questo da gesto territorial do poder, caso das RMs na legislao brasileira. A democracia brasileira ainda vem construindo e reforando seus alicerces aps o perodo centralizador-autoritrio de sua existncia, encontrando no entanto obstculos, principalmente no nvel institucional, que remetem formao da sua cultura poltica e de opes adotadas pelas elites que detm o poder, fatores que no podem faltar a uma anlise criteriosa que queira desvendar os desafios da consolidao democrtica brasileira. A gesto territorial de poder, mais especificadamente a gesto das metrpoles, pode ser apontada como uma importante questo que poder abrir caminhos para uma discusso mais aprofundada sobre o funcionamento, estrutura e mesmo da viabilidade do federalismo no caso brasileiro. Abrindo caminhos: Fontes de consulta das teorias sobre o federalismo e a gesto metropolitana Dois artigos so de fundamental importncia como guias para o presente estudo. Primeiramente, fazendo uma sntese dos estudos sobre federalismo na Cincia Poltica brasileira, est o artigo de Maria Hermnia Tavares de Almeida, 10 no qual relacionada a O Brasil poderia ser classificado como uma democracia delegativa (ODonnell, 1991), em que, em detrimento das dimenso republicana da democracia (representatividade e accountability), no haveria a distino ntida entre os interesses pblicos e privados.
10 9
ALMEIDA, M. H. T. de. Federalismo, democracia e governo no Brasil: Idias, hipteses e evidncias.
literatura existente, descrevendo as principais vertentes de estudo. Alm desse, encontra-se um artigo de reviso crtica sobre a experincia de governana metropolitana no Ocidente, de Christian Lefvre. 11 A seguir sero feitos alguns apontamentos baseados nos dois textos citados, salientando-se as premissas do debate que envolve as duas questes as quais serviram de estmulo para a pesquisa, as hipteses e consideraes a serem abordadas ao longo do trabalho. Considerando os estudos como um campo em formao e com o intuito de fazer uma balano desse campo temtico de desenvolvimento ainda incipiente, 12 procura-se destacar a contribuio da Cincia Poltica na referida rea, organizando a discusso em quatro temas correlacionados com o federalismo: 1) sua gnese; 2) a questo da representao poltica e democracia; 3) sua relao com a governabilidade e; 4) o funcionamento das relaes intergovernamentais e das polticas pblicas. Sem desconsiderar as importantes referncias feitas aos outros temas, o que tem maior peso analtico para o tema em discusso o pressuposto de que o federalismo em si mesmo constitui um fator de ingovernabilidade, enfatizando o fato de que a redemocratizao e a Constituio Federal de 1988 produziram uma estrutura federativa geradora de impasses, 13 fato atribudo por alguns cientistas polticos, entre outros motivos, ao grande poder de atuao dos governos estaduais e existncia de um sistema de decises fragmentado, com a multiplicao de atores com poder de veto. 14 No entanto, a tese de que o desenho institucional federalista seja a fonte nica de todos os problemas no se sustentaria, pois Com efeito, federaes so arranjos institucionais que propiciam e requerem a negociao entre as esferas de governo, dotadas de certo grau de autonomia e recursos prprios de poder. Logo, decises em sistemas federativos, sobretudo quando descentralizados e democrticos, implicam necessariamente numerosas e complicadas transaes (Almeida, 2001:24). 15
11
LEFVRE, C. Metropolitan government and governance in western countries: A critical overview. ALMEIDA, M. H. T. de. Federalismo, democracia e governo no Brasil: Idias, hipteses e evidncias: 13. Idem: 23.
12
13 14
A dificuldade no processo de tomada de decises por conta do aumento de veto points faz parte da acepo de TSIBILIS, G. Decision making in political systems: Veto players in presidencialism, parliamentarism and multipatyism. ALMEIDA, M. H. T. de. Federalismo, democracia e governo no Brasil: Idias, hipteses e evidncias: 24.
15
Falar ento sobre crise de governabilidade no remete necessariamente a razes institucionais. O federalismo brasileiro, da forma como foi desenhado pela ltima Carta Magna, originalmente fonte de tenses entre os atores polticos de poder decisrio, uma vez que as preferncias desses mesmos atores por determinadas questes que vo gerar harmonia ou no no seu relacionamento. com essa premissa que se levar adiante o trabalho, de forma a escapar da armadilha de atribuir significao demasiada a variveis que no tm peso explicativo ou mesmo fogem necessidade de buscar o objetivo de, como foi descrito anteriormente, verificar o impacto do sistema federalista adotado atualmente no Brasil, e o peso que outras instituies podem exercer sobre a gesto territorial de poder das metrpoles, resumida no estatuto das RMs. Considerando agora a questo sobre a gesto metropolitana, temos o artigo de Christian Lefrve que trata das experincias de constituio de metropolitan government em diversos pases, onde a discusso sobre como gerir grandes reas urbanas vem fazendo parte de suas agendas desde as dcadas de 1960 e 1970, quando se buscava a correspondncia entre o territrio funcional e o territrio institucional, ou seja, entre a rea urbana e as estruturas de governo locais existentes. 16 Houve, segundo o autor, um certo fracasso nas formas de governar as metrpoles nessa poca devido a dois fatores fundamentais, de acordo com o espectro de experincias analisado: 17 problemas de legitimidade das instncias governativas criadas no aceitao da poltica local de um poder acima do seu e dependncia do governo central para assegurar seu funcionamento e implementao das mesmas de forma autoritria elaborao de governo de forma rgida, sem participao da populao local envolvida. A partir dos anos 1990, considerando a dinmica crescente da globalizao e as mudanas no olhar sobre a questo urbana, foi dado um novo mpeto ao metropolitan government. Sua renaissance 18 estaria vinculada a novas
16
LEFVRE, C. Metropolitan government and governance in western countries: A critical overview: 11.
Destacam-se duas categorias constitudas na experincia real de metropolitan government, que so os seus nveis supra-municipal e intermunicipal. Os casos analisados para as dcadas citadas foram os seguintes: Inglaterra, Holanda, Canad, Estados Unidos e Itlia. Em todos eles, pode ser constada uma certa falta de capacidade do sistema poltico local de governar o nvel metropolitano. Idem:15.
18
17
O caso mais claro de sucesso dos novos governos metropolitanos seria o da cidade de Bolonha, na Itlia, em que se atingiu um acordo metropolitano, sustentado principalmente pelo reconhecimento poltico do governo da metrpole pelos atores relevantes. Idem: 20.
idias de design institucional e novas formas de ao pblica que vm-se processando na Europa e na Amrica do Norte, baseadas em valores como flexibilizao, pelo processo de descentralizao, e participao local voluntria, com destaque na reduo de
constrangimentos cooperao. 19 Resumindo, o item que mais desperta o interesse para o estudo, levando-se em conta o federalismo brasileiro, a colocao de Lefvre sobre a importncia da construo social de um sistema de gesto compartilhada, sem o qual no possvel estabelecer uma estrutura institucional apoiada na legitimidade junto aos atores polticos locais, por um lado, e o necessrio mtodo de negociao, em que predominariam a flexibilizao, a parceria e a participao voluntria, de outro. A idia da cooperao dos atores envolvidos com a questo metropolitana, no sistema federalista adotado no Brasil, ser um dos temas centrais a ser discutido no decorrer deste trabalho, compondo importante parmetro para composio das consideraes finais. Seguindo em frente: Estruturando as idias Aps essa breve introduo terica, sem maiores pretenses seno a de situar a temtica aqui trabalhada no campo de estudos pertinentes Cincia Poltica, de forma a deixar mais claros os caminhos a serem tomados, vale colocar como referencial terico balizador os pressupostos neo-institucionalistas, que so caracterizados no caso brasileiro por uma nova sensibilidade para a dimenso institucional da vida poltica e em que, relativamente temtica aqui abordada, o estudo sobre o federalismo s tem sentido para aqueles que consideram que as instituies tm efeitos discernveis e relevantes na vida poltica, influindo sobre as decises dos atores e os resultados de suas aes. 20 Dois pontos fundamentais debatidos pelos neo-institucionalistas, e que aqui ganham relevo na anlise que se segue so, de um lado, o fato de que as instituies modelam a poltica, influncia que deriva do seu poder de moldar a identidade, o poder e a estratgia dos atores, e de outro, a assertiva de que as instituies so moldadas pela histria, ou seja, o que ocorre antes condiciona o que vem depois, em termos de trajetrias histricas e em momentos decisivos. 21
19 20
Idem: 18.
ALMEIDA, M. H. T. de. Federalismo, democracia e governo no Brasil: Idias, hipteses e evidncias: 13. PUTNAM, R. Comunidade e democracia: A experincia da Itlia moderna.
21
As RMs, enquanto instrumentos vlidos para pr em prtica a gesto metropolitana, como est constitucionalmente definido, tm importncia significativa no desenvolvimento de polticas pblicas responsivas e na participao cidad na agenda pblica, em que se destaca seu papel para a consolidao democrtica de uma pas ainda marcado por fortes contrastes sociais. Para um quadro claro das idias contidas na presente dissertao, seguem abaixo descries sucintas dos captulos, das hipteses e da metodologia que sero trabalhadas: Primeiro captulo: anlise mais geral sobre o federalismo brasileiro,
correlacionando-o com o estatuto das RMs, pela sua origem, na Carta de 1967, em pleno regime autoritrio, assim como por aquele institudo na Constituio de 1988. Para tanto, far-se- um exame da teoria relativa ao assunto e, concomitantemente, uma anlise do material produzido legalmente referente questo. O objetivo dessa parte lanar a hiptese de que h, no sistema federalista adotado, um forte vis restritivo a um ambiente favorvel ao estatuto das RMs, principalmente ao se considerarem as relaes
intergovernamentais, desfavorecendo qualquer sistemtica poltica, seja local seja do governo central, que d legitimidade para seu funcionamento. importante frisar que as restries que se pretendem mostrar no constituem, por assim dizer, a nica fonte de constrangimento gesto metropolitana. No restante do trabalho procurar-se- demonstrar outras variveis que interferem na possibilidade de funcionamento das RMs. - Segundo captulo: levantamento de alguns pontos do processo de urbanizao no mundo e no Brasil, principalmente os relativos questo metropolitana, de forma a compor um quadro terico-emprico da crise que configura o meio urbano, dado o aumento das desigualdades sociais e a degradao ambiental que compe o atual quadro de desafios da gesto das polticas pblicas nas diferentes esferas de governo existentes. Alm da relevante contribuio terica sobre o assunto, utilizado um levantamento de dados para embasar as hipteses sobre o peso da crise urbana no rumo da sociedade global, de um lado, e na possibilidade da gesto metropolitana via RMs, de outro. No mnimo pode ser apontada uma certa urgncia no estabelecimento de uma gesto integrada e funcional para a resoluo dos problemas urbanos crescentes, visivelmente concentrados nas grande metrpoles. - Terceiro captulo: estudo de caso da RM de Londrina (RML), segunda maior cidade do estado do Paran e terceira maior do Sul brasileiro, podendo ser enquadrada como uma
10
metrpole emergente, 22 em funo de seu crescimento populacional e importncia na rede urbana brasileira, alm de sua formao histrica. Sero analisadas as condies especficas de sua institucionalizao, ressaltando-se pontos importantes para reflexo, embasada ainda por um perfil demogrfico e scio-econmico da RML e dos oito municpios que a compe, montado com base nos dados do IBGE e de instituies locais, como o governo do Estado do Paran e da prefeitura municipal de Londrina. A hiptese sugerida a de que o caso da RML exemplar de como a gesto metropolitana se encontra esvaziada de suas funes, tanto pela sua fraqueza institucional, resultado de um federalismo que no incentiva a cooperao entre seus entes e da falta da construo social de uma forma de gesto legtima para a regio em destaque. Esta ltima hiptese verificada metodologicamente por dois instrumentos: 1) pesquisa qualitativa realizada com os atores governamentais locais e 2) anlise das formas de gesto territorial adotadas pelos nveis de governo local e estadual quanto questo metropolitana. Na ltima parte, fazem-se algumas consideraes a respeito de cada um dos assuntos tratados nos captulos precedentes e das respostas encontradas s hipteses levantadas, durante toda a dissertao. A proposta que se quer lanar , basicamente, a de dar certa relevncia questo metropolitana brasileira, incluindo-a no debate sobre o papel das instituies na conduo do pas a uma realidade mais democrtica.
22
Idia elaborada para designar cidades consideradas mdias e que foram alvo de instituio de RM pelos seus respectivos estados, em contraposio s grande metrpoles j consolidadas, como So Paulo e Rio de Janeiro. No quer dizer que, tanto no caso analisado de Londrina como das outras cidades que hoje so sedes de RMs, haja uma verdadeira configurao metropolitana estabelecida, uma vez que, como ser visto no decorrer dos captulos, h discrepncias quanto aos conceitos adotados para designar as reas que so metropolitanas ou no. E esse s o primeiro ponto de discusso, pois h RM que nem sequer possui uma sistemtica de gesto em vigor, como ser demonstrado.
Captulo 1 Federalismo e regies metropolitanas

O poeta municipal discute com o poeta estadual qual deles capaz de bater o poeta federal Enquanto isso o poeta federal tira ouro do nariz (Poltica literria, Carlos Drummond de Andrade).
A abertura poltica, ps-regime militar, instaurou no Brasil a transio para um regime democrtico representativo, que, por sua vez, construiu suas bases na Constituio de 1988 23 em que o princpio federativo de organizao da nao foi reafirmado e ampliado, 24 com a elevao do municpio condio de ente federado, promovendo a descentralizao de competncias e aumentando o nmero de atores polticos em cena, fatores que, dado o contexto em que ocorreram, durante a Assemblia Constituinte, foram considerados essenciais para se superar o perodo de autoritarismo e instaurar uma nova fase na histria brasileira, conhecida como Nova Repblica. Amplamente defendido pelas foras progressistas que ento comandavam a transio do regime, dois princpios fundamentais foram adotados nesse processo de mudanas: de um lado, tornou-se possvel a ampliao da participao poltica no pas com a incluso de novos atores na arena democrtica. De outro, houve uma descentralizao do poder, essencialmente na questo tributria, distribuindo recursos e atribuindo as competncias entre os entes subnacionais, que agora deveriam assumir um novo papel na promoo das polticas sociais. Mas o prprio desenho constitucional para fazer valer tais princpios no seria to simples assim, pois a (re) construo de um sistema federal voltado para a diviso do
23
Para uma leitura sobre a questo da transio de regimes, analisando criticamente o processo de retomada da democracia no pas, ler SADER, E. A transio no Brasil: Da ditadura democracia?.
A organizao poltico-administrativa da Repblica Federativa do Brasil compreende a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, todos autnomos, nos termos desta Constituio. Constituio Federal de 1988, rtigo 18. As competncias definidas para cada ente federado esto contidas a partir do artigo 21 ao 30.
24
12
poder poltico e tributrio sem promover desequilibro entre os entes federativos tarefa intrinsecamente contraditria, gerando, portanto, conflitos e tenses. 25 Apesar de dar a impresso de que seria gerado um impasse na consolidao democrtica no pas, isso no ocorreu necessariamente, pois o novo federalismo, que pregou a descentralizao do poder poltico e financeiro, concorreu
positivamente para a instalao da democracia pela emergncia de novos atores no cenrio poltico e pela existncia de vrios centros de poder soberanos que competem entre si. 26 importante observar at que ponto os conflitos e tenses entre os entes federados influenciaram as instituies democrticas, j que a natureza dessa relao tambm pode provocar impasses no tocante a questes em que se faa necessria a cooperao entre os mesmos entes. Tendo ento por pano de fundo o perodo de redemocratizao do pas, destacando-se o papel da Constituio de 1988 e o regime jurdico-poltico por ela criado, importante trabalhar uma definio geral de federalismo, que comumente seja aceita no campo de estudos concernente a rea. Podemos, assim, enunci-la como [...] um conjunto de instituies polticas que do forma combinao de dois princpios: autogoverno e governo compartilhado (self rule plus shared rule). A federao , assim, uma forma de organizao poltica baseada na distribuio territorial do poder e autoridade entre instncias de governo, constitucionalmente definida e assegurada, de tal maneira que o governo nacional e os subnacionais so independentes nas suas esferas prprias de ao (Almeida, 2001:14). 27 Trs caractersticas bsicas ainda comporiam o perfil do federalismo, como aponta Elazar: 28 1.Constituio escrita, que estabelece os termos em que o poder compartilhado, termos que s podem ser alterados por meio de procedimentos
25 26 27
SOUZA, M. O desafio metropolitano: 514. Idem.
ALMEIDA, Maria H. T. de. Federalismo, democracia e governo no Brasil: Idias, hipteses e evidncias: 14. Idem: 29.
28
13
extraordinrios. 2. No-centralizao: independentemente de como os poderes so compartilhados entre o governo nacional e os governos subnacionais, a autoridade para participar no exerccio daqueles poderes no pode ser tirada de uns e outros sem consentimento mtuo. 3. Diviso do poder em bases territoriais. Trata-se da formao de um pacto em que se procurar estabelecer um equilbrio de poder por meio de pesos e contrapesos institucionais-legais. O sistema federalista prev ainda que haja a necessria cooperao entre os pactuantes a unio e os entes subnacionais de modo a proceder manuteno da distribuio territorial de poder que o pacto sela, e do qual a constituio deriva e que, por sua vez, assegura. Por sua prpria natureza, todavia, a diversidade entre os entes federados e sua conseqente rede de conflitos acabam exigindo que o federalismo tenha uma vantagem importante para seu funcionamento que, segundo Burgess seria o de que O gnio da Federao est em sua infinita capacidade de acomodar a competio e o conflito em torno de diversidades que tm relevncia poltica dentro de um Estado. Tolerncia, respeito, compromisso, barganha e reconhecimento mtuo so suas palavras-chave, e unio combinada com autonomia sua marca autntica. 29 A dicotomia entre cooperao e conflito seria ento a marca indelvel do federalismo, que justamente se coloca como proposta para a coexistncia de diferentes autonomias sob o mesmo marco constitucional, uma obra de engenharia institucional que teve na criao do federalismo americano a sua gnese e modelo. 30 Atualmente existem vinte e duas naes que adotam formalmente o sistema federativo, e mais duas Espanha e frica do Sul que, mesmo no o fazendo constitucionalmente, funcionam como tal. 31 A caracterstica fundamental desses
29 30
BURGESS, M., Federalism and federation: A reappraisal.
Para um melhor estudo do federalismo americano atravs de sua principal obra, ver MADISON, HAMILTON & JAY. Os artigos federalistas. WATTS, R. Models of federal power sharing. Apud: ABRUCIO, F. L. Reforma poltica e federalismo: 233.
31
14
pases que adotam o federalismo a existncia de heterogeneidades internas, que podem ser tanto de ordem territorial, cultural, tnica, lingstica, poltica como socioeconmica. O objetivo da estrutura federativa seria ento o de garantir a unidade nacional em realidades que comportam desigualdades diversas, realizando a formao da federao por meio da funo de come together como se verificou historicamente nos Estados Unidos ou a do hold together exemplo do caso brasileiro para as diferentes unidades poltico-administrativas, de acordo com a realidade histrica vivenciada antes e durante a formao do pacto federativo. Outros conceitos utilizados na literatura a respeito do federalismo so importantes para que se possa compreend-lo, 32 principalmente quanto a sua problematizao no que se refere democracia. Em contraposio afirmativa de Riker, 33 de que o federalismo sempre causaria efeitos positivos para a democracia, Stepan 34 salienta que, por natureza, todas as federaes restringem, em maior ou menos grau, o poder dos cidados da plis demos constraining gerando tenses no sistema com a incorporao de grupos com poder de obstruo blocking winset que buscam vantagens da posio adquirida rent seeking rewards - e, assim, prejudicariam sobremaneira qualquer possibilidade de um federalismo cooperativo. No consensual, entretanto, esse diagnstico, 35 existindo a
percepo, por alguns autores, de que a democracia condio para o funcionamento do federalismo que, se no garante a consolidao democrtica em um dado pas, j que isso se deve, entre outros fatores, a garantias de ordem
32
O debate terico sobre federalismo, feito de forma resumida e considerandose o caso brasileiro em destaque, pode ser encontrado em ALMEIDA, Maria H. T. de. Federalismo, democracia e governo no Brasil: Idias, hipteses e evidncias, artigo que comentado na introduo. RIKER, W. H. Federalism: Origin, operation, significance.
33 34
STEPAN, A. Para uma anlise comparativa do federalismo e da democracia: Federaes que restringem e ampliam o poder do demos. Alfred Stepan faz uma opo pelo modelo da democracia majoritria em seu argumento, mas Arendt Lijphart lembra que esse no seria o nico modelo possvel, sendo mesmo criticado por assumir, de alguma forma, o pressuposto da tirania pela maioria. LIJPHART, A. As democracias contemporneas.
35
15
poltica e cultural enraizadas na sociedade, ao menos a forma mais prxima de se chegar a esse objetivo. O maior mrito do sistema federal no est no campo da eficcia econmica ou administrativa, mas no campo das relaes de poder [...] o meio de organizao territorial mais apropriado para garantir, via democracia, estabilidade e legitimidade polticas aos governos do Estados nacionais cujas sociedades so marcadas por grande heterogeneidades de base territorial. 36 Sob quais condies se formou a federao brasileira e como a mesma tem lidado com suas diferenas internas so temas a serem abordados ao longo do captulo, por constiturem, por assim dizer, questes importantes para o estudo e compreenso do funcionamento das instituies, e de como as mesmas vm respondendo tarefa de lidar, dentro do marco democrtico, com a competio e conflitos constantes entre os entes federados. Por ser uma temtica ainda incipiente no campo da Cincia Poltica no Brasil, destaca-se a importncia de aprofundamento do estudo, pois difundida a crena de que seria na estrutura federativa que se vislumbrariam os dispositivos institucionais que possam facultar aos atores polticos promover as mudanas necessrias ao desenvolvimento da democracia no pas. A escolha das RMs, como objeto de anlise, se encaixa nesse pretexto e , com base nela, que se pretende debater sobre um dos maiores problemas brasileiros, a concentrao urbana e seus efeitos na qualidade de vida da populao, como se pode ver nas grandes cidades e suas reas metropolitanas, que so a face escancarada da crise de um modelo de desenvolvimento que levou, nas ltimas dcadas, a graves desigualdades sociais. O presente captulo est estruturado da seguinte forma: 1. Passagem sobre alguns aspectos histricos sobre o sistema federalista adotado no Brasil, de forma a demonstrar importantes caractersticas que o marcaram; 2. Anlise do marco poltico-jurdico das RMs, considerando seu contexto,
36
SOARES, M. M. Federao, democracia e instituies polticas: 138.
16
segundo sua aplicao nas Constituies de 1967 e de 1988; 3. Destaque para alguns dos seus processos mais importantes, verificados no perodo do regime militar ao da redemocratizao, relacionados questo da centralizao versus descentralizao dos recursos territoriais de poder, s relaes intergovernamentais que se formaram na federao brasileira, a partir da promulgao da Constituio Federal em 1988; 4. Consideraes sobre o contedo deste captulo, com o objetivo de demonstrar como o sistema federalista brasileiro e as relaes intergovernamentais vigentes afetam o funcionamento do estatuto das RMs. Nesta primeira parte tem-se por objetivo sustentar que a federao brasileira, seja em sua gnese, como na forma como se estabeleceu, a partir do marco constitucional de 1988, em decorrncia da estrutura e do funcionamento de suas instituies e sua rede de inter-relaes, cria uma fonte de impasses na concretizao do planejamento e gesto metropolitana, impossibilitando que o prprio dispositivo previsto na Carta Magna, as RMs, possa ser utilizado de forma satisfatria, atendendo s demandas sociais resultantes da crise por que passam as metrpoles brasileiras. Gnese do sistema federalista no Brasil: Algumas consideraes Antes de propriamente trabalhar sobre a forma do sistema federalista, adotada a partir de 1988, como propomos fazer, cabe ressaltar alguns elementos da sua histria, j que o federalismo nos acompanha desde que se instaurou a Repblica, no final do sculo XIX. importante ressaltar que j na poca da Colnia e do Imprio afloraram algumas das caractersticas que tambm marcariam o federalismo brasileiro. Como aponta Carvalho, 37 a elite brasileira quela poca, tendo como objetivo a
37
CARVALHO, J. M. de. Federalismo y centralizacin en el imprio brasileo: Historia y argumento.
17
manuteno da ordem, flertava com experincias ora de centralizao, ora de descentralizao do poder, de acordo como os interesses oligrquicos que se manifestavam quanto a esta ou quela medida tomada pelo governo central. Em funo disso, surgiram, mesmo que no em seu sentido amplo, algumas propostas federalistas. Os resultados negativos, nos casos em que foram implementadas, durante o perodo da Regncia, ocasionaram a opo pelo modelo monarquista centralizador, que por sua vez, desgastando-se a partir da dcada de 1860, viu voltar o embate em torno dos ideais de federalismo, na bandeira do
republicanismo. O movimento que pedia a descentralizao, via repblica e federao, no tinha em vista, entretanto, a totalidade da populao, visto que se filiava historicamente ao elemento localista que se manifestava, prioritariamente, a favor dos interesses privados das oligarquias, controladoras efetivas da vida poltica nacional. Seguindo a argumentao, considerar-se-o as primeiras constituies adotadas no Brasil no sculo XIX, levantado duas importantes reflexes do pensamento social brasileiro sobre a ento recente histria republicana, instaurada em 1889 e resgatando-se tambm alguns dados importantes da Constituio Imperial de 1824. Uma delas de autoria de Vitor Nunes Leal, que trata da posio do municpio na federao, bem como das relaes intergovernamentais, desde o Imprio at a Constituio de 1946. A outra uma crtica contundente Constituio de 1891 e o regime por ela imposto, feita por Oliveira Viana. Com o advento da Repblica, a forma federativa era ento inaugurada na Constituio de 1891. Unio, estados e municpios se tornavam entes federados, dotados cada qual de suas competncias e atribuies especficas,
constitucionalmente definidas. Destarte, verificou-se que a Carta Maior ento vigente dedicou uma parcela menor de poder poltico s municipalidades, o que muito lhes restringiu as possibilidades de autonomia, principalmente frente tutela que foi imposta no plano federal, pela Unio, como pelas constituies estaduais
18
subseqentes.
Dada
liberdade
dos
estados
em
preparar
suas
prprias
constituies, interpretando livremente o texto federal, abriu-se espao para que as elites polticas estaduais concentrassem poder em suas mos, amarrando o municpio aos seus interesses em termos polticos e econmicos. Vitor Nunes Leal observa que esse fenmeno viria a se manifestar em outros momentos da histrica brasileira, em que, at a primeira metade do sculo XX, o municpio, apesar dos avanos que obteve em sua autonomia, notadamente com a Constituio de 1946, no logrou livrar-se das amarras do regime de tutela estadual, mostrando como, quele tempo, as condies de vida moderna so mais favorveis extenso dos poderes centrais do que o desenvolvimento das atribuies municipais, 38 pois os mecanismos de controle embutidos nas constituies aliados caracterstica hierrquica do poder no Brasil concorreram para que o nosso federalismo se desenvolvesse s custas do municipalismo, o que ainda parece ser uma situao encontrada no pas. Afinal, os municpios no conseguiram, na Constituio de 1967 e no perodo do regime militar, o fim de sua tutela, pelo contrrio, observaram justamente uma concentrao hierrquica de poder ainda maior na esfera federal, oriunda de um regime de exceo e interveno que restringia qualquer autonomia, principalmente em recursos polticos e econmicos. Foi nesse perodo que surgia o instrumento constitucional das RMs, fato que as marcaria negativamente, como veremos mais adiante, ao analisar as caractersticas da Constituio Federal de 1988. Em suma, temos que, somente aps praticamente um sculo da instituio do sistema federalista no Brasil, com o advento da Repblica, o municpio pde encontrar a sua autonomia e obter reais poderes governativos sobre a esfera local, graas em grande parte ao ambiente da redemocratizao do pas, na dcada de 1980, cujo esprito permeou a construo de um novo contrato para a nao, valorizando princpios como o da descentralizao do poder, visto como essencial
38
LEAL, Vitor Nunes. Coronelismo, enxada e voto: o municpio e o regime representativo no Brasil: 97.
19
para superao do regime anterior. Seria ento o fim do regime de tutela, como nos mostrou Vitor Nunes Leal? Estariam harmonizadas as relaes
intergovernamentais entre os entes federados, sem haver mais a hierarquizao do poder, apagando de vez essa caracterstica marcante de nossa histria poltica? Talvez no tenham sido bem estes os caminhos adotados a partir de 1988, como veremos mais adiante. Se o municpio, desde seus primrdios, no conseguiu encontrar livre terreno para o desenvolvimento de suas potencialidades, uma vez que estava amarrado ao regime de tutela, podemos apontar um dos motivos para que o mesmo ocorra: as bases poltico-ideolgicas sobre as quais se instituiu o federalismo no Brasil. Oliveira Viana, em tratamento direto questo, nos d pistas importantes para compreender o fenmeno sobre um prisma de anlise mais aprofundado, confrontando as instituies brasileiras, como escritas nas
constituies, frente realidade social, a cultura e os costumes do povo. Tanto na Constituio do Imprio, de 1824, quanto na republicana, de 1891, pode-se dizer que suas fontes ideolgicas eram exgenas, distantes de qualquer fenmeno que pudesse ter suas origens em elementos nacionais. No havia uma motivao advinda das aspiraes coletivas da sociedade que as substanciasse. O ideal democrtico , destarte, [...] uma pura criao de nossas elites dirigentes, 39 fato devido ao que se pode chamar de vacuidade da vida pblica, ou seja, a falta de interesse pblico constitudo. Havia sim, nas duas primeiras constituies, aps a Independncia, um ponto importante que explicaria o porqu dos seus fracassos e disparidades: a diferena entre o direito-lei institudo e o direito-costume que efetivamente conduzia nosso comportamento poltico, que tinha por base uma realidade calcada em nossos antecedentes histricos e na influncia do
subconsciente dos usos e costumes tradicionais e seus complexos culturolgicos. 40
39 40
VIANA, F. J. de O. O idealismo da constituio: 370. Idem: 374.
20
A Constituio Republicana de 1891 no foi outra coisa seno um obra doutrinariamente bela, [...] heterognea do democracismo francs, do liberalismo ingls e do federalismo americano, 41 mas que, uma vez em uso, trouxe aos seus prprios defensores o desapontamento ante o suposto fracasso, dado o desacordo do idealismo da Constituio e a realidade nacional. 42 O momento histrico em que se processou, bem como a prpria nao seriam as razes para o insucesso da crena nas frmulas escritas e do culto das generalidades, que Oliveira Viana apontava como o esprito que movia os constituintes republicanos, cegando-os a uma interpretao mais prpria da realidade social, que poca era desprovida das estruturas democrticas necessrias como a existncia de uma opinio pblica arregimentada e soberana para a concretizao das aspiraes republicanas encarnadas na Carta Magna de 1891. Revisaram-se aqui brevemente alguns dados fundamentais para se
compreender melhor o sistema federalista adotado no Brasil. Com base neles, procuramos demonstrar como, desde o sculo XIX, j surgiam elementos que nos ajudam a mostrar como, tanto no plano prtico das relaes intergovernamentais como no plano ideolgico, os conflitos que marcariam a realidade scio-poltica, em contraste com os textos constitucionais, seriam a tnica do desenvolvimento histrico brasileiro, perpetuando problemas que ainda hoje requerem muita ateno, principalmente no tocante a reduzir a distncia entre o Brasil legal e o Brasil real. As regies metropolitanas nas Constituies Federais de 1967 e 1988 O marco jurdico-poltico das RMs configurou-se sob o regime autoritrio. Foi na Constituio de 1967 que pela primeira vez a questo metropolitana recebeu tratamento oficial por parte do governo federal. 43 Com a crescente urbanizao
41 42 43
Idem: 141. Idem: 146.
A Unio, mediante lei complementar, poder, para a realizao de servios comuns, estabelecer regies metropolitanas, constitudas por municpios que,
21
brasileira, sobretudo nas metrpoles, os problemas decorrentes de tal processo se tornaram cada vez mais visveis, gerando inclusive movimentos que reivindicavam uma ao pblica mais eficaz no atendimento s novas demandas geradas pelos meio urbanos, como por exemplo nas reas de habitao e saneamento. Longe de ser resultado de um exame das experincias que existiam em alguns estados, que j trabalhavam formas de administrao que envolvessem as reas metropolitanas, ou mesmo de um debate mais aprofundado sobre a temtica, o tratamento dado s RMs limitou-se a inseri-las numa viso estritamente de racionalizao econmica e funcional do espao, tutelando e subordinando as esferas locais ao planejamento restrito ao governo federal, fazendo com que, enfim, se reduzisse consideravelmente a possibilidade de cooperao e participao democrtica de todos atores polticos envolvidos no processo. A lei complementar n14, de 1973, que viria regulamentar a instituio de nove RMs, 44 teve duas caractersticas marcantes: de um lado, o longo perodo que transcorreu para a ser editada, demonstrando, alm do fato de no se tratar de um a prioridade para o governo da poca, o quanto complicado era chegar sua definio legal o que, mesmo assim, no resolveria o problema, uma vez que os demais decretos, 45 que criariam os dispositivos para tratar das RMs, s seriam editados tardiamente. Por outro lado, tratou-se de uma lei imposta de cima pra baixo, ou seja, seu estatuto teve origem nos rgos federais, excluindo qualquer
independentemente de sua vinculao administrativa, faam parte da mesma comunidade scio-econmica. Artigo 164 da Constituio Federal de 1967. Notase aqui a denotao econmica que se quis dar questo metropolitana, enquadrando-a como uma categoria de planejamento de competncia exclusiva da Unio, arbitrando aos demais entes subnacionais sua participao compulsria, sem em contrapartida terem qualquer possibilidade de regular suas regies.
44
Foram elas: So Paulo, Belo Horizonte, Porto Alegre, Recife, Salvador, Curitiba, Belm e Fortaleza. Em 1974 viria a lei complementar n 20 que, com a dissoluo do estado da Guanabara, acabaria por criar a Regio Metropolitana do Rio de Janeiro. Decreto n74.156, de 1974, que criava a Comisso Nacional das Regies Metropolitanas e Poltica Urbana (CNPU), e Decreto n 85.916, de 1981, que regulamentava a administrao pblica federal nas regies metropolitanas. Ambas seriam revogadas a partir da nova Carta Magna que entrou em vigor em 1988, determinando um novo marco institucional para a questo.
45
22
possibilidade de participao dos estados e municpios na sua formulao, ficando estes submetidos compulsoriamente a aceitar a condio metropolitana segundo os critrios por demais genricos estabelecidos por um planejamento centralizado, que desconsiderava as experincias j existentes ou a real situao dos entes que viriam a constituir as regies. A legislao ento consolidada limitou-se a cuidar do aspecto administrativo, negando personalidade poltico-jurdica autnoma s RMs, ou seja, no desejou questionar ou colocar em risco, desta forma, o sistema federalista implantado, 46 at porque, ao adotar tal caminho, esbarraria em complicadas questes jurdicas, que inviabilizariam de vez qualquer tentativa de se organizarem as reas metropolitanas. Com a redemocratizao, na dcada de 1980, e sua nova Carta Magna, as RMs encontrariam novamente espao constitucional. 47 O esprito de
descentralizao, produto da crena que a mesma aumenta a eficincia governativa e promove a democracia, daria agora a incumbncia da criao e regulao das RMs aos estados-membros que, com suas constituies, ficariam livres para interpretar a letra constitucional e assim aplicar as prprias formas de
planejamento. A distribuio de competncias empreendida visou dar atendimento diversidade de interesses pblicos que, com a abertura poltica, se tornaram crescentes, procurando assegurar a autonomia dos entes federados e garantir-lhes, com a Constituio, um relacionamento orgnico e cooperativo. Dentro desses princpios deveria ento prevalecer o interesse mtuo na resoluo dos problemas metropolitanos pela organizao, planejamento e execuo de funes pblicas de
46 47
GUIMARES, N. A. Regies metropolitanas: Aspectos jurdicos.
Os Estados podero, mediante lei complementar, instituir regies metropolitanas, aglomeraes urbanas e microrregies, constitudas por agrupamentos de municpios limtrofes, para integrar a organizao, o planejamento e a execuo de funes pblicas de interesse comum. Artigo 25, pargrafo 3 da Constituio Federal de 1988. Apesar de existir em algumas estados a figura das aglomeraes e das microrregies, a presente dissertao ser especialmente direcionada questo metropolitana, por se constituir um objeto de anlise mais qualificado.
23
interesse comum, possibilitadas
no arcabouo institucional das RMs. Mas,
paradoxalmente, em especial na rea social, o governo federal teve, a partir da dcada de 1990, aumentada a sua responsabilidade, em contraponto ao movimento pela descentralizao. As chamadas competncias concorrentes acarretaram um certo embarao jurdico, pois acabavam por criar um clima de indefinio e falta de clareza conceitual que, por sua vez, implicariam prejuzo no trato da questo metropolitana, j que esta permeada por diretrizes que prevem o destaque das tarefas a serem executadas pelos entes federados, seja complementarmente ou concorrentemente. Como pode ser observado no Quadro 1, em somente trs dos estados brasileiros Acre, Amap e Roraima no consta, em suas constituies, qualquer regra para a criao de RMs. Justamente por terem sido territrios federais e, com a Constituio de 1988, passado condio de estados, aliado o fato de no haverem sofrido um processo acelerado de urbanizao em sua histria, talvez no seja realmente necessrio que haja ainda uma legislao nesse sentido. Quanto aos demais estados, podemos classific-los segundo a ordem de detalhamento que do incumbncia que receberam se simplesmente repetiram o texto constitucional, ou se definiram melhor as RMs em suas legislaes estaduais. Podemos ver que, analisando as constituies de cada estado, fica sempre pendente a melhor definio para uma lei complementar vindoura, que somente existir conforme o executivo e/ou legislativo de cada estado conjuguem seus interesses nesse sentido. Dos vinte e seis estados brasileiros, dezessete tm RM oficialmente criada, sendo nove delas durante a vigncia do regime militar e todas as demais na dcada de 1990, perodo frtil na criao de RMs no pas. Alagoas, Bahia, Maranho, Par e Pernambuco, Piau, Roraima, Sergipe e Tocantins foram os que quase nada acresceram ao que a Carta Magna designou, mesmo j tendo, no caso baiano, paraense e pernambucano, suas regies institudas desde 1973, o que demonstra o pouco interesse suscitado pelo assunto. Os quatro ltimos nem regies criaram, exemplo seguido por Amazonas, Mato Grosso e Mato Grosso do Sul que, mesmo
24
tendo legislaes bem detalhadas, no concretizaram qualquer plano metropolitano em seus territrios. O vazio institucional no tocante s RMs, deixado pela Assemblia Constituinte, ao concluir seus trabalhos, pode ter como possvel causa o quadro anteriormente descrito. Sem o interesse e a vontade poltica de se levar tal bandeira adiante, ficou a cargo de cada estado, com sua tradio de planejamento, designar ou no um destino para a questo metropolitana, tornando-a to heterognea em sua definio e aplicao que, com os problemas urbanos crescentes nas metrpoles, acaba por suscitar maior debate em torno de si e da sua utilidade para resolver esses problemas. Houve pouco interesse nas RMs durante o processo de redemocratizao do pas e, a partir de ento, o tratamento dado s mesmas pelos entes polticos mostra que no as tm considerado um instrumento que possa efetivar, em escala supramunicipal, um planejamento integrado que d resposta s urgentes demandas das grandes metrpoles. Nem mesmo o Estatuto das Cidades, 48 lei aprovada em 2001, depois de uma dcada de lutas pela reforma urbana, vital para um desenvolvimento sustentvel do pas, estabeleceu um aprofundamento maior sobre a questo. importante notar que sem a devida participao dos atores polticos locais no processo, legitimando assim as regies como instrumentos democrticos de participao das resolues sobre polticas pblicas para suas respectivas reas, o vazio institucional de sua legislao incompleta tender a permanecer.
48
Lei n10.257, de 10 de Julho de 2001: Regulamenta os artigos 182 e 183 da Constituio Federal, estabelece diretrizes gerais da poltica urbana e d outras providncias. No Estatuto s constam trs artigos que fazem referncia ao assunto: art. 4, sobre os instrumentos de poltica urbana, art. 41, sobre a obrigatoriedade do plano diretor para municpios pertencentes regies metropolitanas, e art.45, que versa sobre a necessidade de controle social dos
25
Quadro 1: Legislao sobre RMs e unidades criadas, tendo Constituies Estaduais brasileiras ps-Constituio de 1988
por
base
as
Unidade da Federao Acre Amap NORTE Amazonas Par Rondnia Roraima Tocantins CENTRO-OESTE Distrito Federal Gois Mato Grosso Mato Grosso do Sul Alagoas Bahia Cear
Legislao sobre RMs No possui No possui Art. 54, inciso XXIV e art. 140. Art. 50, 2 Art. 6 No possui. Art.18, 2, alnea e. No se aplica. Art.4 inciso I alnea a; art.90 e 91 Art. 302 e 303 Art. 16 Art.41 Art.6, 11 alnea XVI e art.61 dos ADCT. Art. 4, 32, 34, 38, 43, 44, 203, 208, 210, art. 1 dos ADCT1 e emendas constitucionais n34 e 38. Art. 25, 26, 127 10 alnea d, 188 e art.19 dos ADCT1 Arts. 24 ao 29 e art. 274. Art.18, pargrafo nico, inciso XV; art.37, inciso XXVII e art.146, 1. Art.38 e Art.70, inciso VI Art.18, inciso III e art.112, 5 Art. 11, 1 e art.46, inciso XI Art. 55, inciso XII e Art. 216 Art.10; Arts. 42 a 50 Art. 75 e 98.
RMs criadas por LC Nenhuma. Nenhuma. Nenhuma. RM de Belm Nenhuma. Nenhuma. Nenhuma. No se aplica. RM de Goinia Nenhuma. Nenhuma. RM de Macei RM de Salvador RM de Fortaleza
NORDESTE
Maranho Paraba Pernambuco Piau Rio Grande do Norte Sergipe
RM da Grande So Lus RM de Joo Pessoa RM de Recife Nenhuma. RM de Natal RM de Aracaju RM de Vitria RM de Belo Horizonte e RM do Vale do Ao RM do Rio de Janeiro
SUDESTE
Esprito Santo Minas Gerais Rio de Janeiro
organismos gestores das regies metropolitanas via participao popular.
26
So Paulo Paran Santa Catarina SUL
Art. 23, pargrafo nico, inciso XVII; Arts. 153, 154 e 158. Arts. 21 ao 26. Arts. 16 ao 18, Art. 52, 100, 177, 179 e arts. 2 e 56 dos ADCT1.
RM de So Paulo, de Campinas e da Baixada Santista RM de Curitiba, de Londrina e de Maring RM de Porto Alegre RM de Florianpolis, do Norte e Nordeste Catarinense, do Vale do Rio Itaja, da Foz do Rio Itaja, Carbonfera e de Tubaro
Rio Grande do Sul
Art. 114
Fonte: Constituies estaduais promulgadas aps 1988 nas 26 unidades federadas. (1) ADTC Ato das Disposies Constitucionais Transitrias
Alguns elementos da no-cooperao institucional Em muitos pases federais, a redemocratizao, a descentralizao e as novas Constituies mudaram o papel dos entes federativos. O Brasil um exemplo em que todos estes fatores ocorreram simultaneamente. 49 Mas, dada as peculiaridades que marcaram o caso brasileiro, o resultado da soma desses fatores no ocorreria de forma harmoniosa. O novo federalismo, aliado descentralizao poltico e financeira promovida pela Constituio, se embasaria na necessidade de acomodar demandas regionais conflitantes em um pas marcado pelo alto grau de desigualdades inter e intraregionais. 50 Em funo das caractersticas do federalismo brasileiro, tal como foi delineado pela Constituio Federal de 1988, considerar-se-o alguns elementos que possam indicar uma disposio no-cooperativa entre os trs nveis de governo, de forma a verificar at que ponto os mesmos desenvolveram ou no polticas conjuntas para a soluo de problemas comuns, requisito fundamental para o funcionamento das RMs. A redemocratizao foi assinalada no pas por um movimento social e poltico de grande envergadura, que mudou significativamente os rumos da nossa
49 50
SOUZA, M. O desafio metropolitano: 513. Idem: 547.
27
sociedade, criando as bases sobre as quais se deveria conduzir o Brasil: a condio de uma democracia plena, livre de quaisquer influncias que pudessem remontar aos tempos de ditadura, essa, que por sua vez, deveria ser simbolicamente enterrada. Foi esse o esprito que guiou os trabalhos dos deputados constituintes, que procuraram, ao redigir a nova Carta, expurgar todos os elementos que pudessem representar centralizao demasiada de poder na esfera federal, dando assim a estados e municpios um papel de maior participao poltica, ao redistribuir e definir competncias, antes agregadas nas mos da Unio. Como as RMs tiveram sua origem sob o marco centralizador do perodo autoritrio, quando era predominante o papel do governo federal no planejamento e execuo de polticas pblicas, em detrimento da participao dos entes subnacionais, pode-se aqui apontar uma potencial fonte de constrangimento que ento permearia seu debate na Assemblia Constituinte, tirando-a da agenda poltica da redemocratizao devido a sua rota dependente. Os constituintes de 1988, ao romperem com os modelos e as prticas de centralizao, s quais as RMs estavam associadas, mostraram que no havia espao (ou os custos seriam muito altos) para se reverter a equao centralizao + autoritarismo que marcou a institucionalizao das RMs brasileiras no regime militar. 51 Sendo assim, dificilmente os Estados, facultados pela nova Carta a criar RMs em seu territrio, trariam para suas constituies um melhor arcabouo
institucional para a questo. 52 O vazio poltico-administrativo subseqente a que estaria fadada a gesto metropolitana fez com que a mesma no tivesse clareza conceitual e prtica, em funo principalmente do formato federativo adotado aps 1988, de predomnio da Unio na formulao e aplicao de polticas pblicas e de
51 52
SOUZA, C. Regies metropolitanas: Condicionantes do regime poltico: 140.
Como visto no Quadro 1, poucos Estados dedicaram uma legislao mais especfica para a questo metropolitana, ficando a maioria com a opo de somente copiar a legislao federal, sem no entanto encaminhar, em suas respectivas jurisdies, leis criassem e regulassem possveis RMs.
28
restrio relativa da autonomia dos entes subnacionais, num complexo e conflituoso sistema de relaes intergovernamentais, em que a cooperao nunca encontrou terreno favorvel para desenvolver-se com parcerias a fim de promover as funes pblicas de interesse comum. Uma vez reconhecida a dependncia do estatuto das RMs de um consenso e cooperao poltico-administrativo entre estados e municpios, de modo que se conjugassem aes governamentais em ambos os nveis para o planejamento regional, cabe agora apontar quais obstculos poderiam surgir na dinmica das relaes intergovernamentais, configurando uma situao desfavorvel ao
funcionamento institucional metropolitano. Um forte ingrediente inibidor da ao regional de integrao seria o teor municipalista com que se revestiu a Constituio de 1988, em que o grau de descentralizao e autonomia foram levados a novos patamares, ao se elevar o status do municpio a ente federado. Mas tal condio tem embasamento histrico, uma vez que a ideologia municipalista constituiu uma das construes discursivoprogramticas mais antigas e resilientes da cultura poltica brasileira, 53 sendo durante a dcada de 1930 e o Estado Novo tomada como um importante estratgia de nation-building pelas elites governamentais, mas sem movimento social que lhe desse sustentao popular, o que at hoje consagraria o municipalismo como inconcluso e desigual. Esse carter desagregador que o municipalismo possui, e que ganhou relevo a partir do final dos anos 1980, impede fortemente o estabelecimento do conceito e da prtica regional de planejamento e integrao de polticas pblicas. Subproduto da exacerbao das autonomias subnacionais, o valor dado competividade inter-citadina, que se reduz ao condicionamento econmico-administrativo, se mostraria predatrio a modelos cooperativos, como os das RMs. Alm desses, outros fatores institucionais, ligados a opes polticas
MELO, M. A. Municipalismo, nation-building e a modernizao do Estado no Brasil: 83.
53
29
adotadas do decurso histrico ps-1988, viriam a avolumar a gama de obstculo j existentes. A distribuio de competncias e o novo papel assumido de maior autonomia poltica e tributria pelos entes subnacionais redefiniu a dinmica das suas relaes, que ento ficariam marcadas pela competividade. Durante a dcada de 1990, num cenrio de crise fiscal e redefinio do papel do Estado em tempos de globalizao movimentos que fomentariam a recentralizao de recursos, no caso brasileiro houve um aumento nas tenses entre os nveis de governo, ambiente que em nada favoreceria a necessria cooperao para os arranjos metropolitanos. Esse fato explicaria a ausncia de uma articulao horizontal que possibilitasse uma gesto poltica da regio, com participao de todos atores envolvidos com um projeto de governana genuinamente democrtica, s alcanvel por meio de inovaes no plano legal e, principalmente, de vontade e negociao poltica. O desafio seria ento o de dar vida gesto metropolitana, por meio da integrao dos atores governamentais e a sociedade no processo decisrio, princpio que deve ser legalmente regulado e aplicado incondicionalmente para que a RM possa ser um instrumento vlido de desenvolvimento regional. 54 Se a possibilidade de funcionamento institucional das RMs encontra obstculos no plano jurdico, com a questo das competncias concorrentes e a definio das funes pblicas de interesse comum, aliada ao seu aspecto vago em relao sua estrutura e funcionamento deixado pela Constituio de 1988, podemos notar que no plano poltico tambm se revelam mais problemas, que se tornam aparentes na dinmica das relaes que se desenvolveram desde a fundao da Repblica, como analisamos anteriormente entre Unio, estados e municpios. A questo tributria pode ser apontada como a principal fonte desses problemas, marcadamente durante a segunda metade da dcada de 1990, quando
54
FARAH, M. F. S. Gesto pblica local, novos arranjos institucionais e articulao urbano regional.
30
fatores exgenos crises internacionais na sia e na Rssia e a poltica macroeconmica de sustentao do Plano Real pelo governo federal, com a recentralizao de recursos, criariam constrangimentos ao governamental dos entes subnacionais, golpeando suas autonomias e aumentando conseqentemente o conflito no interior da federao. Em vez de avanar na direo de consolidar a descentralizao obtida em 1988, os ltimos desdobramentos [conflitos entre os entes federados] recuaram com o aumento da interferncia do governo federal na tomada de decises a serem implementadas a nvel subnacional. 55 Os antagonismos existentes somente cresciam e, por isso, nada
favoreceriam a instalao de um federalismo cooperativo. A prpria Constituio deixava um legado negativo para essa possibilidade, ao promover quatro movimentos que teriam um impacto decisivo nas relaes intergovernamentais: o desequilibro entre a repartio de recursos e atribuies; as desigualdades na repartio de recursos entre estados e municpios; o incentivo criao de novos municpios; e a dissociao das tendncias de concentrao de demandas e de recursos. O impacto de tais movimentos aponta para a dificuldade de conciliar a descentralizao fiscal com as desigualdades regionais, quando seria necessria melhor compreenso da dinmica demogrfica que fomenta na histria da urbanizao brasileira a metropolizao da pobreza para a correo desses desequilbrios. 56 As desigualdades inter-regionais se manifestam de diferentes formas no territrio, sendo que uma delas pode ser verificada em relao distribuio de recursos. A dependncia dos municpios em relao s transferncias da Unio um exemplo que pode nos demonstrar o grau de comprometimento da menor entidade territorial em sua autonomia. As maioria das prefeituras no Brasil, notadamente dos municpios com menor populao, se deparam com baixa
55 56
REZENDE & AFONSO. A federao Brasileira: Desafios e perspectivas: 326. REZENDE, F. Federalismo fiscal: Novo papel para estados e municpios.
31
capacidade de investimento em funo de seus oramentos, j que grande parte de suas despesas se concentra no funcionalismo pblico, acarretando maior
dependncia de repasses das outras esferas de governo para complementar a baixa arrecadao. Considerando-se ento a Lei de Responsabilidade Fiscal, 57 o problema da autonomia para o municpio se tornou maior, uma vez que passa a ter a obrigao de promover uma gesto responsvel de suas finanas, podendo sofrer represlias poltico-econmicas, se no se adequar.
Tabela 1: Total de municpios, total geral de receitas e transferncias da Unio, segundo classes de tamanho da populao dos municpios, grandes regies e unidades da federao, 1998-2000
Classes de tamanho da populao dos municpios e grandes regies Brasil Municpios com at 100 mil hab. Municpios com mais de 100 mil hab. Norte Nordeste Sudeste Sul CentroOeste
Total geral de receitas (1 000 R$)
Transferncias da Unio (1 000 R$)
Relao transferncias da Unio X total geral de receitas 1998 28,5% 2000 32,1%
1998 64.658.918
2000 73.222.738
1998 18.456.403
2000 23.477.388
25.731.240
30.366.471
10.523.373
13.290.241
40,9%
43,8%
38.927.678
42.856.266
7.933.030
10.187.147
20,4%
23,8%
2.697.911 11.041.037 32.987.232 10.332.318 7.600.420
3.263.995 13.107.518 36.534.775 11.167.076 9.149.373
1.104.671 5.014.824 5.742.734 3.217.036 3.377.137
1.356.821 6.645.271 7.835.256 3.575.895 4.064.144
40,9% 45,4% 17,4% 31,1% 44,4%
41,6% 50,7% 21,4% 32,0% 44,4%
Fonte: IBGE, Diretoria de Pesquisas, Coordenao de Populao e Indicadores Sociais, Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais 1999/2001.
57
Lei Complementar n 101, de 4 de Maio de 2000, que estabelece normas de finanas pblicas voltadas para a responsabilidade de gesto fiscal. Seu objetivo o de fazer com que o poder pblico no gaste mais do que arrecada, evitando um aumento da dvida pblica.
32
Na Tabela 1, observamos que, num curto perodo de dois anos, houve um aumento da dependncia das receitas dos municpios em relao s transferncias da Unio (de 28,5% a 32,1%), fato que se agrava quando se trata do conjunto de municpios com populao de at 100 mil habitantes (43,8% em 2000, e somente 23,8% para municpios com mais de 100 mil habitantes). Nas grandes regies fica bem marcada maior dependncia dos municpios do Norte e Nordeste e CentroOeste (em 200, 41,6%, 50,7% e 44,4%, respectivamente) frente aos do Sudeste (21,4%) e Sul (32%), o que reafirma as disparidades inter-regionais brasileiras que esto na base dos conflitos entre os entes federados, dificultando sua cooperao. Considerar o municpio vizinho como um parceiro para o desenvolvimento de atividades de interesse comum no parece ser a tnica no caso brasileiro. Se considerarmos a rea de desenvolvimento urbano como algo que cidades de um mesmo complexo metropolitano deveriam compartilhar, com planos e programas conjuntos, uma vez que essa seria a rea que responde pelo planejamento citadino, vemos que no Brasil a cooperao por intermdio de consrcios ou aes integradas, mesmo em reas no-metropolitanas, est longe de ser concretizada. Como consta na Tabela 2, s 4,4% dos municpios no pas participavam de algum consrcio e apenas 3,8% afirmam desenvolver algum tipo de ao integrada com outro municpio. muito pouco, considerando-se a emergncia de problemas metropolitanos, principalmente nas reas perifricas. Mesmo nas cidades com mais de 100 mil habitantes, em que se encontram a maioria das cidades-plo de RMs, os dados demonstram que o nmero de cidades que participam de consrcios (16%) e em que h algum tipo de ao integrada (19,5%) se encontram em patamares muito baixos. Considerando as Grande Regies, prevalecem, mais uma vez, as desigualdades, apesar das diferenas de percentual serem baixas. O Sudeste apresenta maior nmero de municpios em situao de cooperao com os demais (7,1% em consrcios e 5,3% em aes integradas), desempenho melhor do que a mdia nacional e acima das demais regies. Tal quadro nos sugere que o princpio cooperativo, no caso dos municpios, no ocupa espao de relevo em sua agenda
33
poltica, que pautada em reivindicaes por uma partilha dos recursos que lhe seja mais favorvel numa possvel reforma tributria.
Tabela 2: Municpios, total e com existncia de aes integradas com outro(s) municpio(s) e/ou consrcio municipal, na rea de desenvolvimento urbano, segundo classes de tamanho da populao dos municpios e Grandes Regies, ano 2002
Municpios Classes de tamanho da popula o dos municpios e grandes regies Desenvolvimento Urbano (total e percentual) Com existncia de consrcio intermunicipal Absoluto Brasil Municpios com at 100 mil hab. Municpios com mais de 100 mil hab. Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste 5 560 5329 242 205 Percentual 4,4% 3,8% Com existncia de aes integradas com outro(s) municpio(s) Absoluto 210 165 Percentual 3,8% 3,1%
Total (1)
231 449 1 792 1 668 1 188 463
37 14 67 119 27 15
16% 3,1% 3,7% 7,1% 2,3% 3,2%
45 07 44 88 62 9
19,5% 1,6% 2,5% 5,3% 5,2% 1,9%
Fonte: IBGE, Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais, 2002. (1) Inclusive os ignorados e os sem declarao de existncia.
A abrangncia dos efeitos da ao do homem sobre o meio ambiente extrapola visivelmente os limites territoriais dos municpios, tornando a questo ambiental uma rea que requer necessariamente a participao dos trs nveis de governo para planejamento e execuo de polticas pblicas. Quando, por exemplo, as atividades industriais de um municpio poluem os rios que o cortam, toda a bacia hidrogrfica correspondente quela rea fica comprometida, por vezes estendendose os efeitos at mesmo a outro estado. Por isso a busca por solues, uma vez desencadeados os problemas, teria melhor tratamento se fosse feita de forma
34
conjunta. De qualquer forma, a preveno, ao prefervel quando se trata de polticas pblicas, deve ser fundamentalmente exercida pelas prefeituras, que podem melhor monitorar as atividades desenvolvidas no seu espao, definindo regras ambientais para as indstrias e ampliando o sistema de saneamento bsico para toda a populao. Outra tarefa importante seria desenvolver parcerias com municpios limtrofes, de modo a operacionalizar, conjuntamente sobre uma mesma regio, aes e regras comuns de preservao do meio ambiente, ampliando assim a cobertura preventiva e diminuindo consideravelmente as chances de proliferao de um possvel acidente ambiental. Tabela 03: Municpios com e sem participao em consrcio intermunicipal ou outra forma de associao na rea ambiental, por tipo de tema abordado, e com ou sem participao em comit de bacia hidrogrfica
Com participao em consrcio intermunicipal ou outra forma de associao de municpios na rea ambiental Total (1) Total Planos diretores Tipo de tema abordado no consrcio (2) Zoneamento ecolgicoeconmico regional 18,4%
Classes de tamanho da populao e Grandes Regies
Sem participao em consrcio ou outra forma de associao de municpios
Comit de Bacia Hidrogrfica
Com participao
Sem participao
Total Municpios com at 100 mil hab. Municpios com mais de 100 mil hab. Norte Nordeste Sudeste Sul CentroOeste
5.560
19,7%
26,6%
80,3%
46,8%
53,1%
5.329
18,5%
26,3%
17,5%
81,4%
45,6%
54,3%
231
45,9%
29,2%
26,4%
54,1%
74,5%
25,5%
449 1.792 1.668 1.188 463
6,0% 10,4% 26,7% 28,5% 21,2%
22,2% 31,7% 30,8% 21,0% 18,4%
29,6% 20,4% 19,1% 14,2% 22,4%
93,8% 89,5% 73,3% 71,5% 78,8%
3,6% 27,7% 81,7% 50,0% 29,2%
96,2% 72,2% 18,3% 50,0% 70,8%
Fonte: IBGE Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais, 2002. (1) Inclusive os ignorados e os sem declarao de existncia.
35
(2) Um mesmo municpio pode apresentar mais de um tema abordado no consrcio inter-municipal
Na Tabela 3 pode-se observar o quanto os municpios brasileiros esto ou no engajados em desenvolver cooperao no tocante ao meio ambiente. Escolheram-se trs reas que, por sua relevncia para o estabelecimento de uma possvel parceria intermunicipal, foram destacadas para anlise. So elas: normas conjuntas descritas nos respectivos planos diretores, zoneamento ecolgicoeconmico regional para um desenvolvimento sustentvel e a participao em comit de bacia hidrogrfica. Relativamente ao total de municpios brasileiros, a grande maioria (80,3%) no desenvolve nenhum tipo de parceria com outro municpio na rea ambiental, o que por si s demonstra como a questo no faz parte ainda da agenda pblica local, fato preocupante em se tratando da sustentabilidade da maioria das cidades. Ao menos no que se reporta participao de comit de bacia hidrogrfica, a situao melhora 46,8% dos municpios participam mas ainda pode ser considerada baixa. J nos municpios com mais de 100 mil habitantes a participao aumenta 45,9% que operam algum tipo de parceria e 74,5% dos que participam de comits de bacias hidrogrficas demonstrando que exatamente onde a questo ambiental mais premente, existe maior conscincia da necessidade de planejamento em comum de polticas pblicas, o que j no se pode dizer em ralao aos municpios com menos de 100 mil habitantes, que reproduzem, assim como a mdia do Brasil, os baixos ndices de cooperao intermunicipal. As disparidades regionais tambm ficam patentes quando
verificados os nmeros dessa tabela: 81,7% dos municpios do Sudeste participam de comits de bacia, contra apenas 6% da regio Norte, logo onde se destaca a questo ambiental frente imensido das florestas e bacias hidrogrficas amaznicas. Uma poltica de incentivo cooperao intergovernamental deve observar essas desigualdades para que adequadamente se aplique onde for mais necessria como, por exemplo, nas grande metrpoles brasileiras.
36
As RMs por sua essncia comportam reas com alta densidade demogrfica e concentrao de atividades industriais, ambas provocando profundo impacto no meio ambiente em que se inserem. Problemas como a falta de saneamento bsico e a poluio dos rios e do ar geram inmeros males, que tm influncia direta sobre a sade da populao metropolitana, principalmente para as camadas mais pobres que vivem em habitaes precrias e sem cobertura social adequada por parte do poder pblico. A RM a proposta concreta, existente na Constituio, que poderia ser usada como instrumento na busca de solues para a maioria dos males ambientais que assolam atualmente as metrpoles, justamente por institucionalizar a cooperao entre os poderes que tm possibilidades, com a mobilizao de recursos humanos e financeiros e vontade poltica, de promover efetivamente as aes necessrias para tratar a questo, mas que, como vimos, conta com baixo envolvimento das municipalidades. Procurou-se nesta sesso determinar alguns pontos em que a necessria cooperao intergovernamental encontra obstculos a sua concretizao, com o fim de possibilitar o funcionamento institucional das RMs. A seguir far-se-o breves consideraes, tendo em vista os elementos discutidos neste captulo, de modo a apontar de que forma o regime constitucional adotado aps 1988 e as relaes polticas da resultantes criam empecilhos ao projeto da gesto metropolitana, por meio do instrumento das RMs. Elementos para o comprometimento da gesto das RMs Em sntese, o presente captulo tratou das seguintes questes que, direta ou indiretamente, comprometem o estatuto das RMs: 1) a trajetria municipalista e o regime de tutela que, desde o Imprio, lhe sobrepe os interesses e poder de deciso; 2) a controversa gnese do federalismo brasileiro, que marcaria seu desenvolvimento, por sua incompatibilidade com a realidade brasileira; 3) o vazio poltico-administrativo das RMs nas formas legais adotadas a partir da Constituio de 1967; 4) comprometimento do estatuto da RM em funo de seu passado
37
autoritrio; 5) a questo tributria e a crise fiscal fomentando um federalismo competitivo e 6) a falta de cooperao intermunicipal, exemplificada nas reas de desenvolvimento urbano e meio ambiente. Os pontos aqui levantados no abarcam a totalidade e complexidade que o tema sugere, mas a justificativa para sua escolha a de que resumem razoavelmente temas relevantes para o entendimento da questo metropolitana no regime poltico brasileiro. So conceitos que, por si s, j nos do elementos para compreender como se comportam e at que ponto interferem no estatuto das RMs o sistema federalista e as relaes intergovernamentais que dele derivam. A respeito de tudo que foi exposto at agora, seguem algumas consideraes. O prognstico de que a questo metropolitana encontraria srios obstculos sua concretizao no plano prtico foi feito antes mesmo de sua criao no plano legal. J na dcada de 1960 se preconizava a dificuldade de se exercer um planejamento em nvel regional, com as polticas pblicas centralizadas na Unio. H pases, como o Brasil, em que a atividade municipal, ou regional, prejudicada nas etapas do seu desenvolvimento, devido incoerncia da prpria estrutura federal e, principalmente, pela situao financeira que decorre da discriminao rgida de competncia [...] improvvel dadas as dificuldades de ordem administrativa e poltica, isto , a inexistncia de uma real descentralizao e de especialistas de planejamento a conjugao do planejamento nos trs nveis de governo. 58 A hierarquia de organizao territorial, com a Unio ocupando sempre o topo na tomada de decises, parece ser uma marca incrustada na cultura poltica do pas, exercendo influncia direta sobre as prticas de planejamento adotadas desde o incio da Repblica. Mesmo com a redemocratizao e a nova Carta Magna, que a princpio traria maior descentralizao, o que se verificou, marcadamente na segunda metade da dcada de 1990, com o Plano Real, foi um movimento de recentralizao do poder na esfera federal, ou seja, uma volta caracterstica histrica da organizao poltico-administrativa brasileira, apesar dos ganhos reais
58
DELORENZO NETO, A. A reorganizao das reas metropolitanas: 37.
38
obtidos pelos entes subnacionais, no tocante s suas autonomias. A RM conceitua-se, em sua essncia, como uma construo institucional participativa, em que diferentes atores polticos se unem para o desenvolvimento de um planejamento regional integrado, seguindo o preceito de que a unio de esforos e de recursos seria a resposta para a soluo de problemas que extrapolam os limites territoriais dos municpios, estendendo seus efeitos para alm das jurisdies locais. Mas, como aqui observado, o estatuto metropolitano est longe de ser concretizado na prtica, pois, [...] diante da ausncia de um espao poltico regional, as foras polticas locais acabam sendo sub-representadas em processos decisrios essenciais para o desenvolvimento local, centralizado nas esferas estaduais e federal. 59 A excessiva centralizao acaba por ser um grande entrave ao projeto de gesto metropolitana, ao qual se acrescentam, como ser abordado no ltimo captulo, a falta de cooperao entre os entes federados e a falta de um capital social 60 construdo em torno do tema. A assimetria uma caracterstica marcante do federalismo brasileiro, em que historicamente se construram elementos que estabeleceram um jogo nocooperativo. 61 Podemos considerar ento que as RMs no encontraram dificuldades somente a partir do processo de redemocratizao, mas j nasceram sob o jugo de um frgil contrato federativo que, mesmo aps 1988, no logrou dar melhores condies de desenvolvimento governana metropolitana. A sada para tal dilema continua a ser um dos grandes desafios atuais para a sua concretizao, que passa necessariamente pelo debate em torno da reforma do Estado. No atual contexto histrico e poltico brasileiro, a realizao de reformas do Estado e a consolidao do regime democrtico esto indissoluvelmente ligados ao
59
ROLNIK & SOMEKH. Governar as metrpoles: Dilemas da recentralizao: 84.
60 Em referncia noo trabalhada por PUTNAM, R. Comunidade e democracia: A experincia da Itlia moderna. 61
ABRUCIO & COSTA, V. M. F. Reforma do Estado e o contexto federativo brasileiro: 33.
39
estabelecimento de um pacto federativo que incentive a cooperao sem restringir de forma excessiva a autonomia poltica dos governos subnacionais. 62 necessrio um redesenho do pacto, sobre o qual se funda o Estado brasileiro, que parta de amplas reformas cujo princpio seja a cooperao entre os entes federados. Sem a construo de um arcabouo institucional solidificado na parceria intra e intergovernamental, possvel somente por meio dessas reformas do Estado, as RMs continuaro sendo meras nomenclaturas descritivas para uma grande rea urbana, sem promover sua funo constitucional de tratar com especial ateno os urgentes e crescentes problemas metropolitanos.
62
Idem: 57.
Captulo 2 Urbanizao e a questo metropolitana no Brasil

O urbanismo condio modernssima de nossa evoluo social [...] Oliveira Vianna (1956)
O modelo de estrutura institucional adotado para as reas metropolitanas no caso brasileiro, a partir de 1988, se mostrou insatisfatrio na busca de solues concretas para os problemas, uma vez que deixou vagos, em sua legislao aprovada, diversos aspectos quanto operacionalizao problema da definio de competncias e funcionamento principalmente sobre a questo de
financiamento indefinies tais que comprometeram o enfoque do assunto como prioritrio para o poder pblico em nvel federal, estadual e municipal. 63 Ser exposta, no presente captulo, uma breve anlise do processo de urbanizao, que pode ser compreendido como um sistema cultural caracterstico do capitalismo, em que a acelerao de ritmo, a concentrao nas reas subdesenvolvidas, a relao com as novas formas de articulao social e o aparecimento da figura das metrpoles constituem os pontos vitais de sua problemtica. 64 A proposta a de investigar o funcionamento e a dinmica da urbanizao e, assim, obter uma dimenso aproximada dos problemas que a mesma engendra, suscitando um debate em torno das RMs e da questo metropolitana no Brasil. A proposta do presente captulo segue a seguinte a ordem: 1) breve panorama da urbanizao no mundo, destacando as origens do seu crescimento nos ltimos trs sculos e sua essncia ligada emergncia do sistema capitalista, que alimenta sua evoluo assim como seus problemas.
63
Somente a partir de 2003, com a criao do Ministrio das Cidades, o governo federal demonstrou maior interesse na questo metropolitana, mesmo sendo o estatuto das RMs ligado mais ao dos Estados junto aos municpios que as integram. CASTELLS, M. Cidade, democracia e socialismo: A experincia das associaes de vizinhos de Madri.
64
41
2)
anlise
da
urbanizao
brasileira,
verificando
os
problemas
desencadeados por esse processo nas reas metropolitanas no pas, de onde decorre a necessidade do planejamento e aes integradas para a busca de solues comuns. 3) crtica questo urbana brasileira contempornea, ressaltando a defasagem entre ao governamental e a dimenso dos problemas urbanos, aliada incapacidade do atual estatuto das RMs responderem adequadamente aos desafios colocados. O estudo das questes sobre o federalismo brasileiro e sobre a urbanizao, ambas interligadas problemtica das RMs, tem por finalidade reforar a idia de urgncia no seu funcionamento dentro do marco institucional proferido pela Carta Magna de 1988 e pelas Constituies Estaduais subseqentes, sendo o seu estatuto devidamente embasado por processos democrticos de participao e
representao que assegurem sua efetividade e, o mais importante, a consolidao de sua gesto, integrando os trs nveis de governo nas funes de planejamento e execuo de polticas pblicas de interesse comum s reas metropolitanas. Caractersticas gerais da urbanizao mundial A essncia do mundo moderno se encontra no meio urbano. A humanidade evoluiu da era feudal e, por meio das mquinas, constituiu uma nova forma de vivncia e subsistncia, gerando uma dinmica social que se expandiria por todo mundo, gradativamente, reescrevendo a ocupao e atividades humanas a partir da cidade, e no mais do campo. Essa dinmica, ento estabelecida, pressupunha o meio homem e o instrumento mquina unidos espacialmente na produo de uma nova era, a da industrializao. A partir do sculo XVIII, com a Revoluo Industrial na Europa, as fbricas e a mo-de-obra necessria para coloc-las em
funcionamento compunham um novo cenrio, reflexo da diviso social do trabalho da nova forma capitalista de produo. Criava-se no territrio um estilo de vida urbano que, pautado pelo trabalho como pea-chave do seu desenvolvimento,
42
passaria historicamente por vrias transformaes, cada qual tendo sempre por base os avanos tecnolgicos auferidos pela cincia. A cidade, em que se reproduz esse estilo de vida moderno-contemporneo, produtora constante de
diferenciaes e criaes de novas realidades (Velho, 1995), onde se pode observar o movimento que representa simbolicamente os avanos e problemas atuais da civilizao: o processo de urbanizao. [...] a cidade moderna, como a cidade antiga, receptculo e a sntese de nossa vida contempornea. Nela se encontram, lado a lado, a realidade e o sonho, a insatisfao e a esperana, a riqueza e a misria, o esprito local e o anseio universal. [...] No estamos diante de uma reforma urbana [...] mas de uma profunda transformao social. 65 O crescimento das cidades, desde o boom da industrializao, foi
acompanhado, de modo geral, por maior demanda de infra-estrutura e servios bsicos, a fim de atender ao contnuo fluxo populacional do campo para o meio urbano. Era patente, no entanto, a incapacidade do poder pblico, em todas as pocas, para promover o atendimento s novas necessidades que se avolumavam, principalmente daquela parcela da populao excluda da diviso social do trabalho. O conceito de welfare state, adotado nos pases desenvolvidos durante o sculo XX, pode ser entendido, tendo em vista a excluso social que o sistema capitalista gerava, como um mecanismo adotado para tentar aplacar os efeitos funestos da combinao industrializao-urbanizao. A contnua degradao das condies de vida das grandes cidades e do meio ambiente apontada como o principal efeito da crise urbana que, sem ser equacionada em qualquer realidade que se verifique, teria por causa direta o prprio modo de produo capitalista. A crise urbana conhecida por experincia prpria pelos habitantes das grandes cidades provm da crescente incapacidade de organizao social capitalista para assegurar a produo, distribuio e gesto dos meios de consumo coletivo necessrios a
65
A reforma urbana citada pelo autor se refere ao processo de urbanizao em curso na Amrica Latina na dcada de 1960, poca em que j se vislumbravam as conseqncias, positivas e negativas, do crescimento do meio urbano nas principais cidades latino-americanas, e que s viriam a aumentar nas dcadas seguinte. SNCHEZ, L. A. O crescimento urbano e a herana latino-americana: 31-32.
43
vida cotidiana, de moradias s escolas, passando pelos transportes, sade, reas verdes, etc. [...] a concentrao espacial de trabalhadores em cidades e reas metropolitanas de dimenso cada vez maior determina, por sua vez, a concentrao e interdependncia crescentes do conjunto de meios de consumo que lhe so necessrios [...] E esta a contradio estrutural que provoca a crise urbana: os servios coletivos requeridos pelo modo de vida suscitado pelo desenvolvimento capitalista no so suficientemente rentveis para serem produzidos pelo capital, com vistas a obteno de lucro. 66 A centralidade da cidade, a partir da Revoluo Industrial, se deu fundamentalmente em funo do prprio desenvolvimento capitalista, que impe um padro de concentrao urbano, decorrente da nova diviso do trabalho, em que a organizao social passaria a orbitar em torno das fbricas, produzindo uma concentrao espacial das atividades o que, por sua vez, atrairia grandes fluxos migratrios e conseqentemente incharia as cidades, que ento no teriam como sustentar tal crescimento. importante frisar que o Estado toma parte importante no processo, uma vez que A industrializao no um movimento espontneo ela s se torna possvel mediante arranjos institucionais que permitam acelerar a acumulao de capital e encaminhar o excedente acumulvel s empresas que incorporam os novos mtodos espaciais de produo. 67 S que o mesmo impulso dado produo material, no incio da industrializao em nvel mundial, no se refletiu necessariamente na reproduo social, na qual a mo-de-obra excedente e os demais excludos do sistema se tornaram os principais atores dessa tragdia chamada crise urbana, que teria ento como palco a figura da metrpole. s grandes cidades contemporneas, onde o esprito do desenvolvimento capitalista penetrou fortemente com a urbanizao, convencionou-se chamar metrpoles. So os espaos em que as inovaes tecnolgicas transformavam a maneira de o homem viver seu cotidiano e entender o mundo. Por isso a
66
CASTELLS, M. Cidade, democracia e socialismo: A experincia das associaes de vizinhos de Madri: 20-23. SINGER, P. A economia poltica da urbanizao: 33.
67
44
metrpole, carregada de simbolismos, seria [...] ao mesmo tempo uma forma de organizao da fora de trabalho qualificada, um equipamento cientfico de desenvolvimento econmico, uma estrutura econmico-financeira, um mercado, um centro global de poder poltico e um centro de irradiao de conhecimento e cultura. 68 Estabeleceu-se, com a urbanizao, um marco diferencial no que tange forma de ocupao do espao, redefinindo o carter de centro produtivo das metrpoles para centro decisrio de negcios em escala mundial, em seu aspecto econmico, levando-nos a realizar um novo pensar sobre a questo (Piquet, 1996). 69 A globalizao cumpre papel importante em todo processo, pois difunde por todo o mundo um novo modelo de desenvolvimento em que o meio urbano assume um posio estratgica nas novas escalas de produo-acumulao capitalistas. Esse desenvolvimento, no entanto, no se d por igual entre todas as naes. Nos pases subdesenvolvidos, ao contrrio dos que j possuem adiantado processo de urbanizao, como na Europa e Amrica do Norte, o que se verifica que a urbanizao apresenta um cenrio [...] de um alto grau de pobreza, oriundo da natureza estruturalmente desequilibrada da industrializao e da urbanizao perifricas. 70 A periferia pases pobres que em sua grande maioria ficam localizados na frica e na sia no acompanha o ritmo das transformaes cada vez mais rpidas da globalizao, tornando-se incapaz de produzir na mesma velocidade respostas institucionais aos desafios que surgem, o que, por sua vez, resulta numa acentuao das desigualdades sociais que, no nvel local, se expressam
marcadamente nas metrpoles. Se os desafios hoje ganham contornos que parecem insuperveis, um breve resumo do que se espera para o futuro pode-nos dar a real dimenso do problema,
68 69 70
MEYER, R. M. P. Atributos da metrpole moderna: 7. PIQUET, R. P. S. Metrpoles e reestruturao produtiva no Brasil. FERREIRA, J. S. W. Globalizao e urbanizao subdesenvolvida: 14.
45
sem a qual poderamos subestimar o potencial de agravamento da crise urbana. Como pode ser observado a seguir na tabela 04, o fenmeno da urbanizao ocorreu com maior intensidade a partir da segunda metade do sculo XX, mas de forma diferenciada por entre as grandes regies mundiais. Enquanto, nos ltimos cinqenta anos, Europa e Amrica do Norte consolidavam-se num estgio mais avanado 73% e 80,2%, em 2003, respectivamente na Amrica Latina houve um rpido crescimento que a colocou entre as reas mais urbanizadas de 42,9% em 1950, passou para 76,8% em 2003, tornando-se o segundo continente mais urbanizado do mundo. J frica e sia devero nos prximos trinta anos tomar a dianteira no movimento de expanso do meio urbano, com as maiores taxas de crescimento previstas com 1,22% e 1,28% ao ano, respectivamente segundo a projeo da diviso de estudos populacionais da Organizao das Naes Unidas. 71
Tabela 4: Taxa de Urbanizao e Taxa de Crescimento Urbano para as Grandes Regies Mundiais, 1950-2030 Taxa de Urbanizao Grandes Regies 1950 frica sia Europa Amrica Latina (1) Amrica do Norte Oceania 14,9 16,6 51,2 41,9 63,9 60,6 1975 25,3 24,0 66,0 61,2 73,8 71,7 2000 37,1 37,1 72,7 75,5 79,1 72,7 2003 38,7 38,8 73,0 76,8 80,2 73,1 2030(2) 53,5 54,5 79,6 84,6 86,9 74,9 19501975 2,12 1,47 1,02 1,52 0,58 0,67 19752000 1,54 1,75 0,38 0,84 0,28 0,06 20002030(2) 1,22 1,28 0,30 0,38 0,31 0,10 Taxa de Crescimento Urbano
Fonte: United Nations Population Division, World Urbanization Prospects: The 2003 Revision (1) Includo tambm o Caribe. (2) Projeo.
Os dados anteriormente expostos nos sugerem que haja uma continuidade histrica do processo de urbanizao que, desde o impulso dado pela Revoluo Industrial, expandiu-se em ritmo acelerado, primeiramente nos pases em estgio de desenvolvimento mais adiantado, depois pelos demais pases em que a
71
ONU. World urbanization prospects: The 2003 revision.
46
industrializao foi criando as condies necessrias para que as cidades se tornassem o centro agregador da populao, onde todo sistema poltico, econmico e social viria a se organizar. A cidade torna-se o smbolo da modernidade e o meio urbano, gradativamente, vai-se tornando o centro da ocupao humana em todos os pases, de acordo como cada qual promove sua entrada no circuito capitalista de produo-acumulao e transforma assim sua sociedade pela diviso social do trabalho. Em outro documento das Naes Unidas, que trata das tendncias da populao mundial, previsto que, considerando-se todo crescimento populacional estimado para 2030, grande parcela dever concentrar-se em reas urbanas dos pases mais pobres e entre a populao mais carente. 72 um dado alarmante, considerando-se a atual situao da maioria dos pases afligidos pela misria, em sua maioria na frica e na sia, onde j no se consegue dar conta das mazelas sociais existentes. A perspectiva que se abre assustadora: um agravamento da crise urbana com a insustentabilidade das cidades por todo o mundo,
principalmente nos pases mais pobres, pois as mesmas devero estar desprovidas dos meios necessrios para atender ao crescimento da populao, tornando-se incapazes de resolver esse dilema dentro do seu mbito restrito de ao. Alguns aspectos da crise urbana brasileira A insero do Brasil no quadro internacional do desenvolvimento capitalista se d de forma subordinada, por se tratar historicamente de um pas de industrializao tardia e dependente do capital externo FMI e investimentos privados
estrangeiros. Sua urbanizao teve um ritmo lento durante o perodo colonial, mas foi na Repblica e, especialmente aps a Segunda Guerra Mundial, que se verificou um verdadeiro boom no crescimento do meio urbano, puxado principalmente pelas capitais e, mais recentemente, pelas cidades perifricas aos grandes centros e tambm pelos novos centros regionais que vm surgindo na rede urbana brasileira.
72
ONU. As tendncias da populao mundial.
47
Tabela 5: Populao Residente, segundo os Municpios das Capitais, Brasil, 1900200 Populao Residente Municpios 1900 (1) Total Capitais (2) Total Brasil Relao Capitais/Brasil 1.965.279 17.438.434 11,3% 1950 (1) 8.063.476 51.944.397 15,5% 1980 28.612.217 119.002.706 24,0% 2000 40.388.490 169.590.693 23,8%
Fontes: Censo demogrfico 1940-1991. Rio de Janeiro: IBGE, 1950-1997; Sinopse preliminar do censo demogrfico de 2000. Rio de Janeiro: IBGE, v. 7, 2001. (1) Populao presente. (2) Capitais consideradas: Manaus, Belm, So Luis, Teresina, Fortaleza, Natal, Joo Pessoa, Recife, Macei, Aracaju, Salvador, Belo Horizonte, Vitria, Rio de Janeiro, So Paulo, Curitiba, Florianpolis, Porto Alegre e Cuiab (a partir de 1900), Rio Branco (a partir de 1920), Goinia (a partir de 1940), Porto Velho, Boa Vista e Macap (a partir de 1950), Braslia (a partir de 1960), Campo Grande (a partir de 1980) e Palmas (a partir de 1991).
Conforme pode ser observado na Tabela 5, foi durante o sculo XX, principalmente nas ltimas dcadas, que as capitais de estados no Brasil tiveram sua participao percentual duplicada, no que se refere ao total da populao de 11,3%, em 1900, para 23,8%, em 2000. Em termos absolutos, o destaque ainda maior: os quase dois milhes de habitantes, registrados em 1900, em capitais, passaram, cem anos depois, a quarenta milhes, o que corresponde a praticamente um quarto da populao brasileira, em 2000, ano do ltimo levantamento. Esse dado nos d a dimenso da representatividade que as capitais tm na rede urbana, ao concentrarem em seus territrios grande parcela dos habitantes do pas e, conseqentemente, trazerem para o seu espao a problemtica sobre a proviso de bens e servios suficientes para atender a todos, desafio que os governos dessas cidades vm enfrentando desde h muito, e que se agravam com a acelerao do processo de urbanizao brasileiro verificado nos ltimos trinta anos.
48
Tabela 6: Populao residente, taxa mdia geomtrica de incremento anual e variao absoluta e relativa, segundo as Regies Metropolitanas e Regio Integrada de Desenvolvimento do Distrito Federal, e o Brasil - 1991/2000 Regies Metropolitanas e Regio Integrada de Desenvolvimento do Distrito Federal Total Brasil Populao residente Total Taxa mdia geomtrica de incremento anual (%) 2,01 1,63 Variao
1991
2000
Absoluta
Relativa (%)
56.850.892 146.825.475
67.147.086 169.799.170
10.296.194 22.973.695
19,43 15,50
Fonte: Censos demogrficos 1991 e 2000. IBGE (1) Participao relativa em relao ao total do Pas. Nota: tabela adaptada com dados do total da populao residente e taxa geomtrica de incremento anual do Brasil, para efeito de comparao.
Para se ter um retrato mais fiel da rede urbana brasileira, h ainda a considerar, alm das capitais de estados, tambm os seus municpios limtrofes, que em conjunto, compem as RMs. 73 Na Tabela 6 temos o ritmo de crescimento dessas reas, verificado entre 1991 e 2000: enquanto o Brasil cresceu a uma taxa de 1,63% ao ano, com relao ao total da sua populao, as RMs cresceram a 2,01% ao ano, representando nada menos do que praticamente a metade da variao absoluta observada para todo o pas que foi de 48,1%. Em termos de concentrao populacional, ao confrontarmos os dados aqui apresentados, podemos dizer que, historicamente, a populao brasileira procura, como lugar de habitao, as capitais dos estados, provavelmente porque, ao concentrarem o aparelhamento pblico estadual e as atividades econmicas mais dinmicas indstria e setor tercirio acabam por oferecer melhores condies de vida e de emprego, motivando a migrao intermunicipal moradores das cidades interioranas do estado que se deslocam para a capital e, numa escala maior, a interestadual fenmeno que marca at hoje os movimentos migratrios
73
Vale lembrar que das vinte e seis capitais de estado no Brasil, apenas dezessete compem RMs oficialmente institudas. H de se atentar tambm para o fato de existirem dez RMs cujos plos so cidades do interior, sendo a primeira delas a ser legalmente instituda a Regio Metropolitana de Londrina, objeto de estudo da presente dissertao, criada em 1998 pelo governo do estado do Paran.
49
para as duas principais metrpoles brasileiras, So Paulo e Rio de Janeiro. Por fim, nos ltimos quinze anos, no s as capitais, como tambm os municpios que com elas formam as RMs, desempenharam papel decisivo na atratividade populacional e sua concentrao, tornando-se um importante reflexo do desenvolvimento capitalista especfico verificado no Brasil, que pode-nos dar pistas sobre a prioridade de anlise em polticas pblicas para essas reas especiais onde, por haver mais habitantes, tambm se agrega a maior gama de dificuldades, marcadamente na capacidade do poder pblico em atender a demanda por servios bsicos e de infra-estrutura.
Grfico 1: Taxa de Participao da Populao Urbana e Rural em relao ao Total da Populao Residente - Brasil, 1940 a 2000
Fontes: Censo demogrfico 1940-1991. Rio de Janeiro: IBGE, 1950-1997; Sinopse preliminar do censo demogrfico de 2000. Rio de Janeiro: IBGE, v. 7, 2001.
Como demonstra o Grfico 1, foi durante a dcada de 1960 que proporcionalmente a populao urbana, com 55,9% ultrapassou a rural, com 44,1%, aumentando sucessivamente sua participao at atingir a marca de 81,2%, em 2000, ou seja, em quarenta anos a rede urbana brasileira se tornou mais complexa, o que por sua vez resultaria em nova composio orgnica do espao nacional, integrando-o via modernizao capitalista e unindo por todo territrio os transportes, a comunicao e o mercado. Mas o impacto dessas
50
transformaes no se daria de forma homognea em todas as regies do pas. Foi no Sudeste, predominantemente em So Paulo, que houve maior receptividade modernizao, por meio da construo de uma base material e intelectual mecanizao, diviso social do trabalho e alto grau de urbanizao que sustentou sua insero no processo. 74
Tabela 7: Populao Residente e Taxa de Crescimento Anual para as 5 Maiores RMs com municpio-sede em capital de estado, para as 5 maiores RMs com municpiosede em cidade do interior, Total RMs brasileiras e Total Brasil, 1980 a 2000. Populao 1980 12.588.745 8.772.277 2.973.152 2.468.028 2.386.453 1.276.801 961.243 Populao 1991 15.444.941 9.814.574 3.910.107 3.230.732 2.919.979 1.866.025 1.220.249 Populao 2000 17.878.703 10.894.156 4.819.288 3.718.778 3.337.565 2.338.148 1.476.820 TCA (1) 19801991 1,88 1,03 2,52 2,48 1,85 3,51 2,19 TCA (1) 19912000 1,64 1,17 2,35 1,58 1,50 2,54 2,14
RMs
So Paulo Rio de Janeiro Belo Horizonte Porto Alegre Recife Campinas Baixada Santista N/NE Catarinense Londrina Vale do Ao Total RMs (2) Total Brasil
520.784 465.672 428.321 45.134.536 119.011.052
728.499 582.703 476.458 57.800.473 146.825.475
906.982 678.032 563.073 69.147.086 169.799.170
3,10 2,06 0,97 2,27 1,93
2,46 1,70 1,87 2,01 1,63
Fontes: Censos demogrficos de 1980, 1991 e de 2000 IBGE (1) Taxa de Crescimento Anual (2) Total para todas as vinte e cinco RMs existentes (e no s as dez consideradas)
Acrescendo aos dados anteriormente trabalhados, podemos realar o perfil urbano brasileiro destacando o papel que os grandes centros e as chamadas cidades mdias exercem na composio da populao. A Tabela 7 procura dar a dimenso do avano numrico e taxa de crescimento dos habitantes das cinco maiores RMs cujo municpio-sede seja uma capital de estado, em comparao com
74
SANTOS, M. A urbanizao brasileira.
51
as cinco maiores RMs em que a centralidade dada a um municpio do interior. 75 Ao ver como se processam as dinmicas referentes a cada grupo, melhor podemos compreender o papel que cada regio exerce na rede urbana, segundo suas especificidades. Uma primeira constatao a de que o ritmo de crescimento populacional nas RMs do interior maior do que nas demais, com exceo das regies de Londrina 2,06% a.a. entre 1980 e 1991 e 1,70% a.a. de 1991 a 2000 e Vale do Ao 0,97% a.a. entre 1980 e 1991 e 1,87% a.a. de 1991 a 2000 , que crescem a ndices menores que a mdia verificada do total referente as RMs brasileiras, mas que, com exceo da regio do Vale do Ao, na dcada de 1980, ficam acima da mdia nacional de 1,93% a.a. entre 1980 e 1991 e 1,63% a.a. de 1991 a 2000. Nas cinco RMs de capitais aqui consideradas, as taxas de crescimento ficam abaixo das mdias referentes ao total das RMs e da nacional, tanto nos perodos da dcada de 1980, quanto na dcada de 1990, ficando fora desse padro somente Belo Horizonte 2,52% a.a. entre 1980 e 1991 e 2,35% a.a. de 1991 a 2000 e So Paulo 1,64% a.a. entre 1991 e 2000 , que cresceu em ritmo igual mdia brasileira. A nica regio polarizada por uma capital de estado a demonstrar um aumento no ritmo de crescimento, mesmo assim abaixo do verificado nas cinco maiores RMs do interior e da mdia de todas as RMs, e inclusive da mdia brasileira, foi a do Rio de Janeiro que, na dcada de 1990, cresceu a 1,17% ao ano. Dentre as RMs interioranas, semelhante constatao s feita na regio do Vale do Ao, que apresentou taxa de crescimento de 1,87% a.a. entre 1991 e 2000. Todas as demais na tabela mostram um decrscimo no ritmo de crescimento de suas taxas na ltima dcada, o que pode ser indicativo de um processo de estabilizao desses grandes centros em termos de concentrao urbana, o que no significa que
75
Por maior RM se entende o contingente populacional total alcanado por toda a regio, includo o municpio-sede e os demais municpios que a compe, para o ano de 2000, segundo dados do IBGE.
52
seus problemas advindos do crescimento populacional pretrito estejam resolvidos. Ao considerarmos o contingente populacional em termos absolutos, as duas grandes RMs brasileiras, So Paulo e Rio de Janeiro, seguem absorvendo o maior nmero de habitantes, j que na dcada de 1990, tiveram um aumento absoluto na sua populao de, respectivamente, 1.633.762 e 1.079.582 de pessoas. No mesmo perodo, a RM de Belo Horizonte segue de perto essa tendncia, 909.181, seguido, de longe, pela RM de Porto Alegre, 488.046. A RM de Campinas, maior entre as do interior, apresentou considervel aumento absoluto, 452.123, superando mesmo Recife, a quinta maior RM, com aumento de 417.586, em 2000.
Tabela 8 Dados de Populao Residente em 2000, Participao no total da Populao 2000, Taxa de Crescimento Anual 1991-2000, Nmero de Municpios na Faixa de Tamanho e Participao no Total de Municpios, segundo Faixas de Tamanho Populacional dos Municpios brasileiros. Tamanho do Municpio Mais de 1 milho de habitantes De 500 mil a 1 milho de habitantes De 100 a 500 mil habitantes De 50 a 100 mil habitantes De 20 a 50 mil habitantes At 20 mil habitantes TOTAL Participao no total da Populao 2000 Taxa de Crescimento Anual 1991-2000 Nmero de Municpios na Faixa de Tamanho Participao no Total de Municpios Brasileiros
Populao 2000
34.389.320
20,3%
1,37%
13
0,2%
12.583.713
7,4%
1,42%
18
0,3%
39.628.005
23,3%
2,41%
193
3,5%
20.928.128
12,3%
1,59%
301
5,5%
28.832.600
17,0%
0,85%
964
17,5%
33.437.404 169.799.170
19,7% 100,0%
1,80% 1,63%
4.018 5.507
73,0% 100.0%
Fonte: Censos demogrficos de 1991 e de 2000. IBGE.
A Tabela 8 faz uma panormica sobre a situao das cidades, segundo o seu tamanho populacional que, em acrscimo aos dados das RMs brasileiras acima
53
analisados, fornece um quadro mais ntido sobre como se organiza a rede urbana no pas, tarefa que pode ser considerada como um importante passo para verificar os problemas e desafios que as diferentes ordens de cidades existentes oferecem ao poder pblico, tanto municipal quanto estadual e federal. O Brasil, no ano de 2000, possua ao todo 5.507 municpios, divididos entre 26 estados mais o Distrito Federal. Desse total, nada menos do que 73%, ou seja, 4.018 so de cidades com at 20 mil habitantes, que concentram apenas 19,7% da populao brasileira o que corresponde a 33.437.404 habitantes. Ou seja, as pequenas cidades na verdade tm a sua populao distribuda esparsamente em todo territrio, j que sua faixa comporta quase trs quartos dos municpios existentes. Sua taxa de crescimento anual foi a segunda maior verificada entre 1991 e 2000, com 1,80% ao ano acima da mdia nacional de 1,63% a.a. ficando atrs somente das chamadas cidades mdias, compreendendo municpios entre 100 mil e 500 mil habitantes, que cresceram a 2,41% ao ano. O peso dessa faixa considervel no atual perfil urbano brasileiro, j que as 193 cidades desse porte concentram a maior parcela da populao, com 23,3%, 39.628.005 habitantes, superando a participao das cidades com mais de 1 milho de habitantes que, nas treze cidades que entram nessa faixa, concentram 20,3% correspondentes a 34.389.320. Deve-se considerar, no entanto, que as mesmas cidades correspondem somente a 0,2% do total de municpios brasileiros, mostrando o quanto concentrada a populao nesses espaos, sugerindo toda uma srie de problemas que decorrem dessa aglutinao. No por acaso quase todas as cidades dessa faixa so capitais de estados e possuem com exceo de duas , se no na prtica, ao menos legalmente, RM instituda. 76
76
A nica cidade com mais de 1 milho de habitantes que no sede de uma regio metropolitana Manaus. Braslia no faz parte de uma RM mas a sede
54
Ser grande em contingente populacional e manter taxas de crescimento que reforam seu aumento no so as nicas premissas para que uma cidade possa ser considerada problemtica. Dados sobre a situao social em que se encontram os municpios, aliados ao aspecto demogrfico, podem nos dar uma viso mais abrangente da questo e, conseqentemente, melhor conhecimento do perfil da urbanizao brasileira. O Brasil como um todo apresenta uma das maiores taxas de urbanizao verificadas no mundo, 81,2%, (ver a seguir a Tabela 9), mas internamente encontram-se diferentes nveis de penetrao do meio urbano. Consideradas as regies menos desenvolvidas do pas, com baixos ndices de industrializao e, portanto, de insero no moderno processo de produo e acumulao capitalistas, as regies Norte e Nordeste apresentam baixas taxas de urbanizao em 2000, 69,9% e 69,1% respectivamente, havendo ainda um certo predomnio do meio rural e das atividades agrcolas nessas reas, em detrimento de um alargamento de oportunidades de emprego nos setores secundrio e tercirio. No extremo oposto a essa situao se encontram as regies de alta industrializao e com amplo desenvolvimento no setor de servios, que so o Sudeste, 90,5%, e Sul, 80,9%, e o Centro-Oeste, 86,7%, regio que comporta os modernos processos da agroindstria exportadora, altamente mecanizada. Por fim, cabe s capitais, com 97,6%, e s RMs, com 96,4%, o maior grau de urbanizao verificado na ltima dcada do sculo XX, mostrando que essas reas j praticamente atingiram seu pice, no que se refere expanso do meio urbano, em detrimento do rural, relegado aos municpios interioranos que no esto inseridos na moderna rede urbana brasileira.
da Regio Integrada de Desenvolvimento Ride, do Distrito Federal e entorno. Guarulhos, nica cidade que no capital de estado e est nessa faixa, faz parte da RM de So Paulo. As demais cidades nessa faixa, por ordem de grandeza, so: So Paulo, Rio de Janeiro, Salvador, Belo Horizonte, Fortaleza, Curitiba, Recife, Porto Alegre, Belm e Goinia.
55
Tabela 9: Dados sobre Populao Total e Urbana e Percentual de Pobreza para as grandes Regies, Capitais, Regies Metropolitanas e Brasil, 2000. Grandes Regies, Capitais, RMs e Brasil Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste Capitais RMs (2) Brasil Populao Total 12.900.704 47.741.711 72.412.411 25.107.616 11.636.728 40.462.072 63.996.884 169.799.170 Populao Urbana 9.014.365 32.975.425 65.549.194 20.321.999 10.092.976 39.481.997 61.664.891 137.953.959 Percentual de Populao Urbana 69,9% 69,1% 90,5% 80,9% 86,7% 97,6% 96,4% 81,2% Percentual de Pobres (1) 49,3% 56,7% 19,7% 20,5% 25,4% 19,8% 20,3% 32,7%
Fonte: Atlas do Desenvolvimento Humano no Brasil, 2000 FJP/IPEA/PNUD (1) Percentual de pessoas com renda per capta abaixo de R$75,50, equivalentes a meio salrio mnimo vigente em Agosto de 2000. O universo de indivduos limitado queles que vivem em domiclios particulares permanentes. (2) Total de municpios pertencentes a Regies Metropolitanas, excludos os referentes ao Colar Metropolitano das duas RMs mineiras e aos de rea de Expanso, das RMs catarinenses.
Ainda na Tabela 9, podemos verificar que o nmero de habitantes que vivem abaixo da linha da pobreza 77 indica as regies Norte e Nordeste com as maiores taxas, 49,3% e 56,7% respectivamente, no sendo por acaso alvos de polticas compensatrias por meio de auxlios concedidos por programas federais de transferncia de renda. Sua baixa urbanizao pode at ser um dos componentes causais desse quadro, por serem justamente as atividades ligadas indstria e aos servios que oferecem melhores salrios para todos os graus de escolaridade, mas no pode ser tomado como o nico, j que a pobreza urbana 78 pode ter um peso significativo na
77
Aqui considerada, como diz na nota da Tabela 9, das pessoas com renda per capta menor do que meio salrio mnimo, em valores correspondem quentes ao ano 2000. o patamar de ganhos de uma pessoa que mal consegue suprir suas necessidades bsicas de subsistncia. Na porcentagem de pobres, infelizmente no se pode mensurar, por meio da fonte consultada, a parcela correspondem quente ao nmero de habitantes abaixo da linha de pobreza vivendo no meio urbano. Apesar de haver grande pobreza nos rinces brasileiros, em termos absolutos visvel o maior peso da pobreza urbana, representada pelas enormes reas de excluso social observadas nas grandes metrpoles.
78
56
sua composio. Ainda assim, os ndices de pobreza no Brasil so considerveis, mesmo levando-se em conta a taxa de urbanizao mais elevada. O pas possua, em 2000, praticamente um tero da sua populao, 32,7%, com renda per capita abaixo de meio salrio mnimo. Nas capitais a taxa era de 19,8% e nas RMs correspondia a 20,3%, ou seja, nas duas dimenses um quinto da populao podia ser considerada pobre. esse contingente que, na moderna sociedade urbano-industrial, compe um dos principais desafios para o poder pblico em suas trs esferas de governo, tornandose uma importante questo social, [...] expresso mesma do modelo de desenvolvimento econmico desigual, marcada por uma aceleradssima
urbanizao, que prevaleceu no Brasil do ps-1930, 79 e que, nos ltimos vinte anos, s fez crescer a misria e disseminar a pobreza, criando e alimentando as periferias metropolitanas, lugar da segregao scio-espacial. 80 A habitao e o saneamento so outros aspectos da urbanizao brasileira aqui escolhidos para se dar nfase na questo metropolitana, no sentido de ressaltar a dimenso de seus problemas e a necessria organizao polticoadministrativa para tentar resolv-los. O dficit habitacional e a carncia de infraestrutura foram os indicadores selecionados para se fazer uma anlise rpida sobre um dos principais problemas surgidos a partir do rpido processo de urbanizao que o pas atravessou. Afinal, com as constantes levas que a migrao inter e intra-regional proporcionavam, ficava patente a necessidade das cidades atrativas promoverem polticas de provimento de moradias para o crescente contingente populacional que se formava. A poltica nacional mais conhecida para a questo foi o Banco Nacional de Habitao - BNH, criado durante o regime militar, que, longe de ter a
79 80
VALLADARES, Lcia. Cem Anos Pensando a Pobreza Urbana no Brasil: 95.
Para uma das abordagens mais aprofundada sobre a temtica, ler RIBEIRO & LAGO. O espao social das grandes metrpoles brasileiras: So Paulo, Rio de Janeiro e Belo Horizonte.
57
participao
popular
sensibilidade
social
como
condutor
seguro,
acabou
amargando um pssimo resultado. Sob o prisma social, a poltica habitacional teve efeito perverso. Concebida para atenuar as desigualdades sociais termina ela por acentu-las mais ainda, concorrendo para agravar a concentrao de renda no pas. 81 O problema da habitao, entretanto, no teve necessariamente origem nos anos 1970. Sob outras formas, desde a poca do Imprio pode-se observar que a questo sobre em que alocar a populao, notadamente a mais pobre, sempre constituiu um desafio aos governantes. A urbanizao brasileira s foi mais um passo dado no sentido do agravamento da questo. O crescimento urbano sempre se deu com excluso social, desde a emergncia do trabalhador livre na sociedade brasileira, quando as cidades passam a ganhar nova dimenso e tem incio o problema da habitao. 82 O crescimento das cidades s fez aumentar a demanda por moradias e, conseqentemente, os dispndios pblicos, no s com habitao, mas tambm com os servios de saneamento que a complementam. Surgia, assim, um dos grandes entraves internos ao desenvolvimento brasileiro. Sem o anteparo institucional para dar guarida crescente demanda por moradia e infra-estrutura, aps a fim do BNH, na dcada de 1980, houve um agravamento da crise, aumentando muito o problema a ser resolvido pelo poder pblico que, em constantes transformaes sociais no perodo compreendido entre a Ditadura a Nova Repblica, no logrou estabelecer parmetros razoveis para prover instrumentos e meios para, mesmo a longo prazo, tentar atenuar as desigualdades que se avolumavam na sociedade e que formam a crise urbana que tem, principalmente nas grandes metrpoles, inchadas pela urbanizao acelerada, sua expresso mxima.
81
ANDRADE, L. A. G. de. Poltica urbana no Brasil: O paradigma, a organizao e a poltica: 134. MARICATO, E. As idias fora do lugar e o lugar fora das idias: Planejamento urbano no Brasil: 23.
82
58
Tabela 10: Estimativas do Dficit Habitacional Bsico (1) e Carncia de Infraestrutura (2) dos Domiclios Particulares Permanentes Urbanos, por Grandes Regies, Regies Metropolitanas e Brasil 2000. Dficit Habitacional Bsico1 473.335 1.475.523 1.481.089 402.925 307.216 1.842.182 4.140.088 Dficit em relao ao Brasil 11,4% 35,6% 35,8% 9,7% 7,4% 42,3% 100% Carncia de Infraestrutura2 1.351.752 4.401.530 2.854.717 1.852.689 1.531.847 4.010.688 11.992.535 Carncia em relao ao Total de Domiclios 11,3% 36,7% 23,8% 15,4% 12,8% 33,4% 100%
Especificao
Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste RMs Brasil
Fonte: Centro de Estatstica e Informaes. Fundao Joo Pinheiro (FJP). O dficit habitacional no Brasil: municpios selecionados e microrregies geogrficas. 2 edio, 2005. (1) Dficit habitacional bsico se refere soma da coabitao familiar, dos domiclios improvisados e dos rsticos. Pode haver dupla contagem entre os cmodos (componentes da coabitao familiar) e as estimativas de domiclios rsticos, feitas atravs de mtodo indireto, possibilidade pouco provvel, em funo do conceito desses dois componentes. (2) Domiclios urbanos que no possuem um ou mais dos seguintes servios de infra-estrutura: iluminao eltrica, rede geral de abastecimento de gua, rede geral de esgotamento sanitrio ou fossa sptica e coleta de lixo.
Na Tabela 10 possvel analisar, em relao s grande regies brasileiras e s RMs, o dficit habitacional e carncia de infra-estrutura em comparao ao total verificado para o Brasil, que, no primeiro caso de 4.140.088 unidades e no segundo, 11.992.535. Ou seja, para o conjunto total de domiclios urbanos, o ndice que tem maior peso absoluto o de carncia de infra-estrutura, em que se tem falta de, ao menos, um servio pblico bsico. Nada menos do que um tero do total de domiclios nessa condio esto concentrados nas RMs, demonstrando a magnitude do problema que essas reas representam. S o total de domiclios carentes do Nordeste supera essa marca, com 36,7%, ficando o Sudeste um pouco atrs, com 23,8%. Esse dado, considerado isoladamente, no suficiente para formar-se uma viso global da questo habitacional, , no entanto, um indicativo da importncia da dimenso metropolitana que as polticas pblicas a serem tomadas devem considerar. Posio que s se refora, ao se calcular o dficit habitacional: das 4.140.088 unidades contadas para todo o Brasil, das quais
59
1.842.182, ou 42,3%, praticamente a metade, se encontram em RMs. Nas grandes regies, Sudeste e Nordeste acumulam 71,4% desse total e 60,5% dos carentes por infra-estrutura, ficando assim destacadas como reas mais necessitadas de polticas voltadas para a habitao e saneamento, mas sem perder o foco nas RMs que tm participao significativa nesse contingente analisado. A crise urbana no Brasil e seu impacto no estatuto das RMs Com o breve perfil da urbanizao brasileira anteriormente exposto, focado em somente alguns aspectos os quais se quis destacar para o objetivo do estudo, procurou-se compor um quadro com as caractersticas do Brasil urbano e tambm a dimenso da problemtica que o cerca. Mas importante ressaltar que o reflexo do crescimento das cidades vai alm dos dados, pois toda sociedade se transforma conforme vo sendo introduzidas mudanas complexas na estrutura produtiva e nas relaes de trabalho, cujos efeitos, no caso brasileiro, geraram um modelo de excluso e distribuio de renda desigual, o que diferenciou e segmentou a estrutura social urbana, criando novas formas/modalidades de sociabilidade integradas simbolicamente no mercado de consumo.83 A metrpole a face visvel da crise urbana, marcada por uma insero dependente no processo de desenvolvimento capitalista, pela concentrao de renda e a desigualdade de acesso terra. So as pessoas que vivem nas metrpoles as que mais sentem em seu cotidiano as desigualdades sociais. O rpido crescimento populacional brasileiro, na ltima metade do sculo XX, no teve por contrapartida uma atuao satisfatria, por parte do poder pblico, em atender s demandas recorrentes de um nmero maior de habitantes em seu espao, gerando uma apropriao desigual do mesmo, em que a populao excedente ficou privada do atendimento nos servios mais bsicos para sua subsistncia.
83
FARIA, V. O sistema urbano brasileiro: Um resumo das caractersticas e tendncias recentes.
60
O governo federal s recentemente considerou seriamente a questo da crise urbana brasileira, ao criar em 2003 o Ministrio das Cidades, cujo Plano de Desenvolvimento Urbano j demonstra uma nova forma de abordagem frente a tudo que vinha sendo feito em matria de poltica urbana no pas, como mostra o trecho a seguir: Por mais que tenha suas razes fincadas na estrutura e modo de funcionamento de nossas cidades, a crise urbana atual no pode ser adequadamente diagnosticada sem uma perspectiva mais ampla que considere sua insero no contexto nacional e internacional [...] Certamente no desprezvel a influncia na gestao de nossa crise urbana das mudanas no contexto internacional. A derrocada do socialismo real, a financeirizao da economia, o crescimento explosivo da dvida externa, a revoluo tecnolgica, a chamada reestruturao produtiva e os novos modos de gesto e regulao do trabalho, com sua esteira de precarizao do emprego e ampliao das desigualdades, inclusive nos pases centrais, so fatores decisivos na configurao do ambiente no qual a crise urbana se instaura e se espraia. 84 Uma percepo mais apropriada da problemtica urbana por parte do ente de maior capacidade de ao no federalismo brasileiro, que a Unio, somado ao fato de haver um crescente interesse em melhor direcionar as polticas e, mais importante, os investimentos segundo um planejamento adequado que atenda igualmente s demandas prprias de cada regio, podem ser um primeiro passo para a busca de uma resoluo para a crise urbana. Se o intento ter sucesso ao no, cabe a pesquisas futuras nos dizerem, uma vez que foge ao objetivo da presente dissertao empenhar-se nessa tarefa. As RMs j so uma realidade na sua forma legal desde os anos 1970. Passados mais de trinta anos, mesmo com a redemocratizao e a nova Carta Magna de 1988, no houve avano considervel na forma de gesto das metrpoles e seus municpios perifricos, ficando todos dependentes de sua prpria atuao no plano local ou de polticas estaduais e/ou federais para tocar importantes projetos para suas respectivas regies, mas de forma desordenada, esparsa, sem foco definido. A gesto metropolitana, ideal para integrar a ao pblica no
84
MINISTRIO DAS CIDADES. Poltica nacional de desenvolvimento urbano.
61
desenvolvimento regional, esbarra em entraves jurdicos e tambm polticos, dados os problemas das competncias de cada ente federado e dos interesses dos grupos polticos locais. A possibilidade da gesto acaba por se tornar um dilema frente realidade urbana de pobreza, desemprego, ocupao desordenada e falta de infra-estrutura e servios pblicos adequados por uma prtica de planejamento dissonante das demandas especficas para cada rea e, notadamente, pela desarmonia entre os governos e os atores polticos que interferem diretamente na questo metropolitana. A histria do planejamento urbano no Brasil mostra a existncia de um pntano entre a sua retrica e sua prtica [...] A importao de modelos tecnolgicos e culturais intrnseca desse quadro marcado por reinseres histricas subordinadas. 85 No s a transposio de planos de fora para o planejamento urbano, que desconsideram a realidade local de que se pretende tratar, como tambm a falta de conscincia da dimenso metropolitana concorrem diretamente para promover o vazio institucional das RMs. Conforme se pode observar na legislao existente, no h uma arquitetura jurdica adequada que satisfaa as condies de promoo da cooperao intergovernamental, pea-chave para a ao conjunta na soluo de problemas que extrapolam os limites municipais e pedem, por isso, a unio de interesses em torno de um planejamento integrado e participativo. As metrpoles brasileiras constituem hoje um dos grande desafios para a governabilidade do pas. Concentrando populao, riqueza, demandas sociais, influindo na formao de opinio pblica nacional, conectando-se com cidades globais, as metrpoles so tambm um imenso patrimnio coletivo a demandar polticas de revitalizao e revalorizao, cujo sucesso depende das formas de governo e de gesto. 86 A metrpole , ao mesmo tempo, o lugar da crise, mas tambm das
85
MARICATO, E. As idias fora do lugar e o lugar fora das idias: Planejamento urbano no Brasil. PACHECO, Regina Silva. institucionais em debate: 191. Gesto metropolitana no Brasil: Arranjos
86
62
possibilidades. Se no seu espao social se multiplicam desigualdades, podem-se vislumbrar, no cotidiano, oportunidades, pois que na sociedade que se torna possvel construir alternativas ao modelo civilizatrio capitalista, gnese de todas as contradies existentes. A ingovernabilidade da metrpole reside justamente na instabilidade e na insustentabilidade desse modelo em pases perifricos como o Brasil, em que [...] a fragmentao do tecido scio-poltico-espacial da metrpole, desdobrada no espectro da ingovernabilidade urbana, assoma como uma expresso espacial sinttica de muitos dos principais obstculos rumo a construo de ambientes metropolitanos mais conviviais e menos heternomos. 87 A construo de estratgias alternativas e diferenciadas pea-chave na busca por solues plausveis diante dos desafios que a crise urbana prope, havendo necessidade, para tanto, de ampla reestruturao da organizao espacial com participao tanto do poder pblico como de toda a sociedade embasada num arcabouo institucional adequado e devidamente adaptado a cada situao particular, como o caso das RMs e suas dinmicas prprias dentro da rede urbana brasileira. Sem levar em conta esses parmetros, perdurar o esvaziamento institucional do dispositivo das RMs, que, apesar de possurem corpo, ainda lhes falta a alma para lhes dar vida e capacidade de ao.
87
SOUZA, M. O desafio metropolitano: 342.
Captulo 3 Estudo do caso da Regio Metropolitana de Londrina

Considerando de um lado a estrutura federalista brasileira e suas relaes resultantes entre os trs entes federados, como visto no primeiro captulo, e de outro, as caractersticas do processo de urbanizao observadas no pas, tema tratado no segundo captulo, chegamos formulao da hiptese de que tais processos constituem-se verdadeiros dilemas para a concretizao do plano institucional e pleno funcionamento do estatuto metropolitano. Para verificar a validade de tal pressuposto, escolheu-se para o estudo de caso a RM de Londrina, localizada no estado do Paran, pelas caractersticas particulares que a regio oferece tanto em dados estatsticos como tambm pela ao (ou inrcia) dos atores governamentais frente a RML. A metodologia utilizada para composio do presente captulo baseou-se em dois instrumentos: de um lado, pela aplicao de questionrio de pesquisa a relevantes atores governamentais paranaenses, e de outro, pela anlise de documentos oficiais do governo do Paran, bem como demais dados selecionados da RML, com as quais se espera montar um quadro que, por meio do exemplo do caso estudado, possa trazer alguns pontos de discusso pertinentes ao debate proposto sobre as RMs no sistema federalista brasileiro. O contedo do captulo foi assim disposto: 1) breve histrico da regio, compondo um quadro da sua formao polticosocial desde a colonizao at a criao da RML. 2) situao poltico-administrativa desde a institucionalizao da regio ocorrida em 1998, traando um perfil recente, com dados atuais sobre sua composio econmica e social, considerandos em conjunto e para cada um dos oito municpios que a compe. 3) descrio dos resultados da pesquisa emprica com os atores
64
governamentais envolvidos com a RML, obtidos com a aplicao do questionrio, e enfocando os possveis variveis que comprometam ou no a cooperao e planejamento necessrios entre os mesmos para a consolidao da regio; 4) relao da RML com as principais polticas de planejamento do poder pblico estadual e municipal, para medio do grau de integrao da questo metropolitana com a ao pblica efetiva das esferas governamentais. Breve histrico da regio norte paranaense O estado do Paran foi constitudo a partir do desmembramento de So Paulo, por meio de Lei Imperial editada no ano de 1853. Desde ento o seu processo de povoamento se resumiu a sua capital, Curitiba, e principalmente a sua poro litornea destacadamente a cidade de Paranagu dada a importncia dos portos como principais propulsores da economia do pas, pelo seu papel em termos de exportao da principal atividade econmica exercida quela poca, que era a agricultura, tida como o nervo econmico da civilizao, setor no qual se assentou a ocupao e a explorao de todo o territrio brasileiro. 88 A monocultura exportadora de gneros de alto valor no mercado
internacional, implementada no pas desde o perodo do Imprio, foi a principal causa para o aumento das reas plantadas e da mo-de-obra necessria para trat-las. Produtos como a cana-de-acar e do caf o primeiro destacando-se na poca da Colnia e o segundo j na Repblica obtiveram incentivos financeiros pblicos e privados, que uma vez investidos na ampliao da produo, acabaram por fomentar um movimento de ocupao de novas reas para o plantio, fazendo com que novos centros urbanos fossem surgindo em que as clareiras abertas pelo mpeto explorador se constitussem novos campos de plantao e pastagem. Na transio dos sculos XIX e XX, passando da mo-de-obra escrava at o imigrante, a agricultura mono-exportadora continuou sendo o motor do progresso,
88
PRADO JUNIOR, C. Formao do Brasil contemporneo.
65
formando as elites que comandavam hegemonicamente o poder e que investiam em infra-estrutura e mais mo-de-obra para alimentar a indstria do caf, principal item da pauta das exportaes desde ento. O interesse dessas elites era o de promover o crescimento da produo e, assim, gerar mais divisas, trazendo para tanto maquinrio e capital humano estrangeiro para atingir as metas de crescimento estabelecidas, movimento que acabou por provocar a procura, pelo interior do pas, de novas reas para o plantio, que conforme se estabeleciam, formavam novos ncleos de ocupao, para onde convergiam tanto populao, para trabalhar nas lavouras, como recursos de capital, para investir na logstica de transportes das safras para os portos, principal porta de sada das riquezas nacionais. No demoraria muito para a interiorizao da produo agrcola atingir novos patamares, chegando aos planaltos paranaenses. Foi nas dcadas de 1910 e 1920 que o caf, combustvel dos interesses empresarias e fonte de todo poder poltico da poca, fez com que novas fazendas fossem criadas e a estrada de ferro chegasse at a fronteira de So Paulo com o Paran. O eixo formado nessa direo se explicava pela presena do famoso solo chamado terra roxa, de tima qualidade e que produzia mais sacas de caf por hectare plantado do que outros tipos de solo. A primeira faixa desse solo foi descoberta na regio de Campinas, de onde partiu procura de novas reas com a mesma qualidade de produo. A ocupao do Paran, mais especificadamente de sua poro norte, em que se encontra Londrina, teve o caf como uma das causas mas no a nica para o interesse na aquisio de terras naquela poro do pas, ficando assim sua colonizao por conta principalmente do interesse privado, uma vez que o governo se limitava a vender os lotes e a conceder os ttulos de propriedade, tendo participao limitada por meio de projetos militares para a ocupao estratgica daquela rea, at ento selvagem, com forte presena indgena.
66
Figura 01 Incio da ocupao da cidade de Londrina, 1934
Fonte: Companhia Melhoramentos Norte do Paran. Colonizao e Desenvolvimento do Norte do Paran. Edio comemorativa do cinqentenrio da CMNP, 1975.
histrico
de
ocupao
da
regio
norte
paranaense
passa,
fundamentalmente, pela ao de um empreendimento ingls que chegou quelas terras na dcada de 1920 com o intuito da explorao pela agricultura assim como pela atividade imobiliria era a Companhia Terras Norte do Paran (CTNP) que, em defesa de seus interesses particulares, fez chegar os trilhos o que, conseqentemente, provocou a intensa ocupao da regio. A CTNP tinha uma poltica bem clara quanto aos seus objetivos de colonizar por meio da venda de pequeno lotes, dotados de infra-estrutura bsica acesso a estrada de rodagem e a fonte de gua o que atraiu pessoas de vrias regies do Brasil para ali estabelecerem suas plantaes, interessadas nos altos lucros obtidos poca com o caf. Houve preocupao em distribuir e racionalizar a ocupao, de modo a obter rendimentos oriundos da venda imobiliria assim como da produo agrcola, dessa forma, a regio foi alvo de uma colonizao por meio das cidades planejadas: A Companhia Terras Norte do Paran adotou diretrizes bem definidas. As cidades destinadas a serem ncleos econmicos de maior importncia seriam demarcadas de cem em cem
67
quilmetros, aproximadamente. Entre estas, distanciados de dez a quinze quilmetros um do outro, seriam fundados os patrimnios, centros comerciais e abastecedores intermedirios. 89 Com o empenho de formar um empreendimento rentvel, os ingleses que comearam as atividades da CTNP souberam criar as condies de sustentabilidade do negcio, fortalecendo a ocupao da regio norte paranaense com um planejamento que no encontrava paralelo no setor pblico, que, por sua vez, foi responsvel pela garantia de propriedade das terras adquiridas pela CTNP, o que em muito ajudou na confiana dos ingleses em manter os investimentos. Londrina surgiu em 1929, como primeiro posto avanado deste projeto ingls. Na tarde do dia 21 de agosto de 1929, chegou a primeira expedio da Companhia de Terras Norte do Paran ao local denominado Patrimnio Trs Bocas, no qual o engenheiro Dr. Alexandre Razgulaeff fincou o primeiro marco nas terras em que surgiria Londrina. O nome da cidade foi uma homenagem prestada a Londres pequena Londres, pelo Dr. Joo Domingues Sampaio, um dos primeiros diretores da Companhia de Terras Norte do Paran. A criao do Municpio ocorreu cinco anos mais tarde, atravs do Decreto Estadual n. 2.519, assinado pelo interventor Manoel Ribas, em 3 de dezembro de 1934. 90 Com a Segunda Guerra Mundial, a Inglaterra adotou uma poltica de resgate dos investimentos externos e, em conseqncia disso, colocou venda a CTNP que, a partir de ento, passou para mos brasileiras e teve seu nome trocado para Companhia Melhoramentos Norte do Paran CMNP sem, contudo, mudar a poltica j em prtica. Houve sim uma diversificao das atividades, uma vez que a oferta de venda de lotes, principal atividade da Companhia at ento, diminua gradativamente. Londrina tornou-se o principal centro irradiador das atividades da CMNP, concentrando investimentos e as atividades modernas de servios e infra-estrutura, consolidando, desde a sua formao em 1934, uma posio central no norte paranaense, chegando a ser atualmente, em termos populacionais, a terceira maior cidade da regio Sul brasileira. Com a Constituio de 1988 facultando aos estados
89 90
CMNP. Colonizao e desenvolvimento do norte do Paran: 76. PREFEITURA MUNICIPAL DE LONDRINA. Perfil Londrina 2004.
68
a funo de instituir RMs, foi durante o governo paranaense de 1998 que se tomou a deciso de instituir a primeira delas localizada no interior, marcando o incio do reconhecimento, ao menos no mbito legal, das novas metrpoles emergentes no cenrio urbano brasileiro. Perfil da RM de Londrina A RML localizada ao norte do estado do Paran, regio Sul do Brasil (ver Figura 2), e foi criada em 1998, conforme determinao constitucional, pelo governo do mesmo estado (ver Quadro 2). Originalmente foi composta pelos municpios de Camb, Ibipor, Jataizinho, Londrina, Rolndia e Tamarana, sendo includos, respectivamente em 2000 e 2002, os municpios de Bela Vista do Paraso e Sertanpolis, 91 compondo os atuais contornos da RM (ver Figura 3).
Quadro 2: Legislao Estadual e do Municpio de Londrina sobre a RML
Legislao
Localizao
Contedo Com base na redao do art.25 da CF, a CE do Estado do Paran acrescenta ainda a necessria participao dos municpios envolvidos e da sociedade civil organizada na gesto regional. Institui a Regio Metropolitana de Londrina, criando os conselhos deliberativo e consultivo, atribuindo suas competncias e definindo os servios comuns de interesse metropolitano. Art.16 : prev o planejamento integrado com os municpios da Regio Metropolitana de Londrina (em substituio a "regio de conurbao com Camb e Ibipor"), tendo como uma das diretrizes fundamentais a integrao da gesto regional.
Constituio Estadual
Art. 21
Lei Complementar Estadual1
LC n81, de 11/06/1998
Lei Ordinria Municipal
Lei n 7.482 (20.07.1998) modificada em seu artigo 16 pela Lei n7.632 (30.12.1998)
Fontes: Casa Civil do Estado do Paran, 2004; Cmara Municipal de Londrina, 2004. (1) A ntegra da lei complementar se encontra no anexo 01.
91
Por fora das Leis Complementares n86, de 2000, e n91, de 2002.
69
Figura 2: Localizao geogrfica dos municpios da Regio Metropolitana de Londrina, Paran
Fonte: Malha Municipal Digital do Brasil, 1997; Produzido pelo software Estatcart Sistema de Recuperao de Informaes Georreferenciadas, IBGE, 2002.
O conceito de mancha urbana aplicado a uma rea com ocupao contnua que extravasa os limites municipais existentes, revelando um dos principais fenmenos metropolitanos atuais o da conurbao. Tal fenmeno pode ser observado no recorte adotado pelo IBGE para o Censo de 2000, conhecido como setor censitrio, que a menor unidade territorial adotada para o levantamento de dados em todo o Brasil. Com base nos setores censitrios da RML (ver Figura 5), 92 verificou-se a partir da sua cidade-plo, Londrina, o seguinte padro: a existncia, no sentido oeste, de uma mancha contnua de ocupao que passa por Camb e vai at
92
Para divulgao, o IBGE s disponibiliza a malha digital dos setores censitrios dos municpios com mais de 25 mil habitantes, contados em 2000, recorte que exclui Bela Vista do Paraso, Sertanpolis e Tamarana da possibilidade de visualizao de sua mancha de ocupao. Mas, ao mesmo tempo, por serem cidades de pequeno porte, compreensvel que tais municpios no sejam de todo necessrios para a anlise aqui em curso, pois dificilmente fariam parte do fenmeno de conurbao com Londrina.
70
Rolndia, e, no sentido leste, mais rarefeita, um incio de adensamento com o municpio de Ibipor.
Figura 03 Diviso Poltico-Administrativa da Regio Metropolitana de Londrina
Fontes: Malha Municipal, IBGE, 1997; Observatrio de Polticas Urbanas e Gesto Municipal, IPPUR/UFRJ FASE, 2003.
71
Figura 4: Fotos areas recentes dos municpios pertencentes RM de Londrina, Paran
Bela Vista do Paraso.
Camb.
Ibipor.
Jataizinho.
Londrina.
Rolndia.
Sertanpolis.
Fonte: Paranacidade.pr.gov.br
Tamarana.
72
Figura 5: Mancha urbana de ocupao contnua, constituda a partir dos setores censitrios dos municpios com mais de 25 mil habitantes da RM de Londrina 93
Fontes: Malha de Setores Censitrios 2000 e Malha Digital Municipal 1997; Observatrio de Polticas Urbanas e Gesto Municipal, IPPUR/UFRJ FASE, 2003.
Infra-estrutura urbana e econmica da RML A infra-estrutura urbana da RML est toda concentrada no municpio de Londrina, que desempenha tambm o papel de centro nervoso da economia regional, estendendo sua influncia para alm dos limites formais, atingindo toda a regio norte paranaense e inclusive reas limtrofes nos estados de So Paulo e Mato Grosso do Sul. Para demonstrar a validade do papel de destaque da referida cidade dentro do conjunto metropolitano, selecionaram-se alguns dados que, postos em comparao aos demais municpios da RML, possam corroborar a colocao feita: pelo aspecto econmico, o valor do PIB e o peso dos setores da economia no valor adicionado em 2002, nmero de agncias e valor das operaes de crdito em
93
Na figura existe uma diferena nas linhas divisrias dos municpios e as correspondentes a dos setores censitrios. Ela explicada pelo fato de a malha digital municipal produzida pelo IBGE, de 1997, no ser compatvel com a malha digital dos setores, criada em 2000.
73
2003. J pelo lado de infra-estrutura urbana, levantou-se o nmero de escolas e matrculas e o nmero de hospitais mais a oferta de leitos. Na Tabela 11, j se pode perceber o peso econmico da cidade de Londrina em comparao aos demais municpios da RML e inclusive para o Estado do Paran. tambm de se notar a participao de cada setor da economia no total de cada municpio, onde se revelam dinmicas diferenciadas. Do valor adicionado total da regio, Londrina respondia por simplesmente 66,4% desse, concentrando mais da metade sua atividade no setor de servios, 56,1%, ndice maior que o da prpria RML e tambm do estado. Em compensao, tratando-se da indstria, Londrina fica abaixo de ambos, marcando 40,1% do valor adicionado nesse setor.
Tabela 11: Valor Adicionado total e por setores da economia, PIB a preo de mercado corrente e PIB per capta para os municpios da RML e estado do Paran, 2002 Valor adicionado VC Total (em Mil reais) 82.729 720.310 234.736 52.372 3.432.949 440.737 155.362 51.073 5.170.268 77.467.164 Percentual de participao no VA Agropecuria 33,0% 7,9% 11,5% 29,1% 3,8% 16,5% 30,2% 45,9% 7,7% 16,2% Indstria 10,5% 55,0% 37,8% 28,0% 40,1% 41,6% 25,8% 19,6% 41,0% 40,8% Servios 56,5% 37,1% 50,7% 42,9% 56,1% 41,8% 44,0% 34,4% 51,3% 43,0% em Mil reais PIB a preo de mercado corrente 83.441 760.973 253.141 54.400 3.552.518 459.650 158.586 55.574 5.378.283 81.449.312
Municpio
Bela Vista do Paraso Camb Ibipor Jataizinho Londrina Rolndia Sertanpolis Tamarana RML Paran
Fonte: IBGE, Diretoria de Pesquisas, Coordenao de Contas. Rio de Janeiro: IBGE, 2005.
O PIB a preo de mercado corrente, em 2002, mostra tambm a
74
predominncia de Londrina na RML, ficando a cidade responsvel por 66,1% do total. Camb foi o municpio com maior participao no valor adicionado pela indstria, com 55,0%, o que lhe conferiu o segundo maior volume verificado tanto para o valor adicionado quanto para o PIB da regio 13,93% e
14,15%respectivamente mesmo assim longe das marcas obtidas por Londrina. Na agropecuria, o valor adicionado do setor para a regio, 7,7%, tem menor peso do que o anotado para o Paran, de 16,2%. Os municpios com maior participao nesse setor so Tamarana, com 45,9%, e Bela Vista do Paraso, com 33,0%, ambos com as mais taxas baixas de industrializao 19,6% e 10,5% respectivamente assim como acontece tambm com Sertanpolis, 25,8% e Jataizinho, 28,0%. So cidades que fogem s caractersticas metropolitanas, e, no por acaso, no fazem parte da mancha urbana contgua a Londrina.
Tabela 12: Nmero de estabelecimentos de sade e de leitos disponveis em 2002, total de escolas e de matrculas em todos nveis de educao em 2003 e nmero de bancos e total da poupana depositada em 2003, por municpio da RML. Sade - 2002 Municpios e RML Nmero de Leitos 27 110 102 20 1.512 227 26 24 2.048 Educao - 2003 Total de Escolas 25 69 51 13 490 37 15 10 710 Total de Matrculas Finanas - 2003 Nmero de Bancos 3 5 4 1 52 5 3 2 75 Operaes de Crdito (R$)
Estabelecimentos
Bela Vista do Paraso Camb Ibipor Jataizinho Londrina Rolndia Sertanpolis Tamarana RM de Londrina
10 18 15 4 181 16 5 3 252
3.774 20.427 10.460 2.657 108.917 11.198 3.604 2.412 163.449
2.862.377.656 6.589.644.298 3.116.966.527 467.948.537 100.421.438.553 7.764.381.877 4.177.726.079 89.068.929 125.489.552.456
Fontes: IBGE, 2002; INEP-MEC, 2003; BACEN-MF, 2003.
75
Continuando
no
aspecto
econmico,
ao
se
analisarem
as
finanas
metropolitanas percebe-se em que setor est concentrado o capital. So 75 bancos instalados na RML, dos quais 52 localizados no municpio de Londrina. Dos R$ 125.489.552.456,00, movimentados em operaes de crdito na regio em 2003, R$ 100.421.438.553,00, correspondentes a 80,0%, foram feitos na cidade-plo regional. Nas reas de sade e educao (Tabela 12), visvel a maior oferta de servios urbanos localizados em Londrina. A cidade contava, em 2002, com 181 dos 252 estabelecimentos de sade e com 1.512 dos 2.048 leitos ofertados na regio. Em 2003 eram 490 escolas dos nveis fundamental, mdio e superior frente as 710 existentes, concentrando 66,63% das matrculas das 163.449 contadas para o perodo. Procurou-se, com os dados acima selecionados, dar uma dimenso da concentrao econmica e de servios urbanos do municpio de Londrina dentro da RML, em que se assume sua condio de metrpole regional, centro irradiador do processo de desenvolvimento no qual os demais municpios metropolitanos so coadjuvantes, limitando-se a cumprirem o papel que, desde sua colonizao pela CTNP, foram designados, que foi o de darem suporte aos centros pr-selecionados de comando, em que Londrina se tornou o principal deles. Mas se a cidade-plo concentra a economia e os servios urbanos da RML, o mesmo no vlido quando se analisado, por exemplo, os problemas de infraestrutura de saneamento da regio. Conforme pode ser visto na Tabela 13, apesar de haver uma certa universalizao no acesso rede geral de gua e da adequao do destino do lixo, no caso do esgotamento sanitrio os ndices mais precrios esto nos menores municpios e inclusive refletem-se em Londrina, pois a cidade aponta, em 2000, para pouco mais da metade de seus domiclios com banheiro ou sanitrio ligado a rede geral de esgoto, 61,3%.
76
Mesmo assim a taxa fica acima da mdia verificada para a regio, de 54,8%, que possui municpios com situaes preocupantes, como Rolndia, com 18,1% e, o mais grave, Tamarana, que contava somente com 1,0% dos seus domiclios em condies ideais de destino do esgoto. nica cidade com um nvel aceitvel nesse item Ibipor, com 82,8%, ficando todas as demais em nveis preocupantes e que demandam atuao imediata do setor pblico para a sua soluo.
Tabela 13: Abastecimento de gua, Esgotamento Sanitrio e Destino do Lixo Percentual e Total para os Domiclios Particulares Permanentes dos Municpios da RM de Londrina, 2000. Municpios e RML Bela Vista do Paraso Camb Ibipor Jataizinho Londrina Rolndia Sertanpolis Tamarana RM de Londrina Abastecimento de gua (1) 92,7% 94,9% 93,0% 89,0% 95,1% 89,1% 84,3% 56,1% 93,6% 3.854 23.173 10.969 2.790 121.468 12.466 3.632 1.359 179.711 Destino do Lixo (2) 90,5% 95,3% 92,2% 87,7% 95,6% 89,4% 84,0% 56,1% 93,9% 3.764 23.272 10.868 2.747 122.092 12.514 3.616 1.359 180.232 Esgotamento Sanitrio (3) 36,3% 41,0% 82,8% 57,3% 61,3% 18,1% 30,4% 1,0% 54,8% 1.508 10.000 9.759 1.796 78.235 2.532 1.310 25 105.165
Fonte : IBGE - Censo Demogrfico 2000 - Resultados do Universo. (1) Total de domiclios particulares permanentes ligados a rede geral de gua. (2) Total de domiclios particulares permanentes com lixo coletado. (3) Total de domiclios particulares permanentes com banheiro ou sanitrio ligado a rede geral de esgoto.
RML Perfil Demogrfico por municpios Para a RML foram selecionadas duas dinmicas populacionais para anlise: uma com base no crescimento populacional e grau de urbanizao da regio desde a dcada de 1970, mostrando sua participao relativa ao total do estado do Paran e desse com o Brasil, e a outra mais focada na dcada de 1990, com maior detalhamento dos ndices demogrficos por municpio metropolitano.
77
Grfico 2: Taxa de urbanizao da populao residente da Regio Metropolitana de Londrina, Estado do Paran e Brasil, para os anos de 1970, 1980, 1991 e 2000.
Fonte: IBGE - Censos Demogrficos
O pas contava em 1970 com pouco mais da metade da populao no meio urbano (ver grfico acima). Enquanto o estado do Paran ainda era essencialmente rural, com somente 36,1% urbano, a RML j apresentava uma taxa superior aos dois nveis descritos, chegando a 59,0%. Foram necessrios somente dez anos para que, em 1980, a sua urbanizao atingisse simplesmente 82,6%, num verdadeiro boom que foi acompanhado de longe pelas taxas paranaense e brasileira, ainda em patamares menores. S mesmo em 1991 que todos os trs nveis aqui observados chegaram a mais de 70% de urbanizao da sua populao, sendo que a RML praticamente se tornou toda urbana, chegando a 91,1%. Em 2000 a tendncia continuou, mas em ritmo menos acelerado como o da dcada de 1970. O estado do Paran finalmente atingiu o mesmo patamar de urbanizao observado para todo o Brasil 81,4% 0,2% a mais do que a do pas, enquanto que a RML marcava 94,5% de populao residente no meio urbano. Em dados absolutos, conforme consta na Tabela 14, nos trinta anos entre os Censos realizados em 1970 e o de 2000, a RML ganhou 288.353 habitantes, sendo a maior parte deles, 117.031, oriundos dos anos 1980, populao que, ao se concentrar principalmente em Londrina e cidades vizinhas, contribuiu
78
significativamente para as elevadas taxas de urbanizao ali atingidas. 94 O mesmo ritmo visto na dinmica populacional do estado do Paran e do Brasil, com elevado crescimento entre 1970 e 1980 e uma pequena queda no ritmo na dcada de 1990, como ser tratado a seguir.
Tabela 14: Populao residente na Regio Metropolitana de Londrina, no Estado do Paran e no Brasil para os anos de 1970, 1980, 1991 e 2000
Brasil, Unidade da Federao e RM RML Paran Brasil
Populao residente (habitantes) 1970 389.679 6.929.821 93.134.846 1980 465.672 7.629.849 119.011.052 1991 582.703 8.448.713 146.825.475 2000 678.032 9.563.458 169.799.170
Fonte: IBGE Censos Demogrficos de 1970, 1980, 1991 e 2000.
Dada a dinmica de crescimento populacional e urbano observada no perodo de trinta anos, entre 1970 e 2000, segue a anlise para uma verificao um pouco mais apurada do desenvolvimento da RML na dcada de 1990, perodo em que houve uma arrefecimento na constante taxa de expanso das duas dcadas anteriores, consolidando o processo num estgio em que se passou a considerar o recorte regional norte paranaense, polarizado por Londrina, como uma nova metrpole regional, adquirindo um perfil que a diferencia dos demais municpios do interior do Paran. A RML tinha, em 1991, uma populao de 580.409 habitantes e, crescendo a uma taxa de 1,70% ao ano, na dcada de 1990, chegou a 678.032 habitantes, em 2000, o que correspondeu a 7,1% do total verificado para o estado do Paran que, por sua vez, cresceu num ritmo menor, a 1,39% ao ano (ver tabela 15). A RML praticamente toda urbanizada, atingindo uma taxa de 94,5% em 2000, superior aos 81,4% do estado, o que sustenta o dado de sua densidade demogrfica, que marcou 158,1 habitantes por quilmetro quadrado, bem acima da mdia
94
Para uma visualizao da formao das cidades constituintes da RML, ver Figura 1.
79
paranaense, de 47,9 habitantes por quilmetro quadrado, o que nos demonstra a considervel concentrao populacional existente na regio.
Tabela 15: Populao Residente, Taxa de Urbanizao e Densidade Demogrfica em 2000 e Taxa de Crescimento Anual - TCA para o perodo 1991-2000. Municpios, RML e Paran Bela Vista do Paraso Camb Ibipor Jataizinho Londrina Rolndia Sertanpolis Tamarana (1) RML Paran Populao 1991 Populao 2000 % participao percentual2 2,2 13,0 6,2 1,7 65,9 7,3 2,2 1,4 7,1 100 Taxa de urbanizao 2000 92,2% 92,9% 92,9% 91,1% 96,9% 90,4% 83,2% 48,6% 94,5% 81,4% TCA 19912000 -0.05 1,99 2,03 0,92 1,53 1,35 0,65 1,70 1,39 Habitantes / km(2)
15.098 73.842 35.168 10.428 390.100 43.776 14.291 582.703 8.448.713
15.031 88.186 42.153 11.327 447.065 49.410 15.147 9.713 678.032 9.958.454
60,9 177,8 141,5 67,4 259,2 107,7 29,58 23,81 158,1 47,9
Fonte: Censos Demogrficos 1991 e 2000, IBGE. (1) O municpio de Tamarana foi instalado em 1997, como desmembramento de Londrina, no contendo portanto dados de crescimento populacional ainda. (2) Participao percentual dos municpios em relao a RML e da RML em relao ao estado do Paran.
Das cinco faixas selecionadas para a composio dos grupos de idade da populao, 95 a RML tinha, em 2000, uma distribuio relativamente equilibrada, com maior participao das pessoas da faixa dos 30 aos 59 anos, 36,9%, (ver na tabela 16), um pouco acima do ndice de 35,5% observado para o estado do Paran. No grupo que compreende a infncia e a adolescncia, os ndices so, respectivamente, 17,7% e 18,8% da populao da regio, nmeros menores mas bem prximos do estado. Na faixa dos 20 aos 29 anos a proporo verificada nos dois foi igual, de 17,4%. Com maior participao relativa ao total, a RML
95
A saber: de 0 a 9 anos para infncia, de 10 a 19 juventude, de 20 a 29 anos as pessoas adultas em formao, ou seja, que princpio esto ou faculdade ou entrando no mercado de trabalho; de 30 a 59 para adultos e acima de 60 anos a terceira idade.
80
apresentou 9,2% de sua populao com mais de 60 anos, enquanto no Paran a participao foi de 8,5%, faixa considerada como a da terceira idade, corte escolhido para a legislao voltada para o idoso. 96
Tabela 16: Percentual da populao residente por grupos de idade segundo os municpios da Regio Metropolitana de Londrina e o estado do Paran, 2000.
Grupos de Idade Municpios e RML De 0 a 9 anos 29,4% 18,0% 17,9% 20,7% 17,0% 17,0% 22,0% 21,9% 17,7% 19,1% 10 a 19 anos 15,6% 19,1% 19,2% 19,5% 18,7% 18,7% 18,6% 21,7% 18,8% 19,6% 20 a 29 anos 15,0% 18,0% 17,1% 17,0% 17,4% 17,5% 16,4% 16,8% 17,4% 17,4% 30 a 59 anos 27,9% 36,5% 36,2% 33,9% 37,5% 37,2% 30,8% 36,8% 36,9% 35,5% Mais de 60 anos 12,1% 8,5% 9,6% 8,9% 9,3% 9,7% 6,1% 8,8% 9,2% 8,5%
Fonte : IBGE - Censo Demogrfico 2000.
Em questo de gnero e cor (vide tabela 17) a RML apresenta uma distribuio, entre masculino e feminino e entre brancos, pretos e pardos e amarelos e indgenas, muito prxima do que se verifica para o estado do Paran. Enquanto esse tinha em 2000 uma populao que se dividia a uma taxa de 49,5% de homens e 50,5% mulheres, a RML apresentava, respectivamente, 48,7% e 51,3%, tendendo levemente para maior participao do contingente feminino no total de pessoas residentes. J no aspecto raa/cor, a participao maior na RML de negros e pardos, 23,0%, e amarelos e indgenas, 3,1%, comparativamente ao estado com 21,1% e 1,3%, respectivamente, fato que, no caso dos ndios, pode ser
96
Lei n10.741, de 1 de Outubro de 2003, conhecida como Estatuto do Idoso.
81
explicado
pela
existncia da Reserva Indgena de
Apucaraninha, da tribo
Kaigangues, localizada no municpio de Tamarana, e seus descendentes, somados aos de outras tribos que habitavam a regio na poca da colonizao, podem ser encontrados espalhados pelos demais municpios da RML, exercendo assim, mesmo que em escala diminuta, um certo peso relativo na distribuio por cor da populao.
Tabela 17 Percentual da populao residente, por gnero e cor segundo os municpios da Regio Metropolitana de Londrina e Estado do Paran, 2000.
Municpios e RML
Gnero Masculino 49,2% 49,4% 49,1% 49,9% 48,3% 49,3% 49,7% 51,5% 48,7% 49,5% Feminino 50,8% 50,6% 50,9% 50,1% 51,7% 50,7% 50,3% 48,5% 51,3% 50,5% Branco 68,5% 72,8% 72,4% 67,6% 74,2% 72,8% 76,4% 65,9% 73,5% 77,2%
Cor Preto e Pardo 31,0% 25,4% 25,2% 30,1% 21,7% 25,7% 23,0% 17,8% 23,0% 21,1% Amarelo e Indgena 0,4% 1,0% 2,2% 2,2% 3,9% 1,4% 0,3% 11,8% 3,1% 1,3%
Fontes : IBGE - Censo Demogrfico 2000 - Resultados do Universo; IPPUR/UFRJ, Ministrio das Cidades Metrpoles: Desigualdades Scio-Espaciais e Governana Urbana (CD-ROM).
Londrina: Cidade plo da RML Em 2000 mais da metade da populao da RML se concentrava em Londrina, que, com 447.065 habitantes, representava 65,9% do total da regio. Chegou-se a esse total pelo acrscimo de 56.965 pessoas com relao ao total verificado em 1991, marcando uma taxa de crescimento de 1,53% ao ano na dcada de 1990, um pouco abaixo da mdia para a RML (1,70% a.a.) e acima da registrada para o estado do Paran de 1,39% ao ano. Londrina apresenta ainda a maior taxa de
82
urbanizao da regio, chegando a 96,9%, e tambm a maior densidade demogrfica, com 259,2 habitantes por quilmetro quadrado, ndices que indicam a sua alta concentrao populacional. A populao londrinense apresentou, em 2000, uma das menores
propores de crianas e adolescentes 17,0% e 18,7%, respectivamente observadas na RML e comparativamente ao estado do Paran como um todo. Entre as demais faixas, destacam-se a do grupo que vai dos 30 aos 59 anos, com 37,5%, e os de mais de 60 anos, com 9,3%, ndices maiores que os registrados para o total da regio, o que resulta um perfil populacional mais maduro, contrariando a possvel hiptese de que, por ser uma cidade-plo universitria e, por conseguinte, de atrao da populao que est na faixa de 20 a 29 anos, tenderia a possuir um contingente maior de pessoas nessa idade o valor de 2000 ficou em 17,4%, igual ao da RML e tambm ao do estado do Paran. A cidade a que tem a maior participao de mulheres entre os demais municpios, correspondendo a 51,7% do total da populao residente em 2000, ndice um pouco superior tanto ao total da regio, de 51,3%, como ao do estado, de 50,5%, mas sem fugir muito mdia. J na varivel cor/raa, no mesmo perodo recenseado, Londrina caracteriza-se por um perfil de populao
majoritariamente branca, 74,2%, sendo essa a maior taxa verificada entre os oito municpio da RML, fato que se repete tambm, ao se destacar a maior proporo de ndios e amarelos em sua populao, correspondente a 3,9%, fator que pode ser atribudo, por um lado, histria da presena indgena da regio e, de outro, intensa migrao japonesa que fincou razes na cidade durante o processo de colonizao. Bela Vista do Paraso Includa na RML em 2000, por lei complementar estadual n 86, o municpio teve, durante a dcada 1990, um decrscimo populacional absoluto de 65 pessoas, apresentando, portanto, taxa negativa de crescimento, em 0,05% ao ano. Com
83
15.031 habitantes, em 2000, representa apenas 2,2% do total da populao da regio. Sua taxa de urbanizao, apesar de menor do que a mdia verificada para a RML, relativamente alta, chegando a 92,2%, e a sua densidade demogrfica de 60,9 habitantes por quilmetro quadrado, acima de mdia estadual, mas longe da verificada para a regio. Do total da populao residente em 2000, o municpio o que apresentou a maior participao da faixa etria que corresponde infncia, com 29,4%, e tambm da que engloba as pessoas com mais de 60 anos, com 12,1%, ambos ndices maiores do que os verificados tanto para a RML como para o estado do Paran. Como quase metade da populao formada por crianas e idosos, em conseqncia, os demais grupos de idade tiveram participao menor, inclusive registrando percentual abaixo dos demais municpios da regio. Em termos de gnero, a distribuio ficou bastante equilibrada, com 49,2% de mulheres e 50,8% de homens, bem prxima da mdia paranaense. Quanto cor, Bela Vista do Paraso aparece em primeiro lugar na proporo de negros e pardos na populao total, com 31,2%, muito acima da mdia metropolitana e estadual. O fator indgena aqui tem peso insignificante, ainda por cima lembrando que a varivel conta tambm os amarelos, chegando somente a 0,4% do total, segundo menor ndice entre as cidades da RML. Camb Segundo maior municpio da RML, em 2000 contava com 88.186 habitantes, o que correspondia a 13,0% do total da regio. Em relao a 1991, teve um aumento absoluto de 14.344 pessoas, o que correspondem a um taxa de crescimento de 1,99% ao ano, a segunda maior verificada entre os oito municpios e acima das mdias de crescimento da prpria regio e do estado. Sua taxa de urbanizao em 2000 era de 92,9% e acompanha a tendncia da regio. J sua densidade demogrfica a segunda maior, com 177,8 habitantes por quilmetro quadrado, apresentando uma dinmica concentradora, resultante do fenmeno da conurbao
84
com Londrina. Na distribuio etria da populao, o municpio com a menor participao do grupo com mais de 60 anos, 8,5%, com ndice igual ao verificado para o estado e abaixo do anotado para a RML. Nas demais faixas, segue o padro da regio, com margem um pouco superior nas faixas at 29 anos de idade, ficando abaixo somente no grupo das pessoas de 30 a 59 anos, 6,5%, que mesmo assim maior que a mdia paranaense com 35,5%. Os homens compe 49,4% da populao residente no municpio em 2000, com 50,6% do sexo feminino, mostrando um equilbrio que se repete nos outras cidades da regio e do estado. Na distribuio segundo a cor, 72,8% so brancos e 25,4% negros e pardos, sendo essa ltima taxa maior que a verificada para a RML e o Paran. S 1,0% em Camb so classificados como indgenas e amarelos, segunda menor participao dessa faixa entre os oito municpios em anlise, ficando abaixo da mdia metropolitana de 3,1%. Ibipor Quarto em ordem de grandeza populacional em 2000, seus 42.153 habitantes correspem quem a 6,2% do total da populao da regio. A cidade obteve na dcada de 1990 um acrscimo de 6.985 pessoas, o que representou relativamente a maior taxa de crescimento observada em toda RML, com 2,03% ao ano. Sua mancha urbana encontra-se em processo de conurbao com a Londrina, processo que ajuda a entender o fato de, em 2000, a densidade demogrfica atingir o marco de 141,5 habitantes por quilmetro quadrado, terceira maior da regio, e tambm sua alta taxa de urbanizao, em 92,9%. Terceiro lugar no quesito maior participao do grupo de pessoas acima de 60 anos, com 9,6%, Ibipor apresenta na faixa dos 30 aos 59 anos taxa inferior a da RML e do Paran, com 32,2%, fato que tambm ocorre com a faixa dos 20 aos 29 anos, 17,1%, o que contribui para maior presena de crianas e adolescentes na composio de sua populao, apesar de suas taxas ficarem abaixo das registradas
85
para o estado. A taxa de participao das mulheres na populao residente a segunda maior da regio, com 50,9%, ficando os homens com 49,1%. J na varivel cor, Ibipor repete a maior participao dos negros e pardos, 25,2%, e indgenas e amarelos, 2,2%, verificadas nos demais municpios, taxas menores s que as mdias da RML. Jataizinho Segundo menor municpio em termos populacionais, o municpio em 2000 participava apenas em 1,7% do total da RML, contando apenas com 11.327 habitantes, 899 a mais do que em 1991, equivalentes pequena taxa de 0,92% ao ano, bem menor do que a verificada para a RML e a do prprio estado. Apesar da alta taxa de urbanizao, em 91,1%, sua densidade demogrfica aponta para uma rea esparsamente povoada, com apenas 67,4 habitantes por quilmetro quadrado. Nos grupos de idade, sobressai a participao da faixa dos 0 aos 9 anos no total da populao, com 20,7%, acima das mdias regional e estadual. Nas demais faixas, percebe-se tambm uma composio com menor participao da faixa das pessoas com 30 a 59 anos, com 33,9% de participao, o que por sua vez aumentou a contingente de jovens e idosos, com taxas superiores s do Paran. O equilbrio entre homens e mulheres na populao residente o maior da RML, com 49,9% e 50,1% respectivamente. Maior tambm a participao de negros e pardos em Jataizinho, chegando a uma taxa de 30,1%, segunda maior da regio. Brancos somam 62,6%, menor proporo entre os demais municpios, e indgenas e amarelos compe 2,2%, seguindo a tendncia da participao dessa faixa verificado no caso em anlise. Rolndia Terceiro maior municpio da regio, o mesmo faz parte da mancha urbana que parte de Londrina, passa por Camb e influencia sua rea de ocupao urbana. Em
86
2000, contavam-se 49.410 habitantes, o que correspondia a 7,3% do total da RML. Em relao a 1991, Rolndia somou mais 5.634 pessoas e cresceu 1,35% ao ano, ndice abaixo do verificado para a regio e o estado, resultado que acabou por no influir na posio consolidada da cidade em termos da alta densidade demogrfica, de 107,7 habitantes por quilmetro quadrado, e da igualmente alta taxa de urbanizao, em 90,4%. Com a segunda maior proporo de idosos em sua populao (9,7%), e com o contingente de crianas e adolescentes abaixo das mdias registradas para a RML e o Paran, a cidade possui uma composio etria mais madura, concentrando-se nas faixas que incluem pessoas de 20 a 29 anos, com 17,5%, e na de 30 a 59 anos, com 37,2%, sendo essa a segunda maior proporo verificada dentre os municpios da regio. Com mais mulheres, 50,7%, o sexo masculino soma 49,3% da populao residente. Rolndia tem a segunda maior participao dos brancos da RML, 74,2%, ficando assim as demais faixas com taxas abaixo da mdia metropolitana negros e pardos com 21,7% e indgenas e amarelos com 1,4% mas acima da paranaense. Sertanpolis Includa em 2002 por meio da lei complementar estadual n 91, o municpio um dos menores da RML, em que seus 15.147 habitantes correspondem apenas a 2,2% do total da populao. De 1991 at 2000, houve um pequeno acrscimo de 856 pessoas, o que correspondeu nfima taxa de crescimento de 0,65% ao ano. Apresenta a segunda menor densidade demogrfica da regio, de 29,58 habitantes por quilmetro quadrado, e tambm a segunda menor taxa de urbanizao, em 83,2%, caractersticas tpicas de municpios em que ainda predominam as atividades voltadas para o campo. o segundo maior municpio com a participao da faixa que vai dos 0 aos 9 anos no total da populao, chegando a expressivos 22,0%. Trata-se da cidade
87
com a menor proporo de idosos no conjuntos de seus habitantes, marcando 6,1%, e tambm registra a segunda menor taxa do grupos de pessoas dos 20 aos 29 anos, com 16,4%. Repetindo o equilbrio geral em questo do gnero dos municpios aqui considerados, distribuem-se perto da igualdade homens e mulheres com 49,3% e 50,3%, respectivamente. Com a menor participao de indgenas e amarelos na populao, 0,3%, em 2000 Sertanpolis anotou a maior proporo de brancos, com 76,4%, e a faixa de negros e pardos ficou equivalente ao anotado para a RML, em 23,0%. Tamarana Emancipado de Londrina pela Lei Estadual n 11.224 em 1995, trata-se do menor municpio da RML, com apenas 9.713 habitantes, ou 1,4% do total da regio verificado em 2000. Por ter sido criado aps o Censo de 1991, no possui estatsticas de crescimento consolidadas, mas sua baixssima taxa de urbanizao, em 48,6%, aliada igualmente baixa densidade demogrfica, de 23,81 habitantes por quilmetro quadrado, apontam para o carter altamente rural da cidade, permitindo mesmo questionar os motivos pelos quais foi requerida sua
emancipao de Londrina, motivos esses alm da j permisso constitucional para que tais processos pudessem ser realizados. Os habitantes do municpio se distribuem de maneira diferente da mdia metropolitana. Crianas, 21,9%, e jovens, 21,7%, juntamente com os idosos, 8,8%, compem mais da metade da populao, ficando a faixa dos 20 aos 29 anos com a menor parcela na composio etria, 16,8%, abaixo das mdias observadas para a RML e o Paran. Destoando em vrios detalhes do que verificado nos demais municpios metropolitanos, Tamarana inverte a relao de gnero, com maior proporo de homens, com 51,5%, do que de mulheres, com 48,5%. Cidade que abriga parte da reserva indgena existente na regio, sua taxa de indgenas e amarelos chega a
88
11,8%, muito acima das mdias regionais. Em funo disso, negros e pardos tem a menor participao no total da populao levantada para a RML, com apenas 17,8%, e a taxa de brancos a segunda menor, com 65,9%, ambas menores que as mdias metropolitana e paranaense. RML: Perfil scio-econmico da populao por municpios Complementando o quadro descritivo da realidade social e econmica da RML, fornecendo um panorama geral e tambm particular a cada municpio, somando-se os dados demogrficos acima analisados, selecionou-se as seguintes variveis sobre educao e renda: grau de instruo, populao economicamente ativa e renda nominal mensal. Considerou-se para tanto a populao residente na RML com dez ou mais de idade, que no ano de 2000 era de 560.493 habitantes, ou seja, 82,7% do total da populao da regio. O grau de instruo definido pelos anos de estudo que uma pessoa tenha por ocasio do recenseamento feito pelo IBGE. As pessoas do domiclio pesquisado se enquadram segundo os seguintes parmetros: Ensino Fundamental, equivalente a pessoas cursando a pr-escola ou da primeira at a oitava-srie; pessoa matriculada em umas das trs sries do Ensino Mdio e, por fim, os que tm onze anos de estudo, ou mais, que se enquadram no Ensino Superior.
Tabela 18: Totais absoluto e percentual da populao residente com 10 anos ou mais de idade, por grau de instruo, segundo os municpios da RML, 2000 Populao residente de 10 anos ou mais de idade Municpios e RML Ens. Fundamental (1) absoluto Bela Vista do Paraso Camb Ibipor Jataizinho Londrina 12.396 72.323 34.618 8.981 371.058 8.667 44.534 21.919 1.346 188.096 % 69,9% 61,6% 63,3% 69,6% 50,7% Ensino Mdio (2) absoluto 1.597 13.505 6.140 1.325 69.825 % 12,9% 18,7% 17,7% 14,8% 18,8% Ensino Superior (3) absoluto 2.085 13.441 6.321 1.346 110.082 % 16,8% 18,6% 18,3% 15,0% 29,7%
Total
89
Rolndia Sertanpolis Tamarana RML
41.033 12.495 7.589 560.493
24.082 7.975 5.988 307.514
58,7% 63,8% 78,9% 54,9%
7.560 2.198 830 102.980
18,4% 17,6% 10,9% 18,4%
8.907 2.289 694 145.165
21,7% 18,3% 9,1% 25,9%
Fonte: Censo Demogrfico 2000 IBGE. (1) Incluindo pessoas de 10 anos ou mais sem instruo e com menos de 1 ano de estudo. (2) Pessoas de 10 anos ou mais com 8 a 10 anos de estudo. (3) Pessoas de 10 anos ou mais com 11 anos ou mais de estudo.
Conforme apontam os dados demonstrados na tabela 18, a RML como um todo apresentou, em 2000, uma forte participao das faixas mais escolarizadas da populao, inclusive com uma fatia maior de pessoas com ensino superior, 25,9%, do que as que esto cursando ou s tm at o ensino mdio, 18,4%. Mesmo assim, mais da metade ainda dos habitantes da regio esto cursando ou s concluram o ensino fundamental, 54,9%. Tanto a educao superior pblica, oferecida pela Universidade Estadual de Londrina (UEL), quanto pela participao considervel do ensino superior privado que s na cidade de Londrina somava, em 2003, quatorze entidades que responderam por 16.867 das matrculas no mesmo perodo (Londrina, 2005) contriburam sobremaneira na constituio de uma populao metropolitana com maior escolaridade.
Tabela 19: Percentual da Populao Economicamente Ativa (PEA), segundo o total da populao residente de 10 anos ou mais de idade para os municpios da RML e estado do Paran, em 1991 e 2000 Populao residente de 10 anos ou mais de idade Municpios e RML 1991 Bela Vista do Paraso Camb Ibipor Jataizinho Londrina Rolndia 12.010 58.039 27.800 8.065 310.506 34.916 Total 2000 12.396 72.323 34.618 8.981 371.058 41.033 Economicamente ativa (%) 1991 58,1% 56,8% 54,9% 57,3% 57,9% 57,8% 2000 60,1% 61,5% 61,1% 56,9% 62,3% 62,6%
90
Sertanpolis Tamarana RML Paran
11.428 462.764 6.580.428
12.495 7.589 560.493 7.753.440
56,3% 57,5% 54,9%
62,0% 57,4% 61,9% 60,0%
Fonte: Censo Demogrfico 2000 IBGE.
De 1991 a 2000, houve um pequeno aumento na proporo da populao economicamente ativa (PEA) da RML, que de 57,5% passou para 61,9%, ndice que mostra o mesmo resultado apresentado, no mesmo perodo, pelo estado do Paran (tabela 19). Quanto ao rendimento nominal mensal para o ano de 2000, a regio distribui-se da seguinte maneira: praticamente metade das pessoas, 48,9%, no perodo do levantamento censitrio, estavam sem rendimento ou ganhavam at um salrio mnimo. A segunda maior faixa a que engloba aqueles que registraram renda de mais de um at cinco salrios mnimos, com 36,6%, ficando os que ganham entre cinco e dez salrios com 5,2% e os que auferem mais de dez salrios com 3,3% (tabela 20)
Tabela 20 Totais absoluto e percentual da populao residente de 10 anos ou mais de idade segundo rendimento nominal mensal, para os municpios da RML, 2000
Populao residente de 10 anos ou mais de idade Municpios e RML Sem rendimento e com rendimento at 1 Salrio Mnimo absoluto 7.260 36.729 18.874 5.435 173.538 20.035 7.075 5.214 % 58,6% 50,8% 54,5% 60,5% 46,8% 48,8% 56,6% 68,7% Mais de 01 a 05 Salrios Mnimos Mais de 05 a 10 Salrios Mnimos Mais de 10 Salrios Mnimos
Bela Vista do Paraso Camb Ibipor Jataizinho Londrina Rolndia Sertanpolis Tamarana RML
absoluto 4.071 29.123 12.505 3.025 133.438 16.489 4.342 1.969
% 32,8% 40,3% 36,1% 33,7% 36,0% 40,2% 34,7% 25,9%
absoluto 650 4.326 2.229 387 36.774 2.773 704 317
% 5,2% 6,0% 6,4% 4,3% 9,9% 6,8% 5,6% 4,2%
absoluto 413 2.146 1.009 136 27.307 1.736 373 89
% 3,3% 3,0% 2,9% 1,5% 7,4% 4,2% 3,0% 1,2%
Fonte: Censo Demogrfico 2000 IBGE.
91
Londrina: Cidade plo da RML Cidade de carter universitrio, em que se encontra instalada a UEL, a que possua em 2000 a maior participao da pessoas formadas ou que estavam cursando o ensino superior, com 29,7%, ao mesmo tempo que registrava a menor proporo de habitantes que s tinham concludo ou estavam cursando o ensino fundamental, 50,7%, mesmo assim, ainda correspondendo metade da populao com idade superior a dez anos. Dos que se encontravam na faixa do ensino mdio, somavam-se 18,8% do total, valor prximo ao do verificado para a regio, de 18,4%. Em termos absolutos, a PEA londrinense aumentou em 60.552 pessoas na dcada de 1990, passando de 57,9% para 62,3% do total da populao com mais de dez anos de idade, acompanhando o ritmo observado para a RML. Dentre as faixas de rendimento nominal mensal, a cidade que conta com maior nmero daqueles que ganham entre cinco e dez salrios, 9,9%, e dos que ganham mais de dez salrios, 7,4%, mas a maior faixa, seguindo a tendncia regional, a dos que no possuem rendimento ou ganham at um salrio mnimo, com 46,8% do total. Bela Vista do Paraso Com a segunda maior taxa, 69,9%, de pessoas cursando ou que s tinham o ensino primrio, o municpio apresenta uma participao modesta nos demais nveis de ensino mdio com 12,9% e superior com 16,8%. A PEA municipal cresceu modestamente para 60,1% da populao em 2000, frente aos 58,1% registrados em 1991. Com algum grau de correlao possvel, por ser a populao de maioria s com o nvel fundamental de ensino, Bela Vista do Paraso tem 58,6% da sua populao, com 10 anos ou mais, sem rendimento ou com o mesmo at um salrio mnimo, segundo maior ndice na RML. Camb O municpio, em 2000, tinha 61,6% da populao com somente ensino
92
fundamental, taxa acima da mdia regional, de 54,9%, ficando a faixa do ensino mdio com participao de 18,7% e a do ensino superior com 18,6%. Sua PEA aumentou em valores absolutos, de 1991 a 2000, em 14.284 pessoas, a segunda maior da regio, marcando no final do perodo uma taxa de 61,5% de pessoas economicamente ativas na cidade. Com desempenho pouco acima comparando-se com a RML, a participao de pessoas sem rendimentos ou que ganhavam at um salrio mnimo em 2000 chegou a 50,8%, ficando as demais pessoas concentradas na faixa dos que ganhavam mais de um at cinco salrios, com 40,3% dos habitantes nessa situao. Ibipor O municpio possua, em 2000, uma populao da qual 63,3%, com mais de dez anos de idade, cursavam ou j haviam concludo o ensino fundamental, sendo a faixa do ensino mdio correspondente a 17,7% e a do ensino superior a 18,3%. Em 1991, a PEA estava na faixa de 54,9%, chegando a 61,1% em 2000. Ibipor registrou a segunda menor proporo da populao sem rendimento ou ganhando at um salrio mnimo, com 54,5%, e a segunda maior proporo na faixa dos que ganham mais de uma at cinco salrios, com 36,1%. Jataizinho Em 2000, 69,6% da populao de Jataizinho com mais de dez anos de idade cursava ou possua apenas o ensino fundamental, ndice bem maior do que o registrado para toda RML, com exceo dos demais nveis de ensino, ficando o mdio com 14,8% e o superior com 15,0% do total. nico municpio da regio a apresentar queda na proporo da PEA, em 2000 a mesma correspondia a 56,9%, abaixo dos 57,3% registrados para 1991. Das classes de rendimento nominal mensal, o municpio apresentou a segunda maior proporo daqueles que, do total da populao com dez anos ou mais de idade, no tinha rendimento ou ganhavam at um salrio mnimo, com 60,5%, e a
93
segunda menor participao daqueles que ganhavam mais de dez salrios, com 1,5%. Rolndia Municpio com a segunda maior taxa de pessoas que cursavam ou j haviam concludo o ensino superior, com 21,7%, tambm detentor da segunda menor taxa de pessoas com ensino fundamental, ficando em 58,7%, ambos ndices que s ficam atrs dos verificados para a cidade de Londrina. Com maior participao da PEA em 2000, marcando 62,9% do total da populao com mais de dez anos, mostrou um resultado maior do que o obtido pela mdia metropolitana, inclusive em 1991, de 57,8%. Das classes de rendimento nominal mensal, menos da metade, 48,8%, estavam entre os sem rendimento e os que ganhavam at um salrio mnimo, enquanto que 40,2% se encontravam na faixa dos que ganhavam mais de um at cinco salrios. Sertanpolis Acompanhando a tendncia em 2000 da alta participao dos municpios menores da RML na proporo da populao que cursava ou s tinha o ensino fundamental, Sertanpolis marcou a taxa de 63,8% nessa faixa, ficando o ensino mdio com 17,6% e o superior com 18,3%. A PEA em 1991 correspondia a 56,3% do total de sua populao com mais de 10 anos de idade, passando a 62,0% em 2000. Os percentuais observados para o rendimento nominal mensal ficaram mais equilibrados, com 56,6% dos habitantes sem rendimento ou com at um salrio de renda e uma taxa de 34,7% daqueles que ganhavam mais de um at cinco salrios mnimos, ndices respectivamente acima e abaixo das mdias metropolitanas. Tamarana Repetindo os resultados dspares, ao ser comparado com o conjunto regional, o municpio acaba fugindo totalmente ao padro metropolitano, mais um sinal sobre
94
a discusso da sua insero no recorte que instituiu a RML. Mais de trs quartos da populao, ou seja, 78,9%, estavam, em 2000, cursando ou j tinham concludo o ensino fundamental, contra apenas 10,9% no ensino mdio e 9,1% no superior. Com a menor proporo da PEA na regio, 57,4% dado que s existe para 2000, uma vez que o municpio foi criado em 1995 e com esse perfil de baixa escolaridade, no seria diferente o resultado da distribuio entre as faixas de renda nominal mensal: 68,7% da populao com mais de dez anos de idade ou no tinha nenhuma renda ou ganhavam at um salrio mnimo. Trata-se da maior concentrao de pobreza observada na RML, dado que dentre as outras faixas, os que ganham mais de um at cinco salrios somam 25,9%. O papel dos atores governamentais na RML De posse do perfil da RML em seus aspectos social e econmico, segue-se agora um estudo complementar, que abrange o aspecto poltico da regio da atualidade. A metodologia utilizada para o caso baseada na aplicao de questionrio (cujo modelo se encontra no Apndice A) aos atores governamentais poder executivo e legislativo municipais e estadual que estavam em atividade no perodo da pesquisa, que foi realizada durante o segundo semestre de 2005. O objetivo o de analisar, com base nas fontes consultadas na prpria RML e tambm no governo do Estado do Paran, elementos para se aferir o conhecimento por parte dos atores governamentais sobre a questo metropolitana, qual o grau de importncia que lhe atribudo e quais as prioridades, em termos de polticas pblicas, que deveriam ser tratadas por uma entidade metropolitana. A partir dos resultados da pesquisa, espera-se indicar as possibilidades da RML enquanto instrumento institucional vlido para a realizao os chamados servios pblicos de interesse comum, segundo os prprios atores governamentais responsveis pela ao concreta, no sentido de colocar em prtica ou no a RML que, desde sua criao, ainda no conseguiu sair do papel.
95
A respeito das caractersticas gerais dos entrevistados, destaca-se a participao majoritria do poder legislativo, 73,3%, principalmente dos vereadores da cidade-plo da RML, Londrina, que se mostraram mais interessados em participar da pesquisa. Com um perfil etrio maduro, 53,3% estavam na faixa dos que tinham mais de cinqenta e um anos de idade, e nenhum entrevistado tinha menos de trinta anos. Somente uma mulher respondeu ao questionrio, mostrando maioria numrica masculina na composio dos atores governamentais que, por sua vez, em termos de filiao partidria, eram em maioria de partidos considerados de esquerda (PPS, PDT e PT). O instrumento institucional da RM reconhecido por todos, com exceo de apenas um caso, embora tambm tivesse conhecimento da existncia da RML. A realidade metropolitana est de certa forma enraizada entre os atores
governamentais j que mais da metade deles participou, em sua vida pblica, de votaes em matrias que envolviam a questo no caso do Paran, matrias que tratasse sobre as RMs de Maring, Londrina e Curitiba. Sobre a responsabilidade de criar RMs, a Carta Magna de 1988 deixa claro que so os estados que ficam facultados, por meio de suas constituies prprias e lei complementar, a determinar em que e como iro compor as suas. Para mais da metade dos entrevistados, no entanto, a responsabilidade deveria ser dividida entre estado e municpio, o que, alis, previsto no caso da RML, uma vez que a lei complementar que a instituiu prev a participao das cidades envolvidas em conselhos de deliberao e consulta. Interessante notar que um quinto dos questionrios respondidos sugeriam que a responsabilidade da gesto
metropolitana tambm deveria ser partilhada no s entre estado e municpio, mas tambm com a Unio e mesmo com a iniciativa privada. Outro ponto importante, quando se trata a questo metropolitana, definir qual o grau de participao delegada populao, no caso das RMs. consenso entre os entrevistados que imprescindvel, ou pelo menos deva haver, alguma
96
participao popular como fonte democrtica de deliberao, para o funcionamento do estatuto metropolitano. E geral tambm a crena de que a proposta da RM o melhor caminho a ser tomado para a soluo dos problemas comuns que a lei dispe que sejam tratados pela entidade metropolitana. Mas quando o questionrio aborda a cooperao entre os diferentes nveis governamentais, o quadro comea a ter outra feio. Cinqenta e trs por cento acham que a possibilidade da cooperao ocorrer, considerando os quadros pblicos compostos em 2005, depende de negociao, ou seja, do acerto entre os atores envolvidos na diviso dos nus e dos bnus concernentes atividade metropolitana institucionalizada. Houve quem respondesse que tal cooperao seria pouco provvel, ou mesmo impossvel, de se concretizar, sendo somente um a responder que bastante provvel que diferentes nveis de governo se acertem quando forem tratar das RMs. Entre as justificativas para que a maioria dos entrevistados ficasse descrente da possibilidade de cooperao, ficaram empatados, de uma lado, a explicao calcada na indefinio de competncias entre os entes federados, questo j abordada que nos lembra o quanto ainda falta para haver alguma harmonia entre os mesmos, e do outro, o conflito de interesses entre estado e municpio como impeditivo de que se unam esforos na concluso de um projeto metropolitano, de solues comuns a realidades urbanas que extrapolam os limites legais institudos das cidades. Dentre as prioridades para as RMs, levantadas no questionrio, em termos de polticas pblicas, a sade ficou na dianteira como a mais prpria para ser focada pela ao pblica (ver Quadro 3). Como visto anteriormente, a RML concentra em sua cidade-plo grande nmero de hospitais e leitos, o que pode acarretar problemas na gesto dessa rea pelo municpio que pode, por exemplo, no ter recursos para aturar toda a possvel demanda gerada pelas demais cidades metropolitanas, que porventura recorram a Londrina para utilizao desse servio pblico.
97
Quadro 3: Nvel de prioridade para as polticas pblicas a serem adotadas por uma entidade metropolitana, segundo os atores governamentais paranaenses que participaram da pesquisa, 2005
Nvel de Prioridade (1) Polticas Pblicas para as RMs Alta Sade Transportes Emprego e Renda Mdia Educao Habitao e Saneamento Baixa Meio Ambiente Segurana
Fonte: relacionada aos resultados do questionrio de pesquisa para dissertao de mestrado. (1) colocao no ranking obtido segundo a pesquisa.
Quanto a prioridades, atribudas pelos entrevistados, que no poderiam passar em branco foi possvel observar: a grande preocupao com a questo dos transportes nas RMs, talvez pela idia que se tem da metrpole como lugar problemtico quanto a esse item; a apenas mdia importncia dada educao que, com a sade, j foi bandeira reivindicatria por melhorias nos servios pblicos; e a baixa importncia conferida ao meio ambiente, questo importante, quando se trata das RMs, por causa do problema da contaminao dos cursos dgua que abastecem suas populaes. Como maior desafio que uma RM teria de enfrentar, os dados dos questionrios apontam para maior preocupao com solucionar a deficincia no atendimento dos servios pblicos bsicos, e, em menor escala, indicam o desemprego metropolitano. Situaes como a mostrada na Tabela 13, no incio deste captulo, em que h, por exemplo, uma alta carncia na rea de saneamento para a RML, podem explicar a preocupao dos entrevistados em apontar a necessidade, e a prioridade, de se aprimorarem os servios pblicos para o atendimento da populao. Por fim, h unanimidade por parte dos entrevistados de que a RM sozinha no seja a soluo institucional vivel para a soluo dos problemas comuns aos municpios metropolitanos, devendo, para obter sucesso em suas atividades constitucionalmente definidas, conjugar suas aes com o poder pblico federal. Supe-se que tal posicionamento, sem opinio contrria entre os entrevistados,
98
seja fundamentado na idia de que so necessrios incentivos da mais alta esfera governamental para que as polticas pblicas, principalmente as de maior porte financeiro, sejam postas em prtica pela entidade metropolitana. Ou seja, podemos considerar como vlida a hiptese de que os atores governamentais, no caso do Paran, pensem ser invivel que somente o estado e os municpios da RM sejam capazes de levar frente polticas pblicas para a regio, devendo, para tanto, contar com verbas federais para fomentar as aes necessrias no trato dos problemas comuns s reas metropolitanas. A RML: desencontros nas polticas de planejamento locais O levantamento de dados junto aos atores governamentais ligados questo metropolitana permitiu conhecer a opinio daqueles que efetivamente tornam a ao pblica vivel, seja por meio do poder executivo ou do poder legislativo. A importncia dos resultados do questionrio, aliado ao perfil traado para a RML, se encontra no objetivo de encontrar possveis convergncias e/ou obstculos que possam contribuir, ou dificultar, a construo de uma entidade metropolitana funcional, passo que vai alm da simples institucionalizao por fora de lei. Se no discurso os atores governamentais exaltam a importncia da RM, na sua funo institucional de buscar solues para os problemas comuns aos seus municpios constituintes, na prtica no tm demonstrado a mesma opinio quanto possvel conduo da gesto metropolitana. A RML, desde 1998, ano de sua criao, ainda no logrou, conforme a lei complementar estadual n 81 estabelece, formar seus conselhos deliberativo e consultivo, instncias de carter
intergovernamental que deveriam conduzir a poltica metropolitana. Forma-se ento uma lacuna institucional, 97 at ento no preenchida, cujas causas prope-se analisar a seguir, a partir das diferentes abordagens que trataram da regio norte paranaense, feitas tanto pelo poder pblico como pela
97
MOURA, R. et al. Brasil metropolitano: Uma configurao heterognea.
99
sociedade civil organizada, 98 com vistas ao planejamento para o desenvolvimento da rea em questo. Os desencontros do planejamento regional comeam no prprio ente federado responsvel pela instituio da RML, o estado do Paran. Considerando somente a administrao que se iniciou em 2002 e que segue at 2006, est marcada tanto na Secretaria Estadual de Planejamento SEPL quanto no plano de governo paranaense, a ausncia de qualquer ao oficial sobre a RML, apesar de existir, no caso da RM de Curitiba, um secretaria especial para assuntos voltados para a sua coordenao. O governo paranaense reconhece os problemas que acometem as suas principais aglomeraes urbanas, mas no cita em nenhum momento as RMs do interior do estado como recorte territorial vlido para as anlises levadas a cabo. O governo, por meio da SEPL, adota como unidade territorial, para uso objetivo as chamadas Regies de Gesto e Planejamento RGP, reas de recorte
mesorregional que abrangem vrios municpios. Mesmo reconhecendo as dinmicas de sua rede urbana, indicando os respectivos plos e, mais importante, seus problemas socioespaciais, as RMs institudas no encontram uso no planejamento estadual. A rede urbana, que vem se consolidando ao longo dos anos, adquire uma complexa feio, j que passa a se articular a partir de aglomeraes, que tm como plo Curitiba, Londrina, Maring, Cascavel e Foz do Iguau. Esses plos, embora com crescimento intenso, perdem em ritmo para os seus municpios perifricos. Alm de manchas contnuas com intenso dinamismo de crescimento da populao, essas reas agregam municpios com elevadas bases populacionais, agravando os efeitos socioespaciais do crescimento e compondo faixas de alta densidade. nessas reas que as demandas sociais no s aumentam, como se tornam mais complexas, exigentes de maior qualificao e especializao. 99
98
Formalizao de associaes e congneres que, dentre outras funes, delimitam sua rea de atuao no norte paranaense, sempre reconhecendo na cidade de Londrina o grande plo centralizador da regio, mas nem por isso tomando o recorte metropolitano oficial como parmetro de planejamento. GOVERNO DO ESTADO DO PARAN. Plano de Governo Paran 2003-2006: desenvolvimento sustentvel e incluso social: 5.
99
100
A regio polarizada por Londrina, conhecida como a RGP III, conta com setenta e oito municpios, muito acima dos oito municpios que compem atualmente a RM instituda pelo estado. Mas vale notar que, dos 1.575.447 habitantes da RGP III em 2000, segundo o IBGE, 43,0% estavam na RML, ou seja, ainda que com peso significativo na composio populacional da regio em questo, nem por isso seu recorte socioespacial foi levado em considerao no plano de governo paranaense, que mesmo reconhecendo as demandas regionais, compe um enfoque de planejamento diverso quele proposto para as RMs. No plano plurianual paranaense (2004-2007), apesar de no constar na verso original, houve uma alterao por emenda que estabeleceu a incluso da RML e da RM de Maring (RMM) no programa de coordenao que antes s atingia a RM de Curitiba (RMC), regio privilegiada pela administrao estadual
paranaense. A finalidade descrita para tal programa seria o de estabelecer diretrizes para aes na trs RMs, nas reas de uso e controle do parcelamento do solo regional, sistema virio, habitao, infra-estrutura, meio ambiente,
socioeconmico e institucional, cujo financiamento ficaria a cargo das leis oramentrias anuais. Apesar de reconhecida, mesmo que por fora de emenda ao plano original, a RML no conheceu desde sua criao nenhuma verba no oramento e igualmente nenhuma ao concreta no plano plurianual, prevalecendo os mecanismos de planejamento j consolidados as RGP e a secretaria que cuida exclusivamente da RMC. Como a Constituio Estadual do Paran, em seu artigo n 24, determina que, para a execuo das funes pblicas de interesse comum, alma da estrutura de gesto da uma RM, deva haver previso oramentria para investimentos dos municpios participantes e do estado, a ausncia de tal previso, tanto por parte do estado como tambm dos municpios, no caso da RML, pode ser apontada como uma das principais causas da no consolidao de uma entidade metropolitana funcional, exercendo plenamente sua funo constitucionalmente prevista.
101
Figura 6: Localizao das aglomeraes urbanas paranaenses, 2000
Fonte: IPARDES; IPEA-IBGE-UNICAMP. Base Cartogrfica: IAP, 1997.
O Instituto Paranaense de Desenvolvimento Econmico e Social (Ipardes), rgo ligado ao governo do estado, apesar de produzir dados para a RML, enquadra-a no como uma realidade metropolitana complexa, como a de Curitiba, mas como um aglomerado urbano. Como pode ser observado no Figura 6, o recorte espacial da aglomerao urbana identificada para a regio de Londrina extravasa as linhas que demarcam a RML, incluindo municpios dentro e fora de sua mesorregio que, segundo critrios de centralidade utilizados pelo instituto, 100 tm maior integrao funcional com a cidade de Londrina do que alguns municpios que compe o conjunto metropolitano oficial. Nessa mesorregio esto dois dos maiores plos regionais do estado Londrina e Maring ambos com centralidade muito
100
Da ausncia na Constituio Federal de uma definio legal de parmetros para identificar uma rea metropolitana, no s o Ipardes como todo rgo que pretenda classificar o fato metropolitano acaba por definir seus prprios critrios, o que at explica, em parte, a diversidade e heterogeneidade dos mecanismos metropolitanos existentes que cuidam as RMs institudas. Para conferir resumidamente um dos principais critrios utilizados pelos autores que se ocupam dos estudos metropolitanos. MOURA, R. et al. Brasil metropolitano: Uma configurao heterognea.
102
forte, urbanos e de grande dimenso [...] Deve-se ressaltar a importncia regional de Londrina, por possuir grande nmero de municpios na rea de abrangncia de sua polaridade praticamente o dobro de Maring, que tambm polarizado por Londrina e por oferecer uma gama de funes que se aproxima da de Curitiba no atendimento a demandas de alta complexidade. 101 Conforme o estudo realizado pelo Ipardes em parceria com o Ipea, IBGE e Unicamp, a cidade de Londrina exerce forte centralidade em relao ao seu poder de concentrao, populacional e econmica, e oferta de servios urbanos, colocando sob sua rea de influncia diversos municpios, inclusive os pertencentes a RMM, no norte paranaense. Se trabalhos como esse, realizados por institutos de alto gabarito e do prprio Ipardes, apontam para outras dinmicas dos arranjos urbanos paranaenses, de se estranhar que a gesto governamental responsvel pela implementao das RMs do interior, no ano de 1998, no tenha contemplado a real dimenso da aglomerao, indo de encontro aos diagnsticos que apontavam a regio de Londrina como um centro regional importante, embora sem as caractersticas necessrias para ser considerada uma RM. Ainda sobre a regio norte paranaense, o estudo citado, um dos mais utilizados sobre a rede urbana brasileira pelos autores que se ocupam da questo, diz o seguinte: Essa aglomerao, que compe uma fenmeno espacial nico, foi objeto de institucionalizao, por lei estadual, de duas regies metropolitanas: a de Londrina e a de Maring. Tal institucionalizao traduz a concorrncia entre os dois plos, oficializando uma ruptura da complementaridade e comprometendo uma integrao funcional histrica, o que poder dificultar a soluo de problemas comuns entre municpios e de mbito regional. Alm disso, no incorpora a totalidade dos municpios que conformam a aglomerao, ignorando at mesmo os municpios limtrofes a esses dois plos e que com eles estabelecem forte processo de comutao diria. Por ltimo, faz uma leitura parcial de conceitos ao instituir unidades metropolitanas em espaos nos quais, isoladamente, ainda no
101
IPEA. Ipea 2000: 99.
103
confirmam caractersticas que o tipifiquem nessa categoria. 102 patente a existncia de um descompasso entre o que foi criado (RML) e o que de fato se processa no complexo urbano referido. O governo estadual desconsiderou parmetros adotados por uma entidade de pesquisa a ele vinculada, que utiliza as mais aceitas metodologias de descrio de reas urbanas no caso brasileiro, e, longe de constituir uma prtica de planejamento metropolitana, to somente instituiu algo que, sem a participao do prprio estado e dos municpios envolvidos o que ainda ocorre no tem qualquer funcionalidade. Observam-se mais alguns exemplos em nvel regional, e cada qual com sua especificidade, que podem ser acrescentados aos casos que demonstram a falta de consenso quanto questo metropolitana do norte paranaense. Um deles diz respeito Associao dos Municpios do Mdio Paranapanema (Amepar), criada nos anos 1990, que congrega dezenove municpios em outro recorte espacial. A associao tem como um de seus objetivos o planejamento regional, alm de tambm propor assessorar seus membros na elaborao de polticas urbanas. A Amepar pode ser considerada um exemplo de organizao institucional que concorre diretamente com as funes previstas para a RML, sem, no entanto, considerar a mesma em seus planos de atuao. Por parte da iniciativa privada, destaca-se a ao da Associao para o Desenvolvimento Tecnolgico de Londrina, que tem a misso de ser um agente de integrao para o desenvolvimento e social do norte do Paran, alicerado no desenvolvimento tecnolgico. 103 A Associao elaborou um projeto intitulado Londrina Tecnpolis, cujo objetivo o de estruturar um plo de inovao tecnolgica no norte paranaense, num eixo que vai do municpio de Cornlio Procpio ao de Apucarana. A opo por esse recorte espacial considera a linearidade da disposio das cidades seguindo a
102 103
Idem: 103. ADETEC. Londrina Tecnpolis.
104
rea de ocupao pioneira, disposta pela CTNP, ou seja, leva mais em considerao o fator histrico do que a disposio metropolitana escolhida para a regio. Outras experincias de planejamento regional historicamente inscritas, as quais escolheram a regio do norte do Paran como objeto de sua ao, merecem destaque: de um lado, a proposta governamental na dcada de 1980 de elaborao de um plano diretor, conhecido como Metrpole Linear do Norte Paranaense (Metronor), para o eixo Londrina-Maring. Sem contar com a devida participao do prprio estado e dos municpios envolvidos, a Metronor limitou-se a fazer estudos sobre a regio, sem, no entanto, produzir algo de concreto em sua gesto. J entre 1989 e 1990 outra proposta digna de nota teve lugar, agora partindo do legislativo municipal de Londrina em parceria com a iniciativa privada, ficando conhecida como Projeto Rumos do Norte, cuja meta era reunir e mobilizar a comunidade regional em torno de um novo projeto de desenvolvimento que superasse o modelo fomentado pela CMNP, at ento voltado exclusivamente para o setor agrcola e de loteamentos urbanos. Mais uma vez o resultado, quando muito, foi o de criar na regio maior conscientizao quanto ao seu papel no conjunto paranaense, sem, contudo, levar a uma proposta concreta de instituio de unidades metropolitanas. 104 No final dos anos 1990, finalmente chega a termo a instituio da RML, e da RMM, na poro norte do territrio paranaense. Como at a poca da sua criao no havia sido instituda nenhuma sistemtica para a gesto metropolitana, ancorada em preceitos aceitos e praticados pelos nveis de governo locais, supe-se que a motivao para criar as regies citadas residia em interesses que, no momento da aprovao da lei, estavam em jogo. Independentemente disso, mesmo com a aprovao da lei e com quaisquer que fossem os interesses envolvidos muito provavelmente regionais no houve a concretizao da lei por
Embora sem um maior detalhamento, o que no era objetivo aqui proposto, as informaes sobre o caso da Metronor, como tambm do projeto Rumos do Norte, foram ambas levantadas em ADETEC. Londrina Tecnpolis.
104
105
meio do funcionamento, conforme a mesma estabelece, dos conselhos deliberativo e consultivo, que deveriam ser formados, primeiro, por dotao oramentria que nunca foi dada e, segundo, com a escolha nunca feita de representantes do governo do estado e dos municpios envolvidos, bem como da sociedade civil, para sua composio. Alm dos exemplos acima levantados, uma hiptese que surge, e alimentada por fatos ligados regio, diz respeito ao prognstico realizado pelos atores governamentais em torno da RML. Como visto no resultado da pesquisa analisada anteriormente neste captulo, h um consenso sobre a necessidade da RM enquanto proposta de gesto regional, mas, ao mesmo tempo, os pesquisados levantam a dificuldade de estabelecer um consenso sobre a cooperao possvel para que a RM saia do papel. Tal posicionamento talvez reflita a opinio de que o embate poltico, em que diferentes interesses da regio norte versus a RMC, e mesmo entre os municpios que compe as RMs do interior entram em cena e acabam por produzir tenses que impedem qualquer ao no sentido de operacionalizar a RML. Alguns exemplos do municpio de Londrina podem dar uma ilustrao de quanto os diferentes modos de ver a regio se processam e se misturam, sem, no entanto, focar a questo metropolitana. A cidade produz anualmente um perfil, elaborado por sua secretaria de planejamento, que inclui informaes sobre a RML, mas ao analisar a mesma, considerando sua composio, conclui o seguinte: So municpios econmica e socialmente integrados no cotidiano das suas relaes, porm ainda limitados na efetivao dessa unio, por falta de uma estrutura concreta para a sua gesto, para a identificao das necessidades e do potencial socioeconmico da regio. 105 A prpria prefeitura acentua a falta de uma gesto apropriada para a regio, no entanto, a administrao municipal, em exerccio desde 2000 o prefeito Nedson Micheleti, do Partido dos Trabalhadores, foi reeleito em 2004 age
105
PREFEITURA MUNICIPAL DE LONDRINA. Perfil Londrina 2004.
106
contraditoriamente ao assumir, em um momento, a necessidade da RML (Regio, 2003) e, noutro, ao propor uma nova abordagem sobre a questo regional, apresentando o Projeto Arco-Norte de Desenvolvimento Integrado. 106 Se, no espao de dois anos, entre duas fases de sua administrao, a prefeitura assume posies diferentes, isso leva a crer vlida a idia de que, como levantado na pesquisa, at possa haver uma avaliao positiva sobre a RML, mas no h decerto na regio um consenso sobre sua funcionalidade. Ainda no rol de fatos que podem ser apresentados como exemplos dos desencontros do planejamento regional, 107 importante destacar o resultado da RML no Perfil dos Municpios Brasileiros, realizado pelo IBGE, com o ano base de 2002. Dentre o levantamento de diversos tipos de informaes, destacou-se, no Quadro 4, aqueles que diretamente esto vinculados questo do planejamento e desenvolvimento urbano. Ao avaliar a existncia ou no de Plano Diretor (PD) no municpio, instrumento-base indispensvel para a composio de polticas pblicas de interesse metropolitano, e que por lei so obrigatrios, verifica-se que dos oito municpios da RML, apenas quatro Camb, Ibipor, Londrina e Rolndia, no por acaso os municpios que compe a mancha urbana metropolitana contavam com um PD.
Quadro 4: Municpios da RM de Londrina, segundo a existncia ou no de dispositivos de planejamento e desenvolvimento urbano, 2002 rea de Desenvolvimento Urbano Municpios da RML Com Plano Diretor Com existncia de ao integrada com outro(s) municpio(s) No No No
Com existncia de conselho
Bela Vista do Paraso Camb Ibipor
No Sim Sim
No No Sim
106 107
BQN. Projeto de Londrina vai integrar 6 cidades do norte.
Apesar de no ter sido feito um levantamento mais abrangente, limitou-se a anlise queles casos considerados mais pertinentes ao debate em questo.
107
Jataizinho Londrina Rolndia Sertanpolis Tamarana
No Sim Sim No No
No Sim No No No
No No No No No
Fonte: IBGE, Perfil dos Municpios Brasileiros Gesto Pblica 2002
J na rea de desenvolvimento urbano, o quadro mostra uma situao problemtica quanto ao planejamento em nvel metropolitano. At o ano de 2002, apenas dois municpios da RML Ibipor e Londrina tinham um conselho nessa rea, o que indica a falta de espao pblico para a discusso dos assuntos metropolitanos, ou mesmo o desinteresse por uma organizao nesse sentido. O pior cenrio est na possibilidade da existncia de polticas pblicas municipais em aes integradas: nenhuma das cidades da RML desenvolvia qualquer atividade nesse sentido, o que s refora o argumento de que no h um consenso que possibilite, ainda, a construo da sistemtica do seu funcionamento. Os problemas a cargo do governo municipal muitas vezes exigem solues que extrapolam o alcance da capacidade de ao da prefeitura em termos de investimentos, recursos humanos e financeiros para o custeio e atuao poltica. Alm disto, grande parte dessas solues exigem aes conjuntas, pois dizem respeito a problemas que afetam, simultaneamente, mais de um municpio. 108 Sem a devida formalizao e funcionamento da gesto metropolitana, os municpios, destacadamente os de menor capacidade de investimento, ficam desprovidos dos meios institucionais de lidarem com problemas que extrapolam sua alada de atuao. Ao no criarem o ambiente necessrio para a construo do consenso, s fazem assim aumentar a distncia que os separa da situao ideal de atuao conjunta e planejada que devem realizar, sem a qual ficam impedidos de lidar com as dificuldades que fogem ao seu controle, tomando propores que s fazem agravar o quadro de desigualdades econmicas e sociais existentes.
108
VAZ, J. C. Consrcios intermunicipais: 1.
108
Resumidamente, os exemplos aqui descritos, selecionados segundo as peculiaridades que apresentavam, demonstraram o quanto a falta ou a desconexo entre as experincias de planejamento regional concorreram para o no
estabelecimento de bases slidas que sustentassem uma dinmica ativa de gesto na RML. Como salientou Rosa Moura, as superposies de leis e decretos e multiplicao de estruturas de planejamento e gesto apenas tm dificultado, se no inviabilizado a eficcia do planejamento e da gesto metropolitanos. 109 Enfim, o estatuto da RM, no caso de Londrina, no saiu do papel e acabou por ficar sem aplicabilidade, deixando de tornar-se um instrumento de incentivo ao desenvolvimento de polticas pblicas de abrangncia regional para a soluo de problemas que, dada a dinmica urbana e sua influncia sobre o meio ambiente, so cada vez mais comuns a instncias administrativas diferentes, cuja busca de solues no pode ficar restrita a elas devendo, necessariamente, ser integrada. Essa integrao s tem chances de sucesso no caso da RML, adequando-se a construo de uma estrutura institucional que leve em considerao os estudos pertinentes ao tema, enfatizando a correta apreenso do fato metropolitano para, concretamente, serem desenvolvidas alternativas de gesto que contemplem todas as dimenses dos desafios colocados atualmente pelas desigualdades
socioespaciais, solidificadas e em crescimento no tecido urbano brasileiro.
109
MOURA, Rosa et al. Brasil metropolitano: Uma configurao heterognea: 54.
Consideraes finais
As instituies so mecanismos para alcanar propsitos, no apenas para alcanar acordos. 110
Antes de finalizar a dissertao, cabe recordar os temas abordados nos captulos anteriores, avaliando a contribuio de cada um deles para o entendimento do impacto do sistema federalista entendido nos seus dois principais aspectos, que so o seu desenho constitucional ps-1988 e a dinmica das relaes
intergovernamentais resultantes dessa mesma configurao e da urbanizao brasileira fenmeno da metropolizao e da crise urbana sobre o estatuto das RMs e sua possibilidade de gerar uma sistemtica legitimamente democrtica de gesto territorial de poder, apoiada em um planejamento adequado de mecanismos eficientes que, por sua vez, requerem um desenho institucional mais responsivo s demandas sociais, fomentado por um alargamento da participao popular na poltica. 111 Retomando a problemtica do federalismo Sobre a forma de governo reafirmada para o Brasil em 1988, o federalismo do perodo de redemocratizao marcado por trs dimenses bsicas: em primeiro lugar, e pautando as demais, est a necessidade de superao do regime autoritrio anterior, com suas instituies centralizadoras. Em segundo, vem a questo sobre a descentralizao do poder, conferindo maior autonomia a estados e municpios, o que nos leva terceira dimenso, isto , o aumento dos atores polticos com poder decisrio em cena e as conseqncias que isso acarreta para as relaes intergovernamentais. A complexa distribuio territorial de poder, traduzida nos recursos polticos, autonomia, e financeiros, questo tributria, alm da cultura local historicamente constituda, que de acordo com cada regio traz elementos que pesam na relao
110 111
PUTNAM, R. Comunidade e democracia: A experincia da Itlia moderna. reforma do Estado, responsabilidade poltica e
PRZEWORSKI, A. A interveno econmica.
110
entre os entes federados, est no centro do debate sobre governabilidade no caso brasileiro. O federalismo , por definio, marcado por uma tenso constante entre os atores governamentais dos entes distintos e a sua engenharia institucional justamente a base que procura sustentar o jogo de competio e conflitos, equilibrando as heterogeneidades internas que marcam casos como o do Brasil, fortemente caracterizado por desigualdades regionais, nos aspectos polticoeconmicos, culturais e tambm na sua geografia fsica. A frmula para o funcionamento desse sistema de governo a consagrada expresso self rule plus shared rule, 112 ou seja, a combinao da idia de autogoverno com a de governo compartilhado, que estaria de acordo com os fundamentos do constitucionalismo moderno, que se resumem no compromisso com a diversificao dos detentores do poder, a defesa dos direitos e os limites sobre o exerccio do poder. 113 O sucesso de um sistema federalista estaria, ento, intimamente ligado manuteno de um equilbrio entre desiguais, no qual os mesmos,
independentemente do grau de exerccio de poder a cada qual delegado, estabelecem um controle mtuo 114 , em que o poder de interferncia, que poderia ferir tanto a autonomia dos entes federados como dos prprios poderes constitudos, constitucionalmente definido. nesse intenso e complicado quadro de relaes institucionais que se inscreve a experincia das RMs como proposta de estabelecimento da gesto e planejamentos territoriais. Conforme abordado no primeiro captulo, o federalismo brasileiro, historicamente, desde a sua adoo na primeira Constituio
republicana, e mesmo aps 1988, constitutivamente fonte de impasses para o estabelecimento do principal fator que d vida questo metropolitana: a
112 113
ABRUCIO, F. L. Reforma poltica e federalismo.
PESSANHA, C. O poder executivo e o processo legislativo nas constituies brasileiras: Teoria e prtica: 145.
114
Expresso na teoria dos check and balances, consagrada por Montesquieu no sculo XVIII e amplamente utilizada nos estudos contemporneos de Cincia Poltica.
111
cooperao entre os entes federados. Primeiramente, por causa da distncia entre as frmulas adotadas de fora e a realidade do cotidiano do pas, que no fornecia substrato poltico-cultural para a implementao de um sistema exgeno s suas aspiraes. curioso notar-se que os movimentos aparentemente reformadores no Brasil, partiram quase sempre de cima para baixo: foram de inspirao intelectual, se assim se pode dizer, tanto quanto sentimental. [...] No emanavam de uma predisposio espiritual e emotiva particular, de uma concepo de vida bem definida e especfica, que tivesse chegado maturidade plena. 115 A falta de legitimidade de um sistema que desconsidera a populao e a forma como ela se organiza em sociedade, em seus aspectos polticos, culturais e ideolgicos, pode ser tomada como um fator histrico de dificuldade do
funcionamento do federalismo brasileiro, cujas bases foram formadas pela opo das elites dirigentes de uma determinada poca em detrimento de um movimento surgido da realidade social e seus costumes. Outro marco que comprometeu sobremaneira o estatuto das RMs, no momento de sua refundao, durante a Assemblia Constituinte do final dos anos 1980, seria o seu vazio institucional, por fazer parte das instituies criadas pelos regime militar e ser, por isso, uma fonte de centralizao 116 , princpio amplamente rebatido pelos deputados constituintes, e, com a promulgao da Nova Carta, a falta de clareza conceitual e definio de maiores parmetros que subsidiassem as RMs como instrumento de planejamento e gesto metropolitanos que, sem a fora de um suporte poltico para lhes dar visibilidade e prioridade na agenda pblica, acabaram ficando no ostracismo. Finalmente, constata-se que as desigualdades inter e intra-regionais
115 116
HOLANDA, S. B. de. Razes do Brasil: 160.
Na teoria sobre a rota dependente, a identificao do estatuto das RMs com o perodo autoritrio, aliado ao crescente poder do municipalismo, foram os grandes inibidores da sua insero na agenda poltica, ficando em segundo plano frente a outras demandas. SOUZA, C. Regies metropolitanas: Condicionantes do regime poltico.
112
brasileiras, geradoras de conflitos histricos nos trs nveis de poder territorial, foram e continuam sendo obstculos construo de uma prtica institucional cooperativa. Dados analisados em nvel municipal como, por exemplo, em relao questo tributria quanto distribuio de recursos entre os trs entes federados ao meio ambiente e mesmo questo do desenvolvimento urbano, deixaram clara a multiplicidade de variveis que podem influir negativamente na tentativa de estabelecimento de uma gesto integrada. Para se montar uma rota vivel para a soluo desse dilema seria necessria, prioritariamente, a negociao do conflito que marca as relaes intergovernamentais especficas do caso brasileiro, acrescida do estabelecimento de um sistema de incentivos que melhor equilibrasse essas relaes, dando
oportunidade para que, levando em considerao as diferentes realidades inscritas em cada regio estudada, haja uma mudana na escala territorial de planejamento e gesto que satisfaam os arranjos produzidos pelas RMs. 117 Mas o desafio de reengenharia institucional no seria assim to fcil, pois O objetivo do federalismo cooperativo est longe de ser alcanado por duas razes principais. A primeira est nas diferentes capacidades dos governos subnacionais de implementarem polticas pblicas, dadas as enormes dificuldades financeiras, tcnicas e de gesto existentes. A segunda est na ausncia de mecanismos constitucionais ou institucionais que estimulem a cooperao, tornando o sistema altamente competitivo. 118 Estariam, portanto, seriamente limitadas embora no inviabilizadas, resultado que s a histria poder nos fornecer as possibilidades de construo de um novo pacto federalista, de que deveriam emanar propostas para o estabelecimento de regras de incentivos e arenas de negociao inclusivas, fontes indubitavelmente seguras para uma ao cooperativa entre entidades
constitutivamente assimtricas, nos aspectos institucional e poltico-cultural, se considerados seus recursos de poder.
117 118
Idem.
SOUZA, C. Federalismo, desenho constitucional e instituies federativas no Brasil ps-1988: 111.
113
Os dilemas da crise urbana O papel histrico que desempenha a urbanizao em todo o mundo define o modo de vida da sociedade contempornea, marcada por uma profunda transformao social que se insere no fenmeno atual conhecido como globalizao. A forma como o ser humano compreende o mundo e participa do seu grupo social condicionada pelos parmetros criados pelo modo de produo capitalista que, por estar em constante reformatao, alimentada pelas incessantes inovaes tecnolgicas, acaba por tambm realinhar as relaes sociais, cada vez mais conectadas a uma rede mundial de fluxos de pessoas, mercadorias e, fundamentalmente, informao. A mesma urbanizao que sustenta a modernidade, via industrializao e hoje pela tecnologia de informao, no se propagou de forma homognea sobre o globo. As desigualdades scio-culturais que desde sempre se estabeleceram entre as naes, de acordo com os mais variados fatores histricos, tornaram-se uma varivel significativa no tipo de insero que cada sociedade teria diante da globalizao. As polticas hegemnicas de estabelecimento das diretrizes para uma democracia de mercado, levantadas pela bandeira neoliberal, foram o smbolo do estabelecimento de uma nova fase do capitalismo altamente contraditria, em que um lado usufrui as vantagens alocativas dos processos de acumulao, enquanto o outro, constitudo pelas camadas mais pobres das populaes que esto fora da nova ordem mundial, sofre com exacerbada excluso social. A crise urbana, que tem diferentes faces, dada a sua penetrabilidade inter e inclusive intra-nacional, o reflexo da globalizao neoliberal que priorizou os aspectos econmicos, supostamente distributivos mas na verdade especulativos em detrimento da questo social histrica cada pas. Com o crescimento sem limites da populao mundial, principalmente nos pases mais pobres, a
urbanizao, sistemicamente excludente, no conseguiu atender ao crescimento da demanda dos servios pblicos mais simples, para garantir a subsistncia das camadas mais carentes da sociedade, revelando a grave crise que se instala nas
114
grande metrpoles mundiais, centros concentradores de capitais e de pessoas, e o grande desafio sua governabilidade. No caso do Brasil, a crise urbana se reflete de forma mais contundente. A pobreza e a misria que, neste incio de sculo, so cada vez mais identificadas e concentradas e no meio urbano, marcam enormemente as grandes cidades que, dadas suas dinmicas histricas prprias de crescimento e colocao na rede urbana do pas, vm enfrentando os problemas decorrentes das desigualdades sociais que se avolumam por conta da excluso de parte considervel da populao das polticas de welfare state. Com o aparato estatal mais comprometido com as garantias institucionais da formao e sustento da acumulao capitalista do que com as polticas pblicas de atendimento s mazelas sociais, 119 no seria surpresa que os problemas, que se acumulavam, ano aps ano, chegassem ao ponto em que todos os nveis de governo se vissem incapazes de dar respostas satisfatrias s demandas que a urbanizao ia suscitando. Posto dessa forma, os dilemas que surgem da crise urbana, em especial da sua configurao dentro do sistema federalista brasileiro, dizem respeito
diretamente questo da governabilidade que, no caso brasileiro, se apresenta para o governo federal supostamente mais capacitado para enfrent-los tanto quanto para os entes subnacionais mais dependentes dos recursos da Unio para conseguirem no seu raio de ao estabelecerem polticas pblicas que respondam aos desafios lanados. Mas na metrpole, mais exatamente no caso das RMs, que a possibilidade de gesto se apresenta mais complexa, uma vez que envolve o princpio cooperativo dos diferentes nveis de governo na soluo de problemas que extrapolam os limites formais poltico-administrativos.
Um exemplo a noo de empresariamento urbano, desenvolvida por David Harvey, em que o foco dado pelo poder pblico, visto como parceiro do setor privado, na produo habitacional estaria muito mais ligado lgica do mercado, por meio de empreendimentos imobilirios especulativos, do que o aspecto social de cobertura do dficit de moradias existente. HARVEY, D. Do gerenciamento ao empresariamento: A transformao da administrao urbana no capitalismo tardio.
119
115
Num sentido amplo, a governabilidade muito mais que a governana, uma questo social, quanto s suas causas e quanto aos seus efeitos, no se restringindo a um problema institucional [...] A preocupao com a ingovernabilidade, deve-se postular, precisa ir muito alm de um interesse por reengenharias institucionais e reformas que garantam a mera sobrevivncia otimizada da ordem vigente. 120 Frente ordem social atual, o principal desafio da gesto metropolitana passa necessariamente pelo enfrentamento dos problemas relativos dificuldade de acesso a servios bsicos por amplas camadas da populao e pssima distribuio de renda. 121 Desconsiderar tais aspectos como prioritrios em uma estrutura institucional que se proponha a construir um projeto eficaz de gesto levaria inocuidade da mesma. O impacto da segmentao social nas metrpoles, onde proliferam todos os tipos de excluso e de desigualdades, exige uma resposta satisfatria por parte do poder pblico, sob pena de se ter um agravamento da crise urbana, que j vem sendo observada em levantamentos de dados como, por exemplo, o aumento do dficit habitacional em todo pas. preciso ainda destacar A importncia de se repensar a gesto metropolitana, adotando-se uma arquitetura institucional adaptada a cada situao, em que a efetividade tcnica a propsito da prestao de servios de interesse comum e elaborao de diagnsticos, prognsticos e estudos de planejamento se d no marco de uma institucionalidade propiciadora de maiores descentralizao e participao popular. 122 A crise urbana, e mais especificadamente, a dimenso que a mesma adquire na metrpole, demandam a construo de um novo espao institucional, em que a gesto possa ir alm da cooperao tcnica e estabelecer, entre os nveis de governo e a sociedade civil, uma cooperao tambm nos mbitos poltico, econmico, tecnolgico e cultural. 123 O sistema federalista brasileiro, conflitivo e competitivo por natureza, demanda uma negociao de interesses para que seja alcanado o equilbrio necessrio, garantindo assim algum grau de sustentabilidade
120 121 122 123
SOUZA, C. Regies metropolitanas: Condicionantes do regime poltico: 223. Idem: 245. Idem: 319.
PACHECO, R. S. Gesto metropolitana no Brasil: Arranjos institucionais em debate.
116
de modelos mais igualitrios e democrticos de governabilidade, embasados no princpio da cooperao. RML como exemplo de no-consolidao institucional da gesto integrada No estudo do caso escolhido para anlise, a RML, procurou-se a conexo entre dois assuntos principais em debate federalismo e gesto metropolitana de forma a identificar no mbito das relaes intergovernamentais, do caso paranaense, assim como nas formas de gesto e planejamento da poro norte do estado, elementos empricos para sustentar a hiptese de que no aspecto institucional, cujo desenho se baseia na Constituio de 1988, somado cultura poltica brasileira, que se encontram os principais entraves para a consolidao da gesto metropolitana por meio da figura constitucional das RMs. Pode-se at questionar a validade da RM como instrumento para lidar com a gesto territorial de poder, quanto sua funcionalidade e ao estabelecimento de um clima de cooperao entre governos para a execuo das funes pblicas de interesse comum. O ponto em questo, todavia, no rebater a RM, mas demonstrar que, apesar das srias limitaes, diante de tudo que aqui foi analisado, ela ainda continua sendo a melhor opo como ponto de partida para promover a governabilidade das metrpoles brasileiras. Como visto no captulo sobre a RML, algumas pesquisas apontam, segundo os parmetros adotados, a regio polarizada por Londrina como um ente que no configura de fato a dimenso metropolitana, mas como uma aglomerao urbana de menor envergadura prognstico que acaba por criticar, mesmo que indiretamente, a criao da RM para a regio em destaque. Apesar disso, a dinmica de sua peculiar configurao scio-espacial regional bem como as caractersticas que cercam a criao da RML fornecem um material
qualitativamente relevante para pesquisa, ao mesmo tempo em que demonstram que a regio demanda ateno especial na formulao de polticas pblicas. A RM, mesmo que nominalmente possa ser considerado errneo, normativamente pode
117
suscitar
prticas
de
planejamento
gesto
que
dem
conta
do
seu
desenvolvimento, dependendo em grande parte da vontade poltica dos atores locais com poder decisrio. Como ressalta Moura no artigo em que faz a anlise de modelos de gesto postos em prtica na regio Sul, a instituio legal das RMs Cria apenas um recorte que, nem sempre reflete uma configurao espacial ou induz ao estreitamento de relaes entre segmentos que consolidam uma dimenso poltica com efetivo poder regional possvel apenas se legitimamente articulada entre as foras que produzem o espao, corporificando uma unidade de gesto. 124 No caso das RMs criadas no interior do Paran em 1998 Londrina e Maring o processo desenvolveu-se igualmente de forma limitada. Sem que tenham sido originadas de movimentos autnticos e
representativos da regio, mas pelo simples uso da faculdade constitucional do estado, efetivando projetos polticos de alguns parlamentares, as disposies da lei apenas repetem formatos antigos e ineficazes. 125 No foi constituda, no caso analisado da RML, uma conscincia do fato metropolitano por parte dos agentes polticos e da sociedade local, ficando a RM esvaziada em sua institucionalidade, ao no instituir, principalmente pela falta de ao do poder pblico, polticas que tenham por gnese um planejamento genuinamente metropolitano. A mobilizao no final dos anos 1990, para a criao da RML, era eivada de interesses pontuais e momentneos, o que acabou por fazer com que no fincasse razes nas estruturas governamentais municipal e estadual, comprometendo ento qualquer sucesso possvel pelo menos a curto prazo da iniciativa. Os resultados da pesquisa realizada com os atores governamentais paranaenses esclarecedora no que se refere percepo da importncia da RM na
124 125
MOURA, R. et al. Brasil metropolitano: Uma configurao heterognea: 44. Idem: 58.
118
agenda pblica daquele estado. Apesar de haver consenso quanto qualidade do instrumento citado, tambm h uma viso realista da possibilidade de sua aplicabilidade, uma vez que os respondentes apontaram a necessidade de se estabelecerem negociaes entre os diferentes nveis de governo tendo, no caso, o governo federal o papel indutor para que se estabelea a cooperao intergovernamental. Sabemos o quo difcil chegar a esse resultado no sistema federalista brasileiro, pelas causas j arroladas, incluindo tambm, como fator impeditivo, certos problemas de ordem local, como o clientelismo e as disputas polticas, que comprometem seriamente qualquer passo adiante no sentido da cooperao, ainda mais quando a questo fiscal, por exemplo, gera maior dependncia das prprias RMs e cidades de mdio porte para com a Unio e o estados. 126 O cenrio pode ainda complicar-se um pouco mais. Ao se analisarem as prticas de planejamento regional do caso paranaense, desde a criao da RML em 1998, o que se observa so os diversos desencontros entre municpios e estado e mesmo de algumas iniciativas de empresas privadas que, ao abarcarem a questo regional do norte paranaense, adotam diferentes recortes regionais, todos destoando dos limites criados pela RML. De sua parte, o governo estadual ignora as suas RMs interioranas, concentrando esforos na RMC, enquanto a cidade-plo Londrina, apresenta ora iniciativas de levantar o debate da RML, ora projetos com outros recortes, mas a mesma prioridade: trazer recursos financeiros para investimentos diretos na regio. Acrescenta-se a isso iniciativas de grupos privados, inclusive inscritos historicamente na formao das cidades do norte paranaense, de promover o desenvolvimento por meio do estabelecimento de uma agenda de aes prprias, porm com incentivos pblicos, em que os recortes variam de acordo com o interesse de se incluir esta ou aquela cidade na cobertura das polticas que se pretende lanar.
126
REZENDE, F. Federalismo fiscal: Novo papel para estados e municpios.
119
Pode ser considerado vlida, para o caso em estudo, a hiptese de que exista uma conscincia regional; o que parece estar distante do consenso o que realmente priorizar. Decerto o instrumento constitucional da RM no se mostra a forma preferida dos atores polticos regionais para o planejamento territorial, ao menos desde que a RML existe no papel. Ocorre que a no adoo de projeto algum, a continuidade dos desencontros, em que tudo se prope, mas nada se leva adiante, nos indicam, no caso em estudo, o quanto persiste um distanciamento entre o arcabouo jurdico das RMs do caso paranaense e a realidade social local. O fosso entre as idias da prtica em termos de planejamento urbano no caso brasileiro
127
indicativo do tamanho do problema, que aqui quer se ressaltar, de
que, com o tempo e a passividade do poder pblico em tomar medidas afirmativas de incentivo cooperao, a RM vai perdendo a possibilidade de se tornar um instrumento legtimo de gesto e resoluo dos problemas metropolitanos. Desafios a gesto metropolitana: alguns pontos para o debate Desde a criao do estatuto das RMs, no final dos anos 1960, dois grandes dilemas se colocaram diante da gesto territorial dos espaos concentradores da rede urbana: primeiro, a falta de sustentao de um projeto contnuo de estmulo legislao criada que, pelo carter excludente da participao dos entes envolvidos, em funo da poltica autoritria e concentradora praticada pela ditadura, fez com que no se estabelecesse uma conscincia metropolitana nas prprias regies em que as RMs eram implementadas. Em segundo, vem o aprofundamento das desigualdades sociais com a crise urbana, em que a metrpole assume sua configurao problemtica, ao no ter, por contrapartida, um modelo de gesto e planejamento unificado e, principalmente, representativo para tratar da questo regional. O resultado da conjuno desses fatores, aliado ao fato de que o sistema federalista brasileiro contribui com elementos desestabilizadores, por ser
127
MARICATO, E. As idias fora do lugar e o lugar fora das idias: Planejamento urbano no Brasil.
120
intrinsecamente conflitivo e assimtrico, que, ainda hoje, a RM no se configura na prtica como um instrumento vlido para cuidar das urgentes demandas das metrpoles cada vez mais socialmente fragmentadas. Alguns caminhos podem ser apontados para a superao do dilema da gesto metropolitana, no caso brasileiro, na figura das RMs. Uma via possvel, embora ainda encontre vrios obstculos de natureza poltico-institucional, seria a construo de um pacto territorial e social em torno da RM, a fim de que haja um redesenho de sua funcionalidade por conta de uma repactuao da federao para criar mecanismos de cooperao intergovernamental, aliada a uma poltica nacional metropolitana e garantia de fontes de recursos para a mesma. 128 Trata-se de uma agenda positiva e ideal, mas que encontra, na ausncia de prioridade poltica, no que diz respeito gesto metropolitana, um forte inibidor de sua
implementao. No se agregam os interesses, no mbito local e nacional, quanto questo, o que torna a situao ainda mais problemtica diante dos desafios que, uma demanda sempre crescente de servios pblicos, para atender s carncias sociais, aumentam em nmero e intensidade. [...] a nova disposio constitucional repassou aos estados uma competncia carente de clareza conceitual e administrativa, impondo um exerccio inadivel de construo social e poltica para absoro do significado do fato metropolitano e da necessidade de ao conjunta entre os poderes, esferas de governo e sociedade para a execuo das funes pblicas de interesse comum. 129 Uma reengenharia institucional para a gesto metropolitana, frente ao quadro de agravamento da crise urbana num federalismo assimtrico e seus desafios impostos governabilidade, passa pela formao de uma nova cultura poltica, de um pacto que envolva participao cidad e universalizao dos direitos sociais e do acesso aos servios bsicos de infra-estrutura. 130 Para concretizar essa
128 129 130
MOURA, R. et al. Brasil metropolitano: Uma configurao heterognea. Idem: 51.
SANTOS JUNIOR, O. A. dos. Democracia e governo local: Dilemas da reforma municipal no Brasil.
121
proposta, preciso, no entanto, construir um modelo de gesto calcado em arranjos polticos possveis, em que a base de sustentao seria a cidadania metropolitana. 131 Mesmo tendo conhecimento de caminhos, como os sugeridos anteriormente, superar a problemtica institucional permanece uma questo complexa. Reformar o estado consiste essencialmente numa tarefa de redesenho das estruturas de incentivos com que os atores se deparam, de forma a assegurar a prevalecncia de padres de cooperao e de racionalidade coletiva sobre interesses setoriais. 132 No caso das RMs, a estrutura de incentivos necessrios para que haja, por parte dos atores polticos regionais, espao para sua implementao, pelo menos no caso analisado da RML, 133 deveria incluir dois aspectos bsicos: um de ordem normativa, quanto clareza conceitual e administrativa da legislao, e outro, de ordem financeira, com a liberao de recursos, federais e estaduais, para o suporte s estruturas de gesto. A gesto metropolitana, conceitualmente, pode ser identificada como um dilema da ao coletiva, uma vez que, no caso brasileiro, a RM um instrumento constitucional caracteristicamente conflitivo entre as partes que respondem por ela. A cooperao inibida pela forma federalista, resultante da Constituio de 1988, assim como pelas diferentes prticas polticas locais, que criam outros tantos empecilhos para que se alcance qualquer ao cooperativa entre os atores polticos envolvidos. Obstculos ao coletiva e de integrao institucional so problemas
131 132
NEGREIROS, R. Gesto metropolitana: Um desafio que se renova.
MELO, M. A. Governance e reforma do Estado: O paradigma agente x principal: 74.

133
Cada RM se insere em contextos regionais poltico-culturais diferentes, em que pode haver, ou no, elementos de induo prtica da gesto metropolitana. Um forte indicativo, no trabalhado aqui por motivos de limitao da pesquisa, mas que guarda certa relevncia quanto ao assunto, trata da falta de tradio em promover arranjos cooperativos intergovernamentais, principalmente quando se est em perodo de competio poltica pluripartidria. Correntes adversrias que simultaneamente se encontrem no governo estadual e nos municpios que aspiram organizao metropolitana dificultam, a princpio, uma negociao em torno dos acertos necessrios para possibilitar o funcionamento de uma RM.
122
comuns a todas as sociedades modernas, mas que ganham dimenso maior no caso brasileiro, pela existncia de uma cultura cvica predatria e de cidadania nopolirquica no pas, 134 em que a desordem, gerada por uma transio social acelerada no atual contexto histrico, reduz o espao pblico ao conflito ou indiferena. Tal cenrio, tomado como de carter nacional, concorre diretamente para diminuir as chances de instituies, como as RMs, de chegarem a um consenso em torno de projetos de desenvolvimento. Cabe, por fim, fazer uma breve tentativa de contribuir com o debate sobre gesto metropolitana brasileira, destacando possveis caminhos a serem trilhados. Antes, porm, preciso lembrar que no se pretendeu generalizar o estudo do caso da RML, mas to somente uma vez levantada a hiptese de que o federalismo brasileiro e sua configurao urbana criam interferncias substantivas ao estatuto metropolitano demonstrar a existncia emprica dessas supostas interferncias, no caso especfico da RM estudada. Seria ainda necessrio, embora tal proposta no coubesse na presente dissertao, fazer levantamentos para as demais RMs brasileiras, em estudo comparativo, para se levantarem alguns pontos, que talvez existam, convergentes ou conflitivos com os resultados aqui alcanados, com o objetivo de enriquecer o debate que se tentou propor. Fica lanado o desafio para uma tarefa que, ainda que no seja nada fcil, parece muito instigante. Importante conceito terico para dar suporte anlise das RMs pode ser encontrado em Putnam, sobre a questo do capital social. 135 O estudo que o autor faz do caso italiano fornece um bom exemplo comparativo. Almeida e Carneiro tambm destacam a importncia desse conceito, 136 pois consideram necessrio levar em conta o capital social local existente e no s o arranjo institucional de determinada estrutura, como por exemplo a da RM para se avaliar o desempenho
134 135 136
SANTOS, W. G. dos. Razes da desordem. PUTNAM, R. Comunidade e democracia: A experincia da Itlia moderna.
ALMEIDA & CARNEIRO. Liderana local, democracia e polticas pblicas no Brasil.
123
das instituies pblicas e sua capacidade de atender s demandas sociais. So dados e fatos locais, de ordem poltica, econmica e cultural, que interferem como variveis determinantes nas possibilidades de o dispositivo metropolitano funcionar. A existncia de um jogo de soma zero entre municpios e estados no Brasil, na questo de gesto e planejamento metropolitano, acaba por criar seu vazio institucional, o que ocorre pela falta de um compromisso mtuo confivel, em que seja gerada uma cooperao espontnea, possvel somente com um estoque de capital social, que, por definio, [...] diz respeito a caractersticas da organizao social, como confiana, normas e sistemas, que contribuem para aumentar a eficincia da sociedade, facilitando as aes coordenadas, 137 um bem pblico que, quanto mais consumido, maior seria a sua oferta. Esse o caso, analisado por Putnam, da reforma institucional na Itlia, nos vinte ltimos anos do sculo XX, em que se formaram e firmaram a autonomia e identidade regionais, superando restries que a histria e o contexto social impunham ao xito institucional. Mas, se no caso italiano houve sucesso, o mesmo no se processou no caso da RML at hoje, como se procurou demonstrar ao longo deste trabalho. A debilidade institucional brasileira, fruto da no consolidao democrtica no pas, demanda uma refundao do Estado e da sociedade, que tenha como base novas estratgias de desenvolvimento, em que as possibilidades de inovao passam pela poltica. 138 A governabilidade, e aqui est inserida a questo metropolitana, s poder ser atingida com a formao de um capital social regional slido, caminho nico para que haja democratizao do poder decisrio, levando para a arena poltica todos os atores relevantes e que efetivamente podem criar uma sistemtica legtima de gesto impondo, assim, uma nova ordem
metropolitana, 139 com maior equidade social e poder de intervir, por meio das
137 138
PUTNAM, R. Comunidade e democracia: A experincia da Itlia moderna: 175. Globalizao, reforma do Estado e teoria democrtica
DINIZ, Eli. contempornea.

139
LACERDA. Planejamento metropolitano: Uma proposta de conservao urbana e territorial.
124
polticas pblicas, nas desigualdades criadas pela crise urbana contempornea. 140 O enfrentamento dos dilemas da gesto metropolitana, conforme visto at agora, em um pas de sistema federalista como o Brasil, pode ser considerado, enfim, o grande desafio atual na tentativa de se alargar o processo democrtico no pas, trazendo a questo sobre sua governabilidade para a agenda pblica e para o campo da negociao intergovernamental, a fim de que se faa, dentro do jogo poltico, um pacto para uma reengenharia institucional que privilegie a criao de mecanismos de incentivos a cooperao e a participao da sociedade no estatuto das RMs. Vale lembrar que criar capital social no fcil, mas fundamental para fazer a democracia funcionar, 141 ou seja, no Brasil se faz necessrio superar os ainda persistentes fatores de sua cultura poltica cuja existncia inibe a formao de uma verdadeira comunidade cvica, de elevada percepo democrtica, e capaz, dentre suas imensas possibilidades, de consolidar uma gesto metropolitana, que reverta o cenrio de crise urbana e diminua as desigualdades sociais.
140
Que cada vez mais visvel e afeta mais as cidades mdias, como foi constatado na 3 Conferncia Nacional de Cincia e Tecnologia - Cidades 2005.
141 PUTNAM, R. Comunidade e democracia: A experincia da Itlia moderna: 194.
Referncias bibliogrficas
ABRUCIO, Fernando Luiz. Reforma poltica e federalismo. In: BENEVIDES, Maria Victoria; VANNUCHI, Paulo e KERCHE, Fbio (orgs.). Reforma poltica e cidadania. So Paulo: Fundao Perseu Abramo, 2003. __________. A coordenao federativa no Brasil: A experincias do perodo FHC e os desafios do governo Lula. Revista de Sociologia e Poltica. N 24, jun. 2005:4167. __________ e COSTA, V. M. F. Reforma do Estado e o contexto federativo brasileiro. So Paulo: Fundao Konrad-Adenauer-Stiftung, Srie Pesquisas n.12, 1998. ADETEC. Londrina Tecnpolis. Relatrio executivo, abril 2001. http://www.adetec.org.br. Acessado em 10 nov. 2004. ALMEIDA, Maria H. T. de. Federalismo, democracia e governo no Brasil: Idias, hipteses e evidncias. BIB. N 51, 1 sem. 2001: 13-34. __________ e CARNEIRO, Leandro Piquet. Liderana local, democracia e polticas pblicas no Brasil. Opinio Pblica. Vol. IX, n 1, 2003: 124-147. ANDRADE, Lus A. G. de. Poltica urbana no Brasil: O paradigma, a organizao e a poltica. Estudos Cebrap. N 18, out., nov. e dez. 1976: 119-148. BERGER, Peter e LUCKMAN,Thomas. A construo social da realidade. Rio de Janeiro: Vozes, 1983. BOBBIO, Norberto. O futuro da democracia. Uma defesa das regras do jogo. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1984. BQN. Projeto de Londrina vai integrar 6 cidades do norte. Bemquenews. http://www.bemque.com.br/bemquenews/bemquenewsd.php?id=111&dt=2005110 8. Acessado em 08 nov. 2005. BURGESS, M. Federalism and federation: A reappraisal. In: BURGESS, M. e GAGNON, Alain (orgs.). Comparative federalism and federation. Londres: Harvest/Wheatsheaf, 1993. CARVALHO, Jos Murilo de. Federalismo y centralizacin en el imprio brasileo: Historia y argumento. In CARMAGNANI, Marcello (coord.). Federalismos lLatinoamericanos: Mxico, Brasil, Argentina. El Colgio de Mxico/Fondo de Cultura Econmica. 1993: 51-80. CASTELLS, Manuel. A questo urbana. So Paulo: Paz e Terra,1981. __________. Cidade, democracia e socialismo: A experincia das associaes de vizinhos de Madri. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 2 edio, 1980. CMNP. Colonizao e desenvolvimento do norte do Paran. Londrina: Publicao comemorativa do cinqentenrio da CMNP, 1975. DAHL, Robert. Poliarquia. So Paulo: Edusp, 1997. DELORENZO NETO, A. A reorganizao das reas metropolitanas. So Paulo: Livraria Pioneira, 1972. DINIZ, Eli. Globalizao, reforma do Estado e teoria democrtica contempornea. Revista So Paulo em Perspectiva. Vol. 15, N 1, 2002:20-35. __________. Reforma do Estado e governana democrtica: Em direo democracia sustentada?. Seminrio Internacional sobre Democrcia, gobernanza y bienestar en las sociedades globales. Barcelona: Anais do sobre Democrcia, gobernanza y bienestar en las sociedades globales, 2003. ELAZAR, Daniel. Exploring federalism. Alabama: University of Alabama Press, 1986.
126
FARAH, Marta F. S. Gesto pblica local, novos arranjos institucionais e articulao urbano regional. In: GONALVES, M. F.; BRANDO, C. A. e GALVO, A. C. (orgs). Regies e cidades, cidades nas regies: O desafio urbano-regional. So Paulo: Unesp/Anpur, 2003: 81-95. FARIA, Vilmar. O sistema urbano brasileiro: Um resumo das caractersticas e tendncias recentes. Estudos Cebrap. N 18, 1976: 91-115. FERREIRA, Joo S. W. Globalizao e urbanizao subdesenvolvida. So Paulo em Perspectiva. Vol. 14, n4, 2000: 10-20. FL. Governo estuda conselhos para RML. Folha de Londrina. Londrina, 31/10/2003. FL. Regio Metropolitana de Londrina, instrumento de desenvolvimento regional. Folha de Londrina, Londrina, 28/11/2003. GOVERNO DO ESTADO DO PARAN. Plano de Governo Paran 2003-2006: desenvolvimento sustentvel e incluso social. Curitiba, 2003. GUIMARES, Nathlia Arruda. Regies metropolitanas: Aspectos jurdicos. Jus Navigandi. http://www1.jus.com.br/doutrina/texto.asp?id=5050. Acessado em 19 set. 2004. HARVEY, David. Do gerenciamento ao empresariamento: A transformao da administrao urbana no capitalismo tardio. Espao & Debates Revista de Estudos Regionais e Urbanos. N 39, 1996: 48-64. HOLANDA, Srgio Buarque de. Razes do Brasil. So Paulo: Cia. das Letras, 1995, 26 edio. IBGE. Estatcart: Sistema de recuperao de informaes geo-referenciadas. CDROM verso 2.0. Rio de Janeiro: IBGE, 2003. JC. Cidades mdias comeam a sofrer problemas de grandes centros urbanos. Jornal da Cincia. N 2.897. http://www.jornaldaciencia.org.br/Detalhe.jsp?id=33131. Acessado em 18 nov. 2005. LACERDA, Norma; ZANCHETTI, Silvio Mendes e DINIZ, Fernando. Planejamento metropolitano: Uma proposta de conservao urbana e territorial. Eure. Vol. 6, n 79, dez. 2000: 77-94. LEAL, Vitor Nunes. Coronelismo, enxada e voto: o municpio e o regime representativo no Brasil. So Paulo: Alfa-Omega, 1949. LEFVRE, C. Metropolitan government and governance in western countries: A critical overview. International Journal of Urban and Regional Research. Vol. 22 (1), 1998: 09-25. LIJPHART, Arendt. As democracias contemporneas. Rio de Janeiro: Gradiva, 1984. MADISON, J.; HAMILTON, A. e JAY, J. Os artigos federalistas. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1987. MARICATO, Ermnia. As idias fora do lugar e o lugar fora das idias: Planejamento urbano no Brasil. In: ARANTES, O.; VAINER, C. e MARICATO, E. (orgs) A cidade do pensamento nico: Desmanchando consensos. Rio de Janeiro: Vozes, 2000: 121192. __________. Metrpole, legislao e desigualdade. Revista Estudos Avanados. Vol. 17, n 48, 2003: 151-165. MELO, Marcus Andr. Municipalismo, nation-building e a modernizao do Estado no Brasil. Revista Brasileira de Cincias Sociais. Vol. 23, n 8, 1993: 83-100. __________. Governance e reforma do Estado: O paradigma agente x principal. Revista do Servio Pblico. Ano 47, Vol. 120, n 01, jan./abr. 1996: 67-82. MEYER, Regina Maria Prosperi. Atributos da metrpole moderna. Revista So Paulo
127
em Perspectiva. N 14, ano 4, 2000: 03-09. MIGUEL, Luiz Felipe. Representao poltica em 3-D: Elementos para uma teoria ampliada da representao poltica. Revista Brasileira de Cincias Sociais. Vol. 18, n 51, fev. 2003: 123-140. MINISTRIO DAS CIDADES. Poltica nacional de desenvolvimento urbano. Caderno Mcidades - Desenvolvimento Urbano. Braslia: vol. 1, nov. 2004. MOURA, Rosa et al. Brasil metropolitano: Uma configurao heterognea. Revista Paranaense de Desenvolvimento. N 105, jul./dez. 2003: 31-56. NEGREIROS, Rovena. Gesto metropolitana: Um desafio que se renova. Revista Paranaense de Desenvolvimento. N 100, jan./jun. 2001: 79-90. ODONNELL, Guillermo. Democracia delegativa? Novos Estudos Cebrap. N 31, out. 2001: 25-40. ONU. World urbanization prospects: The 2003 revision. United Nations Population Division. http://ww.un.org/esa/population/publications/wup2003/WUP2003Report.pdf. Acessado em 26 ago. 2005. ONU. As tendncias da populao mundial. United Nations Population Fund. http://www.unfpa.org.br/ESTRUT/SERV/arquivos/tendencias_da_populacao_mundial.htm. Acessado em: 26 ago. 2005. PACHECO, Regina Silva. Gesto metropolitana no Brasil: Arranjos institucionais em debate. In: VALLADARES, Licia e COELHO, Magda Prates (orgs.) Governabilidade e pobreza no Brasil. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 1995: 191-218. PESSANHA, Charles. O poder executivo e o processo legislativo nas constituies brasileiras: Teoria e prtica. In: VIANNA, Luiz Werneck (org.) A democracia e os trs poderes no Brasil. Belo Horizonte: UFMG, 2002: 141-194. PIQUET, Roslia P. S. Metrpoles e reestruturao produtiva no Brasil. Cadernos Ippur/UFRJ. Vol. XI, 1996: 77-89. PRADO JUNIOR, Caio. Formao do Brasil contemporneo. Rio de Janeiro: Brasiliense, 1961. PREFEITURA MUNICIPAL DE LONDRINA. Perfil Londrina 2004. Londrina: Secretaria Municipal de Planejamento, 2005. CD-ROM. PRZEWORSKI, Adam. A reforma do Estado, responsabilidade poltica e interveno econmica. Revista Brasileira de Cincias Sociais. N 32, ano 11, out. 1996: 18-40. PUTNAM, Robert. Comunidade e democracia: A experincia da Itlia moderna. Rio de Janeiro: Fundao Getlio Vargas, 1996. REZENDE, Fernando. Federalismo fiscal: Novo papel para estados e municpios. In: O municpio no sculo XXI: Cenrios e perspectivas. So Paulo: Fundao Prefeito Faria Lima CEPAM, Especial, 1999. __________ e AFONSO, J. R. A federao Brasileira: Desafios e perspectivas. In: __________ e OLIVEIRA, Fabrcio A. Federalismo e integrao econmica e regional: Desafios para o Mercosul. Rio de Janeiro: Konrad-Adenauer, 2004: 301336. RIBEIRO, L. C. Q. e LAGO, L. C. O espao social das grandes metrpoles brasileiras: So Paulo, Rio de Janeiro e Belo Horizonte. Revista Brasileira de Estudos Urbanos e Regionais. Vol. 2, n 3, 2000: 111-129. RIKER, Willian H. Federalism: Origin, operation, significance. Boston: Little Brown, 1964. ROLNIK, Raquel e SOMEKH, Nadia. Governar as metrpoles: Dilemas da recentralizao. So Paulo em Perspectiva. Vol. 14, n 4, out./dez. 2000: 83-90.
128
SADER, Emir. A transio no Brasil: Da ditadura democracia? So Paulo: Atual, 2 edio, 1990. SNCHEZ, Lus Alberto. O crescimento urbano e a herana latino-americana. In: BEYER, Glenn H. Exploso urbana na Amrica Latina: Um continente em processo de modernizao. Rio de Janeiro: Victor Publicaes, 1 edio, 1969: 17-33. SANTOS, Milton. A urbanizao brasileira. So Paulo: Hucitec, 1993. SANTOS, Wanderley Guilherme dos. Razes da desordem. Rio de Janeiro: Rocco, 1993. SANTOS JUNIOR, Orlando Alves dos. Democracia e governo local: Dilemas da reforma municipal no Brasil. Rio de Janeiro: Revan, 2001. SINGER, Paul. A economia poltica da urbanizao. So Paulo: Contexto, 1998. SOARES, Mrcia Miranda. Federao, democracia e instituies polticas. Lua Nova. N 44, 1998: 137-163. SOUZA, Celina. Intermediao de interesses regionais no Brasil: O impacto do federalismo e da descentralizao. Dados. Vol. 41, n 3, 1998: 569-592. __________. Regies metropolitanas: Condicionantes do regime poltico. Lua Nova. N 59, 2003: 137-158. __________. Federalismo, desenho constitucional e instituies federativas no Brasil ps-1988. Revista de Sociologia e Poltica, n 21, jun. 2005: 105-121. SOUZA, Marcelo. O desafio metropolitano. Rio de Janeiro: Bertrand Brasil, 2000. STEPAN, Alfred. Para uma anlise comparativa do federalismo e da democracia: Federaes que restringem e ampliam o poder do demos. Dados. Vol. 42, n 2, 1999: 197-252. TSIBILIS, George. Decision making in political systems: Veto players in presidencialism, parliamentarism and multipatyism. British Journal of Political Science. Vol. 25, 1995: 289-325. VALLADARES, Lcia. Cem Anos Pensando a Pobreza Urbana no Brasil. In: Boschi, Renato R. (org.). Corporativismo e Desigualdade: a construo do espao pblico no Brasil. Rio de Janeiro: ed. Rio Fundo, 1991:81-112 VAZ, J. C. Consrcios intermunicipais. So Paulo: Dicas. n 97, Polis-Ildesfes, 1997. VELHO, Gilberto. Estilo de vida urbano e modernidade. Estudos Histricos. Vol. 8, n 16, 1995: 227-234. VIANA, Francisco Jos de Oliveira. O idealismo da constituio. So Paulo: Cia. Editora Nacional, 1939. __________. Instituies polticas brasileiras. Rio de Janeiro: Livraria Jos Olympio Editora, 1949.
Apndice A
UFRJ - UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO DE JANEIRO

IFCS Instituto de Filosofia e Cincias Sociais | PPGCP Programa de Ps-Graduao em Cincia Poltica
QUESTIONRIO DE PESQUISA 1. Dados do Entrevistado

Nome: Data de Nascimento: ____ / ____ / ____ Filiao Partidria: Cargo que ocupa atualmente: Profisso: Sexo: |_| masculino |_| feminino
2. Questionrio
Observao : marcar somente com um X a opo escolhida.
1. O(A) Sr.(a) tem conhecimento da existncia do dispositivo constitucional que trata das Regies Metropolitanas?
|_| SIM |_| NO
(1.1) Em caso afirmativo, o(a) Sr(a). tem cincia da existncia da Regio Metropolitana de Londrina ? |_| SIM |_| NO 2. O objetivo das Regies Metropolitanas o de integrar a organizao, o planejamento e a execuo de funes pblicas de
interesse comum aos municpios que a compe. Quem deveria ser responsvel por essa tarefa? |_| Unio |_| Estado |_| Municpio |_| Estado E Municpio |_| Iniciativa Privada |_| Todo o poder pblico |_| Todos citados
(2.1) Qual a importncia que o(a) Sr.(a) atribui participao da sociedade civil na administrao da Regio Metropolitana?
|_| Imprescindvel e obrigatrio |_| Importante haver alguma representao |_| Indiferente |_| No deve participar
(2.2) A Regio Metropolitana o melhor instrumento para a resoluo do se prope a tratar? |_| SIM |_| NO
Se no for, qual tipo de poltica o(a) Sr.(a) acha mais adequada? _________________________________________________________________________________________________________
(2.3) O(A) Sr(a). j votou/participou matria no processo legislativo ou executivo relativo a Regio Metropolitana?
|_| SIM |_| NO
Sobre qual RM se tratava? |_| Curitiba |_| Londrina |_| Maring (se for mais de uma, marcar todas em que a resposta for positiva)
3. Para que seja possvel o funcionamento da Regio Metropolitana, deve haver um necessrio ambiente de cooperao entre todos os nveis de governo envolvidos, de modo que se possam cumprir as funes pblicas de interesse comum e assim resolver os problemas metropolitanos. Na sua opinio, qual a possibilidade dessa cooperao existir atualmente entre os nveis de governo?
|_| muito provvel que se realize |_| depende de negociao |_| pouco provvel |_| impossvel de se concretizar
(3.1) Qual o principal fator que poderia dificultar a existncia de cooperao intergovernamental?
|_| Conflito de interesses locais |_| Disputas em nvel partidrio
|_| Indefinio de competncias
|_| Outra ( especifique: ________________________________ )
(3.2) Classifique por ordem de prioridade (1 a 7) a rea sobre a qual a Regio Metropolitana deve agir.
|_| educao |_| sade |_| emprego e renda |_| habitao e saneamento |_| meio ambiente |_| transportes |_| segurana
(3.3) Qual o principal problema atual a ser enfrentado por uma entidade metropolitana?
|_| deficincia no atendimento a servios pblicos bsicos |_| desemprego |_| poluio |_| violncia |_| corrupo
(3.4) Na sua opinio, a Regio Metropolitana por si s uma sada institucional vivel ou seriam necessrias outras intervenes para promover as funes pblicas de interesse comum?
|_| A RM j bastaria |_| RM conjugada com polticas pblicas federais |_| A RM no necessria
Anexo 1
LEI COMPLEMENTAR N 81 - 17/06/1998
Publicado no Dirio Oficial N 5272 de 17/06/1998
Institui
Regio
Metropolitana
de
Londrina, constituda pelos municpios que especifica.
A Assemblia Legislativa do Estado do Paran decretou e eu sanciono a seguinte lei:
Art. 1. Fica instituda, na forma do art. 25, 3, da Constituio Federal e art. 21 da Constituio Estadual, a Regio Metropolitana de Londrina, constituda pelos municpios de Londrina, Camb, Jataizinho, Ibipor, Rolndia e Tamarana.
Art. 2. A Regio Metropolitana de Londrina ter um Conselho Deliberativo e um Conselho Consultivo.
1. O Conselho Deliberativo constituir-sede 5 (cinco) membros de reconhecida capacidade tcnica ou administrativa, nomeados pelo Governador do Estado, sendo um deles dentre os nomes que figurem em lista trplice feita pelo Prefeito de Londrina e outro mediante indicao dos demais municpios integrantes da Regio Metropolitana.
2. O Conselho Consultivo compor-sede um representante de cada municpio integrante da Regio Metropolitana e de 3 (trs) representantes da sociedade civil sob a direo do Presidente do Conselho Deliberativo.
3 Incumbe ao Estado prover, mediante recursos oramentrios, as despesas de manuteno do Conselho Deliberativo e do Conselho Consultivo.
Art. 3 Compete ao Conselho Deliberativo:
I - promover a elaborao do Plano de Desenvolvimento Integrado da Regio Metropolitana e a programao dos servios comuns; II - coordenar a execuo de programas e projetos de interesse da Regio Metropolitana, objetivando-lhes, sempre que possvel, a unificao quanto aos servios comuns.
Art. 4 Compete ao Conselho Consultivo: I - opinar, por solicitao do Conselho Deliberativo, sobre questes de interesse da Regio Metropolitana; II - sugerir ao Conselho Deliberativo a elaborao de planos regionais e a adoo de providncias relativas execuo dos servios comuns.
Art. 5. Reputam-se de interesse metropolitano os seguintes servios comuns aos municpios que integram a Regio: I - planejamento integrado do desenvolvimento econmico e social; II - saneamento bsico, notadamente abastecimento de gua, rede de esgoto e servio de limpeza pblica; III - uso do solo metropolitano; IV - transportes e sistema virio; V - aproveitamento dos recursos hdricos e controle da poluio ambiental.
Art. 6. Esta Lei Complementar entrar em vigor na data de sua publicao, revogadas as disposies em contrrio.
PALCIO DO GOVERNO EM CURITIBA, em 17 de junho de 1998.
Jaime Lerner Governador do Estado
Miguel Salomo Secretrio de Estado do Planejamento e Coordenao Geral

A Região Metropolitana Na Federação Brasileira

Uploaded by

Document Information

Original Title

Copyright

Available Formats

Share this document

Share or Embed Document

Sharing Options

Did you find this document useful?

Is this content inappropriate?

Copyright:

Available Formats

A Região Metropolitana Na Federação Brasileira

Uploaded by

Copyright:

Available Formats

UFRJ

A REGIO METROPOLITANA NA FEDERAO BRASILEIRA: ESTUDO DO CASO DE LONDRINA, PARAN

Henrique Rezende de Castro

Orientador: Charles Pessanha

Rio de Janeiro Fevereiro de 2006

A REGIO METROPOLITANA NA FEDERAO BRASILEIRA: ESTUDO DO CASO DE LONDRINA, PARAN

Henrique Rezende de Castro

Orientador: Charles Pessanha

___________________________________ Presidente, Prof. Charles Pessanha

___________________________________ Prof. Csar Ajara

___________________________________ Prof. Eli Diniz

Rio de Janeiro Fevereiro de 2006

A REGIO METROPOLITANA NA FEDERAO BRASILEIRA: ESTUDO DO CASO DE LONDRINA, PARAN

Henrique Rezende de Castro

Orientador: Charles Pessanha

Palavras-chave: federalismo, democracia, urbanizao, polticas pblicas, gesto metropolitana.

Rio de Janeiro Fevereiro de 2006

Henrique Rezende de Castro

Orientador: Charles Pessanha

Key words: federalism, democracy, urbanization, public policies, metropolitan government.

Rio de Janeiro Fevereiro de 2006

A Juliana, cujo amor me motiva a sempre seguir em frente.

Figura 1 Figura 2 Figura 3 Figura 4 Figura 5

Quadro 1 Quadro 2 Quadro 3

Tabela 4 Tabela 5 Tabela 6

BERGER & LUCKMAN. A construo social da realidade.

ABRUCIO, F. L. Reforma poltica e federalismo: 41.

ALMEIDA, M. H. T. de. Federalismo, democracia e governo no Brasil: Idias, hipteses e evidncias.

Captulo 1 Federalismo e regies metropolitanas

SOUZA, M. O desafio metropolitano: 514. Idem.

BURGESS, M., Federalism and federation: A reappraisal.

SOARES, M. M. Federao, democracia e instituies polticas: 138.

CARVALHO, J. M. de. Federalismo y centralizacin en el imprio brasileo: Historia y argumento.

subconsciente dos usos e costumes tradicionais e seus complexos culturolgicos. 40

VIANA, F. J. de O. O idealismo da constituio: 370. Idem: 374.

Idem: 141. Idem: 146.

GUIMARES, N. A. Regies metropolitanas: Aspectos jurdicos.

interesse comum, possibilitadas

no arcabouo institucional das RMs. Mas,

Maranho Paraba Pernambuco Piau Rio Grande do Norte Sergipe

Esprito Santo Minas Gerais Rio de Janeiro

organismos gestores das regies metropolitanas via participao popular.

So Paulo Paran Santa Catarina SUL

Rio Grande do Sul

SOUZA, M. O desafio metropolitano: 513. Idem: 547.

SOUZA, C. Regies metropolitanas: Condicionantes do regime poltico: 140.

MELO, M. A. Municipalismo, nation-building e a modernizao do Estado no Brasil: 83.

Total geral de receitas (1 000 R$)

Transferncias da Unio (1 000 R$)

2.697.911 11.041.037 32.987.232 10.332.318 7.600.420

3.263.995 13.107.518 36.534.775 11.167.076 9.149.373

1.104.671 5.014.824 5.742.734 3.217.036 3.377.137

1.356.821 6.645.271 7.835.256 3.575.895 4.064.144

40,9% 45,4% 17,4% 31,1% 44,4%

41,6% 50,7% 21,4% 32,0% 44,4%

231 449 1 792 1 668 1 188 463

16% 3,1% 3,7% 7,1% 2,3% 3,2%

19,5% 1,6% 2,5% 5,3% 5,2% 1,9%

Classes de tamanho da populao e Grandes Regies

Sem participao em consrcio ou outra forma de associao de municpios

Comit de Bacia Hidrogrfica

449 1.792 1.668 1.188 463

6,0% 10,4% 26,7% 28,5% 21,2%