Retos de La Educacion Basica en America Latina

Consuelo Vlaz de Medrano Ureta
Los retos de la educacin bsica en Amrica Latina
Documento de Trabajo n 1
RETOS DE LA EDUCACIN BSICA EN AMRICA LATINA

Prioridades para la Ayuda Oficial al Desarrollo
FUNDACIN CAROLINA
C e A L C I
Este documento de trabajo fue elaborado como ponencia marco para su presentacin en el Taller sobre El derecho a la educacin: canjes de deuda y otras fuentes de financiacin que tuvo lugar en Madrid, los das 31 de mayo y 1 de junio de 2005, organizado por la Fundacin Carolina en la sede de la Organizacin de Estados Iberoamericanos para la Educacin, la Ciencia y la Cultura (OEI).
Estos materiales estn pensados para que tengan la mayor difusin posible y que, de esa forma, contribuyan al conocimiento y al intercambio de ideas. Se autoriza, por tanto, su reproduccin, siempre que se cite la fuente y se realice sin nimo de lucro.
Primera edicin, diciembre de 2005 Fundacin Carolina - CeALCI Guzmn el Bueno, 133. Edificio Britannia 28003 Madrid Diseo de la cubierta: Alfonso Gamo Foto de cubierta: Carlos Illn
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NDICE
INTRODUCCIN ........................................................................................................ 1. LA EDUCACIN BSICA EN AMRICA LATINA: METAS Y COMPROMISOS .. I. II. III. IV. La educacin bsica de calidad es un derecho y un factor clave del desarrollo ................................................................................................. Metas y compromisos internacionales y regionales ............................ Qu entendemos por educacin bsica? ......................................... Una mirada a dos indicadores clsicos: inversin en educacin y esperanza de vida escolar...........................................................................
1 7 7 8 13 16 23 25 31 36 47 54 59 59 60 64 70 73 79 80 81
2.
ACCESO UNIVERSAL Y EQUITATIVO A LA EDUCACIN BSICA.................. I. II. III. IV. V. Educacin Inicial ...................................................................................... Educacin Primaria ................................................................................. Educacin Secundaria............................................................................. Educacin bsica de jvenes y adultos.................................................. Principales factores de inequidad en educacin en Amrica Latina: ingresos, hbitat, etnia, gnero y discapacidad ....................................
3.
EDUCACIN BSICA DE CALIDAD CON EQUIDAD......................................... I. II. III. IV. V. VI. VII. VIII. La relacin entre calidad y equidad........................................................ Algunas hiptesis de trabajo sobre los procesos de mejora de la educacin bsica en Amrica Latina ...................................................... Educacin inclusiva: ms all de la atencin a la diversidad ............... Revisin y mejora integral de la profesin docente.............................. La participacin en una gestin institucional al servicio del aprendizaje............................................................................................................ Optimizar el potencial educativo de las Tecnologas de la Informacin y la Comunicacin ........................................................................... Articulacin entre la educacin formal y no formal .............................. Lograr un amplio pacto social para apoyar la educacin bsica .........
4.
DESAFOS DE LA MEJORA DE LA CALIDAD Y EQUIDAD DE LA EDUCACIN BSICA EN AMRICA LATINA................................................................. PROPUESTAS PARA VALORAR LAS PRIORIDADES DE LA AYUDA OFICIAL AL DESARROLLO EN EDUCACIN BSICA..................................................... BIBLIOGRAFA ....................................................................................................
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5.
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V
INTRODUCCIN
En la ltima dcada, la educacin ha entrado en la agenda global como uno de los mbitos prioritarios. La Declaracin Mundial sobre Educacin para Todos (Jomtien, 1990), el Foro Mundial de Educacin (Dakar, 2000) y, finalmente la Declaracin del Milenio en la que los jefes de Estado y de Gobierno establecieron ocho objetivos para acabar con la pobreza en el mundo (Objetivos de Desarrollo del Milenio, ODM). En el 8 objetivo los pases se comprometieron a crear una asociacin mundial para el desarrollo que encare el problema de la deuda y favorezca el alivio de la carga que sta supone para los pases pobres, impidindoles alcanzar los ODM. Sin embargo hoy, menos de la mitad de la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) mundial se concreta en el apoyo a estos objetivos. Otro de los objetivos se refiere a la universalizacin de la educacin bsica en 2015, pero la AOD bilateral y multilateral mundial destinada a ella es slo una quinta parte de la financiacin externa necesaria para alcanzarla. Para promover la consecucin de los objetivos de Dakar, en 2002 los ministros de educacin latinoamericanos y caribeos se reunieron en La Habana y definieron cinco focos estratgicos de accin, en lo que constituye el Proyecto Regional de Educacin para Amrica Latina y el Caribe (PREALC). Son bien conocidos los obstculos a los que se enfrentan los pases de Amrica Latina para lograr los objetivos educati1
vos y presupuestarios establecidos: el servicio de la deuda externa imposibilita a muchos para proveer educacin bsica a sus ciudadanos, las polticas de ajuste estructural impulsadas por los organismos multilaterales han reducido la inversin pblica en educacin, bajando el salario de los profesores cuando no reduciendo su nmero, limitando la creacin y dotacin de escuelas, y transfiriendo una proporcin muy elevada del gasto educativo a las familias. Hay que decir en todo caso, que estas estimaciones y valoraciones se establecen en un marco de inadecuacin o falta de homologacin de los sistemas estadsticos, lo que no permite hacer una evaluacin, seguimiento y comparacin completamente fiables de las iniciativas de la cooperacin bilateral y multilateral.
COMPROMISOS ADQUIRIDOS POR ESPAA EN EL CONTEXTO INTERNACIONAL E IBEROAMERICANO
Segn clculos de UNICEF los fondos necesarios para financiar la educacin primaria universal se pueden conseguir incrementando la ayuda de los cooperantes a educacin hasta el 8% de la AOD y a travs de un mayor alivio de la deuda externa, debiendo comprometerse los pases receptores a invertir los recursos as ahorrados en programas de educacin bsica 1.
El 8% de la AOD destinado a educacin bsica fue aprobado por la Comisin de Cooperacin Internacional del Congreso de los Diputados en la Proposicin no de ley del 29/9/99.
Espaa ha comprometido su poltica de cooperacin en el marco de las disposiciones clave de los Tratados Internacionales sobre la educacin bsica 2. Estos compromisos alcanzados en organismos y foros internacionales orientan a su vez la poltica europea de cooperacin al desarrollo, y Espaa, como pas miembro, ha asumido y liderado muchas veces la dirigida hacia Latinoamrica, reforzando sus compromisos desde este marco. Las nuevas bases de la poltica comunitaria sobre cooperacin en educacin se establecen en: La Comunicacin 116 final de la Comisin al Consejo y al Parlamento Europeo, de 6 de marzo de 2002, sobre la contribucin de la educacin y la formacin a la reduccin de la pobreza. La Resolucin del Consejo de la UE de 30 de mayo de 2002 sobre la educacin y la formacin en el contexto de reduccin de la pobreza en los pases en desarrollo, que precisa y ampla los compromisos de la resolucin de la Comisin. Finalmente, las Cumbres y Conferencias iberoamericanas han sido y son un marco de especial compromiso de nuestro pas con las necesidades de la regin. En la XIII Conferencia Iberoamericana de Educacin (Tarija, Bolivia, septiembre de 2003), se acord promover un
movimiento latinoamericano a favor de la educacin, que tenga como eje la movilizacin de actores y la participacin social y reconoci la necesidad de aumentar y mejorar la eficiencia de la inversin en educacin. A partir de aqu se empiezan a explorar desde nuestro pas las posibilidades de utilizar la conversin de deuda por educacin, proceso que culmina en la reunin de 2004 de la Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno, donde el Presidente del Gobierno espaol, Jos Luis Rodrguez Zapatero, anuncia la intencin de Espaa de poner en marcha una serie de operaciones de conversin de deuda por educacin que a partir de 2005 comenzarn a hacerse realidad. En 2000 los pases ricos reconocieron que la carga de la deuda impagable estaba impidiendo lograr la educacin bsica para todos los ciudadanos. Hoy vemos cmo aunque el alivio y la conversin de la deuda alcanza a muy pocos pases y en cantidades pequeas, estos mecanismos estn suponiendo mejoras en los pases beneficiarios. Por eso son tan importantes iniciativas como la que ha emprendido nuestro pas, aunque para contribuir a cerrar las brechas de la educacin bsica en Latinoamrica, la cooperacin espaola tendr que utilizar otros instrumentos adems del canje de deuda, coordinarlos y orientarlos decididamente en esa direccin.
2 Declaracin Universal de los Derechos Humanos (1948), Convencin contra la Discriminacin en la Educacin de la UNESCO (1960), Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales (1966), Convencin de los Derechos del Nio (1989).
Introduccin
Comunicacin de la Comisin al Consejo y al Parlamento Europeo, de 6 de marzo de 2002, sobre la contribucin de la educacin y la formacin a la reduccin de la pobreza [COM(2002) 116 final.] La universalizacin de la educacin primaria deber ser la primera prioridad de las estrategias de cooperacin al desarrollo en materia educativa de la Comunidad y sus estados miembros con especial nfasis en: Acabar con las diferencias de acceso y permanencia de las nias. Mejorar la calidad, el acceso y la permanencia dentro del ciclo escolar. Proteger y restaurar la educacin en periodos de conflicto y postconflicto. Dar apoyo preferencial a los estados que se comprometan de manera ms clara con el Marco de Accin de una educacin para todos y la consecucin de los ODM. Se apoyar de manera decidida a los pases que desarrollen e implementen planes nacionales de educacin y pondrn especial atencin a los pases en riesgo de no alcanzar los objetivos de la Educacin para todos en 2015. Recordar las conclusiones de la Conferencia de Naciones Unidas sobre Financiacin para el Desarrollo (Monterrey), acordada por la UE en el Consejo de Barcelona de marzo de 2002, donde los estados miembros se comprometan colectivamente como primer paso, a incrementar significativamente el volumen total de la AOD en los cuatro prximos aos. Para ello el incremento del volumen de la AOD en materia educativa deba encuadrarse dentro del apoyo adicional a los ODM y a los del Marco de Accin de la Educacin para Todos.
ESTRUCTURA DEL INFORME Y CONSIDERACIONES GENERALES
El objetivo general de este informe es identificar los principales retos de la educacin bsica en Amrica Latina an pendientes, para poder cumplir con las metas de la educacin bsica para todos (EPT) en 2015, prestando especial atencin a aquellos grupos de pases que previsiblemente encontrarn mayores dificultades para financiar sus necesidades educativas bsicas y a los factores de calidad y equidad con ms impacto en el logro de la EPT.
Como advierte la UNESCO (2003), los principales indicadores para medir el progreso hacia la educacin bsica universal (EPT) tienen relacin con el acceso y la participacin (tasas netas de admisin y matrcula), as como con la evolucin o la terminacin (tasas de supervivencia/retencin o tasa bruta de admisin en el ltimo ao de una etapa). Todos ellos proveen importantes perspectivas sobre la participacin en los sistemas de educacin y su funcionamiento. Por ejemplo, los problemas de inequidad de gnero tienen su origen en las barreras en el acceso a la educa3
cin, pues una vez que las mujeres inician su educacin es ms probable que permanezcan en el sistema educativo que los varones. Por ello presentaremos en primer lugar estadsticas sobre inversin en educacin y esperanza de vida escolar, as como tasas de acceso y permanencia. Pero al lado de estos indicadores ms tradicionales el progreso se debe evaluar considerando tambin los resultados del aprendizaje como ya se recomendaba en la Declaracin de Jomtien (1990), pues no podemos suponer por las tasas de acceso y los flujos a travs del sistema que el progreso se est llevando a cabo y con equidad. Junto a esto, analizaremos algunos procesos de reforma educativa llevados a cabo en la ltima dcada, lo que contempla la visin global de los esfuerzos realizados en la regin, y las brechas que quedan por cerrar. El anlisis de la capacidad de los sistemas educativos para retener a los alumnos en el ciclo bsico, las tasas de finalizacin de las etapas, y el rendimiento de los alumnos latinoamericanos en estudios internacionales sobre la calidad de la educacin, nos darn una visin ms integral de los avances y objetivos pendientes en la educacin bsica de la regin. Hay que sealar que hemos ido ms all de los indicadores originales sobre la EPT formulados en los Objetivos de Desarrollo del Milenio (enseanza primaria universal e igualdad de sexos en el acceso a la educacin), manteniendo
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como horizonte de trabajo los objetivos de Dakar, en los que la educacin bsica alcanza tambin a la educacin inicial, la educacin secundaria y a la educacin bsica de jvenes y adultos. Como seala Torres (2005: 14) en el caso de Amrica Latina la Agenda del Milenio en educacin no slo est muy por debajo de las aspiraciones histricas de los latinoamericanos, sino tambin del desarrollo educativo y social ya alcanzado en buena medida en muchos pases. Nuestro propsito ha sido manejar indicadores suficientes, y fuentes fiables y actualizadas sobre la educacin bsica en Amrica Latina. No obstante, hay que considerar las siguientes limitaciones de carcter general: Las estadsticas que ofrecen los organismos internacionales con excepcin de las pruebas internacionales de rendimiento en competencias bsicas que son aplicadas de forma ms homognea repercuten las fortalezas y debilidades de sus fuentes en los pases, o se basan en estimaciones. No todos los sistemas estadsticos nacionales estn homologados y actualizados, como por otra parte ocurre en pases ms desarrollados. Por ello, siendo imprescindibles para conocer la geografa y la magnitud de los logros y las necesidades, las estadsticas han de ser tomadas en conjunto, manteniendo ciertas cautelas, y siendo tamizadas por la informacin disponible de naturaleza ms cualitativa.
Introduccin
La proliferacin de datos procedentes de organismos internacionales, regionales y nacionales no siempre coincidentes y comparables lleva a tomar opciones. En este informe nos vamos a referir a estadsticas procedentes de los organismos que, de manera extensiva y expresa, realizan un seguimiento de los Objetivos del Milenio en materia de educacin: UNESCO, CEPAL y Banco Mundial. Los datos procedentes de otros observatorios u organismos
latinoamericanos o interamericanos (algunos en colaboracin con UNESCO) se han tenido muy en cuenta para contrastar, completar y contextualizar las estadsticas internacionales. En trminos generales, hemos procurado aportar aquellos datos necesarios para ayudarnos a identificar y valorar la dimensin de los retos de la educacin en Amrica Latina, evitando la proliferacin innecesaria de cifras y fuentes.
1.
LA EDUCACIN BSICA EN AMRICA LATINA: METAS Y COMPROMISOS
I.
LA EDUCACIN BSICA DE CALIDAD ES UN DERECHO Y UN FACTOR CLAVE DEL DESARROLLO
Antes de analizar los principales retos de la educacin bsica en Amrica Latina, queremos recordar las dos dimensiones clave de la educacin. Desde la promulgacin de la Declaracin Universal de los Derechos Humanos en 1948 1, la educacin se reconoce como un derecho inalienable de la persona y por lo tanto constituye un fin en s misma. Pero adems tiene un carcter propedutico porque facilita el ejercicio efectivo de otros derechos fundamentales, tanto civiles y sociales, como polticos. Desde ambas perspectivas, la educacin de los ciudadanos constituye un deber para los poderes pblicos. Si entendemos por desarrollo humano el proceso de ampliacin efectiva de la libertad de las personas y de sus opciones y posibilidades, vemos que el riesgo para lograrlo es mayor en pases donde se mantienen an altos niveles de desigualdad y pobreza. Cuando la persona no tiene acceso a los derechos sociales bsicos (alimento, salud, educacin, trabajo, etc.), tiene serias barreras para acceder a los derechos polticos y cvicos propios de la ciudadana democrtica. Asimismo, la negacin del derecho a la educacin
acaba desembocando no slo en el insuficiente desarrollo de la persona o en la dificultad para el ejercicio de otros derechos, sino en el propio cuestionamiento de los mismos (Vlaz de Medrano, 2005a). De ah que se haya establecido jurdicamente que los derechos y libertades fundamentales se basan en los principios de universalidad (son iguales para todas las personas en todos los lugares y situaciones) e indivisibilidad (todos los derechos y libertades son igualmente fundamentales, luego han de garantizarse todos). De ello se derivan dos importantes consecuencias: La educacin es un derecho que el Estado debe garantizar a todos los ciudadanos. Para que los nios tengan acceso a ese derecho con probabilidad de xito, deben tener acceso a otros derechos (unas condiciones bsicas de alimentacin, salud, proteccin...). Atendiendo a ambas consideraciones, vemos que quiz el mayor potencial de la Agenda del Milenio es precisamente su carcter multisectorial, en el que los objetivos tienen que verse como un todo indivisible. La evidencia de que el acceso a la educacin es un derecho que redunda inmediatamente en otros, es que constituye
1 El derecho de todos y todas a la educacin est presente tambin en una amplia gama de instrumentos jurdicos internacionales: el Pacto Internacional de Derechos Sociales, Econmicos y Culturales, la Convencin para la Eliminacin de todas las Formas de Discriminacin contra la Mujer, la Convencin para la Eliminacin de todas las Formas de Discriminacin Racial o la Convencin de los Derechos del Nio.
un factor de primer orden para el desarrollo; para la reduccin de la pobreza y las tasas de crecimiento de la poblacin, para la salud, la democracia, la cohesin y la movilidad social o para el crecimiento productivo y econmico, entre otros muchos. Sin embargo, pese a los avances producidos en los ltimos aos, la situacin de la educacin en Latinoamrica regin con la mayor inequidad en distribucin de ingresos en el mundo dista mucho de ser satisfactoria. Por otra parte, un anlisis del panorama educativo en pases desarrollados y de ingresos medios aporta lecciones importantes (OCDE, Informe PISA 2004). Siendo un primer objetivo la escolarizacin bsica universal en todos los pases (la disponibilidad y acceso a un puesto escolar para cada nio/a y joven), ah no se agota la satisfaccin de lo que entendemos por derecho a la educacin. Porque en realidad nos estamos refiriendo al derecho a aprender, y esto pasa por considerar la calidad de la educacin como un elemento primordial de acceso al disfrute de este derecho humano. Sin calidad educativa no es verdad que haya oportunidades para el desarrollo, como ya se reconoca en la Conferencia de Jomtien (1990).
universalizacin y calidad de la educacin bsica, y tambin es destinataria de sus principales estrategias. Pese a los enormes avances producidos en las dos ltimas dcadas, actualmente la situacin de la educacin en Latinoamrica no es an satisfactoria: la educacin preescolar es an muy minoritaria, la tasa de finalizacin de los estudios primarios es baja, la educacin secundaria presenta cifras insuficientes de cobertura, la calidad de la educacin es an deficitaria, la inequidad se mantiene (siendo ms leve la de gnero, destacan las brechas socioeconmica y territorial), el porcentaje de adultos sin alfabetizar es muy alto, y un alto porcentaje de los jvenes y adultos alfabetizados carecen de capacitacin profesional que les permita acceder a un empleo mnimamente cualificado, y conservarlo como fuente estable de ingresos. Los intentos de dar respuesta a esta situacin por parte de la comunidad internacional se aglutinan en torno a algunos hitos importantes que han marcado unos objetivos, unas estrategias y un calendario, que comprometen tanto las acciones de los gobiernos, como las de los organismos, agencias y organizaciones no gubernamentales dedicadas a la cooperacin para el desarrollo. En concreto nos referiremos a la Conferencia Mundial de la Educacin para Todos (Jomtien, 1990), al Foro Mundial sobre la Educacin (Dakar, 2000), y a la Declaracin sobre los Objetivos del Milenio (ODM) de Naciones Unidas (2000). Asimismo, du-
II.
METAS Y COMPROMISOS INTERNACIONALES Y REGIONALES
Amrica Latina ha participado en los compromisos internacionales sobre la

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La educacin bsica en Amrica Latina
rante la dcada intermedia han tenido lugar distintos foros internacionales 2 que han reafirmado, profundizado y dado seguimiento al objetivo de una educacin bsica de calidad para todos (EPT), integrndolo en las estrategias generales para el desarrollo humano. A continuacin resumimos los compromisos sobre la EPT, que ya recogamos en un informe anterior (Entreculturas y Albon, 2005). En cada uno de los foros no slo se asumieron objetivos sobre la EPT, sino tambin sobre las estrategias de la cooperacin al desarrollo por parte de los pases ricos.
bsicas de aprendizaje de toda la poblacin (nios y nias, jvenes, mujeres y hombres), reafirmando el compromiso con una educacin bsica de calidad como derecho humano fundamental. Se redefini con amplitud el trmino de educacin bsica (aquella destinada a satisfacer las necesidades bsicas de aprendizaje), incorporando los siguientes elementos fundamentales: Acceso generalizado a cualquier nivel educativo considerado bsico para el ao 2000, con especial esfuerzo en los grupos ms desfavorecidos (pobres, nias y mujeres, poblacin rural, minoras tnicas y culturales, discapacitados, refugiados y desplazados). Calidad de la educacin bsica: individualizada, flexible y adaptada a las necesidades, culturas y contextos de los destinatarios. Se consideraron necesidades bsicas de aprendizaje tanto las denominadas tcnicas instrumentales bsicas (lectura, escritura, expresin oral, clculo y resolucin de problemas), como los
LA CONFERENCIA DE JOMTIEN (Tailandia, 1990) 3 En ella se elabor la Declaracin Mundial sobre la Educacin para Todos (EPT), y se cre la Plataforma para la Accin para satisfacer las Necesidades Bsicas de Aprendizaje, incorporando una serie de objetivos y estrategias innovadoras y decisivas: Se situ por primera vez en la agenda internacional el desarrollo de medidas para satisfacer las necesidades
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Cumbre Mundial sobre la Infancia (Nueva York, 1990); Conferencia sobre Medioambiente y Desarrollo (Ro de Janeiro, 1992); Conferencia Mundial sobre Derechos Humanos (Viena, 1993); Conferencia Internacional sobre Poblacin y Desarrollo (El Cairo, 1994); IV Conferencia Mundial sobre la Mujer (Beijing, 1995); Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Social (Copenhague, 1995); V Conferencia Internacional sobre Educacin de Adultos (Hamburgo, 1997); Conferencia Internacional sobre Trabajo Infantil (Oslo, 1997). A estos foros mundiales habra que sumar los celebrados con carcter regional e interregional. 3 Convocada por una comisin formada por representantes de UNESCO, PNUD, UNICEF y Banco Mundial, en ella participaron 155 gobiernos y ms de 150 ONG y ONGD.
conocimientos tericos y prcticos, valores y actitudes necesarios para que las personas puedan sobrevivir, desarrollar sus capacidades, vivir y trabajar con dignidad, participar plenamente en el desarrollo, mejorar la calidad de su vida, tomar decisiones fundamentadas y continuar aprendiendo. Extensin del derecho a la educacin bsica y a la capacitacin a toda la poblacin: infantil (educacin preescolar), joven y adulta, con especial incidencia en la alfabetizacin de adultos, especialmente de las mujeres, y la capacitacin para el empleo. Consideracin de las oportunidades educativas prestadas, tanto por la educacin formal, como por la no formal. Evaluacin global de la educacin: no slo de las tasas de acceso, sino de los logros en el aprendizaje (tasa de finalizacin, porcentaje de aprobados, calidad de los aprendizajes, impacto sobre la salud, la insercin laboral, la productividad, la natalidad y la convivencia). Fortalecimiento de las identidades culturales mediante la educacin bilinge (lengua materna + lengua oficial).
mo de seguimiento y apoyo de la ejecucin nacional de los objetivos de Jomtien.
EL FORO MUNDIAL SOBRE LA EDUCACIN (DAKAR, 2000) 4 Durante su celebracin se adopt un Marco de Accin para alcanzar el objetivo de una educacin de calidad para todos en el ao 2015. Los participantes se comprometieron a lograr seis objetivos en relacin con la EPT (vase cuadro en pgina siguiente). Con el fin de lograr estos objetivos se plantearon 12 Estrategias de Accin, en cuyo marco se consideraron algunos aspectos generales de inters: Exigencia de mayor responsabilidad y compromiso a los gobiernos nacionales (que deban establecer Planes Nacionales de Educacin para el ao 2002, con prioridades polticas y presupuestarias bien definidas). Demanda de apoyo a la comunidad internacional, para ayudar a los pases ms necesitados (con menos recursos, importante deuda externa, conflicto o en reconstruccin) en la consecucin de los objetivos, con medidas como la asistencia al desarrollo o la condonacin de la deuda a aquellos pases verdaderamente comprometidos con la educa-
Un ao despus (1991) se creara el Foro Educacin para Todos, como mecanis4
Al Foro asistieron representaciones de 164 pases, as como del Banco Mundial y las distintas agencias de la ONU. Participaron 150 organizaciones no gubernamentales.
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Los seis objetivos de Dakar: Extender y mejorar la proteccin y educacin integral de la primera infancia. Velar porque en el ao 2015 todos los nios y nias especialmente los ms desaventajados tengan acceso a la enseanza primaria gratuita, obligatoria y de calidad. Velar porque las necesidades de aprendizaje de todos los jvenes y adultos se satisfagan mediante el acceso equitativo a una educacin y capacitacin adecuadas, que les permita el acceso a la vida activa. Aumentar en un 50% el nmero de adultos alfabetizados en particular las mujeres para el ao 2015. Suprimir las disparidades entre los gneros en la enseanza primaria y secundaria para el ao 2005, y lograr antes del 2015 la igualdad entre los gneros en relacin con la educacin. Mejorar todos los aspectos cualitativos de la educacin, para conseguir resultados de aprendizaje reconocidos y mensurables, especialmente en lectura, escritura, aritmtica y competencias prcticas esenciales.
Fuente: UNESCO (2000): Marco de Accin de Dakar. Educacin para Todos: cumplir nuestros compromisos comunes, prrafo 7.
cin bsica (principio de la financiacin adecuada). Una mayor coordinacin de los donantes. Una asistencia tcnica que fortalezca las capacidades de los destinatarios (instituciones y estructuras bsicas de los sistemas educativos), pero que no las reemplace, ni genere dependencias indebidas. Cabe destacar entre las Estrategias de Accin, aquellas dirigidas a reforzar el enfoque sectorial de la cooperacin (por encima de los proyectos aislados), la participacin de la sociedad civil en las estrategias para el fomento de la
educacin, la mejora de la condicin social, el nimo y la competencia profesional de los docentes, y el aprovechamiento del potencial de las nuevas tecnologas de la informacin y la comunicacin. Adems, en el Foro de Dakar se constat el impacto de nuevos factores no previstos: la escasez de recursos financieros en muchos pases por el peso de la deuda externa, o el impacto sociocultural y econmico de las nuevas tecnologas, con la aparicin simultnea de la llamada brecha digital entre pases y grupos, y tambin de un nuevo y poderoso instrumento educativo.
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LOS OBJETIVOS DE DESARROLLO DEL MILENIO (2000) Ese mismo ao 2000, Naciones Unidas establece los Objetivos de Desarrollo del Milenio, dos de lo cuales la enseanza primaria universal y la igualdad de los sexos en educacin se tomaron entre los establecidos en Dakar por considerarse especialmente urgentes para acabar con la pobreza extrema. La realidad es que en Amrica Latina, actualmente, adems de no haberse conseguido el acceso universal a la educacin bsica, se observan serias deficiencias en la calidad de la educacin que se imparte a aquellos que han conseguido acceder, lo cual no slo est relacionado con las bajas tasas de acceso y las altas tasas de repeticin, absentismo y abandono, sino tambin con el escaso impacto que esa educacin tiene en la capacitacin de las personas para insertarse socialmente, participar y desarrollar satisfactoriamente su proyecto de vida, contribuyendo al mismo tiempo al desarrollo de sus comunidades. Al hilo de estos compromisos internacionales con la EPT, en la regin latinoamericana han tenido lugar importantes encuentros como la reunin preparatoria de la Conferencia de Dakar (Santo Domingo, 2000), donde los pases de Amrica Latina, el Caribe y Amrica del Norte adoptaron el Marco de Accin Regional de Educacin para Todos. Igualmente destacan las diversas Cumbres Iberoamericanas de Jefes de Esta12
do y de Gobierno la de 2004 culmin en la Declaracin de San Jos, los compromisos asumidos en la Cumbre de las Amricas celebrada en Santiago en 1998 (que comprometi ambiciosos objetivos sobre la Educacin Secundaria para el ao 2015), o el Proyecto Regional de Educacin para Amrica Latina y el Caribe 2002-2017 (PREALC, La Habana, Cuba, 2002), que fue aprobado con la participacin de 34 pases, definiendo cinco focos estratgicos para la accin conjunta de los pases de la regin en la consecucin de los objetivos de Dakar: 1. 2. Los contenidos y prcticas de la educacin (para construir sentidos). Los docentes y el fortalecimiento de su protagonismo en el cambio educativo, para que ste se ajuste a las necesidades reales de los alumnos. La cultura de las escuelas, para que se conviertan en comunidades de aprendizaje y participacin. La gestin y flexibilizacin de los sistemas educativos, para ofrecer oportunidades de aprendizaje a lo largo de toda la vida. La responsabilidad social por la educacin, para generar compromisos.
3.
4.
5.
Junto con estos cinco focos, nuestra referencia para valorar la situacin latinoamericana en materia educativa sern los seis objetivos del Foro Mundial sobre Educacin (Dakar, 2000), por su concepcin integral de la educacin bsica, y por haber servido de marco de los
compromisos asumidos en la regin, esenciales para alcanzar la EPT en el ao 2015.
III.
QU ENTENDEMOS POR EDUCACIN BSICA? 5
Clarificaremos este concepto, pues en ocasiones se establece una equivalencia con la educacin primaria a partir de la formulacin de los Objetivos del Milenio, quiz porque stos tiene carcter universal y se consideran regiones del mundo (frica y Asia) donde ste es an un objetivo pendiente y prioritario, no siendo el caso en general de Amrica Latina. Desde la Conferencia Mundial de Jomtien (1990) se considera que las etapas educativas consideradas bsicas dependen del contexto: por ello, se plantean como objetivos el acceso generalizado a la educacin primaria o a cualquier nivel educativo considerado bsico, y la extensin del derecho a la educacin bsica y a la capacitacin a toda la poblacin: infantil, joven y adulta. Si nos limitamos a considerar las iniciativas que estn al alcance de la poltica educativa, convendremos en que es preciso hacer un enorme esfuerzo conscien-
te, sostenido y masivo de democracia para superar los determinismos de las lgicas del mercado y la sociedad global. Es imprescindible facilitar el empoderamiento de los grupos en riesgo reduciendo su vulnerabilidad a travs de un mnimo de 11 o 12 aos de exposicin sistemtica a los efectos de la educacin desde la primera infancia (al menos desde los 5 aos), y poner a su disposicin algunas vas de acceso a oportunidades educativas durante toda la vida adulta. En Amrica Latina son muchos y diversos los colectivos desaventajados o con acceso limitado a las oportunidades de aprendizaje, y algunos de ellos constituyen un alto porcentaje del conjunto de la poblacin: Desaventajados por factores socioculturales y econmicos: pobres, nias y mujeres, minoras culturales y tnicas, habitantes de pases en conflicto o en guerra (refugiados, desplazados, etc.), nios/as trabajadores/as, y habitantes de reas urbano-marginales, rurales o remotas. Discapacitados fsicos y psquicos. La educacin bsica, entendida como aquella que satisface las necesidades educativas elementales de todos ha sido definida de muy diversas maneras6
Parte de estas consideraciones sobre las dimensiones de la educacin bsica, se recogen en un estudio anterior. C. Vlaz de Medrano (2005b): Ms all de la universalizacin del acceso a la educacin bsica: educacin de calidad para todos y entre todos, en Entreculturas y Albon (2005: cap. 1). 6 Gloria Angulo (2001: 29-37) hace un anlisis comparado de la definicin de educacin bsica recogida en las polticas de cooperacin de los 11 principales pases donantes.
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pero, en conjunto, stas se suelen concretar considerando los siguientes aspectos: Las etapas o niveles educativos que ha de abarcar en cada regin/pas (preescolar, primaria, secundaria, formacin profesional, alfabetizacin, educacin de adultos y/o educacin superior); Los contextos y modalidades educativas contempladas (educacin formal y no formal; reglada y no reglada); El tipo de acciones facilitadoras de la universalizacin y calidad de la educacin bsica. Analizaremos brevemente las dos primeras dimensiones, para detenernos posteriormente en los aspectos ms cualitativos de la educacin, que son los que a nuestro juicio acaban convirtiendo en realidad o ilusin la oferta educativa disponible.
Educacin Inicial Cuando tiene carcter educativo, y no meramente asistencial, supone una oportunidad muy importante para sentar las bases del desarrollo cognitivo y social posterior, prevenir el fracaso escolar, y compensar las desventajas que presentan los nios y nias de entornos desfavorecidos. Es una etapa fundamental en un sistema educativo basado en el principio de equidad. Esta tesis, que conserva toda su fuerza en los pases y contextos desarrollados, no puede sino enfatizarse en el caso de pases en desarrollo.
Educacin Primaria Es una etapa incuestionable por sus efectos sobre el desarrollo personal y social, pues en ella se concentran muchos aprendizajes instrumentales (lectoescritura, clculo y resolucin de problemas) y actitudinales (valores, actitudes y normas) bsicos. Quiz por ello, los avances ms significativos de las polticas nacionales se han concentrado en esta etapa.
III.1.
Etapas o niveles educativos considerados bsicos
Las distintas etapas o niveles educativos tienen repercusiones diferentes, pero complementarias, en la reduccin de la pobreza y en el desarrollo humano. En el captulo 2 de este Informe se realiza un anlisis de la situacin de cada etapa en los pases de Amrica Latina, pero antes justificaremos el carcter bsico de las enseanzas de cada una de ellas con carcter general.
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Educacin Secundaria y formacin profesional bsica Proporcionan el capital educativo mnimo para tener buenas oportunidades de salir de la pobreza o para no ingresar en ella. Es en el 2 ciclo de secundaria en el que puede situarse una oferta de inicia-
cin profesional bsica para acceder al empleo poco cualificado, mientras que la finalizacin de la etapa supone la posibilidad de acceder a la formacin acadmica o a la capacitacin profesional en los ciclos tcnicos de la educacin postsecundaria no universitaria, que son los que ofrecen oportunidades de acceso a un empleo cualificado, no sumergido y estable.
La educacin bsica de las personas adultas Es preciso entender la educacin bsica de adultos en un sentido amplio, como un proceso que va mucho ms all de la alfabetizacin (saber leer, escribir y calcular) para contemplar las necesidades bsicas de aprendizaje de los jvenes y adultos con el fin de que puedan superar la exclusin. Aunque se han hecho esfuerzos considerables, la educacin bsica de adultos no ha sido una prioridad en las ltimas reformas educativas de la regin, ms centrada en los nios y en el sistema educativo formal, pero an subsisten altas tasas de analfabetismo. Esta posicin ignora que la familia y la comunidad son entornos fundamentales de aprendizaje. Hay que sealar que la Educacin Superior no suele considerarse parte de la educacin bsica, ni est entre los Objetivos del Milenio, cuestionndose su inclusin entre las prioridades de la cooperacin al desarrollo al no conside-
rarse una forma prioritaria de lucha contra la pobreza. Pero habiendo argumentos contundentes para ello, no podemos olvidar que como parte de un sistema global cumple unas funciones decisivas: entre otras, la formacin inicial y permanente de futuros profesores y gestores escolares competentes, y la generacin de conocimiento especializado y contextualizado en materia educativa a travs de la investigacin aplicada. Podra ser objeto de acciones complementarias de la cooperacin, siempre que reforzaran el logro de la EPT.
III.2.
Una prioridad: el eslabonamiento de las etapas del sistema educativo
La interdependencia de las etapas y ciclos educativos recomienda un planteamiento sistmico de la poltica educativa de cada pas y de la estrategia de la cooperacin espaola. Si partimos del principio de que el desarrollo de los nios no es slo una cuestin de maduracin, sino que es promovido por la educacin, el acceso a la primaria sin ninguna escolarizacin previa implica retraso en los aprendizajes posteriores. Asimismo, una educacin primaria sin calidad, provoca absentismo, fracaso escolar y finalmente la exclusin del alumno de la educacin formal. Tambin impide el acceso a la Educacin Secundaria, que como venimos afirmando es la etapa que permite salir del pelotn de la exclusin, de ese grupo del que el
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sistema puede prescindir por no estar preparado para engancharse al sistema productivo. A su vez, la ausencia de una oferta suficiente, obligatoria y gratuita de Educacin Secundaria ejerce tambin un efecto disuasorio para la finalizacin de la primaria. Sobre todo si la Educacin Primaria est devaluada socialmente por su falta de calidad. Aunque no disponemos de estudios que lo confirmen, parece lgico pensar que la mera disponibilidad de una oferta suficiente de Educacin Secundaria en un pas en desarrollo es por s misma un factor que puede llevar a muchos nios y nias y a sus familias a esforzarse, si les es posible, en completar la primaria. Es decir, que la existencia de una oferta de secundaria accesible permitira crear expectativas individuales y sociales que funcionaran como incentivo estratgico adicional para completar la primaria (Vlaz de Medrano, 2005b). En el sistema educativo, como en todo sistema, los elementos estn interrelacionados y su funcin es acompaar el desarrollo y la insercin social de la persona en cada etapa de su vida. Tambin por ello, an no siendo la Educacin Superior un tramo de intervencin prioritaria para conseguir los objetivos de la EPT, es importante mantener la cooperacin en este mbito con instrumentos distintos al alivio o la conversin de la deuda, aunque sin duda despus de acometer profundos cambios de rumbo
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en las prcticas que ha venido teniendo la cooperacin espaola en este tramo, demasiado centrada en la movilidad de estudiantes y profesores mediante becas. Reafirmndonos en la importancia de un sistema universitario equitativo y de calidad, es importante identificar las polticas educativas y las prcticas de cooperacin de nuestras universidades que podran redundar en el fortalecimiento de las universidades latinoamericanas y, por tanto, en el desarrollo de sus pases. En el marco prioritario de la cooperacin que nos ocupa (alcanzar la EPT en la regin para el ao 2015), podran impulsarse medidas centradas en aquellas instituciones de Educacin Superior pblicas o sin nimo de lucro, al cargo de la formacin inicial y permanente de profesores y gestores escolares. A su vez, esto debera hacerse fortaleciendo a las universidades pblicas latinoamericanas que ofrecen posibilidades de formacin a las clases ms desfavorecidas del pas (por tanto no sera suficiente considerar su carcter pblico).
IV.
UNA MIRADA A DOS INDICADORES CLSICOS: INVERSIN EN EDUCACIN Y ESPERANZA DE VIDA ESCOLAR
El progreso en educacin implica jerarquizar los cambios educativos segn su impacto en los aprendizajes de los alumnos (lo que permitir reorientar la inversin en educacin para optimizar recursos), es decir, conseguir efi-
GRFICO 1. habitante
Amrica Latina (18 pases): evolucin del gasto pblico en educacin por (En dlares de 1997)
Corresponde al promedio simple de 16 pases, excluidos Bolivia y El Salvador.
Fuente: CEPAL, Divisin de Desarrollo Social, base de datos sobre gasto social (CEPAL/UNESCO, 2005).
cacia y eficiencia. Pero esto no es suficiente. Es necesario un compromiso de los gobiernos por elevar la inversin pblica en educacin bsica, tanto en trminos absolutos como en porcentaje del PIB , y mejorar y aumentar otras fuentes de recursos (privados o externos) (CEPAL/UNESCO, 2005). Antes de pasar a un anlisis en profundidad por etapas y modalidades educa-
tivas, presentaremos una perspectiva general, al menos en lo que respecta a indicadores ms tradicionales. La inversin pblica en educacin ha crecido en la regin de manera ininterrumpida en las dos ltimas dcadas. Los pases han hecho enormes esfuerzos para avanzar en logros educativos y mejorar la calidad del sistema (grfico 1).
17
Los datos del Proyecto Regional de Indicadores Educativos revelaban en 2002 que al menos 15 pases de la regin invertan entre un 12 y un 22% del gasto pblico total en educacin (UNESCO/OREALC, 2002b: 65). En el total regional, ese incremento relativo fue de alrededor del 1,1% del PIB en los aos noventa (en promedio simple, del 3,0 en 1990 al 4,1 del PIB en 1999), habiendo pases que aumentaron su inversin superando el promedio del 5,5% del PIB que invierten los pases de la OCDE. En prcticamente ninguno de los pases fue inferior al 5%, y once pases invierten entre el 5 y ms del 7% del PIB en este sector. En conjunto, los pases de Amrica Latina y el Caribe destinan un promedio aproximado del 4% del PIB bruto a educacin. Este incremento es alto si se compara con la inversin en salud, pero es claramente insuficiente si se compara con lo requerido para alcanzar los logros y niveles educativos suficientes para incidir enrgicamente sobre la equidad en el acceso y en los saltos en competitividad por disponer de recursos humanos ms capacitados (CEPAL/UNESCO, 2005: 18). Segn cifras del Banco Mundial (tabla 1), en 2002-2003 el porcentaje de inversin pblica en educacin sobre el total del gasto pblico presenta unas diferencias entre pases del 7,7 al 24,3%, siendo ms alto en Mxico, Per, El Salvador, Costa Rica (superior al 20%), y menor en Ecuador, Panam o Paraguay (inferior al 10%).
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Cuando estn disponibles, sealamos entre parntesis las tasas del porcentaje de inversin pblica en educacin sobre el total en el ao 1999 (UNESCO, 2003) para disponer de una estimacin de los movimientos del gasto en tres aos. En casi todos los pases ha aumentado considerablemente, con excepcin de Argentina, Colombia, Ecuador y, muy especialmente ha decrecido en Bolivia (con una variacin de 4,7). Observamos cmo en casi todos los pases (tabla 1) la mayor inversin pblica por alumno se realiza en el nivel terciario (especialmente en Brasil, Costa Rica y Nicaragua, superior al 50%). Esta informacin es relevante, si se considera que la inversin en educacin resulta ser una variable significativa (al 95%) para explicar las tasas de asistencia a la primaria y la secundaria, pero no al nivel superior (CEPAL/UNESCO, 2005). En Educacin Primaria, los pases con menor inversin por alumno (por debajo del 10% del total), son R. Dominicana, Ecuador, Guatemala, Nicaragua y Per, y en Secundaria; R. Dominicana, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Nicaragua y Per. Dado que en estos pases exceptuando Ecuador el porcentaje de la inversin pblica en educacin sobre el total del gasto pblico es superior al 20%, parece que es efectivamente en la Educacin Terciaria donde se concentra mayor proporcin de la inversin. Pese al mayor coste por alumno de la Educacin Terciaria, esta situacin expresa la inequidad que persiste en la distribu-
TABLA
1.
Inversin pblica en educacin en Amrica Latina (2002-2003) * INVERSIN PBLICA POR ALUMNO Primaria Secundaria Terciaria 12,4 15,8 17,8 15,5 12,8 44 11,3 10,9 58,6 15,8 15,6 17,7 15,9 17,9 30,4 16,2 22,9 50,6 32,3 40,9 90 8,9 3,5 3 6,3 10 9,4 10,7 6,7 3,6 13,8 18,4 35 8,9 5,2 62,4 10,4 15,9 32,7 13 15,4 47,1 7 9,2 21,3 11 10,9 22,5 14,4 18,4 36,4 INVERSIN PBLICA EN EDUCACIN (sobre el total del gasto pblico) 13,7 (13,3) 19,7 (24,4) 12,0 (12,3) 18,7 (17) 15,6 (16,9) 22,4 18,7 (13,7) 12,4 8,0 (9,7) 20,0 (13,4) (17,2) 24,3 (22,6) 15,0 7,7 9,7 (8,8) 23,5 (21,1) 12,8
Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Cuba R. Dominicana Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Uruguay Venezuela Mundial
* Inversin pblica por alumno: gasto pblico en educacin dividido por el nmero de alumnos del nivel correspondiente, como porcentaje del PIB per cpita. Inversin pblica en educacin: porcentaje del total del gasto pblico. Fuentes: Tasas 2002-2003: Banco Mundial. World Development Indicators 2005. Tasas de inversin pblica en educacin correspondientes al ao 1999: UNESCO, 2003.
cin del gasto, habida cuenta de que a este tercer nivel asiste en mayor medida la poblacin con ms recursos. El problema de los recursos disponibles es que aquellos pases que deben avanzar ms rpido en equidad y calidad educativa tienen peores situaciones de
partida, dado que en trminos absolutos invierten menos porque sus PIB son ms bajos y no pueden disponer recursos adicionales. Por otra parte, en casi todos los pases de la regin el gasto en personal representa entre el 70 y el 90% de la inversin pblica en educacin, y entre un 90 y un 95% del total de gasto
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pblico en educacin se destina a gastos corrientes. El remanente lo consumen prcticamente los gastos de infraestructura y equipamiento bsico, por lo que se necesita financiacin adicional para acometer las medidas para la mejora de la calidad de la educacin bsica (ob. cit., 2005: 20). Sin duda el mayor o menor crecimiento demogrfico es un factor a considerar con relacin a la inversin. Segn CEPAL/UNESCO (2005: 21 y 22), la mayor parte de los pases de la regin est viviendo su segunda transicin demogrfica, lo que implica una disminucin del peso relativo de nios y jvenes en la poblacin total, dando lugar al llamado bono demogrfico para la educacin. Esto supondra una situacin favorable en la pirmide de edades para aumentar la inversin social en la educacin. Esta situacin debe aprovecharse, aunque sera necesario destinar ms recursos a la educacin de adultos. Segn este mismo organismo, basndose en estimaciones de CELADE, los pases con un bono demogrfico ms extenso en el tiempo (Paraguay, Guatemala, Bolivia, Nicaragua, Honduras, El Salvador, Argentina, Per y Ecuador, en los que el bono llegara al menos hasta el ao 2030) son tambin los que tienen ms rezagos educativos y ms deben avanzar en las metas de la EPT con calidad (el bono de Costa Rica, Chile y Cuba llega justo hasta el ao 2015, ao de cumplimiento de los objetivos del milenio). En consecuencia, capitalizar este bono demogrfico para beneficio de mayores
20
esfuerzos en educacin requiere intervenir a tiempo. La inversin privada en educacin vara mucho entre pases de la regin. En el ao 2000, mientras que en Chile alcanza el 3,3, en Uruguay slo representaba el 0,1 y en Mxico el 0,2. As, mientras que el promedio regional (incluyendo el Caribe) de la inversin pblica en educacin como porcentaje del PIB, se ubica ligeramente por debajo de los pases de la OCDE, la inversin privada supera en muchos pases al de la mayora de la OCDE. Dado que el aporte de las familias (en libros, transporte, uniforme, pago de matrculas e incluso, en el medio escolar, recursos para construccin de escuelas, almuerzos escolares, etc.), constituye la mayor parte del gasto privado en educacin, es preciso considerar su impacto en trminos de inequidad en el acceso y permanencia en el sistema para los ms pobres (CEPAL/UNESCO, 2005: 51). Por su parte, la esperanza de vida escolar es un indicador, tanto del capital educativo que recibir un nio/a a lo largo de su vida, como del nivel de desarrollo global de un sistema educativo. Hay al menos dos maneras de calcularlo: Estimando el nmero de aos que estar en el sistema educativo un nio/a en edad de entrar a la educacin obligatoria, incluyendo los aos de repeticin y la Educacin Terciaria. Teniendo en cuenta que no es lo mismo el nmero de grados cursados que el nmero de aos que se ha permanecido
TABLA
2.
Aos de escolaridad obligatoria y nivel de cumplimiento Escolaridad obligatoria 10 10 10 10 9 9 9 9 8 8 8 8 6 6 6 Poblacin de 15 a 24 aos 6 o ms aos 10 o ms aos de escolaridad (%) de escolaridad (%) 97 54 97 47 89 40 72 32 75 41 87 32 92 31 68 30 96 61 75 43 82 31 59 21 93 46 83 31 69 16
Pas Argentina Uruguay Venezuela R. Dominicana Colombia Costa Rica Mxico El Salvador Chile Bolivia Paraguay Brasil Panam Nicaragua Honduras
Fuente: Elaboracin propia a partir de UNESCO/OREALC (2002b): Informe regional: Panorama Educativo de las Amricas. Proyecto Regional de Indicadores Educativos (PRIE).
escolarizado, la comparabilidad entre pases y a lo largo del tiempo se ve afectada por las diferencias en la extensin de la educacin obligatoria, del curso escolar, as como por los cambios en las polticas sobre promocin automtica o repeticin de cada pas (as lo ha sealado recientemente el Banco Mundial, 2005a). Tambin puede calcularse analizando el nmero de aos de escolaridad que ha disfrutado la poblacin joven (de 14 a 24 aos de edad). Estas son las tasas que manejaremos en el informe, por considerarlas una mayor aproximacin a la situacin real (tabla 2).
En el caso de la esperanza de vida escolar, las estadsticas pueden adolecer sin duda de limitaciones o sesgos comunes a otros indicadores, como especificaremos ms adelante, y desde luego varan en funcin de la edad de comienzo de la escolarizacin obligatoria, que no es igual en todos los pases (a los 3-4 aos en Costa Rica, El Salvador, Mxico y Panam, y a los 5 en Argentina, Colombia, R. Dominicana y Venezuela). La tabla 2 muestra la brecha del sistema tanto en Primaria (cobertura alta pero no total en general, con altos ndices de abandono, especialmente en Brasil, El
21
Salvador, Honduras y Repblica Dominicana), como en Secundaria, donde el problema ya no es slo de permanencia sino la falta de acceso de amplias capas de la poblacin. Aunque Argentina, Uruguay, R. Dominicana y Venezuela exigen cursar diez aos de estudios, slo Argentina y Uruguay han logrado que cerca de la mitad de su poblacin joven alcance esta exigencia. Ninguno de los pases que exige diez aos de escolaridad como mnimo ha logrado universalizar esos aos de escolaridad. En otros pases latinoamericanos la obligatoriedad oscila entre 8 y 9 aos de estudios, pero tampoco su cumplimiento es una realidad. Panam, Nicaragua y Honduras ni siquiera han logrado establecer la Secundaria como etapa obligatoria. Las deficiencias educativas provocan que alrededor de 41 millones de latinoamericanos con ms de 15 aos sean analfabetos cerca de un 13% de la poblacin con gran heterogeneidad entre pases, zonas y grupos de ingresos. En trminos de acceso educativo, y en el marco de los pronunciamientos de la UNESCO, no debemos excluir tampoco
a la poblacin con ms de 15 aos de edad que son analfabetos funcionales y que tanto en trminos de desarrollo de competencias bsicas, como de fomento de la ciudadana constituyen un desafo para las propuestas educativas. La CEPAL seal hace ya casi una dcada que se requieren entre 11 y 12 aos de educacin formal para contar con claras posibilidades de salir de la pobreza o de no caer en ella por acceder al subempleo o al empleo mal remunerado, y parece que Amrica Latina va logrando muy despacio estas metas. En este indicador de inclusin queda mucho por hacer (recordemos que el promedio histrico de escolarizacin de los adultos de la regin es de 8 aos). Este mismo organismo recuerda que el adulto latinoamericano medio ubicado entre el 10% ms rico, cuenta con 7 aos ms de educacin que un adulto situado entre el 30% ms pobre (CEPAL/UNESCO, 2005), lo que adems repercute con mucha fuerza en la equidad de la generacin siguiente por la influencia del nivel educativo de los padres en la escolaridad de los hijos.
22
2.
ACCESO UNIVERSAL Y EQUITATIVO A LA EDUCACIN BSICA
A pesar de que las dos ltimas dcadas especialmente la dcada de los noventa haya sido en casi todos los pases de la regin un perodo de estagnacin econmica, los sistemas educativos han crecido de forma significativa. Sin embargo, aunque la posibilidad de escolarizarse y la participacin real definen el porcentaje de la poblacin con acceso a los aprendizajes bsicos, estos indicadores no garantizan que los alumnos estn aprendiendo ni que se mantengan en el sistema educativo. Tasas altas de escolarizacin pueden ir acompaadas de bajos niveles de finalizacin de los grados como hemos observado. De hecho, las tasas de repeticin y abandono han empeorado entre los sectores menos favorecidos, lo que es un signo de la continuidad o tal vez de la agudizacin de las dinmicas de inequidad entre los grupos sociales de Latinoamrica, siendo la regin con tasas de inequidad ms altas del mundo (CEPAL/UNESCO, 2005). Los datos sobre escolarizacin que manejaremos (tabla 1) han sido proporcionados a la UNESCO por la Administracin educativa de los pases, y los hemos recogido del World Development Indicators 2005 (Banco Mundial, 2005a). Este tipo de tasas son tiles para valorar la cobertura del sistema, pero como reconoce el propio Banco Mundial tienen limitaciones, que comparten tambin otros indicadores cuantitativos manejados en este informe. Se basan en datos recogidos generalmente a principio del curso escolar mediante en-
cuestas, por lo que no reflejan las tasas de asistencia y abandono durante el curso. Por otra parte, la direccin de las escuelas puede abultar las cifras, ya que generalmente el nmero de profesores asignados y retribuidos por el Estado depende del nmero de alumnos matriculados. Hay una debilidad adicional, generada por la variacin entre pases de la duracin de la Primaria. A menor duracin las tasas de matrcula aumentan y viceversa (en parte por el abandono), lo que repercute en el promedio mundial. Al observar los datos sobre escolarizacin tambin es importante considerar las tasas de repeticin muy altas en algunos pases lo que aumenta las tasas de matrcula. La tasa bruta de escolarizacin indica la capacidad de cada nivel del sistema educativo, pero una vez ms, altas tasas no indican necesariamente un sistema educativo con xito. Por su parte, las tasas netas permiten saber ms ajustadamente la cobertura del sistema y su eficiencia interna, ya que no contabilizan al alumnado que no estn en el nivel de acuerdo a la edad oficial para estarlo. Pero ello no resuelve completamente el posible sesgo, ya que hay nios que no repiten, sino que entran temprana o tardamente en un curso (matrculas vivas). La diferencia entre la tasa bruta y neta muestra la incidencia de la escolarizacin por debajo y por encima de la edad oficial. Es importante notar que ninguna de las dos tasas (bruta y neta) captan completamente el grado de equidad en el acceso. Por ejemplo, es posible que las reas ru23
TABLA
1.
Tasas de escolarizacin bsica en Amrica Latina (2002-2003) por pases *

TASA BRUTA DE ESCOLARIZACIN Preprimaria Primaria 120 (120) 115 (116) 148 (155) 100 (103) 110 (112) 108 (101) 98 (102) 124 (124) 117 (115) 113 (109) 106 (102) 106 (106) 110 (113) 108 (104) 112 (112) 112 (113) 120 (127) 108 (109) 104 (102) 103 123 94 112 103 Secundaria 100 (97) 86 (80) 108 (108) 89 (85) 71 (70) 56 (60) 93 (85) 59 (59) 59 (57) 59 () 43 (37) () 76 (75) 61 (54) 71 (69) 64 (60) 89 (86) 101 (98) 70 (59) 71 87 46 74 63 TASA NETA DE ESCOLARIZACIN (% de nios escolarizados a la edad oficial, con respecto al nmero de nios de esa edad en la poblacin) Preprimaria Primaria 60 (57) 36 (34) 52 (46) 33 (40) 33 (32) 67 (56) 99 (93) 32 (33) 60 (54) 41 () 41 (33) () 67 (69) 26 (26) 49 (38) 27 (60) 58 (59) 45 (43) 46 (44) 94 (100) 95 (97) 97 (97) 86 (89) 87 (89) 90 (61) 93 (97) 92 (93) 100 (99) 90 () 87 (84) 87 (88) 99 (99) 85 (81) 100 (100) 92 (92) 100 (100) 90 (90) 91 (88) 87 95 77 93 86 Secundaria 81 (79) 71 (68) 72 (71) 79 (75) 54 (57) 50 (49) 86 (82) 36 (40) 50 (48) 49 () 30 (26) () 60 (60) 39 (36) 63 (62) 50 (47) 69 (65) 72 (70) 59 (50) 64
Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Cuba R. Dominicana Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Uruguay Venezuela Mundo Latinoamrica y Caribe Renta baja (mundial) Renta media (mundial) Renta media y baja (mundial)
61 (60) 47 (46) 67 (63) 49 (77) 37 (37) 115 (87) 115 (109) 34 (38) 74 (69) 49 (44) 27 (51) 21 (21) 76 (77) 28 (27) 56 (47) 30 () 60 (64) 63 (63) 53 (48) 36 61 21 40 31
* Preprimaria: etapa inicial de la educacin formal, anterior a la Primaria. Tasa bruta de escolarizacin: es la proporcin de escolarizacin total con respecto a la edad, para la poblacin del grupo de edad que oficialmente se corresponde con un nivel educativo determinado. Tasa neta: es el porcentaje de nios/as de la edad escolar oficial (definida en cada pas) matriculados en la escuela, con respecto a la poblacin de la edad escolar correspondiente basada en el ISCED97. Fuente: Elaboracin propia a partir de UNESCO Institute for Statistics (en Banco Mundial, World Development Indicators 2005). Tasa neta Preprimaria en UNESCO Global Education Digest (2005). Tasas entre parntesis: Compendio Mundial de la Educacin. UNESCO (2003).
24
Acceso universal y equitativo a la educacin bsica
rales todava no tengan buen acceso a la educacin, aunque la tasa nacional de matrcula se site por encima de 100 (UNESCO, 2003). Asimismo, observaremos tasas brutas por encima del 100% (tabla 3), que pueden indicar que hay nios fuera de los rangos de edad oficial matriculados en esos niveles escolares. En el Compendio Mundial de la Educacin, el Instituto de Estadstica de la UNESCO (2003) ofrece unas tasas netas (muchas de ellas estimadas) que muestran algunas diferencias con las de UNESCO/Banco Mundial (2005), que proceden de datos proporcionados por los pases. Hemos incorporado dichas tasas entre parntesis y corresponden al periodo 2000/2001 (tabla 1). Debemos hacer notar las diferencias observadas en las tasas netas de escolarizacin en el periodo 2000-2003, que pueden deberse tanto a los cambios educativos o poblacionales ocurridos en el periodo en los pases, como a las fuentes manejadas (nacionales o estimaciones de la UNESCO). En las pginas siguientes analizaremos la situacin de cada etapa educativa con respecto a estos y otros indicadores, por pases y en conjunto.
tiene efectos muy significativos en el desarrollo de las capacidades generales de los nios/as, y, por ello, en el xito de los aprendizajes en las etapas ulteriores del sistema educativo. Si entendemos la equidad en sus tres dimensiones acceso, permanencia y logros educativos la educacin temprana de la infancia no slo constituye un derecho sino una oportunidad. Esto es especialmente cierto en situaciones de pobreza y desventaja sociocultural crticas, donde los nios ms pequeos tienen en general menos oportunidades para adquirir en su entorno familiar el desarrollo cognitivo y la socializacin primaria necesarios, que si no se estimulan en la escuela inicial con una educacin de calidad les colocan en desventaja en los aprendizajes posteriores. La Educacin Inicial es una etapa educativa con perfiles muy variados entre pases, por lo que en general no existen indicadores y datos fiables y homogneos, ms all de las tasas de asistencia al primer nivel de la etapa incluido en el sistema educativo formal.
I.1.
Ordenacin de la etapa
I.
EDUCACIN INICIAL
Adems de ser un derecho incuestionable, la educacin de la primera infancia
La Educacin Inicial no fue regulada en la mayora de los pases de la regin hasta la segunda mitad del siglo XX, y hasta la dcada de los noventa no se plante en algunos pases (Argentina, Colombia, Costa Rica, R. Dominicana, El Salvador, Panam y Venezuela) la obligatoriedad del ciclo superior de esta
25
TABLA
2.
Ordenacin de la educacin inicial en Amrica Latina

Normativa Obligatoriedad vigente (fecha) 1993 ltimo ao (5 aos) 1994 No, aunque se prev la obligatoriedad del 2 ciclo (5 y 6 aos) 1996 No obligatoria 1971 y 1990 No obligatoria 1994 ltimo ao (5 aos) Dependencia administrativa Provincial, municipal (algunas privadas) Currculo y gestin 2 ciclo (MECD). Gestin 1 ciclo Ministerio de Presidencia. Estados y municipios. Municipios, con subvenciones del Estado. Diversas: MEC, Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, o Departamento de Bienestar Social de cada distrito. Ministerio de Educacin Pblica. Ministerio de Educacin. Diversas: sector pblico, privado o semiprivado. MECD. Actualmente en proceso de descentralizacin a los municipios.
Argentina Bolivia
Brasil Chile Colombia
Costa Rica Cuba R. Dominicana Ecuador
1975 y 1997 1980, 1981 y 1984 1997 1983 y 2001
Obligatoria de 0 a 6 aos No obligatoria ltimo ao (5 aos) No obligatoria (el nuevo Proyecto de Ley contempla la obligatoriedad del ltimo ao) Obligatoria de 4 a 6 aos No obligatoria No obligatoria
El Salvador Guatemala Honduras
1996 1991 y 2000 1966, 1994 y 2000 1993 y 2002 1993 1995 1990 y 1998
Mxico Nicaragua Panam Paraguay
Obligatoria de 3 a 5 aos No obligatoria Obligatoria de 4 y 5 aos No obligatoria
Per
1982 y 1983
Uruguay
1986 y 1997
Venezuela
1986, 1989 y 2000
No obligatoria. En consulta obligatoria de 3 a 6 aos. No obligatoria (obligatoriedad en 4 y 5 aos en proceso experimental y de aprobacin). ltimo ao (5 aos). Se prev la obligatoriedad de toda la etapa.
Ministerio de Educacin, con gerencias zonales (oriental, occidental y central). Ministerio de Educacin. Ministerio de Educacin, Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, o Junta de Bienestar Social. Estados y sector privado con autorizacin. Ministerio de Educacin. Accin conjunta Ministerios de Educacin y Culto, Salud Pblica y Bienestar Social.
Descentralizada. Estado (currculo) y gestin nacional, estatal, municipal, autnoma o privada.
Fuente: Elaboracin propia a partir de OEI (2000): Panorama y perspectivas de la Educacin Inicial en Iberoamrica. X Conferencia Iberoamericana de Educacin. Panam, 2000. www.oei.org/observatorio.
26
etapa (3/4-6 aos) o del ltimo curso (5 aos). Tambin durante esta dcada las tasas del nivel inicial y la educacin universitaria fueron las que ms crecieron en casi todos los sistemas educativos, especialmente en los pases que partan de condiciones menos favorables. El caso ms destacable es Honduras, que pas de una tasa de asistencia a los 5 aos del 18% en 1990, al 49% en 2001. Sin embargo, aunque ha crecido la escolarizacin en la Educacin Inicial, tambin ha crecido mucho la poblacin, por lo que el aumento de las tasas en algunos pases no ha sido tan significativo como era de esperar. El problema es que en general la tasa de cobertura pblica es muy baja, se concentra en el ciclo 4-6 aos o en el ltimo ao (5 aos) y en las zonas urbanas y estratos socioeconmicos medios y altos. Por otra parte, comparte con la Primaria la escasez de docentes preparados, infraestructuras, recursos e indicadores de calidad evaluables. En la mayora de los pases, la Educacin Inicial ha pasado en las dos ltimas dcadas de un modelo meramente asistencial, a otro de carcter educativo con sentido en s mismo y centrado en el desarrollo de las capacidades generales de los nios y nias, pero en algunos se mantiene an el carcter asistencial y propedutico con respecto a Primaria. Especialmente en los primeros niveles o ciclos de la etapa (0-4 aos), predomina la financiacin y gestin privadas, y las
disparidades entre la oferta en zonas rurales y urbanas. Gran parte de la oferta se realiza en el marco del sistema no formal. Tan slo en 8 pases: Argentina, Colombia, Costa Rica, Mxico, R. Dominicana, Panam y Venezuela es obligatorio algn nivel o ciclo de la etapa, estando en periodo de aprobacin en Bolivia, Ecuador, Per y Uruguay o extensin, Venezuela, de la obligatoriedad (tabla 2). Incluso los pases en los que es obligatorio algn nivel o ciclo de la etapa presentan grandes diferencias entre s en cuanto a equidad en el acceso. En la actualidad existe una oferta muy variada tanto formal como no formal diseada, ofertada, gestionada y financiada por mltiples administraciones y agentes educativos pblicos y privados (tabla 2). Sobre este nivel del sistema educativo convergen mltiples miradas y demandas, existe escaso desarrollo de polticas intersectoriales y se aprecian problemas de articulacin y concertacin de acciones. Hay que optimizar esfuerzos, dar coherencia y coordinacin a las acciones y comprometer a la sociedad (OEI, 2000).
I.2.
Cobertura
En Educacin Inicial las diferencias entre pases de la regin son el rasgo ms destacado (tabla 1), con un rango de variacin en las tasas netas del 26 al 100%. De los 19 pases, 11 presentan tasas inferiores al 50% de la escolarizacin y 6 inferiores al 40%.
27
Slo 7 pases (Argentina, Brasil, Costa Rica, Cuba, Ecuador, Mxico y Per) tienen tasas de participacin superiores al 50% (y de ellos slo en Argentina y Costa Rica vena siendo obligatorio algn nivel desde los aos noventa). Destacan las bajas tasas de participacin (iguales o inferiores al 36%) en Nicaragua (26%), Paraguay (27%), R. Dominicana (32%), Colombia (33%), Bolivia (36%) y Chile. Tomando en cuenta adems otros indicadores sociales manejados por la OEI (2004), en el ao 2000 los pases con mayor brecha social o inequidad en el acceso a esta etapa eran, por este orden, Guatemala, Bolivia y Honduras. Segn la misma fuente, en el resto de los pases con excepcin de Uruguay, Paraguay, Per y, muy especialmente Cuba y Costa Rica la inequidad en el acceso a esta etapa es muy alta, siendo del doble o ms la probabilidad de que nios/as de familias con capital social y cultural bajo no asistieran al nivel inicial. En el medio rural la inequidad en el acceso es an muy alta en todos los pases. La brecha geogrfica es especialmente acusada, por este orden, en Chile (las tasas netas en el medio rural son de un 31% menos), El Salvador (un 26,9% menos), Guatemala (un 23,9%), Brasil (un 21,8%), Nicaragua (un 21,5%), Bolivia (un 20,2%) y Per (un 14,9%) (IIPEUNESCO/OEI, 2001). Con todo, los sistemas educativos latinoamericanos han venido realizando esfuerzos considerables en la oferta de Educacin Inicial, especialmente en el
28
ciclo superior. Pero pese a los avances producidos, queda mucho por hacer para ampliar la cobertura con plena calidad y equidad. Es cada vez ms apremiante extender una oferta de calidad en esta etapa a todos los nios y nias, incentivando y apoyando especialmente a las familias ms desaventajadas para que puedan y sepan escolarizar a sus hijos e hijas.
I.3.
Desafos de la Educacin Inicial en Amrica Latina
La situacin general de la etapa en la regin muestra bajas tasas de cobertura, un alto grado de inequidad en el acceso, y una gran disparidad entre pases en la obligatoriedad, la gestin y la funcin educativa o asistencial de esta etapa. Cualquier poltica social que pretenda conseguir y consolidar la equidad y la cohesin social, ha de apostar por la universalizacin de la Educacin Inicial, al menos de los 3 a los 6 aos. Esto no es slo un derecho de todos los nios, sino una garanta de la igualdad de oportunidades para aprender en las etapas posteriores del sistema. Los nios y nias de familias latinoamericanas con recursos pueden acceder a la oferta privada en mayor medida (aunque eso no garantiza necesariamente la calidad), siendo los nios de sectores pobres, de reas rurales y de cultura indgena los que no tienen garantizado ese derecho, con lo que la brecha socioeducativa se ampla en muchos pases de la regin.
El riesgo de exclusin social de estas poblaciones sin duda comienza en esta etapa. Por consiguiente, el apoyo a la financiacin de una Educacin Inicial formal, pblica y gratuita de calidad en el segundo ciclo de la Educacin Inicial (3, 4 y 5 aos) en aquellos sitios donde est garantizada su sostenibilidad, debera ser una prioridad de la cooperacin espaola. El alivio y/o la conversin de la deuda externa encontrara en ello una de las estrategias ms eficaces para la erradicacin de la pobreza y el desarrollo humano, pues la deuda social con la educacin de la primera infancia es todava muy grande en Latinoamrica. Los acuerdos asumidos en la Convencin sobre los Derechos del Nio (1989), la Conferencia de Jomtien (EPT, 1990), el Foro de Dakar (2000) y en la Cumbre Mundial a Favor de la Infancia dan evidencia de la importancia de esta etapa. Desde la perspectiva regional, en la IX Conferencia Iberoamericana de Educacin, los ministros declararon su intencin de reforzar la Educacin Inicial para favorecer el mejor desempeo de los nios en grados posteriores y como factor de compensacin de desigualdades. En la X Cumbre celebrada en Panam (2000) 1 los gobiernos se comprometieron a realizar esfuerzos para que, a ms tardar en el ao 2015, todos los
1
nios y nias de Iberoamrica tengan acceso a una Educacin Inicial temprana, y a la Educacin Primaria gratuita y obligatoria, sustentada en los principios de no discriminacin, equidad, pertinencia, calidad y eficacia. Estas declaraciones y compromisos han sido ratificados y reforzados en cumbres posteriores. En la mayora de los pases de la regin, las polticas de extensin y mejora de la Educacin Inicial incorporan los elementos siguientes (OEI, 2002): Ampliacin de la cobertura, no slo horizontal sino vertical; consolidacin de la universalizacin en 4 y 5 aos; instalacin de la obligatoriedad en el corto plazo. Renovacin curricular (centrada en el desarrollo integral del nio, incorporando a la familia, la comunidad y los rasgos del contexto sociocultural). Anlisis y revisin de la formacin docente de grado, desde una perspectiva institucional y curricular. Renovacin de los modelos y estrategias formativas de los docentes, mediante el acercamiento a la prctica. Creacin de programas de capacitacin y actualizacin docente para el personal sin formacin profesional a cargo de nios.
Hay que destacar el informe de Evaluacin de la situacin actual de la Infancia y la Adolescencia en Iberoamrica, encomendado en la Cumbre de Panam a la CEPAL y a la Secretara de Cooperacin Iberoamericana (SECIB), que realizaron con la participacin de UNICEF, OEI, Fondo de Naciones Unidas para la Poblacin (FNUAP), Organizacin Iberoamericana de la Juventud (OIJ), Organizacin Internacional del Trabajo (OIT) y el Instituto Interamericano de Cooperacin para la Agricultura (IICA).
29
Fortalecimiento de las estrategias de trabajo con las familias y la comunidad. Avances en la definicin de polticas y acciones en torno a la educacin indgena. Bsqueda de dispositivos que garanticen las articulaciones intersectoriales en la atencin integral a la primera infancia (comits, consejos u otros). Generacin de sistemas fiables de informacin. Avance en la elaboracin de criterios e indicadores de calidad (cuantitativos y cualitativos) de la etapa, que den cuenta de su verdadero sentido y funciones. En la idea de apoyar los esfuerzos de los pases, y respondiendo al mandato de la Cumbre de Panam, la Organizacin de Estados Iberoamericanos (OEI) ha realizado un Plan de cooperacin para el fortalecimiento y la expansin de la Educacin Inicial en Iberoamrica, que fue presentado en las Conferencias Iberoamericanas de Ministros de Educacin (Valencia, 2001 y Mxico, 2002). Este Plan de cooperacin se estructura en torno a seis lneas de accin, que sern de utilidad para orientar la estrategia y los instrumentos de la cooperacin espaola con respecto a esta etapa en la regin: 1. Formacin de la conciencia social en torno a las necesidades de la infancia y a la importancia de la Educacin Inicial.
2. 3.
4.
5.
6.
Optimizacin de esfuerzos, coordinacin de las acciones. Fortalecimiento tcnico institucional de las unidades de gestin de las reas de Educacin Inicial o Infantil de los ministerios, para la ampliacin y el apoyo de la cobertura (disponer de informacin fiable, definicin de prioridades, estudios de factibilidad econmica y poltica; estudios de impacto; reasignacin de recursos de manera que se recojan los progresos parciales y se cumplan las metas). Apoyo y fortalecimiento pedaggico a los procesos de transformacin del subsistema de Educacin Inicial (reconocimiento e intercambio de prcticas escolares innovadoras, inclusivas y eficientes). Fortalecimiento de las ofertas de atencin integral a nios/as menores de 6 aos en contextos multiculturales y plurilingsticos. Refuerzo de la educacin intercultural (currculo, materiales y formacin docente). Apoyo a la mejora de la calidad de la oferta educativa en Educacin Inicial (atencin y refuerzo a todas las dimensiones e indicadores de calidad contrastados sobre Educacin Inicial).
A partir de las conclusiones derivadas de las estadsticas en esta etapa, y de estudios especficos como el de la OEI, ser posible concretar estrategias de cooperacin para reforzar las metas regionales y nacionales en Educacin Inicial.
30
II.
EDUCACIN PRIMARIA
Se trata de la etapa en la que se produce el aprendizaje de las tcnicas instrumentales bsicas (lectura, escritura y clculo), que no slo suponen el nivel bsico de alfabetizacin, sino las herramientas de acceso al resto de los aprendizajes. Asimismo, se consolida la socializacin primaria y se adquieren saberes, valores y actitudes fundamentales.
os en esta etapa (pudiendo haber nios matriculados por encima de la edad terica oficial de escolarizacin). En general, los avances en la regin han sido notables. Segn el Banco Mundial (EdStats), la participacin ha pasado de un promedio del 89% en 1990 al 94% en 2001, lo cual indica que se est cerca de la universalizacin aunque persisten grandes diferencias entre pases. Destaca especialmente el caso de la Repblica Dominicana, donde se ha incrementado en un 50% la escolarizacin en Primaria en el periodo 1990-2002, caso en el que slo estn otros 10 pases del mundo (UNSD, 2004). En el contexto de cada pas se observan diferencias entre las tasas netas de acceso en los contextos rural y urbano, entre los que la brecha sigue siendo muy grande, pero no apreciable en las tasas globales del pas aunque la escolarizacin sea del 100% (CEPAL/UNESCO, 2005). As, segn datos del IIPE-UNESCO, en el ao 2001 la inequidad en el acceso a esta etapa en el medio rural destaca, por este orden, El Salvador (un 10,5% menos de matrcula que en el medio urbano), Guatemala (un 8,5% menos), Nicaragua (un 7,5%) y Paraguay (un 7%). Estando en situacin deficitaria, la cobertura de la Primaria en el medio rural es comparativamente ms alta que la de Inicial y Secundaria. Esta informacin es completada por CEPAL/UNESCO (2005). Analizando las tasas brutas de escolarizacin de los ni31
II.1.
Cobertura escolar
Atenindonos a los datos ms recientes World Development Indicators 2005 en Educacin Primaria los pases con cobertura inferior al 90% (tasas netas) son Nicaragua, Chile, Colombia, Guatemala, Honduras y Nicaragua, y los ms prximos a la cobertura total, Ecuador, Per, Panam, Mxico, Brasil, Bolivia, Argentina y Cuba (tabla 1). En el periodo 2000-2003 se observa un cierto descenso en las tasas netas de escolarizacin de Argentina, Chile, Colombia y Cuba, as como un aumento significativo de las tasas en el resto de los pases. En esta misma lnea puede llamar la atencin que pases con niveles relativos de desarrollo inferiores y sistemas educativos con menos recursos presenten tasas iguales o ms altas de escolarizacin en esta etapa que otros con niveles superiores. Aparte de otros factores, en esto puede estar influyendo la edad a la que son escolarizados los ni-
os de 6 a 12 aos por gnero, condicin de pobreza y zona geogrfica se aprecian con claridad dos situaciones en la regin: En un mismo hbitat (rural o urbano) las brechas entre pobres y no pobres son las que marcan las diferencias ms significativas en las tasas. La inequidad de origen econmico es especialmente relevante, destacando en el caso de Bolivia, El Salvador, Guatemala y Honduras. La brecha de gnero no marca diferencias muy significativas, a excepcin de Brasil, Guatemala y Nicaragua. Ciertamente, la brecha de gnero en general es ms leve, habindose conseguido niveles bastante adecuados de equidad en el conjunto de la regin (UNESCO, 2003; CEPAL/UNESCO, 2005). Son sobre todo las condiciones de pobreza en algunos pases las que rebajan las tasas de escolarizacin en Primaria en un promedio de ms del 20%.
supervivencia en el 5 grado de Primaria, y la tasa de finalizacin de la etapa calculada a travs de la tasa bruta de acceso al ltimo curso (tabla 3). A juicio del Banco Mundial (2005), ambos indicadores (eficiencia en la retencin de los alumnos en Primaria y culminacin de la etapa) estiman el xito de un sistema educativo para ofrecer educacin a todos los alumnos, mantener el flujo de un grado a otro superior y, por ltimo, alcanzar un determinado nivel educativo. Por ello se emplean como indicadores de la evolucin de los compromisos sobre la EPT. La tasa bruta de escolarizacin en 1 grado indica el nivel general de acceso a Primaria, o tambin la capacidad del sistema educativo para proporcionar ese acceso. Una tasa baja refleja que muchos nios/as no ingresan en Primaria aunque haya una oferta suficiente de puestos escolares, siendo una etapa obligatoria en todos los pases. Dado que este indicador incluye a todos los nios y nias independientemente de su edad, las tasas superan a veces el 100%. Una vez escolarizados, los estudiantes no progresan por muchas razones, baja calidad de la educacin, desmotivacin, costes directos o indirectos de la escuela, etc. Asimismo, en grados superiores el progreso de los alumnos se puede dificultar por la disponibilidad de profesores, aulas y materiales. La proporcin de la cohorte que alcanza el 5 grado es en realidad una tasa de
II.2.
Eficiencia externa e interna de los sistemas educativos en Primaria
Complementando la informacin proporcionada por las tasas brutas y netas de escolarizacin, analizaremos el progreso en la eficiencia del sistema para retener a los nios y nias en la escuela, lo que se calcula generalmente utilizando dos tipos de indicadores: el grado de
32
TABLA
3.
Eficiencia de la educacin y culminacin de la Primaria por pases *

TASA BRUTA DE ESCOLARIZACIN (2002-2003) Hombres Mujeres 112 112 121 121 130 119 94 93 132 126 105 105 93 92 146 135 138 137 137 132 125 124 139 139 109 110 142 134 124 120 114 112 116 116 104 104 102 99 113 104 119 107 113 103 105 104 PROPORCIN DE LA COHORTE QUE ALCANZA EL 5 GRADO (2001-2002) Total Hombres Mujeres 91 91 95 83 85 84 100 100 100 67 66 73 90 90 93 97 98 98 65 74 73 74 75 67 71 62 67 64 66 67 90 90 91 54 62 67 92 89 91 78 76 78 86 86 86 90 87 90 81 87 63 93 80 66 92 81 TASA DE FINALIZACIN DE LA PRIMARIA (2003-2004) Total 103 101 112 104 88 94 94 93 100 89 66 79 99 75 98 93 102 92 90 71 95 84 Hombres 101 103 112 105 86 94 95 90 99 88 70 74 99 70 97 92 97 90 88 76 96 87 Mujeres 105 99 111 103 90 95 94 97 100 89 63 85 100 79 98 93 98 93 92 98,1 66 94 81
Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Cuba R. Dominicana Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Uruguay Venezuela Mundo Amrica Latina Renta baja (mundial) Renta media (mundial) Renta media y baja (mundial)
* Tasa bruta de escolarizacin en 1 grado: porcentaje de nuevos alumnos matriculados en 1 grado de Primaria con respecto a su edad, expresado como el porcentaje de la poblacin con edad oficial de entrar en Primaria. Proporcin de la cohorte que alcanza el 5 grado: porcentaje de nios/as escolarizados en 1 grado de Primaria que finalmente llega al 5 grado. Tasa de finalizacin de la Primaria: porcentaje de alumnos/as que completan el ltimo curso de Primaria. Se calcula restando al nmero total de alumnos en ese curso, el nmero de repetidores, y dividindolo por el total de alumnos en edad de graduacin oficial. Fuente: UNESCO Institute for Statistics (en Banco Mundial, World Development Indicators 2005). Fuente de las tasas de culminacin de la Primaria: Banco Mundial y UNESCO, o.c.
33
supervivencia, y se estima como la proporcin de la cohorte de alumnos que entraron en el 1 curso de Primaria que finalmente alcanza el 5 grado. Mide la capacidad de retencin y la eficiencia interna del sistema. Una tasa de supervivencia prxima al 100% indica un bajo nivel de abandono escolar. Las tasas de supervivencia se estiman generalmente a partir de datos sobre matrcula y repeticin por curso durante 2 cursos consecutivos (en lo que se llama el mtodo de la cohorte reconstruida). Pero este mtodo tiene tres asunciones demasiado simplificadoras (Banco Mundial, 2005a): El alumno/a que abandona nunca vuelve a la escuela. Las tasas de promocin, repeticin y abandono permanecen constantes durante todo el periodo en que una cohorte de alumnos est escolarizada. Las mismas tasas se aplican a todos los estudiantes escolarizados en un mismo nivel, desestimando si han repetido un curso o no. Desde estos supuestos las comparaciones entre pases deben hacerse con precaucin, porque no se consideran otros flujos importantes, como la matriculacin de nuevos alumnos, los reenganches, las migraciones, los cambios de centro durante el curso, etc. Adoptando estas precauciones, los datos de la UNESCO (tabla 3) muestran que la capacidad de retencin en Primaria o eficiencia interna del sistema educativo
34
para lograr que los alumnos lleguen hasta 5 curso es muy baja en 4 pases (inferior al 75%), por este orden, Nicaragua, Guatemala, Colombia y Ecuador, sugiriendo altos ndices de abandono y fracaso escolar (no disponemos de datos actualizados sobre Brasil, pero segn datos anteriores la situacin es similar). Las menores tasas de finalizacin de la Primaria las encontramos, por este orden, en Guatemala, Nicaragua, Honduras, Colombia y El Salvador (ms de un 12% de abandono). Este ltimo indicador es quiz ms significativo, por lo que implica de alcance de un grado escolar, que adems posibilita la continuacin de estudios secundarios. Destacan 9 pases por alcanzar cifras iguales o muy cercanas al 100% de xito (Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Cuba, Ecuador, Mxico, Panam y Per). La repeticin de curso es un fenmeno muy frecuente en esta etapa. Esto no slo es una muestra de ineficiencia de la escuela, y una medida pedaggica poco eficaz en general (no ayuda mucho al alumno disponer de ms de lo mismo que no le ayud a aprender), sino que adems tiene un costo muy elevado. Segn la CEPAL/UNESCO (2005: 26) en el ao 2000 los ndices de desercin y repeticin se estimaban en torno a un 20%, y la incidencia de la repeticin en la regin cuesta anualmente cerca de 11 mil millones de dlares norteamericanos (a Brasil, que paga el costo ms alto por este concepto, le cuesta ms de 8 mil millones por ao).
II.3.
Desafos de la Educacin Primaria en Amrica Latina
Si consideramos tan slo las tasas de acceso y permanencia, parece que la regin no va a tener graves dificultades para lograr la universalizacin de esta etapa en el 2015. De hecho, la UNESCO ha estimado en 95,7% el promedio de las tasa netas de escolarizacin en Amrica Latina y el Caribe en el curso 2001/02, incluso alcanzando cifras superiores en el caso de las nias (95,9%, frente a 95,6% de los nios) (UNSD, 2004). Sin embargo, no conviene olvidar que segn UNESCO-OREALC (2004), en Amrica Latina y el Caribe hoy se estima que an hay 2 millones de nios sin escolarizar (pobres, indgenas, habitantes de la periferia de las grandes ciudades y zonas rurales remotas, nias y nios trabajadores, abandonados, enfermos y discapacitados). Escolarizar a estos nios es un objetivo que debe asumirse sin dilacin en los prximos aos. Asimismo, existen serios problemas de absentismo, repeticin y abandono de los estudios antes de finalizar la Primaria, concentrados en las zonas rurales y entre los grupos ms desfavorecidos 2. Ello prueba que en el nivel de Primaria no se estn satisfaciendo las necesidades bsicas de aprendizaje de los nios y nias y los bajos ndi-
ces de permanencia escolar se traducen en analfabetismo de adultos e inciden en la reproduccin de situaciones de pobreza. Tambin segn UNESCOOREAL (2004) 3,5 millones de nios y nias latinoamericanos y caribeos no lograrn completar la escuela Primaria para el ao 2015 si nada cambia, cerca de 6 millones de jvenes de 15 a 19 aos no han concluido la Primaria, y persisten 41 millones de personas mayores de 15 aos que no saben leer ni escribir. Por tanto la prioridad en esta etapa es mejorar la calidad de la enseanza. Adems de tener a veces insuficientes recursos e infraestructuras bsicas, los problemas de calidad de la educacin en el interior de las escuelas estn relacionados bsicamente con el hecho de que en muchas no hay una verdadera cultura de inclusin, que les lleve a disear medidas (curriculares y organizativas) para atender a la diversidad de necesidades educativas de los nios, maximizando los recursos disponibles. Esto est directamente relacionado con la formacin y motivacin de los profesores y gestores escolares, as como con la escasa participacin de las familias. En el punto 3 de este informe pasaremos a considerar algunos de estos factores de calidad.
2 Entre un 6% y un 41% de alumnos, segn los pases, no alcanza el 5 grado. Y entre un 4% y un 24% de los nios en la regin terminan la Primaria en un tiempo superior al establecido. Instituto de Estadstica de la UNESCO, Amrica Latina y el Caribe, Informe Regional pases, 2001.
35
III.
EDUCACIN SECUNDARIA
vez mayores de jvenes que terminen sus estudios secundarios. Sin embargo, la situacin actual es an muy deficitaria (tabla 1): 4 pases aparecen con unas tasas netas de participacin entre el 30 y el 49% (por este orden, Guatemala, R. Dominicana, Nicaragua y El Salvador). 3 pases con unas tasas del 50% (Costa Rica, Ecuador y Paraguay). 4 pases con tasas entre el 54 y el 63% (Colombia, Mxico, Panam y Venezuela). Y el resto de los pases no superan tasas mayores del 80%, salvo Argentina y Cuba, que muestran un 86 y un 81% de cobertura, respectivamente. Pese a ser cifras mejorables, no deja de ser un logro alcanzar tasas netas iguales o superiores al 72% (como Brasil, Bolivia y Uruguay) o rondando el 80% como Argentina y Chile. Merece consideracin especial la situacin de Colombia y Repblica Dominicana, con un descenso en las tasas desde 2000 a 2003 de casi un 4%. En prcticamente todos los pases es an menor la equidad en el acceso a la Secundaria para la poblacin rural (con un promedio de diferencia con respecto a las tasas del medio urbano en torno al 20%) que en Educacin Inicial. Segn datos del IIPE-UNESCO, en el ao 2001 destacan, por este orden, Bolivia (un 35,7% menos de alumnos matriculados
En prcticamente todos los pases de la regin la Educacin Secundaria est estructurada en dos ciclos, cada uno con una duracin media de tres aos. El primer ciclo se suele considerar parte de la educacin bsica, y se estima el mnimo que todos los nios y nias deberan completar. Generalmente la formacin para el trabajo se imparte durante la Secundaria como enseanza postsecundaria no superior o como programas de educacin no formal destinados a jvenes excluidos del sistema escolar, y para adultos sin cualificacin. En 13 pases de la regin la edad oficial de entrada en Secundaria son los 12 aos (slo en El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua es a los 13 aos) (tabla 4). En Honduras, Nicaragua y Panam an no se ha establecido la obligatoriedad de esta etapa. Es en el segundo ciclo de la etapa donde se puede elegir entre cursar unos itinerarios ms acadmicos conducentes a la Educacin Terciaria, u optar por una formacin tcnica. En la II Cumbre de las Amricas (Chile, 1998), los Jefes de Estado y de Gobierno adoptaron un Plan de Accin en Educacin que contempla como uno de sus objetivos principales para el ao 2010, que por lo menos el 75% de los jvenes tenga acceso a la Educacin Secundaria de calidad, con porcentajes cada
36
TABLA
4.
Edad de incorporacin y duracin de la Secundaria en Amrica Latina Edad terica de admisin 12 12 11 12 11 12 12 12 12 13 13 13 12 13 12 12 12 12 12 Duracin terica 6 6 7 6 6 5 6 6 6 6 5 6 6 5 6 6 5 6 5
Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Cuba R. Dominicana Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Uruguay Venezuela
Fuente: UNESCO (2003). Compendio Mundial de la Educacin 2003.
en el medio rural), Nicaragua (un 35,5% menos), Guatemala (un 33,2%), Honduras (un 28,8%), Per (un 25,7%), Mxico (un 25,2%), Paraguay (un 24,5%) o El Salvador (un 22,7%). En definitiva, en las zonas rurales de Amrica Latina es ms difcil lograr 10 aos de escolaridad. La Tabla 5 presenta el perfil educativo de la poblacin segn aos de escolaridad por zona geogrfica. Hay que destacar el esfuerzo realizado por la mayora de los pases, especialmente por aquellos que pese a su difcil situacin econmica e independien-
temente del punto de partida de 2000 a 2003 han aumentado la cobertura en Secundaria. Este es el caso de Venezuela (un 9% ms), Cuba, Guatemala, y Per (un 4% ms), y Bolivia y Nicaragua (un 3%). En todo caso, y con diferencias entre pases, la Educacin Secundaria est estancada. En 2001 slo el 54% de los jvenes latinoamericanos en edad de cursar Secundaria estaba inscrito en la etapa (UNESCO/OREALC, 2002b). As para muchos nios y jvenes de la regin (especialmente en el medio rural),
37
TABLA
5.
Porcentaje de poblacin de 25-29 aos con 10 ms aos de escolaridad segn pas y rea de residencia Urbana 22,1 33,0 24,1 12,7 24,1 25,7 36,8 27,5 36,5 55,7 19,9 Rural 9,7 12,5 7,6 3,0 5,5 5,6 5,9 3,3 4,3 5,2 1,4 Razn U/R 2,3 2,7 3,2 4,2 4,4 4,6 6,2 8,4 8,4 10,7 14,5
Pas Costa Rica Panam Rep. Dominicana Honduras El Salvador Paraguay Bolivia Mxico Colombia Chile Brasil
Fuente: Panorama Educativo de las Amricas-Proyecto Regional de Indicadores Educativos (UNESCO/OREALC, 2002b).
el ltimo curso de Primaria todava tiene un carcter terminal, situacin muy preocupante si consideramos que la Educacin Secundaria es en Amrica Latina el capital educativo mnimo para tener oportunidades de salir de la pobreza o de no caer en ella. Mientras un promedio del 85% finaliza la Secundaria en los pases de la OCDE, en Amrica Latina lo hace menos de 1/3 del alumnado, siendo la tasa de desercin en 8 pases del 15% lo que convierte a esta etapa en el eslabn de la inequidad educativa (CEPAL/UNESCO, 2005). Esta situacin tiene una clara influencia en el desarrollo econmico de los pases ya que el nivel educativo de la fuerza laboral en Amrica Latina es claramente inferior, por ejemplo, al de los pases asiticos, y el crecimiento que se
38
produce en las tasas de escolarizacin en la Educacin Secundaria es mucho ms lento.
III.1.
El aprendizaje de las competencias bsicas: participacin de pases latinoamericanos en estudios internacionales de rendimiento
Al lado de los indicadores sobre acceso y permanencia en la etapa, es importante considerar tambin los resultados, el nivel de aprendizaje de los alumnos y alumnas al final de la escolaridad obligatoria o bsica. Para ello, consideraremos el rendimiento de los alumnos en los estudios regionales e internacionales sobre aprendizaje (tablas 6 y 7).
TABLA
6.
Posicin relativa de pases latinoamericanos participantes en estudios internacionales de calidad de la educacin reas evaluadas Lengua y y Matemticas Total pases participantes Pases latinoamericanos 13 Posicin relativa Los promedios del pas n 1 distan entre 1,5 y 2 desviaciones tpicas de los 12 restantes. 31, 37 y 40 35 19 y 22 31, 33,35, 37 y 38
Estudio Laboratorio LECE
TIMSS 1996 TIMSS 1999 IALS 1998 PISA 2000
PISA 2003
Lectura, Matemticas y Ciencias Matemticas, Lectura y Ciencias
41 38 22 43
3 1 2 5
40
34, 37 y 38
Fuente: Elaboracin propia a partir de CEPAL/UNESCO (2005, a partir de LLECE/OREALC/UNESCO, IEA y OCDE) y PISA (OCDE, 2004).
En el estudio del Laboratorio Latinoamericano de Evaluacin de la Calidad de la Educacin (coordinado por OREALC/UNESCO-Santiago) dirigido a estudiantes de 3 y 4 grado, se puso de manifiesto que: Cuba destaca sobre los dems pases, tanto en lectura como en matemticas. La competencia lectora es similar entre los estudiantes de Chile, Argentina y Brasil, y superior al resto de los pases. Honduras y Repblica Dominicana presentan el nivel ms bajo. El nivel de los alumnos en matemticas es ms parecido entre pa-
ses exceptuando Cuba, aunque presenta niveles relativamente ms bajos el grupo de pases compuesto por Paraguay, Honduras, Colombia, Repblica Dominicana, Per y Venezuela. En los estudios internacionales de evaluacin del rendimiento de las competencias bsicas de los alumnos de 15 aos (lectura, matemticas y ciencias) ha participado un reducido grupo de pases de la regin. Nos detendremos a comentar los resultados de los dos estudios PISA (OCDE), por ser los ms recientes. A pesar de que sin duda habra que considerar el posible sesgo cultural
39
TABLA
7.
Programa Internacional de Evaluacin de Estudiantes (PISA)

2003 Ninguno de los 3 pases latinoamericanos obtuvo una posicin superior al puesto 34 en las tres reas evaluadas. Matemticas: Ms del 50% de los alumnos participantes de Brasil y Mxico est por debajo del nivel 1 en resolucin de problemas (de 6 niveles). Ms de la mitad de los estudiantes mexicanos participantes, slo son competentes para realizar las operaciones del nivel 1 (hay 6 niveles), ms del 40% declara que su escuela ha hecho poco para prepararlos para la vida (opinin slo compartida por el 18% de los estudiantes de la OCDE) y, con otros 6 pases, son los que manifiestan mayor ansiedad hacia las matemticas. En Uruguay, las diferencias de rendimiento entre centros es 1,5 veces superior a la media de la OCDE, y ms del 40% de los estudiantes declara que su profesor de matemticas no les proporciona ayuda adicional cuando la necesitan. En general, los alumnos cuyas madres tienen estudios de secundaria superior, tienen un promedio de 60 puntos ms en rendimiento en matemticas (destaca el caso de Brasil y Mxico). La mayora de los directores escolares de Brasil, Mxico y Uruguay considera que la baja calidad de los recursos educativos perjudica a la enseanza, pero la mayor relacin de los recursos del centro con el rendimiento de los estudiantes la muestra Brasil. Lectura: Ms del 50% de los alumnos tiene el nivel 1 de lectura, o inferior. Con respecto al PISA 2000, los alumnos de Mxico y Brasil muestran una disminucin en el nivel de lectura. Las chicas muestran unos niveles de lectura significativamente ms altos. Ciencias: Mientras que el rendimiento en Brasil ha mejorado con respecto al PISA 2000, Mxico ha rebajado sus niveles, y Uruguay no presenta diferencias significativas. La brecha de gnero en Ciencias es muy leve.
2000 Lectura: Ninguno de los 5 pases latinoamericanos obtuvo una posicin superior al puesto 31. Entre un 10 y un 54% de los estudiantes de Brasil y Mxico (ms de un 25% de promedio en conjunto) mostraron destrezas lectoras inferiores al lmite establecido como nivel 1 (entre 5 niveles, el nivel 1 supone el nivel de lectura bsico para, por ejemplo, entender cmo se prepara un bibern). Menos de un 5% de los estudiantes se situ en el nivel 5. Pases con niveles similares de gasto por estudiante o ingreso per cpita (algunos pases del Este de Europa), tienen unos niveles de comprensin lectora que superan con mucho a los pases de la regin. Pases con significativas diferencias de gasto por estudiante (Argentina, Chile, Brasil y Mxico) obtienen resultados similares, lo que sugiere diferencias en la eficiencia de los sistemas escolares de la regin. Las mujeres obtienen mejores resultados en todos los pases. Matemticas: Mxico ocupa el puesto 31 (puntuacin 380) y Brasil el 32 (puntuacin 330). Promedio OCDE: 500. Se valora la capacidad de los estudiantes para reconocer e interpretar problemas de la vida cotidiana, traducirlos al contexto matemtico, utilizar procedimientos matemticos para resolver los problemas, reflexionar sobre los mtodos aplicados y formular y comunicar los resultados. No hay diferencias significativas de gnero. Ciencias: Mxico ocupa el puesto 31 y Brasil el 32 (puntuacin promedio 370; media OCDE 500). Se valora la capacidad de los estudiantes para utilizar conocimientos cientficos en situaciones de la vida cotidiana, reconocer preguntas cientficas, relacionar datos con afirmaciones y conclusiones, y comunicarlas. No hay diferencias significativas de gnero. General: Hay diferencias de rendimiento en funcin del nivel educativo y econmico de los padres. En Mxico hay diferencias en el rendimiento entre escuelas, mientras que en Brasil predominan las diferencias dentro de las escuelas. Es mejor predictor de rendimiento la composicin social de los estudiantes de una escuela, que el entorno social individual. Hay factores escolares asociados al mejor rendimiento: la motivacin y compromiso de los profesores y la autonoma escolar.
Fuente: Elaboracin propia a partir de OCDE (2003 y 2004): Informe del Programa para la Evaluacin Internacional de los Alumnos. Pars, OCDE.
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(y quiz urbano) de estas pruebas defendido por algunos especialistas, lo cierto es que los PISA evalan competencias bsicas para manejarse en la vida real y con una importancia duradera (no coyuntural). El PISA 2000 se centr en la competencia lectora y el 2003 en las matemticas (el 2006 se centrar en las ciencias). La interpretacin de los resultados de estos estudios ha de realizarse tomando en consideracin la complejidad del sistema educativo de cada pas pero, como todo estudio comparado, muestra tendencias y resultados relativos muy a tener en cuenta en las polticas educativas (mejora del currculo y de los procesos de enseanza, autonoma de los centros, equidad o inclusividad del sistema, etc.). Una de las principales conclusiones de estos estudios es que la correlacin entre inversin pblica por alumno y aprendizaje es muy alta, pero no absoluta, habiendo pases de otras regiones con una inversin similar y rendimientos significativamente ms altos. En ello incidira el nivel cultural general de un pas, la equidad en el acceso a una educacin de calidad y/o la acumulacin histrica de aprendizajes escolares. A pesar de ello, siempre hay margen de intervencin para optimizar los recursos disponibles, por lo que no basta con inyectar ms recursos, es preciso mejorar los procesos (CEPAL/UNESCO, 2005).
III.2.
Desafos de la Educacin Secundaria en Amrica Latina
Salvando las indudables diferencias intrarregionales, encontramos ciertos rasgos comunes de la Educacin Secundaria en la regin (vase cuadro en pgina siguiente). Ms all de la equidad en el acceso (que debera proponerse metas de al menos el 75% en los prximos aos), y sabiendo las grandes diferencias entre pases, podemos decir que en Amrica Latina la calidad de la Educacin Secundaria adolece de un conjunto de problemas bien definidos, algunos de ellos compartidos con la Primaria (UNESCO/OREALC, 2004; Banco Mundial, 2005b; Wolff y De Moura, 2000): El currculo est insuficientemente actualizado (no incorpora en general conocimientos transversales, como educacin cvica, educacin para la salud, tecnologa, etc.). Los mtodos pedaggicos y los textos escolares son inadecuados para conseguir los objetivos curriculares, y estn muy desvinculados de la experiencia real, poco contextualizados. Los centros estn insuficientemente dotados, y su organizacin no se ajusta a las necesidades de los grupos en mayor desventaja (poca inclusividad). Los profesores son insuficientes en muchos casos, no disponen de la formacin curricular y pedaggica
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Rasgos de la Educacin Secundaria en Amrica Latina Hay diferencias subregionales significativas. En muchos pases del Sur (Argentina, Bolivia, Chile, Per y Paraguay) la escolarizacin en Secundaria es ms temprana, presentan tendencias continuas al incremento de las tasas de participacin, y logran que un mayor porcentaje de los alumnos finalice la etapa. En Mxico y los pases centroamericanos (Costa Rica, Honduras, Guatemala y Nicaragua) la escolarizacin es ms tarda, el proceso de inclusin en la etapa presenta periodos de estancamiento, y las tasas de abandono son muy altas. En 3 pases esta etapa todava no es obligatoria (Honduras, Nicaragua y Panam). La tasa neta de escolarizacin de los jvenes de 13 a 18 aos era del 54% en 2001, y la tasa de desercin era del 15% en 8 pases. Slo 1 de cada 7 estudiantes cursa especialidades profesionales. Los mecanismos de seleccin y exclusin de los sectores ms desfavorecidos se han desplazado en las ltimas dcadas desde la Primaria hacia la Secundaria. Las desigualdades de gnero, an existiendo, son mucho ms leves que las geogrficas. La equidad de gnero en cuanto a acceso est casi lograda, pero la tasa de abandono de jvenes varones es mayor entre las ltimas cohortes de casi todos los pases de la regin, por la tensin entre estudio y trabajo. En la mayora de los pases persiste la inequidad en el acceso y en la finalizacin de la etapa en el medio rural (incluso en pases prximos a la universalizacin, como Chile, la brecha territorial en la cobertura y el abandono se ha venido manteniendo). Los pases que presentan brechas geogrficas ms perdurables en el acceso son Honduras, Bolivia, Guatemala, Costa Rica y Paraguay (OEI/SITEAL, 2004). El nivel de ingresos afecta decisivamente en Secundaria. Entre los sectores ms pobres, las tasas de acceso se reducen y las de desercin aumentan significativamente. La mayora de los alumnos de 15 aos de los pases latinoamericanos participantes en estudios internacionales de rendimiento (PISA, OCDE) han desarrollado al nivel mnimo las competencias bsicas en lectura, matemticas y ciencias.
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adecuada hay tasas elevadas de ellos sin la adecuada cualificacin (algunos con la correspondiente a Primaria), muchos estn pluriempleados, y con frecuencia estn desmotivados. Pocos centros de Secundaria tienen identidad propia y un sentido claro de su misin, y no muchos directores tienen el liderazgo y el reconocimiento necesarios. Los ciclos tcnicos (cualificacin profesional bsica), no presentan una oferta suficiente, estn socialmente desprestigiados, y desconectados de las demandas del mundo del trabajo. El aprendizaje en las reas bsicas (lengua, matemticas, ciencias, etc.) es claramente insuficiente, y es evaluado muy deficientemente en la escuela. A pesar de este diagnstico, y quiz como respuesta al mismo, las condiciones de la Secundaria en la regin estn cambiando. La mayora de los pases han puesto en marcha profundas reformas para mejorar la cobertura y la calidad de la etapa, tanto en su extensin y estructura, como curriculares. Argentina, Brasil, Colombia, Chile, El Salvador, Mxico, Per o Uruguay son algunos de los muchos ejemplos en esta direccin. En cualquier caso, los retos son muchos: Poner en el centro de los procesos el aprendizaje y su mejor evaluacin formativa.
Formar e incentivar al profesorado, dotndole de (Entreculturas-Fe y Alegra, 2004): Adecuada preparacin tcnica, basada en conocimientos y aptitudes (relacionados con el currculo bsico, las competencias del oficio para el que forma, y con las nuevas tecnologas de la informacin). Una preparacin para ensear que implica, por una parte, la capacidad de transmitir el saber y el saber hacer y, por otra, la facilidad de conectar con los alumnos y favorecer la motivacin, la comunicacin y la convivencia. Una capacidad de apertura social, para saber captar los estilos y condiciones de vida social y laboral cambiantes, y comunicarlos a los estudiantes. Mejorar la participacin de la comunidad educativa en la gestin y el control de los centros. Extender progresivamente el uso de las nuevas tecnologas con fines claros: facilitar el acceso a la informacin y el conocimiento, reforzar la calidad de la enseanza, que los alumnos y profesores aprendan a colaborar, compartir y comunicar en un nuevo entorno. Repensar las relaciones entre la Secundaria y el mundo del trabajo. Repensar la propia estructura y en consecuencia el currculo de la etapa, hacindola ms flexible (facilitando el acceso y los retornos) y funcional para la insercin acadmica y profesional. Todava hay una brecha
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muy acusada entre el currculo acadmico y el de la formacin para el trabajo. Los estudiantes que optan por modalidades ms acadmicas necesitan tambin competencias tecnolgicas, entre otras. Y los estudiantes que acuden a los ciclos tcnicos necesitan competencias generales en matemticas, lectura y hbitos. En definitiva, todos necesitan competencias bsicas relacionadas con el trabajo cooperativo para resolver problemas, el comportamiento ciudadano democrtico, conciencia medioambiental, etc. Con respecto a los dos ltimos puntos, hay que considerar algunos argumentos de importancia, que siguen provocando debate con respecto a en qu etapa o ciclo del sistema debe ofertarse la formacin para el empleo en los pases en desarrollo (Entreculturas y Albon, 2005): Una posicin, sostenida entre otros por el Banco Mundial, desaconseja por ineficiente la formacin profesional en el primer ciclo de la Educacin Secundaria. La razn es que esta formacin suele ser de baja calidad y poco profesionalizante (especialmente en los pases de extrema pobreza), por lo que es poco rentable invertir en una formacin que casi inmediatamente no sirve para nada. En consecuencia, se sigue apostando por una educacin comprehensiva en esta etapa, que proporcione y fortalezca unas capacidades genera44
les que s inciden en la cualificacin posterior. La posicin contraria aboga por una oferta de itinerarios o programas de formacin tcnica para el empleo desde el comienzo de la Secundaria, por considerar que los grupos ms desfavorecidos no pueden mantener a sus hijos en la escuela por largos periodos de tiempo, pues necesitan un retorno educativo temprano en trminos de acceso a un empleo que reduzca la pobreza familiar. Esto en el mejor de los casos, es decir, en aquellos pases donde existe una oferta de Educacin Secundaria pblica y gratuita que permita plantearse al joven o a la familia si continuar o abandonar los estudios. La posicin intermedia, que tambin se plantea en sistemas educativos de pases algo ms desarrollados, trata de combinar lo mejor del modelo de escuela Secundaria comprehensiva (la no derivacin demasiado temprana hacia itinerarios educativos de segunda clase), sin eludir la realidad de muchos jvenes para los que llegar a los 16 18 aos sin posibilidades de acceder a un empleo es, o bien un lujo en trminos econmicos, o una respuesta desajustada con su proyecto vital. Se trata de un problema complejo al que debe darse respuesta educativa en el marco de un sistema educativo flexible. La solucin debera combinar la toma de decisiones en torno a algunos
elementos clave (Vlaz de Medrano 2003 y 2005): La edad de acceso a la formacin para el empleo. Dependiendo del nivel de pobreza de los pases y, por tanto, de las necesidades bsicas de aprendizaje para salir de ella, podra situarse en el 2 ciclo, es decir, en torno a los 14 o los 16 aos. La poltica educativa debe garantizar el derecho de los nios y nias a la educacin, pero en modo alguno incentivar el trabajo infantil. Dado que la educacin va ms all de la escolarizacin, es posible y deseable poner a disposicin de los nios y nias a partir de los 14/16 aos ciclos formativos para el empleo, a cursar en distintas modalidades (dentro de la escuela, o de manera combinada con organizaciones de la Administracin local o del tercer sector). Aqu juega un papel muy importante el sistema educativo no formal. Los ciclos formativos para la cualificacin profesional bsica dirigidos a los menores entre 14 y 18 aos, deberan incluir en sus currculos adems de la formacin tcnica necesaria para el desempeo de un oficio, una formacin cultural bsica, educacin en valores democrticos, habilidades sociolaborales y habilidades de vida. La formacin no debe excluir nunca la educacin, porque es la Educacin con maysculas lo que prepara para la insercin en la vida activa. La clave est en que, en el caso de la insercin laboral en los oficios con
bajo nivel de cualificacin incorporables a sectores como la construccin, la agricultura o los servicios, fundamentalmente, los aprendizajes ms instrumentales el saber hacer pueden ser adquiridos sin mucha dificultad, incluso ser proporcionados por las empresas en cortos periodos de tiempo. Sin embargo, es en el terreno de las competencias transversales bsicas (saberes instrumentales y actitudinales) donde se focaliza la vulnerabilidad para la insercin laboral de los jvenes. Asimismo, para que estos ciclos formativos orientados al empleo no se conviertan en una puerta falsa, necesariamente deberan ir acompaados por un reconocimiento, tanto en el mercado laboral (favoreciendo la insercin), como en el sistema educativo, de forma que con las oportunas pasarelas de acceso permitan al joven reengancharse al sistema y seguir estudiando si puede y quiere hacerlo en algn momento de su vida. En conclusin, la edad, el currculo (formacin + educacin), la combinacin de las modalidades educativas formal y no formal, y la certificacin son elementos que deben combinarse para ofrecer una respuesta adecuada en el contexto de cada pas. Encontrar una buena solucin a este problema es clave para que no se produzcan enormes bolsas de exclusin al trmino de la escolarizacin bsica. Quiz sea ste, en la actualidad, el problema ms complejo y el punto dbil de la mayora de los sistemas edu45
cativos, pero tambin el que debe resolverse con extrema urgencia. Compartimos la posicin de Entreculturas-Fe y Alegra (2003) al identificar algunas lneas estratgicas destacables para progresar en esa direccin. Se tratara de promover la existencia de programas tcnicos de formacin en escuelas y centros destinados a nios (en tramos de edad adecuados que no promuevan el trabajo infantil), jvenes y adultos excluidos del sistema escolar formal (sin titulacin ni formacin para la insercin): Que se adecuen a las necesidades de desarrollo y empoderamiento personal, y a las tendencias del mercado de trabajo (familias profesionales y nichos de empleo), la produccin y la gestin del medio ambiente; Que lleven asociados el componente de insercin sociolaboral mnimamente cualificada, estable y en la economa no sumergida. Garantizar la viabilidad y eficacia de la oferta formativa de esta naturaleza. Existe suficiente evidencia internacional como para afirmar que la respuesta que necesitan muchos jvenes y adultos para insertarse efectivamente en el empleo, se posibilita vinculando las sinergias de la educacin formal y no formal. De las distintas instancias comprometidas en articular la oferta: los centros de secundaria y de formacin de adultos, las corporaciones locales, las comunidades, las empresas (pblicas y
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privadas) y las organizaciones del tercer sector. Dotar a estos centros siempre que sea posible con equipamiento del mercado local. Ello favorece el crecimiento de los mercados locales y evita la dependencia que genera la importacin de bienes de equipo (formacin, repuestos y reparaciones tienen que adquirirse fuera y, como muchas veces es un gasto inaccesible, los equipos acaban siendo inservibles). Por su parte, los ciclos no tcnicos conducentes a la continuacin en estudios terciarios deben igualmente mejorar su cobertura y calidad, de forma que la inequidad no acabe siempre derivando a los pobres a las ramas tcnicas para el empleo. La oferta suficiente de Educacin Secundaria gratuita y de calidad, complementada con un sistema de becas para acceder a la Educacin Superior a los sectores ms desfavorecidos es un factor de desarrollo y movilidad social que hay que mantener en el horizonte de trabajo. La mejora de la cobertura y la calidad de la Educacin Secundaria repercutir en la inclusin de los jvenes latinoamericanos en una mejora de la eficiencia del sistema educativo, tanto en costes sociales como en el impacto en la insercin sociolaboral. Recordemos que, en la regin, slo dos aos menos de estudio implican una prdida de entre un 20 y un 30% de insercin laboral (CEPAL, 2002).
IV.
EDUCACIN BSICA DE JVENES Y ADULTOS
torno en el aprendizaje de los nios y nias. El concepto de alfabetizacin (literacy) que se maneja en las estadsticas de la UNESCO se estima como la capacidad de leer y escribir comprensivamente textos de la vida ordinaria, y de realizar operaciones aritmticas bsicas (CINE1, equivalente a haber realizado al menos la Primaria). Por lo tanto, ni siquiera estamos hablando de alfabetizacin funcional que, como sabemos, incorpora otras y ms nuevas competencias bsicas. Los tramos de edad en los que se concentra el analfabetismo proporcionan informacin ms justa del esfuerzo realizado por un pas en educacin en las ltimas dcadas. A medida que avanza el desarrollo educativo de un pas, las tasas de analfabetismo se concentraran en mayor medida en la poblacin adulta (mayores de 50 o 65 aos, y mujeres en mayor proporcin), disminuyendo en la poblacin joven. En Amrica Latina las cifras siguen siendo muy altas, concentrndose en la poblacin mayor de 24 aos, en las mujeres y en la poblacin indgena. Como se puede observar en la tabla 8, la tasa de analfabetismo en la regin oscila entre un 2% en Uruguay, y un 34% en Nicaragua (con un promedio regional de ms del 12%). Los pases con una situacin ms grave son, por este orden, Nicaragua, Guatemala, Honduras, Repblica Dominicana, Bolivia y Brasil (con tasas superiores al 13%).
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Las reformas educativas habidas en Amrica Latina en la dcada de los noventa con excepciones se enfocaron prioritariamente a la educacin formal de nios y nias por tener que priorizar unos recursos escasos. Sin embargo, en muchos pases se ha hecho un gran esfuerzo, no slo por parte de los ministerios de educacin, sino tambin de diversas instituciones de amplia tradicin en educacin de jvenes y adultos. Pero la constatacin de que actualmente hay alrededor de 40 millones de personas analfabetas absolutas en Amrica Latina (alrededor del 12% de la poblacin total) y unos 110 millones de adultos y jvenes que no cuentan con una Educacin Primaria completa, exige a la comunidad latinoamericana e internacional hacer un mayor esfuerzo, promoviendo polticas y recursos para atender la formacin de esta poblacin.
IV.1.
Nivel de alfabetizacin de la poblacin latinoamericana
El nivel bsico de alfabetizacin no slo es un indicador de la eficiencia de un sistema educativo (formal y no formal) durante aproximadamente las ocho ltimas dcadas de desarrollo de un pas, sino tambin un predictor del rendimiento actual y futuro del sistema, habida cuenta de la influencia que tienen los niveles educativos de la familia y del en-
TABLA
8.
Analfabetismo adulto en Amrica Latina por pases (2000) PAS TASA DE ANALFABETISMO ADULTOS (porcentaje de la poblacin de 15 y ms aos) 3 15 13 4 8 4 3 16 8 21 31 25 9 34 8 7 10 2 7
Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Cuba R. Dominicana Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Uruguay Venezuela
Fuente: CEPAL/UNESCO (2005) a partir de la base de datos del UIS de la UNESCO (www.uls.unesco.org).
Segn la CEPAL (2000), entre el 72 y el 96% de las familias pobres tienen jefes de familia con menos de 9 aos de educacin formal, y el 80% de los jvenes urbanos tienen padres con menos de 10 aos de educacin formal, lo que los hace proclives a no alcanzar el nivel educativo para evitar la condena de la pobreza. Es cierto que el analfabetismo en Amrica Latina no es un problema tan extendido como en otras regiones en desarrollo del mundo (tabla 9), pero no por
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ello deja de ser un problema grave, especialmente en el grupo de pases ya mencionados. La estimacin del grado de alfabetizacin de los jvenes de 15 a 24 aos, recoge las capacidades bsicas adquiridas por la poblacin durante el periodo de escolarizacin (lo aprendido en el sistema educativo formal), indicando tambin el porcentaje de personas que ha pasado por la escuela sin adquirir las competencias bsicas, o que nunca entr en ella (tabla 10).
TABLA
9.
Estimacin del nmero de adultos analfabetos en la poblacin de 15 aos de edad o ms en 1990, 2000 y 2015
Adultos analfabetos (+15 aos) Variacin 1990 2000 2015 del porcentaje Total Total Total De 1990 De 2000 % M* % M* % M* (en miles) (en miles) (en miles) a 2000 a 2015 879.130 63 861.966 64 799.152 63 2,0 7,3 21.970 70 14.895 67 7.521 61 32,2 49,5
Mundo Pases desarrollados y en transicin** Total de los pases en desarrollo, desglosado como sigue: frica Subsahariana Estados rabes Asia Oriental y el Pacfico Asia Meridional y Occidental Amrica Latina y el Caribe
857.159 131.380 62.400 232.904 382.151 41.932
63 61 63 69 60 56
847.061 135.980 67.473 186.404 412.242 39.254
64 61 64 71 61 56
791.631 132.844 70.803 114.123 436.704 33.055
64 61 64 73 62 54
1,2 3,5 8,1 20,0 7,9 6,4
6,5 2,3 4,9 38,8 5,9 15,8
* Mujeres. ** La expresin pases en transicin se aplica a los que estn abandonando la economa planificada para pasar a una economa de mercado. Fuente: Cuadro 2 del Anexo Estadstico de la versin ntegra del Informe de Seguimiento de la EPT en el Mundo 2003-2004.
A diferencia del tramo ms adulto, las tasas de alfabetizacin bsica en la poblacin de 15 a 24 aos son altas en general (en torno al 90% con la excepcin de El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua), estando la media de la regin en torno al 92%, lo que confirma no slo las diferencias entre pases, sino tambin el diagnstico de los organismos internacionales sobre la amplia cobertura de la Primaria en Amrica Latina desde hace ya dos dcadas. Este descenso en las tasas de analfabetismo es general entre mujeres y hom-
bres jvenes, con una leve brecha a favor de los hombres (grfico 1). Pese a ello, en pases como Brasil, Repblica Dominicana, El Salvador u Honduras menos del 75% de la poblacin entre 15 y 24 aos cuenta con al menos 6 aos de estudio (UNESCO-OREALC, 2003). En cualquier caso conviene no olvidar que estamos hablando de niveles muy bsicos de alfabetizacin, claramente insuficientes para la superacin de la pobreza y la inclusin sociolaboral en la regin, que exige disponer de las competencias bsicas que se adquieren durante la Primaria y la Secundaria completas.
49
TABLA10.
Proporcin de jvenes alfabetizados en Amrica Latina Tasas de jvenes alfabetizados en Amrica Latina (15 a 24 aos) (2002) Hombres Mujeres 98a 99a 99b 96b 93b 96b 99b 99b 97a 98a 98a 99a 100a 100a 91a 92a 96b 96b 90a 88a 86a 74a 87b 91b 97b 96b 84c 89c 97a 97a 96c 96c 98c 96c 99a 99a 98a 99a 90a 86a 92 (95,2% mujeres, frente a 94,2% hombres) 79a 66a 97a 97a 89a 85a
Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Cuba R. Dominicana Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Uruguay Venezuela Mundo Amrica Latina y Caribe Renta baja (mundial) Renta media (mundial) Renta media y baja (mundial)
a: datos provisionales para la OCDE y pases incluidos en el World Development Indicators; b: estimacin nacional basada en datos del curso escolar; c: estimacin nacional basada en encuestas. Fuente: UNESCO Institute for Estatistics (en Banco Mundial, World Development Indicators 2005).
Siendo mayor el porcentaje de mujeres analfabetas en el conjunto de la poblacin latinoamericana (el 56%), es mayor la proporcin de mujeres jvenes (14 a 24 aos) alfabetizadas en este tramo de edad (95,2%) que de hombres (94,2%)
50
(tabla 10 y grfico 1). La mayor brecha de gnero, sin descartar la influencia de otros factores, se aprecia en los pases con mayor proporcin de poblacin indgena, donde la mujer ha venido sufriendo en mayor medida la desigual-
GRFICO
1.
Evolucin de las tasas de analfabetismo por sexos (CEPAL/UNESCO, 2005) *
* www.eclac.cl/mujer/proyectos/perfiles/comparados. Fuente: UNESCO, http://www.uis.unesco.org/.
dad en el acceso y permanencia en la escuela (grfico 2).
IV.2.
Desafos de la educacin de jvenes y adultos (EPJA) en Amrica Latina
mala, Honduras y Nicaragua), estando la media de la regin en torno al 92%. Pese a ello, en pases como Brasil, Repblica Dominicana, El Salvador u Honduras, menos del 75% de la poblacin de estas edades cuenta con 6 aos de estudio al menos. Adems del marco de Dakar (cuyos objetivos 3 y 4 se refieren a la EPJA) y del PREALC (2002), el seguimiento a los objetivos de la V Conferencia Internacional de Educacin de Adultos (CONFITEA, Hamburgo, 1997) y el Marco de Accin Regional de la Educacin de Personas Jvenes y Adultas en Amrica Latina y
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Son muchos an los desafos en la regin. La tasa global de analfabetismo est en un promedio regional de ms del 12% pero, a diferencia del tramo ms adulto, las tasas de alfabetizacin bsica en la poblacin de 15 a 24 aos son altas en general (en torno al 90% con la excepcin de El Salvador, Guate-
GRFICO 2. La combinacin gnero-etnia en el nivel de analfabetismo de la poblacin de 15 a 24 aos (CEPAL/UNESCO, 2005)
Amrica Latina (5 pases): Tasa de analfabetismo en la poblacin de 15 a 24 aos de edad segn pertenencia tnica o racial (ronda censos 2000)
Fuente: CEPAL, Unidad Mujer y Desarrollo, sobre la base de tabulaciones especiales de los censos de poblacin de: Bolivia (2001), Brasil (2000), Ecuador (2001), Guatemala (2002), Panam (2000). www.eclac.cl/mujer/proyectos/perfiles/comparados.
el Caribe, constituyen las referencias que deberan orientar las acciones que se lleven a cabo en este sector. En la Conferencia de Hamburgo que cont con una amplsima participacin de gobiernos, sociedad civil y empresas de todo el mundo se elabor una propuesta que ha renovado el concepto de educacin de personas adultas. Esto se hizo considerando los grandes cambios mundiales en el mbito laboral, las tecnologas, las migraciones y la multiculturalidad, as como la situacin de la educacin de adultos en el mundo.
52
Como resultado de los debates sobre el seguimiento de los compromisos de la CONFITEA, se definieron siete reas temticas prioritarias para la educacin de jvenes y adultos (OREALC/UNESCO, 2003): La alfabetizacin como acceso a la cultura escrita, a la informacin y a la educacin permanente a lo largo de la vida. La educacin con el trabajo en perspectiva. La educacin para la ciudadana, para los derechos humanos y para la
participacin de los jvenes y adultos. La educacin para los campesinos y los indgenas. La educacin de los jvenes frente a los nuevos desafos. La equidad de gnero. La educacin para un mundo sostenible.
Para el avance en estas reas el movimiento por la EPJA, con el apoyo de OREALC/UNESCO, ha puesto en marcha un plan de accin, incluyendo avances en: Promover nuevos currculos, que partan de los distintos niveles de saberes y competencias, y reconozcan el estilo y necesidades del aprendizaje adulto. Se caminar hacia currculos flexibles (con modalidades o mdulos con niveles progresivos de competencias, bilinges para la poblacin indgena, articulados con las caractersticas y demandas de la comunidad). Innovacin en la formacin de educadores de adultos (a travs, por ejemplo, del estudio de casos), solicitando a los Estados programas especficos de formacin para educadores de adultos (formacin inicial, en servicio y formacin basada en la comunidad). Otorgar un rol central al trabajo y al empleo en el proceso de una EPJA eficiente. Desde una con-
cepcin amplia y significativa de la educacin de adultos, junto a los aprendizajes instrumentales bsicos incluidos en los procesos de alfabetizacin, el currculo debe contemplar el desarrollo de habilidades sociales y de vida (educacin del consumidor, educacin para la salud, educacin medioambiental, educacin vial, educacin para la ciudadana, para la toma de decisiones, etc.), y dar acceso a vas de cualificacin bsica que les capacite mnimamente para el acceso al empleo. Identificacin y difusin de las buenas prcticas en EPJA de la regin, evitando la importacin acrtica y descontextualizada (en Brasil, Chile, Honduras, Mxico y otros pases, hay experiencias muy interesantes a considerar) 3. Fortalecimiento de las redes de informacin. Construccin de indicadores para el seguimiento y evaluacin de los logros y dificultades de la EPJA en Amrica Latina. En consecuencia, con estas reas y lneas estratgicas de accin, no slo hay que avanzar en la cobertura de la oferta de programas de EPJA, sino que stos deben superar el modelo compensatorio tradicional, pasando a un modelo ms proactivo para el empoderamiento de los jvenes y adultos latinoamericanos analfabetos absolutos o funcionales.
Algunas experiencias de inters se tratan como estudios de caso en UNESCO/OREALC, 2003b.
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El actual Decenio para la Alfabetizacin Bsica (2003-2012) establecido por Naciones Unidas, puede ser una oportunidad para centrarse en cerrar esta brecha educativa generacional, mejorando la calidad y adecuacin de la oferta educativa.
rica Latina, con el propsito de cerrar brechas. En comparacin con regiones como frica o Asia, las diferencias de gnero en el acceso a la educacin en Latinoamrica son bastante leves (tabla 9), ms all de las que se mantienen y muy importantes entre los niveles educativos de las familias, y las reas urbanas y rurales, lo que implica fuertes inequidades vinculadas al acceso de las nias indgenas. Las mayores diferencias siguen existiendo en el grado de analfabetismo de la poblacin adulta, en pases como Per, Bolivia, Guatemala o Ecuador las mujeres representan ms del 60% de la poblacin analfabeta total. Si tomamos en cuenta conjuntamente las variables pobreza, hbitat (rural/urbano) y gnero en la poblacin de 14-15 aos que complet 6 aos de estudio en 2002, podemos concluir que la brecha ms leve es la de gnero, y en la mayor parte de los pases a favor de las mujeres (CEPAL/UNESCO, 2005) que efectivamente cuando logran acceder a la escuela se mantienen en ella. Sin embargo, tienen especial relevancia las diferencias en el nivel de ingresos y el hbitat (rural o urbano). En la mayora de los pases la brecha geogrfica es superior al 25%. Y en casi todos los pases, la ratio diferencial entre jvenes pobres y no pobres en el medio urbano es siempre superior al 15%, alcanzando ratios del 30 y el 40%. Esto es especialmente marcado en Brasil, Costa
V.
PRINCIPALES FACTORES DE INEQUIDAD EN EDUCACIN: INGRESOS, HBITAT, ETNIA, GNERO Y DISCAPACIDAD
Al hacer un sumario de los grupos que permanecen excluidos de la educacin bsica, no queremos contribuir al discurso que, tericamente bienintencionado, en la prctica acaba presentando a los pobres o desaventajados como parte del problema. Los absentistas, quienes no entran nunca en la escuela o la abandonan tempranamente no consiguiendo certificar un grado, han pasado a ser vistos como sujetos con carencias, portadores de un mal que debe ser aliviado. Es importante enfatizar que los pobres, los indgenas, los habitantes de zonas suburbiales o rurales remotas, son personas con grandes capacidades, como demuestran siempre que se les da oportunidad de ello, cuando acceden a su derecho a una educacin de calidad. Desde esta consideracin, este sumario sobre factores de inequidad tiene el propsito de dar visibilidad a los desafos de la deuda social con la educacin de millones de personas en Am54
GRFICO
3.
Brecha de gnero en promedio de aos de estudio en Amrica Latina (1990-
2002)
Amrica Latina (14 pases): Relacin entre el promedio de aos de estudio de las mujeres comparado con los hombres, en la poblacin de 15 a 24 aos de edad. Zonas urbanas. 1990 y 2002 (en porcentajes)
Fuente: CEPAL, Panorama Social de Amrica Latina 2002-2003, sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos pases.
Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Paraguay, con diferenciales superiores al 20%. La misma situacin se produce entre los jvenes pobres y no pobres del medio rural, pero aadiendo a la lista de pases con inequidad econmica a Bolivia, Per y Venezuela. En todos los pases se observa una gran diferencia en los aos de estudio o desigualdad educativa entre la poblacin ms rica y ms pobre. Si bien ningn pas alcanza en promedio los 10 aos de estudio, en pases como Nicaragua, Honduras, El Salvador o Brasil los po-
bres apenas alcanzan los 2 aos de escolaridad (tabla 11). Tambin el nivel socioeconmico es uno de los principales factores que estimulan la desercin escolar, siendo tres veces ms los adolescentes que abandonan sus estudios entre el 25% de hogares urbanos de menores ingresos, que entre los residentes del cuartil de ms ingresos. No existen estadsticas que desglosen los indicadores de acceso y permanencia en la educacin bsica teniendo en cuenta la etnia, y es preocupante que, cuando existen, en pases con porcentajes de poblacin indgena considerables
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TABLA
11.
Disparidad en los aos de estudio de la poblacin de 25 aos segn ingreso 10% ms pobre (a) 7,0 6,0 6,2 6,0 4,7 4,1 3,9 4,3 3,4 3,4 2,2 2,1 2,0 2,1 1,6 10% ms rico (b) 13,6 11,9 12,8 13,1 10,8 11,5 10,8 13,6 10,7 11,8 8,5 9,6 10,5 12,1 10,3 Razn (b/a) 1,9 2,0 2,1 2,2 2,3 2,8 2,8 3,1 3,2 3,5 3,9 4,6 5,3 5,7 6,3
Pas Argentina Uruguay Chile Bolivia Venezuela Costa Rica Per Panam Paraguay Ecuador Nicaragua Honduras Brasil Mxico El Salvador
Fuente: Panorama Educativo de las Amricas. Proyecto Regional de Indicadores Educativos (OREALC, 2002).
como Brasil, Guatemala, Per o Bolivia, parezca que las diferencias son de 3 aos de escolaridad con respecto a la poblacin blanca (PREAL, 2001). Un estudio reciente sobre desarrollo de la poblacin indgena latinoamericana (Patrinos, 2005), llega a las siguientes conclusiones: En el conjunto de la poblacin latinoamericana, es el colectivo con menos logros en reduccin de la pobreza (incluso en aquellos pases que mejoran su desarrollo), el que sufre con ms severidad las crisis econmicas y se recupera ms lentamente de ellas.
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Ser indgena incrementa la probabilidad de ser pobre, incluso controlando otros predictores de pobreza. Por ejemplo, las ganancias adicionales en trminos de insercin laboral que se producen por cada ao ms de escolarizacin, son menores para la poblacin indgena. Existe evidencia en toda la regin de la discriminacin laboral de esta poblacin, aunque se observan tendencias a la mejora en algunos pases. Todava existe una enorme brecha en la esperanza de vida escolar de los indgenas. Segn Patrinos (2005), el promedio de aos de escolarizacin de la pobla-
cin indgena es como mximo de 6,4 en Per (de 5,9 en Bolivia, 4,6 en Mxico, 4,3 en Ecuador, y 2,5 aos de escolarizacin en Guatemala). Aunque en la ltima dcada se han producido algunas mejoras, puede verse que son claramente insuficientes para la inclusin social de estas personas. Las tasas de escolarizacin han mejorado, pero los resultados del aprendizaje de los nios indgenas son muy bajos, lo que desde luego indica una escolarizacin de baja calidad, que no siempre tiene en cuenta la cultura y la lengua materna de los nios/as. En este sentido el autor se refiere a un estudio realizado en Mxico, que muestra entre otras cosas cmo las reformas del sistema educativo no son aplicadas generalmente en las escuelas indgenas. Sin duda, esta situacin demanda polticas educativas inclusivas, centradas en las necesidades y demandas de la poblacin indgena (ms educacin, de ms calidad, intercultural y bilinge), que refuercen la escolarizacin temprana y, por ello, la ayuda a las familias. Asimismo, demanda un mayor rendimiento de cuentas sobre si estn llegando medidas y recursos suficientes para garantizar el derecho a la educacin bsica de los indgenas. Para ello, tambin es importante disponer de ms y mejor
informacin sobre la situacin educativa de esta poblacin. Por ltimo queremos destacar la situacin de evidente rezago en la cobertura educativa de otro colectivo vulnerable: la poblacin con discapacidades fsicas o psquicas. Aproximadamente un 10% de la poblacin de Amrica Latina sufre algn tipo de discapacidad (BID, 2001). Aunque hay pases que han impulsado programas de integracin escolar, en trminos generales no est garantizado el efectivo derecho a la educacin de esta poblacin. Si aplicamos los cuatro criterios propuestos por la Relatora Especial sobre el Derecho a la Educacin de la Comisin de Derechos Humanos de Naciones Unidas (Tomasevski, 2004) Asequibilidad, Accesibilidad, Adaptabilidad y Aceptabilidad para valorar el estado actual del derecho a la educacin en la regin, el diagnstico no es muy favorable, a pesar de los innegables avances realizados en las ltimas dcadas. En la tabla 12 se sintetizan los datos ms significativos analizados hasta ahora (alfabetizacin de la poblacin, esperanza de vida escolar, tasas netas de escolarizacin, y acceso y permanencia en las distintas etapas), lo que permite ir identificando con mayor facilidad cules son algunos de los principales retos de la EPT en la regin.
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TASAS NETAS INFERIORES DE ESCOLARIZACIN Inicial Tasas inferiores al 36%: Nicaragua Paraguay R. Dominicana Colombia Bolivia Chile Inequidad en el acceso: Guatemala Bolivia Honduras Inequidad rural (diferencias ruralurbano superiores al 15%): Chile El Salvador Guatemala Brasil Nicaragua Bolivia Per Inequidad rural (diferencias superiores al 23%): El Salvador Guatemala Nicaragua Paraguay Inequ. econmica (+15%): Bolivia El Salvador Guatemala Honduras Inequidad de gnero: Brasil Guatemala Nicaragua Inequidad rural (diferencias superiores a 23%) ms perdurable en el acceso: Honduras Bolivia Guatemala Costa Rica Paraguay Ms del 25% no llega al 5 grado: Nicaragua Guatemala Colombia Ecuador Tasas del 50%: Costa Rica Ecuador Paraguay Ms de un 10% no finaliza la Primaria: Guatemala Nicaragua Honduras Brasil Colombia El Salvador Tasas inferiores al 90%: Nicaragua Chile Colombia Guatemala Honduras Tasas inferiores al 50%: Guatemala R. Dominicana Nicaragua El Salvador Ms de un 20% no finaliza la Primaria: Guatemala Nicaragua Honduras Colombia El Salvador Primaria Secundaria MENOR ESPERANZA DE VIDA ESCOLAR MENORES TASAS DE FINALIZACIN DE LA PRIMARIA
TABLA
12.
Pases de Amrica Latina en situacin ms deficitaria en educacin bsica *
TASAS INFERIORES DE ALFABETIZACIN
15 aos y ms
14-24 aos
Promedio de analfabetismo absoluto en AL: en torno al 12%.
Ratios superiores al 13% de poblacin analfabeta (CINE1): Nicaragua Guatemala Honduras R. Dominicana Bolivia Brasil
Tasas superiores al 10% de jvenes analfabetos (CINE1): Guatemala Nicaragua Honduras El Salvador
Menos de 10 aos de esperanza de vida escolar (teniendo en cuenta la obligatoriedad de algn nivel de la Educacin Inicial): Guatemala Nicaragua El Salvador Colombia Costa Rica
* Los pases aparecen ordenados de mayor a menor dficit (de mayores a menores tasas de analfabetismo, de menor a mayor esperanza de vida escolar, etc.).
Fuente: Elaboracin propia a partir de Banco Mundial (2005a); UNESCO (2005); CEPAL/UNESCO (2005); PREAL, 2001 y 2002; OEI/SITEAL (2004); IIPE-UNESCO (2001).
3.
EDUCACIN BSICA DE CALIDAD CON EQUIDAD
Con demasiada frecuencia, las reformas orientadas a la mejora de la calidad de la educacin, especialmente si son recomendadas por agencias internacionales y llevadas a cabo con prstamos de organismos multilaterales, son decididas por especialistas en economa (no siempre en economa de la educacin), desconsiderando demasiado a menudo los criterios pedaggicos, que son el desafo principal. Por ello hemos considerado necesario superar el economicismo centrado en los aspectos ms cuantitativos de la educacin (tasas, flujos, etc.), y apuntar argumentos procedentes de las ciencias de la educacin que al lado de los indicadores ms cuantitativos ayuden a identificar prioridades y a dotar de mayor sentido las intervenciones polticas.
En este camino hacia la equidad en educacin, es posible diferenciar tres niveles (Marchesi y Martn, 1998): 1) Igualdad en el acceso. Existencia de la posibilidad real (accesible por gratuita, cercana y selectiva) de disponer de una plaza en el sistema educativo. 2) Igualdad en el tratamiento educativo. Implica una provisin de los servicios educativos (niveles y etapas obligatorias, currculo, recursos, metodologa, etc.) similar para todos, aunque adecundolos a la diversidad de necesidades. 3) Igualdad de resultados. Apuesta por conseguir resultados similares entre los alumnos, independientemente de su diversidad (de extraccin sociocultural, gnero, etc.). Slo cuando se persigue y se va alcanzando el tercer nivel podemos hablar de equidad en educacin, y para ello la escuela y el sistema educativo deben poner en marcha modelos comprensivos e inclusivos provistos de las medidas educativas adecuadas y suficientes de atencin a la diversidad. Justificaremos estas afirmaciones y su importancia para una cooperacin en educacin que promueva la educacin bsica para todos con calidad. A un nio se le niega el derecho a la educacin cuando la escuela es segregadora, el currculo es rgido y desconectado de su vida y su cultura, la pedagoga es aburrida y memorstica;
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I.
LA RELACIN ENTRE CALIDAD Y EQUIDAD
El debate sobre calidad y equidad ha alcanzado una gran intensidad, cuyo trasfondo ideolgico recoge la literatura especializada. Desde posiciones neoliberales la educacin es un bien individual, sujeto a la oferta y la demanda. Esto acaba desembocando en la idea de que intentar educar a todos va en detrimento de educar con calidad. Desde una posicin ms democrtica y comprometida con los derechos humanos, calidad y equidad son conceptos inseparables (Martn, 2004).
cuando los profesores no disponen de la formacin y motivacin suficiente, cuando deben costear parte de su matrcula y los materiales escolares son caros y anticuados, en definitiva, cuando la inversin en educacin es insuficiente y las polticas educativas inadecuadas. Porque el fracaso recurrente en el logro universal de la educacin bsica de calidad es atribuible a la falta de recursos financieros de los pases, factor muy importante sin duda, pero tambin en cierta medida a que algunas Administraciones pblicas no hacen lo suficiente para promover ese tipo de educacin: no comprometen y movilizan a la sociedad y sus recursos en torno a la decisiva importancia de la educacin, no forman y estimulan adecuadamente a los profesores y/o no comprenden lo que se necesita para crear un sistema educativo inclusivo que ayude a todos los alumnos y alumnas a aprender y desarrollarse. En Amrica Latina an queda mucho por hacer para convertir en realidad la universalizacin del acceso a la educacin bsica, pero al mismo tiempo hay que observar con atencin qu pasa dentro del sistema educativo, qu oportunidades de desarrollo reales proporciona a los nios y nias que logran acceder a la escuela. Las estrategias derivadas del Foro de Dakar se pueden y deben traducir en una serie de medidas estructurales unas, ms funcionales otras que ayuden a mejorar progresivamente la calidad de la educacin bsica.
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II.
ALGUNAS HIPTESIS DE TRABAJO SOBRE LOS PROCESOS DE MEJORA DE LA EDUCACIN BSICA EN AMRICA LATINA
Una evaluacin global de la evolucin de los sistemas educativos latinoamericanos permite identificar un significativo conjunto de logros ya prcticamente consolidados (Tedesco, 2002: 1): La tendencia al aumento progresivo de la inversin en educacin. Las reformas institucionales, fundamentalmente la descentralizacin de la Administracin educativa, la instalacin de sistemas de evaluacin de resultados, y la mayor autonoma de las escuelas. Un mayor nivel de conciencia social y poltica de la prioridad de la educacin en las estrategias de desarrollo. Al mismo tiempo, existe un alto grado de consenso sobre la insuficiente calidad de la educacin, sobre la lentitud y la prdida de sentido de las reformas emprendidas, y sobre la existencia de algunos ncleos de resistencia al cambio o la innovacin (particularmente en algunas Administraciones educativas, y entre los docentes). El hecho es que, segn este autor, las reformas iniciadas en los aos noventa fueron en general demasiado homogneas, realizadas con poca participacin social, centradas en la gestin, y relegando los aspectos pedaggicos y curriculares.
Educacin bsica de calidad con equidad
Como seala Torres (2005: 19), si la calidad en educacin se mide como nivel de logro acadmico de los alumnos, entonces no ha habido mejora de la calidad despus de las reformas. Si la equidad se mide por la mejora experimentada por los pobres, entonces las polticas compensatorias han fallado en sus propsitos. Pero, ms all de cmo se entienda o mida la pobreza, dos cosas son claras en este momento: a) La pobreza no se est aliviando en la regin, sino creciendo; b) Las secuelas de la pobreza inciden de manera directa y negativa en la educacin. Esto indica que no es posible seguir manteniendo el foco slo en la educacin desde un enfoque unisectorial, sino que hace falta combinar las polticas educativas con polticas socioeconmicas. Avanzaremos algunas hiptesis de trabajo sobre las causas de la inequidad y la ineficiencia de la educacin bsica en la regin (Tedesco, 2002): La relacin entre educacin y equidad social. La uniformidad de las secuencias de los procesos de reforma o de cambio. Las relaciones entre sector pblico y privado.
tiva entre ambos factores (a mayor educacin, mayor equidad social), tambin existe evidencia emprica respecto a la correlacin positiva inversa (a mayor equidad social, mayor desarrollo educativo). En buena medida, los resultados escolares dependen de ciertos factores de educabilidad (concepto introducido por el Banco Mundial a finales de los noventa), asociados a condiciones materiales, sociales y culturales de vida. En Amrica Latina donde la inequidad en general, y en educacin en particular, es ms alta que en otras regiones del mundo con similares niveles de desarrollo, y donde el porcentaje de pobres no deja de aumentar un alto porcentaje de alumnos que vive en condiciones de pobreza, a veces extrema, ingresa en la escuela con dficit alimenticio, problemas de salud y, fundamentalmente, falta de oportunidades para el desarrollo cognitivo y social bsico que tiene lugar los primeros aos de la vida, que neutralizan los esfuerzos de la escuela. En esta lnea Tedesco (2002: 2 y ss.) afirma que por debajo de la lnea de subsistencia, los cambios institucionales o pedaggicos tienen un impacto poco significativo en los resultados escolares. El deterioro de esas condiciones de educabilidad no afecta slo a los sectores tradicionalmente pobres (medio periurbano, rural e indgena), sino a los nuevos pobres, nacidos de los procesos de reconversin y globalizacin productiva. Estaramos tambin ante una crisis de valores individuales y colectivos, ante la prdida del sentido de
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La correlacin bidireccional entre educacin y equidad Con respecto a la primera hiptesis, pese a la incontestable correlacin posi-
comunidad que da origen a la ruptura de la convivencia y a problemas derivados de ella, que se manifiestan especialmente en la adolescencia. Por tanto, no se trata solamente de preguntarnos cul es la contribucin de la educacin a la equidad social, sino tambin, cunta equidad social es necesaria para que la educacin pueda tener xito. Esto no minusvalora la necesidad de mejorar la cobertura y la calidad educativa, sino que enfatiza el carcter sistmico de la equidad (Tedesco, 2002). Estas consideraciones tienen gran importancia en la orientacin de las polticas de cooperacin en educacin, pues llevaran a priorizar: La Educacin Inicial. La educacin para la ciudadana, y la dimensin afectiva del aprendizaje, al lado de la dimensin ms cognitiva. La necesidad de ampliar el enfoque sectorial de la cooperacin en educacin, adoptando un enfoque ms integral (que afronte al mismo tiempo los problemas de salud, alimentacin, apoyo a las familias, empleo, etc.) en los pases o sectores en condiciones de pobreza extrema. Pero la exigencia de mejorar la educabilidad, siendo un argumento vlido para superar el enfoque unisectorial, tiene el riesgo de suponer que hay nios educables y no educables, del mismo modo que la empleabilidad parece asumir como inempleables a muchos millones de personas, o que
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hablar de sobre-edad en la matrcula seala a miles de nios y jvenes que parece que no deberan estar matriculados. En este caso existe el riesgo de trasladar a estas personas la responsabilidad de su situacin. Como advierte con acierto R. M. Torres (2005: 33) en el campo educativo hay que desconfiar de todo aquello que establece pre-requisitos, pues estos siempre acaban siendo aplicados en contra de las vctimas.
Las reformas educativas El Proyecto Regional de Educacin para Amrica Latina y el Caribe 2002-2017 (PREALC, La Habana, Cuba, 2002), defini cinco focos estratgicos para la accin conjunta de los pases latinoamericanos en la consecucin de los objetivos de Dakar: 1. 2. Los contenidos y prcticas de la educacin (para construir sentidos). Los docentes y el fortalecimiento de su protagonismo en el cambio educativo, para que ste se ajuste a las necesidades reales de los alumnos. La cultura de las escuelas, para que se conviertan en comunidades de aprendizaje y participacin. La gestin y flexibilizacin de los sistemas educativos, para ofrecer oportunidades de aprendizaje a lo largo de toda la vida. La responsabilidad social por la educacin, para generar compromisos.
3.
4.
5.
Este proyecto no solo fue consecuencia de los ajustes al marco de Dakar de las reformas educativas emprendidas en la regin unos aos antes, sino que se debi al hecho de que stas se haban centrado fundamentalmente en el 2 y 5 focos, y de manera incompleta (en el caso de los docentes sobre todo en su formacin, y en el caso de la gestin, slo en su descentralizacin administrativa, menos en la pedaggica, y en la evaluacin). En esta misma lnea, Tedesco cuestiona la secuencia seguida por las reformas educativas en Amrica Latina, que en general han optado por comenzar a travs del cambio institucional, principalmente la descentralizacin del sistema, la evaluacin de resultados y la autonoma de las escuelas, para luego arbitrar otros cambios (curriculares, metodolgicos, de formacin docente, etc.). Siendo tres aspectos importantes, el problema es que finalmente se han manejado slo desde una perspectiva poltica (fragmentacin de los mbitos de negociacin para debilitar el poder de los sindicatos docentes) y presupuestaria (reduccin y utilizacin ms eficiente del gasto pblico). Segn este autor, esta uniformidad del cambio en la regin ha provocado varios fenmenos: Al ponerse el acento en los aspectos de gestin y procedimientos, las reformas han ido perdiendo sentido para los actores (cuadros altos y medios de la Administracin y docen-
tes). Segn ellos mismos reconocen, tienen dificultades para reflexionar sobre lo que estn haciendo y capitalizar la experiencia. La prioridad por la gestin ha postergado los procesos pedaggicos y, por tanto a sus protagonistas, los docentes. La mayor autonoma de las escuelas, en contextos de pobreza donde no hay recursos efectivos para atender a la diversidad y formar al profesorado, no garantiza la mejora de la educacin, e incluso puede producir ms desigualdad entre escuelas y alumnos. La autonoma pedaggica, para tener xito, necesita profesionalidad de los actores (los profesores y gestores de las escuelas), si no quiere provocar ms inseguridad e incertidumbre que otra cosa. Todo ello recomienda no seguir secuencias estandarizadas de reforma, sino adecuadas a la situacin, graduadas en el tiempo, experimentadas, acompaadas de recursos bsicos para que tengan xito y, fundamentalmente, dando mucho ms protagonismo a los docentes en el diseo, la aplicacin y la evaluacin del cambio.
Relacin escuela-sociedad La relacin que se establezca entre la escuela y la sociedad, o entre el sector pblico y el privado, es otra variable importante para afrontar los retos de la
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EPT. Parece fuera de duda que la responsabilidad de facilitar una educacin bsica de calidad para todos los ciudadanos corresponde al Estado, aunque esta premisa bsica ha llevado en ocasiones a descuidar dos situaciones que aplican tanto para los pases desarrollados, como en desarrollo: Que la educacin va ms all de la escolarizacin. Y que la escuela, por s sola, no podr afrontar todos los retos a los que se enfrenta la educacin del ciudadano del siglo XXI. Tomadas conjuntamente, ambas situaciones implican la apertura de la escuela al entorno (a sus recursos materiales y humanos), la participacin de la sociedad en la escuela (voluntariado, mentorados, actividades extraescolares, educacin combinada escuela-ONG, colaboracin de la empresa en padrinazgos y prcticas laborales, u otras formas de participacin), y la planificacin y coordinacin de recursos pblicos locales (administracin educativa, laboral, sanitaria, servicios sociales, etc.). Ello implica, en definitiva, transformar las escuelas en comunidades de aprendizaje, trabajar en red. Todo ello, como afirma Tedesco (2002: 11), supone desde luego introducir ciertos niveles de experimentacin en las polticas pblicas.
III.
EDUCACIN INCLUSIVA: MS ALL DE LA ATENCIN A LA DIVERSIDAD
En la Conferencia Mundial de la UNESCO sobre Necesidades educativas especiales: acceso y calidad (Salamanca, 1994), se produjo un acuerdo sobre la necesidad de imprimir un cambio radical a la orientacin de nuestros sistemas educativos y escuelas para mejorar su capacidad de responder con calidad y equidad a la diversidad de alumnos, sin discriminacin ni exclusiones. A partir de ah ha crecido con fuerza la idea de que las escuelas tienen que encontrar la manera de educar con xito a todos los nios (UNESCO, 1994: 59). Desde entonces son muchas las investigaciones y experiencias que a lo largo del mundo han tratado de hacer realidad este reto educativo de lo que se ha dado en llamar educacin inclusiva. Este avance se est produciendo entre otras importantes razones porque el grupo de alumnos excluidos es muy grande, y cada vez ms diverso. El avance hacia la educacin inclusiva puede y debe producirse a dos niveles: macro (en el diseo del sistema educativo y del currculo) y micro (en el contexto de la escuela y del aula). Las polticas integrales hacia la inclusin deben promover el avance en ambas direcciones, porque la inclusin no se consigue solo implantando algunas medidas de atencin a la diversidad en una escuela o en un aula aisladas en el marco de un sistema excluyente.
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III.1.
Disear el sistema educativo y el currculo en coherencia con polticas y valores de inclusin social
Las distintas perspectivas sobre la educacin bsica para todos operan generalmente como premisas sobre las que cristaliza el discurso de los defensores y detractores de cada modelo de escuela y de currculo. Y aunque indudablemente las medidas estructurales son responsabilidad exclusiva de los gobiernos, es la presin de la sociedad nacional e internacional quien muchas veces promueve unos modelos u otros. No se trata de decir a los gobiernos qu reformas educativas deben emprender basndose en criterios fundamentalmente financieros hay demasiados y desafortunados antecedentes, pero s parece legtimo argumentar decididamente sobre la influencia de unos u otros modelos en la equidad. En todo caso, no existe un modelo nico de sistema inclusivo o una recomendacin vlida para todos. Siendo indispensable construir alternativas propias a partir de la realidad, lo importante es mantener el principio de inclusin como horizonte de trabajo (Vlaz de Medrano, 2003 y 2005).
selectiva se define como una organizacin favorecedora de la seleccin y clasificacin precoz de los alumnos y de su asignacin temprana a ramas educativas muy diferenciadas, tanto por su estructura curricular, como por las posibilidades de promocin social y cultural que implican. La asignacin de los alumnos y alumnas a las diferentes ramas se realiza tradicionalmente en funcin de las calificaciones obtenidas en exmenes nacionales realizados al final de un determinado ciclo o etapa, mediante el dictamen del centro escolar, o por propia iniciativa del alumno y/o su familia en funcin de intereses y, sobre todo, posibilidades y recursos. Por el contrario, la escuela comprensiva se ha definido como un sistema y una forma de enseanza que ofrece a todos los alumnos de una determinada edad un fuerte ncleo de contenidos comunes, dentro de una misma institucin y una misma aula (aunque permitiendo los agrupamientos flexibles temporales), evitando de esta forma la segregacin de los alumnos en vas de formacin diferentes que puedan ser irreversibles. Esta opcin considera que cuanto ms tarde se vean obligados los alumnos y alumnas a tomar una decisin que les obligue a optar entre una va ms acadmica y otra ms profesional, mayores probabilidades habr de que esta decisin est basada en criterios fundamentalmente acadmicos y no de naturaleza sociocultural y econmica.
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Comprensividad: la opcin por un sistema educativo inclusivo o selectivo Siempre con referencia al periodo de escolaridad obligatoria, la escuela
Los supuestos pedaggicos y sociolgicos que subyacen a estos dos modelos de escuela son contrapuestos. An suponiendo un comn inters por ayudar y promover el desarrollo de todos los alumnos, en el modelo de escuela selectiva se prescinde demasiado pronto de los principios de normalizacin e integracin, en aras de una supuesta mayor eficacia instructiva. Con ello, no slo se adopta una postura pesimista sobre las posibilidades de la educacin, sino que se barren las nuevas teoras sobre el aprendizaje y el currculo, y finalmente se abandonan importantes convicciones sobre la construccin social de los valores democrticos. Es preciso reconocer, no obstante, que muchas veces la opcin por o la vuelta al modelo de escuela selectiva ni siquiera tiene detrs una toma de posiciones consciente sobre tan importantes principios educativos, sino que simplemente constituye una solucin en falso (porque es a corto plazo ms barata) a los altos ndices de fracaso escolar de la escuela pblica y al descontento de un profesorado abrumado por la complejidad de educar a un alumnado heterogneo, sin los medios y la formacin suficiente. Disponemos de informacin comparada que nos permite afirmar que los sistemas educativos selectivos no son ms eficaces en el rendimiento de los alumnos que los comprensivos, como muestra el ltimo Informe del Programa para la Evaluacin Internacional de los Alum66
nos PISA (OCDE, 2004). Dicho esto, hay que advertir que en el marco de un sistema comprensivo de educacin bsica es esencial disponer un conjunto de medidas ordinarias y extraordinarias de atencin a la diversidad, de lo contrario, el sistema comprensivo puede volverse ineficaz e, incluso, producir ms inequidad. Por ltimo, es importante destacar que la comprensividad no excluye la optatividad, ni tampoco la flexibilidad de opciones al final de la Secundaria, siempre que stas no sean irreversibles y lleven a la existencia de centros e itinerarios a los que se derivan por sistema los alumnos desaventajados.
Flexibilidad, apertura y adecuacin del currculo Partiendo de unas competencias generales bsicas comunes establecidas por el Estado, debera ser posible que cada alumno/a pueda alcanzar su techo madurativo partiendo de sus propias necesidades y capacidades. Por ello, cobra especial importancia dotar de autonoma a los centros y al profesorado, concibiendo el currculo de manera flexible, como una hiptesis de trabajo, y no como algo cerrado y acabado destinado a un alumno medio y a un centro tipo que no existen en la realidad de nuestras escuelas. Al lado de esto hay que enfatizar que la autonoma de los centros debe ir acompaada de un seguimiento y evaluacin de sus resultados.
Un currculo abierto permitir a los centros contextualizar el contenido del aprendizaje, incorporando conocimientos y valores culturales y sociales de la comunidad a la que pertenece la escuela. Esto es muy importante cuando se trata de que los alumnos se sientan en la escuela como en su propia casa, lo que previene el absentismo, el abandono temprano y/o el fracaso escolar. Estas situaciones se deben muchas veces en la fuerte discrepancia existente entre el idioma y los valores y cultura de la escuela y aquellos que los alumnos viven en su entorno familiar y social. Por ello, el objetivo a conseguir parece claro: es preciso reducir ese nivel de discrepancia adoptando un modelo intercultural y bilinge si fuera preciso de la escuela y del currculo (Vlaz de Medrano, 2005). Por ltimo, es necesario redimensionar el currculo, evitar la acumulacin innecesaria de contenidos, las lagunas y reiteraciones. Actualmente existe un movimiento internacional hacia el currculo centrado en el desarrollo de las competencias bsicas que necesita el ciudadano del siglo XXI, que es otra manera de referirse a lo que en Dakar se denominaron necesidades bsicas de aprendizaje, que comprenden tanto las denominadas tcnicas instrumentales bsicas (lectura, escritura, expresin oral, clculo y resolucin de problemas), como los conocimientos tericos y prcticos, valores y actitudes necesarios para que las personas puedan sobrevivir, desarrollar sus capacidades, vivir y trabajar con dignidad, participar
plenamente en el desarrollo, mejorar la calidad de su vida, tomar decisiones fundamentadas y continuar aprendiendo.
III.2.
Transformacin progresiva de las escuelas en comunidades de aprendizaje
No es fcil imaginar una escuela totalmente integradora en el seno de una sociedad que tiende a segregar, pero s es concebible una escuela ms equitativa. Existen en el mundo desarrollado y en desarrollo muchos sistemas y experiencias alentadoras en esa direccin. Incluso en el marco de un sistema educativo con escaso poder inclusivo, los centros educativos pueden hacer mucho por promover el desarrollo y el xito en el aprendizaje. Lo importante es que se proponga utilizar en esa direccin el margen de autonoma y los recursos de que disponga. El poder de la educacin para combatir la exclusin social consiste en que sus responsables se propongan y sean capaces de promover el xito en los aprendizajes bsicos de todos los nios, nias, jvenes y adultos. Desde este planteamiento general, vemos un incremento del inters en torno a dos aspectos importantes, e inseparables: Los factores que hacen que determinados centros escolares tengan ms xito que otros en la atencin a la diversidad.
67
Los procesos de mejora de la educacin, tomando como centro la escuela. Ambos aspectos son de obligada referencia conjunta, pues si bien es importante conocer los mecanismos que funcionan en los centros que anan equidad y calidad, estos no son inmediatamente replicables a otros centros, lo que hace necesario conocer al mismo tiempo qu estrategias generales permiten a cada centro (con sus peculiaridades, posibilidades y limitaciones) avanzar en la direccin adecuada. La inclusin educativa se refiere a cambios sustantivos en los contextos fsicos, curriculares y organizativos de las escuelas, a la transformacin de sus polticas y prcticas educativas. Pero este tipo de cambios se producen fundamentalmente movidos por unos determinados valores y expectativas, y son conseguidos a travs de procesos de colaboracin y participacin de la comunidad escolar (incluyendo el tejido social del entorno). Por ello, los objetivos de las polticas que la promueven se centran en el anlisis e impulso a estos tres factores de inclusividad: valores, expectativas y procesos de colaboracin. Es posible afirmar la existencia de centros escolares que, con una enorme complejidad educativa, pocos recursos, y contra todo pronstico, consiguen unas
1
cotas de xito educativo en el periodo obligatorio muy por encima de la media. Sabemos que estos centros pueden tener diferencias importantes entre s, pero comparten algo muy importante: su gran potencial de inclusin socioeducativa. Actualmente disponemos de evidencia terica y emprica relevante sobre dos elementos nucleares del tema 1: La educacin inclusiva. El movimiento por la eficacia y mejora de la escuela.
Dimensiones de la educacin inclusiva La incorporacin masiva de alumnos en desventaja a las escuelas o la integracin de alumnos con discapacidad, se ha venido haciendo en muchos casos sin que los centros hayan modificado apenas su organizacin, ni su funcionamiento, y sin que se hayan cuestionado su posicin (su cultura) sobre la diversidad del alumnado. Por ello, para muchos profesores y padres los alumnos diversos siguen siendo esos otros que deben acomodarse a los valores, las normas y el currculo establecido para los normales. En el movimiento plural de reaccin y superacin de estas situaciones y prcticas asimilacionistas, est una parte importante del origen de lo que hoy llamamos educacin inclusiva (Echeita, 2004).
Ambas lneas de trabajo agrupan las perspectivas tica, social, organizativa, comunitaria e investigadora de este movimiento educativo.
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La educacin inclusiva se articula en torno a tres dimensiones: cultura, polticas y prcticas 2. La dimensin Cultura est orientada hacia la creacin de una comunidad segura, acogedora y colaboradora. Pretende desarrollar valores inclusivos, compartidos por el profesorado, el alumnado y las familias en general. La dimensin Polticas se concreta en un plan integral de la escuela para atender a la diversidad centrado en el aprendizaje de todos los alumnos. Por ltimo, la dimensin Prcticas trata de garantizar que las actuaciones del centro (actividades de aula y extraescolares) reflejen la cultura y las polticas inclusivas de la escuela. En definitiva, la educacin inclusiva es un proceso que admite grados, y que desde luego va ms all de la nueva incorporacin a la escuela de aquellos alumnos que haban estado tradicionalmente excluidos. El objetivo es ayudar a los centros a identificar y derribar las barreras al aprendizaje y la participacin.
mente aceptado que forma parte ya de los supuestos de la educacin inclusiva: Considera a la escuela como la unidad de cambio educativo. En realidad, viene a contravenir la tradicin, afirmando que los miembros de la escuela son en gran medida la solucin a los problemas educativos, y no el problema mismo. Hace hincapi en que los procesos de mejora de la educacin no son un asunto exclusivo de la escuela, ni sta puede afrontarlos en solitario. En este proceso deben implicarse distintos actores: la administracin, los agentes de apoyo externo, y la comunidad del entorno. Propugna un modelo de apoyo a la escuela por parte de distintos agentes internos y/o externos (orientadores, mediadores, trabajadores y educadores sociales, educadores de calle, etc.) de corte global, preventivo, colaborador y comunitario. En relacin con el punto anterior, considera que el objetivo es la mejora del aprendizaje de todos los alumnos mediante el fortalecimiento de las capacidades de la institucin (de sus miembros), para crear las condiciones internas que favorezcan esa mejora. Enfatiza la importancia de la evaluacin participativa de los procesos de cambio y de toma de decisiones.
El movimiento por la eficacia de la escuela El movimiento que desde hace dos dcadas viene estudiando las denominadas escuelas eficaces, ha producido un corpus de conocimiento hoy comn2
Una de las obras clave en este mbito, la denominada Gua para la Inclusin (Booth y Ainscow, 2000), constituye una gua til para ayudar a los centros escolares a desarrollar procesos de evaluacin y mejora de la educacin inclusiva.
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Pese a las posibles carencias del sistema educativo, parece demostrado que tienen un alto grado de eficacia educativa aquellos centros escolares que han creado un clima de participacin y compromiso tico con el xito escolar, cuyos profesionales colaboran entre s para organizar adecuadamente el proceso de enseanza y aprendizaje, reflexionan sobre los mtodos pedaggicos ms adecuados, estimulan la participacin de padres y alumnos, y se autoevalan regularmente. En suma, la escuela inclusiva ha de adoptar la organizacin de una autntica comunidad democrtica de aprendizaje, donde profesores, familias, alumnos, equipos directivos, agentes de apoyo, y organizaciones del entorno comunitario colaboren para: Centrarse en analizar y apoyar los procesos de aprendizaje, para satisfacer las necesidades de todos los alumnos. Promover la participacin de todos los miembros de la comunidad escolar en las actividades de enseanza, aprendizaje, convivencia y ocio. Crear redes de colaboracin y apoyo mutuo entre la escuela y las organizaciones del entorno (otras escuelas, servicios pblicos, empresas, ONG, etc.) en torno al objetivo de la atencin a la diversidad. Una escuela con densidad moral es una institucin con capacidad de afecto, confianza, comunicacin, participacin y
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cooperacin (Puig, 2003). En definitiva, una comunidad democrtica de aprendizaje. Pero avanzar en este tipo de escuelas tiene mucho que ver con el respaldo y la formacin que la Administracin educativa d a los profesores y gestores escolares. La escuela inclusiva requiere profesionalizar la enseanza. Asimismo, como ha puesto de manifiesto un estudio de la OCDE (2001), la sensibilizacin, compromiso y apoyo del tejido social (corporaciones locales, asociaciones, ONG, etc.) a las escuelas tiene una gran importancia en su eficacia educativa, por encima de lo que se podra esperar en funcin de la renta per cpita de la zona. En Amrica Latina con el apoyo de la Fundacin W.K. Kellog, promotora de la Iniciativa de educacin bsica comunidad de aprendizaje hay experiencias en ocho pases de la regin (Argentina, Brasil, Chile, Ecuador, Mxico, Per, Uruguay y Venezuela), cada una con su propia identidad, de las que podran extraerse interesantes conclusiones.
IV.
REVISIN Y MEJORA INTEGRAL DE LA PROFESIN DOCENTE
En Latinoamrica existe una proporcin muy elevada de maestros de Educacin Inicial, Primaria y Secundaria que no poseen la adecuada titulacin acadmica, carecen de formacin pedaggica suficiente y actualizada, y son presas del
TABLA
1.
Aos de educacin postsecundaria requeridos para ser docente titulado, por nivel educativo, ao 1999 Primaria Aos de formacin Secundaria Inf. Secundaria Sup. 3,25 4 4 4 5 4 6 6 5 4,5 4,5 4,5 5 4 5 3 5 4 6,5 6 5,5 4,5 4,5 5
Amrica Latina Argentina Brasil Chile Paraguay Per Uruguay OCDE Alemania Espaa Francia Portugal Reino Unido Repblica Checa
2,5 3,5 4 3 5 3 5,5 3 5 4,5 4,5 4,5
Fuente: M. Siniscalco A statistical profile of the teaching profession, ILO-UNESCO, 2002.
desaliento por la dificultad creciente de su tarea, el aislamiento, la falta de incentivos y la insuficiente consideracin social de su profesin. Por otra parte, la precariedad de los salarios les conduce en ocasiones al absentismo y el pluriempleo, con las desastrosas repercusiones que esta situacin tiene para el adecuado ejercicio de la docencia, factor decisivo en la calidad de la educacin. En consecuencia, es necesario invertir y adoptar medidas estructurales para profesionalizar y prestigiar la docencia. Por otra parte, la formacin docente ha estado con frecuencia demasiado vinculada a la implantacin de las reformas
(segn una secuencia de difusin del conocimiento y la innovacin de arriba hacia abajo). Pero no se consigue mejorar la calidad de la educacin dando unas directrices generales sobre lo que debe hacerse, sin que cambie nada ms. No es posible cambiar prcticas muy arraigadas desde hace aos en los centros dicindole a los profesores que hagan las cosas de otra manera, y sin darles mayores facilidades para hacerlo. En consecuencia, va tomando fuerza la idea de que hay que enfrentar la cuestin docente ms all de la formacin, desde las mltiples dimensiones que la integran. Como recuerda acertadamente Torres (2005: 88), la posibilidad de su71
perar la actual situacin de la educacin en Amrica Latina no pasa slo por los docentes, ni tampoco la cuestin docente pasa slo por la formacin. Se precisa una revisin integral del reclutamiento, las condiciones de vida y de trabajo, evaluacin, motivacin, reconocimiento, aprendizaje permanente, recuperacin del sentido mismo de la profesin, realizada en el marco de una revisin de la cuestin educativa, y de la cuestin escolar especficamente. Contemplar el problema en su multidimensionalidad no significa que todo haya de afrontarse al mismo tiempo. Significa que hay que proponerse metas, priorizarlas, implantarlas progresivamente de acuerdo a los recursos, y evaluarlas. Lo que es seguro es que ninguna intervencin sobre alguno de los aspectos (salarios, formacin u otros) por s sola, producir esa reforma en profundidad que necesita la cuestin docente. Lo importante es no pensar que el docente es un insumo ms del sistema, como las infraestructuras, y que puede sustituirse o reducirse como ellas por otros o menos insumos. Tampoco es un actor ms, pues cualquier posibilidad de transformar la educacin pasa por el profesorado. Es un actor esencial, y todos los aspectos referentes a su profesionalizacin (tambin sus condiciones de vida) son de la mayor importancia para la calidad del sistema. Pero centrndonos en la formacin, que es desde luego necesaria, habra
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que despejar todas las dudas acerca de si el aumento de la formacin incide radicalmente en la calidad de la educacin. Definitivamente s, a condicin de que sea de calidad, es decir, que prepare para el oficio en conexin con la realidad. En abril de 2003 se convoc un Seminario Taller sobre Condicin y Profesin Docente en Cartagena de Indias, con el objetivo de poner en marcha la Red Iberoamericana de Formacin Docente con los ministerios de la regin, que cristalizara luego en un plan de cooperacin para fortalecer las polticas de formacin docente (XIII Conferencia Iberoamericana de Educacin; Tarija, 2003). En este seminario se diagnosticaron los factores que demandan la transformacin del oficio docente: nuevo perfil y demandas de los alumnos, cambios en la familia y otras instituciones de socializacin (internet, medios de comunicacin entre otros), las nuevas demandas del mercado laboral, los nuevos fenmenos de exclusin social, entre otros. Sin embargo, hasta ahora las polticas de formacin no han conseguido entrar en la reformulacin estructural de las caractersticas y del ejercicio de la profesin en los nuevos escenarios polticos, sociales y econmicos (OEI, 2003). En la actualidad, lo que se refiere no es mera capacitacin de los profesores, sino formacin (comprensin amplia de los problemas y desarrollo de competen-
cias terico-prcticas para resolverlos) (Torres, 2005: 81). Las polticas para el desarrollo profesional y la capacitacin de los profesores debe prepararlos para contribuir a que las escuelas sean comunidades con unas prcticas y hbitos basados en valores democrticos (equidad, solidaridad, tolerancia, participacin, etc.). Las estrategias para mejorar la condicin profesional y la formacin de los docentes latinoamericanos deberan contemplar, al menos: Renovar las instituciones de formacin del profesorado para que puedan albergar conjuntamente programas de formacin inicial, permanente y prcticas de acompaamiento. Estas deben ofertar una formacin actualizada y adecuada a los retos actuales de la profesin. Adoptar medidas para formar y habilitar a los maestros en ejercicio sin titulacin. Remunerar a los maestros con un salario que les permita dedicarse en exclusividad y con continuidad a la docencia, dignificando sus condiciones de vida; Vincular el rgimen de compensaciones, incentivos y ascensos al esfuerzo, la aptitud y el desempeo (tabla 2). Lograr que la profesin docente sea ms atrayente para jvenes con talento. Poner en marcha modalidades eficaces de formacin permanente,
V.
centradas en mejorar las destrezas, conocimientos y motivacin de los educadores y los gestores, primando la formacin de equipos docentes y de gestores, por encima de la formacin aislada del profesional.
LA PARTICIPACIN EN UNA GESTIN INSTITUCIONAL AL SERVICIO DEL APRENDIZAJE
En el Proyecto Regional de Educacin para Amrica Latina y el Caribe 20022017 (PREALC, La Habana, Cuba, 2002), los ministros se comprometieron a prestar atencin a cinco focos estratgicos, entre ellos, mejorar: La gestin de los sistemas educativos. La gestin institucional de los ministerios de educacin y la descentralizacin. La responsabilidad social con los resultados de la educacin. En realidad se trataba de reconducir algunas reformas emprendidas en la regin una dcada antes, con resultados no muy satisfactorios en todos los casos como hemos venido mencionando. Por su inters en el marco de este informe, nos detendremos a considerar brevemente dos aspectos de la gestin educativa en los sistemas educativos latinoamericanos:
73
TABLA
2.
Incentivos docentes orientados a mejorar la efectividad de la enseanza

Remuneracin Salario Adicionales Por asistencia regular Por desempeo de los alumnos Beca por proyectos en el aula Condiciones de trabajo Entorno Capacitacin docente Instalaciones de la escuela Instalaciones del aula Nmero de estudiantes Rango de edad de los alumnos Comunidad acadmica Conduccin de la clase Uso de los materiales Preparacin de lecciones Aplicacin de pruebas
Inicial Escala salarial Pagos regulares Mritos
Asignaciones Beneficios Entrega de materiales Costo de vida Condiciones desfavorables Gasto de traslado Vacaciones pagadas Licencia por enfermedad Licencia por maternidad Seguro de salud Asistencia mdica Pensin Seguro de vida Empleo adicional Trabajo docente adicional Exmenes para el ascenso Redaccin de libros de texto Proyectos de desarrollo
Oportunidades de carrera Maestra docente Director Supervisor Entrenamiento postservicio
Apoyo a la enseanza Guas para los docentes Computadoras para los alumnos Programacin de las clases Provisin de recursos
Suplemento en especie Subsidio o gratuidad de la vivienda Subsidio o gratuidad de alimentacin Terreno para la construccin de vivienda Prstamos a tasa promocional Becas para los hijos Entrega gratuita de libros
Supervisin Observacin Retroalimentacin Coaching
Fuente: Kerry Kennedy, Enhancing the status of teachers in the Asia-Pacific region: An exploration of the Issues, tomado de F. Kemmerr, 1990.
Los cambios institucionales orientados a que los sistemas formal y no formal cumplan sus propsitos de calidad y equidad de la educacin. La responsabilidad social con la educacin.
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V.I.
La gestin por la calidad y la equidad
Segn el anlisis de la CEPAL/UNESCO (2005: 69 y ss.) los factores que afectan negativamente a una gestin centrada
en la calidad y equidad de los aprendizajes son de la siguiente naturaleza: Problemas estructurales: La fuerte centralizacin que se mantiene a pesar de las reformas, especialmente en aspectos pedaggicos y curriculares. Es conocida la relacin que guarda la autonoma de la escuela con la mejora de los logros de los alumnos y con la innovacin educativa (OCDE, 2004). La alta rotacin en los puestos de planificacin y decisin poltica. Los bajos salarios de los empleados de plantilla de los ministerios. Problemas en la utilizacin de recursos y tiempos: En la regin no est generalizada la jornada completa para poder incluir ms turnos en las escuelas, y el calendario escolar es excesivamente reducido. Pero la investigacin demuestra que el tiempo de exposicin a la educacin tiene relacin directa con los aprendizajes. El gasto corriente consume entre el 90 y el 95% del presupuesto en educacin, quedando un porcentaje muy bajo para otros captulos, entre los cuales el gasto en infraestructuras consume la mayor parte. Esto significa que las becas escolares (para nios y nias sin recursos para escolarizarse), los recursos extra para centros en zonas de atencin preferente (por bajo rendimiento y con poblacin en desventaja, en zonas rurales, etc.), y la innovacin educativa, son los m-
bitos que en mayor medida se financian con prstamos internacionales. Por otra parte, en la regin tampoco hay suficiente conocimiento de dnde se debe asignar la inversin para que tenga ms impacto en la equidad y calidad de la educacin. La poltica estatal, regional o local orientada a mejorar la calidad con equidad, puede adoptar distintos modelos de asignacin y gestin de recursos, y sera conveniente que estos se ajustaran a lo que la investigacin y la experiencia nos ensean. En esta lnea hay conclusiones de los estudios PISA sobre calidad de la educacin que pueden tener repercusiones para la poltica educativa, como sugiere la propia OCDE (2004: 2224). Por su inters para afrontar los desafos en la mejora de la calidad en una diversidad de pases y situaciones, los resumimos a continuacin.
Eficiencia de la escuela y desigualdad social Los informes PISA (2000 y 2003) confirman que demasiado a menudo la escuela no mitiga la influencia del entorno familiar, sino que la refuerza. Todos los pases se enfrentan al reto de avanzar en rendimiento e igualdad, y por eso es importante conocer cmo se distribuyen entre las escuelas y dentro de las escuelas el rendimiento y la ventaja socioeconmica (de ah tambin la importancia de arbitrar procesos de evaluacin del sistema). La
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experiencia nos ensea que se deben aplicar soluciones diferentes en situaciones diferentes, y de acuerdo con esto la OCDE describe una variedad de medidas en funcin de distintos objetivos: Ayuda orientada a los alumnos independientemente del entorno socioeconmico: intervencin temprana, clases de refuerzo para alumnos con menor rendimiento, individualizacin de la enseanza. Ayuda orientada a alumnos de entornos ms desfavorecidos: promocin de la educacin preescolar (con becas para materiales, comedor, transporte); dotacin de ms recursos a zonas desfavorecidas de atencin preferente. Proponerse elevar el rendimiento de todo el alumnado: mejora de los currculos y mtodos de enseanza; aumento de la participacin de los padres; aumento e incentivacin de la responsabilidad de los centros en la mejora de los resultados. Crear estructuras escolares ms inclusivas que reduzcan la segregacin de los estudiantes: evitar la existencia de tipos diferentes de centros en funcin de variables acadmicas, culturales, socioeconmicas, etc.
mente de que el contexto socioeconmico sea o no desfavorecido, no sirve centrarse slo en un grupo de alumnos. Pero en los pases con mayor influencia del entorno sobre el rendimiento (caso de Amrica Latina y otras regiones del mundo), la mayor inversin y recursos debern dirigirse hacia el colectivo de alumnos en desventaja.
Actuar sobre los centros o sobre los alumnos con bajo rendimiento? En los pases donde la segregacin socioeconmica (entre clases sociales y zonas geogrficas, urbana, rural, suburbana) est muy consolidada (caso de Amrica Latina), hay que prestar atencin a las diferencias entre escuelas. Un indicador til para tomar decisiones polticas es conocer la proporcin de la variacin del rendimiento entre escuelas. Si es pequea, sern ms tiles los cambios dentro de las escuelas para atender a la diversidad de necesidades de estos alumnos. En cambio, en pases con grandes diferencias entre escuelas (escuelas con alto rendimiento en general y otras que concentran el rendimiento bajo), se recomienda: Orientar las polticas y los recursos hacia estos centros (especialmente en sistemas educativos con modelos no comprensivos, estratificados). Asignar recursos diferentes a las escuelas en funcin de las dificultades que afrontan, evaluando la mejora en sus objetivos educativos.
Actuar sobre el rendimiento del sistema o sobre los grupos desfavorecidos? Cuando la mayora de los alumnos tiene un bajo rendimiento, independiente76
Ofrecer a los estudiantes oportunidades educativas adecuadas y diversificadas y apoyar a sus familias. Elegir entre unas u otras opciones slo puede hacerse de manera fundada si la Administracin conoce el funcionamiento del sistema educativo, si puede valorar dnde estn las brechas de inequidad y falta de calidad (dentro de o entre los centros, interregionales, etc.). No se puede gestionar lo que no se conoce. Los sistemas de evaluacin permanente son el procedimiento que permite el flujo de informacin necesario para evitar las inercias del sistema, y tomar decisiones ajustadas.
La universidad. La sociedad civil. La comunidad internacional. Sin el concurso de todos ellos ser difcil alcanzar altas cotas de cobertura y calidad de la educacin. Tanto en Amrica Latina como en otras regiones hay experiencias de corresponsabilidad (algunas recogidas en CEPAL/UNESCO, 2005) de las que convendra sacar conclusiones para poder asumir las metas de la EPT en 2005.
V.3.
V.2.
La responsabilidad social con la educacin
Desarrollar y aplicar sistemas de evaluacin interna y externa del sistema educativo acordes con los principios de calidad y equidad
La educacin bsica de calidad debe ser para todos, pero tambin hay que lograrla entre todos, de otra manera no se conseguir superar ese desafo. En este sentido, es muy importante plantearse qu grado de responsabilidad estn asumiendo, y pueden asumir, cada uno de los agentes en la calidad y equidad de la educacin. Nos referimos a: La Administracin educativa. Otros ministerios: Hacienda, Sanidad, Trabajo, Bienestar Social, etc. Las familias. Otros miembros de la comunidad educativa: profesores, directores, administrativos. La empresa. Los sindicatos.
Aunque la evaluacin ha sido uno de los ejes principales de las reformas educativas de los aos noventa en Amrica Latina, la mayora de los pases carece an de un sistema de indicadores que definan lo que los alumnos deben saber y saber hacer en cada nivel educativo, reduciendo la evaluacin del aprendizaje a la evaluacin del rendimiento (tasas de finalizacin, calificaciones, etc.). La evaluacin, como la educacin, est cargada de valores. La concepcin de la educacin y de la funcin social de la escuela inciden en nuestro concepto de calidad y ste a su vez en qu, para qu y cmo evaluamos. Desde la posicin en la que calidad es sinnimo de equidad, estas tres preguntas tienen algunas
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respuestas que pasamos a formular (Martn, 2004): La finalidad principal de la evaluacin es ante todo la mejora del aprendizaje de los alumnos (aunque esto no excluye la funcin de control y rendimiento de cuentas de los centros). La informacin derivada de la evaluacin de una escuela o de un sistema educativo debe usarse bien, si queremos que sea til para mejorar. Comparar los resultados de los centros o de los pases con este fin slo puede hacerse comparando realidades semejantes, es decir, contextualizadas socioculturalmente. La mera comparacin o los rankings de centros y pases no permiten entender qu parte de los resultados educativos se debe a la escuela o al sistema, y qu parte se debe al contexto. Es recomendable realizar evaluaciones globales de los centros y los sistemas, aplicar modelos de evaluacin que consideren las dimensiones de contexto, entradas, procesos y resultados (superando el modelo input/output). Mantener una concepcin amplia de lo que llamamos resultados en educacin. Los mejores centros son aquellos donde los alumnos aprenden ms, sin duda, pero qu deben aprender?, qu evaluamos de todo lo que han aprendido? Abogamos por la inclusin de indicadores de calidad relativos al aprendizaje en las reas curriculares, y tambin de
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las actitudes y los valores, y el desarrollo socioemocional. Los indicadores de resultados deben incluir tambin el nivel de satisfaccin con la escuela de alumnos, padres y profesores. Desde el punto de vista de la equidad es fundamental que la evaluacin tenga en cuenta a aquellos alumnos/as que el sistema pierde o no llega a recoger. La desescolarizacin, las repeticiones, las derivaciones a vas menos valoradas socialmente y los abandonos, son indicadores privilegiados de la escasa calidad de un centro y de un sistema. Con respecto a la evaluacin de los sistemas educativos, hay que decir que habiendo estudios internacionales que persiguen este objetivo, no acaban de centrarse en el contexto de los pases en desarrollo, y pocos incluyen indicadores sensibles a la equidad, o no acaban de hacerlo satisfactoriamente. Por ello sigue siendo una demanda recurrente la incorporacin de indicadores cuantitativos y cualitativos que nos permitan valorar tambin ms all de tasas y flujos los procesos educativos en su contexto, que son los que explican esas tasas y flujos. Disponer de un sistema internacional de indicadores es un logro, pero es importante tambin que cada pas lo aplique a nivel nacional con las oportunas adaptaciones, y que proporcione a los centros educativos metodologas e instrumen-
tos de evaluacin y autoevaluacin basados en los principios de calidad con equidad y corresponsabilidad. En evaluacin de centros, cabe destacar la Gua para la evaluacin y mejora de la educacin inclusiva (Booth y Ainscow, 2000), destinada a facilitar a profesores y equipos directivos el anlisis de sus polticas, valores, relaciones y prcticas, para evaluar hasta qu punto son inclusivas (favorecen el aprendizaje y la participacin de todos) o excluyentes.
Ms all de la dotacin de recursos tecnolgicos a las escuelas de forma masiva, se trata de establecer una poltica educativa sobre el uso de este recurso. La utilizacin de las TIC es sin duda un medio para mejorar la calidad de la educacin, pero su extensin por s sola no garantiza nada (sabemos el caso de escuelas latinoamericanas sin luz elctrica a las que se ha dotado de recursos informticos, o de otras en las que stos se guardan bajo llave por falta de conocimientos sobre su uso). La incorporacin de las TIC a la escuela debe formar parte de una poltica integral con unos objetivos precisos, fundamentalmente: Ofrecer una alfabetizacin digital mnima a la poblacin. Incorporar el aprendizaje de las TIC desde Primaria hasta educacin de adultos, integradas como recurso didctico, como ampliacin de los aprendizajes instrumentales relacionados con los lenguajes, la informacin y la comunicacin en general (hasta ahora reducidos a los cdigos de la lectoescritura y las matemticas). Actualizar de manera continua los contenidos de la enseanza, enseando a alumnos y profesores a localizar y analizar crticamente fuentes fiables de informacin y conocimiento. Utilizacin de los distintos recursos de la educacin a distancia (las plataformas virtuales de aprendizaje, la radio y la televisin educativas, la tu79
VI.
OPTIMIZAR EL POTENCIAL EDUCATIVO DE LAS TECNOLOGAS DE LA INFORMACIN Y LA COMUNICACIN
La radio y la televisin educativa han jugado en la regin una papel fundamental en la educacin de jvenes y adultos, y de hecho lo siguen manteniendo. Ahora se afronta el reto de la incorporacin de un nuevo recurso de comunicacin y acceso a la informacin y al conocimiento. La llamada alfabetizacin digital ha sido reconocida ya como una necesidad bsica de aprendizaje por Naciones Unidas. Y pese a que pueda resultar improcedente en una regin con recursos ya sobregastados, enfrentar la igualdad de oportunidades supone poner en marcha polticas pblicas activas y bien gestionadas para facilitar el acceso masivo a las nuevas tecnologas.
tora presencial y telemtica, etc.), tanto para la educacin de los alumnos, como para la formacin inicial y permanente del profesorado, de los gestores escolares, y para el asesoramiento a las familias (en este caso a travs de la radio y TV educativas). Creacin de redes de cooperacin entre escuelas (comunidades virtuales de comunicacin, colaboracin e innovacin). Entre otras funciones, esto permitira compensar el aislamiento de las escuelas rurales (que no disponen de bibliotecas, centros de cultura, etc.). Hay en todo el mundo experiencias de inters en este sentido que pueden ser marco de referencia. Creacin de bibliotecas escolares virtuales a disposicin de alumnos, profesores y familias.
de escolarizacin no leyes sobre la educacin en sentido amplio, a pesar de que con ello se descuida una parte muy importante del sistema educativo. Por otra parte, las diferencias entre educacin formal, no formal e informal estn hoy mucho ms borrosas, y la concepcin de la escuela como comunidad de aprendizaje las har ms borrosas an. Ms all del sistema externo de drenaje que las instituciones de educacin no formal constituyen en ocasiones para las de la educacin formal actuando como escuelas de segunda oportunidad que recogen esos casos difciles a los que el sistema educativo formal no dio respuesta la coordinacin de acciones y profesionales entre ambas podra pasar a reforzar el sistema preventivo de apoyo al xito escolar y la inclusin social en entornos desfavorecidos. Ms an, deberan formar un eslabn muy importante de la cadena que provea de educacin a lo largo de toda la vida (que es el lugar que ha ido ocupando en los pases ms desarrollados). En este sentido, Torres (2005: 78) afirma que aprendemos a lo largo de la vida (desde que nacemos) y a lo ancho de la vida (en mltiples escenarios, de los que el sistema escolar es uno ms). Es posible establecer eficaces acuerdos de colaboracin entre las instituciones del sistema educativo formal y no formal, a ser posible con conocimiento, apoyo y financiacin de la Administracin educativa nacional y/o local. Pon-
VII.
ARTICULACIN ENTRE LA EDUCACIN FORMAL Y NO FORMAL
A pesar de la insistencia de agencias como UIS-UNESCO o Banco Mundial, las estadsticas sobre educacin tanto nacionales como internacionales siguen centradas en el sistema escolar. En la regin no disponemos apenas de informacin sistemtica sobre la educacin no formal, la educacin a distancia u otras modalidades educativas que tienen lugar fuera de la escuela. Pero tampoco las reformas educativas se extienden hasta lo no formal. Las leyes son
80
dremos algunos ejemplos (Entreculturas y Albon, 2005): Participacin en la alfabetizacin, formacin y/o orientacin familiar y laboral de adultos. Colaboracin para encontrar soluciones conjuntas a los problemas educativos de los nios y sus familias. Apoyo en la propia escuela al aprendizaje de los nios y nias con riesgo de fracaso escolar, problemas de convivencia, etc. Complemento de la formacin acadmica bsica y reglada, con formacin tcnica en talleres de preparacin para el empleo (en algunas tardes a la semana, los fines de semana, etc.). Dinamizacin de actividades extraescolares estimulantes y compensatorias. Previsin conjunta de las opciones educativas y formativas a las que se va a orientar a los nios y jvenes que no quieren o no pueden seguir su educacin en el sistema formal. Mediacin con las familias para facilitar el acogimiento, adaptacin y permanencia de sus hijos en la escuela. Intercambio sistemtico y regular de informacin sobre las necesidades educativas de la comunidad. Dinamizacin cultural de la comunidad. Todo ello, en el bien entendido de que se trata de acciones subsidiarias, que en
modo alguno deben sustituir las obligaciones gubernamentales de sostenimiento de la educacin bsica, pero pueden complementarlas, reforzarlas, facilitarlas y enriquecerlas. Es preciso mantener la atencin para que los programas de educacin no formal o de educacin de adultos no se conviertan en una opcin ms barata para la educacin bsica de nios y jvenes. En todas estas acciones, la participacin de la sociedad civil a travs del voluntariado en el apoyo a las instituciones de educacin formal y no formal puede tener gran relevancia y cumplir una multiplicidad de objetivos: Desarrollar sus valores y ponerlos en prctica. Acercar el mundo real a las instituciones educativas, y viceversa. Reforzar el trabajo de los profesionales (sin sustituirlos). Reforzar, con su presencia e inters, el tono moral de los educadores y los alumnos. Ofrecer un modelo de ciudadana comprometida a los menores.
VIII.
LOGRAR UN AMPLIO PACTO SOCIAL PARA APOYAR LA EDUCACIN BSICA
Cada vez crece ms la conciencia social sobre el hecho de que la educacin de calidad no es una tarea que pueda acometer la escuela en solitario, sin el apo81
yo de otras instituciones y sin la conciencia y el respaldo de la sociedad. Las flexibles medidas curriculares y organizativas y los recursos que requiere el modelo de escuela inclusiva en los niveles bsicos hacen ms ambicioso el objetivo de la calidad. Conseguirlo slo es posible como consecuencia de un amplio compromiso poltico y social con la educacin a nivel local, nacional regional e internacional como ha venido sucediendo histricamente siempre que este modelo se ha llevado a cabo, en el que se comprometan los distintos agentes sociales (Administracin, partidos polticos, sindicatos, empresariado y sociedad civil en general). La poltica social y educativa es responsabilidad irrenunciable del Estado, pero la sociedad civil tiene que ser tambin un actor de la poltica social, y ambos
deben hacerse responsables del problema. Como seala Kliksberg (2003: 22) lo que pueden hacer polticas pblicas activas combinadas con el voluntariado, la responsabilidad social empresarial, la accin vecinal, el respaldo de las comunidades religiosas, la contribucin de las universidades, es mucho ms que los esfuerzos aislados de los actores. Esta fuerza social existe en todos los pases, y en muchos est demostrando tener un gran impacto en el desarrollo. Es urgente que, con la mxima participacin social, se diagnostiquen necesidades, se establezcan acuerdos y prioridades y, finalmente pero de manera continua, se evalen los grandes objetivos de la educacin pactados socialmente, dando estabilidad al sistema y evitando las rupturas de reformas no siempre necesarias ni adecuadas provocadas por los cambios de gobierno.
82
4.
DESAFOS DE LA MEJORA DE LA CALIDAD Y EQUIDAD DE LA EDUCACIN BSICA EN AMRICA LATINA
A lo largo de este informe hemos ido identificando los principales desafos de la educacin bsica en la regin para los prximos diez aos, que resumimos a continuacin: 1. Ampliacin del acceso a la educacin bsica, con permanencia y conclusin de los ciclos: a. Asegurar el acceso universal a los nios de 3 a 6 aos a una Educacin Inicial de calidad, avanzando en la obligatoriedad del 2 ciclo en aquellos pases que an no lo hayan establecido. b. Aumentar las tasas de finalizacin de la Primaria, habiendo adquirido las competencias bsicas. c. Promover el acceso y permanencia de los adolescentes en la Educacin Secundaria para completar 12 aos de escolaridad como mnimo, ampliando la oferta pblica de ciclos tcnicos formativos de cualificacin profesional bsica. Flexibilizar la oferta del sistema educativo formal y coordinarla con la del sistema educativo no formal, para facilitar la educacin bsica y permanente de jvenes y adultos a lo largo de toda la vida, incluyendo la alfabetizacin bsica y funcional, la cualificacin profesional bsica (para no cualificados), la formacin ocupacional (para desempleados), la formacin permanente (para trabajadores en proceso de reconversin) y la dinamizacin cultural de la comunidad.
3.
4.
2.
5.
Garantizar una educacin de calidad y con impacto social. El desafo es que cada pas realice una profunda revisin de los factores estructurales que limitan la calidad de la educacin bsica, y disear con amplia participacin de los docentes y las organizaciones sociales estrategias para mejorar y conseguir: a. La pertinencia cultural y social de los aprendizajes. Un currculo de competencias verdaderamente bsicas para vivir, convivir y trabajar en la sociedad actual. b. Un sistema, unas escuelas y mtodos pedaggicos ms inclusivos. Garantizar la equidad en sus distintas dimensiones. Es importante romper el crculo vicioso de la pobreza y la falta de estudios para que no pasen de padres a hijos. Esto implica: a. Proporcionar proteccin, apoyo y educacin bsica a las familias ms pobres. b. Evitar la discriminacin en la escuela por cualquier causa (gnero, etnia, capacidad, situacin territorial...). c. Promover la educacin en valores para toda la poblacin, para desarrollar un mayor compromiso tico con la justicia. Mejorar la eficiencia de los sistemas educativos. a. Eliminar la cultura de la repeticin (no es siempre eficaz y tiene costes altsimos), promo83
b.
c.
viendo medidas alternativas mejores, distintas a la promocin automtica. Aumentar la autoestima y la confianza en sus posibilidades de los alumnos y los profesores. Orientar a los padres de familia.
Este va a ser el marco en el que nos moveremos para identificar las prioridades para el 2015, considerando los focos estratgicos sealados por el PREALC, que contribuyen a orientar las respuestas a los desafos que se acaban de enumerar.
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5.
PROPUESTAS PARA VALORAR LAS PRIORIDADES DE LA AYUDA OFICIAL AL DESARROLLO EN EDUCACIN BSICA
Los desafos de la EPT en Amrica Latina descritos a lo largo del informe, se concretan en un conjunto de metas para el ao 2015 que coinciden plenamente con las que la CEPAL/UNESCO (2005) ha formulado recientemente y con las propuestas en la Segunda Cumbre de las Amricas (1998). Estas metas son cuatro (vase recuadro). La lnea de fondo en la cooperacin en educacin debe ser el cumplimiento de los objetivos de Dakar. De lo contrario, el peligro es convertir la Educacin para Todos en educacin para nios y nias, educacin para nios y nias entendida como Educacin Primaria, y sta reducida a matrcula y la finalizacin de cuatro grados de baja calidad (Torres, 2000). Por el contrario, la fidelidad al marco de
Dakar supone priorizar acciones verticales (eslabonamiento del acceso a las etapas bsicas) y horizontales (dentro de las etapas, para mejorar su calidad). El estudio de la CEPAL/UNESCO (2005: 30 y ss) ofrece una valiosa estimacin del coste de estas cuatro metas. Los recursos totales necesarios para cumplir estas cuatro metas de aqu a 2015 ascienden a casi 150 mil millones de dlares (tabla 2). Esta cifra representa cerca del 7,5% del PIB del ao 2000 de los 22 pases de la regin (incluyendo pases caribeos), y el 20% del PIB de Brasil de ese mismo ao. Si el conjunto de los pases quieren cumplir esas cuatro metas deben gastar en los prximos 11 aos cerca de 13,560 millones de dlares adicionales por ao (entre 2005-2015). Como cifra de referen-
Universalizar la Educacin Inicial: elevar la tasa neta de matrcula entre los nios de 3 a 5 aos en todos los pases, avanzando hacia la obligatoriedad del 2 ciclo. Asegurar la cobertura total de la Primaria con calidad, considerando que la meta de lograr 5 aos de Educacin Primaria se alcanza aumentando a 100% la tasa neta de matrcula de los nios y nias entre 6 y 12 aos, y simultneamente reduciendo el ndice de repeticin a tasas muy bajas. Asimismo, se asegurarn unas tasas netas de finalizacin de la etapa prximas al 100% y el alcance de las competencias bsicas. Elevar al 75% la cobertura de la Educacin Secundaria: conseguir una tasa neta no inferior al 75% para la poblacin de 13 a 18 aos, con aumento progresivo de las tasas de finalizacin de la etapa. Promover, en lo posible, la obligatoriedad de la etapa en los pases que an no han podido hacerlo. Erradicar el analfabetismo adulto: alfabetizar a toda la poblacin de ms 15 aos que se encuentre en condicin de analfabetismo hasta el ao 2015. A partir de ese ao el cumplimiento de esta meta quedara casi asegurado en la medida que se logre la segunda meta.
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cia, considrese la inversin pblica total en educacin que realiz la regin en el ao 2000 (81,900 millones de dlares), de modo que el esfuerzo financiero adicional es del 16,6% por ao. Como es lgico, un anlisis ms detallado descubre situaciones distintas para cada pas, que condicionar y moldear las prioridades. As por ejemplo, en Guatemala, Nicaragua, Honduras, Paraguay, Bolivia, El Salvador o Per ms de un tercio de la poblacin se encuentra entre los 5 y 22 aos, existe mayor necesidad de inversin educativa en los niveles primario y secundario. Asimismo, la atencin educativa en pases con un grado de urbanizacin relativamente bajo como Guatemala, Honduras, El Salvador, Nicaragua o Paraguay es costosa y complicada, ya que en la mayor parte de los casos ha de ofrecerse en zonas de pobreza severa y con gran dispersin geogrfica de la poblacin. En el otro extremo tenemos ciudades que estn creciendo rpidamente, donde la llegada de inmigrantes tambin configura espacios y necesidades educativas nuevas (Centro Latinoamericano y Caribeo de Demografa/CEPAL). Estas y otras situaciones son las que habra que considerar junto a las que, con carcter general y basndonos en los indicadores prioritarios, se incorporan en la propuesta de este informe. En la tabla 1 resumimos la justificacin de cada una de las cuatro metas (punto
de partida y logros), as como los costes parciales estimados por la CEPAL/UNESCO (2005: 31 y ss.). La informacin que se presenta en las tablas siguientes (2-7), pormenoriza estas cifras por pases y aos, aunque no distingue entre los pases que podran afrontar la inversin con recursos internos sin alterar la fraccin del PIB que destinan a educacin, y aquellos que requieren complementarlos con fuentes externas de financiacin. La informacin se refiere al monto agregado de recursos pblicos que cada pas requiere para alcanzar esas metas en 2015. En las tablas 2 a 7 se advierten las grandes diferencias en la capacidad de los pases de la regin para financiar las 4 metas para el ao 2015 con presupuesto pblico. Esa capacidad depende del grado de cobertura y logro actuales en cada nivel educativo, del nivel y evolucin del PIB, y de la fraccin de ste que se destine a inversin en educacin 1. La mayora de los pases, a partir de los indicadores disponibles, no podrn asumir esa inversin sin acudir a otras fuentes que complementen sus recursos mayor financiacin privada o Ayuda Oficial al Desarrollo. Segn estimaciones de CEPAL/UNESCO (2005: 42-43) estaramos ante distintos tipos de situaciones o grupos de pases, en funcin de su capacidad o dificultad para alcanzar las 4 metas con recursos pblicos propios (tabla 8).
1 En el periodo 1990-2000 el gasto pblico en educacin creci a un promedio del 7,7% en la regin, y en prcticamente ninguno de los pases fue inferior al 5%.
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Propuestas para valorar...
En trminos de prevencin de la exclusin social y de promocin de la cohesin social en el siglo XXI, es posible identificar tendencias comunes en las polticas de los pases de la regin que merecen ser apoyadas, por su gran inters desde una perspectiva tico-poltica: Lograr la plena inclusin educativa, entendida como aquella que asegura el acceso y la permanencia en el sistema educativo, la adquisicin de los aprendizajes y de la titulacin bsicos para el desarrollo personal y la insercin sociolaboral de toda la poblacin en edad escolar y formativa, prestando especial atencin a los sectores ms vulnerables. Esto lleva primero a garantizar la cobertura universal en la educacin bsica (que comprende el ciclo superior de la Educacin Inicial, Primaria y Secundaria), una oferta suficiente de educacin bsica de adultos, y aumentar el eslabonamiento de las etapas educativas. Al mismo tiempo, es necesario emprender esa cobertura con unos indicadores de calidad que garanticen las distintas dimensiones de la equidad (permanencia, aprendizaje efectivo y titulacin bsica para el empleo). Fundamentalmente esto supone producir un cambio cualitativo en los sistemas educativos en dos direcciones: a) Aumentar la capacidad de atender a la diversidad de necesidades educativas (medidas y programas para necesidades especficas, en el marco de una educacin obligatoria comprensiva).
b)
Aumentar la flexibilidad del sistema (favoreciendo los flujos y los retornos).
Privilegiar a dos tipos de poblaciones (prioridades generacionales): a) b) La primera infancia (3-6 aos). La poblacin adulta joven analfabeta o con bajos niveles de escolarizacin y con necesidad de formacin para la insercin sociolaboral.
Privilegiar a los pases ms atrasados en las 4 metas bsicas y, dentro de los pases, a los sectores ms desfavorecidos. La utilizacin de los recursos obtenidos con la conversin de la deuda debe atender de manera prioritaria los sectores marginales de poblacin (mbito rural, zonas urbanas marginales, nias y mujeres, etc.) y los servicios sociales bsicos. Las 4 metas de la educacin bsica con calidad y equidad para el ao 2015 permiten orientar y priorizar las estrategias de la cooperacin con Amrica Latina en materia de educacin, desde un enfoque sectorial (avanzando a multisectorial) que comprometa la colaboracin y esfuerzo de los pases. Al aplicar las medidas e instrumentos disponibles para la AOD tambin en el caso de la condonacin y la conversin de deuda por educacin, sera conveniente considerar simultneamente varios criterios de decisin que, aunque exceden al objetivo de este informe, queremos dejar planteados:
87
TABLA
1.
Metas y costes de la educacin bsica en Amrica Latina para el periodo 2005-2015 META 1 META 2 SITUACIN DE PARTIDA: Promedio regional de cobertura del 93% en 2000. Altos niveles de repeticin y desercin (causada en buena medida por la repeticin). Los costes adicionales hay que centrarlos en mejorar la calidad. La repeticin es poco eficaz y muy costosa. Habra que reducirla a un 5% en 2015, pero hay que buscar alternativas mejores que la promocin automtica. Los pases en peor situacin y con ms necesidad de recursos externos son Bolivia, El Salvador, Guatemala, Hait, Honduras y Nicaragua. SU LOGRO: Garantiza un derecho. Proporciona conocimientos, destrezas y valores indispensables. Ahorrara los altos costes de la ineficiencia (necesidad de menos aos para completar el ciclo) a. COSTES: 21.500 millones de USD. Slo el 14,4% del total requerido para alcanzar las 4 metas. Es 1/3 de los recursos necesarios para alcanzar la Meta 1.
SITUACIN DE PARTIDA: Tasas muy bajas (menos del 50% a nivel regional en 2000). Slo Cuba ha logrado esta meta. SU LOGRO: Garantiza un derecho. Elevar la eficiencia del sistema educativo, al reducir el n de aos necesarios para completar la Primaria y Secundaria, y cerrara las brechas sociales entre nios. Da posibilidades a las mujeres de incorporarse al trabajo. COSTES: Los recursos necesarios (unos 64.600 millones de USD) suponen el 42% de los recursos necesarios para las 4 metas.
a El caso ms crtico en tasas de repeticin corresponde a Brasil (25% en 2000), que de mantenerse le supondra unos recursos adicionales de unos 200 millones de USD anuales de 2005 a 2015. Si disminuyera las tasas paulatinamente hasta alcanzar el 5% mximo en el ao meta, no requerira recursos adicionales para alcanzar la Meta 2.
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META 3 SITUACIN DE PARTIDA: Promedio regional de cobertura (13 a 18 aos) de 62% en 2000. Alto nivel de desercin (en 8 pases supera el 15%). La tasa del 75% en 2015 se estima razonable. Meta ya cumplida en Argentina, Chile y Cuba. SU LOGRO: Garantiza un derecho. Es el umbral educativo que proporciona la posibilidad de salir de la pobreza en la regin b. Es ms coste-efectivo para la insercin laboral que compensar la falta de educacin con capacitacin de adultos (CEPAL, 1995). COSTES: Por la situacin de partida y el mayor coste por alumno en este nivel, demanda una fraccin elevada de recursos adicionales: 59.300 millones de USD.
b
META 4 SITUACIN DE PARTIDA: Tasas altas de analfabetismo en la poblacin de 15 y ms aos: en 10 de 22 pases es igual o superior al 10%, y en 5 supera el 20% (hay unos 39 millones de analfabetos en la regin, el 12% de la poblacin). Las reformas de los aos noventa con excepciones se centraron en la educacin formal y de los nios. SU LOGRO: Garantiza un derecho. Es una inversin rentable: mejora el rendimiento laboral, reduce los accidentes en el trabajo, y la morbilidad y mortalidad infantil asociadas al desconocimiento de madres analfabetas. COSTES: Sistema modular con 2 niveles: alfabetizacin y competencias bsicas. Duracin promedio 1 ao (coste per cpita de cada fase 80 millones de USD) (CEPAL, 2005). Coste: 6.900 millones de USD, para atender un promedio de 2,9 millones de personas por ao (4,6% del total). La mayor parte del gasto es para Brasil y Mxico, que deberan atender anualmente a 1,6 millones de personas.
Optar por fortalecer programas compensatorios de educacin de jvenes sera entre 1,5 y 5 veces el valor unitario que cuesta brindar 4 aos de Educacin Secundaria (Labarca, en CEPAL: 38). Fuente: Elaboracin propia a partir de CEPAL/UNESCO (1995 y 2005) y Banco Mundial/UNESCO (2005a).
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TABLA
2.
Amrica Latina (22 paises): Estimacin global del coste total y adicional para cumplir las cuatro metas educativas del ao 2015 (En porcentaje de PIB y millones de dlares de 1995) Ao 2000 Tasa neta de matrcula , Coste total como % del PIB 2000 3,06 Ao 2005 Coste total Recursos anual adicionales como % necesarios en el || del PIB c ao (USS mill.) b 2,95 6.169
Meta
Coste per cpita a ,
Coste total || (USS mill.) b 61.121
Total metas 1 Universalizar la Educacin Preprimaria 2 Asegurar el logro universal del ciclo primario 3 Elevar a 75% la cobertura de la Educacin Secundaria 4 Erradicar el analfabetismo adulto
a b
51
483
5.973
0,30
0,38
2.641
93
445
27.215
1,36
1,23
778
62
784
27.933
1,40
1,35
2.831
11e
160
420
Coste por matriculado en establecimientos pblicos. Coste adicional en cada ao indicado para alcanzar una cobertura consistente con el logro de la meta, en relacin con el gasto que demandara mantener la tasa de cobertura del ao 2000. Las cifras estn expresadas en millones de dlares de 1995. c Hiptesis de crecimiento histrico (tasa promedio anual 1990-2002 de 2,6). d Coste adicional para alcanzar una cobertura consistente con el logro de la meta, sin considerar aumentos de costes per cpita en aquellos pases con valores inferiores a la mediana, criterio utilizado como aproximacin a mejoras en la calidad del servicio educativo (para mayor detalle, vase el anexo
La situacin de cada pas en relacin con cada una de las metas. El compromiso que el pas puede y quiere asumir en relacin con su logro. El nivel de endeudamiento del pas (monto total de su deuda externa), pues cuanto mayor es su magnitud, ms difcil ser que pueda asu90
mir costes adicionales para el logro de los objetivos (segn el Banco Mundial, en este momento estaran en esa situacin Bolivia, Nicaragua y Honduras). Junto a estos criterios, aunque de otra naturaleza, conviene considerar la importancia de dos criterios ms:
Ao 2010 Coste total Recursos anual adicionales como % necesarios en el || del PIB c ao (USS mill.) b 2,83 12.381
Ao 2015 Coste total Recursos anual adicionales como % necesarios en el || del PIB c ao (USS mill.) b 2,71 18.965
Recursos totales adicionales para alcanzar las metas || (USS mill.) b 149.931
Recursos totales adicionales para alcanzar la meta sin sumar los de calidad d 125.003
0,44
5.381
0,48
8.195
64.902
62.441
1,11
1.581
1,01
2.443
19.082
12.322
1,28
4.934
1,22
1.781
69.314
43.306
425
547
6.933
6.933
metodolgico). Salvo indicacin contraria, las restantes cifras y cuadros consideran este aumento paulatino en la calidad. e En este caso se refiere a la tasa de analfabetismo adulto. -,- La cifra es cercana a cero (0). Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), estimaciones sobre la base de Compendio Mundial de la Educacin 2003. Comparacin de las Estadsticas de Educacin en el Mundo, Montreal 2003, Instituto de Estadstica de la UNESCO (UIS).
Favorecer la mejora del eslabonamiento de las etapas del sistema educativo (al menos Inicial, Primaria y Secundaria) para que las acciones tengan una mayor impacto
en el nivel educativo de toda la poblacin de un pas 2. El propio Banco Mundial ha cambiado su posicin, y ahora desaconseja la inversin secuenciada por niveles (primero
2 Algunos pases, como Suecia u Holanda, estn desarrollado una poltica de cooperacin educativa global, que contempla acciones en Educacin Primaria, Secundaria y Terciaria, con especial referencia a la formacin de maestros.
91
TABLA
3.
Amrica Latina y el Caribe (22 pases): costes de universalizar la Enseanza Preprimaria a al ao 2015 Ao 2000 Incidencia del coste corriente en el coste total 96 86 95 89 93 100 93 95 97 89 93 93 94 98 93 97 92 88 93 81 95 93 95 Coste total como % del PIB 2000 0,35 0,25 0,34 0,37 0,30 0,23 0,84 0,12 0,05 0,12 0,06 0,28 0,32 0,21 0,35 0,18 0,31 0,20 0,14 0,35 0,26 0,11 0,30
Pas
Tasa neta de matrcula 60 36 49 41 33 59 97 67 40 37 15 21 82 69 27 46 60 61 33 52 45 44 51
Coste per cpita b 1.063 112 749 1.687 519 269 846 86 46 67 33 152 159 244 159 257 125 129 191 1.126 822 152 483
Coste total (US$ mill) c 955,3 20,1 2.524,3 326,6 290,8 34,6 363,9 25,2 6,0 21,1 2,3 12,9 18,3 1.014,1 14,1 16,7 26,4 123,7 24,7 25,7 50,1 78,8 5.872,6
Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Cuba Ecuador El Salvador Guatemala Hait Honduras Jamaica Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Rep. Dominicana Trinidad y Tobago Uruguay Venezuela Amrica Latina
a b
Considera nios de 3 a 5 aos de edad. Coste por matriculado en establecimientos pblicos. c Coste adicional en cada ao indicado para alcanzar una cobertura consistente con el logro de la meta, en relacin con el gasto que demandara mantener la tasa de cobertura del ao 2000. Las cifras estn expresadas en millones de dlares de 1995. d Hiptesis de crecimiento histrico (tasa promedio anual 1990-2002 de 2.6).
92
Ao 2005 Coste Recursos total adicionales anual necesarios como % en el ao || del PIB d (USS mill.) c 0,42 309,5 0,49 23,2 0,45 1.233,0 0,59 274,4 0,66 330,3 0,28 10,4 0,68 3,4 0,18 19,2 0,15 12,0 0,27 32,8 0,47 17,0 0,71 23,9 0,29 1,3 0,21 163,6 0,75 19,4 0,23 8,1 0,40 11,1 0,23 40,5 0,26 24,7 0,40 8,8 0,34 25,5 0,15 48,5 0,38 2.640,6
Ao 2010 Recursos Coste total adicionales como % necesarios del PIB d en el ao || (USS mill.) c 0,46 621,9 0,72 52,6 0,54 2.511,2 0,76 645,1 0,77 684,3 0,31 21,3 0,57 6,4 0,26 43,0 0,26 29,9 0,47 83,2 1,15 51,4 1,04 48,5 0,27 2,7 0,21 316,8 1,06 39,9 0,26 15,9 0,51 26,3 0,26 83,8 0,35 51,1 0,47 19,2 0,40 50,3 0,19 98,0 0,44 5.381,5
Ao 2015 Coste Recursos total adicionales anual necesarios como % en el ao || del PIB d (USS mill.) c 0,48 918,4 0,94 87,5 0,59 3.797,1 0,90 841,5 0,92 1.004,8 0,33 32,5 0,51 9,7 0,31 70,8 0,37 62,9 0,67 150,8 1,99 103,6 1,28 73,4 0,26 3,9 0,20 464,5 1,28 60,4 0,29 23,6 0,59 42,2 0,28 131,8 0,41 76,1 0,53 30,1 0,43 74,6 0,21 147,2 0,48 8.195,0
Recursos totales adicionales para alcanzar la meta (US$ mill.) c 7.413,2 634,9 30.080,2 6.614,4 7.986,0 255,4 78,5 618,1 361,4 1.010,7 631,9 581,6 31,8 3.803,6 476,7 191,4 305,5 1.012,7 606,9 230,3 603,5 1.173,7 64.602,3
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de Compendio Mundial de la Educacin 2003. Comparacin de las Estadsticas de Educacin en el Mundo, Montreal 2003, Instituto de Estadstica de la UNESCO (UIS).
93
TABLA
4.
Amrica Latina y el Caribe (22 pases): costes de universalizar la Enseanza Primaria a y el logro de al menos 5 grados de sta al ao 2015 Ao 2000 Incidencia Coste del coste per corriente cpita b en el coste total 1.172 98 105 66 466 96 1.612 69 357 98 593 100 1.151 99 96 96 43 97 113 89 13 93 119 98 284 94 433 98 107 90 666 99 200 92 207 88 120 90 1.029 81 998 96 146 93 115 96 Coste total como % del PIB 2000 1,68 2,07 1,27 1,88 1,70 2,05 3,02 0,87 0,31 1,02 0,36 2,41 1,90 1,21 3,01 2,19 1,78 1,16 0,01 2,03 0,91 0,80 1,98
Pas
% repetidores
Coste total || (USS mill) c 4.404,2 157,5 8.339,9 1.609,1 1.047,8 303,1 1.304,8 142,9 34,3 182,1 13,1 111,6 98,8 5.746,3 122,2 206,8 149,8 701,0 140,2 145,9 177,5 446,4 27.214,7
a b
6 4 26 2 5 8 1 2 8 14 11 14 5 5 6 6 8 11 5 8 9 7 12
Considera nios de 6 a 12 aos de edad. Coste por matriculado en establecimientos pblicos. c Coste adicional en cada ao indicado para alcanzar una cobertura consistente con el logro de la meta, en relacin con el gasto que demandara mantener la tasa de cobertura del ao 2000. Las cifras estn expresadas en millones de dlares de 1995. d Hiptesis de crecimiento histrico (tasa promedio anual 1990-2002 de 2.6). e Sin reduccin del porcentaje de repetidores.
94
Ao 2005 Coste Recursos total adicionales anual necesarios como % en el ao || del PIB d (USS mill.) c 1,49 42,3 2,08 28,0 1,08 17,3 1,71 110,9 1,88 103,3 1,90 10,8 2,37 11,9 0,79 43,6 0,80 38,4 1,31 62,8 1,76 58,7 2,64 28,8 1,65 1,8 1,09 114,5 3,31 15,6 1,93 0,8 1,74 9,2 1,07 17,2 0,83 22,9 1,88 2,1 0,88 8,1 0,61 61,6 1,29 777,8
Ao 2010 Coste Recursos total adicionales como % necesarios del en el ao || PIB d (USS mill.) c 1,36 83,0 2,70 61,7 0,96 7,4 1,54 193,4 1,53 190,2 1,80 23,0 1,91 21,6 0,86 87,9 0,88 84,7 1,58 142,8 3,30 144,4 3,11 61,2 1,42 3,0 0,96 212,7 3,36 31,4 1,67 0,8 1,72 19,5 0,94 30,0 0,06 45,0 1,21 1,4 0,79 15,8 0,61 128,6 1,11 1.580,7
Ao 2015 Coste Recursos total adicionales anual necesarios como % en el ao || del PIB d (USS mill.) c 1,20 111,6 2,74 97,4 0,86 7,6 1,49 298,7 1,41 270,2 1,88 35,6 1,61 30,7 0,89 129,7 1,08 134,3 1,80 237,7 6,03 253,9 8,80 96,4 1,25 4,8 0,84 298,9 3,32 47,2 1,44 1,0 1,72 31,6 0,83 42,6 0,09 77,6 1,19 8,2 0,71 22,7 0,61 200,7 1,01 2.112,6
Recursos totales de aumentar eficiencia || (USS mill.) c 1.081,3 741,3 2.180,4 2.416,9 2.911,0 288,2 260,9 1.044,0 1.012,3 1.747,1 1.756,6 749,1 97,0 2.545,7 375,0 19,1 243,5 420,5 500,0 59,5 198,3 1.589,3 21.578,8
Recursos totales adicionales para alcanzar la meta || (USS mill.) c 971,2 141,3 115,0 2.416,9 2.911,0 275,6 260,9 1.044,0 1.010,8 1.721,8 1.755,4 734,7 97,0 2.545,7 376,0 10,4 238,8 366,1 666,0 58,0 188,9 1.547,3 19.081,8
95
TABLA
5.
Amrica Latina y el Caribe (22 pases): costes de aumentar a 75% el acceso a Educacin Secundaria a al ao 2015 Ao 2000 Incidencia del coste corriente en el coste total 98 86 95 89 93 100 93 95 97 89 93 93 94 98 93 97 92 88 93 81 95 93 95 Coste total como % del PIB 2000 1,88 1,23 1,37 1,46 1,58 1,23 3,22 0,88 1,73 0,56 0,67 1,31 2,17 1,30 1,64 2,00 1,42 0,88 1,53 1,29 1,08 0,74 1,40
Pas
Coste per cpita b 1.791 147 745 1.963 656 807 1.774 243 1.062 272 87 298 491 912 299 1.015 404 290 659 829 1.111 396 784
Coste total || (USS mill) c 4.478,6 97,7 10.125,3 1.287,3 1.624,0 182,5 1.393,0 145,3 190,3 99,2 24,5 80,7 112,7 6.196,2 86,5 189,0 121,2 531,2 262,7 93,0 206,8 547,6 27.933,3
a b
Considera jvenes de 13 a 18 aos de edad. Coste por matriculado en establecimientos pblicos. c Coste adicional en cada ao indicado para alcanzar una cobertura consistente con el logro de la meta, en relacin con el gasto que demandara mantener la tasa de cobertura del ao 2000. Las cifras estn expresadas en millones de dlares de 1995. d Hiptesis de crecimiento histrico (tasa promedio anual 1990-2002 de 2.6).
96
Ao 2005 Coste Recursos total adicionales anual necesarios como % en el ao || del PIB d (USS mill.) c 1,61 27,6 2,25 93,0 1,18 162,8 1,49 91,4 1,89 232,2 1,38 37,7 3,02 0,0 1,02 97,5 2,77 146,3 1,21 133,9 2,67 84,5 2,72 74,9 1,90 0,5 1,29 591,8 2,66 52,1 1,99 16,3 1,84 46,7 1,09 182,5 1,78 85,3 1,01 1,0 1,01 7,6 0,89 166,3 1,35 2.330,8
Ao 2010 Recursos Coste total adicionales como % necesarios del PIB d en el ao || (USS mill.) c 1,36 53,3 3,30 215,1 1,01 308,9 1,32 96,7 1,78 493,5 1,40 74,2 2,35 0,0 1,38 225,7 3,76 316,9 2,07 350,3 5,03 211,7 4,39 187,2 1,66 0,9 1,25 1.197,7 4,14 135,5 1,89 31,9 2,23 102,5 1,26 395,5 1,91 166,5 0,72 1,2 0,95 16,1 0,99 363,4 1,28 4.933,6
Ao 2015 Coste Recursos total adicionales anual necesarios como % en el ao || del PIB d (USS mill.) c 1,23 76,8 4,16 363,5 0,91 496,7 1,13 74,7 1,72 718,6 1,45 114,9 1,88 0,0 1,71 378,9 4,45 493,1 3,04 656,0 8,45 424,8 5,99 327,6 1,41 1,1 1,17 1.761,0 5,52 241,1 1,75 46,3 2,58 170,5 1,34 607,6 2,05 254,3 0,56 1,5 0,87 21,7 1,07 582,1 1,22 7.780,8
Recursos totales adicionales para alcanzar la meta || (USS mill.) c 827,8 2.574,1 3.849,0 1.207,2 5.779,5 902,0 0,0 2.715,0 3.779,2 4.288,5 2.676,5 2.254,0 10,4 14.239,0 1.631,9 380,4 1.238,6 4.591,1 2.020,8 15,7 178,1 4.255,8 58.314,3
97
TABLA
6.
Amrica Latina y el Caribe (22 pases): costes de erradicar el analfabetismo adulto a al ao 2015 Ao 2000 Tasa de analfabetismo adulto 3 15 13 4 8 4 3 8 21 31 50 25 13 9 34 8 7 10 16 2 2 7 11 Analfabetos de 15 aos y ms (Miles) 845,6 732,4 15.892,9 460,1 2.377,6 120,6 292,8 705,1 859,0 2.016,9 2.506,7 944,6 231,0 5.836,6 973,6 159,1 223,3 1.719,6 911,5 16,6 51,0 1.186,9 39.073,3 Ao 2005 Recursos necesarios en el ao || (USS mill) b 9,3 7,3 168,5 4,8 24,7 1,2 3,0 7,2 9,6 23,4 30,5 10,4 2,6 60,9 12,0 1,7 2,3 17,7 10,1 0,2 0,7 11,8 419,9
Pas Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Cuba Ecuador El Salvador Guatemala Hait Honduras Jamaica Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Rep. Dominicana Trinidad y Tobago Uruguay Venezuela Amrica Latina
a
Considera personas de 15 aos y ms de edad, y un coste fijo de US$ 160, que considera tanto programas de alfabetizacin y postalfabetizacin. b En dlares de 1995.
resolver la Primaria, despus la Secundaria...). Hay que mantener la visin de sistema. Promover el aumento de la cobertura (especialmente en Educacin Ini98
cial y Secundaria), con calidad y equidad, lo que llevara a identificar y estimar el coste de un paquete de acciones y medidas integrales que avancen en los dos objetivos
Ao 2010 Recursos necesarios en el ao || (USS mill) b 10,1 9,1 191,2 5,4 29,2 1,5 3,3 8,7 11,0 27,8 34,0 12,9 2,8 71,2 13,9 2,0 2,9 21,0 11,6 0,2 0,7 14,6 485,1
Ao 2015 Recursos necesarios en el ao || (USS mill) b 10,8 11,2 209,9 6,0 33,8 1,8 3,4 10,2 12,4 33,2 37,2 15,6 3,0 80,8 16,1 2,2 3,6 24,4 12,8 0,2 0,7 17,3 546,7
Recursos para alcanzar la meta || (USS mill) b 146,7 128,7 2.742,1 78,0 416,4 21,3 47,5 123,3 157,1 396,1 487,4 181,5 40,7 1.015,4 198,6 27,8 40,9 299,6 165,3 2,7 10,3 205,5 6.933,0
Promedio anual de beneficiarios de programas necesarios (Miles) 61,2 53,7 1.144,3 32,5 173,7 8,9 19,8 51,5 66,5 165,2 203,5 75,7 16,9 423,6 82,8 11,6 17,1 124,9 69,0 1,1 4,3 85,8 2.892,8
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), a partir de la base de datos en lnea del Instituto de Estadstica de la UNESCO (UIS) (http://www.uis.unesco.org/).
(acceso y calidad) simultneamente. Sentadas estas consideraciones generales, sealaremos dos principios de or-
den superior que es importante considerar en todos los casos: Enfoque multisectorial. Para mejorar la cobertura y la calidad de la
99
TABLA
7.
Amrica Latina y el Caribe (22 pases): recursos totales necesarios para alcanzar las cuatro metas educativas al ao 2015 y dficit presupuestario al mantener la prioridad macroeconmica del gasto pblico en educacin a Gasto pblico social total en Educacin como % del PIB 4,8 5,6 3,8 4,2 6,1 4,4 8,5 1,6 2,3 1,7 1,1 4,0 6,3 4,4 5,0 6,9 6,0 3,3 2,5 4,0 2,8 3,0 4,1 Costes en preprimaria, primaria y secundaria b ao 2000 como % || del PIB (USS mill) a 2000 3,65 9.838,1 3,85 306,2 2,98 21.589,5 3,66 3.221,9 3,68 3.462,4 3,51 620,2 7,08 3.061,7 1,47 313,4 2,09 230,6 1,70 302,4 1,09 39,8 4,00 186,1 4,39 227,8 2,72 12.966,6 5,00 202,8 4,37 412,6 3,49 297,4 2,24 1.356,0 2,48 427,7 3,68 264,6 2,23 433,3 1,44 1.072,8 3,06 61.120,7 Coste total anual como % del PIB a 3,41 5,34 2,71 3,79 3,91 3,55 6,07 1,99 3,62 2,00 4,90 6,27 3,84 2,60 6,72 4,16 3,99 2,39 2,86 2,88 2,21 1,65 2,95 Ao 2005 Recursos adicionales necesarios en el ao || (USS mill) c 388,6 162,5 1.547,0 481,5 680,5 60,2 18,3 167,5 208,3 262,7 191,8 198,0 6,9 930,8 99,0 26,7 68,9 258,1 143,0 12,1 41,9 288,2 6.189,0
Pas
Dficit presupuestario || (USS mill.) ... 201,6 ... 157,7 543,6 10,3 ... 144,2 206,4 244,6 189,0 120,7 ... ... 91,3 ... 73,6 175,6 85,1 ... ... 391,1 2.643,7
a b
Suponiendo una hiptesis de crecimiento econmico histrica (tasa promedio anual 1990-2002 e 2.6). No incluye programas de educacin de adultos. c Coste adicional en cada ao indicado para alcanzar una cobertura consistente con el logro de la meta, en relacin con el gasto que demandara mantener la tasa de cobertura del ao 2000. Las cifras estn expresadas en millones de dlares de 1995.
100
Coste total anual como % del PIB a 3,17 6,72 2,50 3,62 4,07 3,51 4,83 2,49 4,87 4,11 9,55 8,55 3,36 2,42 8,57 3,82 4,48 2,46 3,12 2,40 2,13 1,79 2,83
Ao 2010 Recursos adicionales necesarios en el ao || (USS mill) c 783,2 338,5 3.003,9 840,6 1.377,2 120,1 31,3 364,7 442,4 604,0 441,5 309,8 9,4 1.798,2 220,7 50,6 160,9 530,2 278,0 26,0 81,6 584,6 12.360,9
Dficit presupuestario || (USS mill.) ... 432,2 ... ... 909,6 1,0 ... 311,3 445,8 681,2 434,1 284,3 ... ... 200,6 ... 168,0 280,1 153,8 ... ... 721,8 4.913,4
Coste total anual como % del PIB a 2,92 3,84 2,35 3,45 4,05 3,46 4,00 2,90 6,88 5,52 15,48 10,57 2,91 2,21 10,12 3,48 4,89 2,45 3,34 2,22 2,01 1,89 2,71
Ao 2015 Recursos adicionales necesarios en el ao || (USS mill.) c 1.116,5 549,7 4.611,3 1.216,0 2.036,4 184,7 43,8 587,8 892,7 1.077,6 819,5 512,9 12,8 2.505,2 364,8 73,0 247,8 806,2 420,8 40,0 119,7 927,3 18.965,1
Dficit presupuestario || (USS mill.) ... 677,9 ... ... 999,1 ... ... 494,0 696,2 1.027,9 810,3 460,7 ... ... 320,1 ... 256,0 313,7 230,6 ... ... 1.052,7 7.328,8
101
TABLA
8.
Recursos necesarios para alcanzar las metas sobre la Educacin Bsica en 2015 en Amrica Latina por grupos de pases Necesitaran recursos extrapresupuestarios propios Menor esfuerzo moderado Pases: Chile y Costa Rica (destinan una fraccin del PIB a la inversin pblica en educacin superior al promedio regional). Condicin: deberan incrementar la inversin pblica en educacin en alrededor del 2,6%, levemente superior al ritmo de expansin del PIB. Conclusin: podran asumirlo, pero registraran un leve dficit de recursos presupuestarios hasta el ao 2010, del orden del 5% y 2% respectivamente, del total de recursos que actualmente gastan.
No necesitaran recursos extrapresupuestarios Pases: Argentina, Brasil, Cuba, Mxico, Panam y Uruguay (aglutinan la mayor proporcin de la poblacin de la regin). Condicin: si mantuvieran un crecimiento moderado del PIB hacia el ao 2015 (2,6% anual) a. Deberan asegurar un crecimiento de la inversin pblica en educacin del orden del 1=% anual y contar con una poltica presupuestaria contracclica para sostener dicha expansin frente a eventuales reducciones del PIB. Gasto pblico actual: en general destinan al gasto pblico en educacin una fraccin especialmente elevada del PIB a los niveles inicial, primario y secundario (a excepcin de Uruguay, pero presenta mayores niveles de cobertura). Conclusin: la inversin pblica debera expandirse a una tasa inferior al 2% anual, es decir, ms baja que la tasa de crecimiento proyectada para el PIB de 2,6% anual.
a Esta tasa corresponde al promedio anual de crecimiento para la regin durante el periodo 1990-2002, que considera un ciclo de relativamente alto crecimiento (3,5% anual entre 1990-1997) y un ciclo de crecimiento bajo (de 1,2% anual entre 1999 y 2002) (CEPAL/UNESCO, 2005: 43).
educacin no slo hay que asignar ms presupuesto a la educacin, sino tambin a la salud, la vivienda, la seguridad social, mejorando las condiciones generales de vida de la poblacin, para que pueda aprovechar verdaderamente las oportunidades educativas. En esto habra que ajustarse al carcter multisectorial de la Agenda del Milenio, en la que los objetivos tienen que verse como un todo indivisible. Seguir
102
manteniendo un enfoque sectorial (centrado en la educacin, y adems slo en la educacin formal), no nos permite ser muy optimistas. El enfoque unisectorial es lo que ha hecho que muchas veces las reformas por la calidad no hayan tenido xito e la regin. No existe posibilidad de lograr slo desde la poltica educativa, lo que corresponde asegurar tambin a la poltica socioeconmica (Torres, 2005: 32).
Necesitaran aadir recursos privados internos y/o externos procedentes de la AOD Esfuerzo moderado Mximo esfuerzo Pases: Colombia, Paraguay, Per, R. Do- Pases: Bolivia, Ecuador, El Salvador, Guatemala, minicana y Venezuela. Honduras y Nicaragua (pases con mayor rezago en las metas, menor PIB por habitante y alta deuda Condicin: expandir la inversin pblica externa). en educacin a una tasa en torno al 5% por ao, tasa que ya consiguieron alcanzar en Condicin para alcanzar las metas: elevar la los aos noventa, pero que ahora es infe- inversin pblica en educacin al 8% anual. Meta rior al 4% (promedio regional). difcilmente asumible por Bolivia, Honduras y Nicaragua que deberan aumentar el gasto en 3 o Conclusin: deberan incrementar la in- 4%, y casi imposible para Ecuador, El Salvador y versin pblica en educacin, y adems Guatemala. necesitan financiacin complementaria a los recursos pblicos (privada interior o Conclusin: no podran elevar en mucho la inAOD) si no quieren comprometer otras versin pblica en educacin, y requieren un prioridades (salud, lucha contra el hambre monto importante de financiacin complementala pobreza). ria a los recursos pblicos (privada del pas o AOD) si no quieren comprometer otras prioridades (salud, lucha contra el hambre la pobreza).
Fuente: Elaboracin propia a partir de CEPAL/UNESCO (2005: 43-46).
Considerar y salvaguardar las prioridades polticas de la Administracin educativa de cada pas, con el fin de evitar el error tantas veces repetido en la historia de la cooperacin de exportar polticas educativas a contextos muy diferentes y poco conocidos. Los proyectos y programas financiados por iniciativas de conversin de deuda necesariamente deben estar vinculados a los procesos nacionales de planifica-
cin educativa y de lucha contra la pobreza. Segn la OEI (2002), en trminos generales, las acciones de cooperacin en cada lnea o programa deberan compartir las siguientes caractersticas en los niveles de actuacin nacional, estatal y/o local: Completar los programas y proyectos en ejecucin.
103
Articular las diferentes acciones en desarrollo (eslabonamiento de etapas y/o acciones educativas). Coadyuvar a la sustentabilidad de los procesos de cobertura o mejora (sin generar dependencias innecesarias e indebidas). Ampliar el horizonte de proyeccin de procesos ya iniciados. Fomentar la cooperacin horizontal y el intercambio de experiencias. En definitiva, el objetivo es contribuir bilateral y multilateralmente a que se produzcan saltos cualitativos y/o
cuantitativos significativos y sostenibles en la educacin bsica para todos en Amrica Latina. Para ello ser preciso aplicar las distintas medidas (condonacin y canje de deuda) e instrumentos de la cooperacin, coordinarlos y orientarlos decididamente a ese objetivo. Al mismo tiempo ser necesario avanzar hacia unas relaciones comerciales y polticas ms justas entre pases, de manera que los logros de la ayuda oficial al desarrollo en su lucha contra la pobreza y el analfabetismo no sean inmediatamente anulados por otras vas.
104
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PRESENTACIN La Fundacin Carolina se constituye en octubre del ao 2000 como una institucin para la promocin de las relaciones culturales y la cooperacin en materia educativa y cientfica entre Espaa y los pases de la Comunidad Iberoamericana de Naciones, as como con otros pases con especiales vnculos histricos, culturales o geogrficos. Por su naturaleza, mandato y funciones la Fundacin Carolina es una institucin nica en el sistema espaol de cooperacin al desarrollo, as como en el marco de la Comunidad Iberoamericana de Naciones. ACTIVIDADES Programa de Formacin Tiene como objeto facilitar la ampliacin de estudios en Espaa de titulados universitarios, profesores, investigadores profesionales iberoamericanos, a travs de tres modalidades de becas: Postgrado Doctorado y Estancias Cortas Formacin Permanente Se convocan anualmente alrededor de 1.500 becas y ayudas. Programa de Investigacin Se realiza a travs del Centro de Estudios para Amrica Latina y la Cooperacin Internacional (CeALCI) mediante investigaciones directas, una convocatoria anual de Ayudas a la Investigacin y el desarrollo de lneas de investigacin concertadas con diferentes centros europeos y latinoamericanos. El Programa se articula en torno a cuatro grandes temas: estudios sobre Amrica Latina, relaciones econmicas internacionales, polticas pblicas y calidad de la ayuda al desarrollo. Programa Internacional de Visitantes Se dirige a personas y grupos relevantes y con proyeccin de futuro en sus respectivos pases con el fin de conocer la realidad espaola y establecer contactos con personalidades e instituciones espaolas de su mbito de inters. Existen programas especficos como Becas Lder, Lderes Hispanos de Estados Unidos, Jvenes Polticos Iberoamericanos o Mujeres Lderes Iberoamericanas. Programa de Responsabilidad Social de las Empresas Su objetivo es sensibilizar sobre la importancia de establecer mecanismos de concertacin en los modelos de gestin e incorporar perspectivas de justicia, igualdad y solidaridad, para contribuir a un desarrollo sostenible desde el punto de vista econmico, social y medioambiental.
PUBLICACIONES La Fundacin Carolina, a travs de su Centro de Estudios para Amrica Latina y la Cooperacin Internacional (CeALCI), ha iniciado una serie de publicaciones que reflejan las nuevas orientaciones del centro y sus actividades. La Fundacin pretende as servir de plataforma de difusin de libros que respondan a los criterios de excelencia y relevancia que definen las actuaciones del CeALCI. Libros Los libros sern compilaciones de trabajos o monografas, tanto aquellas que hayan sido elaboradas con apoyo de la Fundacin como aquellas otras que por su inters y concurrencia con sus objetivos as se decida. Los criterios de calidad cientfica de los materiales y de su coincidencia con las prioridades del Centro sern por tanto los que determinen la aceptacin de los proyectos. El primer ttulo de esta coleccin es Las Cumbres Iberoamericanas (1991-2005). Logros y desafos. La obra, elaborada por especialistas espaoles e iberoamericanos bajo la coordinacin del profesor Celestino del Arenal, recoge la historia, los logros y el futuro de las Cumbres, y ha sido editada en coedicin con Siglo XXI de Espaa. Documentos de Trabajo Bajo la denominacin Documentos de Trabajo se publicarn los informes finales de los proyectos de investigacin as como otros trabajos cientficos y/o acadmicos que se propongan y se consideren que tienen la suficiente calidad e inters para los objetivos del Centro. Con un formato ligero y con carcter divulgativo, sern el instrumento que sirva para difundir las investigaciones realizadas y promovidas por el CeALCI, especficamente las propias investigaciones y las resultantes de las ayudas a la investigacin. Adems, podrn ser publicados como Documentos de Trabajo todas aquellos trabajos que renan unos requisitos de calidad establecidos y un formato determinado, previa aceptacin por el Consejo de Redaccin. Avances de Investigacin (Edicin electrnica) Se editarn en formato pdf, para su distribucin electrnica y su acceso libre desde las pginas web, aquellos Avances de Investigacin que, a juicio del centro y con el visto bueno del investigador, se considere oportuno con el fin de presentar algunos de los resultados iniciales de las investigaciones para su conocimiento por la comunidad cientfica, de tal forma que el autor o autores puedan tener reacciones y comentarios a sus trabajos. Estos Avances permitirn tambin al CeALCI conocer los logros y dificultades en los proyectos de investigacin y modificar o reorientar, si fuera necesario, sus objetivos. En principio se considerarn susceptibles de edicin electrnica en este formato aquellos avances de investigacin de proyectos que hayan sido objeto de financiacin a travs de la Convocatoria de Ayudas a la Investigacin, Becas de Estancias Cortas o informes realizados por encargo directo.

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Corresponde al promedio simple de 16 pases, excluidos Bolivia y El Salvador.

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Tasas de escolarizacin bsica en Amrica Latina (2002-2003) por pases *

Acceso universal y equitativo a la educacin bsica

Adems de ser un derecho incuestionable, la educacin de la primera infancia

Consuelo Vlaz de Medrano Ureta

Ordenacin de la educacin inicial en Amrica Latina

Brasil Chile Colombia

Costa Rica Cuba R. Dominicana Ecuador

1975 y 1997 1980, 1981 y 1984 1997 1983 y 2001

El Salvador Guatemala Honduras

Mxico Nicaragua Panam Paraguay

Obligatoria de 3 a 5 aos No obligatoria Obligatoria de 4 y 5 aos No obligatoria

1986, 1989 y 2000

Descentralizada. Estado (currculo) y gestin nacional, estatal, municipal, autnoma o privada.

Acceso universal y equitativo a la educacin bsica

Consuelo Vlaz de Medrano Ureta

Desafos de la Educacin Inicial en Amrica Latina

Acceso universal y equitativo a la educacin bsica

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Acceso universal y equitativo a la educacin bsica

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Eficiencia externa e interna de los sistemas educativos en Primaria

Acceso universal y equitativo a la educacin bsica

Eficiencia de la educacin y culminacin de la Primaria por pases *

Consuelo Vlaz de Medrano Ureta

Acceso universal y equitativo a la educacin bsica

Desafos de la Educacin Primaria en Amrica Latina

Consuelo Vlaz de Medrano Ureta

Acceso universal y equitativo a la educacin bsica

Fuente: UNESCO (2003). Compendio Mundial de la Educacin 2003.