TERRORISMO INTERNACIONAL E POLTICA EXTERNA BRASILEIRA APS O 11 DE SETEMBRO

MINISTRIO DAS RELAES EXTERIORES

Ministro de Estado Secretrio-Geral

Embaixador Celso Amorim Embaixador Antonio de Aguiar Patriota

FUNDAO ALEXANDRE DE GUSMO

Presidente INSTITUTO RIO BRANCO

Embaixador Jeronimo Moscardo

Diretor

Embaixador Fernando Guimares Reis

A Fundao Alexandre de Gusmo, instituda em 1971, uma fundao pblica vinculada ao Ministrio das Relaes Exteriores e tem a finalidade de levar sociedade civil informaes sobre a realidade internacional e sobre aspectos da pauta diplomtica brasileira. Sua misso promover a sensibilizao da opinio pblica nacional para os temas de relaes internacionais e para a poltica externa brasileira.

Ministrio das Relaes Exteriores Esplanada dos Ministrios, Bloco H Anexo II, Trreo, Sala 1 70170-900 Braslia, DF Telefones: (61) 3411-6033/6034 Fax: (61) 3411-9125 Site: www.funag.gov.br

CIRO LEAL M. DA CUNHA

Terrorismo internacional e poltica externa brasileira aps o 11 de setembro

Prmio Azeredo da Silveira - 2o lugar entre as dissertaes apresentadas no Mestrado em Diplomacia do IRBr, 2004-2005

Braslia, 2010

Direitos de publicao reservados Fundao Alexandre de Gusmo Ministrio das Relaes Exteriores Esplanada dos Ministrios, Bloco H Anexo II, Trreo 70170-900 Braslia DF Telefones: (61) 3411-6033/6034 Fax: (61) 3411-9125 Site: www.funag.gov.br E-mail: funag@mre.gov.br

Capa: Emanoel Arajo Grande Relevo Branco - sem data Madeira esmaltada de branco, 2,7x11,17m Equipe Tcnica: Eliane Miranda Paiva Maria Marta Cezar Lopes Cntia Rejane Sousa Arajo Gonalves Erika Silva Nascimento Jlia Lima Thomaz de Godoy Juliana Corra de Freitas Programao Visual e Diagramao: Juliana Orem e Maria Loureiro

Impresso no Brasil 2010 Cunha, Ciro Leal M. da. Terrorismo internacional e a poltica externa brasileira aps o 11 de setembro / Ciro Leal M. da Cunha. Braslia : Fundao Alexandre de Gusmo, 2009. 216p. Dissertao (Mestrado) Instituto Rio Branco. 2005 ISBN: 978.85.7631.190-4 Poltica externa Brasil. 2. Terrorismo. I. Ttulo. II. Instituto Rio Branco. CDU 327(81) CDU 323.28(73)

Depsito Legal na Fundao Biblioteca Nacional conforme Lei n 10.994, de 14/12/2004.

A Renata.

Agradecimentos

Devo enorme gratido a algumas pessoas e instituies em razo do apoio com que me presentearam na elaborao deste trabalho. Em primeiro lugar, agradeo ao meu orientador, Ministro Alexandre Guido Lopes Parola, seu exemplo, confiana e disposio a ensinar. Devo muitssimo a Renata, minha companheira, por seu apoio incondicional, pacincia, interesse e carinho. Espero que este trabalho faa jus, ao menos, a um de seus dias perdidos em meu auxlio; duvido poder, um dia, retribuir. A minha famlia, por tudo lhe sou eternamente grato. Como sempre, no me faltaram; seu estmulo e compreenso mostraram meu caminho e o abriram. Espero jamais decepcion-los. Aos colegas e mestres do Instituto Rio Branco, agradeo de corao o aprendizado dirio proporcionado no perodo to marcante do curso. O Instituto, que propiciou a alegria de elaborar esta dissertao, ter sempre meu reconhecimento e carinho profundos. Fao meno especial ao colega e amigo Leonardo de Almeida Carneiro Enge, grande incentivador desta publicao. Na Secretaria de Estado das Relaes Exteriores, obtive o apoio necessrio pesquisa e anlise contidas neste estudo. Fao meno especial ao Embaixador Marcos Vincius Pinta Gama e ao Secretrio Marcus Rector Toledo Silva, ento na CG-COCIT; e ao Ministro Achilles Emlio Zaluar Neto, poca na DNU.

A Universidade de Braslia, a Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo, o Instituto Brasileiro de Cincias Criminais e o Senado Federal, com suas excelentes bibliotecas, prestaram valioso auxlio s pesquisas que desembocaram neste estudo. Expresso, por fim, minha gratido ao Professor Guido Fernando Silva Soares, que me apresentou ao tema fascinante do terrorismo e beleza da carreira diplomtica. Sua memria segue como inspirao.

Lista de abreviaturas e siglas

ABACC: Agncia Brasileiro-Argentina de Contabilidade e Controle de Materiais Nucleares ABIN: Agncia Brasileira de Inteligncia ACNUR: Alto Comissariado das Naes Unidas para os Refugiados ADM: arma de destruio macia AGNU: Assembleia Geral das Naes Unidas AIEA: Agncia Internacional de Energia Atmica ALCA: rea de Livre Comrcio das Amricas AMIA: Asociacin Mutual Israelita Argentina ASEAN: Association of Southeast Asian Nations BCB: Banco Central do Brasil BID: Banco Interamericano de Desenvolvimento Brasemb: Embaixada do Brasil CAT: Comit Antiterrorismo CDH: Comisso de Direitos Humanos CIA: Central Intelligence Agency CICAD: Comisso Interamericana para o Controle do Abuso de Drogas CICTE: Comit Interamericano Contra o Terrorismo CIDH: Comisso Interamericana de Direitos Humanos CNEN: Comisso Nacional de Energia Nuclear COAF: Conselho de Controle de Atividades Financeiras

COCIT: Coordenao-Geral de Combate aos Ilcitos Transnacionais CONARE: Comit Nacional para os Refugiados CPAB: Conveno sobre a Proibio de Armas Biolgicas CPAQ: Conveno sobre a Proibio de Armas Qumicas CSNU: Conselho de Segurana das Naes Unidas CTBT: Comprehensive Test Ban Treaty CTNBio: Comisso Tcnica Nacional de Biossegurana Cpula ASPA: Cpula Amrica do Sul - Pases rabes Delbrasonu: Misso do Brasil junto s Naes Unidas Delbrasupa: Misso do Brasil junto Organizao dos Estados Americanos DNU: Diviso das Naes Unidas DRCI: Departamento de Recuperao de Ativos e Cooperao Jurdica Internacional ENCLA: Estratgia Nacional de Combate Lavagem de Dinheiro EUA: Estados Unidos da Amrica FARC: Foras Armadas Revolucionrias da Colmbia FATF: Financial Action Task Force FBI: Federal Buerau of Investigation FMI: Fundo Monetrio Internacional G4: Grupo dos Quatro G7: Grupo dos Sete GAFIC: Grupo de Ao Financeira do Caribe GAFI: Grupo de Ao Financeira GAFISUD: Grupo de Ao Financeira da Amrica do Sul GSI: Gabinete de Segurana Institucional GTE: Grupo de Trabalho Especializado sobre Terrorismo Interpol: International Criminal Police Organization IPCC: Comit Intergovernamental de Mudana de Clima IRA: Irish Republican Army JID: Junta Interamericana de Defesa Mercosul: Mercado Comum do Sul MNA: Movimento No Alinhado MP: Ministrio Pblico MRE: Ministrio das Relaes Exteriores MST: Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra NSS: The National Security Strategy of the United States of America OCDE: Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico

OEA: Organizao dos Estados Americanos OMC: Organizao Mundial do Comrcio ONG: organizao no governamental ONU: Organizao das Naes Unidas OPAQ: Organizao para a Proscrio de Armas Qumicas OTAN: Organizao do Tratado do Atlntico Norte PDN: Poltica de Defesa Nacional (Decreto 5.484/05) PF: Polcia Federal PM: Polcia Militar RBPI: Revista Brasileira de Poltica Internacional SDQBNEx: Sistema de Defesa Qumica Biolgica e Nuclear SERE: Secretaria de Estado das Relaes Exteriores SGNU: Secretrio-Geral das Naes Unidas SISBIN: Sistema Brasileiro de Informaes SIVAM: Sistema de Vigilncia da Amaznia STF: Supremo Tribunal Federal TIAR: Tratado Interamericano de Assistncia Recproca TNP: Tratado de No Proliferao Nuclear UE: Unio Europeia UIF: Unidade de Inteligncia Financeira URSS: Unio das Repblicas Socialistas Soviticas

Sumrio

Introduo, 15 1.A temtica do terrorismo no ps-11 de Setembro, 21 1.1.Ordem e agenda internacionais, 21 1.2.O regime internacional antiterrorista, 26 2.Caractersticas gerais do regime internacional antiterrorista, 31 2.1.Repdio inequvoco ao terrorismo, 31 2.2.O terrorismo como ameaa paz e segurana internacionais, 34 2.2.1.A perspectiva acadmica o novo terrorismo, 36 2.2.2.O tema no Conselho de Segurana das Naes Unidas, 39 2.3.Os deveres de preveno e represso viso geral, 44 3.O cumprimento das normas estabelecidas, 47 3.1.Repdio inequvoco do terrorismo, 48 3.2.Providncias brasileiras quanto preveno e represso, 49 3.2.1.Direito brasileiro, 49 3.2.2.Vinculao s normas internacionais (tratados e resolues), 51 3.2.3.Preparo institucional, 53 3.2.4.Cooperao internacional, 55 3.2.5.Armas de destruio macia (ADMs), 60 3.2.6.Financiamento do terrorismo, 66 3.2.7.Trplice Fronteira, 76 3.3.Concluses parciais, 83

4.O regime em construo viso geral, 85 4.1.EUA, 85 4.1.1.A Estratgia de Segurana Nacional, 89 4.1.2.O segundo mandato de Bush, 94 4.1.3.Posicionamento dos EUA resumo, 95 4.2.Reino Unido, 98 4.3.Frana, 101 4.4.China, 104 4.5.Rssia, 107 4.6.Concluses parciais, 111 5.O regime em construo posies brasileiras, 113 5.1.Baixa prioridade do tema na agenda externa, 113 5.1.1.Antiterrorismo: oportunidade contra o crime organizado, 117 5.2.Prioridade ao desenvolvimento na agenda externa, 119 5.3.nfase nas causas subjacentes do terrorismo, 122 5.3.1.Perspectiva comparada EUA e a noo de Estados fracassados, 129 5.4.Oposio, em princpio, resposta militarizada, 133 5.4.1.Conselho de Segurana das Naes Unidas, 135 5.4.2.Contexto hemisfrico, 138 5.4.3. A invocao do TIAR, 143 5.4.4.Colmbia soluo pacfica e contrariedade s listas de terroristas, 144 5.5.Fortalecimento do multilateralismo e do direito internacional, 150 5.5.1.A defesa dos direitos humanos no combate ao terrorismo, 156 5.5.2.Apoio conveno abrangente sobre terrorismo, 159 5.6.Concluses parciais, 163 Concluso, 167 Referncias, 173 Livros e artigos, 173 Artigos de jornais e revistas, 195 Documentos, 200 Discursos, 211 Entrevistas ao autor, 214

Introduo

O objetivo deste trabalho descrever e analisar as principais diretrizes da poltica externa brasileira quanto ao tema do terrorismo internacional aps o 11 de Setembro. Tenciona-se compreender, basicamente, o teor e as razes dessas orientaes, alm de avaliar os riscos e as oportunidades que a temtica do terrorismo apresenta ao Brasil. Para tanto, as posies brasileiras e suas motivaes so comentadas em um quadro formado pelo presente contexto internacional e suas repercusses no tratamento do terrorismo, pelas linhas tradicionais e atuais da diplomacia brasileira e pelos interesses nacionais mais diretamente relacionados temtica do terrorismo internacional. Devido ao carter predominantemente descritivo e analtico deste trabalho, foram empregados, mormente, os mtodos histrico e hermenutico. Com o primeiro, buscou-se a reconstituio das posies recentes da poltica externa brasileira quanto ao tema, bem como de suas motivaes, e do ambiente internacional em que se inserem. J com o segundo, visou-se interpretao dos materiais pesquisados, sobretudo documentos e discursos diplomticos. No se trata, destarte, de investigao terica. No se especula sobre importantes pontos como o conceito de terrorismo e suas causas, a no ser como parte do objeto central desta dissertao. Tampouco se estabeleceu um marco terico rgido em que se inserisse o esforo analtico geral. No obstante, conceitos como regime internacional,
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CIRO LEAL M. DA CUNHA

hegemonia e ordem internacional foram centrais apresentao e organizao dos problemas tratados neste estudo. A escolha do tema justificada, em primeiro lugar, pela atual mudana no perfil dos conflitos armados, sua multiplicao e globalizao. Os conflitos armados envolvendo entes no estatais tendem, hodiernamente, a ocorrer com elevada frequncia, em detrimento das guerras tradicionais. Estas minguam, dentre outras razes, por haver poucas disputas de fronteiras e em funo da possibilidade de escalada nuclear. Em oposio, outras formas de conflitos armados (novos conflitos) proliferam. Tornou-se menos complexa a aquisio e a operao tcnica de armamentos de enorme poder destrutivo por entes no estatais. A Guerra Fria inundou o mundo com armas sofisticadas, as quais o fim da bipolaridade disponibilizou a grupos no estatais, especialmente nos arsenais da ex-URSS. Os particulares, hoje, detm tambm os meios financeiros para armar-se pesadamente. Essa convergncia de fatores gera a atual multiplicao de grupos armados independentes dos Estados, prontos a combater. Enfim, as armas esto disponveis, o conhecimento tecnolgico de fcil operao e os recursos necessrios no so proibitivamente vultosos. natural, portanto, como aponta F. Reinares, que os ataques terroristas causem mais mortes, mesmo nos perodos em que seu nmero diminui.1 De fato, tm-se observado inmeros conflitos sangrentos envolvendo entes outros que os Estados. Evidencia-se claramente, assim, o retorno da iniciativa civil (no estatal) guerra. Isso aumenta a necessidade do estudo dos novos conflitos, dos quais o terrorismo espcie.2 A intensa e crescente transnacionalizao do terrorismo justifica a escolha por estudar o tema em sua face internacional. A linha divisria entre conflitos internos e internacionais tende a desaparecer. A globalizao, acentuada a partir dos anos 1990 e fundada na inovao tecnolgica, acelerou o tempo, reduziu os espaos e estreitou a distncia entre o interno e o externo. Faz o mundo funcionar por meio de redes, entre elas as finanas, a produo, o
1 E.J. Hobsbawm, O novo sculo: entrevista a Antonio Polito, So Paulo, Companhia das Letras, 2000, pp. 16-20,41-46; E.J. Hobsbawm, A epidemia da guerra, in Folha de S. Paulo, 14.04.2002, caderno mais! n 531, pp. 06-10; W. Laqueur, The new terrorism fanaticism and the arms of mass destruction, New York, Oxford University, 1999, pp. 04-05; F. Reinares, Terrorismo y antiterrorismo , Barcelona, Paids, 1998, p. 212; L. Martnez-Cards, El terrorismo: aproximacin al concepto, in Actualidad Penal 1 (1998), p. 484; P. Wilkinson, Terrorism and the liberal state, London, Macmillan, 1977, p. 181. 2 E.J. Hobsbawm, A epidemia... cit., pp. 06-10.

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INTRODUO

crime organizado e o terrorismo. Com efeito, segundo aponta R.O. Keohane, [w]hen globalism is characterized as multidimensional, () the expansion of terrorisms global reach is an instance of globalization.3 Por conseguinte, o terrorismo mais frequentemente dotado de internacionalidade que no passado, tanto em seu cometimento quanto em suas repercusses. Esse atributo vem sendo demonstrado, como na operao que resultou nos ataques do 11 de Setembro. Importa, pois, que os estudos sobre terrorismo focalizem seus aspectos internacionais.4 Em segundo lugar, mostra-se relevante, nesse contexto, o estudo das diversas posies de poltica externa, inclusive a brasileira, acerca do terrorismo. Tal exame pode fornecer subsdios compreenso de como o terrorismo afeta os Estados e, adicionalmente, de maneiras possveis de os governos lidarem com o fenmeno. O tema tambm justificado, em terceiro lugar, em razo da importncia do terrorismo na agenda internacional e de suas repercusses para a ao externa do Brasil. Apesar de, recentemente, no ter sido alvo direto de ataques terroristas internacionais, o Pas viu-se colocado em situaes nas quais importantes interesses seus relacionavam-se ao tema. Desde o incio da dcada de 1990, e mais intensamente aps os atentados de 11 de Setembro, existem suspeitas de que a Trplice Fronteira abrigaria grupos terroristas e financiadores do terrorismo. Em decorrncia daqueles atentados, o Pas invocou o Tratado Interamericano de Assistncia Recproca (TIAR), considerando-os uma agresso s Amricas. Recentemente, houve presses, aparentemente difusas, para que o governo brasileiro classificasse as Foras Armadas Revolucionrias da Colmbia (FARC) como grupo terrorista. Devese, ademais, ter em conta que a Constituio Federal de 1988 tem no repdio ao terrorismo um princpio das relaes exteriores brasileiras (art. 4, VIII). Por fim, o marco temporal escolhido para o estudo justifica-se devido ao aumento na relevncia do terrorismo na agenda internacional aps o
3 Conforme R.O. Keohane, [t]he globalization of informal violence was not created by September 11. Indeed, earlier examples, extending back to piracy in the seventeenth century, can be easily found. But the significance of globalization of violence, as well as economically and socially is not its absolute newness but its increasing magnitude as a result of sharp declines in the costs of global communications and transportation. 4 R.O. Keohane, The globalization of informal violence, theories of world politics and the liberalism of fear, in Dialog-IO 1 (2002) pp. 29-43; C. Lafer, A identidade internacional do Brasil e a poltica externa brasileira passado, presente e futuro, So Paulo, Perspectiva, 2001, pp. 17, 63.

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11 de Setembro e importncia histrica do perodo. Como coloca A. Remiro Brotns, [e]l terrorismo se ha destacado, as, a partir del 11 de septiembre de 2001, sobre cualquier otra amenaza, vieja o nueva, a la paz y la seguridad internacionales. Conforme o Chanceler Celso Amorim, o mundo vive, sob o impacto das grandes interrogaes surgidas do 11 de Setembro e da recente invaso do Iraque, diante de uma encruzilhada, momento to decisivo quanto 1945.5 Diante desse quadro, afigura-se relevante o estudo da poltica externa brasileira com relao ao terrorismo internacional aps o 11 de Setembro. O trabalho est organizado da seguinte forma: no captulo 1, desenvolvese reflexo acerca do impacto do 11 de Setembro nas relaes internacionais e nos esforos internacionais antiterroristas, com o objetivo de contextualizar e delimitar o estudo das posies brasileiras sobre o tema proposto. Enfocase o tratamento do terrorismo como um regime internacional que apresenta normas estabelecidas e, ao mesmo tempo, importantes pontos em discusso. A partir de ento, o estudo dividido em duas partes: a primeira, sobre do cumprimento, pelo Brasil, das regras antiterroristas postas e a segunda, sobre as posies brasileiras para os aspectos em construo do regime em tela. O captulo 2 trata de caractersticas gerais do regime internacional antiterrorista estabelecido. Ressaltam-se a evoluo do tratamento do flagelo rumo a sua condenao inequvoca pela comunidade internacional, a insero do terrorismo no temrio da segurana internacional e os deveres gerais de preveno e represso desse delito. Objetiva-se, assim, preparar a discusso central da primeira parte do estudo o cumprimento das obrigaes antiterroristas pelo Brasil que trazida no captulo 3. Neste, a considerao de medidas internas justifica-se em razo da natureza das normas internacionais antiterroristas, que determinam, em geral, medidas nacionais de preveno e represso. No captulo 4, introduz-se a segunda parte da anlise as discusses sobre a parcela em construo do regime internacional antiterrorista , ao se analisarem, brevemente, as posies dos cinco pases com assento permanente no Conselho de Segurana das Naes Unidas (CSNU). Visa-se, assim,
A. Remiro Brotns, El orden internacional tras los atentados del 11 de septiembre de 2001, in Revista Espaola de Derecho Internacional 1-2 (2001), p. 126; C. Amorim, O Brasil e os novos conceitos globais e hemisfricos de segurana, in Brasil, Ministrio da Defesa, Seminrio Atualizao do pensamento brasileiro em matria de defesa e segurana, disponvel [on-line] in https://www.defesa.gov.br/enternet/sitios/internet/ciclodedebates/textos.htm [15.09.2004].
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INTRODUO

demonstrar, primeiro, a existncia de desacordos a respeito de pontos centrais do tratamento do terrorismo internacional e, segundo, estabelecer as principais tendncias para esse tratamento. Pode-se, assim, melhor visualizar o contexto em que se inserem as posies brasileiras sobre o regime em construo, assunto do captulo 5. Neste, busca-se cotejar o discurso externo brasileiro sobre terrorismo com as orientaes gerais da ao externa do Pas e seus interesses mais concretos. O captulo traz uma tentativa de sistematizar os aspectos centrais da viso brasileira acerca do regime em construo. Por fim, o captulo Concluso sintetiza os resultados do trabalho.

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1. A temtica do terrorismo no ps-11 de Setembro

Agrande importncia dos atentados de 11 de setembro de 2001 torna inadivel o esforo, terico e poltico, de avaliar de que forma impactaram o tratamento internacional do terrorismo. No presente captulo, trata-se da centralidade obtida pelo tema na agenda internacional e da maior disposio da comunidade internacional a reforar as medidas de preveno e represso do flagelo, ainda que importantes discusses sobre o terrorismo permaneam em aberto. 1.1. Ordem e agenda internacionais Num plano simblico, os atentados a Nova York e Washington representam o fim dos felizes anos 90 iniciados com a queda do Muro de Berlim, da era Clinton e da ideia de fim da histria. Simboliza, em verdade, a era de muros, reais ou virtuais, como aqueles entre Israel e Gaza, ao redor da Unio Europeia (UE) e na fronteira entre EUA e Mxico.6 No mbito das relaes internacionais, em geral, os analistas parecem dividir-se entre, de um lado, os que interpretam os atentados como ponto de inflexo profunda na ordem ou no sistema internacional, e, de outro, aqueles que enxergam somente uma modificao significativa na agenda internacional.
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S. Zizek, A fortaleza Amrica, in Folha de S. Paulo, 07.11.2004, disponvel [on-line] in http:/ /www1.folha.uol.com.br/fsp/mais/fs0711200404.htm [07.11.2004].

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CIRO LEAL M. DA CUNHA

Dentre aqueles est C. Lafer, ao afirmar que o mundo mudou. A lgica das relaes internacionais tenderia a tornar-se hobbesiana e as relaes internacionais, moda de Carl Schmitt, a polarizar-se entre amigos e inimigos tudo isso com a decorrente maior proeminncia dos temas de segurana. As expectativas por apoios e alinhamentos teriam passado a ser mais expressivas, reduzindo o espao para nuanas.7 No mesmo sentido,A.C. Lessa e F.A. Meira veem o realinhamento das relaes internacionais, como aps a queda do Muro de Berlim, agora com os novos conceitos de segurana internacional no centro da agenda diplomtica. D.L. Rosenfield tambm diagnostica mudanas profundas: o terrorismo islmico, ao exigir novos enfoques diplomticos e militares, teria gerado uma reconfigurao geopoltica na qual aliados dos EUA, como Egito e Paquisto, passariam a ser mais importantes que aliados tradicionais como Frana e Alemanha. G.M.C. Quinto v uma redefinio do funcionamento do sistema internacional, tendo sido deslocados os eixos diplomtico e estratgico em benefcio de maior unipolaridade dos EUA o que teria levado muitos pases a uma viso hobbesiana da realidade internacional.8 Por outro lado, R.A. Barbosa analisa o ps-11 de Setembro como um misto de ruptura e continuidade: a agenda poltica internacional teria mudado, no a ordem internacional. O cmbio desta dependeria de novo arranjo global entre as principais potncias militares, processo de longo prazo nesse ponto, o autor parece aproximar-se do realismo estrutural, que prioriza a anlise dos polos de poder na descrio do sistema internacional.9
7 R.A. Barbosa, Os Estados Unidos ps 11 de setembro de 2001: implicaes para a ordem mundial e para o Brasil, in RBPI 1 (2002), p. 72; C. Lafer, Mudam-se os tempos: diplomacia brasileira 2001-2002, vol. 2, Braslia, Funag/IPRI, 2002, p. 51. 8 A.C. Lessa e F.A. Meira, O Brasil e os atentados de 11 de setembro de 2001, in RBPI 2 (2001), pp. 44-61; D.L. Rosenfield, Bush e o terror, in Folha de S. Paulo, 30.10.2004, disponvel [online] in http://www1.folha.uol.com.br/fsp/opiniao/fz3010200408.htm [30.10.2004]; G.M.C. Quinto, Os desafios do novo cenrio internacional de segurana e suas implicaes para o Brasil, in C. Brigago e D. Proena Jr. (orgs.), Paz e terrorismo textos do seminrio Desafios para a poltica de segurana internacional: misses de paz da ONU, Europa e Amricas, So Paulo, Hucitec, 2004, pp. 25-26. 9 Sobre realismo estrutural, ver K.N. Waltz, Theory of international politics, trad. port. de M.L.F. Gayo, Teoria das relaes internacionais, Lisboa, Gradiva, 2002. Nesse sentido parece argumentar R. Ricupero, que aponta trs fatores de mudana na mais decisiva estrutura das relaes internacionais: a consolidao do euro como moeda universal de reserva; a expanso da UE a 25 membros, com possibilidades de novos scios; e, sobretudo, a aprovao da Constituio Europeia. Teriam efeitos mais duradouros, p.ex., que o terrorismo (Nasce uma estrela, in Folha de S. Paulo, 13.02.2005, disponvel [on-line] in http://www1.folha.uol.com.br/fsp/dinheiro/ fi1302200505.htm [07.03.2005]). R. Ricupero, assim como R.A. Barbosa, privilegia a anlise dos plos internacionais de poder na anlise do sistema internacional.

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A TEMTICA DO TERRORISMO NO PS-11 DE SETEMBRO

Alteraram-se, contudo, as prioridades dos atores principais (EUA, UE, Japo, China e Rssia) em suas alianas e parcerias. Sobretudo em virtude da demonstrao de vontade de poder dos EUA, o terrorismo foi inserido no centro da agenda internacional, onde permanecer como dado permanente na cooperao em segurana e na formulao de poltica externa de todos os pases.10 P.R. Almeida tampouco cr numa mudana radical no sistema internacional. Concorda que a agenda alterou-se: so prioritrios os temas de segurana e de combate ao terrorismo, em detrimento das preocupaes com o desenvolvimento, agora em segundo plano. Similarmente, em 2001, C. Amorim avaliava ser cedo para considerar o 11 de Setembro um divisor de guas como os ataques nucleares ao Japo, mas seria indubitvel a modificao da agenda internacional.11 A melhor percepo parece ser a do segundo grupo de interpretaes sobre o ps-11 de Setembro. O dado essencial do funcionamento das relaes internacionais, entendido aqui como a hegemonia estadunidense, no se alterou. Passou a haver, contudo, um fortalecimento do elemento coero dessa hegemonia. Os atentados ocorreram quando os EUA, aps a vitria na Guerra Fria e uma dcada de crescimento econmico extraordinrio em que seu oramento de defesa se multiplicou , haviam atingido a plena maturidade de seu poder relativo, comparvel somente quele do Imprio Romano. Alaramse situao de superioridade incontrastvel nos campos econmico, tecnolgico e militar, traduzvel na expresso hiperpotncia.12
R.A. Barbosa, Os Estados Unidos... cit., pp. 72, 81-82. Veja on-line 1723, 24.10.2001, Ricos e arrogantes, http://www.pralmeida.org/00PRAfiles/ VEJAentrevPagAmar.html [10.11.2004]; C. Amorim, Reflexes sobre o mundo ps-11 de Setembro, in Panorama da Conjuntura Internacional 12 (2001-2002), pp. 08-09. 12 R.A. Barbosa, Os Estados Unidos... cit., pp. 73-74; T. Todorov, Le nouveau dsordre mondial, trad. esp. de Z. de Torres Burgos, El nuevo desorden mundial, Barcelona, Pennsula, 2003, pp. 48-68. Conforme R.A. Barbosa, os EUA representavam, por volta de 2001, cerca de 31% do produto mundial (mais que os quatro seguintes Japo, Alemanha, Inglaterra e Frana juntos); eram os maiores importadores e exportadores do planeta (17% das importaes de bens e 8% de servios; 13% das exportaes de bens e 18% de servios, em dados de 1998); os maiores produtores industriais (cerca de 25% da produo mundial); os maiores investidores recipientes de investimentos diretos; e os principais produtores e exportadores de filmes e de programas televisivos. A superioridade tecnolgico-militar evidente e revela-se no fato de os EUA serem, historicamente, o nico ator a projetar poder militar, simultaneamente, em diferentes e distantes terrenos. Seu oramento de defesa supera a soma daqueles dos quinze seguintes. No mesmo sentido, G. Dupas, Fundamentos, contradies e conseqncias hegemnicas, in Poltica Externa 3 (2002-2003), p. 16.
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Seus interesses encontram-se no mundo inteiro e h disposio a defendlos pela fora. Contudo, ao contrrio dos imperialismos tradicionais, os EUA se contentam com a no hostilidade econmica e poltica dos governos estrangeiros. Essa situao satisfatoriamente referida como hegemonia.13 No presente trabalho, entende-se hegemonia como a situao em que um pas (hegemon) exerce, sobre os demais, preeminncia militar, econmica e cultural, inspirando-lhes e condicionando-lhes as opes, tanto por fora de seu prestgio quanto em virtude de seu elevado potencial de coero e intimidao. O sistema internacional conduzido na direo desejada pelo hegemon, mas h, em geral, percepo disseminada de que o interesse geral buscado. Assim compreendida, hegemonia uma posio intermediria no binmio consenso-coero (ou influncia-domnio), oscilando no tempo entre os dois polos, mas sempre composta por ambos.14 Como se ver (4.1), a reao estadunidense aos atentados reforou a coero em detrimento do consenso no binmio que compe a noo de hegemonia. Isso no implica afirmar que as alteraes na agenda internacional em grande medida, resultado das novas prioridades dos EUA representem alteraes de pouca profundidade no funcionamento das relaes internacionais. Na verdade, a hierarquia das prioridades na poltica internacional guarda relao ntima com a ordem internacional. Parcela significativa da gesto da ordem consiste no descongestionamento da agenda do sistema internacional, por meio de sua simplificao em favor das grandes potncias. Dessa forma, alguns temas de interesse dessas potncias prevalecem sobre outros em prol da gesto mundial. Esse mecanismo requer, evidentemente, formas de controle (especialmente dominao, primazia ou hegemonia) sobre os demais Estados para que as grandes potncias possuam o poder positivo de obter dos demais atores internacionais comportamentos adequados a seus interesses e valores.15 Como afirma H. Bull, Como os estados so bastante desiguais em poder, s alguns problemas internacionais so resolvidos. As demandas de certos estados
T. Todorov, Le nouveau dsordre... cit., pp. 48-68. S. Belligni, verbete Hegemonia, in N. Bobbio et.al., Dizionario di politica, trad. port. de C.C. Varriale et.al., Dicionrio de Poltica, vol. 1, Braslia, UnB, 2004, pp. 579-81; G. Dupas, Fundamentos, contradies... cit., p. 17; B. Fausto, Hegemonia: consenso e coero, in Poltica Externa 3 (2002-2003), pp. 45-49. 15 C. Lafer, Paradoxos e possibilidades estudos sobre a ordem mundial e sobre a poltica exterior do Brasil num sistema internacional em transformao, Rio de Janeiro, Nova Fronteira, 1982, pp. 96-107.
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(os fracos) podem ser na prtica ignoradas, enquanto as de outros (os fortes) so admitidas como as nicas relevantes na pauta do que precisa ser resolvido.16 A desigualdade de poder entre os Estados determina que certas temticas sejam fundamentais na agenda internacional, geralmente em favor dos Estados mais fortes. Essa seletividade implica simplificao das relaes internacionais e, assim, contribui para a ordem.17 lcito, portanto, compreender que uma alterao radical da agenda internacional, como verificada aps o 11 de Setembro, provavelmente leve a um funcionamento diferente das relaes internacionais como um todo. Feitas essas ressalvas de natureza conceitual, devem-se ressaltar alguns pontos exemplificativos de alterao. notrio que a segurana passou ao topo da agenda internacional, em detrimento dos temas econmicos e da agenda do desenvolvimento. At processos integracionistas de cunho mais econmico, como o Mercado Comum do Sul (Mercosul) e a Association of Southeast Asian Nations (ASEAN), so forados a considerar aspectos de segurana mais seriamente. Ao mesmo tempo, o governo Bush testa o conceito de risco moral nas finanas internacionais (os credores devem assumir a responsabilidade pelos riscos tomados, sem que o Fundo Monetrio Internacional (FMI) os salve em caso de default) no caso da Argentina, mas consideraes poltico-estratgicas ensejaram tratamentos muito mais benevolentes a Turquia e Paquisto com relao a suas dvidas externas.18 Verifica-se maior tolerncia para com aes contrrias ao Direito Internacional em nome da segurana e das polticas de poder. Com esse retorno da Realpolitik, reduzem-se os espaos para relaes de corte
H. Bull, The anarchical society, trad. port. de S. Bath, A sociedade anrquica, Braslia, UnB/ IPRI; So Paulo, Imprensa Oficial do Estado de So Paulo, 2002, p. 236. 17 H. Bull, The anarchical... cit., p. 236. Em H. Bull, ordem internacional significa um padro de atividade que sustenta os objetivos elementares ou primrios da sociedade dos estados, ou sociedade internacional (p. 13). 18 J. Almino, Reflexes sobre a guerra morna, in L.N.C. Brant (org.), Terrorismo e direito: os impactos do terrorismo na comunidade internacional e no Brasil perspectivas polticojurdicas, Rio de Janeiro, Forense, 2003, p. 325; J. Almino, Insero internacional de segurana do Brasil: a perspectiva diplomtica, in C. Brigago e D. Proena Jr. (orgs.), Brasil e o mundo novas vises, Rio de Janeiro, Francisco Alves, 2002, pp. 57-61; A.G.A. Vallado, A autonomia pela responsabilidade: o Brasil frente ao uso legtimo da fora, in C. Brigago e D. Proena Jr. (orgs.), Brasil e o mundo novas vises, Rio de Janeiro, Francisco Alves, 2002, pp. 222-25; V.C. Mello, Paz e segurana na ONU: a viso do Brasil, in C. Brigago e D. Proena Jr. (orgs.), Brasil e o mundo novas vises, Rio de Janeiro, Francisco Alves, 2002, pp. 164-65.
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grociano, de modo que mesmo comrcio e meio ambiente so temticas infectadas pela lgica de segurana.19 1.2. O regime internacional antiterrorista Como reflexo e causa das alteraes na agenda internacional que passou a ter no terrorismo um tema central , nota-se a maior cobrana que os pases sofrem para prevenir e reprimir o fenmeno. Esse recrudescimento d-se concomitantemente com alteraes significativas no tratamento internacional do tema, o que no exclui a existncia de importantes pontos em aberto nesse tratamento. sustentvel afirmar que a estrutura de combate ao terrorismo internacional atingiu, aps o 11 de Setembro, nveis de institucionalizao, cooperao e consentimento que permitem sua classificao como um regime internacional.20 A despeito da inexistncia de uma definio unnime de terrorismo, os documentos internacionais antiterroristas, sobretudo aqueles das Naes Unidas, so percebidos como sistema coerente que constitui verdadeiro cdigo de conduta na matria. A eficcia desse regime dependeria da condenao geral ao terrorismo como mtodo poltico e da fiscalizao dessa condenao pelos principais atores internacionais, sobretudo os EUA.21 J.S. Nye Jr., ao refletir sobre a cooperao internacional antiterrorista luz da noo de bem pblico global, considera no haver interesse unnime na produo do bem no terrorismo, mesmo porque h Estados que se valem do terrorismo ou o apoiam.22 Ainda que houvesse essa unanimidade,
19 A.G.A. Vallado, A autonomia pela responsabilidade... cit., pp. 213-14, 222-25. Em sentido semelhante, C. Lafer, Mudam-se os tempos... cit., p. 51. Similarmente: Atos terroristas de indescritvel barbrie provocam reaes e suscitam posturas que tm o potencial de afetar os princpios do multilateralismo. O risco de guerra volta a pairar sobre o mundo. Tudo isso se reflete em crises econmicas, financeiras e polticas, que tendem a ser mais graves nos pases mais pobres. Nossa regio a Amrica do Sul tambm sofre os efeitos desses abalos. (Discurso do Embaixador Celso Amorim, por ocasio da transmisso do cargo de Ministro de Estado das Relaes Exteriores, em Braslia (1.01.2003), in L.I. Lula da Silva, C. Amorim, e S.P. Guimares, A poltica externa do Brasil, Braslia, IPRI/Funag, 2003, p. 52). 20 Na definio de R.O. Keohane: Regimes are institutions with explicit rules, agreed upon by governments, that pertain to a particular set of issues in international relations (Neoliberal institutionalism: a perspective in world politics in R.O. Keohane, International institutions and state power: essays in international relations theory, Boulder, Westview, 1989, apud L.G. Nascentes da Silva, A estruturao de uma poltica internacional sobre anti-terrorismo sob a tica da teoria dos regimes internacionais, Dissertao (Mestrado) Instituto de Relaes Internacionais da UnB, Braslia, 2003, pp. 46-70). Sobre regimes internacionais, sobretudo na rea de segurana, ver G. Lamazire, O conceito de regime internacional e o regime de noproliferao de armas de destruio em massa, in Poltica Externa 4 (1996). 21 L.G. Nascentes da Silva, A estruturao... cit., pp. 08-28.

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permaneceriam as disputas acerca da definio dos fornecedores do bem em questo, uma vez que, se todos dele se beneficiam, h grande vantagem em ser um carona (free rider), ou seja, em no contribuir. Normalmente, quando h muitos participantes pequenos, a maior parte teme arcar com custos maiores que seus benefcios, tornando mais difcil a produo do bem. Entretanto, a existncia dos EUA como pas preponderante e com o maior incentivo para a supresso do o terrorismo facilita a tarefa mas no elimina todas as disputas sobre o custeio e a tentao de no contribuir.23 nesse contexto que o regime em tela serve exatamente para induzir que alguns Estados adotem polticas antiterroristas que, de outra forma, no adotariam. Tal adeso depende, portanto, da disposio dos Estados mais poderosos a imporem as normas e princpios do regime. Afinal, mesmo sendo o hegemon atual do sistema internacional, os EUA, que so capazes de fazer tal cobrana, so incapazes de produzir, sozinhos, mecanismos antiterroristas eficazes. O carter transnacional do terrorismo demanda polticas pblicas de mbito mundial contra o fenmeno.24 Por isso, as contribuies para a produo do bem coletivo (preveno e represso do terrorismo) so exigidas e impostas, sobretudo pelos EUA,
22 Conforme J.S. Nye Jr., os cticos argumentam que, se o terrorista de um o guerreiro da liberdade do outro, tratar a luta contra o terrorismo como um bem pblico internacional mera hipocrisia dos fortes, interessados em desarmar os fracos. Contudo, afirma, esse no o caso, pois nem todos os movimentos de libertao nacional causaram a morte aleatria de inocentes, e todas as grandes religies professam cdigos morais nas guerras. O terrorismo inaceitvel mesmo quando praticado pelos mais fortes. Portanto, o cerne do terrorismo claro o suficiente para que, na ONU, a conduta seja deslegitimada. Para ser um bem comum global, arremata J.S. Nye Jr., uma ampla coalizo deveria deslegitimar o uso do terrorismo (com o argumento central de condenar ataques a no combatentes) e punir os Estados que abrigam terroristas. 23 J.S. Nye Jr., A North American perspective, in THE TRILATERAL COMMISSION, Addressing the new international terrorism: prevention, intervention and multilateral cooperation, Washington D.C., The Trilateral Commission, 2003, pp. 05-14. Conforme J.S. Nye Jr., medidas militares ou de nation building implicam custos elevados, que nem todos esto dispostos a oferecer. At mesmo a perigosa ideia de desviar o terrorismo para outros pode vir a surgir. Em geral, afirma o autor, essas medidas egostas so errneas, pois cidados de muitos pases so vitimados nos ataques e alguns terroristas islmicos tm como alvo toda a civilizao ocidental. Assim, nessa perspectiva, ser um free rider no constitui soluo. 24 A. Procpio, Terrorismo e relaes internacionais, in RBPI 2 (2001), pp. 62-81. Nesse sentido, J.S. Nye Jr. entende que a maior lio do ps-11 de Setembro que os EUA necessitam de uma cooperao ampla para combater o terrorismo. (A North American perspective cit., pp. 05-14). Da mesma forma, P. Wilkinson aponta que o fundamental, nessa causa, a cooperao em inteligncia e que a hiperpotncia estadunidense incapaz de vencer essa luta unilateralmente (A European viewpoint, in THE TRILATERAL COMMISSION, Addressing the new international terrorism: prevention, intervention and multilateral cooperation, Washington D.C., The Trilateral Commission, 2003, pp. 21-28).

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que tm grande interesse nesse bem (ver 4.1)25. Os nus (ajustes das polticas domsticas e externas) so distribudos sem, necessariamente, guardar relao com os ganhos individuais. A paz e a segurana, nesse caso, so consideradas indivisveis.26 Mesmo com a elevada legitimidade do antiterrorismo 27 e a consequente disposio da comunidade internacional a bancar seus custos, h, no seio do regime em questo, razes para graves desacordos que impedem uma estratgia comum. O terrorismo, afirma J.S. Nye Jr., afeta os pases de maneira desigual; natural que haja diferentes abordagens e avaliaes sobre a ameaa. De fato, difcil a coordenao entre os atores nos casos em que concordam quanto ao resultado a ser evitado, mas discordam quanto a como evit-lo (quanto ao equilbrio preferido). essa a situao do antiterrorismo: compartilha-se a premissa bsica de que necessrio combater o terrorismo, mas h discordncia a respeito de aspectos centrais da tarefa. 28 Quanto maior esse conflito de interesses, mais difcil a coordenao entre os atores e mais provvel a resoluo do dilema pelo poder relativo dos Estados envolvidos.29
25 Os EUA tambm buscam convencer do interesse geral no regime: Os ataques do terror internacional j demonstraram que nenhum pas ou regio pode se considerar a salvo do flagelo do terrorismo, mas [com] maior cooperao, (...) ns podemos tornar o mundo um lugar melhor e mais seguro. (...) Todas as naes, inclusive o Brasil, tm interesse nesse conflito. O terrorismo uma ameaa para todos ns e precisamos fazer tudo o que pudermos para derrot-lo. (J. Danilovich, Resolues de ano novo, in Folha de S. Paulo, 09.01.2005, disponvel [on-line] in http://www1.folha.uol.com.br/fsp/opiniao/fz0901200508.htm [09.01.2005]). 26 L.G. Nascentes da Silva, A estruturao... cit., pp. 46-70; R.A. Barbosa, Os Estados Unidos... cit., pp. 81-82. 27 Como aponta G. Picco, a al-Qaeda, ao atacar Rssia, China, ndia e EUA, aproximou-os. Os quatro representam cerca de metade da populao mundial e muito mais em termos militares e tecnolgicos. Entretanto, cabe ao tempo dizer se essa gang of four seria formada (New entente after September 11? The United States, Russia, China and India, in Global Governance 1 (2003), pp. 15-21). 28 Nesse sentido: pelo menos no plano do discurso, existe amplo consenso em torno da necessidade de se atacar o flagelo do terrorismo. Divergem os pases, entretanto, em relao a importantes aspectos do problema, tais como o papel a ser atribudo ao respeito aos direitos humanos no encaminhamento de medidas na rea de contraterrorismo, bem como a definio das melhores estratgias para lidar com as causas do fenmeno. (BRASIL, MRE, Delbrasonu para SERE, Telegrama n 1724, 23.07.2004). 29 J.S. Nye Jr., Introduction, in THE TRILATERAL COMMISSION, Addressing the new international terrorism: prevention, intervention and multilateral cooperation, Washington D.C., The Trilateral Commission, 2003, pp. 01-04; L.G. Nascentes da Silva, A estruturao... cit., pp. 46-70. R. Calduch Cervera, La incidencia de los atentados del 11 de Septiembre en el terrorismo internacional, in Revista Espaola de Derecho Internacional 1-2 (2001), pp. 198-99.

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Todos os pases com assento permanente no CSNU, com efeito, veem na cooperao internacional antiterrorista uma prioridade, mas cada um tem uma viso especfica a respeito das polticas a serem adotadas. At a designao de determinados grupos como terroristas encontra discrepncias (ver 4.4 e 4.5). Essas divergncias, como ser mostrado ao longo do trabalho, permeiam toda a discusso a respeito do tema. Por conseguinte, deve-se apontar uma caracterstica ao regime internacional antiterrorista: nele, h pontos fundamentais em aberto. O regime tem regras slidas e indiscutveis (como os tratados setoriais das Naes Unidas e a resoluo 1373 do CSNU), mas muitas questes, como a definio de terrorismo, a possibilidade de uso da fora e o terrorismo de Estado, permanecem em discusso, fazendo com que o regime tenha elevado grau de plasticidade. A presente dissertao parte dessas premissas para demonstrar que o Brasil insere-se nas regras do regime antiterrorista e busca nele uma determinada configurao favorvel e um lugar determinado na agenda internacional. As posies a serem analisadas tratam da substncia desse equilbrio pretendido. Para melhor sistematizar a anlise proposta, o comportamento brasileiro quanto ao regime internacional antiterrorista ser estudado em dois blocos. O primeiro dir respeito, predominantemente, ao cumprimento das normas estabelecidas do regime. Por sua vez, o segundo tratar das posies brasileiras quanto a aspectos do regime ainda em construo. A anlise assim compartimentada dever oferecer melhor organizao ao trabalho.

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2. Caractersticas gerais internacional antiterrorista

do

regime

Visto que o 11 de Setembro levou ao estabelecimento ainda que com pontos importantes em discusso de um regime internacional antiterrorista, cabe comentar alguns pontos de ordem geral desse regime. Em primeiro lugar, cumpre ressaltar que o tratamento do flagelo, na atualidade, de condenao incondicional. Segundo, que o terrorismo se tornou um tema definitiva e profundamente inscrito na agenda de segurana internacional, suscitando a possibilidade de graves sanes e at de intervenes armadas o que refora a coercitividade do regime. Terceiro e ltimo, sero abordados brevemente os deveres gerais do regime. 2.1. Repdio inequvoco ao terrorismo Os debates e as decises da Assembleia Geral das Naes Unidas (AGNU) sobre terrorismo refletem, de maneira suficientemente fidedigna, a evoluo de discusses fundamentais sobre o tema no mbito internacional. Sua anlise auxilia o presente estudo no que tange descrio do estado atual da matria.30
Conforme C.A.C. Gonalves da Silva, ainda que as Resolues da Assembleia Geral das Naes Unidas padeam do carter de obrigatoriedade, espelham ou ao menos insinuam a formao de indispensveis consensos internacionais que paulatinamente vo se sedimentando e estabelecendo a vontade da sociedade internacional representada por aquele plenrio. Essa assertiva torna-se patente em se tratando de terrorismo. (A proteo jurdica internacional contra o terrorismo e o Tribunal Penal Internacional, in L.N.C. Brant (org.), Terrorismo e direito: os impactos do terrorismo na comunidade internacional e no Brasil perspectivas poltico-jurdicas, Rio de Janeiro, Forense, 2003, p. 246).
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Em 1972, incluiu-se a temtica do terrorismo internacional, pela primeira vez, na agenda da AGNU. Os debates daquele ano giraram em torno de duas opes bsicas: (a) tratamento jurdico-normativo isolar o terrorismo do contexto polticosocial, formulando conceito geral e abstrato, e, assim, legislar criminalmente, com regras abstratas e impessoais. Tal era a posio do bloco ocidental, desejoso de um tratado internacional para a represso; e (b) abordagem jurdico-poltica prevenir o terrorismo por meio da identificao e da eliminao de suas causas subjacentes, particularmente o colonialismo e o racismo. Partir-se-ia da anlise da ordem internacional e das formas de subvert-la para tratar o terrorismo.Aideia era defendida pelo grupo afro-asitico e apoiada pelo bloco comunista. Em princpio, as perspectivas no parecem excludentes; porm, enquanto a primeira enfatizava a represso, a segunda privilegiava a eliminao das causas do terrorismo, em especial o colonialismo, contexto no qual seria legtimo usar de violncia.31 A partir dessas discusses, adotou-se a resoluo 3034 (XXVII), resultado de relativa convergncia32. O ttulo da resoluo33 mostra o predomnio da viso jurdico-poltica na ocasio. O documento no trata de nenhuma medida concreta de represso ao terrorismo nem ao menos o condena. Enfoca, ao contrrio, as causas subjacentes do terrorismo e o direito autodeterminao dos povos condena o colonialismo e legitima os movimentos de libertao nacional. Estabelece, tambm, um Comit Especial sobre Terrorismo (chamado Comit dos 35) que, entre 1973 e 1979, funcionou sem conseguir alcanar consensos. Nesses anos, prevaleceu o dissenso entre as duas abordagens acima descritas; as resolues da AGNU sobre o tema somente foram adotadas devido maioria afro-asitica, privilegiando o enfoque jurdico-poltico.34
31 J. Alcaide Fernndez, Las actividades terroristas ante el derecho internacional contemporneo, Madrid, Tecnos, 2000, pp. 39-40; C. Ramn Chornet, Terrorismo y respuesta de fuerza en el marco del derecho internacional, Valencia, Tirant lo Blanch, 1993, pp. 148-51. 32 76 votos a favor, 34 contra e 16 abstenes a maior parte daqueles que no votaram favoravelmente eram do bloco ocidental. 33 3034 (XXVII). Measures to prevent international terrorism which endangers or takes innocent human lives or jeopardizes fundamental freedoms, and study of the underlying causes of those forms of terrorism and acts of violence which lie in misery, frustration, grievance and despair and which cause some people to sacrifice human lives, including their own, in an attempt to effect radical changes. 34 C.A.C. Gonalves da Silva, A proteo jurdica... cit., p. 247; S. Pellet, A ambigidade da noo de terrorismo, in L.N.C. Brant (org.), Terrorismo e direito: os impactos do terrorismo na comunidade internacional e no Brasil perspectivas poltico-jurdicas, Rio de Janeiro, Forense, 2003, pp. 13-4; C. Ramn Chornet, Terrorismo y respuesta... cit., pp. 147-48, 15255; J. Alcaide Fernndez, Las actividades terroristas cit., p. 40; J. Prez Montero, La lucha y la cooperacin internacional contra el terrorismo, in Anuario Hispano-Luso-Americano de Derecho Internacional 9 (1991), p. 178.

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CARACTERSTICAS GERAIS DO REGIME INTERNACIONAL ANTITERRORISTA

No entanto, desde o incio da dcada de 1980 at hoje (exceto as resolues 42/129, 54/110 e 55/158), todas foram adotadas por consenso. Especial significao legada resoluo 40/61, de 198535, que, pela primeira vez, exprimiu consenso na condenao inequvoca e na qualificao criminal de todos os atos, mtodos e prticas de terrorismo, cometidos em qualquer lugar e por qualquer pessoa. Desde ento, todas as resolues incluem esse repdio incondicional, o que demonstra a prevalncia atual da viso jurdiconormativa. Esse processo, fortalecido na dcada de 1990, foi favorecido, dentre outros fatores, pelo virtual trmino da descolonizao, pelo fim da Guerra Fria e pelo processo de paz rabe-israelense.36 A resoluo 49/60 AGNU paradigmtica da mudana. Aprovada em 1994 e renovada anualmente, inclui a condenao inequvoca e o chamado cooperao internacional antiterrorista, sem mencionar as causas subjacentes do terrorismo nem mesmo no prembulo. De fato, uma importante caracterstica original das resolues da AGNU na dcada de 1990 e no ps-11 de setembro de 2001 a nova nfase nas medidas repressivas contra o terrorismo internacional. Como avalia B. Wanderley Jr., repeliram-se dois conceitos: o da legitimidade do terrorismo em certos casos e a alegao de neutralidade legtima perante o terrorismo (no colaborao na luta antiterrorista).37
35 G. Guillaume, (Terrorisme et droit international, in Recueil des Cours 215 (1989), p. 316) tambm ressalta a importncia dessa resoluo trata-a como a. mais importante. No mesmo sentido, C.A.C. Gonalves da Silva, A proteo jurdica... cit., pp. 248-49; A.D. Sofaer, Terrorismo e direito internacional, in Dialogo 3 (1987), p. 04. Como aponta J. Prez Montero, tambm nessa ocasio, houve disputa entre, de um lado, os pases de influncia sovitica e os no alinhados e, de outro, os ocidentais, com posies anlogas s j tratadas. Entretanto, o grau de enfrentamento foi menor nos debates, demonstrando desejo real de proteger os inocentes do flagelo do terrorismo (La lucha... cit., pp. 182-83). 36 Ver, a ttulo de exemplo de como o fim da Guerra Fria levou maior convergncia entre EUA e URSS sobre o tema: I. Beliaev e J. Marks (orgs.), Common ground on terrorism: SovietAmerican cooperation against the politics of terror, New York, W.W. Norton, 1991. 37 J. Alcaide Fernndez, Las actividades terroristas cit., pp. 41-43; C.A.C. Gonalves da Silva, A proteo jurdica... cit., pp. 248-49; P.C. Wilcox, Intergovernmental responses: international organizations and law, in Y. Alexander e E.H. Brenner (orgs.), Terrorism and the law, Ardsley, Transnational, 2001, pp. 31-32; A.J.M. Souza e Silva, Combate ao terrorismo: a evoluo do tratamento multilateral e os reflexos para o Brasil, Tese (XLV Curso de Altos Estudos), Instituto Rio Branco, Braslia, 2003, pp. 40-73; B. Wanderley Jr., A cooperao internacional como instrumento de combate ao terrorismo, in L.N.C. Brant (org.), Terrorismo e direito: os impactos do terrorismo na comunidade internacional e no Brasil perspectivas poltico-jurdicas, Rio de Janeiro, Forense, 2003, p. 294; M. Halberstam, The evolution of the United Nations position on terrorism: from exempting national liberation movements to criminalizing terrorism wherever and by whomever committed, in Columbia Journal of Transnational Law 3 (2003), pp. 575-77; L. Migliorino, La dichiarazione delle Nazioni Unite sulle misure per eliminare il terrorismo internazionale, in Rivista di Diritto Internazionale 4

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CIRO LEAL M. DA CUNHA

Sinteticamente, a comunidade internacional passou de uma viso jurdicopoltica sobre o terrorismo condescendente com o flagelo em determinadas situaes, particularmente em movimentos de libertao nacional para uma jurdico-normativa, de condenao inequvoca do fenmeno. Passou-se a enfatizar medidas de represso ao terrorismo e a exigir, com maior vigor, a cooperao dos Estados nesse sentido. 2.2. O terrorismo como ameaa paz e segurana internacionais Para o presente estudo, central a percepo de que o 11 de Setembro levou incorporao definitiva, num novo e elevado patamar, do terrorismo no temrio da paz e da segurana internacionais. Manifestaes inequvocas desse fenmeno so a invocao do TIAR e a indita utilizao do artigo 5 do Tratado do Atlntico Norte (que determina a obrigao bsica de autodefesa coletiva) e, sobretudo, a invaso doAfeganisto, legitimada politicamente pela resoluo 1368 do Conselho de Segurana das Naes Unidas (ver 5.4.3 e 2.2.2). Esta interveno deixa patente que o terrorismo tornou-se um assunto de paz e guerra.38 certo que, desde o fim da Guerra Fria, havia uma tendncia de ampliao do alcance da noo de segurana internacional para incluir temas no militares, entre eles o terrorismo. Essa vaga era defendida pelos pases centrais e pela burocracia onusiana (ideia de multidimensionalidade da segurana).39 As sanes do CSNU contra Estados apoiadores de terroristas, ainda na dcada de 1990 (2.2.2), mostram que, no que tange ao terrorismo, essas tendncias j haviam alcanado resultados concretos.
(1995), p. 966. A Resoluo 40/61 foi influenciada pela consternao da opinio pblica internacional com os eventos do caso Achille Lauro (sequestro de navio por terroristas palestinos, que ensejou uma morte e crise diplomtica entre EUA e Itlia) e de Beirute (tomada de refns americanos e assassinato de diplomata sovitico), ambos em 1985. 38 P. Wilkinson, A European viewpoint cit., pp. 21-28; C. Amorim, O Brasil e os novos... cit. Conforme C. Amorim, o 11 de setembro despertou na OTAN ambies quase que ilimitadas. (...) [O] terrorismo passou da categoria de risco para transformar-se em uma misso de permanente combate (ofensivo, se necessrio) da aliana transatlntica. [A] OTAN transformase de uma organizao de defesa coletiva, no sentido clssico e militar do termo, em uma organizao mais bem de segurana coletiva. Ainda, com a ao no Afeganisto, decidiu-se a celeuma acerca da possibilidade de operaes fora da rea da OTAN. 39 Sobretudo no perodo Boutros-Ghali e de sua Agenda para a Paz, houve militarizao (num sentido intervencionista e coercitivo) do discurso abrangente sobre paz e segurana internacionais, em detrimento da linguagem da diplomacia (A.A. Patriota, O Conselho de Segurana aps a Guerra do Golfo: a articulao de um novo paradigma de segurana coletiva, Braslia, Instituto Rio Branco/Funag/Centro de Estudo Estratgicos, 1998, p. 192).

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Contudo, entende-se, aqui, que os atentados a Nova York e Washington levaram a um aprofundamento desse processo e integrao definitiva do terrorismo na agenda de segurana internacional, desta vez como tema central. As reaes imediatas aos eventos foram, como exposto acima, de alta gravidade, bem como os desenvolvimentos subsequentes. Nunca houvera interveno militar apoiada pelo CSNU em retaliao a atos terroristas. So inditos, outrossim, os esforos internacionais para conter o financiamento do terrorismo (3.2.6) e a aquisio de armas de destruio macia por terroristas (3.2.5). Jamais vista, tambm, a elevada importncia que as principais potncias atribuem luta contra o terrorismo na atualidade, inscrevendo-a no bojo das ameaas segurana internacional (ver captulo 4)40. O Secretrio-Geral das Naes Unidas (SGNU) tambm reconhece a centralidade do tema: The threats to peace and security in the twenty-first century include not just international war and conflict but civil violence, organized crime, terrorism and weapons of mass destruction.41 Aps o 11 de Setembro, tambm a VI Comisso da AGNU endossou a avaliao de que o terrorismo internacional constitui ameaa paz e segurana internacionais.42 O tema tratado pela diplomacia brasileira com percepo similar: Ao olharmos para o futuro, continuamos a considerar que a concertao diplomtica representa a melhor forma de se forjar um consenso internacional na luta contra a proliferao de armas de destruio em massa, o terrorismo e outras ameaas paz e segurana internacionais. [grifo nosso]43 Tambm a atual Poltica de Defesa Nacional (PDN, Decreto 5.484/ 05) considera que atores no estatais e novas ameaas permeiam as relaes
Quanto China, ver ONU, A/56/410S/2001/914, disponvel [ on-line ] in http:// daccessdds.un.org/doc/UNDOC/GEN/N01/554/05/PDF/N0155405.pdf?OpenElement [02.03.2005]. 41 ONU, Secretrio-Geral, In larger freedom: towards development, security and human rights for all Report of the Secretary-General, 2005, disponvel [on-line] in http://www.un.org/ largerfreedom/report-largerfreedom.pdf [1.06.2005]. 42 BRASIL, MRE, Delbrasonu para SERE, Telegrama n 149, 29.01.2002. 43 Aula Magna do Senhor Ministro das Relaes Exteriores, Embaixador Celso Amorim, no Instituto Rio Branco A diplomacia do Governo Lula, Braslia, 10 de abril de 2004.
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internacionais e os arranjos de segurana entre os Estados; o terrorismo internacional, bem como outros delitos transnacionais, so ameaas paz, segurana e ordem democrtica ( 2.6). Como se notar mais adiante (5.4), essa interpretao condiciona e molda, em grande medida, as respostas possveis ao fenmeno terrorista, inclusive a brasileira. No caso dos Estados Unidos da Amrica (EUA) e, em certa medida, da Rssia e do Reino Unido, enseja a doutrina da guerra preventiva (4.1, 4.2 e 4.5). 2.2.1. A perspectiva acadmica o novo terrorismo Tambm na academia, aps a queda do Muro de Berlim, passaram a proliferar ideias a respeito de segurana internacional diferentes das consideraes a respeito de conflitos interestatais. O fim do conflito bipolar levou elaborao de inmeras definies de segurana que incluem aspectos outros que a guerra e a paz tradicionais entre os Estados.44 Anatureza atual do fenmeno terrorista leva muitos acadmicos a sua incluso no rol das ameaas estratgicas ou a ressaltarem, de forma menos conceitual, a grande magnitude do risco que representa.45 Expresso exacerbada de tal tendncia oferecida por M. van Creveld. Conforme o renomado historiador da guerra, os conflitos de baixa intensidade (com destaque para o terrorismo) tm tornado irrelevantes as foras armadas e a guerra tradicionais. Aps a II Guerra, predominou aquele tipo de violncia que, mais eficiente em termos de mortes e de restabelecimento de fronteiras, humilhou at os mais poderosos exrcitos em praticamente todos os confrontos. M. van Creveld chega a afirmar que o Estado no ter futuro se no defender-se eficazmente desses conflitos, pois perder o monoplio da violncia armada.46
L. Tibiletti, Antiterrorismo na Amrica Latina, in C. Brigago e D. Proena Jr. (orgs.), Paz e terrorismo textos do seminrio Desafios para a poltica de segurana internacional: misses de paz da ONU, Europa e Amricas, So Paulo, Hucitec, 2004, p. 293; G. Sarfati, Estudos de segurana internacional: de Tucdides aos novos conceitos, in C. Brigago e D. Proena Jr. (orgs.), Panorama brasileiro de paz e segurana, So Paulo, Hucitec; Rio de Janeiro, Konrad Adenauer, 2004, p. 178. 45 Para J.L. Bruguire, o terrorismo constitui um dos riscos mais importantes do sculo XXI, um risco estratgico. (O desafio da ameaa islamita no limiar do sculo XXI: riscos e processo de reao, in Revista CEJ 18 (2002), p. 39). 46 M. van Creveld, The transformation of war, New York, Free, 1991, pp. 02-10, 17, 20-25, 60-61, 197-98, 202. Este ltimo argumento, radical e aparentemente equivocado, deriva logicamente da viso de M. van Creveld de que o Estado , historicamente, produto e causa do monoplio da violncia organizada e da necessidade de proteo distintiva dos civis. Em sentido similar, A. Cassese prope que o terrorismo seja lido no contexto do declnio dos Estados nacionais e, especialmente, dentro do quadro da desintegrao de comunidades em grupos menores, subgrupos e minorias (Terrorism, politics, and law: the Achille Lauro affair, Cambridge, Polity, 1989, pp. 15-16).
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Muitos apontam para o alto poder destrutivo de que os atentados podem valer-se atualmente. Armas potentes esto, pela primeira vez, disponveis aos terroristas, sendo de difcil rastreamento. Sua tecnologia de fcil operao e seu custo no impraticvel. Na viso de W. Laqueur, isso significaria uma transformao radical, talvez uma revoluo, na natureza do terrorismo. Todavia, o autor no sugere que todos os grupos terroristas usaro armas de destruio macia (ADMs) no futuro prximo; a maioria no o far, provavelmente. H, por enquanto, dificuldades tcnicas considerveis (ver 3.2.5). O terrorismo tradicional, de menor poder destrutivo, persistir: apesar do surgimento do novo terrorismo, o velho est longe de morto. Mesmo assim, o perigo enorme; poucos ataques de natureza macia podem ser devastadores e h grupos que tm adotado um tom apocalptico. A atividade terrorista, em suma, mais rentvel e menos arriscada hoje devido s tecnologias disponveis para a articulao, a destruio e o impacto psicolgico. S. Rosenne refora: [t]errorist acts increased in their severity, unpredictability and everywhereness.47 A percepo do terrorismo como ameaa paz e segurana internacionais justificada tambm pela natureza crescentemente transnacional e organizada em redes do fenmeno, que se tornou globalizado.As novas tecnologias de transportes, comunicao e fluxos financeiros, marca dos anos 1990, ensejaram essa tendncia. Hoje, o terrorismo tende transnacionalizao para santurios, obteno de fundos, armas e outros recursos. Sua atuao e seus impactos superam as fronteiras estatais, atingindo, muitas vezes, o sistema internacional, que se tornou mais vulnervel em funo da crescente interdependncia. Estratgias nacionais isoladas so, portanto, quase ineficazes contra o novo terrorismo; h necessidade de colaborao internacional.48
47 E.J. Hobsbawm, O novo sculo... cit., pp. 16-20,41-46; E.J. Hobsbawm, A epidemia... cit., pp. 6-10; W. Laqueur, The new terrorism fanaticism and the arms of mass destruction, New York, Oxford University, 1999, pp. 04-05; L. Martnez-Cards, El terrorismo... cit., p. 484; B. Wanderley Jnior, A cooperao internacional... cit., p. 295; T. Todorov, Le nouveau dsordre... cit., pp. 48-68; S. Rosenne, General course on public international law, Recueil des Cours 291 (2001), p. 169; O.B. Amorim Filho, A geopoltica e a primeira guerra do sculo XXI, in L.N.C. Brant (org.), Terrorismo e direito: os impactos do terrorismo na comunidade internacional e no Brasil perspectivas poltico-jurdicas, Rio de Janeiro, Forense, 2003, p. 341. Como afirma S.E. Flynn, Terrorism is simply too cheap, too available, and too tempting to ever be totally eradicated (The neglected home front, in Foreign Affairs 5 (2004), pp. 20-33). 48 J. Almino, Insero internacional... cit., pp. 57-61; Reflexes sobre a guerra... cit., p. 323; A.C. Vaz, Cooperao multilateral frente ao terrorismo internacional: dimenses e desafios da participao brasileira, in II encontro de estudos: terrorismo, Braslia, Gabinete de Segurana Institucional, Secretaria de Acompanhamento e Estudos Institucionais, 2004, pp. 79-101; L.G. Nascentes da Silva, A estruturao ... cit., pp. 151-69; J.M. Lasmar, A ao terrorista

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A organizao em rede de pequenas clulas terroristas, tambm produto da chamada sociedade da informao, dificulta sobremaneira o combate ao terrorismo. Tradicionalmente, os grupos consistiam de centenas ou milhares de membros organizados hierarquicamente em organizaes semimilitares, ao passo que, hoje, podem constituir uma infinidade de clulas minsculas, descentralizadas, dispersas e com poucos elos de comunicao entre si. A deteco e a infiltrao tornaram-se praticamente impossveis. Conforme M. Castells, essas redes podem expandir-se infinitamente, desde que os novos ns compartilhem os mesmos cdigos de comunicao (como valores e objetivos de desempenho). Em sntese, os avanos tecnolgicos e organizacionais tornaram o terrorismo mais perigoso e de mais difcil controle pelas autoridades. Ainda, no se pode mais falar em uma Internacional Terrorista de orientao marxista: hoje, a ameaa muito mais difusa.49 Alm disso, com os meios de comunicao em massa alguns de difuso global um ato violento clamoroso pode, a partir de qualquer ponto, prender a ateno de uma parte grande da humanidade. A natureza espetacular do terrorismo desperta o sensacionalismo da imprensa, amplificando os efeitos imateriais do ato. Isso confere maior eficcia aos
internacional e o Estado: hegemonia e contra-hegemonia nas relaes internacionais, in L.N.C. Brant (org.), Terrorismo e direito: os impactos do terrorismo na comunidade internacional e no Brasil perspectivas poltico-jurdicas, Rio de Janeiro, Forense, 2003, pp. 427-32; J.B. Bell, Transnational terror, Washington D.C., American Enterprise for Public Policy Research; Stanford, Hoover Institution on War, Revolution and Peace, 1975, p. 04; A. Cassese, Terrorism, politics... cit., pp. 3-4; C. Lafer, A diplomacia brasileira e o terrorismo, in L.N.C. Brant (org.), Terrorismo e direito: os impactos do terrorismo na comunidade internacional e no Brasil perspectivas poltico-jurdicas, Rio de Janeiro, Forense, 2003, p. 106-107; O. Malik, Enough of the definition of terrorism, London, The Royal Institute of International Affairs, 2002, p. 55; C. Ramn Chornet, Terrorismo y respuesta... cit., pp. 161-68. 49 W. Laqueur, The new terrorism cit., p. 05; N. Chomsky, 9-11, trad. port. de L.A. Aguiar, 11 de setembro, 3 ed., Rio de Janeiro, Bertrand Brasil, 2002, pp. 40, 68; M. Castells, The rise of the network society, trad. port. de R.V. Majer, A sociedade em rede, 6 ed., So Paulo, Paz e Terra, 2002, pp. 40, 566-67; J. Arquilla e D. Ronfeldt, The advent of netwar (revisited), in J. Arquilla e D. Ronfeldt (orgs.), Networks and netwars: the future of terror, crime, and militancy, Washington D.C., 2001, disponivel [on-line] in http://www.rand.org/publications/MR/MR1382/ [30.09.2002], pp. 01-10; D.S. Soares, De Marx a Deus os tortuosos caminhos do terrorismo internacional, Rio de Janeiro, Renovar, 2003, p. 199; J.S. Nye Jr., A North American perspective cit., pp. 05-14. J.S. Nye Jr. tambm considera as novas motivaes terroristas, sobretudo a religiosa, um fator de maior brutalidade e indiscriminao dos ataques. Anteriormente, os objetivos mais delimitados dos terroristas limitariam a violncia.

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grupos radicais em seus pleitos. O novo terrorismo , enfim, como expe J. Baudrillard, o resultado da apropriao pelos terroristas dos recursos do poder dominante da modernidade.50 Todas essas facilidades, que democratizaram o terrorismo e o fortaleceram, tambm reduziram sua dependncia de eventuais apoios de Estados. Esse auxlio existe por vezes, mas as aes fogem do controle oficial. Como afirma X. Raufer, aps a Guerra Fria, os grupos terroristas deixaram de ser mquinas sob o comando de Estados para se tornarem organismos (lifeforms) independentes, de difcil identificao e de rpida proliferao.51 2.2.2. O tema no Conselho de Segurana das Naes Unidas Tambm no mbito do CSNU, confirma-se a hiptese de que o terrorismo ganhou espao definitivo e central na agenda de segurana internacional ps11 de Setembro. Com o fim da Guerra Fria (mais especificamente, aps a Guerra do Golfo), as manifestaes do Conselho, particularmente com a invocao do Captulo VII da Carta das Naes Unidas (Ao Relativa a Ameaas Paz, Ruptura da Paz e Atos de Agresso), multiplicaram-se em nmero e funes tendncia em que se inserem as medidas antiterroristas. A agenda do CSNU tornou-se cada vez mais complexa, indo muito alm de situaes de conflitos interestatais. Segundo A.A. Patriota, o Captulo VII foi posto a servio de uma concepo de paz e segurana internacionais menos tolerante a preceitos como igualdade soberana e no ingerncia em assuntos internos sobretudo quando levantados como escudo para justificar atos
50 H.C. Fragoso, Terrorismo e criminalidade poltica, Rio de Janeiro, Forense, 1981, p. 123; C. Ramn Chornet, Terrorismo y respuesta... cit., pp. 161-8.; J. Baudrillard, LEspirit du terrorisme, in Le Monde, 2.11.2002, trad. ingl., The spirit of terrorism, disponvel [on-line] in http:// www.chass.utoronto.ca/~ikalmar/illustex/baudriterror.htm [24.07.2003]. Sobre como os terroristas usam os meios de comunicao macia, ver: F.P. Melo Neto, Marketing do terror, So Paulo, Contexto, 2002. 51 S. Halper e J. Clarke, America alone: the neo-conservatives and the global order, New York, Cambridge University, 2004, p. 34; A. Cassese, Terrorism, politics cit., pp. 15-6; X. Raufer, Al Qaeda: a different diagnosis, in Studies in Conflict & Terrorism 6 (2003), pp. 392, 397-98. P. Wilkinson tambm entende que o novo terrorismo no tem necessidade de Estado patrocinador. (A European viewpoint cit., pp. 21-28). Em sentido similar, A.S. Cruz Jr. afirma que os elementos caractersticos da globalizao alaram o terrorismo a um dos grandes problemas atuais da humanidade (O carter contraproducente do terrorismo diante de seus fins, in C. Brigago, e D. Proena Jr. (orgs.), Paz e terrorismo textos do seminrio Desafios para a poltica de segurana internacional: misses de paz da ONU, Europa e Amricas, So Paulo, Hucitec, 2004, p. 223).

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de violncia do estado contra o indivduo, para acobertar o terrorismo, para promover o armamentismo agressivo, para perpetuar as formas flagrantes de injustia.52 Tradicionalmente, examina G. Guillaume, o CSNU observava a prtica de somente condenar o terrorismo em incidentes determinados. A partir da dcada de 1990, o combate ao terrorismo j ensejou sanes contra Estados (por exemplo, resolues 731 (1992), 748 (1992) e 883 (1993) contra a Lbia; e 1044 (1996) e 1054 (1996), contra o Sudo), e contra o governo Talib e a al-Qaeda (1267 (1999) e 1363 (2001), sobretudo) o que M.C. Bassiouni considera uma forma de facto de responsabilidade criminal de Estados.53 Mais importante, a resoluo 1368 (2001), ao reconhecer o direito de legtima defesa, individual ou coletiva, serviu para conferir legitimidade poltica (juridicamente, h controvrsias54)
52 A.A. Patriota, O Conselho de Segurana... cit., pp. 155-56, 168; Interveno do Embaixador Ronaldo Mota Sardenberg, Representante Permanente do Brasil na ONU, na 59 AGNU Report of the Security Council; Question of equitable representation on and increase in the membership of the Security Council and related matters: joint debate, em Nova York (11.10.2004), disponvel [on-line] in http://www.un.int/brazil/speech/04d-rms-59agnu-equitablerepresentation1110.htm [25.06.2005]. Como afirma J. Alcaide Fernndez, at 1990, somente se utilizara a fora militar sob o CSNU em duas ocasies. (Las actividades terroristas... cit., p. 252). Segundo A.A. Patriota, aps a Guerra do Golfo, o Captulo VII foi invocado em nmero maior de vezes, em processo contnuo de experimentao, e reinterpretado em seus meios e objetivos. Seu escopo teleolgico de aplicao ampliou-se, passando a incluir situaes de emergncia humanitria, violaes macias dos direitos humanos, defesa da ordem democrtica, proliferao de armas de destruio em massa e para o combate ao terrorismo, tema que nos ocupa. 53 M.C. Bassiouni, Legal control of international terrorism: a policy-oriented assessment, in Harvard International Law Journal 1 (2002), pp. 96-97. Desde a dcada de 1970, a Comisso de Direito Internacional da ONU discute, sem sucesso, a ideia de crimes de Estado. 54 A. Pellet considera inquietante o fato de a Resoluo 1368 ter admitido, contra os atentados de 11 de Setembro, o exerccio do direito de legtima defesa individual ou coletiva. Por se tratar de ato no estatal e de autoria ainda no identificada, tratar-se-ia de interpretao ampla do art. 51 da Carta das Naes Unidas, no correspondendo ao seu teor literal (Terrorismo e guerra. O que fazer nas Naes Unidas?, in L.N.C. Brant (org.), Terrorismo e direito: os impactos do terrorismo na comunidade internacional e no Brasil perspectivas poltico-jurdicas, Rio de Janeiro, Forense, 2003, p. 176). Sobre o uso da fora contra o terrorismo, ver: A. Cassese, The international communitys legal response to terrorism, in International and Comparative Law Quarterly 3 (1989); R. Bermejo Garca, El derecho internacional frente al terrorismo: nuevas perspectivas tras los atentados del 11 de septiembre?, in Anuario de Derecho Internacional 17 (2001); N. Schrijver, Responding to international terrorism: moving the frontiers of international law for enduring freedom?, in Netherlands International Law Review 3 (2001); S.D. Murphy, Terrorism and the concept of armed attack in article 51 of the UN Charter, in Harvard International Law Journal 1 (2002); M.P.P. Garcia, O direito internacional e o uso da fora, in C. Brigago eD. Proena Jr. (orgs.), Panorama brasileiro de paz e segurana, So Paulo, Hucitec; Rio de Janeiro, Konrad Adenauer, 2004; A.F. Velloso, Terrorismo internacional e a legtima defesa no direito internacional: o artigo 51 da Carta das Naes

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invaso do Afeganisto pelos EUA e seus aliados aps o 11 de Setembro. At o 11 de Setembro, havia pequeno apoio internacional ao uso da fora em reao a ataques terroristas, apesar de nem a AGNU nem o CSNU terem repudiado os ataques dos EUA contra Afeganisto e Sudo, em 1998, como resposta aos atentados contra suas embaixadas em Nairbi e Dar-es-Salaam.55 Quantitativamente, percebe-se a importncia do 11 de Setembro para a maior ateno do CSNU ao terrorismo. No stio das Naes Unidas na internet, so listadas, atualmente, 29 resolues antiterroristas do Conselho. Delas, apenas uma 635 (1989) anterior Guerra do Golfo. Nos 12 anos entre esta resoluo e o 11 de Setembro, emitiram-se 12 resolues; nos quatro anos posteriores, as 17 restantes.56 As resolues mais recentes consideram qualquer ato de terrorismo uma ameaa paz e segurana como a resoluo 1611 (2005)57 o que possibilita, em teoria, a invocao do Captulo VII da Carta das Naes Unidas. Apesar de essa tendncia expressar-se anteriormente como no prembulo da resoluo 748 (1992)58 parece ter-se solidificado aps os atentados a Nova York e Washington. Afinal, com a resoluo 1368 (2001) que se legitima, politicamente, a invaso do Afeganisto como resposta aos ataques.59 Dessa forma, parece correto reiterar que a percepo do terrorismo
Unidas, in L.N.C. Brant (org.), Terrorismo e direito: os impactos do terrorismo na comunidade internacional e no Brasil perspectivas poltico-jurdicas, Rio de Janeiro, Forense, 2003; A. Remiro Brotns, El orden... cit.; C. Ramn Chornet, La lucha contra el terrorismo internacional despus del 11 de septiembre de 2001, in Revista Espaola de Derecho Internacional 1-2 (2001); J. Alcaide Fernndez, La guerra contra el terrorismo: una opa hostil al derecho de la comunidad internacional?, in Revista Espaola de Derecho Internacional 1-2 (2001). 55 G. Guillaume, Terrorisme et droit international cit., p. 316; J. Alcaide Fernndez, Las actividades terroristas cit., p. 253; L.G. Nascentes da Silva, A estruturao... cit., pp. 10317; N. Schrijver, Responding... cit., p. 275; S.D. Murphy, Terrorism and the concept... cit., p. 49. 56 ONU, CSNU, UN action against terrorism actions by the Security Council, disponvel [online] in http://www.un.org/terrorism/sc.htm [31.05.2005]. Parece haver resolues do CSNU anteriores a 1989, como a 579 (1985), que, na sequncia do caso Achille Lauro, condena os atos de terrorismo, de forma mais ou menos genrica, e a tomada de refns. 57 1. Condemns without reservation the terrorist attacks in London on 7 July 2005, and regards any act of terrorism as a threat to peace and security 58 Convinced that the suppression of acts of international terrorism, including those in which states are directly or indirectly involved, is essential for the maintenance of international peace and security. 59 S.P. Subedi, The UN response to international terrorism in the aftermath of the terrorist attacks in America and the problem of the definition of terrorism in international law, in International Law Forum 3 (2002), p. 160.

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como ameaa paz e segurana internacionais cristalizou-se e fortaleceuse aps o 11 de Setembro. Tambm chamam a ateno os grupos de trabalho e comits do CSNU que tratam do terrorismo internacional. Primeiro, existe o comit de sanes contra o Talib e a al-Qaeda, estabelecido pela resoluo 1267 (1999)60. Segundo, h o Comit Antiterrorismo (CAT), criado pela resoluo 1373 (2001), mais importante de todos, que ser comentado abaixo. Terceiro, criou-se um comit pela resoluo 1540 (2004) para implementar o prprio documento, que trata da preveno da aquisio de armas de destruio macia por terroristas. Por ltimo, cumpre mencionar o Grupo de Trabalho estabelecido pela resoluo 1566 (2004), com vistas a produzir recomendaes ao CSNU a respeito de medidas prticas a serem impostas a indivduos, grupos e demais entidades alm daqueles apontados pelo comit da resoluo 1267 envolvidas com atividades terroristas. Centrais a essa marcha rumo ao combate recrudescido e institucional do terrorismo pelo CSNU so a resoluo 1373 e o CAT, por ela criado. Emitida como decorrncia do 11 de Setembro, a resoluo determina medidas a serem adotadas por todos os Estados, numa espcie de cartilha antiterrorista supostamente vinculante.61 A resoluo em tela estabelece um conjunto de deveres de grande abrangncia. Com grande nfase, cria deveres estatais relacionados preveno e punio do financiamento do terrorismo, bem como ao congelamento de ativos de terroristas ou facilitadores. Os Estados so proibidos de oferecer apoio passivo ou ativo a entidades ou pessoas envolvidas com atos de terrorismo. Os Estados, ademais, devem negar santurio queles que financiam, planejam, apoiam ou cometem atos terroristas; devem certificar-se de que tais pessoas sejam levadas justia e de que as leis locais reprimam tais condutas. Determina-se que cooperem em investigaes
60 Security Council Committee Established Pursuant to Resolution 1267 (1999) Concerning Al-Qaida and the Taliban and Associated Individuals and Entities. 61 L.G. Nascentes da Silva, A estruturao... cit., pp. 103-17. Na opinio de A. Pellet, esse documento excede os poderes do Conselho de Segurana. Ao prever obrigaes muito gerais e impessoais, faz parecer supostamente sob o Captulo VII da Carta da ONU que o CSNU pode tomar decises vinculantes para todos os Estados. O jusinternacionalista v nisso, portanto, legislao internacional que, alm de tudo, torna obrigatrios, na prtica, vrios documentos que os pases no ratificaram, especialmente a parte que trata do financiamento do terrorismo (artigos 1 e 2), com o que concorda S. Rosenne. Para A. Pellet, isso fere o direito internacional. Um governo ou legislador mundial somente seria legtimo se razoavelmente democrtico, o que no o caso (Terrorismo e guerra... cit., pp. 180-181; S. Rosenne, General course... cit., p. 171). Similarmente, J. Alcaide Fernndez, La guerra... cit., pp. 295-98.

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e procedimentos criminais, bem como no campo da inteligncia, e que previnam o movimento transfronteirio de terroristas. Os Estados so convocados a, dentro de trs meses, apresentarem relatrio ao CAT sobre a implementao da resoluo. dessa maneira que, aps o 11 de Setembro, instalou-se, no CSNU, processo de uniformizao das leis nacionais antiterroristas, notadamente por meio da resoluo 1373.62 Cumpre tratar agora, em breves apontamentos, do CAT. Formado por todos os membros (temporrios e permanentes) do CSNU, compete-lhe monitorar a implementao da resoluo 1373 e convocar os pases a informarem as medidas tomadas para tanto. As diretrizes aprovadas pelo CAT so geralmente dotadas de obrigatoriedade, j que so referendadas pelo CSNU com base no Captulo VII da Carta das Naes Unidas. O CAT tem a competncia de requerer aos pases quantos relatrios entender necessrios acerca do cumprimento daquela resoluo. O CAT , assim, capaz de montar um case contra certos pases, apresentando-o ao CSNU com sugestes de providncias ou oferecimento de assistncia.63 O Comit tambm tem pressionado os pases nas altas instncias multilaterais. Entretanto, em julho de 2004, cerca de um tero do total dos membros das Naes Unidas ainda no havia cumprido as obrigaes perante o CAT naquele ano. Em razo disso, a atuao do Comit tende a endurecer contra pases considerados no cooperativos, como vem sendo o caso do Paraguai.64
62 S. Rosenne, General course... cit., pp.171-72; L.G. Nascentes da Silva, A estruturao... cit., pp. 103-17; V.C. Mello, Paz e segurana... cit., p. 179; R. Bermejo Garca, El derecho... cit., pp. 10-12. 63 Parece que, com a atuao do CAT, realiza-se a inverso do nus da prova proposto por A. Carter, J. Deutch e P. Zelikow, segundo os quais as normas internacionais deveriam mudar no sentido de que os Estados assegurassem no proliferao e o combate a criminosos em suas fronteiras (Catastrophic terrorism tackling the new danger, in Foreign Affairs 6 (1998)). 64 S. Rosenne, General course... cit., p. 172; L.G. Nascentes da Silva, A estruturao... cit., pp. 103-17; A.J.M. Souza e Silva, Combate ao terrorismo... cit., pp. 40-73; BRASIL, MRE, Delbrasonu para SERE, Telegrama n 1724, 23.07.2004. Em reunio de 19 de setembro de 2004, o Paraguai obteve avaliao bastante negativa do CAT no que tange ao cumprimento dos deveres internacionais antiterroristas. Diversos pases insinuaram que lhe falta vontade poltica de implementar a resoluo 1373. Enviou-se carta ao pas, em cobrana do cumprimento dos deveres em tela. A escolha do Paraguai como primeiro alvo ter-se-ia dado, segundo diplomata russo, por trs razes: demonstra indisposio ou dificuldade em cumprir o regime de contraterrorismo; no se situa em rea politicamente conturbada; e no de maioria muulmana. O Brasil afirmou que as eventuais dificuldades de pases nesse cumprimento deve ser examinada com cautela, mas avaliado que seria importante convencer o Paraguai a cooperar, j que, alm de o Brasil ter interesse na credibilidade dos mecanismos multilaterais antiterrorismo, essencial evitar que tema envolvendo pas da nossa vizinhana imediata seja levado considerao do CSNU. (BRASIL, MRE, Delbrasonu para SERE, Telegrama n 2434, 22.09.2004; BRASIL, MRE, Delbrasonu para SERE, Telegrama n 2435, 22.09.2004).

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Ao mesmo tempo, tarefa do CAT, segundo a resoluo 1377 (2001) do CSNU, cooperar com Estados e organizaes internacionais universais, regionais e sub-regionais para auxiliar no cumprimento da resoluo 1373 (2001). No h assistncia ativa (como a captura de terroristas) nem intercmbio de inteligncia no CAT.65 Em sntese, esses processos (mormente, a institucionalizao e o reforo do antiterrorismo no CSNU; a aplicao de sanes e a legitimao da invaso do Afeganisto) indicam a centralidade do terrorismo no temrio da segurana internacional. Outrossim, explicitam como j ressaltado (1.2) que existe um grupo de normas fortalecido em sua eficcia e obrigatoriedade coercitiva, apesar seus pontos em desenvolvimento. 2.3. Os deveres de preveno e represso viso geral Cumpre, por fim, delinear os deveres gerais de que consistem as regras mais bem acabadas do regime internacional antiterrorista. As normas decorrentes do regime podem, basicamente, ser diferenciadas entre deveres de preveno e deveres de represso do terrorismo. Os primeiros decorrem da igualdade soberana dos Estados, enquanto os segundos tm como fundamento imediato evitar a impunidade de pessoas culpadas de terrorismo.66 No que tange preveno, devem os Estados evitar, em seu territrio, o cometimento de atentados contra outros Estados ou nacionais destes, bem como coibir a organizao de atividades preparatrias de terrorismo contra outros territrios. Uma manifestao desses deveres inscreve-se nas resolues 49/60 e 51/210 da AGNU (4 e 5.a).67 O Estado no responsvel objetivamente por eventuais atentados, mas deve evitar sua comisso com a diligncia devida, examinada caso a caso em funo, sobretudo, das informaes disponveis s autoridades. A determinao da negligncia depende, v.g., de queixas anteriores de outros Estados acerca de atividades terroristas, bem como da notoriedade destas; da tolerncia e da aquiescncia com essas atividades etc. , enfim, um dever de agir em preveno, no uma responsabilidade pelos resultados.68
L.G. Nascentes da Silva, A estruturao... cit., pp. 103-17. J. Alcaide Fernndez, Las actividades terroristas cit., pp. 86-95. 67 J. Alcaide Fernndez, Las actividades terroristas cit., pp. 86-95, 152. 68 J. Alcaide Fernndez, Las actividades terroristas cit., pp. 86-95.
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CARACTERSTICAS GERAIS DO REGIME INTERNACIONAL ANTITERRORISTA

A cooperao internacional, por todos os meios factveis, faz parte das obrigaes de preveno. Incumbe aos Estados, ilustrativamente, intercambiar informaes. Esses deveres de cooperao esto presentes nos tratados parciais sobre terrorismo, bem como em todas as resolues consensuais da AGNU. O fornecimento de informaes obrigao absoluta quando constitui a nica maneira de evitar atos ou atividades de terrorismo.69 evidente que uma obrigao particularmente importante dos Estados , tanto dentro quanto fora de seu territrio, no organizar, instigar, ajudar ou participar de atos terroristas contra outros Estados ou seus nacionais.70 Enfim, o state-sponsored terrorism tem proibio clara no direito internacional, j tendo ensejado pesadas sanes, como contra a Lbia. Quanto represso do terrorismo, o dever bsico e geral do Estado a extradio ou o julgamento penal de supostos terroristas em seu territrio (princpio aut dedere aut judicare). Isso decorre dos tratados antiterroristas e do direito internacional geral. Como deveres acessrios de represso, devem os Estados: (a) tipificar os delitos estabelecidos em tratados em seu direito interno, alm de estabelecer jurisdio sobre esses crimes; (b) subministrar a informao relativa s circunstncias dos atos e aos supostos terroristas; (c) deter os suspeitos, conforme a situao, e investigar preliminarmente os fatos; (d) prestar toda a assistncia possvel ao processo penal ou de extradio (como traslado do acusado e envio de provas); e (e) prestar contas dos resultados dos procedimentos para represso e punio dos terroristas.71 Evidentemente, tratou-se, acima, dos deveres antiterroristas em seus aspectos gerais. As obrigaes mais especficas, como o combate ao financiamento do terrorismo (3.2.6) e a preveno da ADMs por terroristas (3.2.5) so tratadas adiante.

J. Alcaide Fernndez, Las actividades terroristas cit., pp. 86-95. J. Alcaide Fernndez, Las actividades terroristas cit., p. 206. 71 J. Alcaide Fernndez, Las actividades terroristas cit., pp. 95-105, 118.
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3. O cumprimento das normas estabelecidas

Como se notou, o temrio do terrorismo adquiriu posio central na agenda internacional ps-11 de Setembro. Seu tratamento adquiriu maior institucionalidade e consenso e, ao mesmo tempo, maior coercitividade. Dado que o regime internacional antiterrorista contm determinadas regras estabelecidas de preveno e represso, mister, agora, avaliar seu cumprimento pelo Brasil. O cumprimento do regime justifica-se por trs razes bsicas. Primeiro, existem sanes por descumprimento. Segundo, no longo prazo, uma violao atual por um pas constitui precedente que pode favorecer futuras infraes contra si, anulando possveis benefcios imediatos.72 Por fim, a deteriorao da reputao do pas representa custo que se afigura crescente medida que o cumprimento do regime universaliza-se.73 Dessa maneira, afora os valores brasileiros de defesa da paz e do repdio ao terrorismo, inscritos na Constituio Federal (ver 3.2.1), interessa cumprir as regras do regime internacional antiterrorista em virtude de eventuais sanes, da possibilidade de tornar-se vtima do terrorismo no futuro74 e da preservao da imagem do Pas.
Como aponta P.R. Pillar, uma possvel desvantagem de cooperar contra o terrorismo estar sujeito a represlias dos grupos terroristas contrariados (Terrorism and U.S. foreign policy, Washinton D.C., Brookings, 2001, pp. 188-89). 73 L.G. Nascentes da Silva, A estruturao... cit., pp. 46-70. 74 Vale lembrar, com H. Bull, que, independente do que os separe, os Estados modernos visam a manter para si o predomnio na organizao poltica mundial, sem contestao de atores no estatais, cooperando para manterem entre si o monoplio da violncia (The anarchical... cit. pp. 23, 25).
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3.1. Repdio inequvoco do terrorismo Em conformidade com o tratamento jurdico e poltico do terrorismo internacional na atualidade, o Brasil tem expressado, reiteradamente, seu repdio inequvoco a todas as formas e manifestaes do terrorismo e o compromisso com seu combate. A Constituio Federal de 1988 assim o determina (art. 4, VIII), bem como a vocao pacifista do Pas.75 Nesse sentido, estabelece a nova PDN:
A Constituio Federal de 1988 tem como um de seus princpios, nas relaes internacionais, o repdio ao terrorismo. O Brasil considera que o terrorismo internacional constitui risco paz e segurana mundiais. Condena enfaticamente suas aes e apia as resolues emanadas pela ONU, reconhecendo a necessidade de que as naes trabalhem em conjunto no sentido de prevenir e combater as ameaas terroristas. ( 4.8)

Como demonstrao do repdio, o Pas, em reao ao 11 de Setembro, apoiou as decises da AGNU e do CSNU contra o terrorismo e props a convocao do rgo de consulta do TIAR (ver 3.2.2 e 5.4.3). Manifestou solidariedade com o povo dos EUA e disposio a combater o terrorismo. O Presidente Cardoso enviou carta a 30 chefes de Estado e de importantes organizaes internacionais, expressando indignada repulsa com os ataques e conclamando-os cooperao.76 Mais recentemente, em conjunto com os demais chanceleres do G4 (grupo formado por Alemanha, Brasil, ndia e Japo para a reforma das Naes Unidas), o Chanceler Amorim emitiu condenao dos ataques de 7 de julho de 2005 em Londres.77 Cerca de dois meses antes, houve afirmaes de que o Brasil, ao firmar declarao conjunta (Declarao de Braslia) no mbito da Cpula Amrica do Sul Pases rabes (ASPA), relativizaria sua condenao ao terrorismo.78 No parece ser correta essa interpretao: a declarao ressalta a importncia do combate ao terrorismo, em todas suas formas e manifestaes, bem como a necessidade do fortalecimento da cooperao, inclusive no campo das informaes, nesse sentido
75 Brasil, MRE, Delbrasonu para SERE, Telegrama n 2625, 06.10.2004; A.J.M. Souza e Silva, Combate ao terrorismo ... cit., pp. 74-109; A.P.C. Medeiros, O terrorismo na agenda internacional, in Revista CEJ 18 (2002), p. 65. 76 Brasil, MRE, SERE (COCIT) para Brasemb Assuno, Fax n 138, 14.12.2001. 77 Brasil, MRE, Assessoria de Imprensa do Gabinete, Nota Imprensa n 339, 08.07.2005. 78 P.ex., Boletim da Confederao Israelita do Brasil, 11.05.2005, Terror, no!, disponvel [online] in http://www.conib.org.br/ [20.07.2005].

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( 2.16). No documento, a ocupao estrangeira repudiada e reconhecido o direito resistncia ocupao, mas de acordo com os princpios da legalidade internacional e em conformidade com o Direito Humanitrio Internacional ( 2.17) ambos os quais condenam o terrorismo em todas suas formas e o ataque a civis em conflitos armados.79 3.2. Providncias brasileiras quanto preveno e represso fundamental ressaltar que, no presente estudo, apesar de sua pertinncia aos assuntosinternacionais,imprescindvelainvestigaoacercadasmedidasantiterroristas adotadas internamente pelo Brasil o que no constitui confuso de nveis de anlise. Como afirma J.S. Nye Jr., a temtica da segurana interna (homeland security) tem ascendncia internacional na temtica terrorista, pois, num mundo em que o terrorismo opera por meio de redes transnacionais globalizadas, o sistema de proteo contra o terrorismo to forte quanto seu elo mais fraco. patente que um ponto central do combate ao terrorismo a adoo de medidas internas em conformidade com o regime internacional. Tanto assim queA.G.A. Vallado afirma que o 11 de Setembro internalizou as questes de segurana internacional no mundo inteiro.80 3.2.1. Direito brasileiro O arcabouo jurdico nacional para o combate ao terrorismo pode ser considerado suficiente bem desenvolvido e razoavelmente complexo. O repdio ao terrorismo um princpio das relaes exteriores do Brasil na Constituio Federal de 1988 (art. 4, VIII). O art. 5, XLIII, trata a conduta como crime inafianvel e insuscetvel de graa ou anistia, por ele respondendo os mandantes, executores e os que, se puderem evit-lo, omitirem-se. Entretanto, o texto constitucional no confere contedo semntico preciso ao terrorismo, o que tampouco se faz em nvel infraconstitucional.81
Cpula Amrica do Sul Pases rabes, Declarao de Braslia, disponvel [on-line] in http://www2.mre.gov.br/aspa/Decl/portugues.doc [16.05.2005]. Cf. L. Rohter, Little Common Ground at Arab-South American Summit Talks, in New York Times 11.05.2005, disponvel [on-line] in http://www.nytimes.com/2005/05/11/international/americas/11brazil.html?ex=1116 561600&en=bc34137cbcd65944&ei=5070 [12.05.2005]. 80 J.S. Nye Jr., Introduction cit., pp. 01-04; A.J.M. Souza e Silva, Combate ao terrorismo... cit., pp. 40-73; A.G.A. Vallado, A autonomia pela responsabilidade... cit., p. 219. 81 J.A.L. Sampaio, Constituio e terror uma viso parcial do fenmeno terrorista, in L.N.C. Brant (org.), Terrorismo e direito: os impactos do terrorismo na comunidade internacional e
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Os imperativos constitucionais informam extensa legislao sobre o terrorismo. O artigo 2 da Lei 8.072/90, que dispe sobre crimes hediondos, prev que, alm de o terrorista ser insuscetvel de fiana, anistia e graa, tambm o indulto e a liberdade provisria lhe so proibidos, e a pena deve ser cumprida somente em regime fechado.82 Na Lei 6.815/80 (Estatuto do Estrangeiro), o artigo 77, 3, dispe que o Supremo Tribunal Federal (STF) pode considerar comuns os crimes de terrorismo e de assassinato poltico. Tal o esprito do tratamento do terrorismo no direito internacional hodierno, que o considera crime comum. Evita-se a concesso de asilo para terroristas e se possibilita sua extradio, deportao ou expulso do territrio nacional. Isso se expressa na Lei 9.474/97, que estabelece o Comit Nacional para os Refugiados (CONARE): probe-se a concesso de status de refugiado a terroristas, conforme o Estatuto do Refugiado, de 1951.83 A Lei de Segurana Nacional (Lei 7.170/83), ainda vigente mas de constitucionalidade contestada84 condena o terrorismo (art. 20), mas no o define. Conforme M. Cepik e A.J.M. Souza e Silva, tambm os artigos 15, 19, 20 e 24 tratam do terrorismo, apesar de no utilizarem o termo.85 Dois dias aps o 11 de Setembro, o Presidente Cardoso requereu medidas de combate ameaa terrorista. O Ministrio da Justia, em resposta, anunciou um anteprojeto de Lei que, criando um novo ttulo no Cdigo Penal Brasileiro, deveria substituir a Lei de Segurana Nacional. Essa a origem do Projeto de Lei

no Brasil perspectivas poltico-jurdicas, Rio de Janeiro, Forense, 2003, pp. 158-9; C. Lafer, A diplomacia brasileira... cit., p. 104; M.S. Morais, Aspectos do combate ao terrorismo: preveno e represso legal no exterior e no Brasil, in Revista Direito Militar 34 (2002), p. 10. 82 A.J.M. Souza e Silva, Combate ao terrorismo... cit., pp. 74-109; M. Cepik, Adequao e preparo institucional do Brasil para o enfrentamento da ameaa terrorista: avaliao crtica e sugestes preliminares, in II encontro de estudos: terrorismo, Braslia, Gabinete de Segurana Institucional, Secretaria de Acompanhamento e Estudos Institucionais, 2004, pp. 47-77; Brasil, MRE, SERE (COCIT) para Brasemb Assuno, Fax n 138, 14.12.2001. 83 A.J.M. Souza e Silva, Combate ao terrorismo... cit., pp. 74-109; M. Cepik, Adequao e preparo... cit., pp. 47-77; H.C. Fragoso, Terrorismo e criminalidade... cit., p. 38; E. Gonzlez Lapeyre, Aspectos jurdicos del terrorismo, Montevideo, A. M. Fernndez, 1972, pp. 13-4; Brasil, MRE, SERE (COCIT) para Brasemb Assuno, Fax n 138, 14.12.2001. 84 Como aponta M.O.L. Guimares, muitos autores argumentam pela inconstitucionalidade da Lei de Segurana Nacional (Terrorismo tratamento penal e evoluo histrico-jurdica, Dissertao (Mestrado) Faculdade de Direito da USP, So Paulo, 2004, p. 117). 85 A.J.M. Souza e Silva, Combate ao terrorismo... cit., pp. 74-109; M. Cepik, Adequao e preparo... cit., pp. 47-77. Art. 15 - Praticar sabotagem contra instalaes militares, meios de comunicaes, meios e vias de transporte, estaleiros, portos, aeroportos, fbricas, usinas, barragem, depsitos e outras instalaes congneres; Art. 19 - Apoderar-se ou exercer o controle de aeronave, embarcao ou veculo de transporte coletivo, com emprego de violncia

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6.764/02, que, entre outras disposies, tipifica o terrorismo e prev penas para seus autores.86 Ainda como efeito direto do 11 de Setembro, por meio da Lei 10.309/01, possibilitou-se Unio assumir as responsabilidades civis no caso de atentados terroristas contra aeronaves de empresas areas brasileiras (art. 1).87 Aspectos comumente conexos ao terrorismo tambm so objeto da legislao brasileira. Apesar de no mencionar terrorismo, a Lei 9.034/95 (alterada pela Lei 10.217/01), que dispe sobre preveno e represso ao crime organizado, pode ser considerada um instrumento antiterrorista. Possibilita, v.g., a infiltrao de agentes em organizaes criminosas (art. 2, V) e reduo de pena por colaborar com a justia (art. 6). Quanto entrada e sada em territrio nacional, tanto a legislao interna quanto a mercosulina so consideradas apropriadas. As autoridades policiais e militares brasileiras so responsveis por esse controle.88 3.2.2. Vinculao s normas internacionais (tratados e resolues) O governo brasileiro tem-se esforado para que o Pas vincule-se a todos os tratados internacionais sobre terrorismo e os internalize. O Brasil parte
ou grave ameaa tripulao ou a passageiros; Art. 20 - Devastar, saquear, extorquir, roubar, sequestrar, manter em crcere privado, incendiar, depredar, provocar exploso, praticar atentado pessoal ou atos de terrorismo, por inconformismo poltico ou para obteno de fundos destinados manuteno de organizaes polticas clandestinas ou subversivas; Art. 24 - Constituir, integrar ou manter organizao ilegal de tipo militar, de qualquer forma ou natureza armada ou no, com ou sem fardamento, com finalidade combativa.86 No Projeto de Lei 6.764/2002, l-se: Terrorismo. Art. 371. Praticar, por motivo de facciosismo poltico ou religioso, com o fim de infundir terror, ato de: I devastar, saquear, explodir bombas, sequestrar, incendiar, depredar ou praticar atentado pessoal ou sabotagem, causando perigo efetivo ou dano a pessoas ou bens; ou II apoderar-se ou exercer o controle, total ou parcialmente, definitiva ou temporariamente, de meios de comunicao ao pblico ou de transporte, portos, aeroportos, estaes ferrovirias ou rodovirias, instalaes pblicas ou estabelecimentos destinados ao abastecimento de gua, luz, combustveis ou alimentos, ou satisfao de necessidades gerais e impreterveis da populao. Esse texto recebe a crtica de M. Cepik de tender a caracterizar o terrorismo como dissidncia poltica, rebelio social ou subverso armada, aprofundando essa tendncia da Lei de Segurana Nacional. Segundo o analista, o artigo 371 teria sido elaborado visando criminalizao do Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra (MST), no levando em conta natureza multifacetada e especfica do terrorismo contemporneo. 87 M. Cepik, Adequao e preparo... cit., pp. 47-77; A.M. Cardoso, Terrorismo e segurana em um estado social democrtico de direito, in Revista CEJ 18 (2002), p. 50. 88 A.J.M. Souza e Silva, Combate ao terrorismo... cit., pp. 74-109; M. Cepik, Adequao e preparo... cit., pp. 47-77; ONU, S/2001/1285, Brazil Report to the Counter-Terrorism Committee on the implementation of United Nations Security Council resolution 1373 (2001), disponvel [ on-line ] in http://daccessdds.un.org/doc/UNDOC/GEN/N02/203/76/IMG/ N0220376.pdf?OpenElement [14.07.2005], pp. 11-27.

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das doze principais convenes no mbito das Naes Unidas, das quais nove89 j foram internalizadas e ratificadas. No mbito hemisfrico, o Brasil signatrio das trs convenes da Organizao dos Estados Americanos (OEA) relacionadas ao terrorismo90, estando apenas uma na dependncia de aprovao legislativa.91 Anteriormente ao 11 de Setembro, o governo brasileiro j buscava adequarse s resolues sobre o assunto emanadas da AGNU e do CSNU. A resoluo 1.373 do Conselho, de importncia extremada aps os atentados tambm foi prontamente internalizada. O Itamaraty tem encaminhado, ao ComitAntiterrorismo
Conveno Relativa s Infraes e a Certos Outros Atos Cometidos a Bordo de Aeronaves (Tquio, 1963); Conveno para a Represso ao Apoderamento Ilcito de Aeronaves (Haia, 1970); Conveno para a Supresso de Atos Ilcitos Contra a Segurana da Aviao Civil (Montreal, 1971); Conveno sobre a Preveno e Punio de Crimes Contra Pessoas que Gozam de Proteo Internacional, Inclusive Agentes Diplomticos (Nova Iorque, 1973); Conveno Internacional Contra a Tomada de Refns (Nova Iorque, 1979); Conveno sobre a Proteo Fsica de Materiais Nucleares (Viena, 1980); Protocolo para a Represso de Atos Ilcitos de Violncia em Aeroportos que Prestem Servio Aviao Civil Internacional (Montreal, 1988); Conveno para a Marcao de Explosivos Plsticos para Fins de Deteco (Montreal, 1991); e Conveno Internacional para a Supresso de Atentados Terroristas a Bomba (Nova Iorque, 1997). Faltam ratificar e internalizar as seguintes convenes das Naes Unidas: Conveno para a Supresso de Atos Ilcitos Contra a Segurana da Navegao Martima (Roma, 1988), seu Protocolo para a Supresso de Atos Ilcitos Contra a Segurana de Plataformas Fixas Localizadas na Plataforma Continental (Roma, 1988) e a Conveno Internacional para a Supresso do Financiamento do Terrorismo (Nova Iorque, 1999). A ltima j foi aprovada pelo Congresso, devendo ser ratificada em setembro de 2005. As duas penltimas j foram aprovadas na Cmara dos Deputados em julho de 2005, tendo sido enviadas ao Senado Federal para concluso do trmite de aprovao congressual (Brasil, MRE, SERE para Delbrasonu, Despacho Telegrfico n 815, 12.08.2005). 90 Conveno para Prevenir e Punir os Atos de Terrorismo Configurados em Delitos Contra as Pessoas e a Extorso Conexa, Quando Tiverem Eles Transcendncia Internacional (Washington, 1971); Conveno Interamericana Contra a Fabricao e o Trfico Ilcitos de Armas de Fogo, Munies, Explosivos e Outros Materiais Correlatos (Washington, 1997); Conveno Interamericana Contra o Terrorismo (Bridgetown, 2002). A ltima foi aprovada pela Cmara dos Deputados em 07.07.2005, devendo seguir ao Senado Federal (Brasil, MRE, SERE para Delbrasupa, Despacho Telegrfico n 285, 11.07.2005). 91 A.J.M. Souza e Silva, Combate ao terrorismo... cit., pp. 74-109; M. Cepik, Adequao e preparo... cit., pp. 47-77; BRASIL, MRE, COCIT para Subsecretaria-Geral de Poltica Bilateral, Memorandum 004, 28.01.2002; BRASIL, MRE, O Brasil no combate aos atos de terrorismo, disponvel [on-line] in http://www.mre.gov.br/portugues/politica_externa/temas_agenda/ terrorismo/brasil.asp [16.05.2005]; BRASIL, Congresso Nacional, Sistema de Informaes do Congresso Nacional, disponvel [ on-line ] in http://www6.senado.gov.br/sicon/ PreparaPesquisa.action?tipoPesquisa=3 [16.05.2005]; ONU, United Nations treaty collection conventions on terrorism, disponvel [on-line] in http://untreaty.un.org/English/Terrorism.asp [16.05.2005]; OEA, Inter-American treaties texts of Inter-American treaties by year, disponvel [on-line] in http://www.oas.org/main/main.asp?sLang=E&sLink=http://www.cicte.oas.org [16.05.2005].
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(CAT), relatrios minuciosos sobre a implementao daquela e das resolues 1.390 (2002) do CSNU e 56/88 (2002) da AGNU. Em reas conexas ao terrorismo, o Brasil ratificou a Conveno Interamericana contra a Fabricao e o Trfico Ilcito de Armas de Fogo, Munio, Explosivos e Outros Materiais Relacionados, bem como a Conveno das Naes Unidas Contra o Crime Organizado Transnacional (Conveno de Palermo) e dois de seus trs Protocolos.92 Pode-se afirmar, conforme o exposto, que, tanto com relao legislao domstica quanto incorporao das normas internacionais para a preveno e represso do terrorismo, o Brasil encontra-se em boa posio. Resta explorar a questo do desempenho das organizaes nacionais encarregadas de sua implementao.93 3.2.3. Preparo institucional Em linhas muito gerais, passa-se a avaliar o preparo institucional brasileiro para ao antiterrorista eficiente. Cabe ao Sistema Brasileiro de Inteligncia (SISBIN, criado pela Lei 9.883/99 e cujo rgo central a Agncia Brasileira de Inteligncia ABIN), com o intuito de prevenir ataques terroristas e obstruir seu financiamento, desenvolver atividades de inteligncia por meio de seus diversos rgos, inclusive em cooperao internacional. Na hiptese de suspeita de ataque terrorista, a ABIN deve informar suas agncias regionais, que acionam os rgos competentes. Tambm Polcia Federal (PF) incumbe reprimir o terrorismo por diversos meios,94 inclusive identificando clulas suspeitas em territrio nacional. Para proteger alvos terroristas potenciais (como embaixadas e consulados), a PF opera em coordenao com as Polcias Militares (PMs) dos Estados.AABIN e a PF tm promovido seminrios sobre o terrorismo, particularmente no contexto latino-americano.95
A.J.M. Souza e Silva, Combate ao terrorismo... cit., pp. 40-73; ONU, S/2002/796, Brazil Supplementary report submitted to the Security Council Counter-Terrorism Committee on implementation of Security Council resolution 1373 (2001), disponvel [on-line] in http:// daccessdds.un.org/doc/UNDOC/GEN/N02/504/59/PDF/N0250459.pdf?OpenElement [14.07.2005], p.21. 93 A.J.M. Souza e Silva, Combate ao terrorismo... cit., pp. 74-109. 94 As tcnicas utilizadas para esse fim so: interceptao de comunicaes, vigilncia de alvos, vigilncia eletrnica, operaes encobertas, utilizao de informantes annimos, controle de entrada e sada de estrangeiros, execuo de ordens judiciais, acesso a propriedade privada, e intercmbio de inteligncia com outros rgos de inteligncia. 95 ONU, S/2001/1285, Brazil Report to the Counter-Terrorism Committee on the implementation of United Nations Security Council resolution 1373 (2001), disponvel [on-line] in http:// daccessdds.un.org/doc/UNDOC/GEN/N02/203/76/IMG/N0220376.pdf?OpenElement [14.07.2005], pp. 11-27; ONU, S/2002/796, Brazil - Supplementary report submitted to the Security Council Counter-Terrorism Committee on implementation of Security Council resolution
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No Brasil, um grande desafio o estabelecimento de cooperao ampla entre os rgos que lidam com a temtica do terrorismo inclusive o Itamaraty, que protagoniza as negociaes no tema. Tambm necessrio definir claramente as competncias de cada um deles, buscando a complementaridade e o fim da duplicao de esforos. Um bice a essa cooperao o sigilo que envolve temas dessa natureza. Outra limitao a ser superada o preenchimento das lacunas na regulamentao de aes operacionais da ABIN. positiva, portanto, a ampla reviso por que passam as normas sobre segurana e inteligncia.96 Aps o 11 de Setembro, as autoridades brasileiras adotaram e aperfeioaram iniciativas de preveno do terrorismo em mbito nacional. H aes mais rigorosas nos aeroportos, na fiscalizao de operaes financeiras (ver 3.2.6) e na vigilncia de suspeitos. O Exrcito implantou a Brigada de Operaes Especiais, preparada para misses como o combate ao terrorismo.97 Ressalta-se, ainda, a instituio de Grupo Tcnico (GT) para elaborar uma poltica nacional antiterrorista e propor a criao de uma autoridade nacional para o assunto. Criado no mbito da Cmara de Relaes Exteriores e Defesa Nacional (CREDEN), pela Portaria 16 de 10.05.2004 do Gabinete de Segurana
96 II encontro de estudos: terrorismo, Braslia, Gabinete de Segurana Institucional, Secretaria de Acompanhamento e Estudos Institucionais, 2004, pp. 103-23; M. Cepik, Adequao e preparo... cit., pp. 47-77; A.C. Vaz, Cooperao multilateral... cit., pp. 79-101; M.P. Buzanelli, Introduo, in II encontro de estudos: terrorismo, Braslia, Gabinete de Segurana Institucional, Secretaria de Acompanhamento e Estudos Institucionais, 2004, pp. 09-13; E. Diniz, Consideraes sobre a possibilidade de atentados terroristas no Brasil, in II encontro de estudos: terrorismo , Braslia, Gabinete de Segurana Institucional, Secretaria de Acompanhamento e Estudos Institucionais, 2004, 122-39; A.J.M. Souza e Silva, Combate ao terrorismo... cit., pp. 74-109; L.O.S. Bonfim, A poltica externa dos EUA e o combate ao narcotrfico na Colmbia (1997-2002), Dissertao (Mestrado) Instituto de Relaes Internacionais da UnB, Braslia, 2002, pp. 122-39. Passo importante na cooperao institucional foi o acordo, em 29.10.2001, de que todas as informaes recebidas sobre as iniciativas hemisfricas antiterroristas seriam repassadas aos Ministrios da Defesa, Justia e Fazenda (COAF), ao GSI e ABIN, com o intuito de permitir uma coordenao interministerial mais fluida (Brasil, MRE, SERE para Delbrasupa, Despacho Telegrfico n 473, 29.10.2001). Conforme A.J.M. Souza e Silva, provvel que os EUA intensifiquem suas operaes diretas de inteligncia na Amrica Latina, pois no consideram as autoridades da regio confiveis como fonte de informaes sobre terrorismo; o aumento da capacidade das agncias brasileiras competentes, portanto, seria central para um relacionamento mais equilibrado e eficiente. 97 C. Lafer, A diplomacia brasileira... cit., p. 112; ONU, S/2001/1285, Brazil Report to the Counter-Terrorism Committee on the implementation of United Nations Security Council resolution 1373 (2001), disponvel [on-line] in http://daccessdds.un.org/doc/UNDOC/GEN/ N02/203/76/IMG/N0220376.pdf?OpenElement [14.07.2005], pp. 11-27; R.M. Silveira, Segurana e defesa a viso do exrcito brasileiro, in Brasil, Ministrio da Defesa, Seminrio Atualizao do pensamento brasileiro em matria de defesa e segurana, disponvel [on-line] in https://www.defesa.gov.br/enternet/sitios/internet/ciclodedebates/textos.htm [15.09.2004].

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Institucional (GSI), o GT conta com representantes de vrios rgos: Casa Civil da Presidncia da Repblica, Ministrio da Justia, Ministrio da Defesa, Itamaraty, GSI, e Comandos da Marinha, Exrcito e Aeronutica. A iniciativa demonstra a busca de avanos no preparo institucional do Pas para enfrentar o terrorismo.98 Em sntese, o Brasil dispe de meios adequados para o combate ao terrorismo, levando em conta as limitaes inerentes condio de pas em desenvolvimento e o baixo grau de ameaa terrorista contra o Pas. Avanos institucionais fazemse necessrios e so buscados. 3.2.4. Cooperao internacional A cooperao internacional antiterrorista gira em torno de trs aspectos principais: (a) a gerao e a disseminao de informaes; (b) a aplicao de medidas de controle e superviso dos fluxos financeiros e de pessoas; e (c) a cooperao judicial. No obstante as limitaes de recursos (materiais, humanos, financeiros etc.)99, pode-se afirmar que o Brasil coopera satisfatoriamente para o combate ao terrorismo. A contribuio tem-se dado, por exemplo, por meio da coordenao com agncias de segurana e inteligncia em todo o mundo100, alm da inibio do uso transfronteirio criminoso de sistemas bancrios.101 No mbito bilateral, o Brasil negociou ou assinou acordos de cooperao em matria criminal com cerca de 25 pases.102 Regionalmente, h tratados
98 Brasil, MRE, Circular Telegrfica n 50782, 14.05.2004. No mesmo sentido vai o texto da PDN: 6.18. Com base na Constituio Federal e nos atos internacionais ratificados, que repudiam e condenam o terrorismo, imprescindvel que o Pas disponha de estrutura gil, capaz de prevenir aes terroristas e de conduzir operaes de contraterrorismo. 99 Interessante a ponderao brasileira acerca do convite russo para participar num Grupo de Ao Antiterrorista a ser formado no mbito do G8. Entendeu-se conveniente que uma eventual participao no se daria na qualidade de pas doador, dadas as contingncias oramentrias (Brasil, MRE, COCIT, Despacho ao Memorandum SGAP/14 de 17.06.2003, 23.06.2003). 100 A ABIN mantm cooperao e intercmbio de informao com suas contrapartes no Mercosul, nos EUA e em outros pases. A PF tambm mantm acordos de cooperao com rgos similares em outros pases e com a Interpol (ONU, S/2002/796, Brazil - Supplementary report submitted to the Security Council Counter-Terrorism Committee on implementation of Security Council resolution 1373 (2001), disponvel [on-line] in http://daccessdds.un.org/doc/UNDOC/GEN/ N02/504/59/PDF/N0250459.pdf?OpenElement [14.07.2005], p.11). 101 A.C. Vaz, Cooperao multilateral... cit., pp. 79-101; R.A. Barbosa, Os Estados Unidos... cit., pp. 86-87. 102 A cooperao bilateral pode ser exemplificada na priso, pela Interpol com mandado expedido pelo STF (Rio de Janeiro, 22.06.2005), de suposto terrorista italiano, Pietro Mancini, condenado a mais de 35 anos de recluso pela Justia italiana. (Folha Online, 22.06.2005 18h50, Interpol prende suposto terrorista italiano no Rio, disponvel [on-line] in http://www1.folha.uol.com.br/ folha/cotidiano/ult95u110336.shtml [24.06.2005]).

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de extradio com os membros plenos e associados do Mercosul para facilitar a repatriao de fugitivos da justia.103 Com os EUA, o Brasil tem sido muito cooperativo, na avaliao do subsecretrio de Segurana Interna, Asa Hutchinson. Com esse pas, o Brasil coopera, por exemplo, ao informar sobre passageiros em procedimento que estabelece reciprocidade, acordado em 2004. Aps o 11 de Setembro, a inteligncia brasileira conduziu pesquisa e cruzamento de informaes com relao lista, produzida pelos EUA, de mais de 340 suspeitos de terrorismo.104 Regionalmente, at mesmo o Sistema de Vigilncia da Amaznia (SIVAM), como ressalta E.P. Wittkoff, pode ser considerado um avano na preveno e na represso do terrorismo, entre outros delitos, o que beneficiar o Brasil e o mundo. Recentemente, o Itamaraty e o Ministrio da Defesa tm explorado a possibilidade de compartilhar dados do SIVAM com os demais pases amaznicos.105 O Mercosul tem sido particularmente instrumental em questes de segurana. Da perspectiva brasileira, constitui importante fonte de compromissos e iniciativas antiterroristas de carter pragmtico e cooperativo.
ONU, S/2001/1285, Brazil Report to the Counter-Terrorism Committee on the implementation of United Nations Security Council resolution 1373 (2001), disponvel [on-line] in http:// daccessdds.un.org/doc/UNDOC/GEN/N02/203/76/IMG/N0220376.pdf?OpenElement [14.07.2005], pp. 11-27. Muitos desses tratados de extradio no especificam crimes especialmente os antigos, que falam em pena mnima. Aqueles que listam delitos, geralmente, no incluem o terrorismo. Convenes multilaterais, contudo, podem ser usadas para a concesso de extradio por terrorismo. O artigo 5 (c) do Acordo sobre Extradio do Mercosul determina que terroristas devem ser extraditados. Em seu texto, exemplificam-se certas condutas de natureza terrorista (ONU, S/2002/796, Brazil - Supplementary report submitted to the Security Council Counter-Terrorism Committee on implementation of Security Council resolution 1373 (2001), disponvel [ on-line ] in http://daccessdds.un.org/doc/UNDOC/GEN/N02/504/59/PDF/ N0250459.pdf?OpenElement [14.07.2005], p.17). 104 ONU, S/2001/1285, Brazil Report to the Counter-Terrorism Committee on the implementation of United Nations Security Council resolution 1373 (2001), disponvel [on-line] in http:// daccessdds.un.org/doc/UNDOC/GEN/N02/203/76/IMG/N0220376.pdf?OpenElement [14.07.2005], pp. 11-27; Folha de S. Paulo, 26.02.2005, Brasil fornece dados de passageiros aos EUA, disponvel [on-line] in http://www1.folha.uol.com.br/fsp/mundo/ft2602200512.htm [26.02.2005]. Na reportagem, v-se um exemplo das tendncias que tentamos destacar (5.5 e 3.2.7): segundo o ministro Marcos Vincius Pinta Gama, coordenador-geral da CoordenaoGeral de Combate aos Ilcitos Transnacionais (COCIT), do Itamaraty, as negociaes abordaram trs questes fundamentais pelo Brasil: a reciprocidade, o respeito ao direito internacional e o veto discriminao de grupos especficos. 105 Brasil, MRE, SERE para Brasemb Bogot, Despacho Telegrfico n 576, 22.07.2003; Wittkoff, E. Peter, Brazils SIVAM: surveillance against crime and terrorism, in International Journal of Intelligence and Counterintelligence 16/4 (2003), pp. 544, 550-51. Com o SIVAM, aponta E.P. Wittkoff, Brasil e EUA podero compartilhar dados de inteligncia.
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Nesse foro, no se instituiu marco jurdico conceitual para o terrorismo, pois regras dessa natureza inscrevem-se em instrumentos multilaterais (universais ou interamericanos). O marco normativo orientador dos esforos antiterroristas mercosulinos formado pelo Protocolo de Assistncia Judiciria Mtua em Assuntos Penais, de 1996, pelo Acordo sobre Extradio, de 1998, e pelo Protocolo sobre Coordenao e Cooperao Recprocas para a Segurana Regional, de 1999.106 evidente a cooperao antiterrorista entre os pases da Trplice Fronteira. J em 1991, a preocupao com a segurana da regio ensejou a realizao a Primeira Reunio de Ministros da Justia do Mercosul. Em reunio de 1995, os chanceleres de Argentina, Brasil e Paraguai manifestaram preocupao com as atividades ilegais na regio. Na ocasio, determinou-se a realizao de encontro entre as autoridades competentes para a elaborao de um conjunto de medidas de segurana fronteiria. Em 1996, acordou-se a criao de base de dados comum entre os trs pases, com o fito de melhor controlar e identificar o fluxo de pessoas e veculos. No mesmo ano, aps alguns encontros com resultados menos expressivos, os trs pases firmaram o Acordo Operativo sobre a Zona da Fronteira Trplice, tendo instalado o Comando Tripartite, para promover, em nveis sem precedentes, a cooperao em segurana e o intercmbio de informaes, bem como coordenar aes policiais, migratrias e fazendrias, com nfase nos ilcitos da Trplice Fronteira107. Ainda em novembro de 1996, ocorreu, por iniciativa argentina, a primeira Reunio dos Ministros do Interior e da Justia dos pases do Mercosul. Em 1997, houve a Primeira Reunio dos Ministros do Interior do Mercosul (Ministro da Justia, no caso brasileiro), que, j em sua 17 edio, vem tratando do terrorismo, entre outros temas.
106 L.G. Nascentes da Silva, A estruturao... cit., pp. 118-21; A.M. Cardoso, Terrorismo e segurana... cit., p. 52. 107 Segundo C.V. Corach e M. Baizn, isso contribuiu decisivamente para a criao e fortalecimento do Mercosul da Segurana, que, muitas vezes, se mostraria mais consistente, eficiente e estvel que o Mercosul poltico, econmico e comercial. J em 1999, os xitos seriam visveis: afastara-se a possibilidade do terceiro atentado Argentina e atividades suspeitas eram acompanhadas. C.V. Corach e M. Baizn avaliam, assim, que se logrou compromisso poltico antiterrorista entre os governos do Mercosul, expresso em vrios mecanismos efetivos de cooperao. O saldo dos esforos teria sido positivo: en pocos meses los terroristas comenzaron a percibir que haban cambiado radicalmente las condiciones en que desarrollaban sus actividades porque ya exista una voluntad clara y consistente, decidida a impedir sus actividades.

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Inicia-se, em 1998, uma cooperao mais abrangente, eficaz e institucional, com a aprovao, no foro dos Ministros do Interior do Mercosul, do Plano Geral de Segurana para a Trplice Fronteira e do Plano de Cooperao e Assistncia Recproca para a Segurana Regional no Mercosul.108 Este ltimo foi substitudo, j em 1999, pelo Plano Geral de Cooperao e Coordenao Recprocas para a Segurana Regional, mais abrangente, pois aplicvel a todas as fronteiras do Mercosul e envolvendo, tambm, Chile e Bolvia.109 Preveem-se reunies peridicas da Comisso Tcnica do foro dos Ministros do Interior para analisar as medidas adotadas pelas partes. A despeito de todas essas manifestaes de cooperao em segurana, at o 11 de Setembro, o enfrentamento do terrorismo era objetivo secundrio, nem sempre explicitado nos instrumentos e planos referidos que privilegiavam os ilcitos transnacionais mais correntes no Mercosul. Aps os atentados, a cooperao antiterrorista mercosulina passou a ser contemplada mais explicitamente. J em 28 de setembro de 2001, os Ministros do Interior do Mercosul reuniram-se, extraordinariamente, em Montevidu, para avaliarem a situao na regio e discutirem medidas a serem tomadas. Nesse dia, com a Declarao dos Ministros do Interior do Mercosul sobre Terrorismo, repudiaram os atentados e comprometeram-se a empreender a mais ampla cooperao, entre si e com outros pases, para conseguir informaes, estudos e aes contra atividades terroristas. Para tanto, instituiu-se o Grupo de Trabalho Especializado sobre Terrorismo (GTE), reunido trs vezes por semestre, cujo escopo precpuo implementar as aes operativas e de coordenao previstas no captulo sobre terrorismo do Plano Geral referido. Dos esforos do Grupo, pode-se ressaltar o Acordo
Como aponta A.C. Vaz, essas duas iniciativas configuravam respostas ao aumento do narcotrfico e s presses estadunidenses por maior pr-atividade do Brasil em seu enfrentamento. Ambos os planos contemplam a cooperao entre as foras de segurana, as foras policiais, as autoridades aduaneiras e os rgos de inteligncia, com vistas ao intercmbio de informaes, ao desenvolvimento de operaes conjuntas e ao monitoramento do movimento de pessoas e bens atravs das fronteiras. 109 O Plano Geral, que, segundo A.C. Vaz, vem sofrendo adequaes peridicas desde sua criao e objetiva a otimizao dos nveis de segurana no bloco, a promoo da assistncia recproca entre foras de segurana e policiais, a coordenao de aes operativas e a implementao de um sistema conjunto de informaes e comunicaes, denominado Sistema de Intercmbio de Informaes de Segurana do Mercosul. Em consonncia com esses objetivos, em 2000, criou-se o Centro de Coordenao e Capacitao Policial do Mercosul, Bolvia e Chile, e teve incio o Programa de Ao do Mercosul de Combate aos Ilcitos no Comrcio Internacional.
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de Cooperao em Operaes Combinadas de Inteligncia Policial sobre Terrorismo e Delitos Conexos entre os Estados Partes do Mercosul, firmado em 2002. Pretende-se tambm, no GTE, examinar as diferentes manifestaes do terrorismo em outras regies para, confrontando experincias alheias, incrementar a prpria capacidade de preveno.110 No mbito da OEA, j em 1971, elaborou-se a Conveno para Prevenir e Punir os Atos de Terrorismo configurados em delitos contra as pessoas e a extorso conexa, quando tiverem eles transcendncia internacional. No entanto, a temtica terrorista voltaria a receber maior ateno somente na dcada de 1990, com os atentados na Argentina. Em 1996, realizou-se a Primeira Conferncia Especializada Interamericana sobre Terrorismo, em que se aprovou o Plano de Ao sobre Cooperao Hemisfrica para Prevenir, Combater e Eliminar o Terrorismo, que insta os pases a criminalizar o terrorismo e cooperar em seu combate. Em 1998, ocorreu a II Conferncia Especializada, quando firmou-se o Compromisso de Mar del Plata, que estabelece a moldura institucional para o tema o Comit Interamericano Contra o Terrorismo (CICTE), rgo responsvel por conectar os elementos de segurana dos pases participantes, como o compartilhamento de inteligncia e respostas conjuntas a atentados. Com o 11 de Setembro, intensifica-se a preocupao antiterrorista na OEA. A 23 Reunio de Consulta de Ministros das Relaes Exteriores, em 21 de setembro, adotou a Resoluo Fortalecimento da Cooperao

110 A.J.M. Souza e Silva, Combate ao terrorismo... cit., pp. 74-109; A.C. Vaz, Cooperao multilateral... cit., pp. 79-101; C.V. Corach e M. Baizn, La respuesta argentina frente al terrorismo, Buenos Aires, FUPOMI, 2002, pp. 29-32, 39, 133-73; C. Lafer, A diplomacia brasileira... cit., p. 113; Brasil, Ministrio da Justia, Relatrio de Atividades Reunio de Ministros da Justia e do Interior do Mercosul Presidncia Pro Tempore do Paraguai Segundo Semestre de 2005, disponvel [on-line] in http://www.mj.gov.br/mercosul/documentos/ Relatrio%20de%20Atividades%20-%20RMJ%20e%20RMI%20-%20Paraguai%202005.pdf [14.07.2005]; Brasil, MRE, SERE (COCIT) para Brasemb Assuno, Fax n 138, 14.12.2001; Brasil, Ministrio da Justia, XII Reunio de Ministros do Interior do Mercosul Acordo N 23/ 02 - de Cooperao em Operaes Combinadas de Inteligncia Policial sobre Terrorismo e Delitos Conexos entre os Estados Partes do Mercosul , disponvel [ on-line ] in http:// www.justica.gov.br/noticias/2002/novembro/Opera%C3%A7%C3%B5es%20Combinadas%20%20MERCOSUL%20-%20PORTUGU%C3%8AS.pdf [21.07.2005]; Brasil, MRE, COCIT, Despacho ao Memorandum SPD/01/POIN de 16.01.2003, 21.01.2003. Conforme A.J.M. Souza e Silva, alm de todas essas manifestaes de cooperao antiterrorista, h o mecanismo informal entre a Subsecretria de Inteligncia da Casa Militar da Presidncia da Repblica e suas congneres. Essa interao foi intensificada aps os atentados em Buenos Aires.

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Hemisfrica para Prevenir, Combater e Eliminar o Terrorismo. O CICTE, em hibernao sob o comando dos EUA, foi revitalizado aps os atentados. Foi rechaada, contudo, a proposta argentina de transformao do Comit em estrutura permanente, pois, conforme posio apoiada pelo Brasil, melhor seria concentrar-se no estreitamento da cooperao entre rgos nacionais; a proposta deveria ser reavaliada quando houvesse maior clareza do escopo das tarefas do CICTE. Foram criados, nesse contexto, os grupos de controle financeiro, controle de fronteiras e de plano de trabalho; o foro tem-se concentrado na adoo de medidas prticas, sobretudo em vista da fragilidade institucional de vrios pases. Seu feito mais significativo foi a construo do consenso para a Conveno Interamericana Contra o Terrorismo, de 2002, que no define terrorismo, pretendendo-se instrumento de cooperao, sobretudo nos mbitos judicirio e financeiro. O Brasil tem cooperado com os esforos da OEA, sobretudo no mbito do CICTE.111 3.2.5. Armas de destruio macia (ADMs) Existe uma importante rea de interseco entre, de um lado, os esforos internacionais de no proliferao e desarmamento e, de outro, o regime internacional antiterrorista. Tal rea formada pelo esforo da comunidade internacional em evitar que armas de destruio macia (ADMs nucleares, qumicas ou biolgicas) sejam adquiridas por terroristas. J em 1977, P. Wilkinson alertava para o perigo. Na literatura especializada, demonstra-se grande preocupao com a probabilidade de os arsenais ex-soviticos de ADMs servirem de fonte para terroristas.112 Os receios adquiriram realidade em 1995, quando membros da seita Aum Shrinkyio atacaram o metr de
111 J. Prez Montero, La lucha cit., p. 205; A.J.M. Souza e Silva, Combate ao terrorismo... cit., pp. 40-73; C.V. Corach e M. Baizn, La respuesta argentina cit., p. 47; A.C. Vaz, Cooperao multilateral... cit., pp. 79-101; L.G. Nascentes da Silva, A estruturao... cit., pp. 118-21; F. Rojas Aravena, A construo de regimes cooperativos de segurana a Amrica Latina diante do terrorismo, in C. Brigago e D. Proena Jr. (orgs.), Paz e terrorismo textos do seminrio Desafios para a poltica de segurana internacional: misses de paz da ONU, Europa e Amricas, So Paulo, Hucitec, 2004, p. 274; OEA, Compromiso de Mar del Plata, disponvel [on-line] in http://www.oas.org/main/main.asp?sLang=E&sLink=../../documents/eng/ publications.asp [28.06.2005]; Brasil, MRE, COCIT, Despacho ao Memorandum SGAP/14 de 17.06.2003, 23.06.2003; Brasil, MRE, SERE para Delbrasupa, Despacho Telegrfico n 506, 14.11.2001; Brasil, MRE, SERE para Delbrasupa, Despacho Telegrfico n 08, 14.01.2002. 112 Cf. A.M. Cardoso, Terrorismo e segurana... cit., p. 49; A.J.M. Souza e Silva, Combate ao terrorismo... cit., pp. 02-39; A. Schaper, Terrorisme nuclaire: analyse des risques depuis le 11 semptembre 2001, in Forum du Dsarmement 2 (2003), p. 14.

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Tquio com gs sarin. O 11 de Setembro reforou os temores, reavivados, logo depois, pelas cartas com antraz. A gravidade dessas ameaas leva J.S. Nye Jr. a julgar o uso terrorista de ADMs uma verdadeira privatizao da guerra, que vulneraria qualquer sociedade, podendo matar aos milhes. No se poderia mais ver o terrorismo como business as usual.113 H que se perguntar da probabilidade dessa prtica devastadora. A. Schaper considera possvel que terroristas venham a utilizar armas nucleares ou, com menor dificuldade tcnica, realizar exploses tradicionais para dispersar matria radioativa (bomba suja), mas no sabido se h grupos trabalhando nesse sentido. Autonomamente, seria improvvel disporem dos meios financeiros, do tempo e da estrutura fsica necessrios. Mais factvel seria sua associao com um Estado ou o desvio das armas ou materiais de Estados. Li Bin e Liu Zhiwei tambm consideram praticamente impossvel a produo autnoma de armas nucleares. Contudo, dado o risco de desvio de materiais fsseis e outros insumos, ressaltam a necessidade de rigoroso controle dos armamentos e materiais nucleares para evitar ataques terroristas nucleares ou radiolgicos.114 J.D. Merchet minimiza a caracterizao das armas biolgicas e qumicas como ADMs, pois no seriam mais eficazes que ataques tradicionais, alm de implicarem dificuldades tcnicas considerveis em sua utilizao e controle. Ressalta, ainda, a impossibilidade de desenvolvimento autnomo de armas nucleares por entes no estatais. Como ressalta E. Diniz, os armamentos mais utilizados por terroristas so leves, de fcil aquisio, armazenamento e de distribuio simples. Cerca de 95% dos atentados utiliza seis tticas: atentados bomba, assassinatos, ataques armados, sequestros de pessoas, barricadas e tomadas de refns, e sequestros de avies ou de outros tipos de transporte coletivo.115 W. Laqueur afirma que a maioria dos grupos terroristas no far, provavelmente, uso de ADMs, em grande parte devido s dificuldades tcnicas
113 J. Almino, Insero internacional... cit., pp. 57-61; L.G. Nascentes da Silva, A estruturao... cit., pp. 151-69; A.M. Cardoso, Terrorismo e segurana... cit., p. 49; J.S. Nye Jr., A North American perspective cit., pp. 05-14; P. Wilkinson, Terrorism and the liberal... cit., p. 203. 114 A. Schaper, Terrorisme nuclaire... cit., pp. 09-10, 13-15 ; Li Bin e Liu Zhiwei, Lintert de la matrise des armements pour lutter contre le terrorisme nuclaire, in Forum du Dsarmement 2 (2003), pp. 19-20. 115 J.D. Merchet, La vrit sur les armes de destruction massive, in Politique Internationale 103 (2004), pp. 190-95; E. Diniz, Compreendendo o fenmeno do terrorismo, in C. Brigago e D. Proena Jr. (orgs.), Paz e terrorismo textos do seminrio Desafios para a poltica de segurana internacional: misses de paz da ONU, Europa e Amricas, So Paulo, Hucitec, 2004, p. 216; L.G. Nascentes da Silva, A estruturao... cit., pp. 71-103.

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considerveis e da m publicidade que ataques dessa natureza gerariam. O autor considera de maior probabilidade os atentados qumicos, seguidos pelos nucleares e, por fim, os biolgicos. Mesmo assim, avalia o perigo como enorme, pois um nico ataque poderia ser devastador. Soma-se a isso o tom apocalptico adotado pelo fanatismo recentemente. Como afirma R. Gunaratna, um dos volumes da enciclopdia da al-Qaeda (de cerca de 7 mil pginas), fornecido somente a membros selecionados, trata de guerra qumica e biolgica. Contudo, o grupo jamais buscou metas apocalpticas (destruio pura e simples em massa). So muito pragmticos, com metas polticas claras.116 Na comunidade internacional, a preocupao com a possibilidade de aquisio de ADMs por terroristas clara. J em 1980, no mbito da Agncia Internacional de Energia Atmica (AIEA), elaborou-se a Conveno sobre a Proteo Fsica de Materiais Nucleares, que apontava, preambularmente, para os potential dangers posed by the unlawful taking and use of nuclear material. O tratado considerado antiterrorista pelas Naes Unidas.117 A resoluo 1373 (2001) do CSNU convoca todos os Estados a acelerar e intensificar o intercmbio de informaes operacionais relacionadas s ameaas representadas pela posse de ADMs por terroristas. Do mesmo rgo, a resoluo 1540 (2004) estipula, sob o Captulo VII da Carta das Naes Unidas, deveres estatais de preveno da aquisio de ADMs por terroristas, alm de criar um Comit no CSNU para implementar o prprio documento, devendo os Estados enviar relatrios sobre as medidas adotadas. Ainda, desde a 57 AGNU, vm-se aprovando, anualmente, resolues chamadas Measures to prevent terrorists from acquiring weapons of mass destruction (resolues 57/83, 58/48 e 59/80), que apontam para aqueles riscos e convocam os Estados, em linhas gerais, a agirem e cooperarem no sentido da preveno. No se pode olvidar o grande interesse dos EUA pelo assunto118, tido como importante aspecto de sua segurana (4.1.1).
W. Laqueur, The new terrorism cit., pp. 04-05; Postmodern terrorism, in Foreign Affairs 5 (1996), passim; R. Gunaratna, Inside Al Qaeda global network of terror, New York, Columbia University, 2002, pp. 54-94. Ver tambm J.B. Tucker, Terrorismo qumico-biolgico: enfrentndose a una nueva amenaza, in Revista Occidental 2 (1997). 117 ONU, United Nations treaty collection conventions on terrorism, disponvel [on-line] in http://untreaty.un.org/English/Terrorism.asp [16.05.2005]. 118 Os EUA patrocinam, na AIEA, sobretudo a partir de 1999, iniciativas voltadas para o aprimoramento da proteo fsica de materiais e instalaes nucleares. Mais recentemente, os EUA passaram a advogar o aperfeioamento das diretrizes do Nuclear Suppliers Group (NSG) e do Missile Technology Controls Regime (MTCR) para regulamentar a exportao de bens relacionados a armas de destruio macia e seus vetores. Depois do 11 de Setembro, esse
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O Brasil apresenta credenciais impecveis no que tange no proliferao e s medidas internas de controle de materiais possivelmente utilizveis pelo terrorismo de destruio macia. A Constituio Federal probe a utilizao da energia nuclear para fins no pacficos (art. 21, XXIII, alnea a). O Pas vincula-se plenamente ao Tratado de No Proliferao Nuclear (TNP), ao Tratado de Proscrio das Armas Nucleares na Amrica Latina e Caribe (Tratado de Tlatelolco), ao Comprehensive Test Ban Treaty (CTBT, que probe todos os testes com exploses nucleares), e dispe da Agncia Brasileiro-Argentina de Contabilidade e Controle de Materiais Nucleares (ABACC, modelo de cooperao em inspees mtuas). Em conformidade com a AIEA, o Pas sempre manteve suas instalaes nucleares em elevado nvel de proteo, sendo parte da Conveno sobre a Proteo Fsica de Materiais Nucleares. O Brasil participa, alm disso, do Nuclear Suppliers Group (NSG, que regula a exportao de material nuclear com vistas no proliferao). Fora do mbito nuclear, o Brasil membro da Conveno sobre a Proibio de Armas Qumicas (CPAQ) e da Conveno sobre a Proibio de Armas Biolgicas (CPAB). Faz parte do Missile Technology Control Regime (MTCR, regime informal que busca controlar a tecnologia balstica, tendo em vista seu uso dual). Em todos os casos, o Brasil participa de forma ativa no sentido de fortalecer a cooperao no desarmamento e na no proliferao.119 Internamente, os instrumentos de no proliferao e controle de materiais parecem adequados. A Lei 9.112/95 dispe sobre o controle da exportao de bens sensveis (de aplicao blica, de uso duplo e de uso nas reas nuclear,
empenho viu-se referendado (Brasil, MRE, SERE para Brasemb Viena, Despacho Telegrfico n 232, 24.05.2002). Conforme G. Dupas, curioso que o caminho mais provvel de aquisio de ADMs por terroristas se d em pases no inimigos dos EUA, como Rssia; em laboratrios ocidentais, como no caso do antraz; ou mesmo em pases amigos, como Paquisto (Fundamentos, contradies... cit., pp. 06-07). 119 Brasil, MRE, SERE (COCIT) para Brasemb Assuno, Fax n 138, 14.12.2001; Interveno do Embaixador Ronaldo Mota Sardenberg, Representante Permanente do Brasil na ONU, WMDs and Non-State Actors, em Nova York (20.04.2004), disponvel [on-line] in http:// www.un.int/brazil/speech/004d-rms-csnu-WMDs%20AND%20NON-STATE%20ACTORS2004.htm [26.06.2005]; ONU, S/2001/1285, Brazil Report to the Counter-Terrorism Committee on the implementation of United Nations Security Council resolution 1373 (2001), disponvel [on-line] in http://daccessdds.un.org/doc/UNDOC/GEN/N02/203/76/IMG/N0220376.pdf? OpenElement [14.07.2005], pp. 11-27; ONU, S/2002/796, Brazil - Supplementary report submitted to the Security Council Counter-Terrorism Committee on implementation of Security Council resolution 1373 (2001), disponvel [on-line] in http://daccessdds.un.org/doc/UNDOC/ GEN/N02/504/59/PDF/N0250459.pdf?OpenElement [14.07.2005], p.21.

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qumica e biolgica) e servios vinculados; cria, tambm, a Comisso Interministerial de Controle de Exportaes de Bens Sensveis, responsvel por implementar as normas e regular a matria. A Lei 8.974/95, por sua vez, institui a Comisso Tcnica Nacional de Biossegurana (CTNBio) e regula tcnicas de engenharia gentica e de liberao de organismos geneticamente modificados, inclusive aqueles passveis de emprego terrorista. Quanto s armas qumicas, h regulao infralegal, sempre renovada, segundo a qual cabe ao Exrcito licenciar e monitorar atividades com uso dos materiais controlados, inclusive aqueles listados na CPAQ. Recentemente, o Exrcito Brasileiro criou o Sistema de Defesa Qumica Biolgica e Nuclear (SDQBNEx), que objetiva capacitar a fora terrestre para ambientes operacionais onde ocorra ameaa ou presena de ADMs, inclusive em casos de terrorismo. Frisa-se, por fim, que, aps o 11 de Setembro, a Comisso Nacional de Energia Nuclear (CNEN) adotou medidas para reforar a segurana das instalaes nucleares brasileiras procedimentos mais rgidos de controle de acesso de pessoal s instalaes e incremento no nmero de guardas.120 Internacionalmente, o Brasil est de acordo com a avaliao de que a possibilidade de aquisio de ADMs por terroristas constitui ameaa proeminente segurana internacional. Entende que isso fortalece a necessidade de aes de no proliferao, mas aponta, tambm, que, so necessrios avanos vigorosos no sentido do desarmamento (o que no parece vir ocorrendo). Afinal, a existncia de arsenais nucleares aumenta a possibilidade de obteno ilcita, por indivduos e demais atores no governamentais, de materiais dessa natureza. Tal perigo somente pode ser vencido por meio da eliminao completa dos arsenais. Isso reflete a j tradicional posio brasileira a favor do desarmamento. Ao contrrio, os atoreschave do cenrio internacional concentram esforos em agenda seletiva, que somente enfatiza a no proliferao e marginaliza as discusses sobre desarmamento. A ameaa de aquisio de ADMs por terroristas perfaz parte importante dos argumentos dessa posio.121
ONU, S/2001/1285, Brazil Report to the Counter-Terrorism Committee on the implementation of United Nations Security Council resolution 1373 (2001), disponvel [on-line] in http:// daccessdds.un.org/doc/UNDOC/GEN/N02/203/76/IMG/N0220376.pdf?OpenElement [14.07.2005], pp. 11-27; A.J.M. Souza e Silva, Combate ao terrorismo... cit., pp. 74-109; R.M. Silveira, Segurana e defesa... cit. 121 ONU, S/2002/796, Brazil - Supplementary report submitted to the Security Council CounterTerrorism Committee on implementation of Security Council resolution 1373 (2001), disponvel [ on-line ] in http://daccessdds.un.org/doc/UNDOC/GEN/N02/504/59/PDF/ N0250459.pdf?OpenElement [14.07.2005], p.21; Interveno do Embaixador Ronaldo Mota Sardenberg, Representante Permanente do Brasil na ONU, na 56 AGNU General Debate of the First Committee, em Nova York (06.10.2003), disponvel [on-line] in http://www.un.int/
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A elaborao de conveno contra o terrorismo nuclear iniciativa russa esteve na pauta do Comit Ad Hoc estabelecido pela resoluo 51/210 da AGNU desde o incio. Houve dura controvrsia entre o grupo ocidental e o Movimento No Alinhado (MNA). Aqueles, sobretudo as potncias nucleares, no queriam que membros de foras armadas de Estados fossem passveis de punio por atos de terrorismo nuclear (afinal, desejam preservar a liberdade em suas polticas de defesa nuclear); afirmavam que somente entes no estatais podem perpetrar atos de terrorismo. Caberia somente ao CSNU sancionar a ao de Estados e de seus agentes acusados de ameaar a paz e a segurana internacionais (o que resguardaria os interesses dos cinco membros permanentes do CSNU, todos potncias nucleares). Por sua vez, o MNA no admitia a possibilidade de agentes estatais no serem passveis desse crime, j que os Estados so os detentores, por excelncia, das armas nucleares.122 O Brasil, dada a gravidade do risco de terrorismo nuclear, apoiava a concluso dessa conveno.123 luz de sua posio de princpio de que a utilizao por Estado ou ente no estatal de armas nucleares ilegtima, o Brasil corroborava a viso do MNA: os exrcitos no deveriam ser excludos do tratado.124 Finalmente, em 13 de abril de 2005, aprovou-se, no mbito da AGNU (resoluo 59/290), com base em relatrio do referido Comit Ad Hoc, a
brazil/speech/003d-rms-GA-%20gb1co-0610.htm [26.06.2005]; Discurso do Ministro da Defesa Jos Alencar na VI Conferncia de Ministros de Defesa das Amricas, em Quito (17.11.2004), disponvel [on-line] in https://www.defesa.gov.br/enternet/sitios/internet/discursos/2004/1104/discurso_vi_confe_ministros_americas.htm [22.06.2005]; L.G. Nascentes da Silva, A estruturao... cit., pp. 151-69. 122 Brasil, MRE, Delbrasonu para SERE, Telegrama n 213, 08.02.2000; Brasil, MRE, SERE para Brasemb Viena, Despacho Telegrfico n 232, 24.05.2002; L.G. Nascentes da Silva, A estruturao... cit., pp. 71-103. 123 A delegao brasileira na ONU, falando em nome prprio e de vrios pases latino-americanos (Argentina, Bolvia, Colmbia, Costa Rica, Chile, Equador, El Salvador, Guatemala, Guiana, Honduras, Mxico, Nicargua, Panam, Paraguai, Peru, Repblica Dominicana e Uruguai), afirmou: Nos preocupa la ausencia de voluntad poltica para alcanzar un progreso sustantivo con miras a finalizar tanto un convenio general sobre el terrorismo internacional, como otro para la prevencin de los actos de terrorismo nuclear. La sola posibilidad de que terroristas puedan acceder a armas nucleares constituye, sin duda, uno de los peligros ms serios para todas las naciones. Consideramos que este riesgo es tan grave que no debemos dejar pasar la oportunidad de llegar, lo antes posible, a un acuerdo sobre el tema.(Brasil, MRE, Delbrasonu para SERE, Telegrama n 667, 31.03.2005). 124 Brasil, MRE, SERE para Brasemb Viena, Despacho Telegrfico n 232, 24.05.2002; Brasil, MRE, Delbrasonu para SERE, Telegrama n 667, 31.03.2005

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Conveno Internacional para Supresso de Atos de Terrorismo Nuclear, que ser aberta a ratificaes a partir de 14 de setembro de 2005 (art. 24). As atividades de foras armadas durante a guerra no so reguladas pela Conveno, mas pelo direito humanitrio (art. 4.2); a Conveno exclui qualquer interpretao tendente a relacion-la questo da legalidade do uso ou ameaa de uso de armas nucleares por Estados (art. 4.4). Como se pode notar, venceu a tese ocidental (apesar da afirmao egpcia de que a Conveno no implica a iseno de Estados da responsabilizao por terrorismo nuclear). Resta saber qual ser o grau de adeso a esse tratado, considerando o fato de que a resoluo 59/290 foi aprovada por consenso. O Brasil acolheu o instrumento com satisfao e considera sua ratificao assim que possvel.125 Em sntese, a comunidade internacional demonstra grande preocupao com a possibilidade de aquisio de ADMs por terroristas, e requer ao e cooperao para se prevenir essa ameaa. O Brasil tem credenciais excelentes na rea de no proliferao e de controle de materiais sensveis, sendo, portanto, cumpridor exemplar do regime internacional antiterrorista no que tange s ADMs. O Pas tem advogado, conforme sua tradio diplomtica e na contramo do discurso das grandes potncias, que o desarmamento mais importante que a no proliferao como forma de evitar o terrorismo macio. Nesse diapaso, apoiou a proposta vencida de que os exrcitos nacionais deveriam ser includos no mbito de uma conveno contra o terrorismo nuclear. 3.2.6. Financiamento do terrorismo Como qualquer outra organizao, um grupo terrorista necessita de recursos para seu funcionamento. evidente, portanto, o interesse da comunidade internacional em inviabilizar o financiamento dos terroristas especialmente porque atentados suicidas impedem a utilizao dos mecanismos tradicionais de represso. Essa prtica, ao empregar inteligncia financeira, no s permite a localizao e a apreenso de fundos de terroristas, mas tambm o possibilita em relao a ativos destinados a outros crimes, criando a oportunidade
ONU, AGNU, A/59/PV.91, http://daccessdds.un.org/doc/UNDOC/GEN/N05/306/10/PDF/ N0530610.pdf?OpenElement, pp. 06-16; Brasil, MRE, Delbrasonu para SERE, Telegrama n 1139, 05.05.2005.
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de identificar e localizar pessoas que, de outra forma, no deixariam rastro. 126 J em 1999, com a Conveno Internacional para a Supresso do Financiamento do Terrorismo que, grosso modo, objetiva punir quem financia terroristas, independente da ocorrncia de atentados, e cria mecanismos de cooperao para tanto percebia-se o engajamento da comunidade internacional na estratgia financeira de antiterrorismo. Em decorrncia do 11 de Setembro, essa tendncia foi fortalecida127, com novo estmulo cooperao internacional e criao de ambiente jurdico-financeiro que coibissem no apenas o terrorismo internacional, mas tambm outros delitos nem sempre imediatamente associados a ele (como corrupo e lavagem de ativos). As ento poucas ratificaes da Conveno passaram a multiplicar-se. Tambm sintomtica a grande nfase conferida, na resoluo 1373 do CSNU, s obrigaes gerais de adoo de medidas contra o financiamento de terroristas (ver 2.2.2).128
E. Diniz, Compreendendo o fenmeno... cit., pp. 216-17; L.G. Nascentes da Silva, A estruturao... cit., pp. 71-103; Brasil, MRE, Delbrasonu para SERE, Telegrama n 149, 29.01.2002. H vozes que contestam a eficincia do combate ao financiamento do terrorismo. P.ex., V. Comras questiona as afirmaes de que a al-Qaeda estaria retrada e financeiramente enfraquecida. Haveria muitas deficincias no combate ao financiamento do terrorismo, que, no obstante, deveria ser fortalecido (Following terrorists money, in The Washington Post, 04.06.2005, disponvel [on-line] in http://www.mre.gov.br/portugues/noticiario/internacional/ selecao_detalhe.asp?ID_RESENHA=138899) [04.06.2005]. Conforme R. Gunaratna, as finanas da al-Qaeda permanecem em funcionamento, apesar dos transtornos, sobretudo no sistema bancrio legal. Contudo, seu esquema de financiamento altamente complexo, resistente e flexvel: envolve empresas, pessoas ricas, fraude de carto de crdito, instituies de caridade, e o sistema bancrio informal hawala que no sofre escrutnio das autoridades. Compara-se o sistema de financiamento da al-Qaeda, p.ex., Fundao Ford, qual pesquisadores requerem fundos para projetos, a maioria dos quais descartada (Inside Al Qaeda... cit., pp. 54-94). S. Halper e J. Clarke, por sua vez, criticam a viso neoconservadora que, ao contrrio das evidncias (o 11 de Setembro, v.g., operao mais cara da al-Qaeda, foi financiado com menos de US$ 500 mil), enxerga no terrorismo um negcio necessariamente multibilionrio (America alone... cit., pp. 09-39). 127 Os EUA, aps os atentados, receberam cooperao internacional considervel para confiscar ativos de terroristas. O presidente Bush emitiu uma lista expandida de organizaes terroristas e suspeitas de associao com o terrorismo e autorizou o Tesouro a impedir transaes com qualquer banco que se recusasse a congelar ativos desses terroristas. Aos demais pases, pediulhes confiscar os ativos de vrios grupos e indivduos supostamente terroristas. Muitos desses grupos, como Hamas, Hezbollah etc., no tm ligaes comprovadas com a al-Qaeda (P.L. Griset e S. Mahan, Terrorism in perspective, Thousand Oaks, Sage, 2003, p. 281). 128 R.A. Barbosa, Os Estados Unidos... cit., pp. 77-79; L.G. Nascentes da Silva, A estruturao... cit., pp. 71-103; A. Pellet, Terrorismo e guerra... cit., pp. 180-181; A.G.N. Senna e R.C. Albuquerque, As recomendaes especiais da Fora-Tarefa de Ao Financeira (FATF) para o combate ao financiamento do terrorismo, in L.N.C. Brant (org.), Terrorismo e direito: os impactos do terrorismo na comunidade internacional e no Brasil perspectivas poltico126

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Nesse contexto, apresenta-se com importante papel o Grupo de Ao Financeira (GAFI).129 Logo aps os atentados, os ministros das finanas do G7 reuniram-se para discutir medidas de combate ao financiamento do terrorismo e de bloqueio dos ativos de organizaes terroristas. Solicitaram ao GAFI que adotasse medidas especficas contra o financiamento do terrorismo, de modo que isso reduzisse os ataques. Em outubro de 2001, o GAFI adotou oito recomendaes especiais contra o financiamento do terrorismo, que, em outubro de 2004, se tornariam nove. O financiamento do terrorismo insere-se no universo mais amplo da lavagem de dinheiro130, como expressam A.G.N. Senna e R.C. Albuquerque. Assim, em combinao com as 40 recomendaes contra a lavagem de dinheiro do GAFI que as recomendaes especiais fornecem diretrizes s instituies financeiras para que detectem e comuniquem atividades suspeitas de financiarem o terrorismo s autoridades.131 O GAFI busca assegurar a aplicao de suas recomendaes por todos os pases, mesmo os no membros. Para tanto, monitora o progresso na implementao das recomendaes pelos pases e dispe de uma lista de pases e territrios no cooperativos.132 O Brasil um dos 31 membros do GAFI.133
jurdicas, Rio de Janeiro, Forense, 2003, pp. 260-61; R.C. Albuquerque, A tipologia do crime de financiamento do terrorismo na Conveno Internacional para a Supresso do Financiamento do Terrorismo, Patriot Act e Loi relative la Scurit Quotidienne, in Revista do Conselho Nacional de Poltica Criminal e Penitenciria 15 (2001), pp. 150-51. 129 Em ingls, FATF Financial Action Task Force. um grupo intergovernamental criado para investigar fluxos ilcitos de dinheiro associados lavagem de dinheiro, em 1989, pelos pases das Comunidades Europeias e do G7. um organismo internacional independente, com Secretariado na Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE). 130 Em comunicado adotado por ocasio da reunio de Unidades de Inteligncia Financeira (UIFs), no mbito do Mecanismo 3 + 1, expressou-se que, muitas vezes, possibilita-se a identificao de operaes especficas de financiamento do terrorismo por meio da identificao de tipologias de lavagem de dinheiro. Dessa forma, o combate ao financiamento do terrorismo deve inserir-se no bojo mais amplo dos crimes financeiros (Brasil, MRE, Circular Telegrfica n 46138, 24.05.2003). 131 A.G.N. Senna e R.C. Albuquerque, As recomendaes especiais... cit., pp. 257-60; GAFI, Nine recommendations on terrorist financing, disponvel [on-line] in http://www.fatf-gafi.org/ document/9/0,2340,en_32250379_32236920_34032073_1_1_1_1,00.html [13.07.2005]. 132 Atualmente, constam dessa lista Mianmar, Nauru e Nigria (GAFI, NCCT Initiative, disponvel [on-line] in http://www.fatf-gafi.org/document/4/0,2340,en_32250379_32236992_33916420 _1_1_1_1,00.html [13.07.2005]). Conforme a posio brasileira, de especial importncia o fortalecimento e o aperfeioamento das unidades de inteligncia financeira nos pases no cooperativos e naqueles sob acompanhamento do GAFI (Brasil, MRE, SERE para Delbrasupa, Despacho Telegrfico n 507, 14.11.2001). 133 A.G.N. Senna e R.C. Albuquerque, As recomendaes especiais... cit., p. 268; GAFI, Annual Report 2004-2005, disponvel [on-line] in http://www.fatf-gafi.org/dataoecd/41/25/34988062.pdf [13.07.2005].

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O Pas tem-se provado excelente cumpridor das recomendaes do Grupo a respeito de lavagem de dinheiro. Em 2001, a reunio plenria do GAFI considerou o Brasil em total cumprimento dos critrios de avaliao derivados das 40 recomendaes. Da mesma forma, em 2004, todos os ratings of compliance mostram o Brasil compliant ou largely compliant.134 Conforme visto acima, o combate ao financiamento do terrorismo intimamente ligado represso e preveno da lavagem de ativos e demais crimes financeiros. Se o Brasil no tem interesse prioritrio pelo primeiro (ver 5.1), estas so questes consideradas fundamentais para o Pas. O recrudescimento da estratgia financeira do antiterrorismo dado que, aps o 11 de Setembro, aumentou o interesse da comunidade internacional pela coibio da lavagem do dinheiro135 visto como oportunidade:
So medidas muito fortes que temos que tomar, crescentemente, quanto lavagem de dinheiro, contra o dinheiro do narcotrfico, contra o dinheiro da corrupo, o contrabando de armas e, eventualmente, contra os recursos que possam passar por esses mecanismos atravs da lavagem de dinheiro para chegar at o terrorismo. claro que isso implica tambm (...) uma posio ativa (...) no sentido de que se imponham controles maiores aos parasos fiscais. o momento (...), na crise, de utilizar as oportunidades. uma oportunidade para certas revises profundas da condescendncia que h no sistema internacional para o delito, porque esses parasos fiscais so, realmente, fontes que abrigam o delito.136
ONU, S/2001/1285, Brazil Report to the Counter-Terrorism Committee on the implementation of United Nations Security Council resolution 1373 (2001), disponvel [on-line] in http:// daccessdds.un.org/doc/UNDOC/GEN/N02/203/76/IMG/N0220376.pdf?OpenElement [14.07.2005], pp. 04-11; GAFI, Federative Republic of Brazil Mutual Evaluation Report on Anti-Money Laundering and Combating the Financing of Terrorism 28 June 2004, disponvel [on-line] in http://www.fazenda.gov.br/coaf/ [15.07.2005], pp. 76-78. Em fins de 2001, no hemisfrio, somente Argentina, Brasil, Canad, EUA e Mxico eram membros plenos do GAFI/ FATF. Dentre esses, somente o Brasil, conforme o relatrio de autoavaliao de 2000-2001, teria cumprido as 28 recomendaes integralmente (os EUA, p.ex., somente teria satisfeito 17 recomendaes). Essa situao revela o empenho do Pas no combate interno e na cooperao internacional contra a lavagem de dinheiro. (Brasil, MRE, SERE para Delbrasupa, Despacho Telegrfico n 507, 14.11.2001). 135 Brasil, Ministrio da Justia, Entrevista Madruga quer nova cultura de combate lavagem de dinheiro, disponvel [on-line] in http://www.mj.gov.br/ [14.07.2005]. 136 Discurso do Presidente da Repblica, Fernando Henrique Cardoso, na solenidade de formatura dos alunos do Instituto Rio Branco e inaugurao da galeria de fotos dos ex-Secretrios-Gerais,
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de se notar que o presidente Bush, na 56 AGNU, tambm tenha conclamado a comunidade internacional coibio dos parasos fiscais como meio de enfraquecer financeiramente o terrorismo.137 No atual governo, elevou-se a prioridade conferida aos esforos contra a lavagem de ativos, considerados eixo estratgico de desmonte do crime organizado pelo Ministrio da Justia. A dimenso internacional bastante enfatizada: criou-se, nesse Ministrio, o Departamento de Recuperao de Ativos e Cooperao Jurdica Internacional (DRCI); na Estratgia Nacional de Combate Lavagem de Dinheiro (ENCLA) de 2005, um dos cinco objetivos a Atuao e Cooperao Internacional; expresso o interesse em acelerar a ratificao de tratados que tenham reflexos no combate lavagem de dinheiro (Meta 34).138 O Brasil dispe de instrumentos suficientes contra lavagem de dinheiro e para a cooperao nessa rea, instrumentos esses que so utilizados tambm contra o financiamento do terrorismo. A legislao centra-se na Lei 9.613/98, que tipifica penalmente a 1avagem ou ocultao de bens, direitos e valores provenientes, entre outros, do crime
em Braslia (10.10.2001), disponvel [on-line] in http://www.ifhc.org.br/palavra/textos/2001/ 01_2_54.pdf [04.07.2005]. Para o Conselho de Controle de Atividades Financeiras (COAF), nos ltimos anos, os principais casos de lavagem de dinheiro descobertos envolvem organizaes criminosas que se aproveitaram das facilidades oferecidas por parasos fiscais e centros offshore. Nas Amricas, vrios pases e territrios nessas categorias o Caribe, possivelmente, concentra a maior quantidade de parasos fiscais e centros off-shore do mundo. O Uruguai tambm se encaixa na categoria de paraso fiscal. Dessa forma, entendido pelo COAF que a cooperao hemisfrica contra a lavagem de dinheiro deve evitar que esses pases cessem de colaborar na lavagem de dinheiro (Brasil, MRE, SERE para Delbrasupa, Despacho Telegrfico n 527, 26.11.2001). 137 Brasil, MRE, Delbrasonu para SERE, Telegrama n 2759, 12.11.2001. No Brasil, a lavagem de dinheiro est, primordialmente, associada a crimes domsticos (sobretudo contrabando, corrupo, narcotrfico e crime organizado em geral). Normalmente, o dinheiro deixa o Pas para centros off-shore e volta disfarado de emprstimo ou investimento (Brasil, Ministrio da Fazenda, Conselho de Controle de Atividades Financeiras, Sumrio Pblico do Relatrio da Segunda Avaliao Mtua da Repblica Federativa do Brasil no mbito do Grupo de Ao Financeira contra a Lavagem de Dinheiro (GAFI/FATF) Junho de 2004, disponvel [on-line] in http://www.fazenda.gov.br/coaf/ [15.07.2005], pp. 02-12). Nesse sentido, A. Procpio critica os parasos fiscais, que seriam utilizados pelos capitalistas mundiais e, como efeito colateral, pelos terroristas. A indisposio por parte do mundo desenvolvido em acabar com essas prticas (exemplificada na rejeio dos EUA ao acordo sobre lavagem de dinheiro proposto pela OCDE) abasteceria o terrorismo ( Terrorismo e relaes internacionais cit., pp. 62-81). 138 Brasil, Ministrio da Justia, Estratgia Nacional de Combate Lavagem de Dinheiro ENCLA 2005 , disponvel [ on-line ] in http://www.mj.gov.br/drci/documentos/ ENCLA%202005.pdf [13.07.2005]; Brasil, Ministrio da Justia, Lavagem de dinheiro, disponvel [on-line] in http://www.mj.gov.br/drci/default.asp [13.07.2005].

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de terrorismo e de seu financiamento (art. 1, II, redao dada pela Lei 10.701/03), alm de determinar medidas para seu combate. Dentre elas, destaca-se a criao do Conselho de Controle de Atividades Financeiras (COAF), Unidade de Inteligncia Financeira (UIF) responsvel por coordenar e propor mecanismos de cooperao e intercmbio de informaes de modo a possibilitar aes de combate lavagem de dinheiro. Quaisquer transaes suspeitas devero ser informadas pelas instituies financeiras ao COAF, que dever levar a cabo medidas para apurar as possveis irregularidades (art. 14). A Lei 9.613/98 permite, ainda, o mandado judicial, antes de sentena, de apreenso ou sequestro dos bens de suspeitos (art. 4). Desde que haja reciprocidade ou tratado, as mesmas medidas podem-se aplicar em decorrncia de pedido de autoridade estrangeira (art. 8). Os recursos materiais e jurdicos do COAF so considerados adequados pelas autoridades brasileiras. Em 2004, seu contingente foi aumentado, parecendo-lhes suficiente, apesar de enxuto. Trs so os pilares da atuao do COAF: desenvolvimento tecnolgico, treinamento do pessoal e evoluo no intercmbio de informaes.139 O COAF tem-se mostrado importante ferramenta de cooperao internacional. Desde 1999, membro do Grupo de Egmont140 e, desde 2000, do GAFI, tendo presena ativa nas reunies de ambos, bem como no mbito do Grupo de Ao Financeira da Amrica do Sul (GAFISUD)
139 ONU, S/2001/1285, Brazil Report to the Counter-Terrorism Committee on the implementation of United Nations Security Council resolution 1373 (2001), disponvel [online] in http://daccessdds.un.org/doc/UNDOC/GEN/N02/203/76/IMG/N0220376.pdf?Open Element [14.07.2005], pp. 04-11; A.J.M. Souza e Silva, Combate ao terrorismo... cit., pp. 74109; M. Cepik, Adequao e preparo... cit., pp. 47-77; Brasil, MRE, SERE (COCIT) para Brasemb Assuno, Fax n 138, 14.12.2001; ONU, S/2004/286, Ministry of Foreign Relations Federative Republic of Brazil Fourth Report to the Counter-Terrorism Committee, 2004, disponvel [on-line] in http://daccessdds.un.org/doc/UNDOC/GEN/N04/310/57/PDF/ N0431057.pdf?OpenElement [14.07.2004], pp. 08-09; Brasil, Ministrio da Fazenda, Conselho de Controle de Atividades Financeiras, Relatrio de Atividades 2004, disponvel [on-line] in http://www.fazenda.gov.br/coaf/ [15.07.2005], p. 04. 140 O Grupo de Egmont foi criado pelas Unidades de Inteligncia Financeira de diversos pases, em 1995, com a finalidade de propiciar meios e criar padres para o desenvolvimento de suas atividades em nvel mundial, sobretudo facilitando o trabalho sintonizado e o intercmbio de experincias no que concerne s possibilidades de troca de informaes, investigaes e controle da lavagem de dinheiro. Atualmente o Grupo congrega 95 UIFs, tendo ampliado sua esfera de atuao para incluir a preveno e a luta contra o terrorismo e seu financiamento. (Brasil, Ministrio da Fazenda, Conselho de Controle de Atividades Financeiras, Relatrio de Atividades 2004, disponvel [on-line] in http://www.fazenda.gov.br/coaf/ [15.07.2005], p. 13).

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e da Comisso Interamericana para o Combate do Abuso de Drogas da OEA (CICAD). Tambm teve participao em eventos do G20 e do Mecanismo 3 + 1. O COAF tem intercambiado informaes com outras unidades de inteligncia financeira de maneira informal e flexvel, ou por meio de memorandos de entendimento.141 Ainda na seara da cooperao, o Brasil liderou o estabelecimento do GAFISUD 142 em 2000. Trata-se de rgo intergovernamental de pases da Amrica do Sul para combater a lavagem de ativos e, a partir do 11 de Setembro, o financiamento do terrorismo. Atua no sentido da implementao das 40 + 9 resolues do GAFI e do aprofundamento dos mecanismos de cooperao entre os pases-membros durante a II Reunio Plenria (Montevidu, 2001), por exemplo, foram tomadas medidas para estabelecer um programa de avaliaes mtuas. A cooperao buscada tambm com seus observadores143. O GAFISUD vem ganhando fora e centralidade regional no combate lavagem de dinheiro e ao financiamento do terrorismo.144 No mbito jurdico-financeiro, ressalta-se a Lei Complementar 105/01, que autoriza a quebra de sigilo bancrio para a investigao de certos crimes, inclusive
ONU, S/2001/1285, Brazil Report to the Counter-Terrorism Committee on the implementation of United Nations Security Council resolution 1373 (2001), disponvel [on-line] in http:// daccessdds.un.org/doc/UNDOC/GEN/N02/203/76/IMG/N0220376.pdf?OpenElement [14.07.2005], pp. 04-27; A.J.M. Souza e Silva, Combate ao terrorismo... cit., pp. 74-109; Brasil, Ministrio da Fazenda, Conselho de Controle de Atividades Financeiras, Relatrio de Atividades 2004, disponvel [on-line] in http://www.fazenda.gov.br/coaf/ [15.07.2005], pp. 01,13. 142 Existem dois subgrupos do GAFI nas Amricas: o primeiro, o Grupo de Ao Financeira do Caribe (GAFIC), sediado em Trinidad e Tobago, com 30 membros (inclusive a Venezuela, a Guiana e o Suriname); e o segundo, para a Amrica do Sul (GAFISUD), com sede em Buenos Aires e integrado por nove membros (Argentina, Bolvia, Brasil, Chile, Colmbia, Equador, Paraguai, Peru e Uruguai). No GAFISUD, o Uruguai era considerado no cooperativo, ou seja, ineficiente ou tolerante no combate lavagem de dinheiro, tendo sado dessa categorizao mas continua a ser acompanhado pelo GAFI (Brasil, MRE, SERE para Delbrasupa, Despacho Telegrfico n 507, 14.11.2001). Brasil e Argentina so os nicos a pertencerem tanto ao GAFI quanto ao GAFISUD (Brasil, MRE, SERE para Brasemb Buenos Aires, Despacho Telegrfico n 1037, 17.12.2003). 143 Alemanha, Banco Mundial, Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), Comisso Interamericana para o Controle do Abuso de Drogas (CICAD/OEA), Espanha, EUA, Fundo Monetrio Internacional (FMI), Frana, Grupo de Egmont, Mxico, ONU e Portugal (GAFISUD, Miembros , disponvel [ on-line ] in http://www.gafisud.org/miembros.htm [15.07.2005]). 144 A.J.M. Souza e Silva, Combate ao terrorismo... cit., pp. 74-109; A.C. Vaz, Cooperao multilateral... cit., pp. 79-101; Brasil, MRE, SERE para Brasemb Buenos Aires, Despacho Telegrfico n 1037, 17.12.2003.
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terrorismo (art. 4, I). O Banco Central do Brasil (BCB) e a Comisso de Valores Mobilirios (CVM) devero informar ao Ministrio Pblico (MP) suspeitas do cometimento desses delitos (art. 9).145 Descendo um pouco mais a mincias, identificam-se pontos positivos no combate ao financiamento do terrorismo: o sistema do BCB de monitoramento on-line de operaes financeiras suspeitas; a criao, em 2003, de varas regionais especializadas em lavagem de ativos e crimes financeiros, que devero auxiliar a atuao ativa do MP da Unio na apurao de financiamento do terrorismo; o esforo governamental pela criao do cadastro nico de correntistas; e o avano nas discusses sobre procedimento administrativo de congelamento preventivo de ativos.146 No entanto, o Pas ainda carece de estatsticas unificadas sobre processos e condenaes por lavagem de dinheiro e financiamento do terrorismo, o que dificulta a avaliao da eficcia das medidas adotadas. Mais importante, parece ressentir-se da ausncia de mecanismos para o bloqueio administrativo (no judicial) de ativos potencialmente vinculados a atividades terroristas, o que vem sido reiteradamente cobrado pelo CAT147. Existem problemas, ademais, quanto
ONU, S/2001/1285, Brazil Report to the Counter-Terrorism Committee on the implementation of United Nations Security Council resolution 1373 (2001), disponvel [on-line] in http:// daccessdds.un.org/doc/UNDOC/GEN/N02/203/76/IMG/N0220376.pdf?OpenElement [14.07.2005], pp. 04-11. Mesmo assim, o GAFI entende que o sigilo bancrio limita a capacidade da CVM de fiscalizar totalmente o setor e compartilhar todas as informaes com agncias equivalentes estrangeiras (Brasil, Ministrio da Fazenda, Conselho de Controle de Atividades Financeiras, Sumrio Pblico do Relatrio da Segunda Avaliao Mtua da Repblica Federativa do Brasil no mbito do Grupo de Ao Financeira contra a Lavagem de Dinheiro (GAFI/FATF) Junho de 2004, disponvel [on-line] in http://www.fazenda.gov.br/coaf/ [15.07.2005], pp. 02-12). 146 Brasil, MRE, SERE para Brasemb Buenos Aires, Despacho Telegrfico n 1037, 17.12.2003; Brasil, Ministrio da Fazenda, Conselho de Controle de Atividades Financeiras, Sumrio Pblico do Relatrio da Segunda Avaliao Mtua da Repblica Federativa do Brasil no mbito do Grupo de Ao Financeira contra a Lavagem de Dinheiro (GAFI/FATF) Junho de 2004, disponvel [on-line] in http://www.fazenda.gov.br/coaf/ [15.07.2005], pp. 02-12. 147 Conforme o ltimo relatrio do GAFI, no claro se os fundos apontados pelas resolues do CSNU podem ser congelados sem ordem judicial. O GAFI entende que a capacidade dos bancos de congelar tais fundos deveria ser aperfeioada. As autoridades brasileiras tm procurado ativos ligados a terroristas constantes das listas apresentadas por outros pases, mas jamais os encontraram nenhum procedimento judicial foi iniciado nesse sentido (Brasil, Ministrio da Fazenda, Conselho de Controle de Atividades Financeiras, Sumrio Pblico do Relatrio da Segunda Avaliao Mtua da Repblica Federativa do Brasil no mbito do Grupo de Ao Financeira contra a Lavagem de Dinheiro (GAFI/FATF) Junho de 2004, disponvel [on-line] in http://www.fazenda.gov.br/coaf/ [15.07.2005], pp. 02-12). A recomendao especial III do GAFI prev a necessidade de medidas para apreender, congelar e confiscar fundos de terroristas. A Resoluo 1.373 (art. 1, c) do CSNU exige que os Estados congelem os fundos e outros ativos financeiros de terroristas e pessoas associadas. Milhares de contas bancrias foram investigadas, tendo Sua e Liechtenstein, p.ex., congelado contas suspeitas (A.G.N. Senna e R.C. Albuquerque, As recomendaes especiais... cit., pp. 266-67).
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superviso de instituies no bancrias de cmbio, como agncias de viagens e hotis.148 Questo sobremaneira importante diz respeito Conveno Internacional para a Supresso do Financiamento do Terrorismo. O Brasil apoiou sua elaborao149, assinou-a e o Congresso a aprovou recentemente150; sua ratificao prevista para setembro de 2005, na 60 AGNU.151 O tratado contm disposies para punir o financiamento do terrorismo de maneira muito abrangente, inclusive quando associado lavagem de dinheiro. A Conveno exige, assim como a resoluo 1373 do CSNU, a criminalizao do financiamento do terrorismo, que, na lei brasileira, no se inscreve em tipo penal autnomo.152 O Brasil tem argumentado que outros dispositivos legais seriam suficientes para punir o financiamento do terrorismo153, inclusive o crime de lavagem de ativos (que tem no financiamento do terrorismo um de seus crimes
Brasil, MRE, SERE para Brasemb Buenos Aires, Despacho Telegrfico n 1037, 17.12.2003; Brasil, Ministrio da Fazenda, Conselho de Controle de Atividades Financeiras, Sumrio Pblico do Relatrio da Segunda Avaliao Mtua da Repblica Federativa do Brasil no mbito do Grupo de Ao Financeira contra a Lavagem de Dinheiro (GAFI/FATF) Junho de 2004, disponvel [on-line] in http://www.fazenda.gov.br/coaf/ [15.07.2005], pp. 02-12; ONU, S/2004/ 286, Ministry of Foreign Relations Federative Republic of Brazil Fourth Report to the CounterTerrorism Committee, 2004, disponvel [on-line] in http://daccessdds.un.org/doc/UNDOC/GEN/ N04/310/57/PDF/N0431057.pdf?OpenElement [14.07.2004], p. 17. Alm desses apontamentos, o Relatrio do GAFI de 2004 recomenda, entre outras medidas: (a) continuar a implementao de varas especializadas em lavagem de dinheiro e crimes financeiros; (b) ampliar as medidas legais de confisco de bens de terroristas; (c) alterar a regulao de sigilo bancrio de modo a permitir melhor atuao do COAF; (d) melhorar a base legal para cooperao internacional direta na rea financeira; (e) considerar medidas para a melhor identificao de titulares de contas, particularmente pessoas jurdicas, e tambm das partes em transferncias eletrnicas, alm de informar transaes de seguros de qualquer valor; (f) ampliar o nmero de investigadores e promotores especializados em lavagem de dinheiro, alm de aparelhar os rgos de investigao e as varas especializadas; e (g) estabelecer parmetros melhores para auditorias sobre lavagem de dinheiro, e impor os mesmos controles a agncias de bancos brasileiros no exterior. 149 Nessas negociaes, a delegao brasileira teve por referncia as Medidas para Eliminar a Captao de Fundos para o Terrorismo, conforme Anexo III do Compromisso de Mar del Plata (Brasil, MRE, Delbrasonu para SERE, Telegrama n 399, 27.03.1999). 150 Decreto Legislativo 769, de 30.06.2005. 151 Brasil, MRE, SERE para Delbrasonu, Despacho Telegrfico n 815, 12.08.2005. 152 G. Fonseca Jr. (org.), O Brasil no Conselho de Segurana da ONU. 1998-1999, Braslia, IPRI/Funag, 2002, pp. 259-61; A.G.N. Senna e R.C. Albuquerque, As recomendaes especiais... cit., pp. 260-61; Brasil, Ministrio da Fazenda, Conselho de Controle de Atividades Financeiras, Sumrio Pblico do Relatrio da Segunda Avaliao Mtua da Repblica Federativa do Brasil no mbito do Grupo de Ao Financeira contra a Lavagem de Dinheiro (GAFI/FATF) Junho de 2004, disponvel [on-line] in http://www.fazenda.gov.br/coaf/ [15.07.2005], pp. 02-12. 153 A conduta poderia ser enquadrada, p.ex., como associao criminosa (art. 288 do Cdigo Penal, considerado insuficiente pelo CAT por condenar apenas a associao de, ao menos, trs pessoas), bem como nos artigos 20 e 24 da Lei de Segurana Nacional (Lei 7.170/83).
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antecedentes), mas isso no parece ser o bastante. O CAT j advertiu quanto falta de tipo especfico e pediu providncias; os EUA tambm exercem certa presso nesse sentido.154 Apesar de os mecanismos de combate ao financiamento do terrorismo e lavagem de dinheiro poderem ser similares, a tipificao de cada um diferente. Como apontamA.G.N. Senna e R.C. Albuquerque, o financiamento diz respeito proviso ou recebimento de fundos, com origem legal ou ilegal, que sero utilizados com propsito criminoso, enquanto a lavagem ligada adoo de medidas destinadas a ocultar a origem ilcita de fundos obtidos com a prtica do crime.155 No ltimo relatrio do GAFI, na parte que trata do financiamento do terrorismo, o Brasil foi considerado materially non-compliant com relao capacidade legal de congelar e confiscar fundos de terroristas, criminalizao autnoma do delito, e ao dever de ratificar os instrumentos relevantes das Naes Unidas. Foi julgado compliant ou largely compliant dos deveres de reportar transaes suspeitas de ligao com o terrorismo, de assistir investigaes de outros pases, de impor requerimentos antilavagem de dinheiro a sistemas alternativos de remessa de fundos e de reforar medidas de identificao em transferncias eletrnicas.156 Em concluso, as maiores deficincias brasileiras no cumprimento dos deveres de combate ao financiamento do terrorismo so a falta de ratificao
ONU, S/2001/1285, Brazil Report to the Counter-Terrorism Committee on the implementation of United Nations Security Council resolution 1373 (2001), disponvel [on-line] in http:// daccessdds.un.org/doc/UNDOC/GEN/N02/203/76/IMG/N0220376.pdf?OpenElement [14.07.2005], pp. 04-11; ONU, S/2003/256, Brazil: report to the Counter-Terrorism Committee concerning the application of resolution 1373 (2001) , disponvel [ on-line ] in http:// daccessdds.un.org/doc/UNDOC/GEN/N03/295/26/PDF/N0329526.pdf?OpenElement [14.07.2005], pp. 03-04. Em 2005, o relatrio anual dos EUA sobre o controle internacional de narcticos tece crticas ao Brasil pela ausncia de legislao especfica contra o financiamento do terrorismo. Entretanto, estabelece que a cooperao entre os dois pases para combate ao narcotrfico nunca esteve melhor (F. Maisonnave, Financiamento do terror no Brasil preocupa EUA, in Folha de S. Paulo, 05.03.2005, disponvel [on-line] in http://www1.folha.uol.com.br/ fsp/brasil/fc0503200511.htm [05.03.2005]). Outra mostra do grande interesse dos EUA pelo tema: o Secretrio do Tesouro dos EUA obteve a concordncia de seu homlogo neerlands, para a realizao, nos Pases Baixos, no incio de 2006, de uma conferncia especial sobre financiamento do terrorismo (Brasil, MRE, Brasemb Haia para SERE, Telegrama n 456, 14.06.2005). 155 A.G.N. Senna e R.C. Albuquerque, As recomendaes especiais... cit., p. 263; R.C. Albuquerque, A tipologia... cit., p. 149. Apesar de a legislao brasileira ser suficiente no que tange lavagem de fundos de origem ilcita, no criminaliza a aplicao de recursos de origem lcita em atividades ilegais (Brasil, MRE, Delbrasonu para SERE, Telegrama n 455, 12.03.2002). 156 GAFI, Federative Republic of Brazil Mutual Evaluation Report on Anti-Money Laundering and Combating the Financing of Terrorism 28 June 2004, disponvel [on-line] in http:// www.fazenda.gov.br/coaf/ [15.07.2005], pp. 76-78.
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da Conveno Internacional para a Supresso do Financiamento do Terrorismo, a ausncia de tipificao penal do crime no direito interno e a inexistncia de procedimento administrativo de congelamento de bens de terroristas. H que ressaltar que a enorme aderncia Conveno157 refora o constrangimento brasileiro; isso, porm, dever ser corrigido na 60 AGNU, com a ratificao brasileira. No tocante ao bloqueio administrativo de bens, o Brasil foi elogiado pelo GAFI pelos avanos das discusses internas. Quanto tipificao autnoma, h que se ter em mente o trmite democrtico e o engajamento expresso nas palavras do Presidente Lula: [u]ma das formas mais eficazes de combater o terrorismo sustar suas fontes de financiamento.158 A estrutura nacional contra a lavagem de dinheiro, julgada suficiente, bem como os meios para o combate ao financiamento do terrorismo, no so superados pelas dificuldades apontadas. Deve-se compreender o processo democrtico por que passam os compromissos assumidos externamente e, ainda, sublinhar que o Brasil vem equipando-se e cooperando de maneira consistente, como se viu acima. Essa atuao pauta-se pelo repdio inequvoco ao terrorismo (ver 3.1) e pelo interesse do Pas pelas sinergias positivas que a cooperao no combate ao financiamento do terrorismo gera luta contra a lavagem de dinheiro e o crime organizado em geral.159 3.2.7. Trplice Fronteira importante tratar do antiterrorismo na Trplice Fronteira160, questo que suscitou, provavelmente, as maiores queixas quanto determinao brasileira a combater o flagelo. Com o enorme crescimento populacional desde a construo da usina hidreltrica de Itaipu (entre 1971 e 2001, passou-se de 60 mil a 700 mil
Conforme a o stio das Naes Unidas, h 132 signatrios e 117 membros plenos da Conveno (http://untreaty.un.org/ENGLISH/Status/Chapter_xviii/treaty11.asp [16.07.2005]). 158 Palavras do Presidente Luiz Incio Lula da Silva na conferncia Combatendo o Terrorismo em Prol da Humanidade, em Nova York (22.09.2003), disponvel [ on-line ] in http:// www.mre.gov.br/portugues/politica_externa/discursos/discurso_detalhe.asp?ID_ DISCURSO=2152 [22.06.2005]. 159 P.C.A. Pinto, O papel dos organismos regionais: OEA, Grupo do Rio, Mercosul e Comunidade Andina, in C. Brigago e D. Proena Jr. (orgs.), Paz e terrorismo textos do seminrio Desafios para a poltica de segurana internacional: misses de paz da ONU, Europa e Amricas, So Paulo, Hucitec, 2004, pp. 263-68; A.J.M. Souza e Silva, Combate ao terrorismo... cit., pp. 74109. 160 A regio assim chamada por l se formarem os limites entre Argentina, Brasil e Paraguai. A fronteira viva, entretanto, diz respeito apenas aos dois ltimos, j que a poro argentina da regio tem reduzida populao e movimento transfronteirio.
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habitantes), a regio passou a experimentar graves problemas de segurana pblica. Tornou-se centro de prtica de delitos como contrabando, narcotrfico, pirataria, furtos de automveis e lavagem de dinheiro, os quais tm sido objeto de grande preocupao, monitoramento e cooperao do governo brasileiro.161 Outra peculiaridade daquela fronteira a expressiva presena de comunidades rabes 12 mil pessoas somente do lado brasileiro. Cerca de 90% destes de origem libanesa, particularmente do Vale da Bekaa, regio de grande influncia do Hezbollah.162 Essa situao enseja suspeitas e acusaes de atividades terroristas e de financiamento do terrorismo no local. Em razo dos atentados terroristas ocorridos na Argentina em 1992 e 1994163, as imprensas nacional e internacional164 passaram veicular a existncia de terroristas homiziados em comunidades rabes da Trplice Fronteira. Houve, verdade, eventos que alimentaram as especulaes acerca de atividades terroristas na regio.165 Mais tarde, com o ambiente do ps-11 de
BRASIL, MRE, COCIT para Subsecretaria-Geral de Poltica Bilateral, Memorandum 004, 28.01.2002 A.J.M. Souza e Silva, Combate ao terrorismo... cit., pp. 74-109. 162 A.J.M. Souza e Silva, Combate ao terrorismo... cit., pp. 74-109. Conforme o autor, a comunidade estrangeira mais numerosa na regio a chinesa (de Formosa e da China continental), que tem sido vtima de bandos chineses que praticam extorso em troca de proteo, particularmente contra os varejistas. 163 Em 1992, houve atentado Embaixada de Israel e, em 1994, sede da Asociacin Mutual Israelita Argentina (AMIA), ambos em Buenos Aires, com o total de 114 mortos. As investigaes argentinas, pouco conclusivas, apontam operaes planejadas no Ir e executadas a partir de conexo local do Hezbollah. O responsvel direto pelo atentado de 1992, p.ex., teria ingressado na Argentina a partir de Foz do Iguau. 164 V.g., em julho de 2000, a rede de notcias CNN difundiu supostos informes reservados do governo paraguaio contendo a informao da existncia de cerca de 460 militantes ativos da Hezbollah na Trplice Fronteira (A.J.M. Souza e Silva, Combate ao terrorismo... cit., pp. 74109). Segundo o dirio paraguaio ABC Color, autoridades paraguaias e estadunidenses, em 2003, suspeitavam de remessas de pequenos comerciantes da Trplice Fronteira a empresas do Texas suspeitas de serem fachada para al-Qaeda ou Hamas (Brasil, MRE, Brasemb Assuno para SERE, Telegrama n 955, 28.08.2003). Em histria aparentemente descabida, altas fontes policiais argentinas teriam acusado o Itamaraty de conceder documentos a terroristas islmicos para transitarem sem problemas pela regio. Parte da cooperao adviria de presses iranianas relativas s exportaes brasileiras, bem como de corrupo pura e simples (La Nacin, 17.01.1999, Terrorismo legal vinculan a Itamaraty con el Hisbol). 165 Seguem dois exemplos. Como resultado de investigaes da PF com sua contraparte paraguaia, o Brasil expulsou o sacerdote xiita iraniano Mohsen Tab-Tabai Eimaki, residente em Foz do Iguau que, conforme a imprensa, seria o lder do Hezbollah na regio das trs fronteiras (Brasil, MRE, Brasemb Assuno para SERE, Telegrama n 474, 26.04.1999). Em 2000, foi preso o libans identificado como Salah Abdul Karim Yassine, portando documentos colombianos falsos, suspeito de ligao com o Hamas e de ameaas de atentado contra a Embaixada de Israel em Assuno. Sua movimentao teria sido acompanhada por agentes policiais e de inteligncia estadunidenses e israelenses. O libans, preso em Encarnacin, teria afirmado residir em Ciudad del Este (Brasil, MRE, Brasemb Assuno para SERE, Telegrama n 1122, 04.12.2000).
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Setembro, essa suposta vinculao com o terrorismo islmico tornou-se tema importante na agenda de segurana dos pases da regio e dos EUA.166 Alguns analistas e acadmicos afirmam a presena terrorista em na regio.167 Os EUA168, por sua vez, parecem ter atitude ambgua quanto Trplice Fronteira. Autoridades estadunidenses como Donna Hrinak (Embaixadora em Braslia), J. Cofer Black (Coordenador de Contraterrorismo do Departamento de Estado) e Colin Powell (Secretrio de Estado) j ressaltaram a inexistncia de terroristas na regio.169 Na contramo dessas declaraes, o relatrio anual de 1999 sobre terrorismo do Departamento de Estado menciona a Fronteira Trplice como ponto focal para o extremismo islmico, apesar de alguns sucessos de esforos de ativa cooperao antiterrorista.170 Extenso relatrio
W.F.B. Jacini, Terrorismo: atuao da Polcia Federal, in Revista CEJ 18 (2002), p. 78-79; A.J.M. Souza e Silva, Combate ao terrorismo... cit., pp. 74-109; M.P. Buzanelli, Introduo cit., pp. 09-13; E. Diniz, Consideraes sobre a possibilidade... cit., pp. 15-45. 167 Seguem exemplos. Conforme dirio local, a populao da fronteira indignou-se com a realizao do seminrio O terrorismo global e a Trplice Fronteira: mito ou ameaa, realizado pelo Center for the Study of Terrorism and Political Violence, da Universidade Saint Andrew, em conjunto com a consultoria internacional de segurana Security Intelligence Advising (A Gazeta do Iguau, 1.09.2003, No h terror em Foz, afirma embaixadora). A estudiosa J. Stern, por sua vez, apesar de reconhecer os sinceros esforos brasileiros no combate ao terrorismo, sobretudo com o mecanismo 3+1, cr existirem atividades terroristas e de financiamento do terrorismo na regio. O esforo internacional de monitoramento seria uma prova disso, bem como vasta literatura e fontes annimas da autora. A resposta correta deveria ser mais cooperao, ao invs de negar o problema (Triborder dispute, in Foreign Affairs 1 (2004), pp. 188-89). De acordo com O.B. Amorim Filho, a Trplice Fronteira caso em que as comunidades migrantes, que vivem no mundo sob a forma de disporas, apoiam atividades terroristas. Tal assistncia seria muito importante na atualidade (A geopoltica... cit., pp. 341-42). Segundo concluso de estudo do Gabinete de Segurana Internacional, a regio brasileira de maior possibilidade de ligao com o terrorismo internacional a Trplice Fronteira (II encontro de estudos... cit., pp. 103-23). 168 Os EUA passaram a definir zonas de risco de presena terrorista nas Amricas, basicamente em regies de elevada presena de imigrantes rabes ou palestinos, como a Trplice Fronteira, a Ilha Margarita (na Venezuela) e a Zona Franca de Iquique (no Chile). Tambm houve declaraes de autoridades dos EUA a respeito do perigo de atividades terroristas provenientes do Suriname, onde 35% da populao muulmana. (P.C.A. Pinto, O papel dos organismos... cit., p. 267; Brasil, MRE, Brasemb Paramaribo para SERE, Telegrama n 421, 07.11.2003). Tom Ridge, ento diretor de segurana interna dos EUA, afirmou que, como um todo, a Amrica Latina ofereceria facilidades s redes terroristas; apesar de no haver, ainda, ligaes entre terroristas nativos (FARC e Sendero Luminoso, p.ex.) e al-Qaeda, haveria clulas dormentes entre os muulmanos da Amrica Latina (R. S. Leiken, War on terror: Mexico more critical than ever for the US, in The Sacramento Bee, 24.03.2002, disponvel [on-line] in http://www.brookings.edu/ views/op-ed/leiken/20020324.htm [13.11.2004]). 169 A Gazeta do Iguau, 1.09.2003, No h terror em Foz, afirma embaixadora. Black e Hrinak expressaram preocupao, no obstante, com remessas financeiras. 170 Brasil, MRE, Brasemb Washington para SERE, Telegrama n 951, 03.05.2000. No documento, elogiam-se os esforos argentinos para o estabelecimento do CICTE.
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produzido pela Biblioteca do Congresso trata a regio como santurio de terroristas e aponta falhas nos aparelhos de segurana dos pases da fronteira.171 A Central Intelligence Agency (CIA), por sua vez, aponta levantamento de fundos para organizaes extremistas.172 Em sentido parecido, o relatrio anual dos EUA sobre o controle internacional de narcticos de 2005 lana suspeitas de atividade terrorista na Trplice Fronteira, sobretudo de financiamento173, que, de fato, tem-se provado a maior preocupao estadunidense na regio.174 Da parte da Argentina, houve acusaes oficiais diretas de descuido brasileiro quanto presena de terroristas na regio, inclusive para a realizao dos atentados em Buenos Aires em 1992 e 1994.175 Uma forma de compreender essas queixas interpret-las como meio de satisfazer a opinio pblica argentina e internacional diante da inexistncia de resultados satisfatrios nas investigaes. Mesmo assim, aponta E. Diniz, em caso de um terceiro atentado, o Brasil poder enfrentar isoladamente acusaes de descuido em seu territrio. Grandes presses adviriam de pases como Argentina, EUA, Israel e Reino Unido.176
R. Hudson, Terrorist and organized crime groups in the Tri-Border Area (TBA) of South America A report prepared by the Federal Research Division, Library of Congress under an interagency agreement with the Director of Central Intelligence Crime and Narcotics Center, Washington D.C., Library of Congress, 2003, pp. 01-04. Segundo o relatrio, os grupos presentes na regio seriam os egpcios Al-Gamaa al-Islamiyya e Al-Jihad, al-Qaeda, Hamas, Hezbollah e al-Muqawamah. Haveria, desde 1996, plano do Hezbollah e da al-Qaeda para, a partir da fronteira, explodir a embaixada dos EUA em Assuno. Esforos nacionais e cooperativos dos pases da regio pareceriam ter restringido as atividades terroristas a partir de 2001, mas, no as teriam eliminado. 172 Estados Unidos da Amrica, CIA, The world factbook, disponvel [on-line] in http:// www.cia.gov/cia/publications/factbook/index.html [25.05.2005]. 173 F. Maisonnave, Financiamento do terror... cit. 174 Brasil, MRE, Brasemb Buenos Aires para SERE, Telegrama n 208, 03.02.2004. 175 Conforme Carlos Corach (Ministro do Interior da Argentina entre 1995 e 1999) e Mario Baizn (Subsecretrio de Cooperao Internacional daquele Ministrio entre 1997 e 1999, tendo representado a Argentina no Comando Tripartite), ambos os atentados teriam sido executados e planejados a partir da Trplice Fronteira, conforme inteligncia fornecida Argentina por rgos de pases ocidentais poderosos. Esses informes indicariam, na regio, uma trama de varias redes delictivas que permitan a los terroristas crear su propio paraso, donde colectaban fondos, generaban inteligencia regional y organizaban y entrenaban a los cuadros que deban ser evacuados de las zonas en conflicto. Haveria, basicamente, trs grupos terroristas islmicos instalados na regio: Hezbollah, Hamas e Irmandade Islmica (La respuesta argentina... cit., pp. 18-19, 29). 176 A.J.M. Souza e Silva, Combate ao terrorismo... cit., pp. 74-109; E. Diniz, Consideraes sobre a possibilidade... cit., pp. 15-45. Conforme a Fora-tarefa independente patrocinada pelo Centro Brasileiro de Relaes Internacionais (CEBRI), [o] assunto da segurana na Trplice Fronteira tem sido mais levantado mais pela Argentina do que pelos prprios Estados Unidos (Relatrio sobre os EUA, in Poltica Externa 3 (2002-2003), pp. 125-26).
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Dado esse contexto, a posio brasileira tem sido balizada por duas consideraes fundamentais. Primeiro, expressa no haver comprovao, at o momento, da existncia de clulas terroristas ou de financiadores do terrorismo na regio mesmo aps a intensificao das atividades policiais e de inteligncia177 na regio em 1996, com a criao do Comando Tripartite (Argentina, Brasil e Paraguai). A rea tem constitudo especial ateno das autoridades brasileiras, inclusive por aspectos estratgicos e de segurana nacional, com sensvel aumento de aes antiterroristas preventivas.178 Segundo, reafirma-se que o Brasil um pas de vrias etnias e religies em convivncia pacfica e harmoniosa, sendo, portanto, contrrio a nossas tradies estigmatizar uma comunidade com aquelas graves suspeitas somente em razo de sua origem. Busca-se, de forma condizente com o ideal de Estado democrtico de direito, identificar e punir, individualmente, eventuais terroristas ou seus financiadores, cooperando com outros pases para tanto e rechaando discriminaes contra grupos especficos.179 O trecho seguinte resume, grosso modo, esses dois aspectos centrais da posio brasileira:
Desde 1997, a Polcia Federal tem investigado as suspeitas terroristas na regio, sem elementos comprobatrios (W.F.B. Jacini, Terrorismo: atuao... cit., pp. 78-79). A ABIN, preocupada com a eventual montagem de santurios ou bases terroristas, tem monitorado as comunidades muulmanas da fronteira (A.J.M. Souza e Silva, Combate ao terrorismo... cit., pp. 74-109). M.P. Buzanelli ressalta a ausncia de meno, pelas autoridades brasileiras, natureza limitada dessas aes de inteligncia, s restries legais para seu emprego, dificuldade de atuao em comunidades pouco permeveis e crnica carncia de recursos todos esses fatores restritivos da inteligncia na fronteira (Introduo cit., pp. pp. 09-13). 178 A.J.M. Souza e Silva, Combate ao terrorismo... cit., pp. 74-109; Interveno do Senhor Ministro de Estado da Defesa, Jos Viegas Filho, na Comisso de Relaes Exteriores e de Defesa Nacional da Cmara dos Deputados, em Braslia (14.05.2003), disponvel [on-line] in https://www.defesa.gov.br/enternet/sitios/internet/discursos/2003/resenha,14,05,03,01.htm [12.07.2005]; Brasil, Ministrio da Fazenda, Conselho de Controle de Atividades Financeiras, Sumrio Pblico do Relatrio da Segunda Avaliao Mtua da Repblica Federativa do Brasil no mbito do Grupo de Ao Financeira contra a Lavagem de Dinheiro (GAFI/FATF) Junho de 2004, disponvel [on-line] in http://www.fazenda.gov.br/coaf/ [15.07.2005], pp. 02-12; Entrevista concedida ao autor pelo Professor Celso Lafer, ex-Ministro das Relaes Exteriores, em Braslia (23.06.2004). 179 Brasil, MRE, COCIT para Subsecretaria-Geral de Poltica Bilateral, Memorandum n 04, 28.01.2002; A.M. Cardoso, Terrorismo e segurana... cit., p. 51; A.J.M. Souza e Silva, Combate ao terrorismo... cit., pp. 74-109; Palavras do Presidente Luiz Incio Lula da Silva na conferncia Combatendo o Terrorismo em Prol da Humanidade, em Nova York (22.09.2003), disponvel [ on-line ] in http://www.mre.gov.br/portugues/politica_externa/discursos/ discurso_detalhe.asp?ID_DISCURSO=2152 [22.06.2005].
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Inexistem, at o momento, elementos comprobatrios da presena ou financiamento de terroristas a partir daquela regio. No podemos permitir que a Trplice Fronteira continue sendo apontada como celeiro de terroristas. A vinculao que por vezes se faz entre atividades terroristas e a presena de comunidade de origem rabe na regio particularmente perniciosa e contraproducente. Somos uma sociedade multitnica e multicultural (...) e repudiamos acusaes fundadas em preconceitos tnicos ou religiosos.180

O Brasil mostra-se, ademais, aberto cooperao. Sempre que o tema do terrorismo na Trplice Fronteira provocado por autoridades estrangeiras, o Brasil tem-lhes solicitado inteligncia acerca das suspeitas, de modo a permitir melhor investigao. At o presente, no foram recebidos dados que demonstrem as alegaes. O trabalho das autoridades brasileiras defrontase, entretanto, com a necessidade de prova de no existncia. Isso leva permanncia das desconfianas de boa ou m-f quanto ao antiterrorista brasileira na regio e demanda, pois, cooperao, inclusive em inteligncia, para que a questo seja discutida de forma construtiva.181 Alm das iniciativas de cooperao entre os pases da Trplice Fronteira e do Mercosul, j apontados (ver 3.2.4), de suma importncia, para a presente questo, o Mecanismo 3 + 1, entre os pases que conformam aquela fronteira e os EUA. O foro tomou corpo em fins de 2002, em reunies com representantes dos quatro pases. Chegou-se, ento, a um consenso quanto inexistncia de atividades operativas de terrorismo naquela fronteira. Pela primeira vez, uma alta autoridade estadunidense (J. Cofer Black, Coordenador de Contraterrorismo do Departamento de Estado) afirmou no haver indcios de clulas terroristas na regio.182 Decidiu-se, ademais, seguir com o formato 3 + 1, buscando mecanismos operacionais de cooperao na regio. O mecanismo parece ter-se consolidado e dever gerar sua prpria agenda de implementao. Prova disso
C. Amorim, O Brasil e os novos... cit. L.O.S. Bonfim, A poltica externa... cit., pp. 122-39; Brasil, MRE, COCIT para SubsecretariaGeral de Poltica Bilateral, Memorandum n 4, 28.01.2002; A.J.M. Souza e Silva, Combate ao terrorismo... cit., pp. 74-109. 182 Tambm em 2004, aps participar da reunio do CICTE em Montevidu, o coordenador de Antiterrorismo do Departamento de Estado dos EUA visitou a Argentina, onde elogiou o mecanismo 3+1 como modelo para o continente e afirmou no haver prova de financiamento do terrorismo na regio da Trplice Fronteira (Brasil, MRE, Brasemb Buenos Aires para SERE, Telegrama n 208, 03.02.2004).
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o encontro de unidades de inteligncia financeira (UIFs), realizado em Braslia em maio de 2003, que, dando seguimento s primeiras reunies, concentrou-se na anlise dos riscos de financiamento do terrorismo a partir da Trplice Fronteira, at o momento no comprovado. Como se viu, por meio desse foro, o Brasil tem logrado afastar as acusaes que pesam contra a regio e, ao mesmo tempo, mostrar-se pronto a contribuir para o esforo mundial antiterrorista.183 Em concluso, a suposta presena de terroristas ou de seus financiadores na Trplice Fronteira representa risco multifacetado para o Brasil risco de destruio da harmonia social entre as diversas comunidades, em razo do estigma lanado por muitos sobre os muulmanos da regio; risco de deteriorao das relaes com os vizinhos da fronteira em hiptese de descaso com a segurana da rea; e at mesmo risco de interveno, qui armada e unilateral, sob pretexto de guerra contra o terrorismo.184 Contudo, o Governo brasileiro, por meio da cooperao e do dilogo com os pases da fronteira, o Mercosul e os EUA, vm demonstrando boa vontade para com o combate ao terrorismo e, ao mesmo tempo, vai afastando as suspeitas que recaem sobre a regio.Areiterao da negativa da presena terrorista na Trplice Fronteira, aliada ampla cooperao preventiva, lograram inegvel xito. De todo modo, no parece haver espao para desateno regio no contexto da guerra contra o terrorismo. Comprovam-no as especulaes acerca da criao de uma base militar dos EUA prxima regio.185
Brasil, MRE, SERE para Brasemb Buenos Aires, Despacho Telegrfico n 1037, 17.12.2003; Brasil, MRE, Brasemb Buenos Aires para SERE, Telegrama n 2479, 06.12.2003; Comunicado del Grupo 3 + 1, em Assuno (3 de dezembro de 2003), disponvel [on-line] in http:// www.cicte.oas.org/Docs/Comunicado%20del%20Grupo%203.doc [09.09.2004]; A.J.M. Souza e Silva, Combate ao terrorismo... cit., pp. 74-109; J. Maschio, Agora, EUA descartam terror na Trplice Fronteira, in Folha de S. Paulo, 19.12.2002, disponvel [on-line] in http:// www1.folha.uol.com.br/fsp/mundo/ft1912200203.htm [20.07.2005]. 184 Segundo a revista Newsweek, logo depois de 11.09.2001, o subsecretrio do Pentgono Douglas Feith sugeriu a invaso da Trplice Fronteira, a fim de capturar terroristas e ocupar a regio permanentemente (M. Santayana, EUA no Paraguai, in Carta Maior, 04.07.2005, disponvel [on-line] in http://agenciacartamaior.uol.com.br/agencia.asp?id=1351&coluna=boletim [04.07.2005]). 185 Em julho de 2005, surgiram notcias, confirmadas pelos governos, sobre acordo entre Paraguai e EUA para a presena de militares estadunidenses naquele pas, com status diplomtico. Existem, tambm, rumores, negados pelos governos, sobre a construo de uma base militar, supostamente situada perto de Mariscal Estigarribia, a 250 km da fronteira com a Bolvia e prxima da Trplice Fronteira, que teria capacidade para 16 mil homens. Alm do combate ao narcotrfico, seriam objetivos da suposta base garantir acesso s reservas bolivianas de hidrocarbonetos e reprimir o terrorismo na Trplice Fronteira. O Itamaraty, conforme as notcias, no se pronunciou sobre o assunto, alegando no ingerncia em assuntos internos (M. Santayana, EUA no Paraguai cit.; Carta Maior, 1.07.2005, Paraguai recebe militares dos EUA com garantia de imunidade, disponvel [on-line] in http://agenciacartamaior.uol.com.br/
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3.3. Concluses parciais Conforme o exposto neste captulo, o Brasil tem sido bom cumpridor das regras estabelecidas do regime internacional antiterrorista. H, como se viu, algumas deficincias, particularmente a ausncia de congelamento administrativo de bens de terroristas e da tipificao do crime de financiamento do terrorismo. Contudo, isso no transforma o Pas, aos olhos da comunidade internacional, em inadimplente de suas obrigaes. Ao contrrio, o Brasil faz parte de uma minoria de pases que tm entregado relatrios ao CAT, em geral, nos prazos estabelecidos. Os relatrios elaborados pelo Brasil (cinco, at hoje) so crescentemente detalhados, mas com nmero decrescente de perguntas. Jamais se cogitou de incluir o Pas nas visitas que a Diretoria Executiva do Comit vem fazendo a lugares que geram preocupao; o Brasil nunca esteve no radar do CAT.186

agencia.asp?id=3227&cd_editoria=005&coluna=reportagens [20.07.2005]; C. Vila-Nova, EUA e Paraguai negam base militar, in Folha de S. Paulo, 07.07.2005, disponvel [on-line] in http:/ /www1.folha.uol.com.br/fsp/mundo/ft0707200518.htm [20.07.2005]. 186 Entrevista concedida ao autor pelo Ministro Marcos Vincius Pinta Gama, Chefe da COCIT, em Braslia (22.08.2005).

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4. O regime em construo viso geral

Tratada a questo da conformidade do Brasil s regras do regime internacional antiterrorista, chega o momento de tratar dos pontos mais em aberto do regime. Nesta parte, busca-se demonstrar a discordncia na comunidade internacional com relao aos aspectos mais gerais de tais pontos. Para tanto, optou-se por estudar, brevemente, apenas as orientaes dos cinco pases com assento permanente no Conselho de Segurana das Naes Unidas (China, EUA, Frana, Reino Unido e Rssia). A opo decorre, primeiro, da limitao temtica e de espao do presente estudo e, segundo, do entendimento de que, por essa sua condio institucional, so as naes de maior centralidade poltica nas decises internacionais afetas paz e segurana internacional. 4.1. EUA Os ataques de 11 de Setembro, que destroaram a percepo de invulnerabilidade do territrio estadunidense, causaram um redirecionamento na agenda da administrao Bush no sentido de combater o terrorismo. Internamente, criou-se o Department of Homeland Security, maior reforma administrativa dos EUA desde a II Guerra. Tal departamento, de ampla competncia e generoso oramento, passou a controlar as 22 agncias federais dedicadas a combater o terrorismo no pas. Aprovaram-se tambm diversas
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normas para os mesmos fins187 e houve redirecionamento do Federal Buerau of Investigation (FBI) para o antiterrorismo. Criticam-se essas medidas, sobretudo o Patriot Act, por poderem reduzir as liberdades civis, com intruso na intimidade, prises arbitrrias e ameaas, sobretudo contra estrangeiros. 188 Alm da teoria conspiratria segundo a qual setores radicais da comunidade de inteligncia estadunidense praticaram os atentados189, existe a crtica de que o trauma da descoberta da vulnerabilidade dos EUA tenha sido manipulado pelo governo (com nveis de alerta e recomendaes confusas, por exemplo) e pela cobertura sensacionalista da imprensa, garantindo rapidez e pouca resistncia interna s reformas e ao aumento macio do oramento militar. Conforme o eminente psiclogo nova-iorquino P. Zimbardo, No precisamos de um ataque terrorista, porque ns mesmos estamos fazendo todo o trabalho para eles.190 Sobretudo no mbito externo, a ao dos EUA recebeu grande influncia do pensamento neoconservador, pr-existente, mas apresentado como nica resposta possvel ao terror. Essas opinies informariam o maior unilateralismo e a insistncia dos EUA em enfatizar o combate ao apoio estatal ao terrorismo.191
Sobretudo, Homeland Security Act of 2002, USA PATRIOT Act of 2001, Aviation and Transportation Security Act of 2001, Public Health Security and Bioterrorism Preparedness and Response Act of 2002, Enhanced Border Security and Visa Entry Reform Act of 2002, e Maritime Transportation Security Act of 2002. 188 C.S. Pecequilo, A Amrica inviolvel: o fim de um mito, in Meridiano 47 16 (2001), p. 02; L.G. Nascentes da Silva, A estruturao... cit., pp. 02-39; T. Todorov, Le nouveau dsordre... cit., pp. 48-68; R.A. Barbosa, Os Estados Unidos... cit., pp. 77-79. 189 T. Meyssan, 11 septembre 2001 leffroyable imposture, trad. port. de K.R.C. Guimares, 11 de setembro de 2001 uma terrvel farsa, So Paulo, Usina do Livro, 2003, pp. 07-24, 44, 93-109. Apesar de no concordarmos com essa viso geral at mesmo porque o que nos importa neste trabalho so os efeitos do 11 de Setembro , no se pode negar que o T. Meyssan apresenta evidncias contundentes de que o Pentgono no foi atingido por uma grande aeronave, conforme afirma a verso oficial. 190 A.J.M. Souza e Silva, Combate ao terrorismo... cit., pp. 110-15; S. Dvila, Abu Ghraib foi s o comeo, diz psiclogo, in Folha de S. Paulo, 17.01.2005, disponvel [on-line] in http:// www1.folha.uol.com.br/fsp/mundo/ft1701200511.htm [17.01.2005]; G. Dupas, Fundamentos, contradies... cit., pp. 06-09; R.A. Barbosa, Os Estados Unidos... cit., p. 76. A respeito dessa manipulao, ver A. Gore, The politics of fear, in Social Research 4 (2004). 191 S. Halper e J. Clarke, America alone cit., pp. 09-39. Conforme S. Halper e J. Clarke, o neoconservadorismo no propriamente um movimento intelectual, mas uma linha de pensamento cuja coeso frequentemente exagerada. Atualmente, trs crenas comuns fundamentais unem os neoconservadores: (a) a condio humana definida como uma escolha entre o bem e o mal, e de que a verdadeira medida de carter poltico encontra-se na disposio de confrontar o mal; (b) a varivel fundamental das relaes entre os Estados o poderio militar e a disposio de
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Externamente, os EUA optaram por encarar os ataques como guerra 192, o que pressupe no apenas punir os responsveis, mas empreender aes de maior envergadura, at mesmo a guerra tradicional. Segundo J. Almino, isso seria fundamental para o hegemon , pois todo um sistema de segurana e defesa tem sua credibilidade desafiada. No dar sinais de que a guerra est sendo vencida o mesmo que reconhecer que o acmulo de armas e a enorme superioridade do poderio blico pouco servem na luta contra o inimigo. A caracterizao do antiterrorismo como guerra reforou a ideia de alguns de que os EUA tm a necessidade estratgica de sempre terem um inimigo externo.193 Essa guerra foi percebida pelos EUA como luta entre o Bem e o Mal, legitimando a reao imediata contra Afeganisto e al-Qaeda e a expectativa
us-lo; e (c) o Oriente Mdio e o islamismo global seriam os principais loci de interesse internacional dos EUA. Na prtica, isso implica que: (a) os neoconservadores analisam questes internacionais com padres morais absolutos; (b) sublinham a unipolaridade dos EUA, enxergando o uso da fora militar como primeira, no ltima opo em poltica externa. Repudiam as lies do Vietn e abraam aquelas de Munique; (c) desdenham agncias diplomticas tradicionais e anlises realistas. So hostis a rgos multilaterais no militares e a acordos e tratados internacionais; e (d) idealizam uma certa interpretao do governo Reagan e buscam repeti-la. Para mais detalhes acerca dos neoconservadores e de sua influncia na administrao Bush, ver: I.H. Daalder, e J.M. Lindsay, America unbound: the Bush revolution in foreign policy, Washington D.C., Brookings, 2003; J. Mann, Rise of the Vulcans the history of Bushs war cabinet, New York, Viking, 2004; T. Todorov, Le nouveau dsordre... cit., pp. 34-45. 192 Como anlise crtica dessa utilizao do termo guerra, ver M. Howard, Whats in a name, in Foreign Affairs 1 (2002), e A. Pellet, Terrorismo e guerra... cit., pp. 173-74. Para A. Pellet, por o ataque no ter partido de Estado, seria necessrio (...) um grande esforo de imaginao para identificar uma agresso armada no sentido do art. 51 da Carta da ONU. 193 J. Almino, Insero internacional... cit., pp. 57-61; L.G. Nascentes da Silva, A estruturao... cit., pp. 141-50; T.G. Costa, A segurana internacional do Brasil e os Estados Unidos da Amrica na era do anti-terror, in C. Brigago e D. Proena Jr. (orgs.), Brasil e o mundo novas vises, Rio de Janeiro, Francisco Alves, 2002, pp. 192-94. Conforme S.P. Guimares em publicao anterior ao 11 de Setembro , os EUA tm na caracterizao de inimigos (antes, os comunistas; agora, o narcotrfico, o terrorismo etc.) um meio de estigmatizar como inimiga e perigosa qualquer crtica poltica, sociedade e aos interesses estadunidenses, bem como uma forma de justificar elevados gastos militares e a manuteno de suas foras armadas ao redor do mundo (Quinhentos anos de periferia uma contribuio ao estudo da poltica internacional, 3 ed., Rio de Janeiro, Universidade; Porto Alegre, UFRGS/Contraponto, 2001, pp. 97, 156). Similarmente: O. Ianni, Sociologia del terrorismo, in E. Lpez (org.), Escritos sobre terrorismo, Buenos Aires, Prometeo, 2003, p. 33. M. Moreno afirma que o recurso guerra contra o terrorismo pode ter importante funcionalidade nos avanos estadunidenses no Oriente Mdio e na sia Central (Terrorismo: em busca de uma definio universal, in C. Brigago eD. Proena Jr. (orgs.), Panorama brasileiro de paz e segurana, So Paulo, Hucitec; Rio de Janeiro, Konrad Adenauer, 2004, p. 349.

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ento correspondida194 de corroborao da comunidade internacional (quem no estiver com os EUA estaro contra). Nesse contexto, os EUA exercem presso sobre os demais pases para cooperarem com CIA e FBI em matria policial e de inteligncia.195 Os EUA deixam transparecer uma crescente tendncia unilateral, j perceptvel anteriormente196, marcada pela prioridade conferida a coalizes ad hoc para misses especficas, em que se flexibilizam as alianas estadunidenses. Isso temperado por um multilateralismo conflituoso e la carte em foros especficos, como a Organizao do Tratado do Atlntico Norte (OTAN) e a Organizao das Naes Unidas (ONU).197 O unilateralismo dos EUA e sua agenda centrada no terror tm tambm face econmica. Na rea financeira, pases prioritrios no combate ao terrorismo como Turquia e Paquisto tm sido privilegiados bilateralmente, no Clube de Paris, no FMI e nos bancos multilaterais, enquanto a Argentina, em profunda crise, no recebeu auxlio das instituies de Bretton Woods. Passou a haver nfase em doaes aos pases menos desenvolvidos, em detrimento de pases mdios como o Brasil, que tero maiores dificuldades em obter financiamentos multilaterais.198 Quanto Amrica Latina, os planos iniciais de Bush de relaes mais abertas com a regio foram abandonados devido prioridade acachapante da segurana e do antiterrorismo. No ps-11 de Setembro,
Logo aps o 11 de Setembro, a solidariedade e a cooperao partiu dos mais diversos pases, inclusive pases muulmanos, tendo chamado a ateno o apoio do Sudo, que fora atacado com mssil dos EUA em 1998 devido a suposto apoio a atentado terrorista (P.L. Griset e S. Mahan, Terrorism in perspective cit., p. 281). 195 R.A. Barbosa, Os Estados Unidos... cit., pp. 75-79; A.J.M. Souza e Silva, Combate ao terrorismo... cit., pp. 02-39. 196 P.ex., a recusa do Tribunal Penal Internacional, do Protocolo de Quioto, do Protocolo de Verificao da Conveno sobre Proibio das Armas Biolgicas, do Tratado de Proibio de Testes Nucleares - CTBT, do Tratado sobre Msseis Balsticos - ABM e do Protocolo de Montreal sobre Minas Terrestres. No mesmo sentido vai a insuportvel presso para o afastamento do diretor-geral da Organizao para a Proscrio de Armas Qumicas (OPAQ), do Presidente do Comit Intergovernamental de Mudana de Clima (IPCC) e para a renncia da Alta Comissria de Direitos Humanos, Mary Robinson. 197 M. Cepik, Adequao e preparo... cit., pp. 47-77; R.A. Barbosa, Os Estados Unidos... cit., pp. 77-79; J.L. Gaddis, E essa agora: lies da antiga era para a prxima, in S. Talbott e N. Chanda (orgs.), A era do terror o mundo depois de 11 de Setembro, Rio de Janeiro, Campus, 2002, p. 29. 198 R.A. Barbosa, Os Estados Unidos... cit., p. 83.
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a Amrica Latina ainda mais perifrica: no um centro global de poder nem tem problemas to graves que demandem a preocupao imediata dos EUA.199 4.1.1. A Estratgia de Segurana Nacional O documento The National Security Strategy of the United States of America (doravante chamado de NSS), emitido pelo presidente dos EUA, informa nao a direo que o Executivo seguir em matria de segurana, deixando claras as metas estratgicas dos EUA e seus meios. A nova NSS200 foi apresentada em 20 de setembro de 2002, cerca de um ano aps o 11 de Setembro.201 Uma premissa central da NSS a ideia de um mundo em novos tempos, com o fim da Guerra Fria e o surgimento do novo terrorismo global. O 11 de Setembro haveria cristalizado a sensao de vulnerabilidade dos EUA e da civilizao em geral, que enfrentariam ameaa existencial comparvel Guerra Civil e Guerra Fria. Porm, agora, as causas de temor no seriam tanto os exrcitos poderosos, mas grupos terroristas e Estados fracassados202. Terroristas e rogue states, irracionais, no poderiam ser dissuadidos203 e, ademais, poderiam
199 J. Castaeda, The forgotten relationship, in Foreign Affairs 3 (2003), pp. 67-81. I.H. Daalder e J.M. Lindsay reforam essa viso de esquecimento quanto ao Mxico (America unbound cit., p. 191). Similarmente, P. Kennedy afirma que a intensificao dos esforos polticodiplomticos dos EUA na sia Central e no Oriente Mdio leva dedicao de menos tempo Amrica Latina e frica (A manuteno do poder americano: da ferida recuperao, in S. Talbott e N. Chanda (orgs.), A era do terror o mundo depois de 11 de Setembro, Rio de Janeiro, Campus, 2002, p. 72). 200 Estados Unidos da Amrica, The national security strategy of the United States of America, Washington D.C., The White House, 2002, disponvel [on-line] in http://www.whitehouse.gov/ nsc/nss.html [25.04.2005]. As citaes posteriores referem-se a esse documento. 201 L.O.S. Bonfim, A poltica externa... cit., pp. 02-39. 202 America is now threatened less by conquering states than we are by failing ones. We are menaced less by fleets and armies than by catastrophic technologies in the hands of the embittered few (NSS, cap. I, p. 01). 203 In the Cold War, especially following the Cuban missile crisis, we faced a generally status quo, risk-averse adversary. Deterrence was an effective defense. But deterrence based only upon the threat of retaliation is less likely to work against leaders of rogue states more willing to take risks, gambling with the lives of their people, and the wealth of their nations (NSS, cap. V, p. 15). Para J.S. Nye Jr., a administrao Bush teria percebido, corretamente, a inoperncia da dissuaso quando o inimigo no tem endereo. Assim, ataques preventivos seriam justificados em autodefesa e quando a dissuaso for impossvel. Entretanto, alargar a preempo para casos de pases que, no futuro, poderiam vir a auxiliar terroristas cria um precedente perigoso que enfraquece as normas internacionais que regulam o uso da fora. A melhor sada, assim, seria limitar a preempo a casos definidos restritiva e claramente, alm de sujeitar essas matrias aos foros multilaterais (A North American perspective cit., pp. 05-14).

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vir a atacar com ADMs: essas so, grosso modo, as justificativas da doutrina de ataque preventivo. A NSS mostra disposio a combater tanto grupos terroristas quanto terceiros (grupos ou Estados) que os apoiam, toleram ou lhes do refgio.204 Com a doutrina de guerra preventiva205, explicitada diversas vezes na NSS206, coloca-se que situaes segundo os EUA potencialmente ameaadoras da paz e da segurana internacionais poderiam ser enfrentadas manu militari. A natureza das ameaas vaga, podendo ensejar desde intervenes humanitrias at ataques a proliferadores de ADMs, tudo em nome da dignidade humana, da liberdade de culto e da liberdade de conscincia.207 A NSS afirma que todos os pases tm responsabilidades no combate ao terrorismo. De fato, os EUA reconhecem que o antiterrorismo requer ampla participao e a buscam, sempre dentro das premissas estadunidenses. Os pases cooperativos sero ajudados, sendo o oposto vlido para aqueles que apoiarem o terrorismo de qualquer forma.208 Essa ideia de ajuda espraiase do domnio militar ao socioeconmico. Cumpre ressaltar a centralidade, na guerra ao terrorismo, das ligaes entre Estados e grupos terroristas o combate aos Estados colaboradores o eixo central dessa guerra.209
B. Fausto, Hegemonia: consenso e coero cit., p. 46; A.J.M. Souza e Silva, Combate ao terrorismo... cit., pp. 02-39; C.E. Lins da Silva, Doutrina Bush foi gerada h dez anos, in Poltica Externa 3 (2002-2003), p. 53; C. Rice, Conscincia de vulnerabilidade inspirou doutrina, in Poltica Externa 3 (2002-2003), pp. 62-63; M.C. Flores, O policial benigno e a tolerncia zero, in Poltica Externa 3 (2002-2003), pp. 74-77; L.G. Nascentes da Silva, A estruturao... cit., pp. 151-69. 205 Para diferenciao entre preempo e preveno e seu uso na doutrina Bush, ver J.L. Gaddis, Grand strategy in the second term, in Foreign Affairs 1 (2005). 206 The United States has long maintained the option of preemptive actions to counter a sufficient threat to our national security. The greater the threat, the greater is the risk of inaction and the more compelling the case for taking anticipatory action to defend ourselves, even if uncertainty remains as to the time and place of the enemys attack. To forestall or prevent such hostile acts by our adversaries, the United States will, if necessary, act preemptively (NSS, cap. V, p. 15). 207 C. Amorim, Multilateralismo acessrio, in Poltica Externa 3 (2002-2003), pp. 59-61; A.J.M. Souza e Silva, Combate ao terrorismo... cit., pp. 02-39; T. Todorov, Le nouveau dsordre... cit., pp. 34-45. 208 While our focus is protecting America, we know that to defeat terrorism in todays globalized world we need support from our allies and friends. Wherever possible, the United States will rely on regional organizations and state powers to meet their obligations to fight terrorism. Where governments find the fight against terrorism beyond their capacities, we will match their willpower and their resources with whatever help we and our allies can provide (cap. III, p. 07). 209 M.C. Flores, O policial benigno... cit., pp. 74-77; A.J.M. Souza e Silva, Combate ao terrorismo... cit., pp. 02-39; I.H. Daalder e J.M. Lindsay, America unbound cit., pp. 85, 99. Conforme S. Halper e J. Clarke, o pensamento neoconservador, ao privilegiar os conflitos interestatais e ao entender o terror como necessariamente apoiado por Estados, oferece resposta equivocada ameaa (America alone... cit., pp. 01-08).
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A despeito desse amplo espao para a cooperao (alinhada aos EUA), na NSS, o multilateralismo passa a ter carter meramente acessrio. Ao contrrio dos perodos Bush snior e Clinton que tampouco centravam suas prioridades no multilateralismo o unilateralismo no ultima ratio, mas recurso sempre mo. Dessa forma, na ausncia de consenso internacional, os EUA will not hesitate to act alone, if necessary, to exercise our right of self-defense by acting preemptively against such terrorists (NSS, cap. III, p. 06).210 Deve-se ressaltar que essa determinao a agir sozinho aplica-se a situaes muito mais amplas e difusas que no passado. Dotados de poder militar incontrastvel, os EUA no se querem ver amarrados a compromissos limitadores de sua capacidade de interveno preventiva. Tanto assim que, na NSS, as Naes Unidas mal so lembradas apenas uma vez211, tendo-lhe sido reservadas questes no prioritrias aos EUA. Sobretudo nesses termos, a noo de ataque preventivo, decidida sua aplicao por um Estado sozinho, pode desmontar a estrutura onusiana de paz e segurana.212 Tambm preocupante o embasamento tico da doutrina, apresentado no incio da NSS, que pode ser sintetizado no seguinte trecho:
The United States possesses unprecedented and unequaled strength and influence in the world. Sustained by faith in the principles of liberty, and the value of a free society, this position comes with unparalleled responsibilities, obligations, and opportunity. The great strength of this nation must be used to promote a balance of power that favors freedom. (NSS, cap. I, p. 01)

A vocao de instaurar o Bem no mundo, tradicionalmente evocada pelos EUA, apresenta-se na NSS. O poder sem paralelo dos EUA concretizaria um desgnio superior, transmutando a fora em direito. Esse excepcionalismo,
A.J.M. Souza e Silva, Combate ao terrorismo... cit., pp. 02-39; C. Amorim, Multilateralismo acessrio cit., p. 57. 211 As we pursue the terrorists in Afghanistan, we will continue to work with international organizations such as the United Nations, as well as non-governmental organizations, and other countries to provide the humanitarian, political, economic, and security assistance necessary to rebuild Afghanistan so that it will never again abuse its people, threaten its neighbors, and provide a haven for terrorists (NSS, cap. III, p. 07). 212 C. Amorim, Multilateralismo acessrio cit., pp. 57-61.
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consubstanciado na misso de fazer triunfar a liberdade sobre os inimigos, torna mais perigosa a noo de ataque preventivo.213 Outro aspecto da NSS, porm de corte claramente realista, a busca da manuteno do poder militar relativo incontrastvel dos EUA. Conforme Condoleezza Rice, tentaremos dissuadir todos os adversrios em potencial de tentarem obter uma preparao militar com a esperana de suplantar ou de se equiparar ao poder dos Estados Unidos e de nossos aliados. A clareza dessa posio evitaria possveis conflitos e corridas armamentistas.214 O interesse em congelar o poderio militar relativo no mundo, com os EUA no topo, apresenta-se na estratgia estadunidense h vrias dcadas. Entretanto, no h paralelo anterior ao empenho atual, caracterizado pelo incremento grande e constante do oramento de defesa e pela forma ostensiva de apresentao dessa poltica. Antes do 11 de Setembro, o total de gastos militares estadunidenses equivalia soma dos outros 12 maiores oramentos de defesa; em 2004, correspondia soma dos 21 seguintes.215 Ademais, a busca da invulnerabilidade completa (sobretudo por meio do escudo antimsseis) pressupunha, anteriormente, a segurana defensiva.Aps os atentados e com a NSS, amplia-se o escopo da invulnerabilidade com a troca da conteno pela preveno, esta de natureza ofensiva.A reao de Bush aos atentados foi: We need to fight it [terrorismo] overseas by bringing the war to the bad guys. Embora a NSS no proponha o uso preventivo de ADMs, declaraes oficiais posteriores aventam a possibilidade de first strike, nunca descartada durante a Guerra Fria contra potncias nucleares. A extenso dessa hiptese aos demais pases e at a grupos terroristas, sobretudo se em posse de armas qumicas ou biolgicas, indita e contraria o direito internacional, particularmente o TNP. Refora essa tendncia o retorno do debate oficial, nos EUA, acerca das armas nucleares utilizveis (usable nukes ou mini-nukes), de menor potncia e de natureza ofensiva.216
A.J.M. Souza e Silva, Combate ao terrorismo... cit., pp. 02-39; C. Amorim, Multilateralismo acessrio cit., pp. 59-61; T. Todorov, Le nouveau dsordre... cit., pp. 34-45; G. Dupas, Fundamentos, contradies... cit., p. 09. 214 C. Rice, Conscincia de vulnerabilidade... cit., pp. 74-77. 215 A.J.M. Souza e Silva, Combate ao terrorismo... cit., pp. 02-39; S.P. Guimares, Quinhentos anos... cit., pp. 79-83; J.G. Tokatlian, O momento pr-consular a Amrica Latina depois da reeleio de Bush, in Poltica Externa 4 (2005), p. 30. 216 C. Amorim, Multilateralismo acessrio cit. pp. 56-57; A.J.M. Souza e Silva, Combate ao terrorismo... cit., pp. 02-39; R.A. Barbosa, Os Estados Unidos... cit., p. 80; J.G. Tokatlian, O momento pr-consular... cit., p. 31; I.H. Daalder e J.M. Lindsay, America unbound... cit., p. 85. Em dezembro de 2003, o embaixador Linton Brooks, chefe da National Nuclear Security Administration, afirmou no haver, por enquanto, inteno dos EUA de desenvolver as armas
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Quanto s ADMs, a NSS confere elevada nfase a seu combate. Demonstra a firme disposio estadunidense a pressionar e combater pases que tencionem o desenvolvimento desses armamentos. Isso est claro na argumentao para a invaso do Iraque em 2003.217 Em concluso, a postura atual dos EUA tem uma vertente pragmtica e outra messinica. Aquela se expressa na importncia atribuda manuteno da superioridade estratgica e de poder e na elevada determinao a us-la. O messianismo, por sua vez, revela-se no excepcionalismo e nos valores morais absolutos. A NSS clara nessa dualidade: The U.S. national security strategy will be based on a distinctly American internationalism that reflects the union of our values and our national interests (NSS, cap. I, p. 01).218 No obstante, lcito entender que o unilateralismo realista constitui o cerne e a originalidade da NSS.219 No binmio que compe a noo de hegemonia (ver 1.1), reforou-se a coero em detrimento do consenso, apesar de o mundo ser dividido em fronteiras morais (terroristas e antiterroristas). Trata-se de policiamento internacional, supostamente benigno, mas intolerante no que tange segurana, como entendida pelos EUA. impossvel saber se essa inflexo duradoura. O fato que a doutrina Bush um produto partidrio que vem
nucleares pequenas (mini-nukes). A notcia em contrrio teria sido gerada pela solicitao do Executivo, ao Congresso, da ab-rogao de norma proibitiva da realizao de determinadas pesquisas nucleares inclusive de mini-nukes. Os EUA teriam conscincia do elevado custo poltico de uma eventual deciso de desenvolver essas armas (Brasil, MRE, Brasemb Londres para SERE, Telegrama n 1416, 16.12.2003). 217 L.O.S. Bonfim, A poltica externa... cit., pp. 20-26; M.C. Flores, O policial benigno... cit., pp. 74-77; R.A. Barbosa, Os Estados Unidos... cit., pp. 77-79. 218 A.J.M. Souza e Silva, Combate ao terrorismo... cit., pp. 02-39. 219 Alguns autores interpretam essa percepo como oportunismo estadunidense para expandirem suas posies militares e sua influncia no mundo. P.ex., afirma H. Jaguaribe: A guerra ao terrorismo (...) representa uma opo poltica mais complexa do que aparenta. No se trata (...) de uma postura ingnua que considera que os Estados Unidos se tornaram, por seus valores liberais, o alvo do terrorismo islmico, o que requereria, por isso, vigorosas medidas preventivas. (...) O terrorismo no uma entidade, uma estratgia, no centralmente coordenada, de adversrios destitudos de poder militar (...). A guerra contra o terrorismo, precisamente por essa ambiguidade, proporciona aos Estados Unidos a vantagem de pretensamente legitimar, em nome da autodefesa, atuaes militares unilaterais, assumidas como preventivas e desencadeadas onde, por outras razes, convenha faz-lo. Mais ainda do que isso, depois da conteno do poder sovitico, que desapareceu, era indispensvel criar um novo inimigo que justificasse a presena de fortes contingentes militares americanos em todos os pontos estratgicos do mundo. (O segundo mandato, in Poltica Externa 4 (2005), pp. 22-23). No cabe, aqui, indagar acerca das verdadeiras intenes dos EUA, uma vez que foge ao objeto do presente trabalho.

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enfrentando oposio de setores como os democratas e acadmicos realistas.220 Deve-se alertar, ademais, que, a despeito de ser a NSS uma inflexo na poltica externa estadunidense, o documento expressa certa continuidade de tendncias anteriores. O combate ao terrorismo ( poca, supostamente apoiado pelos soviticos) era tema central na agenda externa do governo Reagan, justificando, em certa medida, o recrudescimento da Guerra Fria pelos EUA. O conceito de rogue states foi elaborado por Clinton e Albright, e muitas posturas ps-11 de Setembro j eram expressas na campanha de Bush em 2000221. Ataques a pases supostamente patrocinadores do terrorismo j foram executados pelos EUA como em 1986, contra a Lbia, e, em 1998, contra Sudo e Afeganisto. Mais importante: a NSS idntica a documento formulado pelo governo Bush pai, mas arquivado aps a derrota eleitoral para Clinton. A NSS , portanto, um marco, mas no porta ideias essencialmente novas aprofunda certas tendncias mais agressivas, unilaterais e hegemonistas.222 4.1.2. O segundo mandato de Bush Com a vitria eleitoral republicana em 2004, essa doutrina e prtica seguem caracterizando a poltica externa estadunidense.223 Conforme E.J. Hobsbawm, Bush e seus assessores esto engajados numa reordenao do mundo, baseada em espalhar a democracia, e cujos primeiros atos
A.J.M. Souza e Silva, Combate ao terrorismo... cit., pp. 02-39; B. Fausto, Hegemonia: consenso e coero cit., pp. 47-49; M.C. Flores, O policial benigno... cit., pp. 74-77. Como exemplo dessa oposio, ver A. Gore, The politics of fear, in Social Research 4 (2004), bem como Coalition for a Realistic Foreign Policy, The perils of empire: statement of principles by the Coalition for a Realistic Foreign Policy , disponvel [ on-line ] in http:// www.realisticforeignpolicy.org/static/000027.php [12.08.2005]. Este ltimo texto, de 2004, uma interessante manifestao de autores realistas como Kenneth N. Waltz e Robert Jervis contra a poltica externa de Bush, considerada imperialista e perniciosa aos interesses dos EUA. 221 Vale perceber a semelhana entre a poltica externa atual dos EUA e o texto de campanha de C. Rice (Promoting the national interest, in Foreign Affairs 1 (2000)). 222 B. Fausto, Hegemonia: consenso e coero cit., pp. 47-49; C.E. Lins da Silva, Doutrina Bush... cit., pp. 50-52; G. Dupas, Fundamentos, contradies... cit., p. 09; A. Remiro Brotns, El orden... cit., p. 134, 138; B. Grosscup, The newest explosions of terrorism latest sites of terrorism in the 90s and beyond, Far Hills, New Horizon, 2002, pp. 123-33. 223 Sobretudo se notado que, pela primeira vez em 70 anos, o partido do presidente eleito tem maioria em ambas as casas do Congresso e, provavelmente, consolidar a maioria conservadora na Suprema Corte (L. Martins, As eleies nos EUA: implicaes e ameaas, in Poltica Externa 4 (2005), p. 11.
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foram as invases do Afeganisto e do Iraque.224 Isso perceptvel no discurso da segunda posse de Bush quase todo dedicado s relaes exteriores , em que o combate tirania no mundo e a promoo da democracia seriam fundamentais para a segurana estadunidense, podendo, aparentemente, justificar ao militar.225 Ao mesmo tempo, entretanto, a administrao Bush parece disposta, ao menos retoricamente, a moderar sua atuao internacional e a privilegiar a diplomacia, o que foi confirmado por Condoleezza Rice na sabatina do Senado que a referendou como secretria de Estado (Nossa interao com o restante do mundo deve ser de dilogo, no de monlogo).226 4.1.3. Posicionamento dos EUA resumo Todo o exposto acerca dos EUA, sobretudo a respeito da NSS, forma o contexto geral em que devem ser compreendidas suas posies acerca do combate ao terrorismo. Conforme o U.S. Department of State, a poltica antiterrorista dos EUA tem quatro princpios bsicos: (a) no realizar acordos com terroristas e no lhes fazer concesses; (b) levar terroristas justia por seus crimes; (c) isolar e pressionar os Estados que apoiam o terrorismo para for-los a mudarem de comportamento; e (d) apoiar as capacidades antiterroristas dos pases que trabalham com os EUA e necessitam de assistncia.227
E.J. Hobsbawm, The dangers of exporting democracy, in The Guardian, 22.01.2005, disponvel [on-line] in http://www.guardian.co.uk/comment/story/0,3604,1396038,00.html [23.04.2005]. O historiador v nessa poltica um futuro fracasso. 225 [A] sobrevivncia da liberdade em nossa terra depende cada vez mais do sucesso da liberdade em outras terras (...).Essa tarefa no deve ser realizada primordialmente pela fora das armas, ainda que pretendamos defender nossa terra e os nossos amigos com o uso de armas, quando necessrio. 226 F. Maisonnave, Bush promete atacar a tirania no mundo, in Folha de S. Paulo, 21.01.2005, disponvel [ on-line ] in http://www1.folha.uol.com.br/fsp/mundo/ft2101200501.htm [21.01.2005]; Folha de S. Paulo, 19.01.2005, a hora da diplomacia, afirma Rice, disponvel [on-line] in http://www1.folha.uol.com.br/fsp/mundo/ft1901200506.htm [19.01.2005]; Folha de S. Paulo, 21.01.2005, Pr fim tirania um trabalho concentrado que vai levar geraes, disponvel [ on-line ] in http://www1.folha.uol.com.br/fsp/mundo/ft2101200508.htm [21.01.2005]; L. Martins, As eleies nos EUA... cit., pp. 17-18; H. Jaguaribe, O segundo mandato cit., p. 22. No discurso, aponta F. Maisonnave, Bush no usou a palavra terror, mas tirania foi pronunciada cinco vezes, freedom, 27, e liberty, 15. Para uma interpretao mais pessimista e simblica do segundo mandato de Bush, ver S. Zizek, A fortaleza Amrica cit. 227 Estados Unidos da Amrica, U.S. Department of State, disponvel [on-line] in http:// www.state.gov/s/ct/ [29.05.2005].
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Numa dimenso mais prtica, os EUA adotam listas de grupos terroristas (determinadas pelo Antiterrorism and Effective Death Penalty Act, de 1996) e de pases que apoiam o terrorismo. No se preocupam, comumente, em ressaltar as causas subjacentes do terrorismo. Os direitos humanos vm sendo sistematicamente violados em nome da guerra ao terror, sobretudo em Guantnamo.228 Ademais, como visto na NSS, uma das formas expressas de os EUA lidarem com o terrorismo a fora militar, qui preventivamente, cuja funo antiterrorista mais importante tem sido a retaliao a atentados.229 de grande importncia apontar, com P.R. Pillar, que, apesar de o terrorismo islmico ser composto de vrios grupos e tendncias, os EUA, muitas vezes, o consideram algo unificado e poderoso como se pudesse competir internacionalmente com seu poder. Afinal, esse terrorismo foi responsvel alm do 11 de Setembro pelos maiores atentados contra os EUA nos anos 1990 ( exceo da exploso em Oklahoma City) e por diversos dos mais importantes nos anos 1980. A emergncia de Osama bin Laden como algum que personificava esse terrorismo favoreceu a viso unitria do terrorismo islmico.230 Afora a substncia das posies estadunidenses, deve-se ressaltar a grande nfase dada ao terrorismo em sua poltica externa. Isso pode ser atribudo, alm de ao impacto do 11 de Setembro, ao fato de serem os EUA, atualmente, o alvo preferencial de atentados. Durante os anos 1990, os ataques terroristas contra interesses estadunidenses foram 37% do total, mais que os 31% da dcada de 1980.231
228 Para mais detalhes, ver J.A. Lindgren Alves, Fragmentao ou recuperao, in Poltica Externa 13/2 (2004). 229 P.R. Pillar, Terrorism and U.S cit., pp. 30, 99-100, 150, 159. Segundo P.R. Pillar, a primeira operao de retaliao ocorreu contra a Lbia, em 1986, em resposta exploso de uma boate frequentada por militares estadunidenses em Berlim. A segunda foi contra o Iraque, em resposta tentativa de assassinar o ex-presidente George Bush, em 1993. A terceira, em 1998, contra alvos no Afeganisto e no Sudo, em resposta aos ataques s embaixadas em Nairbi e Dar-es-Salaam. 230 P.R. Pillar, Terrorism and U.S cit., pp. 51-55. Para P.R. Pillar, essa percepo tambm fomentada pelo entendimento do Mundo Islmico como um todo nico e em coliso com o mundo judaico-cristo, para o que teriam contribudo os trabalhos de Bernard Lewis e Samuel Huntington. 231 P.R. Pillar, Terrorism and U.S cit., pp. 57-61. Segundo P.R. Pillar, trs so as razes principais dessa preferncia: o terrorismo a arma dos fracos contra os fortes uma das nicas formas em que se pode enfrentar os EUA; os interesses dos EUA so muito expostos; e h grandes ressentimentos com o hegemon.

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Como visto, a NSS requer a cooperao de todos os pases na luta contra o terror. A incapacidade dos EUA de combaterem o terrorismo isoladamente, mesmo sendo o hegemon, a causa fundamental dessa sua presso por apoio. Os EUA parecem capazes de vencer qualquer conflito clssico, mas, contra o terrorismo exceto casos excepcionais como o Afeganisto (de quase identificao entre terroristas e o Estado) a guerra no o meio mais eficaz de ao. Mtodos mais eficientes seriam a inteligncia, a supresso do financiamento, a punio de culpados e a propaganda. Esses meios demandam a cooperao.232 Os EUA demonstram firme disposio a exigir o apoio internacional no antiterrorismo; para isso, recorrem a seu poder. No entanto, nem isso garante o acolhimento completo de suas demandas. necessrio que estas sejam vistas como legtimas, sobretudo quando criam precedentes expansivos das hipteses legais de uso da fora como a doutrina do ataque preventivo. Segundo J. Almino, a batalha decisiva a que se trava no terreno poltico e ideolgico. De fato, a percepo de justia da causa antiterrorista importante no s para obter apoios estatais, mas tambm para a vitria dessa causa. Portanto, o apoio desejado pelos EUA buscado por meio no s de seu poder, mas tambm da tentativa de legitimao da guerra ao terrorismo.233 Muitas vezes, essa legitimidade posta em xeque. As supostas vinculaes entre o governo do Iraque e a al-Qaeda, no provadas e improvveis, soam como oportunismo e no foram aceitas pela comunidade internacional. Os EUA tambm so frequentemente percebidos como usurios de double standards no juzo de quem terrorista e quais so as medidas adequadas, sobretudo nas questes relativas ao Oriente Mdio. Mais recentemente, temse cobrado a aceitao pelos EUA do pedido de extradio para a Venezuela
232 T. Todorov, Le nouveau dsordre... cit., pp. 48-68, 107-08; A.G.A. Vallado, A autonomia pela responsabilidade... cit., p. 240; L.O.S. Bonfim, A poltica externa... cit., pp. 102-21; J.S. Nye Jr., The paradox of American power why the worlds only superpower cant go it alone, Oxford, Oxford University, 2002, p. 40; L.G. Nascentes da Silva, A estruturao... cit., pp. 0928; P.R. Pillar, Terrorism and U.S cit., pp. 186-88; F. Rojas Aravena, A construo de regimes... cit., p. 280. 233 L.G. Nascentes da Silva, A estruturao... cit., pp. 151-69; J. Almino, Insero internacional... cit., pp. 57-61; T. Todorov, Le nouveau dsordre... cit., pp. 48-68. Bom exemplo da luta pela legitimidade dado por J. Danilovich, embaixador estadunidense no Brasil: Os ataques do terror internacional j demonstraram que nenhum pas ou regio pode se considerar a salvo do flagelo do terrorismo, mas [com] maior cooperao, (...) ns podemos tornar o mundo um lugar melhor e mais seguro. (...) Todas as naes, inclusive o Brasil, tm interesse nesse conflito. (Resolues... cit.).

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do suposto terrorista Luis Posada Carriles, ex-agente da CIA a recusa expressaria incoerncia e double standard no combate ao terror.234 4.2. Reino Unido O Reino Unido apresenta grande interesse direto no combate ao terrorismo. A violncia na Irlanda do Norte entre catlicos e protestantes tem mais de quatro sculos de histria. A partir de 1968 e 1969, o terrorismo passou a ser instrumento desse conflito e, desde ento, no deixou de ser usado. Em 1993, iniciaram-se negociaes para o fim da violncia, completadas em Belfast em 1998, sem que, contudo, minorias dos grupos terroristas de ambos os lados respeitassem os acordos. Recentemente, foi concludo novo acordo, cujos resultados seguem imprevistos. Ademais, o Reino Unido j foi palco de atentados de maior transcendncia internacional, como no notrio caso em que um avio foi explodido no ar por agentes lbios sobre a cidade de Lockerbie, na Esccia.235
234 Folha de S. Paulo, 23.05.2005, Chvez diz ter interesse em energia nuclear, disponvel [online] in http://www1.folha.uol.com.br/fsp/mundo/ft2305200507.htm [23.05.2005]; Folha de S. Paulo, 10.05.2005, Caso de terrorista cubano constrange EUA, disponvel [on-line] in http:/ /www1.folha.uol.com.br/fsp/mundo/ft1005200505.htm [10.05.2005]. Cuba j vinha reclamando dos double standards dos EUA quanto a Posada Carriles (ONU, AGNU, A/55/PV.84, disponvel [ on-line ] in http://daccessdds.un.org/doc/UNDOC/GEN/N00/791/64/PDF/ N0079164.pdf?OpenElement [18.07.2005], p. 09).Outra situao caracterstica diz respeito ao financiamento do terrorismo: Sometimes, Americans give material support (with official acquiescence) to groups that close American allies regard as terrorists. This was the case with the flow of money and arms from Irish Americans to the IRA. (S. Halper e J. Clarke, America alone cit., pp. 276-77). Alm disso, se, no Afeganisto, os EUA puderam atacar terroristas (logrou destruir apenas cerca de um quarto da al-Qaeda) por meio da guerra e de bombardeios cirrgicos, essa no opo para lugares como Hamburgo, Cingapura ou Detroit comprovadamente lares de muitos terroristas ou financiadores (J.S. Nye Jr., A North American perspective cit., pp. 05-14). 235 W. Laqueur, The new terrorism... cit., pp. 33-34; P.R. Neumann, Bringing in the rogues: political violence, the British government and Sinn Fein, in Terrorism and Political Violence 3 (2003), pp. 154-71; G.F.S. Soares, O terrorismo internacional e a Corte Internacional de Justia, in L.N.C. Brant (org.), Terrorismo e direito: os impactos do terrorismo na comunidade internacional e no Brasil perspectivas poltico-jurdicas, Rio de Janeiro, Forense, 2003, p. 230; W.F. Maierovitch, O fim do IRA?, in Carta Capital 354, 10.08.2005, p. 41. Conforme lista da Janes World Insurgency and Terrorism, h sete grupos terroristas ainda ativos no Reino Unido Real IRA (RIRA), Provisional IRA (PIRA), Ulster Volunteer Force (UVF), Loyalist Volunteer Force (LVF), Continuity Irish Republican Army (CIRA), Ulster Defence Association (UDA) e Irish National Liberation Army (INLA) (disponvel [on-line] in http://jwit.janes.com/ docs/jwit/browse_section_results.jsp?SelPub=jwit&bucket=Section&selected=GROUPS%20%20EUROPE%20-%20ACTIVE&start=1 [24.05.2005]).

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Conforme o Home Office, a maior ameaa ao Reino Unido e a seus interesses no exterior a al-Qaeda, que teria nos britnicos um alvo privilegiado. Demonstraria isso, v.g., o atentado em Istambul, em novembro de 2003, contra o consulado britnico e uma agncia do HSBC. Haveria clulas da al-Qaeda no Reino Unido, onde vrios atentados teriam sido frustrados desde o 11 de Setembro.236 Mais recentemente, em julho de 2005, houve dois atentados mltiplos de elevada gravidade contra usurios de transportes coletivos londrinos. Essa realidade justifica a prioridade estratgica conferida pelo Foreign and Commonwealth Office ao combate do terrorismo.237 A relao especial entre Reino Unido e EUA de importncia ao menos igual para esse engajamento. Os dois pases tm relaes consideradas muito prximas desde fins do sculo XIX, tendo os governos britnicos do ps-guerra, seguidamente, buscado manter e reforar essa Aliana Atlntica. Em linhas gerais, tal ligao, conforme buscada pelo Reino Unido, visa a tirar proveito do poder dos EUA e, ao mesmo tempo, influenciar suas posies. Isso garantiria um papel global ao Reino Unido e a ajuda ianque em uma eventual necessidade, em troca de apoio quase incondicional s decises dos EUA. Conforme H. Kissinger, os britnicos, na relao especial, preservam sua identidade por meio de subordinao ostensiva. Porm, trata-se de uma empresa comum se as preferncias estadunidenses tivessem sido aceitas passivamente, haveria uma dependncia desmoralizante que destruiria a prpria relao.238 O 11 de Setembro e sua sequncia mostraram-se tima oportunidade para os britnicos reforarem esses laos. O primeiro-ministro Tony Blair declarou apoio incondicional guerra ao terrorismo e envolvimento de longo prazo, posicionando o pas como protagonista no conflito e reforando a condio de principal aliado estadunidense. De fato, foras britnicas de inteligncia e de defesa no consideradas indispensveis foram dedicadas a essa cooperao, inclusive com envio de 1.500 tropas ao Afeganisto.
Reino Unido, Home Office, The threat to the UK from international terrorism, disponvel [on-line] in http://www.homeoffice.gov.uk/terrorism/threat/index.html [24.05.2005]. 237 Reino Unido, Foreign and Commonwealth Office, Terrorism and security, disponvel [online ] in http://www.fco.gov.uk/servlet/Front?pagename=OpenMarket/Xcelerate/ ShowPage&c=Page&cid=1007029394239 [08.03.2005]. 238 S. Azubuike, Still buying insurance? The realism behind Tony Blairs post-September 11 evangelization, in The Review of International Affairs 1 (2003), pp. 64-80; H. Kissinger, Years of renewal, New York, Touchstone, 2000, pp. 606-07.
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Pouco aps os atentados, Blair viajou intensamente, em amplo esforo diplomtico pela guerra ao terrorismo at 7 de novembro de 2001, havia conversado com 54 chefes de Estado.239 Segundo S. Azubuike, possvel afirmar que a relao especial, j no mais to importante para os EUA aps a Guerra Fria, permanece como objetivo mediato fundamental dos britnicos, que se aproveitaram da crise terrorista para assegurar essa relao histrica. Nesse sentido,
By offering full British support in the American campaign against terrorism Blair hopes and expects that in a time of British need the USA would remember and reciprocate.240

A despeito de muitas manifestaes populares em contrrio, o apoio britnico no faltou na invaso do Iraque, em maro de 2003, e segue em sua melhor forma. Esse apoio foi crucial para conferir aparncia de legitimidade invaso.241 De maneira geral, as posies britnicas quanto ao terrorismo internacional e guerra ao terrorismo devem sempre ser lidas luz da relao especial. H, porm, espao para posturas divergentes das estadunidenses. O esforo britnico na guerra ao terrorismo , como expresso acima, prioritrio e de longo prazo, e alia-se ao combate proliferao de ADMs. Ao contrrio da viso dos EUA, contudo, no se limita represso, mas enfatiza aes polticas para eliminar as condies sob as quais o terrorismo surge e tolerado. Seriam causas do terror, para o Reino Unido, as frustraes nos pases rabes, os double standards no processo de paz do Oriente Mdio (promovidos, em geral, pelos EUA e Israel), a pobreza e as doenas, bem como injustias polticas e
239 S. Azubuike, Still buying insurance cit., pp. 64-80; D.S. Soares, De Marx cit., p. 219. Para A. Azubuike, Blair deve ter compreendido que a melhor forma de influenciar os desenvolvimentos do ps-11 de Setembro era apoiar completamente os EUA. Sugere, ainda, que o engajamento britnico pode ter-se baseado na avaliao de que o Reino Unido seria um provvel prximo alvo do terrorismo islmico nesse caso, seria socorrido pelos EUA. 240 S. Azubuike, Still buying insurance cit., p. 74. 241 C. Cogan, The Iraq crisis and France, in French Politics, Culture & Society 3 (2004), p.122. Conforme S.P. Kramer, a relao especial foi prejudicada como resultado da invaso do Iraque, pois, apesar da contribuio poltica e militar britnica, Blair teria alienado a linha-dura estadunidense ao insistir em decidir a questo na ONU (Blairs Britain after Iraq, in Foreign Affairs 4 (2003), pp. 90-104).

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a falta de resoluo de disputas (sobretudo a israelo-palestina). Mesmo assim, o Reino Unido tem sido instado a abandonar prticas antiterroristas que violam os direitos humanos, tais como deteno de estrangeiros por tempo indeterminado, sem acusao ou julgamento; maus tratos de detentos; e falta de proteo aos nacionais britnicos detidos arbitrariamente em Guantnamo. A percepo de abusos no antiterrorismo reforou-se quando, em julho de 2005, a polcia britnica executou o brasileiro Jean Charles Menezes, como resultado da doutrina de atirar para matar terroristas.242 4.3. Frana A Frana vtima histrica de trs espcies de terrorismo: interno, colonial e transnacional. Internamente, h os exemplos, a partir dos anos 1960, dos movimentos autonomistas da Bretanha, dos bascos e da Crsega. Nos anos 1970 e 1980, a Frana sofreu com o grupo esquerdista Action Directe. O terrorismo colonial ps-guerra, na dissoluo do imprio francs, foi gravssimo, sobretudo na Arglia.243 O terrorismo transnacional deu-se, entre outros, com assassinatos de lderes rabes e atentados contra alvos judaicos, no contexto do conflito rabe-israelense, a partir dos anos 1970. Neste tipo de terrorismo, a Frana adotou abordagem de no desagradar aos terroristas para no se tornar seu alvo preferencial: atribuam-se pequenas penas e, preferencialmente, deportavam-se os suspeitos. A estratgia foi duramente criticada. Nos anos 1990, a Frana foi vtima, em seu territrio, da violncia da guerra civil argelina, pois apoiou a anulao das eleies de 1991 (vencidas por partidos islmicos) e o subsequente regime militar na Arglia. Os terroristas argelinos contavam com forte
S. Azubuike, Still buying insurance cit., pp. 64-80; Reino Unido, Foreign and Commonwealth Office, Terrorism and security, disponvel [on-line] in http://www.fco.gov.uk/ servlet/Front?pagename=OpenMarket/Xcelerate/ShowPage&c=Page&cid=1085325608403 e h t t p : / / w w w. f c o . g o v. u k / s e r v l e t / F r o n t ? p a g e n a m e = O p e n M a r k e t / X c e l e r a t e / ShowPage&c=Page&cid=1007029394239 [08.03.2005]; Anistia Internacional, Rights denied: the UKs response to 11 September 2001, disponvel [on-line] in http://web.amnesty.org/library/ index/ENGEUR450162002 [26.07.2005]; M.S. Moraes, ONGs exigem de Blair investigao detalhada, in Folha de S. Paulo, 26.07.2005, disponvel [on-line] in http://www1.folha.uol.com.br/ fsp/mundo/ft2607200503.htm [26.07.2005]. 243 S. Gregory, France and the war on terrorism, in Terrorism & Political Violence 1(2003), pp. 124-33.
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apoio da al-Qaeda, que, em meados dos anos 1990, tinha na Frana seu principal inimigo.244 Com esse histrico, a Frana desenvolveu formidvel aparato institucional, responsvel por enorme sucesso no combate ao terrorismo em seu territrio e alhures. Alm disso, o pas pratica, tradicionalmente, intensa cooperao internacional antiterrorista.245 O 11 de Setembro teve repercusses profundas na Frana, a ponto de o dirio Le Monde ter publicado o editorial Nous sommes tous Amricains no dia seguinte. Internamente, reforaram-se as aes preventivas do terrorismo e de seu financiamento. Na frente externa, destacou-se no oferecimento de apoio militar e de inteligncia no Afeganisto desde o incio. Dados o alcance global de sua influncia e, em particular, seus ativos de inteligncia na frica Setentrional, no Oriente Mdio e no restante do mundo francfono, o apoio da Frana de grande importncia na guerra ao terrorismo estadunidense.246 Deve-se ressaltar que a Frana, com 6% de muulmanos em sua populao, tem profundo interesse no combate ao terrorismo islmico; seu territrio uma das importantes frentes de combate desse terror. H clulas da al-Qaeda na Frana como demonstra a priso, em dezembro de 2001, de Richard Reid, o shoe bomber, em voo de Paris a Miami.247 A despeito de seu engajamento antiterrorista, a Frana teve atuao destacada no combate interveno no Iraque, episdio que gerou
S. Gregory, France and the war cit., pp. 124-33; G. Northam, Justice against terrorism: what should Britain learn from French techniques?, in International Journal of Police Science & Management, 3 (2003), pp. 155-60. 245 S. Gregory, France and the war cit., pp. 124-38; Frana, Ministre des Affaires trangres, La France et la lutte contre le terrorisme, disponvel [on-line] in http://www.france.diplomatie.fr/ actu/article.asp?ART=28704 [20.05.2005]. Quanto participao recente na discusso do terrorismo, sublinha-se que a Frana props, em nome do G-8, o projeto de Conveno Internacional para a Represso de Atentados Terroristas a Bomba; teve papel importante na elaborao da Conveno Internacional para a Supresso do Financiamento do Terrorismo; e apoia, ainda, a rpida concluso da conveno abrangente sobre terrorismo (Frana, Ministre des Affaires trangres, Note de prsentation gnrale de la lutte contre le terrorisme, disponvel [on-line] in http://www.france.diplomatie.fr/actu/article.asp?ART=23428 [20.05.2005]). 246 S. Gregory, France and the war cit., pp. 138-43; Frana, Ministre des Affaires trangres, La France et la lutte contre le terrorisme, disponvel [on-line] in http://www.france.diplomatie.fr/ actu/article.asp?ART=28704 [20.05.2005]. 247 S. Gregory, France and the war cit., pp. 138-43; Frana, Ministre des Affaires trangres, La religion et les valeurs, disponvel [on-line] in http://www.france.diplomatie.fr/france/ ouvragefrance/1530.html#La%20religion%20et%20les%20valeurs [25.05.2005]. Segundo S. Gregory, em abril de 2002, sete pessoas foram presas em conexo com Reid, somadas a mais oito em novembro.
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ressentimentos e desconfianas nos EUA. De fato, os franceses no aceitaram a suposta vinculao de Saddam Hussein ao terror internacional e proliferao de ADMs, muito menos a doutrina do ataque preventivo.248 Conforme o exprimeiro-ministro Lionel Jospin,
The necessary struggle against terrorism seemed to us to require more of a global action diversified and persistent against international terrorist networks, rather than an intervention in Iraq. We have been leading this struggle alongside you from the very beginning, and it must be continued. 249

De forma geral, a postura da Frana deve ser lida luz de seu desejo de preservar e aperfeioar as instituies e as regras internacionais do ps-guerra (particularmente, as Naes Unidas), favorecendo um mundo multipolar cooperativo em que os EUA tenham papel especial, mas levem em conta as outras vozes. Em termos mais especficos, (a) a Frana est determinada a combater todas as formas de terrorismo, sobretudo por meio da cooperao internacional; (b) apoia, ao mesmo tempo, a luta contra os dramas humanos, polticos e sociais que nutrem o terrorismo e lhe do base de recrutamento; (c) refora a compatibilidade entre a luta contra o terrorismo e o respeito aos direitos humanos e liberdades fundamentais; (d) adota, salvo exceo, resposta de tipo judicial e policial, rechaando a noo de ataque preventivo somente o CSNU poderia legitimar o uso da fora; (e) evita ligaes simplificadoras entre terrorismo e crime organizado, reconhecendo os laos crescentes, sobretudo financeiros, entre os dois fenmenos; e (f) favorece o reforo da cooperao antiterrorista por meio de foros internacionais, sobretudo as Naes Unidas.250
248 C. Cogan, The Iraq crisis cit., pp. 120-32; L. Jospin, The relationship between France and the United States reflections for an American audience, in French Politics, Culture & Society, 2 (2004), pp. 118-26; F. Bozo, La relation transatlantique et la longue guerre contre le terrorisme, in Politique trangre 2 (2002), pp. 341-42. Na verdade, j antes do 11 de Setembro, as relaes franco-estadunidenses eram perturbadas pelo crescente unilateralismo dos EUA e pelas divergentes percepes estratgicas, sobretudo no campo da segurana. O contexto da guerra ao terror somente teria dramatizado essa situao. 249 L. Jospin, The relationship... cit., p. 120. 250 Frana, Ministre des Affaires trangres, Note de prsentation gnrale de la lutte contre le terrorisme, disponvel [on-line] in http://www.france.diplomatie.fr/actu/article.asp?ART=23428 [20.05.2005], e La France et la lutte contre le terrorisme, disponvel [on-line] in http:// www.france.diplomatie.fr/actu/article.asp?ART=28704 [20.05.2005]; L. Jospin, The relationship... cit., pp. 118-26.

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4.4. China A China apresenta problemas internos de separatismo violento que a inclinam a apoiar o regime internacional antiterrorista. O caso considerado mais problemtico251 por Pequim a provncia Xinjiang, onde h movimento da etnia uigur, de maioria muulmana, pela criao do Turquisto Oriental soberano. Com cerca de 18 milhes de habitantes, o Xinjiang produz um tero do algodo chins e contm as maiores reservas de petrleo e gs do pas, alm de fazer fronteira com oito pases. Devido s migraes internas, a proporo da etnia uigur na provncia caiu de quase 90%, em 1949, para os atuais 45% a 50%.252 A demanda uigur por um Estado tem longa histria: sua primeira manifestao data de 1865, mas o pice do terrorismo deu-se nos anos 1990. A resposta chinesa vinha sendo endurecida, com penas de morte (muitas vezes no relatadas), tortura e represso violenta a revoltas, conforme M. Vicziany. A posio oficial de no negociar, pois isso tambm poderia fortalecer o separatismo de Formosa e Tibet.253 Desde o 11 de Setembro, o governo chins insiste em equiparar os separatistas uigur aos terroristas islmicos que esto no foco da guerra ao terrorismo. Pequim aproveitou o momento para esmagar grupos de oposio, inclusive os insurgentes uigur. Endureceram-se as leis contra estes, que, segundo a verso oficial, tm motivaes religiosas e fazem parte de uma rede internacional de terrorismo com financiamento do Oriente Mdio, treinamento no Paquisto, bases no Cazaquisto e experincia de combate na Chechnia e no Afeganisto.254
Conforme apontam A.J. Nathan e B. Gilley, o governo chins considera a situao do Xinjiang mais crtica que o Tibet e Formosa, contrariando numerosos especialistas ocidentais (Os novos dirigentes da China, in Poltica Externa 4 (2003), p. 36). 252 M. Vicziany, State responses to Islamic terrorism in western China and their impact on South Asia, in Contemporary South Asia 2 (2003), pp. 243-62; Chien-peng Chung, Chinas war on terror, in Foreign Affairs 4 (2002). 253 M. Vicziany, State responses cit., pp. 243-62; Chien-peng Chung, Chinas war on terror cit. Conforme M. Vicziany, os dados oficiais chineses apontam, entre 1990 e 2001, 41 incidentes terroristas importantes, com 58 mortos e 179 feridos; ao todo, teria havido mais de 200 atentados, com 162 mortos e mais de 440 feridos. 254 M. Vicziany, State responses cit., pp. 243-62; J.M. Malik, Dragon on terrorism: assessing Chinas tactical gains and strategic losses after 11 September, in Contemporary Southeast Asia 2 (2002), pp. 256-60; Chien-peng Chung, Chinas war on terror cit.; A.J. Nathan, e B. Gilley, Os novos dirigentes cit., p. 35. Segundo J.M. Malik, durante a ocupao sovitica do Afeganisto, a China colaborou com os mujahedin e talibs, chegando a enviar combatentes uigur. Vitoriosos, estes voltaram China nos anos 1990, tendo alguns participado do separatismo.
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A China demonstrou, logo aps o 11 de Setembro, grande solidariedade para com os EUA e compromisso com a guerra ao terrorismo: ratificou importantes convenes, apoiou a resoluo 1373 do CSNU e o uso da fora contra o Afeganisto, contrariando sua tradio de defesa veemente da soberania; compartilhou inteligncia sobre a al-Qaeda e permitiu a presena do FBI em Pequim. Essa participao ativa inicial no parece desinteressada:
Chinas support for the anti-terrorism operation was based on the assumption that its success would help Beijing solve one of the oldest problems faced by the Chinese empire: how to pacify, control and Sinicize Xinjiang and Tibet two vast regions that occupy about 30 per cent of Chinas land mass and are rich in mineral resources, oil, and gas.

Alm da mo livre no Xinjiang, aponta J.M. Malik, a China buscava apoiar a guerra ao terrorismo tambm em troca da reduo nas vendas de armas dos EUA a Taiwan.255 Entretanto, os EUA tm rejeitado as tentativas de igualar os uigur aos talibs os problemas internos chineses no teriam relao com os terrorists with global reach; no haveria clulas da al-Qaeda no Xinjiang; separatismo no seria o mesmo que terrorismo; e a soluo das tenses na provncia deveria ser poltica. Os EUA negaram-se a repatriar China a maioria dos uigur capturados no Afeganisto, e a questo de Formosa permanece em sua dinmica prpria. Alegam que a adeso ao suposto oportunismo chins poderia prejudicar a legitimidade da guerra ao terrorismo. Do lado de Pequim, essas opes constituem exemplo dos double standards dos EUA e fazem parte da estratgia de conteno da China.256 Praticamente frustradas essas expectativas de ganho de Pequim com seu engajamento inicial na guerra ao terror, algumas vantagens, pequenas e
J.M. Malik, Dragon on terrorism cit., pp. 257-60. J.M. Malik, Dragon on terrorism cit., pp. 268-87; Chien-peng Chung, Chinas war on terror cit.; M. Vicziany, State responses cit., pp. 243-62; A.J. Nathan, e B. Gilley, Os novos dirigentes cit., p. 35. Segundo M. Vicziany, havia cerca de 1000 uigur nos campos de treinamento do Talib. Aps a invaso ao Afeganisto, dos cerca de 300 detidos pelas foras estadunidenses, apenas 10 foram extraditados para a China. Ainda conforme a autora, em fins de 2002, o grupo East Turkestan Islamic Movement foi includo na lista dos EUA de terroristas. Atualmente, entretanto, nenhum grupo uigur figura nesse rol (Estados Unidos da Amrica, U.S. Department of State, Foreign terrorist organizations (FTOs), disponvel [on-line] in http://www.state.gov/ s/ct/rls/fs/37191.htm [24.05.2005]).
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tticas, so apontadas por J.M. Malik, das quais se destacam: (a) aproximao dos EUA e maior previsibilidade nas relaes sino-estadunidenses vistas por Pequim como essenciais para o crescimento econmico contnuo e para a estabilidade domstica257; (b) maior garantia de fornecimento de petrleo a preos estveis, dada a tendncia de estabilizao da sia Central258; (c) reduo sensvel das crticas campanha chinesa contra separatistas, cultos religiosos e dissidentes polticos; e (d) suposta melhora da imagem chinesa de potncia responsvel, racional e construtiva. As perdas estratgicas chinesas com a guerra ao terror so mais importantes, especialmente aps a rpida derrota do Afeganisto. Dentre essas perdas, listadas por J.M. Malik, ressaltam-se: (a) no Afeganisto, violouse a soberania, valor caro a Pequim que, pela primeira vez, concordou com uma interveno dos EUA contra uma soberania; (b) aumentou substancialmente a presena estadunidense, inclusive militar, ao redor do territrio chins, dando a Pequim sensao de estar cercada e reduzindo sua influncia estratgica, em particular na sia Central, onde tambm a Rssia incrementou sua influncia; (c) a Rssia, recente parceiro estratgico chins de contra-hegemonia, aproximou-se dos EUA; (d) a Organizao de Cooperao de Xangai259 foi marginalizada, falhando em seu primeiro teste diante do unilateralismo de Washington; e (e) Japo e ndia, rivais da China na sia, adquiriram perfil mais elevado e maior protagonismo em questes de segurana. Dessa maneira, a China, aps os primeiros desenvolvimentos da guerra ao terror, mantm-se relativamente silenciosa e ambgua quanto ao terrorismo e tal guerra.260 Essa postura indica, por um lado, o interesse vital chins pouco atendido pelo combate ao separatismo e, por outro, a averso ao unilateralismo dos
Sustentar o crescimento at 2050, atingindo o bom conforto, o propsito do Partido Comunista Chins, que espera retirar apoio popular desse xito para sua continuidade (A.P. de Oliveira, A China busca apoio na Europa, in Poltica Externa 13/4 (2005), pp. 58-59). 258 Cf. C. Lohbauer, A China e a dimenso energtica da sia, in Poltica Externa 4 (2003), pp. 49-58. 259 Conforme J.M. Malik, a Organizao de Cooperao de Xangai (atualizao do Frum de Xangai, criado em 1996), formada por China, Rssia, Cazaquisto, Quirguisto, Tadjiquisto e Uzbequisto em 2001, a mais sria iniciativa chinesa de poltica externa em uma dcada. Constituiria uma alternativa poltica de poder e s alianas da Guerra Fria, tendo como funes resolver o dilema de segurana regional, oferecer uma sada regional para o terrorismo, estender a influncia chinesa a oeste e manter os EUA estrategicamente fora da regio. 260 Chien-peng Chung, Chinas war on terror cit.; J.M. Malik, Dragon on terrorism cit., pp. 252-54, 261-63, 268-87. G. Picco, ao contrrio, v Japo e Alemanha como os principais perdedores geopolticos do ps-11 de Setembro (New entente... cit., pp. 15-21).
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EUA e expanso de sua presena e influncia na sia. Disso derivam as posies de Pequim a respeito do combate ao terrorismo: (a) condena o terrorismo em qualquer manifestao, bem como qualquer forma de apoio estatal, sem double standards; (b) favorece a cooperao internacional nesse combate, sobretudo nas Naes Unidas; (c) apoia as convenes antiterroristas, inclusive a proposta de conveno abrangente; (d) considera as causas subjacentes do terrorismo; e (e) defende o direito internacional, sobretudo a Carta da ONU, como marco do antiterrorismo, sem interferir nos assuntos internos de Estados soberanos.261 No ltimo ponto, pode-se entender que a China prope um regime que no abra espao para ataques preventivos ou unilaterais tende a exigir mandato do CSNU para qualquer interveno.262 De fato, o governo chins apresenta seu pas como um pilar do status quo global, a favor da estabilidade e da paz. Apoia a ONU e a multipolaridade, no no sentido de disputas de poder, mas de que mais naes tenham voz nas decises internacionais.263 4.5. Rssia Com o colapso do socialismo real e o fim da Unio Sovitica, a Federao da Rssia mergulhou em profunda crise social, econmica, demogrfica, poltica e sanitria, contexto em que Putin assumiu a presidncia (1999). O separatismo checheno e a consequente violncia, bem como as tenses na Inguchtia e no Daguesto, so considerados fatores da fraqueza estrutural do pas. Tal percepo levou tentativa de estabilizao forada da Chechnia, sobretudo a partir de 1999, quando enviaram tropas com a justificativa de antiterrorismo. Na ltima dcada, cerca de 15 mil militares e 50 mil chechenos pereceram no conflito, inicialmente de tintas nacionalistas, mas crescentemente associado ao radicalismo islmico do lado checheno. Moscou recusa-se a

ONU, A/56/410S/2001/914, disponvel [on-line] in http://daccessdds.un.org/doc/UNDOC/ GEN/N01/554/05/PDF/N0155405.pdf?OpenElement [02.03.2005]; ONU, A/56/776S/2002/ 78, disponvel [on-line] in http://daccessdds.un.org/doc/UNDOC/GEN/N02/222/45/PDF/ N0222245.pdf?OpenElement [02.03.2005]. 262 Como afirma A.P. de Oliveira, entre 1976 e 2002, a China vetou apenas uma resoluo do CSNU (os EUA, seis), evidenciando, em certa medida, a tendncia multilateral e institucional chinesa expressa no repdio interveno do Iraque em 2003 (A China busca apoio na Europa, in Poltica Externa 13/4 (2005), pp. 58, 67). 263 J.M. Malik, Dragon on terrorism cit., pp. 268-87; A.J. Nathan, e B. Gilley, Os novos dirigentes cit., p. 33.
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negociar mesmo a autonomia regional poderia gerar efeito domin na desagregao russa.264 Essa situao leva a Rssia a ser um dos principais demandantes do fortalecimento do combate internacional ao terrorismo. H suspeitas de que Gergia e Azerbaijo apoiem os chechenos265, alm dos provveis elos dos separatistas com grupos terroristas islmicos, sobretudo al-Qaeda. A Rssia queixa-se, ainda, de campanha de informao hostil, que a acusa de atrocidades na Chechnia, especialmente do double standard europeu, que prega conversas de paz com os separatistas, no os considerando necessariamente terroristas e, por vezes, dando-lhes tratamento benigno.266 Dessa maneira, o endurecimento da guerra ao terror corroborado e alimentado pela Rssia de Putin, que busca liberdade e legitimidade internacional para combater, isolar e conter o separatismo checheno (como nas presses para o fechamento das representaes chechenas no estrangeiro), se necessrio fora e no exterior. Desde o 11 de Setembro, Putin associa sua luta pela Chechnia ao combate ao terrorismo global, ressaltando o envolvimento da al-Qaeda. Dada a coincidncia de interesses e a crescente influncia da Rssia em regio de grande presena islmica (sobretudo, nos pases ex-soviticos), o
264 D. Lynch, The enemy is at the gate: Russia after Beslan, in International Affairs 1 (2005), pp. 141-61; A. Rasizade, Chechnya: the Achilles heel of Russia part one, in Contemporary Review, 1671 (2005), p. 194; M.S. Moraes, Ocidente ignora drama tchetcheno, dizem analistas, in Folha de S. Paulo, 12.09.2004, disponvel [on-line] in http://www1.folha.uol.com.br/fsp/ mundo/ft1209200417.htm [12.09.2004]. A. Rasizade atribui parte da dificuldade em combater o terrorismo na regio ao costume tradicional, presente em todo o Cucaso, de dar refgio a qualquer um que o pea (kunak). 265 A. Rasizade, Chechnya cit., p. 194. A. Rasizade afirma essa hiptese. Em carta de 31.07.2002, a representao russa protestou ao Secretrio-Geral das Naes Unidas contra a permissividade da Gergia para com os terroristas chechenos. Teria havido, a partir de supostas bases em Pankisi George, tentativas de ataques ao territrio russo. Tbilisi estaria evitando cooperar, tendo acusado a Rssia de agresses. A responsabilidade pelas consequncias de eventuais ataques terroristas atribuda Gergia (ONU, A/57/269S/2002/854, disponvel [ on-line ] in http://daccessdds.un.org/doc/UNDOC/GEN/N02/504/19/PDF/ N0250419.pdf?OpenElement [08.03.2005]). 266 D. Lynch, The enemy... cit., pp. 141-61; Folha de S. Paulo, 21.11.2004, Terror ameaa territrio, diz presidente, disponvel [on-line] in http://www1.folha.uol.com.br/fsp/mundo/ ft2111200407.htm [21.11.2004]. Conforme D. Lynch, a justia britnica recusou-se a extraditar Ahmed Zakayev, ex-ministro checheno do exterior e considerado terrorista por Moscou. Ainda, um dos auxiliares mais prximos de Aslan Maskhadov, ex-presidente checheno considerado terrorista por Moscou, Ilyas Akhmadov, obteve asilo no Reino Unido (Folha de S. Paulo, 09.09.2004, Moscou quer caar terroristas no exterior, disponvel [on-line] in http:// www1.folha.uol.com.br/fsp/mundo/ft0909200401.htm [09.09.2004]).

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terrorismo tornou-se tema proeminente e fluido na cooperao com os EUA. Houve iniciativas como o apoio da inteligncia e das foras russas no Afeganisto, a anuncia para a utilizao estadunidense do espao areo russo e de bases militares em ex-repblicas soviticas, alm do apoio ao rearmamento da Aliana do Norte, grupo afego antitalib. Criou-se, ainda, grupo de trabalho bilateral de alto nvel sobre antiterrorismo. Como coloca Condoleezza Rice, a Rssia um importante aliado na guerra contra o terror.267 Esse contexto gerou maior aproximao entre OTAN e Rssia, oferecendo a esta ocasio propcia para redefinir suas relaes globais com o Ocidente rico, agora mais prximas, sobretudo no campo militar. Apesar de essa aproximao legitimar, de certa forma, a guerra na Chechnia, o dilogo com a UE segue difcil na questo dos direitos humanos, tambm levantada por ONGs como Human Rights Watch.268 Tambm h receios entre EUA e os russos. Estes temem que o unilateralismo estadunidense na guerra ao terror prejudique suas interessantes relaes com pases do eixo do mal, como a cooperao nuclear com o Ir e, antes da invaso, as propostas de negcios com o Iraque. Tampouco aceitam a presena da OTAN no treinamento de tropas georgianas e o desejo da aliana de expandir-se para o Bltico e para o antigo bloco socialista. Da parte dos EUA, o irregular comprometimento russo com a democracia de mercado e com a no proliferao de ADMs conturba a aproximao, bem como o cuidado afirmado na NSS para com possveis concorrentes estratgicos. De
M.S. Moraes, Ocidente ignora... cit.; D. Lynch, The enemy... cit., pp. 141-61; Folha de S. Paulo, 15.05.2005, Rssia e EUA so aliados militares, diz general russo, disponvel [on-line] in http://www1.folha.uol.com.br/fsp/mundo/ft1505200508.htm [15.05.2005]; L. Pomeranz, A nova estratgia e a Rssia, in Poltica Externa 3 (2002-2003), pp. 71-72; C. Rice, Conscincia de vulnerabilidade... cit., p. 66; J.M. Malik, Dragon on terrorism cit., p. 282; D.S. Soares, De Marx... cit., pp. 273-74. Conforme D.S. Soares, em troca do apoio russo cruzada contra o mal dos EUA, estes passaram a ignorar a carnificina de Putin na Chechnia, intensificada aps o 11 de Setembro, e que em nada se liga ao antiterrorismo global. 268 R.A. Barbosa, Os Estados Unidos... cit., pp. 81-82; D. Lynch, The enemy... cit., pp. 141-61; L. Pomeranz, A nova estratgia... cit., pp. 70-71; M. Walker, Post 9/11: the European dimension, in World Policy Journal 4 (2001-2002), pp. 01-10; M.S. Moraes, Ocidente ignora... cit.; Folha de S. Paulo, 22.04.2005, Otan e Rssia fazem acordo de cooperao militar, disponvel [online] in http://www1.folha.uol.com.br/fsp/mundo/ft2204200522.htm [22.04.2005]. Segundo esta reportagem, OTAN e Rssia assinaram, em abril de 2005, acordo de cooperao militar para a realizao de exerccios e de treinamento conjuntos, alm de permitir a passagem de tropas da aliana por territrio russo e vice-versa.
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qualquer forma, as relaes EUA-Rssia enfocam os interesses comuns, sobretudo no campo do terrorismo.269 O engajamento russo na guerra ao terror permanece elevado, sobretudo aps o atentado de Beslan270, devido ao qual o presidente Putin declarou estar a Rssia em guerra e realizou reformas centralizadoras (eleio indireta dos governadores das repblicas da Federao e eleio na Duma por representao proporcional). Como os EUA no ps-11 de Setembro, o atual discurso russo acentua a dimenso moral no h nuanas no combate ao terrorismo , o que dificulta as crticas a Moscou sobre o tratamento aos chechenos e o apoio a estes. Refora-se a ideia de que o conflito configura questo interna e soberana.271 Afirmou-se a possibilidade de medidas russas para liquidar terroristas em qualquer parte, se necessrio com ataques preventivos fora do territrio russo (como em agosto de 2002, contra supostas bases chechenas na Gergia). Inicialmente, descartou-se o uso de armas nucleares nessas operaes, mas, em novembro de 2004, Putin anunciou o desenvolvimento de um novo tipo de msseis nucleares, sob o pretexto de combate ao terror.272 Essa postura mais agressiva, contudo, no implica desengajamento multilateral da Rssia. As organizaes internacionais, especialmente a ONU, tm papel central na estratgia russa para o tema, que gravita, grosso modo, em torno dos seguintes objetivos: (a) de forma geral, estabilizar a ordem mundial emergente, garantindo voz ativa Rssia nesse processo, sobretudo no sentido de evitar a unipolaridade estadunidense e fortalecer as Naes Unidas; (b) moldar os instrumentos antiterroristas conforme os interesses de
L. Pomeranz, A nova estratgia... cit., pp. 70-71; D. Lynch, The enemy... cit., pp. 141-61; Folha de S. Paulo, 28.02.2005, Um Bush diplomtico , disponvel [ on-line ] in http:// www1.folha.uol.com.br/fsp/opiniao/fz2802200503.htm [28.02.2005]. 270 Em 1.09. 2004, 32 terroristas tomaram a Escola Nmero Um na cidade de Beslan, na Osstia do Norte, mantendo mais de mil pessoas como prisioneiras, episdio que terminou, dois dias depois, com 326 mortos e 540 feridos. 271 D. Lynch, The enemy... cit., pp. 141-61; ONU, A/59/337S/2004/721, disponvel [on-line] in http://daccessdds.un.org/doc/UNDOC/GEN/N04/503/72/PDF/N0450372.pdf?OpenElement [08.03.2005]. A queixa russa de double standard repetiu-se aps Beslan (ONU, A/59/538, disponvel [ on-line ] in http://daccessdds.un.org/doc/UNDOC/GEN/N04/577/39/PDF/ N0457739.pdf?OpenElement [02.03.2005]). 272 D. Lynch, The enemy... cit., pp. 141-61; Folha de S. Paulo, 09.09.2004, Moscou quer caar... cit.; Folha de S. Paulo, 11.12.2004, Moscou diz que pode fazer ataques preventivos, disponvel [on-line] in http://www1.folha.uol.com.br/fsp/mundo/ft1112200414.htm [11.12.2004]; Folha de S. Paulo, 18.11.2004, Putin diz desenvolver novo mssil nuclear, disponvel [on-line] in http://www1.folha.uol.com.br/fsp/mundo/ft1811200409.htm [18.11.2004].
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Moscou; (c) mais particularmente, adaptar o conceito de autodefesa de modo que permita ataques preventivos contra o terrorismo; (d) incluir integralmente a violncia chechena no bojo da guerra ao terrorismo, impedindo, assim, as crticas sobre direitos humanos nos foros internacionais e o apoio ou tratamento benigno aos separatistas; e (e) rechaar novas concepes e princpios que menoscabam a soberania, como a ideia de interveno humanitria.273 4.6. Concluses parciais As diferentes posies dos membros permanentes do CSNU levam a duas constataes fundamentais: (a) todos conferem grande importncia ao combate ao terrorismo, percebido como ameaa paz e segurana internacional. Isso demonstra a centralidade da temtica na atualidade; e (b) suas ideias de como deve ser esse combate divergem em vrios pontos, o que sustenta a afirmao de que o regime internacional de antiterrorismo tem pontos centrais em aberto (ver 1.2). Nota-se, nos casos de Estados Unidos, Reino Unido e Rssia ao contrrio de China e Frana apoio a medidas de interveno militar preventiva no bojo dos esforos antiterroristas. Estes trs, mais a China, aceitam a flexibilizao dos direitos humanos no combate ao terrorismo, ao que a Frana ope-se a princpio. Por outro lado, China, Frana e Rssia ao contrrio de EUA e Reino Unido privilegiam a moldura multilateral, particularmente as Naes Unidas, para a cooperao antiterrorista. Temem o unilateralismo dos EUA e favorecem uma ordem internacional multipolar, no no sentido da confrontao com o hegemon, mas de modo a terem participao ativa nas questes internacionais relevantes. China e Rssia, em especial, mostram-se altamente ciosas da noo de soberania. Do exposto, em linhas muito gerais, percebe-se, de um lado, uma forte propenso insero do regime internacional antiterrorista em um quadro de militarizao intervencionista, de enfraquecimento das Naes Unidas no que

273 D. Lynch, The enemy... cit., pp. 141-61; S. Lavrov, Rssia e Brasil: uma parceria prtica, in Folha de S. Paulo, 23.11.2004, disponvel [on-line] in http://www1.folha.uol.com.br/fsp/opiniao/ fz2311200409.htm [23.11.2004]; Brasil, MRE, SERE para Brasemb Moscou, Despacho Telegrfico n 570, 21.12.2001.

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tange s formas legtimas do uso da fora, e de relativizao do direito internacional, particularmente os direitos humanos. De outro, verifica-se tendncia cooperao antiterrorista pacfica, ao fortalecimento das Naes Unidas e revalorizao do direito internacional e dos direitos humanos. Em ambos os casos, o combate ao terrorismo considerado tema internacional de grande importncia. O que se pretende, doravante, situar o Brasil nessa discusso acerca dos temas em aberto do regime internacional antiterrorista. De antemo, podese afirmar que a poltica externa do Pas encontra-se no segundo grupo de opes.

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5. O regime em construo posies brasileiras

Analisadas as atuais vertentes da discusso acerca dos aspectos em aberto do regime internacional antiterrorista, cumpre investigar as posies do Governo brasileiro quanto ao regime em construo, bem como as motivaes que as justificam. Buscou-se realizar uma anlise que cotejasse o discurso externo brasileiro sobre terrorismo com as orientaes gerais da ao externa e os interesses mais concretos do Pas. 5.1. Baixa prioridade do tema na agenda externa Como praticamente todos os pases, a chance de o Brasil ser alvejado por terroristas funo quase exclusiva da disposio destes. No obstante, essa considerada uma ameaa menor ao Pas. No h terroristas identificados no Brasil, apesar de j ter havido terrorismo domstico h no muito tempo.274
O ex-ministro do Gabinete de Segurana Institucional da Presidncia da Repblica, Gen. Alberto Cardoso, aponta um sequestro de avio para ser lanado contra o Palcio do Planalto, em 1988, e a exploso de torres de transmisso de energia como exemplos, mas corrobora a inexistncia atual de terrorismo no Brasil, considerando as notcias espordicas de exploses de artefatos caseiros manifestaes isoladas diferentes de terrorismo (A.M. Cardoso, Existe terrorismo no Brasil?, in Folha de S. Paulo, 24.09.2001, caderno Opinio). Ver tambm J.C.K. Daly, Is Brazil ripe for revolution?, in Janes Terrorism and Security Monitor, 1.01.2004, disponvel [on-line] in http://www4.janes.com/subscribe/jtsm/doc_view.jsp?K2DocKey=/ c o n t e n t 1 / j a n e s d a t a / m a g s / j t s m / h i s t o r y / j t s m 2 0 0 4 / jtsm0204.htm@current&Prod_Name=JTSM&QueryText= [1.04.2005].
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Como a identificao antecipada de potenciais terroristas internos incompatvel com o Estado de direito e muito dispendiosa, resta ao Brasil considerar a possibilidade de atentados por grupos que j optaram pelo terrorismo hoje, tais grupos so aqueles de atuao internacional.275 Contra o Brasil, no h predisposio ostensiva por parte desses grupos mais atuantes nem notcia de sua presena o que , em grande medida, funo da tradio brasileira de no interveno e respeito soberania, bem como da perfeita integrao da comunidade rabe. Contudo, a possibilidade de presena de terroristas internacionais e de ataques em solo brasileiro no pode ser excluda276 a ausncia de alertas poderia refletir mera dificuldade na obteno de informao, sobretudo quanto a clulas dormentes. Ademais, a lgica organizacional do novo terrorismo estruturado em pequenas clulas, com vnculos associativos de difcil deteco, alm de taticamente mais ousado e indiscriminado aumenta a probabilidade de aes preparatrias ou de ataques no Brasil. Vale ressaltar que, no Pas, h grande presena de instalaes e pessoas relacionadas a alvos tradicionais do terrorismo internacional (particularmente EUA e Israel). Consulados, embaixadas, organismos internacionais, empresas, templos etc. ligados a esses alvos constituem a causa maior de suscetibilidade do Brasil ao terrorismo internacional. Mesmo que o Pas no seja o alvo, seu territrio pode ser palco dos conflitos globais expressos no terrorismo. O fator surpresa sempre vantagem ttica do terrorista. Alm disso, uma desvantagem de cooperar contra o terrorismo, como faz o Brasil, estar sujeito a represlias dos grupos contrariados.277 Tambm conspira a favor de possveis atentados ou sua preparao a natureza relativamente aberta do Estado brasileiro a conexes externas. Entre outros fatores, contribuem com isso a grande diversidade de laos
275 E. Diniz, Consideraes sobre a possibilidade... cit., pp. 15-45; A.M. Cardoso, Existe terrorismo... cit.; Brasil, MRE, COCIT, Despacho ao Memorandum SGAP/14 de 17.06.2003, 23.06.2003; Entrevista concedida ao autor pelo Professor Celso Lafer, ex-Ministro das Relaes Exteriores, em Braslia (23.06.2004). 276 Na anlise de M. Cepik, haveria risco mdio de o Brasil ser atacado, devido suposta baixa prioridade atribuda ao tema pelos rgos governamentais e realidade internacional contempornea (Adequao e preparo... cit., pp. 47-77). 277 W.F.B. Jacini, Terrorismo: atuao... cit., p. 79; II encontro de estudos... cit., pp. 103-23; E. Diniz, Consideraes sobre a possibilidade... cit., pp. 15-45; L.O.S. Bonfim, A poltica externa... cit., pp. 122-39; M.P. Buzanelli, Introduo cit., pp. 09-13; M. Cepik, Adequao e preparo... cit., pp. 47-77; A.J.M. Souza e Silva, Combate ao terrorismo... cit., pp. 74-109; A.M. Cardoso, Existe terrorismo... cit.; A.M. Cardoso, Terrorismo e segurana... cit., pp. 5253; P.R. Pillar, Terrorism and U.S cit., pp. 188-89.

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transnacionais da populao, a porosidade das fronteiras e sua limitada fiscalizao, alm da boa oferta de servios (sobretudo transportes, comunicaes e servios financeiros) e das deficincias nos aparatos policiais e de inteligncia.278 Ataques com ADMs so, no Brasil, to possveis quanto nos demais lugares do mundo. Nesse sentido, os avanos da no proliferao e do desarmamento so positivos (ver 3.2.5).279 De maior risco para a segurana nacional, atualmente, so as possveis conexes entre o crime organizado brasileiro e organizaes guerrilheiras ou terroristas em pases vizinhos, como as FARC, que se limitam ao territrio colombiano, mas participam do narcotrfico transnacional. Deve-se atentar, sobretudo, para que o terrorismo no seja reproduzido pela criminalidade brasileira como mtodo de ao.280 A recente exploso de bomba num estacionamento da Petrobras na Bolvia, na sequncia de discusses e protestos sobre a explorao de hidrocarbonetos naquele pas, apesar de ao isolada e sem gravidade, lana nova luz na questo da espcie de desafio que pode afetar interesses brasileiros no exterior. Houve brasileiros sequestrados em zonas de conflito, sendo o mais recente o do engenheiro da Odebrecht no Iraque. Ainda, em 2003, o brasileiro Srgio Vieira de Mello, representante das Naes Unidas no Iraque, foi morto em um atentado terrorista, bem como os brasileiros presentes no 11 de Setembro. Mesmo assim, no se pode afirmar que o Brasil sofra ameaas terroristas graves no exterior, sobretudo porque, afora talvez o caso da Petrobras cuja pequena gravidade parece no caracterizar terrorismo as vtimas no foram escolhidas por serem brasileiras.281
278 II encontro de estudos... cit., pp. 103-23; E. Diniz, Consideraes sobre a possibilidade... cit., pp. 15-45. P. Wilkinson ressalta as vulnerabilidades a que esto sujeitas as democracias liberais industrializadas, tais como liberdade de movimentao interna, disponibilidade de tecnologia e imprensa livre (Terrorism and the liberal... cit., pp. 188-91. 279 E. Diniz, Consideraes sobre a possibilidade... cit., pp. 15-45. 280 II encontro de estudos... cit., pp. 103-23. 281 M.P. Buzanelli, Introduo cit., pp. 09-13; Folha de S. Paulo, 23.01.2005, Insurgentes assumem seqestro de brasileiro, disponvel [on-line] in http://www1.folha.uol.com.br/fsp/ mundo/ft2301200501.htm [23.01.2005]; L. Coelho, Petrobras sofre ataque terrorista na Bolvia, in Folha de S. Paulo, 14.05.2005, disponvel [on-line] in http://www1.folha.uol.com.br/fsp/ mundo/ft1405200502.htm [16.05.2005]; Folha de S. Paulo, 20.01.2005, Brasileiros j foram seqestrados em zonas de conflito, disponvel [on-line] in http://www1.folha.uol.com.br/fsp/ mundo/ft2001200502.htm [20.01.2005]. Em mensagem por vdeo, os autores do atentado Petrobras, incgnitos, demandaram a nacionalizao dos recursos energticos bolivianos em 15 dias (Brasil, MRE, Brasemb La Paz para SERE, Telegrama n 583, 13.05.2005).

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Nesse contexto, justifica-se a baixa prioridade conferida ao tema do terrorismo na poltica externa brasileira, bem como na agenda interna. Contudo, no se pode perder de vista que o custo de eventuais atentados ao Brasil ou aos vizinhos seria elevadssimo. Implicaria, provavelmente, enorme presso, interna e externa, sobre o governo. Alm disso, sub-regionalmente, um atentado contra a Argentina, principal parceiro brasileiro, poderia lev-la a maior aproximao aos pases de destaque na guerra ao terrorismo. Tal readequao poltica poderia afetar diretamente as prioridades da poltica externa brasileira sobretudo no que tange ao exerccio de uma ativa liderana na Amrica do Sul.282 Dessa maneira, justifica-se a postura brasileira de, por um lado, conferir baixa prioridade, relativamente a outros temas, temtica do terrorismo, mas, por outro, no descurar o preparo interno e a participao internacional nos foros existentes, bem como a cooperao. Como afirmou o Ministro da Defesa Jos Viegas Filho, [f]elizmente, no h terrorismo brasileiro nem contra o Brasil. Mas mantemos constante vigilncia.283 A todos os pases, na verdade, interessa combater o terrorismo, pois podem ser suas vtimas futuras. percepo de baixo risco de atentados terroristas no Brasil ou contra interesses do Pas, soma-se a necessria prioridade conferida a outros temas de segurana e defesa. A proteo da Amaznia considerada a maior prioridade em termos de defesa. Afinal, o Pas no tem inimigos clssicos visveis; uma guerra generalizada seria improvvel e, nessa hiptese, o Brasil no teria papel relevante. Ainda, um conflito interestatal sul-americano possibilidade remota, j que a regio vive momento de integrao e de consolidao da paz. J quanto segurana pblica, existe uma preocupao premente com respeito criminalidade, particularmente o crime organizado urbano.284
E. Diniz, Consideraes sobre a possibilidade... cit., pp. 15-45. Interveno do Senhor Ministro de Estado da Defesa, Jos Viegas Filho, na Comisso de Relaes Exteriores e de Defesa Nacional da Cmara dos Deputados, em Braslia (14.05.2003), disponvel [on-line] in https://www.defesa.gov.br/enternet/sitios/internet/discursos/2003/ resenha,14,05,03,01.htm [12.07.2005]. 284 G.M.C. Quinto, A poltica de defesa para o sculo XXI e a misso constitucional das Foras Armadas, in A. Rebelo e L. Fernandes (orgs.), Poltica de defesa para o sculo XXI, Braslia, Cmara dos Deputados, 2003, pp. 27-28; T.G. Costa, A segurana internacional... cit., p. 201. Em discurso, o ento Ministro da Defesa Jos Viegas Filho, aponta algumas prioridades brasileiras na rea de defesa: (a) proteo da Amaznia, no somente em decorrncia da vizinhana com a Colmbia, mas tambm em virtude dos vazios demogrficos, da criminalidade transnacional, da necessidade de vigilncia do espao areo e das guas brasileiras. O Ministro apontava, ainda, as carncias materiais para o cumprimento da proteo da Amaznia; (b)
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Dessa maneira, fica evidente que o combate ao terrorismo, na realidade brasileira, representa tema secundrio na hierarquia das prioridades. Isso no implica, contudo, descuido com a questo ou falta de cooperao com a comunidade internacional, como se viu (captulo 3). O Brasil assume sua parcela de responsabilidade na luta contra o terrorismo, mas reconhece que os interesses por esse tema no so equivalentes entre as naes. 5.1.1. Antiterrorismo: oportunidade contra o crime organizado Em cotejo com a baixa prioridade conferida pelo Brasil temtica do terrorismo, cumpre ressaltar a oportunidade aberta pelo fortalecimento do regime internacional antiterrorista no que tange ao combate criminalidade organizada, rea de elevada preocupao para o Pas.285 Afinal, existem elos entre as redes criminosas e terroristas transnacionais, sendo os instrumentos de cooperao internacional semelhantes nos dois campos basicamente, compartilhamento de informaes, cooperao judicial e controles de fluxos de pessoas e bens (ver 3.2.4). Conforme B. Hoffman, ineditamente elevada a intensidade, aps o fim da Guerra Fria, da formao de alianas entre organizaes criminosas motivadas economicamente e grupos terroristas e guerrilheiros. A preocupao com esse fato explcita na comunidade internacional. A resoluo 1373 do CSNU reconhece a estreita ligao entre terrorismo internacional e crime organizado transnacional (como narcotrfico, lavagem de dinheiro e contrabando de materiais nucleares, qumicos e biolgicos), e o CAT tem tratado desses vnculos. Segundo relatrio de 2004 do presidente do Comit, crime organizado e terrorismo so dois lados da
promoo da integrao das Foras Singulares (Exrcito, Marinha e Fora Area) sob a gide do Ministrio da Defesa; e (c) o relacionamento internacional em temas de segurana e defesa (Interveno do Senhor Ministro de Estado da Defesa, Jos Viegas Filho, na Comisso de Relaes Exteriores e de Defesa Nacional da Cmara dos Deputados, em Braslia (14.05.2003), disponvel [on-line] in https://www.defesa.gov.br/enternet/sitios/internet/discursos/2003/ resenha,14,05,03,01.htm [12.07.2005]). Nesse sentido, de fato, a Poltica de Defesa Nacional, de 1996, no menciona qualquer ameaa estatal ao Brasil, mas considera, especificamente, que a ao de bandos armados que atuam em pases vizinhos, nos lindes da Amaznia brasileira, e o crime organizado internacional so alguns dos pontos a provocar preocupao. (J.P.S. Alsina Jr., A sntese imperfeita: articulao entre poltica externa e poltica de defesa na era Cardoso, in RBPI 2 (2003), p. 23). 285 Entrevista concedida ao autor pelo Ministro Marcos Vincius Pinta Gama, Chefe da COCIT, em Braslia (22.08.2005). A PDN atual, p.ex., considera os delitos transnacionais ameaas paz, segurana e ordem democrtica ( 2.6).

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mesma moeda: existe grande semelhana de modus operandi e efeitos, bem como financiamento do terrorismo pelo crime organizado. Dessa forma, esforos contra este constituiriam um meio direto de combater o terrorismo.286 Participando dessas tendncias, o Brasil entende que a preveno e a represso do terrorismo, mesmo com especificidades, associam-se ao combate de outros ilcitos internacionais. Reiteradamente, menciona a necessidade de cooperao contra o trfico de armas pequenas: argumenta que esse trfico tem papel importante no cometimento de atos terroristas e no crime organizado.287 No mesmo esprito, nas negociaes da Conveno Interamericana Contra o Terrorismo, o Brasil defendeu texto que relacionasse o terrorismo internacional e o crime organizado transnacional, particularmente a indstria das drogas. Tambm no que respeita lavagem de dinheiro (ver 3.2.6), o Brasil tem no combate ao terrorismo uma importante fonte de sinergias contra o crime organizado. O Pas tem-se valido, outrossim, das discusses na OEA sobre terrorismo ciberntico para avanar na segurana informtica em geral.288 Em sntese, o recrudescimento do antiterrorismo constitui oportunidade para que o Brasil fortalea suas aes contra o crime organizado. O Pas tem, de fato, aproveitado a chance em rea que, contrariamente ao terrorismo, prioritria em sua agenda.
B. Hoffman, Inside terrorism, New York, Columbia University, 1998, pp. 27-28; V.C. Mello, Paz e segurana... cit., p. 179; L.G. Nascentes da Silva, A estruturao... cit., pp. 10317; ONU, CSNU, S/2004/70, Report by the Chair of the Counter-Terrorism Committee on the problems encountered in the implementation of Security Council resolution 1373 (2001), disponvel [ on-line ] in http://daccessdds.un.org/doc/UNDOC/GEN/N04/219/97/PDF/ N0421997.pdf?OpenElement [18.07.2005], p. 07. 287 A.C. Vaz, Cooperao multilateral... cit., pp. 79-101; Brasil, MRE, SERE para Delbrasupa, Despacho Telegrfico n 508, 14.11.2001; Brasil, MRE, Delbrasonu para SERE, Telegrama n 1690, 20.10.1999. J em 1996, durante a Conferncia Especializada Interamericana sobre Terrorismo, a delegao brasileira realizou proposta de criao de controle de armas de fogo como forma de combater o terrorismo (OEA, Conferencia Especializada Interamericana sobre Terrorismo actas y documentos, Washington D.C., 1996, p. 38). O Brasil, em 2001, insistia na necessidade de os membros da OEA ratificarem a Conveno Interamericana contra a Fabricao Ilcita de Armas de Fogo, suas Peas e Partes, Munies e Explosivos, de 1997. 288 Brasil, MRE, SERE para Delbrasupa, Despacho Telegrfico n 493, 06.11.2001; Entrevista concedida ao autor pelo Ministro Marcos Vincius Pinta Gama, Chefe da COCIT, em Braslia (22.08.2005). Porm, o Brasil no reconhece a automaticidade entre o narcotrfico e o financiamento do terrorismo (Brasil, Ministrio da Fazenda, Conselho de Controle de Atividades Financeiras, Relatrio de Atividades 2004, disponvel [on-line] in http://www.fazenda.gov.br/ coaf/ [15.07.2005], p. 12).
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5.2. Prioridade ao desenvolvimento na agenda externa Outro motivo essencial da baixa ateno relativa conferida pela diplomacia brasileira ao tema do terrorismo sua prioridade absoluta ao desenvolvimento. Nas palavras do Chanceler Celso Amorim:
I would like to distinguish between two sets of cases: (a) on the one hand, situations that are part of the international agenda, irrespective of our will; and (b) on the other hand, our effort to reshape the international agenda albeit in a limited way with a view to creating a world more conducive to international cooperation for peace and development. The security challenges stemming from September 11th and the current Iraqi crisis clearly fall into the first category. International terrorism is at the forefront of the international agenda, whatever we may think of its causes, or of the most effective way of coping with it. 289

Nota-se, pois, que a temtica do terrorismo vista como assunto inescapvel na agenda internacional com que o Brasil obrigado a lidar. Contudo, o Pas busca uma reformulao dessa agenda, de modo a construir ambiente mais propcio ao desenvolvimento pacfico e cooperativo. As prioridades absolutas da poltica externa brasileira encontram-se, claramente, no campo do desenvolvimento. Predomina, no discurso diplomtico brasileiro, a percepo de que o grande desafio do Pas encontra-se no campo do desenvolvimento econmico e social, para a construo de um Estado moderno, eficaz, mais justo e menos corrupto. Sua ao externa funda-se na preocupao de criar ambiente externo favorvel a seu desenvolvimento. por isso que o Brasil, tem, h tempos, buscado direcionar as energias diplomticas voltadas segurana internacional stricto sensu para uma concepo de segurana econmica.290
289 Palestra proferida pelo Ministro Celso Amorim na London School of Economics, em Londres (17.03.2004), disponvel [on-line] in http://www.mre.gov.br/portugues/politica_externa/ discursos/discurso_detalhe.asp?ID_DISCURSO=2331 [13.08.2005]. 290 R.A. Barbosa, Os Estados Unidos... cit., pp. 86-87; L.F. Seixas Corra, O Brasil e o mundo no limiar do novo sculo: diplomacia e desenvolvimento, in RBPI 1 (1999), p. 12; J. Almino, Insero internacional... cit., p. 39.

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De fato, o Pas um dos patrocinadores da ideia de segurana econmica coletiva nas Naes Unidas desde 1953.291 Privilegia a viso de que no pode haver paz duradoura sem esforos pelo desenvolvimento sustentvel, com enfrentamento da pobreza e das desigualdades; seria diplomacia preventiva a cooperao para o desenvolvimento. A segurana econmica dependeria da criao de uma ordem econmica internacional (comercial e financeira) mais justa.292 Na mesma tradio, insere-se o seguinte discurso do Presidente Cardoso:
No basta, no entanto, acabar com as armas de destruio em massa. O bem-estar das naes outra importante vertente da paz e da segurana internacionais. necessrio que se encontrem solues para a escassez, a pobreza e a misria, e sobretudo para as diversas manifestaes de intolerncia e de violaes dos direitos humanos que colocam em risco a paz mundial. (...) No pode haver verdadeira paz num mundo crescentemente marcado por disparidades entre as naes, pela concentrao de conhecimento, ou pelo predomnio de vises e interesses de curto prazo.293

Nesse sentido tambm discursou o Presidente Lula:

Estou convencido de que no haver desenvolvimento econmico sem sustentabilidade social e que, sem ambos, teremos um mundo cada vez mais inseguro. nesse espao de desagregao social que
Nesse ano, em seu discurso na AGNU, o Chanceler Mario de Pimentel Brando expressou tal conceito, em nome do qual se reclamavam mecanismos para atenuar os efeitos negativos causados, nos pases subdesenvolvidos, em virtude das desigualdades internacionais de crescimento econmico. Esse ideal e o conceito seriam retomados muitas vezes naquele foro (A palavra do Brasil nas Naes Unidas, 1946-1995, Braslia, Funag, 1995, pp. 80, 84, 266). 292 J. Almino, Insero internacional... cit., pp. 40-41, 52; V.C. Mello, Paz e segurana... cit., pp. 175-77; C. Amorim, Entre o desequilbrio unipolar e a multipolaridade: o Conselho de Segurana da ONU no perodo ps-Guerra Fria, in G. Dupas e T. Vigevani (orgs.), O Brasil e as novas dimenses da segurana internacional, So Paulo, Alfa-mega, 1999, pp. 93, 97. V.C. Mello afirma que, a despeito dessas posies, o Brasil mantm-se prudente, avesso que possibilidade de que essa relao entre economia e segurana possa ensejar interferncia indevida nos assuntos internos. 293 Discurso do Senhor Presidente da Repblica, Fernando Henrique Cardoso, por ocasio da Sesso Especial do Conselho Executivo da Organizao para a Proibio das Armas Qumicas (OPAQ), na Haia (09.10.2000), disponvel [on-line] in http://www.mre.gov.br/portugues/ politica_externa/discursos/discurso_detalhe.asp?ID_DISCURSO=1185 [22.03.2005].
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prosperam os ressentimentos, a criminalidade e, em especial, o narcotrfico e o terrorismo.294

Essa vinculao de agendas resgata o discurso que atribui poltica externa a tarefa de complementar os esforos em prol do desenvolvimento. Teria o mesmo senso de oportunidade da Operao Pan-Americana, proposta por Juscelino Kubitschek, em 1958, como estratgia de conteno do comunismo internacional nas Amricas.295 Nesse contexto, o 11 de Setembro, ao centralizar temas de segurana na agenda internacional (ver 1.1), provocou um impacto diversionista dos anseios brasileiros. Temas de tradicional interesse para o pas, como comrcio e desenvolvimento, cederam espao na pauta. emblemtico o fato de a administrao Bush, ao buscar apoio legislativo para as negociaes da rea de Livre Comrcio das Amricas (ALCA) e da Organizao Mundial do Comrcio (OMC), t-las associado ao programa de combate ao terrorismo.296 O Brasil, em conjunto com muitos pases, tem insistido em apontar que a agenda no pode ser sequestrada pelo item terrorismo.297 Outros temas deveriam ter maior espao, devendo haver compatibilizao entre
294 Discurso do Senhor Presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, no Dilogo Ampliado no Contexto da Cpula do G8, em Evian (1.06.2003), disponvel [ on-line ] in http:// www.mre.gov.br/portugues/politica_externa/discursos/ discurso_detalhe.asp?ID_DISCURSO=2099 [12.08.2003]. 295 A.C. Lessa e F.A. Meira, O Brasil e os atentados... cit., pp. 44-61. 296 R.A. Barbosa, Os Estados Unidos... cit., pp. 84-85; A.C. Lessa e F.A. Meira, O Brasil e os atentados... cit., pp. 44-61. 297 Nesse sentido: Se ns damos esse apoio [repdio ao terrorismo], isso no nos pode fazer esquecer outros temas (...). Temos que ir alm e insistir nos nossos temas sobre o comrcio e sobre as desigualdades que existem, no s no comrcio, mas tambm no plano das relaes financeiras (Discurso do Presidente da Repblica, Fernando Henrique Cardoso, na solenidade de formatura dos alunos do Instituto Rio Branco e inaugurao da galeria de fotos dos exSecretrios-Gerais, em Braslia (10.10.2001), disponvel [on-line] in http://www.ifhc.org.br/ palavra/textos/2001/01_2_54.pdf [04.07.2005]). Ainda: the security agenda, which is largely centered on terrorism, must not be allowed to overshadow the agenda for hope. Issues such as open trade, the international financial regime, and the fight against poverty, on which the expectations and legitimate aspirations of many peoples hinge, must not be forgotten or ignored (Interveno da Delegao Brasileira na ONU Sexto Comit da AGNU Measures to Eliminate Terrorism, em Nova York (03.10.2002), disponvel [on-line] in http://www.un.int/ brazil/speech/02d-del-57agnu-terrorism-0310.htm [26.06.2005]). No mesmo diapaso, em 2002, os representantes brasileiros avaliaram como positiva a manuteno dos temas das reunies de Doha (sobre comrcio e desenvolvimento), Monterrey (sobre financiamento do desenvolvimento) e Joanesburgo (sobre desenvolvimento sustentvel) (Brasil, MRE, Delbrasonu para SERE, Telegrama n 1854, 23.09.2002).

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as agendas de segurana e econmica. Nesse esprito, o Pas logrou incluir, na Declarao da V Conferncia de Ministros de Defesa das Amricas (2002), e em resoluo no Conselho Permanente da OEA (2004), meno ao combate pobreza extrema como meio de fortalecer a segurana.298 O Governo brasileiro tambm tem demonstrado grande preocupao com possveis medidas comercialmente protecionistas baseadas em suposto reforo de medidas de segurana, particularmente contra o bioterrorismo. Teme-se, ademais, que a nova metodologia de avaliao das medidas de combate ao financiamento do terrorismo, elaborada pelo FMI, gere condicionamentos arbitrrios para a liberao de recursos.299 5.3. nfase nas causas subjacentes do terrorismo Figura como parte essencial da percepo brasileira da ameaa terrorista a nfase atribuda s causas subjacentes ao fenmeno. Essa uma maneira pela qual se constri uma ponte temtica entre o terrorismo internacional e os temas que mais interessam ao Brasil ligados ao desenvolvimento bem como parece refletir uma viso de mundo baseada menos no conflito e mais na cooperao e na soluo pacfica de controvrsias. Como afirmou o Presidente Lula na Conferncia Combatendo o Terrorismo em Prol da Humanidade, O terrorismo sintoma de mal-estar social. Apoiar valores democrticos e de respeito aos direitos humanos, e promover o desenvolvimento econmico das naes e o bem-estar social dos
R.A. Barbosa, Os Estados Unidos... cit., pp. 81-82, 86-87; Brasil, MRE, Delbrasonu para SERE, Telegrama n 1974, 08.10.2002; Brasil, MRE, Delbrasupa para SERE, Telegrama n 332, 19.05.2004. Conforme este telegrama, o Brasil, ao estimular o debate do tema da pobreza extrema sob uma perspectiva estratgica, contrabalana a insistncia dos EUA em impor uma pauta centrada no combate ao terrorismo e ao narcotrfico e aos crimes conexos, elidindo questes-chave aos demais pases do Hemisfrio. Ilustra-se essa estratgia: na discusso do plano estratgico da 59AGNU, EUA e Reino Unido propuseram que o combate ao terrorismo internacional fosse destacado individualmente como prioridade para 2006 e 2007. O Brasil, por sua vez, props a incluso da erradicao da fome no plano (Brasil, MRE, Delbrasonu para SERE, Telegrama n 1314, 15.06.2004). 299 M.P. Buzanelli, Introduo cit., pp. 09-13; Brasil, MRE, SERE para Brasemb Buenos Aires, Despacho Telegrfico n 1037, 17.12.2003.
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povos so formas de construir sociedades saudveis, imunes ao o terrorismo.300 Na mesma ocasio, o primeiro mandatrio brasileiro apontou questes polticas como o maior empecilho para a cooperao antiterrorista. A represso seria incapaz de dissipar o dio que anima os extremistas. Haveria necessidade de iniciativas diplomticas, coordenadas e legitimadas pelo direito internacional, no sentido de combinar a firmeza no combate violncia ao compromisso claro com a democracia e a incluso social. O dilogo deveria ser privilegiado, pois, sempre que aspiraes legtimas por representao poltica ou por justia social forem sufocadas, o terrorismo ganhar eco. Ao mesmo tempo, Lula admite em concordncia com os resultados da reunio de especialistas que precedeu a Conferncia em tela no haver relao direta de causa e efeito entre pobreza e terrorismo. Essa percepo, na verdade, poderia gerar discriminao contra pases em desenvolvimento. A origem do terrorismo seria poltica, mas a ausncia de bens elementares, como educao e sade, corromperia o tecido social, tornando as pessoas mais vulnerveis ao crime, inclusive o terrorismo.301 Pode-se entender que a ausncia de bens elementares constitui causa indireta do terrorismo. Assim, a pobreza permanece, no discurso exterior brasileiro, como mal a ser atacado para prevenir essa violncia.

Palavras do Presidente Luiz Incio Lula da Silva na conferncia Combatendo o Terrorismo em Prol da Humanidade, em Nova York (22.09.2003), disponvel [ on-line ] in http:// www.mre.gov.br/portugues/politica_externa/discursos/discurso_detalhe.asp?ID_ DISCURSO=2152 [22.06.2005]. 301 Palavras do Presidente Luiz Incio Lula da Silva na conferncia Combatendo o Terrorismo em Prol da Humanidade, em Nova York (22.09.2003), disponvel [on-line] in http:// www.mre.gov.br/portugues/politica_externa/discursos/discurso_detalhe.asp?ID_ DISCURSO=2152 [22.06.2005]. A aluso vulnerabilidade ao crime remete-nos ao conceito de vulnerabilidade de E.R. Zaffaroni, segundo quem o sistema penal atua (com seu poder militarizador e verticalizador-disciplinar) sobre os setores mais carentes da populao e sobre alguns dissidentes ou diferentes mais incmodos ou significativos. Dado o elevadssimo nmero de figuras penais e a baixssima capacidade operacional das agncias do sistema, este estaria estruturado para agir seletivamente, contra os setores vulnerveis, enquanto os que no padecem dessa vulnerabilidade permaneceriam impunes. Por conseguinte, o exerccio de poder do sistema penal no se dirigiria represso do ilcito, mas conteno de grupos bem determinados (En busca de las penas perdidas, trad. port. de V.R. Pedrosa e A.L. Conceio, Em busca das penas perdidas: a perda de legitimidade do sistema penal, 5 ed., Rio de Janeiro, Revan, 2001, pp. 2327, 40). Aplicada essa viso ao presente trabalho, o regime internacional antiterrorista visaria, na verdade, a coibir e punir alguns terroristas, no outros.
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A mesma relao traada a respeito da desigualdade econmica internacional. Segundo o Chanceler Amorim, [a]s razes do terror so profundas e na maioria das vezes se alimentam da excluso social e da pobreza.302 No contexto da Cpula Amrica do Sul Pases rabes, Lula fala do comrcio internacional como via de duas mos, equilibrada. Afinal, se apenas alguns crescerem, essa rvore poder ser muito alta, mas os seus galhos sero frgeis e podero quebrar com a falta de democracia, com o terrorismo existente por causa da m distribuio da riqueza produzida no planeta Terra.303 Nesse diapaso, em discurso na VI Conferncia de Ministros da Defesa das Amricas, o Vice-Presidente da Repblica e Ministro da Defesa, Jos Alencar, apontou que a fome e a misria devem ser eliminadas como forma de combater o terrorismo e o crime organizado. Ressaltou a iniciativa do Presidente Lula de luta mundial contra a fome e rechaou a fora como soluo para as novas ameaas. Tais colocaes, em um foro de defesa, expressam bem a viso e as prioridades brasileiras. A ideia central do discurso a segurana econmica: No existe segurana poltica sem segurana econmica, e no existe segurana econmica sustentvel sem justia social.304
C. Amorim, EUA e o mundo, uma perspectiva brasileira, in Folha de S. Paulo, 12.10.2004, disponvel [ on-line ] in http://www1.folha.uol.com.br/fsp/mundo/ft1210200416.htm [12.10.2004]. 303 Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, no encerramento da Cpula Amrica do Sul Pases rabes, em Braslia (11.05.2005), disponvel [on-line] in http:// www.mre.gov.br/portugues/politica_externa/discursos/discurso_detalhe.asp?ID_ DISCURSO=2611 [14.05.2005]. Nos subsdios enviados Embaixada brasileira em Viena em maio de 2002, frisa-se o entendimento de que a luta contra o terrorismo no deve ofuscar o combate s desigualdades econmicas prevalecentes no mundo, assimetrias essas que alimentam o terrorismo internacional (Brasil, MRE, SERE para Brasemb Viena, Despacho Telegrfico n 232, 24.05.2002). De forma mais abrangente, em interveno da delegao brasileira no plenrio da 58 AGNU, em outubro de 2003, afirmou-se que a solidariedade no combate ao terrorismo no deve obscurecer a busca da extirpao das razes desse mal; conflitos, pobreza, preconceito, ignorncia e racismo so causas do terrorismo; terroristas encontram solo frtil em situaes de conflitos civis e privaes, vencendo na frustrao e no desespero, manipulando a angstia e a sensao de desesperana dos esquecidos (Brasil, MRE, Delbrasonu para SERE, Telegrama n 2171, 16.10.2003). 304 Discurso do Ministro da Defesa Jos Alencar na VI Conferncia de Ministros de Defesa das Amricas, em Quito (17.11.2004), disponvel [on-line] in https://www.defesa.gov.br/enternet/ sitios/internet/discursos/2004/11-04/discurso_vi_confe_ministros_americas.htm [22.06.2005]. E. Cantanhde, a respeito da ocasio, afirmou: al Qaeda est muito longe, e a misria, muito perto (Fim da ordem unida, in Folha de S. Paulo, 19.11.2004, disponvel [on-line] in http:// www1.folha.uol.com.br/fsp/opiniao/fz1911200404.htm [19.11.2004]).
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No exclusividade do governo Lula a nfase nas causas subjacentes do terrorismo. Em outubro de 2001, o Presidente Cardoso afirmou que [] preciso reagir com determinao ao terrorismo, mas ao mesmo tempo enfrentar, com igual vigor, as causas profundas e imediatas de conflito, de instabilidade, de desigualdade. Seria necessrio, por exemplo, resolver o conflito israelo-palestino de forma justa e duradoura.305 Nota-se, portanto, um discurso brasileiro j consolidado, que enfatiza a resoluo das causas profundas do terrorismo, em particular os conflitos polticos, o subdesenvolvimento e a pobreza, mas no aceita justificativa ao terrorismo em hiptese alguma (ver 3.1). Reconhece a necessidade de combate eficaz e concertado ao terrorismo e, ao mesmo tempo, pregase um enfoque abrangente, alertando quanto ineficcia da ao meramente repressiva. Preocupa-se, assim, com o desequilbrio, a iniquidade e a consequente exasperao, particularmente no mundo islmico. Como coloca o Embaixador Henrique Valle,
The strategy for combating terrorism should not privilege repressive measures and should rather tackle, in a proper manner, the scourge of terrorism in all its aspects.306

Conforme A.J.M. Souza e Silva, essa leitura ampara-se nos fundamentos tradicionais da diplomacia brasileira307 e constitui poltica de Estado. Importa notar, por fim, que as causas do terrorismo so tema muito levantado nos debates onusianos, particularmente o vnculo entre
Discurso do Presidente da Repblica, Fernando Henrique Cardoso, em sesso solene na Assembleia Nacional da Repblica da Frana, em Paris (30.10.2001), disponvel [on-line] in http://www.mre.gov.br/portugues/politica_externa/discursos/discurso_detalhe.asp?ID_ DISCURSO=1119 [04.07.2005]. 306 Interveno do Representante Permanente Adjunto do Brasil nas Naes Unidas, Embaixador Henrique Valle, no Informal Meeting of the Plenary on the High-Level Plenary Meeting of the General Assembly Of September 2005, em Nova York (22.06.2005), disponvel [on-line] in http://www.un.int/brazil/speech/005d-hv-Informal-Meeting-2206.htm [25.06.2005]. 307 Nem sempre foi assim. Em 1972, em seu discurso na AGNU, o chanceler Mrio Gibson Barboza afirmava: Continuamos a sustentar que essa violncia indiscriminada um flagrante desmentido da tese de que a subverso terrorista fruto da injustia social ou da pobreza de determinada sociedade. Lamentava, assim, o ttulo da resoluo 3034, j referido (2.1). Tal denominao, ao contrrio da posio brasileira de repdio inequvoco e absoluto do terrorismo, expressaria termos normalmente utilizados para justific-lo ou toler-lo. A viso brasileira no seria movida por qualquer preferncia poltica ou ideologia, mas pela defesa dos mais comezinhos princpios da convivncia humana (A palavra do Brasil... cit., p. 276).
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terrorismo e falta de perspectivas, sobretudo entre os pases em desenvolvimento.308 Essa forma de ver o problema do terrorismo num composto de condenao inequvoca e proposta de resoluo de suas causas, tidas como fruto de circunstncias perversas expressa, na poltica externa brasileira, uma busca da conjugao entre ordem e justia, nos moldes de H. Bull. Segundo este, no h contradio inescapvel entre as exigncias de preservao da ordem e de promoo de mudanas justas na poltica mundial por vezes, a conciliao factvel. Mais que isso, a justia condio de longevidade da ordem, apesar de dependente desta:
Para ser duradouro, qualquer regime que proporcione ordem na poltica mundial precisar responder, pelo menos em certa medida, s demandas por mudanas justas. Em conseqncia, u m a b u s c a e s c l a re c i d a d a o rd e m l e v a r e m c o n t a e s s a s demandas. Da mesma forma, a exigncia de mudanas justas

A.J.M. Souza e Silva, Combate ao terrorismo... cit., pp. 74-109; Brasil, MRE, Delbrasonu para SERE, Telegrama n 104, 22.01.2002. Em sentido semelhante ao discurso brasileiro em anlise, o Painel de Alto Nvel sobre Ameaas, Desafios e Mudana, convocado pelo SGNU, defende a elaborao de uma estratgia abrangente de combate ao terrorismo, com os seguintes elementos: enfrentar as suas causas estruturais, pela promoo dos direitos polticos e sociais, do Estado de Direito e da democracia, soluo de problemas polticos graves como a ocupao estrangeira, combate ao crime organizado, reduo da pobreza e do desemprego, e preveno do colapso de Estados; combater o extremismo e a intolerncia, inclusive por meio da educao e do debate pblico; promover a cooperao antiterrorismo em nvel global, em reas como aplicao da lei, compartilhamento de inteligncia, interdio e controles financeiros; fortalecimento da capacidade dos Estados; controle de materiais perigosos, e defesa civil. (Brasil, MRE, Circular Telegrfica n 53045, 21.12.2004). Em sentido parecido vai o relatrio do SGNU intitulado Em liberdade mais ampla, o qual o Brasil endossa (Brasil, MRE, Delbrasonu para SERE, Telegrama n 1028, 25.05.2005). Tambm h semelhanas entre as posies brasileiras e aquelas de certos pases com assento permanente no CSNU. A Rssia admite que o terrorismo toma fora em situaes de padres de vida desesperadores, especialmente com relao ao Norte do Cucaso (D. Lynch, The enemy... cit., pp. 141-61). Para a China, a abordagem do terrorismo deve ser ampla, envolvendo meios polticos, econmicos e diplomticos para tratar do fenmeno e de suas causas subjacentes (ONU, A/56/410S/2001/914, disponvel [ on-line ] in http://daccessdds.un.org/doc/UNDOC/GEN/N01/554/05/PDF/ N0155405.pdf?OpenElement [02.03.2005]). Conforme o primeiro-ministro britnico Tony Blair, alm das aes duras, importante a reduo da pobreza, sobretudo na frica, para o combate ao terrorismo (ABC Color, 04.07.2005, Reducir la pobreza, una forma de combatir terrorismo global , disponvel [ on-line ] in http://www.mre.gov.br/portugues/noticiario/ internacional/selecao_detalhe.asp?ID_RESENHA=145881 [04.07.2005]).
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p re c i s a r l e v a r internacional. 309

em

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da

o rd e m

Apesar da coerncia e da clareza do discurso brasileiro, notria a dificuldade de identificar as causas do terrorismo. Uma tentativa de grande valia e visibilidade foi apresentada, em 2003, pelo Norwegian Institute of International Affairs310, mas est longe de encerrar a questo. Mesmo com essas dificuldades tericas, so vrios os autores que apresentam viso parecida do discurso brasileiro nessa matria. R.A. Barbosa entende que o 11 de Setembro remete excluso da prosperidade de boa parte do mundo, instabilidade poltica e privao econmica e social; resistncia integrao na globalizao; arrogncia imperial dos EUA, como em sua poltica externa para o Oriente Mdio.311 L. Martins, similarmente, v no terrorismo atual uma contrapartida ao sentimento de impotncia diante dos enormes desequilbrios sociais, econmicos, tnicos etc., geradores de desespero e dio.312 Para A.M. Cardoso, a democracia, os direitos humanos, o desenvolvimento, a
H. Bull, The anarchical... cit., p. 111. Para o autor, na vida social, ordem um padro de atividade humana que sustenta os seus objetivos elementares, primrios ou universais (p. 09); ordem internacional um padro de atividade que sustenta os objetivos elementares ou primrios da sociedade dos estados, ou sociedade internacional (p. 13); e [e]xiste uma sociedade de estados (...) quando um grupo de estados, conscientes de certos valores e interesses comuns, formam uma sociedade, no sentido de se considerarem ligados, no seu relacionamento, por um conjunto comum de regras, e participam de instituies comuns (p. 19). Dentre os objetivos elementares da ordem internacional, H. Bull destaca (a) a preservao do sistema e da sociedade de estados; (b) a manuteno da soberania externa dos estados individuais; (c) a manuteno da paz como situao normal no relacionamento interestatal; e (d) a limitao da violncia, o cumprimento das promessas e a estabilidade da posse por meio de regras de propriedade (pp. 23-26). Em H. Bull, ao contrrio da ordem, a justia termo definvel somente em termos subjetivos (haveria, assim, diversas categorias de justia). Nas relaes internacionais, muitas vezes, as exigncias de justia surgem no na forma de moralidade, mas de igualdade demandas pela remoo de privilgios, pela igualdade na aplicao ou distribuio de direitos etc. (pp. 9294). Evidentemente, a ordem internacional real no satisfaz algumas aspiraes por justia amplamente apoiadas. Apesar de, hoje, rgos como as Naes Unidas comprometerem a sociedade internacional com certas ideias de justia, persistem muitos obstculos a tais aspiraes por vezes, a prpria manuteno da ordem internacional (pp. 102). 310 Cf. Norwegian Institute of International Affairs, Root causes of terrorism findings from an international expert meeting in Oslo, 9-11 June 2003, disponvel [on-line] in http://www.nupi.no/ IPS/filestore/Root_Causes_report.pdf [05.07.2005]). 311 Os Estados Unidos ps 11 de setembro de 2001: implicaes para a ordem mundial e para o Brasil, in RBPI 45/1 (2002), p. 75. 312 A substituio da poltica pelo terror e violncia, in Poltica Externa 10/3, (2001-2002), pp. 17-18.
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superao das desigualdades sociais e a estabilidade econmica seriam as principais armas antiterroristas numa concepo de Estado social e democrtico de direito; ater-se ao plano da segurana traduz concepo estreita do antiterrorismo.313 E. Sader tambm analisa que, ao contrrio da viso do presidente Bush, no com mais violncia que se combate o terrorismo. As razes do terrorismo devem ser atacadas, por exemplo, com a desocupao dos territrios palestinos e do Iraque.314 No mesmo diapaso, avaliam S. Halper e J. Clarke que, no longo prazo, o uso da fora no resolve as causas polticas do terrorismo, que um meio de atingir determinados fins. Ao contrrio do pensamento neoconservador, o predomnio militar no garante vitria contra o terrorismo. Melhor seria resolver as causas polticas da violncia.315 Tambm J. Almino acredita na resoluo de questes polticas sensveis: em ltima instncia, o terrorismo ser derrotado medida que grupos hoje marginalizados do processo poltico forem includos, e medida que se reduza a opresso, a misria e a discriminao. 316 Da mesma forma, T. Todorov cr no ataque s causas originrias e de apoio ao terrorismo ressentimento, injustia etc. 317 , assim como A. Procpio. 318 Conforme J.S. Nye Jr., a proposio do auxlio ao desenvolvimento como forma de combater as causas do terrorismo, apesar de ter bons argumentos contrrios319, positiva, pois as injustias do mundo fornecem bons argumentos para a ao e o recrutamento de terroristas. Deve-se, para o estudioso, tomarlhes a iniciativa de defender os pobres.320
Terrorismo e segurana em um estado social democrtico de direito, in Revista CEJ 6/18 (2002), p. 52. 314 Guerra guerra, in Folha de S. Paulo, 30.10.2004, disponvel [on-line ] in http:// www1.folha.uol.com.br/fsp/opiniao/fz3010200409.htm [30.10.2004]. 315 America alone: the neo-conservatives and the global order, New York, Cambridge University, 2004, pp. 282-83. 316 J. Almino, Insero internacional... cit., pp. 57-61. 317 Le nouveau dsordre cit., pp. 48-68. 318 Terrorismo e relaes internacionais, in RBPI 44/2 (2001), pp. 62-81. 319 Um exemplo nosso: para R. Clutterbuck, o terrorismo seria uma forma de loucura produzida no pela pobreza, mas pela riqueza e pela educao universitria. A grande maioria dos terroristas internacionais so oriundos de famlias de classe mdia e receberam educao acima da mdia. Muitos no tm qualquer ligao com as classes oprimidas que buscam representar (Guerrillas and terrorists, trad. port. de V. Bombeta, Guerrilheiros e terroristas, Rio de Janeiro, Biblioteca do Exrcito, 1980, pp. 92-93). 320 J.S. Nye Jr., A North American perspective cit., pp. 05-14.
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5.3.1. Perspectiva comparada EUA e a noo de Estados fracassados interessante comparar as declaraes brasileiras acerca das relaes entre desenvolvimento e terrorismo com aquelas dos EUA. Conforme a NSS,
Poverty does not make poor people into terrorists and murderers. Yet poverty, weak institutions, and corruption can make weak states vulnerable to terrorist networks and drug cartels within their borders. (NSS, prefcio)

Nesse modo de ver a questo, a pobreza, associada fraqueza de Estados, criaria condies para o terrorismo, o que guarda coerncia com a preocupao estadunidense com os Estados fracassados (failed states)321. A desigualdade entre as naes tambm seria causa de instabilidade:
A world where some live in comfort and plenty, while half of the human race lives on less than $2 a day, is neither just nor stable. (NSS, cap. VII, p. 21)

primeira vista, parece haver grande coincidncia entre as vises brasileira e estadunidense acerca das causas do terrorismo e da maneira de trat-las. Entretanto, os EUA fazem pouqussimas referncias s causas subjacentes do terrorismo322 (nunca sob a dimenso da justia, como faz o Brasil), corroboram que the root cause for terrorism is terrorists323 e,
America is now threatened less by conquering states than we are by failing ones. We are menaced less by fleets and armies than by catastrophic technologies in the hands of the embittered few (NSS, cap. I, p. 01). O National Intelligence Council, da CIA, avalia a fraqueza estatal como caldo de cultura para o terrorismo como antes se falava em relao ao comunismo (N. Carlos, Estados fracos ameaam soberania dos EUA, in Folha de S. Paulo, 23.01.2005, disponvel [ on-line ] in http://www1.folha.uol.com.br/fsp/mundo/ft2301200513.htm [23.01.2005]). 322 No discurso do presidente Bush na 56 AGNU, a nica referncia de s causas subjacentes do terrorismo deu-se de maneira oblqua: afirmou que os terroristas exploram a pobreza e o desespero (Brasil, MRE, Delbrasonu para SERE, Telegrama n 2759, 12.11.2001). A primeira vez em que os EUA admitiram, ao menos retoricamente, que a pobreza uma das causas do terrorismo foi na Conferncia sobre Financiamento ao Desenvolvimento, em Monterrey (Brasil, MRE, SERE para Delbrasupa, Despacho Telegrfico n 107, 02.04.2002). 323 Na sesso de 18.01.2002 do CSNU, o SGNU, Kofi Annan, enfatizou que o terrorismo arma dos alienados e desesperados; o oferecimento de condies reais de vida digna para todos os humanos inviabilizariam o recrutamento e o apoio ao terrorismo. Coube ao Canad, que se pronunciou em nome do G-8, contrariar essa viso, afirmando que the root cause for terrorism is terrorists (Brasil, MRE, Delbrasonu para SERE, Telegrama n 104, 22.01.2002).
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ademais, adotam a noo de Estado fracassado (failed state), que no faz parte do discurso externo brasileiro, como possvel causa de terrorismo. Como aponta V.C. Mello, o Brasil e outros pases em desenvolvimento guardam grande prudncia com relao s supostas novas formas de preveno de conflitos por meio da ao econmica como na doutrina onusiana de segurana humana pois poderiam eclipsar os temas propriamente ligados ao desenvolvimento e, ainda, resultar em crescente interferncia nos assuntos internos dos agraciados. Essas concepes poderiam levar, v.g., o CSNU a atuao sistemtica sobre temas econmicos, sociais e ambientais. Como se ver abaixo, a noo de failed state e suas consequncias podem ser includas no bojo dessas tendncias.324 A noo presente no pensamento acadmico. R.I. Rotberg alerta para o risco que, atualmente, Estados fracassados oferecem segurana regional e global. Sua incapacidade de projetar poder e fazer respeitar a autoridade em seu territrio prejudica a ordem internacional, pois a falta de governo efetivo terreno frtil para ameaas como migraes macias e terrorismo. Por conseguinte, prevenir o fracasso estatal imperativo moral e estratgico. Casos de fracasso j configurados deveriam receber misses de nationbuilding, com intervenes nos moldes da misso da ONU no Kossovo. A melhor estratgia seria o governo por uma organizao internacional que, aos poucos, devolveria o poder aos nativos.325 Na viso de R.O. Keohane, a possibilidade de ameaas vindas desses pases fracos obscurece a distino entre interveno humanitria e autodefesa. Como coloca o autor,
V.C. Mello, Paz e segurana... cit., pp. 175-77. R.I. Rotberg, Failed states in a world of terror, in Foreign Affairs 4 (2002), pp. 127-40. O autor no define estado fracassado, mas oferece caractersticas importantes para sua identificao: failed states are tense, conflicted, and dangerous. They generally share the following characteristics: a rise in criminal and political violence; a loss of control over their borders; rising ethnic, religious, linguistic, and cultural hostilities; civil war; the use of terror against their own citizens; weak institutions; a deteriorated or insufficient infrastructure; an inability to collect taxes without undue coercion; high levels of corruption; a collapsed health system; rising levels of infant mortality and declining life expectancy; the end of regular schooling opportunities; declining levels of GDP per capita; escalating inflation; a widespread preference for non-national currencies; and basic food shortages, leading to starvation. Aponta, entretanto, que os Estados fracassados podem ser muito diferentes entre si. Quando da publicao do artigo, R.I. Rotberg considerava fracassados os seguintes pases: Afeganisto, Angola, Burundi, Repblica Democrtica do Congo, Libria, Serra Leoa e Sudo, que exibiriam a maior parte das caractersticas apontadas, se no todas.
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Future military actions in failed states, or attempts to bolster states that are in danger of failing, may be more likely to be described both as self-defense and as humanitarian or public-spirited. When the only arguments for such policies were essentially altruistic ones, they commanded little support, so the human and material price that U.S. leaders were willing to pay to attain them was low. Now, however, such policies can be framed in terms of U.S. self-interest, properly understood. Sound arguments from self-interest are more persuasive than arguments from responsibility or altruism.326

No caso de Estados fracassados, portanto, a interveno humanitria passa a pertencer a uma lgica realista. O reconhecimento dos riscos da violncia informal (como o terrorismo) foraria os EUA a redefinirem seus interesses de diferentes maneiras possveis, sendo uma delas o auxlio a medidas de reduo da pobreza, desigualdade e injustia em pases pobres. A globalizao da violncia informal teria gerado maior interpenetrao entre temas tradicionais de segurana e outros, como a poltica econmica.327 Na viso de J.S. Nye Jr., apesar de aes militares no lidarem com todo o problema do terrorismo, so essenciais em alguns casos, especialmente em Estados fracassados e Estados patrocinadores do terrorismo. Para aqueles, incapazes de coibirem atividades terroristas, assistncia militar estrangeira seria uma sada.328 Nota-se, nos trs estudiosos acima, que a noo de failed state levanta, quase inescapavelmente, a questo da interveno, inclusive militar. A temtica do auxlio ao desenvolvimento tambm surge nesse debate, com intensidade igual ou maior que a interveno. Trata-se, sobretudo, do apoio aos pases de menor desenvolvimento relativo, inclusive com a pretenso de nation-building, ou seja, de dotar pases das instituies estatais mnimas. No se trata, contudo,

R.O. Keohane, The globalization cit., pp. 39-40. R.O. Keohane, The globalization cit., pp. 39-40, 42. Em juzo similar, Y. Satoh aponta a importncia de esforos contra a pobreza e pela a criao para evitar que failed states venham a servir de abrigo para terroristas (An Asia-Pacific view on counterterrorism cooperation, in The Trilateral Commission, Addressing the new international terrorism: prevention, intervention and multilateral cooperation, Washington D.C., The Trilateral Commission, 2003, pp. 15-20). 328 J.S. Nye Jr., A North American perspective cit., pp. 05-14. Para consideraes acerca dos failed states latino-americanos, ver E. Viola e H.R. Leis, Unipolaridade: terrorismo e vulnerabilidade latino-americana, in L.A. de Carvalho, F.Q. Vras Neto e I.F.M. Lixa (orgs.), Poltica internacional, poltica externa e relaes internacionais, Curitiba, Juru, 2003.
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do incentivo ao desenvolvimento em geral. Essa orientao insere-se coerentemente na tendncia dos EUA de privilegiar os pases centrais guerra ao terrorismo, como o Paquisto, tanto bilateral quanto multilateralmente (FMI e Banco Mundial). Enfatiza-se a ajuda a pases de menor desenvolvimento relativo, em detrimento de pases mdios como o Brasil.329 Outra diferenciao a ser feita concerne considerao das causas polticas do terrorismo. Segundo S. Halper e J. Clarke, os neoconservadores, grupo com grande influncia no atual governo Bush, argumentam que terrorismo terrorismo, sendo os esforos para compreender suas causas subjacentes ilusrios ou contraditrios, alm de constiturem relativismo moral. Como bem coloca G. Dupas, os EUA ignoram as evidentes relaes entre o terrorismo islmico, o conflito no Oriente Mdio e seu prprio papel na regio. As aes e palavras da al-Qaeda provam-no.330 No so poucos os autores331 que apontam a necessidade de avanos no processo de paz na regio para a preveno do terrorismo islmico.332 Em sntese, o discurso externo dos EUA, mesmo quando adota consideraes acerca das causas subjacentes do terrorismo, diverge do brasileiro, em primeiro lugar, por no o fazer sob consideraes de justia. Segundo, ao contrrio da perspectiva do Brasil, a estadunidense vale-se da noo de Estados fracassados, que apresenta grande potencial intervencionista o que no deixa de ir ao encontro da noo de guerra preventiva. Por fim, essa forma de ver o problema favorece o apoio a pases de menor desenvolvimento relativo, sobretudo quando centrais guerra ao terror; o Brasil, ao contrrio, tem em seu discurso um pleito mais geral de desenvolvimento, que, como se ver (5.5), marcado por reformismo da ordem internacional, no sentido da maior democratizao das instncias decisrias internacionais.
329 R.A. Barbosa, Os Estados Unidos... cit., p. 83; J.M. Malik, Dragon on terrorism cit., p. 280. 330 Como explica R. Gunaratna, a organizao tem objetivos polticos de curto e longo prazo. No curto prazo, antes do 11 de Setembro, o objetivo era a retirada das tropas estadunidenses da Arbia Saudita e a criao de um Califado. No mdio prazo, visa retirar do poder do Oriente Mdio lderes apstatas e a criao de estados verdadeiramente islmicos (Inside Al Qaeda... cit., pp. 54-94). 331 P.ex. Y. Satoh, An Asia-Pacific view cit., pp. 15-20, e The Trilateral Commission, Addressing the new international terrorism: prevention, intervention and multilateral cooperation, Washington D.C., The Trilateral Commission, 2003, pp. 29-31. 332 S. Halper e J. Clarke, America alone cit., p. 275; G. Dupas, Fundamentos, contradies... cit., pp. 06-07.

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5.4. Oposio, em princpio, resposta militarizada H duas formas bsicas e ideais, na literatura e nas polticas governamentais, de tratar o terrorismo, aponta R. Calduch Cervera. A primeira, chamada anglo-sax pelo autor, v o terrorismo como espcie de guerra de baixa intensidade que deve ser tratada, fundamentalmente, por meios militares, estando a cooperao internacional e os aspectos judiciais, policiais e normativos em segundo plano. A segunda, europeia continental, enxerga o terrorismo como espcie de criminalidade organizada, o que implica tratamento contrrio ao da primeira viso. Deve-se ressaltar que, atualmente, compreendido o terrorismo como ameaa paz e segurana internacional (ver 2.2), passa a haver maior predisposio lgica a adotar o ponto de vista anglo-saxo. Mesmo assim, o Brasil pode ser situado na segunda alternativa, como se ver abaixo.333 A nova PDN brasileira, ao mesmo tempo em que considera o terrorismo internacional um a ameaa paz, segurana e ordem democrtica, estipula que seu enfrentamento , normalmente, realizado com os instrumentos de inteligncia e de segurana dos Estados ( 2.6). Dessa forma, apesar de no excluir completamente a possibilidade de uso militar antiterrorista j que, na PDN, as medidas de segurana so de largo espectro, envolvendo desde a defesa externa at polticas econmicas ( 1.3) , tal uso no privilegiado pela PDN, que reafirma o princpio tradicional da poltica externa brasileira da soluo pacfica de controvrsias ( 6.2, I). De fato, como coloca C. Amorim, a postura diplomtica do Pas, que tende a considerar as medidas coercitivas como opes de ltima instncia, se expressa tambm por uma atitude pr-ativa de preferncia pelo dilogo e pela negociao, bem como pelos demais meios pacficos de soluo de controvrsias.334 Nesse contexto, mostra-se verdadeira a suposio de J. Almino de que, quanto menor a capacidade blica de um pas, maior seu interesse em uma ordem internacional justa na qual se limite o uso da fora e se sustentem a autodeterminao e o repdio interveno. O uso da fora no se coloca, ao Brasil, como alternativa persuaso mesmo nas questes de segurana internacional , mas como ultima ratio complementar.335
R. Calduch Cervera, La incidencia cit., pp. 190-91. C. Amorim, Entre o desequilbrio... cit., pp. 93, 97. 335 J. Almino, Insero internacional... cit., pp. 40-41, 62-64.
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natural, portanto, que a postura brasileira quanto resposta ao terrorismo levadas em conta, ademais, a percepo de baixo risco de ataque dessa natureza ao Pas (ver 5.1), a nfase colocada nas causas subjacentes do fenmeno (ver 5.3) e a preferncia por respostas multilaterais (ver 5.5) se expresse de modo a evitar respostas coercitivas ou intervencionistas e a militarizao do tema. Como notam M. Hirst e L. Pinheiro, j no governo Itamar Franco, procurou-se assegurar que as discusses de temas globais, como o terrorismo e os direitos humanos, se dessem em oposio aos ento novos conceitos intervencionistas (como soberania limitada e interveno humanitria).336 A isso no se ope o fato de o Brasil, historicamente, compartilhar o entendimento, como se viu acima, de que o terrorismo constitui ameaa paz e segurana internacional.337 Na verdade, a compreenso brasileira tradicional acerca da segurana (ver 5.2) corrobora essa viso branda e cooperativa que se reflete no fato de que, nas ltimas dcadas, os latino-americanos e caribenhos integram a regio que menos gasta em armamentos.338 No parece ingnua essa leitura geral da segurana internacional. O tema da impotncia do poder tradicional recorrente na literatura de relaes internacionais. M. van Creveld, em obra dedicada ao assunto, escreve: A ghost is stalking the corridors of general staffs and defense departments all over the world the fear of military impotence, even irrelevance.339 J.S. Nye Jr. ressalta a importncia do soft power, sobretudo em temas que, como o terrorismo transnacional, demandam cooperao internacional e no so passveis de resoluo somente pelo hard power. Esta forma de poder, ainda assim, permanece fundamental para a segurana.340 Nesse diapaso, como bem coloca C. Lafer, a centralidade da segurana na agenda internacional resultado do 11 de Setembro no implica,

M. Hirst e L. Pinheiro, A poltica externa do Brasil em dois tempos, in RBPI 1 (1995), p. 12. A.J.M. Souza e Silva, Combate ao terrorismo... cit., pp. 74-109. 338 Brasil, MRE, Circular Telegrfica n 47574, 31.10.2003. 339 M. van Creveld, The transformation cit., p. 01. 340 J.S. Nye Jr., Soft power and American foreign policy, in Political Science Quarterly 2 (2004), pp. 256, 263, 268. Para o autor, [s]oft power is the ability to get what you want through attraction rather than coercion or payments. () Hard power, the ability to coerce, grows out of a countrys military and economic might. Soft power arises from the attractiveness of a countrys culture, political ideals, and policies. When our policies are seen as legitimate in the eyes of others, our soft power is enhanced.
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necessariamente, a adeso a concepes tradicionais de poltica de poder. Afinal, o combate s redes criminosas transnacionais d-se, sobretudo, por meio de normas de mtua colaborao.341 5.4.1. Conselho de Segurana das Naes Unidas Seguindo a orientao geral de evitar respostas coercitivas e militarizadas ao terrorismo, tem sido prtica brasileira, no mbito do CSNU, opor-se ao recurso excessivo ao Captulo VII da Carta da ONU. Sua invocao poderia enfatizar a punio, no a cooperao, como a melhor forma de combater o terrorismo. Essa cautela, por vezes, tem-se mostrado sensvel no CSNU, onde o Brasil tambm j chegou a protestar contra a velocidade da emisso de resoluo sobre terrorismo e contra a prtica do CSNU de, sob o Captulo VII, apelar para que os pases negociem convenes antiterroristas pois no deveria haver constrangimento liberdade de negociar.342 At os regimes de sanes impostos pelo CSNU como alternativa ao uso da fora so considerados, pelo Brasil, medidas graves, cuja adoo se justificaria somente aps a exausto de outros meios de soluo pacfica de controvrsias. As aes coercitivas, assim, so
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C. Lafer, A diplomacia brasileira... cit., pp. 106-07. Brasil, MRE, Delbrasonu para SERE, Telegramas n 2625 e 2626, 06.10.2004; ONU, CSNU, S/PV.5059, disponvel [on-line] in http://daccessdds.un.org/doc/UNDOC/PRO/N04/560/47/PDF/ N0456047.pdf?OpenElement [18.07.2005], pp. 11-12. Nesse sentido: () what we believe is a disturbing tendency to apply a range of explicit enforcement provisions under Chapter VII not only to actual threats to international peace and security, but also to potential ones. Moreover, increasingly liberal reference to Chapter VII has led it to become a conceptual umbrella for issues not directly related to security and even to situations where the Security Council may potentially interfere with legal and political prerogatives of States, such as treatymaking. This is not, in our view, the most judicious use of provisions intended to be of last resort, the application of which should result from thorough and exhaustive assessment, grounded on sound criteria and political judgment. The Council should not allow that ambiguities seep into its resolutions and decisions. Nor should it tacitly permit profuse resort to Chapter VII, thus negatively affecting multilateral efforts for the promotion of collective action with a focus on cooperation. (Interveno do Embaixador Ronaldo Mota Sardenberg, Representante Permanente do Brasil na ONU, na 59 AGNU Report of the Security Council; Question of equitable representation on and increase in the membership of the Security Council and related matters: joint debate, em Nova York (11.10.2004), disponvel [on-line] in http://www.un.int/ brazil/speech/04d-rms-59agnu-equitablerepresentation-1110.htm [25.06.2005]). Ainda, aponta A.A. Patriota que, no perodo de 1993 e 1994, em que o Brasil foi membro no permanente do CSNU, nas poucas ocasies em que o Brasil no se associou deciso adotada ou se absteve, estiveram em jogo medidas coercitivas do rgo (O Conselho de Segurana... cit., p. 191).

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vistas como a ltima opo, devendo tambm ser focalizadas e seletivas.343 Ao resguardo da moderao do CSNU, alia-se, ao mesmo tempo, a defesa de sua importncia e legitimidade. Como avalia A.A. Patriota,
Para um pas que no tem interesse em enfraquecer o multilateralismo, o desafio que se apresenta o de conviver com a imprevisibilidade inerente aos mtodos decisrios do Conselho de Segurana, evitando, na medida do possvel, que eles se distanciem da letra e do esprito da Carta, sem contudo assumir um legalismo intransigente que acabe por levar as grandes potncias militares, e sobretudo os EUA, a preferir ao independente e unilateral e contribua indiretamente para marginalizar o Conselho de Segurana. Um Conselho excessivamente ativo e intrusivo pode ser um problema ao invs de uma soluo. Mas um Conselho irrelevante talvez comporte ameaas ainda maiores para a convivncia internacional.344

De fato, C. Amorim entende a proteo da credibilidade do CSNU como um verdadeiro objetivo nacional brasileiro. Seu enfraquecimento, alm de arriscar a estabilidade internacional, dar-se-ia em benefcio de instncias de concertao em que o Brasil teria diminuta influncia. Alm disso, desperdiaria avanos, conquistados nos ltimos sessenta anos, na consolidao do direito internacional nas Naes Unidas.345 Em coro com A.A. Patriota, C. Amorim tambm entende que a atuao brasileira no CSNU tem preocupao central com a administrao responsvel dos instrumentos de coero do Captulo VII da Carta das Naes Unidas. Parte-se do princpio de que nada expe mais as decises do Conselho de Segurana ao descrdito do que o recurso injustificado coero. O critrio da ameaa paz e segurana internacional, requisito
J. Almino, Insero internacional... cit., p. 76. Nesse sentido, interveno do Embaixador Ronaldo Mota Sardenberg no debate sobre a Seo III do relatrio Em liberdade mais ampla, do SGNU: Sanctions should be solely used as a last resort, only in situations referred to in Chapter VII of the Charter and when other attempts have proved ineffective. They should not function as a form of punishment, but primarily as an instrument to foster cooperation and law. For this reason, they should not be maintained on an automatic basis, but be periodically renewed by the Security Council, after assessing the need to carry on the measures. (Brasil, MRE, Delbrasonu para SERE, Telegrama n 1028, 25.05.2005). 344 A.A. Patriota, O Conselho de Segurana... cit., pp. 195-96. 345 C. Amorim, Entre o desequilbrio... cit., p. 93.
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para o acionamento da coero onusiana, seria desvalorizado nas hipteses de seu uso arbitrrio, excessivamente intervencionista ou para agendas individuais.346 Mesmo na invaso do Afeganisto, o Brasil que expressou entendimento de que a ao era apoiada pelo CSNU mostrou-se cauteloso. O Presidente Cardoso afirmou que era momento grave, ainda que esperado diante da brutalidade do 11 de Setembro. Expressou a esperana de que as operaes procurassem poupar a populao civil. No mesmo sentido, em entrevista, o Chanceler Lafer exprimiu que compreendia os ataques ao Afeganisto, mas esperava que fossem limitados e circunscritos; no usou as palavras apoiar, aprovar, defender ou endossar para definir a posio brasileira.347 A atuao brasileira no CAT tambm expressa essa atuao cautelosa quanto a medidas coercitivas que, ao mesmo tempo, valoriza as decises multilaterais. O Pas, fiel cumpridor das regras mutuamente acordadas sobre terrorismo, tem interesse na credibilidade dos mecanismos multilaterais antiterroristas, particularmente o CAT. A viso desses mecanismos como instncias meramente protelatrias e de pouca utilidade para o estmulo de comportamentos adequados pelos pases constituiria um convite ao unilateralismo.348 Ao mesmo tempo, a diplomacia brasileira entende que o maior desafio do CAT e de sua Diretoria Executiva persuadir os governos a aproveitarem as vrias formas de cooperao disponibilizadas pelos rgos e no plenamente utilizadas. Afinal, a funo precpua dessas instncias apoiar Estados que desejam cooperar, mas encontram dificuldades. O Brasil pretende, assim, evitar a valorizao excessiva da represso; reitera que o CAT e sua Diretoria Executiva no representam comit de sanes, corte de
C. Amorim, Entre o desequilbrio... cit., pp. 93, 97. Nota imprensa do Senhor Presidente da Repblica, Fernando Henrique Cardoso, sobre as operaes militares dos EUA contra alvos estratgicos no Afeganisto (07.10.2001), disponvel [ on-line ] in http://www.mre.gov.br/portugues/politica_externa/discursos/ discurso_detalhe.asp?ID_DISCURSO=1125 [04.08.2005]; Entrevista do Senhor Ministro de Estado das Relaes Exteriores, Embaixador Celso Lafer, concedida ao Jornal Folha de So Paulo Brasil espera ao limitada dos EUA (15.10.2001), disponvel [on-line] in http:// www.mre.gov.br/portugues/politica_externa/discursos/ discurso_detalhe.asp?ID_DISCURSO=1376 [04.08.2005]. Conforme a matria, a suposta ambiguidade deveu-se contrariedade da opinio pblica guerra (em So Paulo, 66% da populao seria contra a invaso). 348 Brasil, MRE, Delbrasonu para SERE, Telegrama n 2434, 22.09.2004.
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justia ou recinto policial, e que seus trabalhos no podem exceder a delegao da resoluo 1373.349 5.4.2. Contexto hemisfrico Tambm no espao das Amricas, patente o desinteresse brasileiro pela militarizao das polticas de segurana. O Brasil vem rechaando as propostas estadunidenses de atuao das foras armadas latino-americanas como foras policiais e de transformao da Junta Interamericana de Defesa (JID) em rgo operacional. Essas proposies so formuladas tendo, no combate ao terrorismo, uma de suas justificativas. A opo cautelosa do Brasil comungada, consideravelmente, pelos pases latino-americanos.350 Causa preocupao a tendncia estadunidense de favorecer o uso da fora no combate do terrorismo. Este foi, de fato, uma das causas do recrudescimento da presena militar dos EUA no mundo, em nveis comparveis aos da Guerra Fria351. grande o receio latino-americano de que os EUA, com seu imenso poder e o discurso quem no est conosco est contra ns, utilizem o combate ao terrorismo como pretexto para interferncias em suas soberanias.352 Refora os temores
Brasil, MRE, Delbrasonu para SERE, Telegrama n 1667, 19.07.2004, e Telegrama n 1724, 23.07.2004; ONU, CSNU, S/PV.5059, disponvel [on-line] in http://daccessdds.un.org/doc/ UNDOC/PRO/N04/560/47/PDF/N0456047.pdf?OpenElement [18.07.2005], pp. 11-12. 350 Em 2004, na VI Reunio dos Ministros da Defesa das Amrica, esse rechao deu-se em conjunto com Argentina, Bolvia, Chile, Mxico, Paraguai, Peru, Uruguai e Venezuela. A posio comum foi sintetizada por Jaime Javinet, Ministro da Defesa do Chile: Ns queremos uma posio mais ampla, ratificando que nossa realidade de paz e que o desenvolvimento, o progresso e a justia social devem ser consideradas tambm questes de segurana (E. Cantanhde, Brasil rejeita projeto dos EUA de criar exrcito continental, in Folha de S. Paulo, 19.11.2004, disponvel [on-line] in http://www1.folha.uol.com.br/fsp/brasil/fc1911200421.htm [19.11.2004]). 351 Brasil, MRE, Brasemb Washington para SERE, Telegrama n 667, 11.03.2003. Conforme o telegrama, h foras estadunidenses em, ao menos, 40 pases. Esse aumento responde a objetivos de curto (combate ao terrorismo) e de longo prazos (conteno da China) de acordo com o objetivo da NSS de conter qualquer potncia que possa ameaar a hegemonia dos EUA. Tal expanso militar coincide com um refluxo diplomtico estadunidense, representado por seu isolamento crescente na poltica internacional. O governo George W. Bush, rompendo com tradio consagrada [na Guerra Fria], tem dado repetidos sinais de privilegiar, em sua relao com o resto do mundo, os argumentos da fora militar e da presso econmica persuaso da diplomacia.(Brasil, MRE, Brasemb Washington para SERE, Telegrama n 668, 11.03.2003). 352 P.C.A. Pinto, O papel dos organismos... cit., p. 266; L.O.S. Bonfim, A poltica externa... cit., pp. 122-39. Agravam essas desconfianas manifestaes como as do Comando Sul do Exrcito dos EUA, que afirmou considerar o que chama de populismo radical uma possvel porta de
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o fato, apontado por J.G. Tokatlian, de que, graas centralidade atual do Pentgono e da dimenso militar na poltica externa dos EUA, foi fortalecido o papel do Comando Sul353 nas relaes com a Amrica Latina tendncia alimentada pelas turbulncias polticas na regio.354 Antes de tudo, h que se ressaltar a desproporcionalidade entre o grande interesse dos EUA no combate ao terrorismo e a relevncia secundria do tema em praticamente toda a Amrica Latina355. Assim, a primeira reao agenda de segurana dos EUA que instam todos a assumirem como suas as prioridades estadunidenses consiste em estabelecer uma hierarquia de prioridades na rea conforme a situao factual de cada Estado. Como coloca L. Tibiletti, no se deve repetir o erro da Guerra Fria comprar, acriticamente, a agenda de segurana do Norte e descuidar da principal preocupao latinoamericana, o desenvolvimento equnime. No significa deixar de assumir compromissos de cooperao, mas evitar confundir nossos prprios problemas com os de outros. nesse esprito que o Brasil bem como Argentina, Chile, Mxico, Peru, Uruguai e Venezuela vem reafirmando seu direito soberano (...) de identificar suas prprias
entrada para o terrorismo na Amrica Latina e, portanto, uma ameaa segurana estadunidense. A instabilidade causada por esse tipo de governo favoreceria o surgimento de terroristas e guerrilhas urbanas (C. Vila-Nova, Populismo radical favorece o terrorismo, alertam EUA, in Folha de S.Paulo, 1.05.2005, disponvel [on-line] in http://www1.folha.uol.com.br/fsp/mundo/ ft0105200510.htm [1.05.2005]). 353 Na estrutura do Departamento de Defesa dos EUA, existem cinco Comandos com responsabilidade geogrfica: Northern Command, European Command, Central Command, Southern Command (Comando Sul) e Pacific Command. O Comando Sul tem competncia, grosso modo, pela Amrica Central e do Sul (Estados Unidos da Amrica, U.S. Department of Defense, DoD 101 an introductory overview of the Department of Defense, disponvel [online] in http://www.defense.gov/pubs/dod101/dod101for2002.pdf [27.08.2005]). 354 J.G. Tokatlian, O momento pr-consular... cit., p. 33. 355 Como aponta B. Martynov, a preservao da identidade cultural nacional, bem como desenvolvimento econmico igualitrio o cerne de doutrinas polticas e de segurana dos pases latino-americanos mais importantes, como Brasil, Argentina, Mxico, Chile e Venezuela. Tais pases, segundo o autor, relacionam o terrorismo internacional desigualdade internacional entre pases ricos e pobres e expanso de culturas e ideologias que confrontam a realidade das sociedades tradicionais (Latin America and terrorism, in International Affairs a Russian Journal of World Politics, Diplomacy & International Relations, 4 (2003), pp. 90-91). No mesmo sentido, L.F. Macedo Soares: os pases sul-americanos compartilham apenas parcialmente com os pases desenvolvidos as preocupaes inerentes s novas ameaas, dentre as quais o terrorismo (O Brasil no cenrio regional de defesa e segurana, in Brasil, Ministrio da Defesa, Seminrio Atualizao do pensamento brasileiro em matria de defesa e segurana, disponvel [on-line] in https://www.defesa.gov.br/enternet/sitios/ internet/ciclodedebates/textos.htm [15.09.2004]).

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prioridades nacionais de segurana e defesa, conforme se lhe colocam (ver 5.1). 356 Exemplo disso foi a proposta brasileira, na Comisso de Segurana Hemisfrica, em discusses acerca do tema Estudo sobre os Problemas e Riscos para a Paz e a Segurana no Hemisfrio e sobre a Preveno e Soluo de Conflitos, de dividir os principais aspectos de segurana em trs grandes categorias ameaas relacionadas defesa clssica, ameaas no tradicionais (terrorismo, narcotrfico, insegurana pblica etc.) e ameaas relacionadas a questes estruturais dos problemas de segurana (pobreza extrema, instabilidade econmica, fragilidade de governos democrticos, doenas etc.). Ao contrrio, os EUA insistiam em lista nica, com uma viso hierrquica dos desafios priorizando o terrorismo e o narcotrfico. A proposta brasileira, ressaltando a especificidade dos desafios para cada pas, objetivava evitar a lista nica, que diluiria as prioridades latino-americanas de segurana.357 Dentre as propostas estadunidenses de militarizao do combate ao terrorismo na Amrica Latina, sobressai aquela de ampliar o escopo de atuao das foras armadas para aes policiais, inclusive contra o terrorismo.358 Interessa ressaltar que as foras armadas dos EUA so legalmente proibidas de realizarem atividades policiais pelo Posse Comitatus Act.359
356 P.C.A. Pinto, O papel dos organismos... cit., p. 266; L. Tibiletti, Antiterrorismo... cit., p. 291; Discurso do Ministro da Defesa Jos Alencar na VI Conferncia de Ministros de Defesa das Amricas, em Quito (17.11.2004), disponvel [on-line] in https://www.defesa.gov.br/ enternet/sitios/internet/discursos/2004/11-04/discurso_vi_confe_ministros_americas.htm [22.06.2005]; C. Amorim, O Brasil e os novos... cit. O Brasil tem sido apontado por diversos pases americanos como o nico capaz de apresentar viso alternativa vivel presso dos EUA no sentido de direcionar a agenda hemisfrica de segurana a aspectos de seu interesse exclusivo (Brasil, MRE, Delbrasupa para SERE, Telegrama n 787, 17.12.2004). Em comentrio acerca da atuao brasileira na VI Conferncia citada, aponta a jornalista E. Cantanhde: Alencar teve um curioso encontro com o secretrio da Defesa dos EUA, Donald Rumsfeld. Um falava de terrorismo, e o outro, de fome. Um discorria sobre crime organizado, e o outro, sobre o desarmamento dos pases ricos. (Fim da ordem unida cit.). 357 Brasil, MRE, Delbrasupa para SERE, Telegrama n 106, 19.02.2003; Brasil, MRE, Delbrasupa para SERE, Telegrama n 118, 28.02.2003; Brasil, MRE, Delbrasupa para SERE, Telegrama n 179, 13.03.2003. 358 Como afirma C. Amorim, no h documento ou proposta formal dos EUA sobre o assunto, mas apenas posies em casos especficos, alm de artigos e declaraes de altos funcionrios (O Brasil e os novos... cit.). 359 E. Cantanhde, Brasil rejeita projeto... cit.; E. Cantanhde, Exrcito deve virar polcia, dizem EUA , in Folha de S. Paulo , 17.11.2004, disponvel [ on-line ] in http:// www1.folha.uol.com.br/fsp/brasil/fc1711200421.htm [17.11.2004]A. Barbosa, Viso militar sobre a insero internacional de segurana do Brasil, in C. Brigago e D. Proena Jr. (orgs.),

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O Brasil tem defendido a manuteno das funes atuais das foras armadas, respaldada pelos militares e pelo direito brasileiro360. Conforme o Ministro da Defesa, Jos Alencar,
O Brasil, juntamente com os demais pases do Grupo ALADI, tem defendido a posio de que a atividade-fim das Foras Armadas a defesa da soberania e da integridade territorial. Compete s foras policiais e rgos de inteligncia de cada pas, trabalhar no sentido de prevenir e combater o terrorismo e o crime organizado transnacional (...). Com base em tais princpios, participamos da luta contra o terrorismo361

Essa deciso funda-se nas seguintes justificativas: (a) do contrrio, as Foras Armadas se afastariam de sua atividade-fim, com sensvel prejuzo para o preparo militar, alm de no estarem aptas a patrulhar cidades o que poderia causar inconvenientes graves; (b) o ambiente de corrupo que envolve o crime poderia contagiar as tropas; e (c) como na Colmbia, o emprego policial poderia prejudicar a imagem dos militares perante o pas. Por outro lado, no se pode olvidar de que h setores internos, inclusive estudiosos, que favorecem essa adaptao dos militares, geralmente em virtude
Brasil e o mundo novas vises, Rio de Janeiro, Francisco Alves, 2002, p. 93; L. Tibiletti, Antiterrorismo... cit., p. 295. Essa proposta, defendida pelo Secretrio da Defesa dos EUA na VI Conferncia de Ministros da Defesa das Amricas, em 2004, teve como principais aliados Canad, Colmbia e Equador (E. Cantanhde, artigo referido nesta nota, e Exrcito deve virar polcia, dizem EUA , in Folha de S. Paulo, 17.11.2004, disponvel [ on-line ] in http:// www1.folha.uol.com.br/fsp/brasil/fc1711200421.htm [17.11.2004]). Para anlise da possibilidade e consequncias da utilizao das foras armadas no antiterrorismo em territrio estadunidense, ver: W.C. Banks, Troops defending the homeland: the Posse Comitatus Act and the legal environment for a military role in domestic counterterrorism, in Terrorism and Political Violence 3 (2002). 360 Segundo L.O.S. Bonfim, o artigo 142 da Constituio Federal de 1988 atribui, s Foras Armadas, a misso da defesa da Ptria, o que impediria sua atuao na segurana pblica. A Lei Complementar 97/99, por sua vez, prev a possibilidade de emprego de fora militar em ocasies de grave comprometimento da ordem pblica, desde que esgotados os demais meios policiais. No mesmo sentido, acrescenta G.M.C. Quinto, que h necessidade de emergencialidade e temporariedade para essas misses, em que devero desempenhar papel de Polcia Militar (A poltica de defesa... cit., p. 32). 361 Discurso do Ministro da Defesa Jos Alencar na VI Conferncia de Ministros de Defesa das Amricas, em Quito (17.11.2004), disponvel [on-line] in https://www.defesa.gov.br/enternet/ sitios/internet/discursos/2004/11-04/discurso_vi_confe_ministros_americas.htm [22.06.2005].

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do aprofundamento da crise da segurana pblica e da suposta inexistncia de ameaas externas clssicas.362 Existe tambm a proposta, patrocinada por EUA e Canad, de expandir as atividades da JID rumo ao campo da segurana, funo das novas ameaas, inclusive o terrorismo. A JID centralizaria um eventual novo arranjo hemisfrico de segurana e, possivelmente, se transformaria em rgo operacional, brao armado do arranjo. A proposta guarda ntima relao com a ideia de atuao policial das foras armadas latino-americanas. Atualmente, a JID instncia hemisfrica de prestao de assessoria militar e servios tcnicos OEA. Tem-se concentrado em programas de desminagem na Amrica Central, assistncia em desastres, fomento a medidas de confiana e segurana, ademais de elaborar programas de educao em matria de segurana regional. O Brasil entende que a proposta ampliaria sobremaneira o leque de ao desse rgo, entregando-lhe decises de defesa.363 Na VI Conferncia de Ministros de Defesa das Amricas, Jos Alencar afirmou que nossos Governos acordaram em sucessivas Assembleias Gerais da Organizao dos Estados Americanos que a Junta Interamericana de Defesa
L.O.S. Bonfim, A poltica externa... cit., pp. 122-39; E. Cantanhde, Exrcito deve virar polcia, dizem EUA , in Folha de S. Paulo, 17.11.2004, disponvel [ on-line ] in http:// www1.folha.uol.com.br/fsp/brasil/fc1711200421.htm [17.11.2004]; J.P.S. Alsina Jr., A sntese imperfeita... cit., p. 30; Interveno do Senhor Ministro de Estado da Defesa, Jos Viegas Filho, na Comisso de Relaes Exteriores e de Defesa Nacional da Cmara dos Deputados, em Braslia (14.05.2003), disponvel [on-line] in https://www.defesa.gov.br/enternet/sitios/internet/ discursos/2003/resenha,14,05,03,01.htm [12.07.2005]; A.C. Pereira, Notas sobre a poltica de defesa, in Brasil, Ministrio da Defesa, Seminrio Atualizao do pensamento brasileiro em matria de defesa e segurana, disponvel [on-line] in https://www.defesa.gov.br/enternet/ sitios/internet/ciclodedebates/textos.htm [15.09.2004]. Para A.C. Pereira, as chamadas novas ameaas, dentre as quais figura o terrorismo, so ilcitos que, ainda que afetem a segurana nacional, dificilmente podem ser combatidas eficazmente pelas Foras Armadas. Segundo A.C. Vaz, a posio de evitar o envolvimento das Foras Armadas no antiterrorismo gera maiores responsabilidades sobre os demais rgos de segurana brasileiros, que se encontram sobrecarregados e subdimensionados em relao s demandas internas e externas. Essa condio seria paradoxal frente aos compromissos internacionais assumidos e limitaria a cooperao internacional em matria de segurana (A.C. Vaz, Cooperao multilateral... cit., pp. 79-101). 363 E. Cantanhde, Exrcito deve virar polcia, dizem EUA, in Folha de S. Paulo, 17.11.2004, disponvel [on-line] in http://www1.folha.uol.com.br/fsp/brasil/fc1711200421.htm [17.11.2004]; Folha de S. Paulo, Alencar se rene com Rumsfeld no Equador, 16.11.2004, disponvel [online ] in http://www1.folha.uol.com.br/fsp/brasil/fc1611200410.htm [16.11.2004]; Junta Interamericana de Defesa, Resea , disponvel [on-line] in http://www.jid.org/sp/about/ [12.07.2005], e Bienvenido, disponvel [on-line] in http://www.jid.org/sp/ [12.07.2005]; C. Amorim, O Brasil e os novos... cit.; Brasil, MRE, Delbrasupa para SERE, Telegrama n 193, 17.03.2003.
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deve continuar a ser um rgo de assessoria tcnico-militar da OEA, sem funes operacionais.364 5.4.3. A invocao do TIAR A invocao do Tratado Interamericano de Assistncia Recproca (TIAR), na esteira do 11 de Setembro, parece refletir as orientaes brasileiras tratadas acima. Em 21 de setembro de 2001, aprovou-se, por iniciativa brasileira, a resoluo Ameaa Terrorista nas Amricas, que, no mbito do rgo de consulta do TIAR, considerou os atentados um ataque aos pases americanos e determinou a assistncia de todos para enfrentar o terrorismo.365 Essa iniciativa, de natureza puramente poltica e diplomtica, tencionava inserir a reao dos pases da regio, inclusive dos EUA, em moldura estritamente jurdica. O governo dos EUA reagiu positivamente, agradecendo a iniciativa. O ento Chanceler brasileiro, Celso Lafer, negou, peremptoriamente, a ideia de envio de tropas, relembrando a tradio brasileira de envi-las somente em foras de paz e o fato de que essa no seria a nica forma de apoio recproco segundo o TIAR. Ademais, argumentou-se que, apesar de seus mais de cinquenta anos de existncia, o tratado vlido366 e foi invocado em consonncia com a resposta das Naes Unidas aos
Discurso do Ministro da Defesa Jos Alencar na VI Conferncia de Ministros de Defesa das Amricas, em Quito (17.11.2004), disponvel [on-line] in https://www.defesa.gov.br/enternet/ sitios/internet/discursos/2004/11-04/discurso_vi_confe_ministros_americas.htm [22.06.2005]. 365 C. Lafer, A diplomacia brasileira... cit., pp. 108-14. Houve, na mesma data, outra manifestao interamericana Resoluo da OEA chamada Fortalecimento da Cooperao Hemisfrica para Prevenir, Combater e Eliminar o Terrorismo, que, basicamente, condena o terrorismo em geral e os atentados especificamente, alm de conclamar os pases a maior cooperao; Brasil, MRE, SERE (COCIT) para Brasemb Assuno, Fax n 138, 14.12.2001. A invocao do Tratado no poderia ser feita pelo Mxico, que j anunciara sua inteno de denunciar o acordo, nem pela Argentina, dado o antecedente malsucedido de invocao no episdio da Guerra das Malvinas. Essa invocao seria sinal de autonomia, no de heteronomia, baseada no uso de instrumento de direito internacional com objetivos diplomticos (Entrevista concedida ao autor pelo Professor Celso Lafer, ex-Ministro das Relaes Exteriores, em Braslia (23.06.2004)). 366 Para o ex-chanceler Lafer, a reunio do TIAR demonstra a flexibilidade e a adaptabilidade do sistema interamericano de segurana coletiva (A diplomacia brasileira... cit., pp. 108-14). Na viso do atual Ministro, Celso Amorim, o TIAR, moldado na Guerra Fria, deveria ser revisitado (Brasil, MRE, Circular Telegrfica n 47574, 31.10.2003; Discurso do Senhor Ministro de Estado das Relaes Exteriores, Embaixador Celso Amorim, por ocasio da Conferncia Especial sobre Segurana, no mbito da OEA, na Cidade do Mxico (28.10.2003), disponvel [on-line] in http://www.rbjid.com/Discurso%20Embx%20CES.doc [27.06.2005]).
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atentados. O artigo 52 da Carta da ONU, que trata da complementaridade de organismos regionais na manuteno da paz e da segurana internacionais com a ONU, refora essa adequao. Alm disso, a invocao do TIAR atenderia ao objetivo diplomtico brasileiro de insero singular e prpria no mundo, defensora do multilateralismo, que favorea a manuteno de um clima pacfico no entorno regional.367 Foi deixado claro, quando da emisso da resoluo sob o TIAR, que o apoio latino-americano guerra ao terrorismo no era incondicional nem ilimitado. Assim, como expressa B. Martynov, ao contrrio de espelhar o domnio hemisfrico dos EUA, a utilizao do tratado consistiu em uso dos marcos jurdicos interamericanos no interesse dos latino-americanos. Serviu para evidenciar solidariedade, mas tambm para sinalizar a necessidade de encaminhamento multilateral do problema. A.C. Lessa e F.A. Meira ressaltam que foi evitada a internalizao da guerra ao terrorismo no hemisfrio.368 No entanto, A. Procpio critica a invocao do TIAR como atitude subalterna. O tratado poderia ser invocado para intervenes contra o narcoterrorismo na Amaznia ou na Trplice Fronteira, e a ocorrncia de um atentado em um pas signatrio poderia justificar nova invocao. Enfim, o gesto ameaaria a tradio pacifista brasileira.369 No parece acertada essa anlise, pois o enquadramento da resposta hemisfrica num marco jurdico, sem ao militar, refora aquela tradio e o multilateralismo nas Amricas. 5.4.4. Colmbia soluo pacfica e contrariedade s listas de terroristas A regio amaznica considerada prioridade estratgica brasileira, sobretudo nos ltimos vinte anos, com a superao da rivalidade brasileiroargentina. H clara percepo de vulnerabilidade da Amaznia devido baixa densidade demogrfica e aos desafios nos campos do narcotrfico, do meio ambiente e da vigilncia do territrio. Considera-se ameaa possvel o
Entrevista coletiva concedida pelo Senhor Ministro de Estado das Relaes Exteriores, Celso Lafer, sobre a atuao do Governo brasileiro na Organizao dos Estados Americanos (OEA), em Braslia (14.09.2001), disponvel [on-line] in http://www.mre.gov.br/portugues/ politica_externa/discursos/discurso_detalhe.asp?ID_DISCURSO=1393 [07.03.2005]; C. Lafer, A diplomacia brasileira... cit., pp. 108-14; A.C. Lessa e F.A. Meira, O Brasil e os atentados... cit., pp. 44-61. 368 F. Rojas Aravena, A construo de regimes... cit., p. 276; B. Martynov, Latin America... cit., p. 89; A.J.M. Souza e Silva, Combate ao terrorismo... cit., pp. 02-39; A.C. Lessa e F.A. Meira, O Brasil e os atentados... cit., pp. 44-61. 369 A. Procpio, Terrorismo e relaes internacionais cit., pp. 62-81.
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transbordamento de conflitos internos em vizinhos amaznicos para a Amaznia brasileira, sobretudo no contexto do Plano Colmbia370, em que as guerrilhas, mormente as FARC, tm enfrentado forte ofensiva militar. A situao colombiana considerada o maior ponto de preocupao brasileira em segurana regional.371 O governo colombiano, ainda com o presidente Pastrana, aproveitou o contexto de guerra ao terrorismo para convencer os EUA372 e a opinio pblica internacional da existncia de vnculos entre os guerrilheiros colombianos e as redes transnacionais de terrorismo, j que ambos financiavam sua ao por meio do trfico de entorpecentes. Com isso, os movimentos revolucionrios ligados ao narcotrfico passaram a ser percebidos como terroristas. Aos objetivos do Plano Colmbia, acresceu-se, pois, o combate ao terrorismo.373 No primeiro semestre de 2002, as FARC e paramilitares colombianos passaram a constar da lista estadunidense de grupos terroristas, tendo a UE feito o mesmo. Os recursos do Plano Colmbia foram reorientados para o combate aos supostos terroristas, agora com liberao mais rpida de equipamentos e fundos pelos EUA. Contudo, foram mantidas as restries quanto ao envolvimento de militares estadunidenses no conflito. Como expe L.O.S. Bonfim, os EUA tendem, cada vez mais, a inserir o narcotrfico no bojo da guerra ao terror. A Colmbia, segundo o presidente Bush e importantes
O Plano Colmbia tem no combate s drogas e ao terrorismo apenas uma de suas vrias dimenses; liga-se a questes econmicas, sociais etc. (L.O.S. Bonfim, A poltica externa... cit., pp. 01-10). A Colmbia o maior receptor de assistncia oficial estadunidense na Amrica Latina, e o quarto global (atrs de Israel, Egito e Iraque). Entre 1998 e 2003, foram US$ 2,9 bilhes. Em 2005, prevem-se US$ 724 milhes. O Congresso dos EUA autorizou a presena de at 800 militares e 600 contratados privado (J.G. Tokatlian, O momento pr-consular... cit., pp. 32-33). 371 J. Almino, Insero internacional... cit., p. 46; T.G. Costa, A segurana internacional.. cit., p. 201; G.M.C. Quinto, A poltica de defesa... cit., p. 28; II encontro de estudos... cit., pp. 10323; J. Almino, Insero internacional... cit., p. 48; Conferncia do Ministro de Estado da Defesa, Jos Viegas Filho, no Curso de Gesto de Recursos de Defesa, em Braslia (21.10.2003), disponvel [on-line] in https://www.defesa.gov.br/enternet/sitios/internet/discursos/2003/1003/discurso,21,10,03_a.htm [27.09.2004]. 372 Segundo A.P. Tello, j antes do 11 de Setembro, os EUA buscavam igualar o terrorismo islmico s FARC. (Cooperao antiterrorista na Amrica Latina, in C. Brigago e D. Proena Jr. (orgs.), Paz e terrorismo textos do seminrio Desafios para a poltica de segurana internacional: misses de paz da ONU, Europa e Amricas, So Paulo, Hucitec, 2004, p. 285). 373 L.O.S. Bonfim, A poltica externa... cit., pp. 01-10, 102-21.
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congressistas estadunidenses, teria um papel destacado nessa guerra.374 Nesse contexto, o processo de paz liderado pelo presidente Pastrana375 malogrou. Derrogou-se, com forte apoio internacional, a zona desmilitarizada e, desde ento, os militares ocuparam as principais cidades da rea, levando as FARC a reagirem com a retrao para selvas e montanhas e mediante forte ofensiva terrorista. O sucessor de Pastrana, Uribe, adotou estratgia ainda mais enrgica, que gerou recrudescimento da violncia das FARC.376 Como aponta L.O.S. Bonfim, a maior preocupao brasileira quanto ao Plano Colmbia o transbordamento do conflito377; h risco de seu acirramento impactar o territrio brasileiro, v.g., com refugiados e perseguio de grupos guerrilheiros. Favorece o Brasil a ausncia de precedentes das FARC em atentados fora da Colmbia, apesar de seus notrios vnculos com outros movimentos guerrilheiros e com o narcotrfico internacionais. Positivo, tambm, o retraimento atual das FARC no territrio colombiano, devido forte ofensiva militar. Mesmo assim, a guarda das fronteiras e a ao dissuasria na Amaznia brasileira so essenciais para afastar esses inconvenientes, o que favorecido pela familiaridade das Foras Armadas com a regio e pela reconhecida eficincia de seu treinamento.378 O transbordamento no visto como provvel, dada a distncia entre as zonas de conflito e a fronteira brasileira apesar da proximidade de
L.O.S. Bonfim, A poltica externa... cit., pp. 102-21, 122-39; J. Castaeda, The forgotten relationship cit., pp. 67-81; Brasil, MRE, Brasemb Bogot para SERE, Telegrama n 539, 12.06.2002. 375 O perodo Pastrana representa, sobretudo devido concesso de uma rea desmilitarizada guerrilha, uma tentativa radical de resoluo do conflito colombiano por meio das negociaes. 376 J. Castaeda, The forgotten relationship cit., pp. 67-81; L.O.S. Bonfim, A poltica externa... cit., pp. 102-21. J. Castaeda considera a estratgia de Uribe to irreal e unilateral quanto a de Pastrana. L.O.S. Bonfim assinala que, ao contrrio de Pastrana, Uribe prometeu acabar a guerra com mais guerra. O dilogo com as guerrilhas condicionado ao abandono do terrorismo, dos sequestros e do narcotrfico. Por sua vez, as FARC exigem, para retomar o dilogo, intenso combate do governo aos paramilitares, a desmilitarizao de dois Departamentos do sul do pas, alm da condio de no serem mais chamadas de terroristas ou narcoterroristas. Os dois lados, como aponta L.O.S. Bonfim, parecem fazer exigncias radicais, o que adia o retorno ao o dilogo. 377 A PDN considera que a existncia de zonas de instabilidade e de ilcitos transnacionais pode provocar o transbordamento de conflitos para outros pases da Amrica do Sul ( 3.5). 378 L.O.S. Bonfim, A poltica externa... cit., pp. 122-39.
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acampamentos das FARC na regio de Cucu379. Por enquanto, mais preocupa o Brasil o aumento do contato entre narcotraficantes brasileiros e as FARC380, sobretudo as operaes envolvendo trocas de armas (muitas vezes, contrabandeadas dos EUA para o Brasil) por cocana colombiana.381 Outra ordem de preocupaes poltico-estratgica. Uma presena militar estadunidense mais efetiva na regio constituiria incmodo ao Brasil, sendo que muitos j a percebem como risco concreto integridade de nossas fronteiras. Entretanto, o nmero de assessores estadunidenses legalmente limitado a 400 militares e a 400 civis contratados. De qualquer maneira, preocupante para a Amrica do Sul a doutrina do ataque preventivo, pois guerrilheiros e paramilitares so considerados organizaes terroristas capazes de afetarem a segurana dos EUA participam do narcotrfico internacional, desestabilizam a regio e podem pr em risco interesses vitais estadunidenses, como o acesso ao Canal do Panam e ao petrleo da regio.382 Por todas essas razes, sobretudo as duas ltimas, o Brasil favorece a sada pacfica do conflito colombiano. No interessa ao Brasil uma presena militar importante na vizinhana, tampouco o transbordamento do conflito para territrio nacional.
Quanto Colmbia, o noticirio com certa freqncia alimenta o temor de atividades das FARC em territrio nacional. Na realidade, foram raros os episdios de contato na rea da fronteira. No creio que as FARC tenham inteno alguma de entrar em territrio brasileiro. Mas fao questo de ressaltar que qualquer incurso em nosso territrio ser rechaada com todo o rigor. Que no fiquem dvidas a esse respeito. (Interveno do Senhor Ministro de Estado da Defesa, Jos Viegas Filho, na Comisso de Relaes Exteriores e de Defesa Nacional da Cmara dos Deputados, em Braslia (14.05.2003), disponvel [on-line] in https:// www.defesa.gov.br/enternet/sitios/internet/discursos/2003/resenha,14,05,03,01.htm [12.07.2005]). 380 Segundo W.F.B. Jacini, a Frente 16 das FARC possui grande articulao no trfico de drogas, compra de armamentos e outros materiais e realiza transaes com o Brasil, Mxico, Cuba, Venezuela e Paraguai. Destaca-se, para o Brasil, a relao direta entre o traficante Fernandinho Beira-Mar e as FARC, por meio do comandante Negro Accio. No campo estritamente poltico, segue o autor, as FARC desenvolvem, no Brasil, trabalho de base em algumas universidades e movimentos sociais. Com isso, buscam o reconhecimento do estado de beligerncia, recursos econmicos e apoio de ONGs. (Terrorismo: atuao... cit., pp. 79-80). 381 Brasil, MRE, Brasemb Washington para SERE, Telegrama n 1625, 15.07.2002. 382 L.O.S. Bonfim, A poltica externa... cit., pp. 122-39; II encontro de estudos...cit., pp. 20-26; 103-23; Fora-tarefa independente patrocinada pelo Centro Brasileiro de Relaes Internacionais (CEBRI), Relatrio sobre os EUA cit., pp. 126-28. S.P. Guimares avalia como maiores ameaas Amaznia brasileira a presena militar americana na regio, a militarizao do combate droga e a possvel internacionalizao de conflitos internos existentes ou latentes de Estados vizinhos em direo ao Brasil (O paraso perdido: territrio e Amaznia, in Carta Maior, 1.06.2005, disponvel [ on-line ] in http://agenciacartamaior.uol.com.br/ agencia.asp?id=1305&coluna=boletim [02.06.2005]).
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De fato, os governos brasileiros tm advogado a inconvenincia de intervir diretamente, com foras militares, no combate ao narcotrfico e ao terrorismo internacionais. Enfatiza-se o combate ao trnsito fronteirio de narcticos, o aperfeioamento dos meios de segurana pblica e inteligncia, alm da vigilncia de reas-chaves suspeitas de abrigar clulas terroristas.383 Buscado no se imiscuir no conflito colombiano, o Brasil considera-o assunto interno e propugna, assim como a ONU, uma sada poltica. Alm do fortalecimento dos controles de fronteira384 e do oferecimento de ajuda no processo de paz nas formas escolhidas por Bogot, o Brasil coopera por meio do Grupo de Trabalho para a Represso da Criminalidade e do Terrorismo, estabelecido em 2003, e que tem em pauta temas como intercmbio de inteligncia, cooperao judiciria e modalidades de utilizao do SIVAM. Mesmo assim, a posio brasileira criticada, vista como recalcitrante e descompromissada pelos EUA e pelos demais pases envolvidos na questo colombiana, o que agravado pelo fato de no dispor de recursos para oferecer uma alternativa vivel ao Plano Colmbia.385 A despeito das reclamaes, permanecem os elevados interesse e cautela brasileiros, como se percebe nas palavras do ento Ministro da Defesa, Jos Viegas Filho,
Especificamente com relao ao conflito interno na Colmbia (...), registro que, na minha avaliao, se trata do principal foco de insegurana do nosso entorno geogrfico. Temos claro interesse no fim do conflito interno colombiano e fao questo de ressaltar que o
L.O.S. Bonfim, A poltica externa... cit., pp. 122-39. Exemplo desse controle constitui a Operao CoBra, cooperao, desde 2000, entre a Polcia Federal brasileira com apoio logstico das Foras Armadas e autoridades colombianas com o fim de obstruir o ingresso e o trnsito de entorpecentes em territrio brasileiro, alm de neutralizar a propagao do conflito colombiano. Na regio amaznica, as vias de acesso da Colmbia ao Brasil com prioridade de fiscalizao so areas e fluviais. Realizam-se, com essas finalidades, operaes de inteligncia policial. (W.F.B. Jacini, Terrorismo: atuao... cit., p. 79; Brasil, MRE, SERE para Brasemb Bogot, Despacho Telegrfico n 576, 22.07.2003). Ainda, em maio de 2005, as Foras Areas Brasileira e Colombiana assinaram acordo que permite a interceptao e a destruio de aeronaves irregulares que cruzarem a fronteira entre os pases. A ideia combater cooperativamente o narcotrfico e o trfico de armas (K. Brasil, Abate de avies alia FAB Colmbia, in Folha de S. Paulo, 23.05.2005, disponvel [on-line] in http:// www1.folha.uol.com.br/fsp/brasil/fc2305200512.htm [23.05.2005]). 385 J. Almino, Insero internacional... cit., p. 48; L.O.S. Bonfim, A poltica externa... cit., pp. 102-39; J. Castaeda, The forgotten relationship cit., pp. 67-81; Fora-tarefa independente patrocinada pelo Centro Brasileiro de Relaes Internacionais (CEBRI), Relatrio sobre os EUA cit., pp. 126-28; C, Amorim, O Brasil e os novos... cit.
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Brasil est pronto a fazer a sua parte, em resposta a iniciativas apoiadas pelo prprio Governo daquele pas, para que a grave situao por que passa a Colmbia seja encaminhada da maneira mais adequada ao pleno restabelecimento da normalidade social e poltica no nosso vizinho.386

A expresso mais importante, para o Brasil, da questo do terrorismo na Colmbia, refere-se s presses ainda que aparentemente difusas pela classificao das FARC como grupo terrorista387. Ao manter sua posio cautelosa quanto ao conflito colombiano e negar a existncia de qualquer pedido formal quanto denominao dessa guerrilha, o Pas no cedeu e seguiu sua poltica de no elaborar listas de grupos terroristas.388
Conferncia do Ministro de Estado da Defesa, Jos Viegas Filho, no Curso de Gesto de Recursos de Defesa, em Braslia, (21.10.2003), disponvel [on-line] in https://www.defesa.gov.br/ enternet/sitios/internet/discursos/2003/10-03/discurso,21,10,03_a.htm [27.09.2004]. 387 Exemplo claro das presses estadunidenses pelo reconhecimento das FARC como terroristas o informe Asking our partners to weigh in with Venezuela on Granda and the Farc, do Departamento de Estado, enviado aos pases sul-americanos com o pedido de que pressionassem a Venezuela a encerrar suas relaes com as FARC e passar a consider-las terroristas. No conflito acerca da priso de Rodrigo Granda (espcie de Chanceler das FARC, preso em Caracas e entregue a autoridades colombianas por militares venezuelanos, sem conhecimento do presidente Chvez), os EUA ficaram do lado colombiano, tendo reconhecido o papel mediador de Peru e Comunidade Andina para a soluo do conflito, em detrimento do Brasil (E. Cantanhde, EUA cobram presso de sul-americanos sobre Chvez, in Folha de S. Paulo, 22.01.2005, disponvel [ on-line ] in http://www1.folha.uol.com.br/fsp/mundo/ft2201200512.htm [22.01.2005]; Folha de S. Paulo, 22.01.2005, Venezuela deve ser pressionada, disponvel [on-line] in http://www1.folha.uol.com.br/fsp/mundo/ft2201200513.htm [22.01.2005]). 388 [E]ste tema se originou desta forma numa carta do governo colombiano que figurou na Internet, mas que nunca chegou a ser enviada como tal, nunca houve o pedido formal direto ao Governo brasileiro de que classificasse as FARC como movimento terrorista. Houve, sim, dias depois, uma carta em que o Presidente colombiano pediu apoio a uma iniciativa, de cuja concretizao no tenho notcia, para que os organismos internacionais a ONU e a OEA classificassem as FARC como movimento terrorista (Audincia Pblica do Senhor Ministro de Estado das Relaes Exteriores, Embaixador Celso Amorim, na Comisso de Relaes Exteriores e Defesa Nacional da Cmara dos Deputados, em Braslia (23.04.2003), disponvel [ on-line ] in http://www.mre.gov.br/portugues/politica_externa/discursos/ discurso_detalhe.asp?ID_DISCURSO=2109 [14.09.2004]). Em artigo publicado em maro de 2003, o colunista Andras Oppenheimer tece duras crticas falta de categorizao das FARC como grupo terrorista por Brasil, Equador e Venezuela. Com a recusa, esses pases no podem ser considerados mediadores possveis para o conflito (Brasil, MRE, Brasemb Washington para SERE, Telegrama n 711, 13.03.2003). Tambm C.C. Maia discorda da posio do Itamaraty: a denominao das FARC como terrorista, a exemplo do Irish Republican Army (IRA), no prejudicaria futuras negociaes de paz, nas quais o Brasil poderia participar. Tampouco tal caracterizao se prestaria ao desrespeito do governo colombiano ao direito humanitrio (Cos fan tutte: o drama jocoso da classificao das FARC como organizao terrorista, in Meridiano 47 38/39 (2003), pp. 04-06).
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Com efeito, o Brasil a exemplo das Naes Unidas tem-se afirmado contrrio elaborao de listas de terroristas, o que considera improdutivo e imprevisto no direito nacional. As listas poderiam limitar a considerao das causas ltimas da violncia. Os contatos com certos grupos seria dificultado, afastando as chances de soluo negociada. Ainda, no h procedimentos precisos de incluso e excluso nas listas. Na ausncia de uma concepo comum de terrorismo, a elaborao de uma lista internacional de terroristas poderia levar a uma politizao indevida do antiterrorismo, no sendo apropriado, sobretudo, identificar pessoas ou grupos para fins de sanes (conforme previsto na resoluo 1566 do CSNU). Ao mesmo tempo, o Brasil, coerente com sua postura de repdio incondicional, condena ataques terroristas pontuais na Colmbia, tendo apoiado, na OEA, uma resoluo relativa a atos terroristas em Bogot, que o governo colombiano concluiu terem sido cometidos pelas FARC. Tal forma de enquadrar o problema encontra-se de acordo, tambm, com a viso brasileira do conflito interno colombiano que favorece uma sada poltica no militar, no se imiscuindo em assuntos internos colombianos sem convite.389 5.5. Fortalecimento do multilateralismo e do direito internacional Num cenrio em que, como percebido pelo Itamaraty, atos terroristas provocam reaes unilaterais que podem debilitar o multilateralismo e gerar
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ONU, CSNU, S/PV.5059, disponvel [on-line] in http://daccessdds.un.org/doc/UNDOC/ PRO/N04/560/47/PDF/N0456047.pdf?OpenElement [18.07.2005], pp. 11-12; Brasil, MRE, Delbrasonu para SERE, Telegrama n 2625, 06.10.2004; Brasil, MRE, Delbrasonu para SERE, Telegrama n 259, 02.02.2005; Palavras do Presidente Luiz Incio Lula da Silva na conferncia Combatendo o Terrorismo em Prol da Humanidade, em Nova York (22.09.2003), disponvel [ on-line ] in http://www.mre.gov.br/portugues/politica_externa/discursos/ discurso_detalhe.asp?ID_DISCURSO=2152 [22.06.2005]; Audincia Pblica do Senhor Ministro de Estado das Relaes Exteriores, Embaixador Celso Amorim, na Comisso de Relaes Exteriores e Defesa Nacional da Cmara dos Deputados, em Braslia (23.04.2003), disponvel [ on-line ] in http://www.mre.gov.br/portugues/politica_externa/discursos/ discurso_detalhe.asp?ID_DISCURSO=2109 [14.09.2004]; L.F. Macedo Soares, O Brasil no cenrio... cit.; Brasil, MRE, Delbrasonu para SERE, Telegrama n 1139, 05.05.2005. O Grupo do Rio parece ter a mesma posio: no chega a afirmar serem as FARC terroristas, mas condena seus atos dessa natureza (Brasil, MRE, Circular Telegrfica n 46035, 15.05.2003). Bom exemplo da oposio s listas d-se no CSNU. Apoiando a resoluo 1566 (2004), que criaria grupo de trabalho para estudar medidas contra terroristas em geral, o Brasil ops-se com Alemanha, Angola e Chile elaborao de listas de terroristas (Brasil, MRE, Delbrasonu para SERE, Telegrama n 2624, 06.10.2004).

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instabilidade, o Brasil, que no busca afirmar-se militarmente, tem como foco central de sua diplomacia o fortalecimento do sistema internacional baseado em normas e compromissos entre os Estados.390 Como bem coloca S.P. Guimares,
A identificao do terrorismo como inimigo difuso (...) e contra o qual todas as medidas so justificadas, tanto no plano interno quanto no externo, e a designao de Estados como promotores, coniventes ou lenientes com grupos terroristas, e portanto passveis de serem punidos, torna os princpios fundamentais da ordem jurdica das Naes Unidas relativizados e extremamente instvel, imprevisvel e tensa a situao internacional.

De fato, o unilateralismo de grandes potncias fragiliza a ordem jurdica criada no ps-guerra, fundada na igualdade soberana dos Estados, na autodeterminao, na no interveno, na soluo pacfica de controvrsias e no monoplio legtimo do uso da fora pelo CSNU.391 Assim, a defesa da centralidade do multilateralismo e do direito internacional inclusive por meio de uma reforma ampliadora do CSNU na resposta ao terrorismo faz parte das posies brasileiras sobre o tema. Ganha importncia essa argumentao no momento atual sobretudo aps a invaso do Iraque , em que o mais importante foro multilateral (ONU) se encontra fragilizado, arriscado de retrocesso.392 Na nova PDN, l-se:
Brasil, MRE, Secretrio-Geral das Relaes Exteriores para Subsecretrio-Geral de Poltica Bilateral, Memorandum n 133, 16.05.2003. 391 S.P. Guimares, Uma estratgia militar para o Brasil, in Brasil, Ministrio da Defesa, Seminrio Atualizao do pensamento brasileiro em matria de defesa e segurana, disponvel [on-line] in https://www.defesa.gov.br/enternet/sitios/internet/ciclodedebates/textos.htm [15.09.2004]. Exemplo do desafio ordem jurdica fundada no multilateralismo das Naes Unidas , como nota C. Amorim, a atuao da OTAN aps o 11 de Setembro. As ambies da Organizao passaram a ser virtualmente ilimitadas: o combate ao terrorismo considerado misso permanente se necessrio, ofensivamente. A OTAN teria evoludo de ente de defesa coletiva para organizao de segurana coletiva conceito de difcil compatibilizao com a exclusividade do CSNU nessa matria (O Brasil e os novos... cit.). 392 Brasil, MRE, SERE para Brasemb Moscou, Despacho Telegrfico n 570, 21.12.2001; C. Amorim, Conceitos e estratgias da diplomacia do Governo Lula, in Diplomacia, Estratgia e Poltica 1 (2004), p. 45. Nos dizeres de S.P. Guimares, a confirmao de um mundo unipolar e hegemnico ensejaria aumento na probabilidade de arbtrio e violncia internacionais inclusive a possibilidade de o Brasil ser vtima de presses e agresses (Uma estratgia... cit.).
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O Brasil propugna uma ordem internacional baseada na democracia, no multilateralismo, na cooperao, na proscrio das armas qumicas, biolgicas e nucleares e na busca da paz entre as naes. Nessa direo, defende a reformulao e a democratizao das instncias decisrias dos organismos internacionais, como forma de reforar a soluo pacfica de controvrsias e sua confiana nos princpios e normas do Direito Internacional. (4.7)

J faz parte das tradies diplomticas brasileiras a grande importncia conferida aos foros multilaterais. Conforme C. Lafer, cabe ao Brasil privilegilos em sua atuao internacional, pois constituiriam o melhor tabuleiro para o Pas possibilitam alianas de geometria varivel, facilitadas por um mundo em que no h polos definidos de poder.393 O plano multilateral seria propenso gerao de poder entendido, em termos arendtianos, como ao conjunta , que surge quando h espao para capacidade de iniciativas, aptas a consequncias quando h concordncia. nesse ambiente que se poderia desenvolver o melhor do potencial brasileiro para atuar na elaborao das normas e pautas de conduta da gesto do espao da globalizao.394 Como bem coloca o Chanceler Celso Amorim, era ingnua a percepo, no incio dos anos 1990, de que a cooperao multilateral, sobretudo no CSNU, aumentaria de forma automtica. O multilateralismo deve ser defendido e fortalecido, inclusive pela superpotncia estadunidense, primeiro porque, mesmo imperfeito, o nico meio de dilogo construtivo entre diferentes vises de mundo, que conduza cooperao abrangente e benfica para todos; e, segundo, porque contribui para a estabilidade internacional, sendo que [u]m mundo imprevisvel e instvel no bom para ningum. Ademais, o multilateralismo representa, nas relaes internacionais, o mesmo que a democracia no plano interno. O unilateralismo apenas refora o isolamento, agrava desigualdades e alimenta frustraes e fanatismo.395 natural que, sem uma resposta multilateral legtima e eficaz para o terrorismo, aes unilaterais sigam como prtica dos pases poderosos para
Como bem ressalta G. Fonseca Jr., na Guerra Fria, havia, para os pases em desenvolvimento, liberdade de proposio e restries de alianas; no mundo atual, contudo, o oposto que se opera (A legitimidade e outras questes internacionais poder e tica entre as naes, So Paulo, Paz e Terra, 1998, p. 214). 394 C. Lafer, A identidade internacional do Brasil e a poltica externa brasileira passado, presente e futuro, So Paulo, Perspectiva, 2001, pp. 67-98, 105-18. 395 C. Amorim, EUA e o mundo... cit.; C. Amorim, Conceitos e estratgias... cit., p. 45.
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tanto, podendo acentuar a instabilidade internacional e a insegurana. Isso significaria um retrocesso jurdico-poltico internacional396. No se pode perder de vista, conforme assinalou o Chanceler Amorim, que
Embora, originalmente, o problema do Iraque seja estritamente o de armas de destruio em massa, digamos, do ponto de vista psicolgico, sociolgico e poltico, ficou mesclado com a questo do terrorismo internacional, ou pelo menos em termos de motivao, sobretudo por parte da maior potncia.397

De maneira anloga ao que se verificou nesse episdio, h uma tendncia de, quando em situaes avaliadas como extremas, os Estados recorrerem fora sob o pretexto de interpretaes extensivas do direito de legtima defesa (inscrito na Carta das Naes Unidas no art. 51), sem autorizao do CSNU e, portanto, ilicitamente.398 Como ressalta M.C. Flores, nesse contexto, marcado pela doutrina dos EUA de guerra preventiva e seu papel de polcia do mundo, durssima contra o terrorismo,
[O] melhor que um pas como o Brasil tem a fazer prestigiar os foros internacionais, em particular mas no apenas a ONU, para, sem hostilizar frontal e inocuamente o poder hegemnico, contribuir no esforo de ao menos baliz-lo com o condicionamento internacional realisticamente possvel.399

No se trata, portanto, de contra-hegemonia, mas de buscar circunscrever as aes antiterroristas a arranjos multilaterais, em nome da maior estabilidade internacional e da defesa da influncia brasileira, ainda que limitada, no processo decisrio.
A.J.M. Souza e Silva, Combate ao terrorismo... cit., pp. 110-15. Interveno do Senhor Ministro de Estado das Relaes Exteriores, Embaixador Celso Amorim, na Comisso de Relaes Exteriores e Defesa Nacional do Senado Federal, em Braslia (27.02.2003) disponvel [on-line] in http://www.mre.gov.br/portugues/politica_externa/ discursos/discurso_detalhe.asp?ID_DISCURSO=2078 [20.07.2005]. 398 L.N.C. Brant e J.M. Lasmar, O direito internacional e o terrorismo internacional: novos desafios construo da paz, in C. Brigago e D. Proena Jr. (orgs.), Paz e terrorismo textos do seminrio Desafios para a poltica de segurana internacional: misses de paz da ONU, Europa e Amricas, So Paulo, Hucitec, 2004, pp. 194-95; A.J.M. Souza e Silva, Combate ao terrorismo... cit., pp. 40-73. 399 M.C. Flores, O policial benigno... cit., pp. 74-77.
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de se apontar, com A. Cassese, que as respostas pacficas ao terrorismo devem preceder as coercitivas, conforme os princpios fundamentais da comunidade internacional, sobretudo a Carta das Naes Unidas. O Brasil est, como se viu (5.4), de acordo com essa leitura que parece a mais acertada do direito internacional. Sua defesa do multilateralismo e desse direito figura, em grande parcela, como oposio ao uso indevido da fora.400 Conforme o discurso diplomtico brasileiro, as Naes Unidas deveriam ter a responsabilidade primria pela resposta coordenada, ampla e integrada, da comunidade internacional contra o terrorismo. No espanta, assim, que o Pas tenha copatrocinado a resoluo 57/145 da AGNU (Responding to global threats and challenges), de iniciativa russa e adotada por consenso, que afirma a necessidade de a ONU estar adaptada para combater, dentre outras novas ameaas, o terrorismo. Alis, o Brasil tem destacado que privilegia a AGNU como foro decisivo no combate ao terrorismo reitera que v com reserva a penetrao do CSNU em assuntos de competncia privativa da Assembleia. Essa preocupao natural, dado que o Pas no membro permanente daquele Conselho, e que este tem adotado resolues crescentemente legislativas e coercitivas (ver 2.2.2 e 5.4.1), podendo tambm intervir excessivamente em questes de instabilidade interna que no ameacem, propriamente, a paz e a segurana internacionais.401 A defesa do multilateralismo em sua crise hodierna traz em si, alm do exposto, um reformismo declarado. O cenrio de crise402 ps-11 de Setembro, na anlise de J. Almino, possibilita mpetos reformistas aps grandes crises
A. Cassese, The international communitys cit., pp. 589-91. No mesmo sentido, J.F. Murphy (State support of international terrorism: legal, political and economic dimensions, Boulder, Westview, 1989, pp. 55-64, 69, 85-108). Conforme J.F. Murphy,, as respostas pacficas ao terrorismo podem incluir protestos pblicos, quiet diplomacy e meios judiciais; as respostas mais coercivas incluem sanes econmicas, misses de resgate e ataques armados a pases que apoiem terroristas. 401 Brasil, MRE, Delbrasonu para SERE, Telegrama n 259, 02.02.2005; Brasil, MRE, Delbrasonu para SERE, Telegrama n 53, 21.01.2003; ONU, AGNU, A/57/PV.75, disponvel [on-line] in http://daccessdds.un.org/doc/UNDOC/GEN/N02/740/84/PDF/N0274084.pdf?OpenElement [24.07.2005]; Brasil, MRE, SERE (COCIT) para Brasemb Assuno, Fax n 138, 14.12.2001; Brasil, MRE, Delbrasonu para SERE, Telegrama n 2625, 06.10.2004; Brasil, MRE, Delbrasonu para SERE, Telegrama n 98, 20.01.2004. 402 Chama-se crise a um momento de ruptura no funcionamento de um sistema, a uma mudana qualitativa em sentido positivo ou em sentido negativo, a uma virada de improviso, algumas vezes at violenta e no prevista no mdulo normal segundo o qual se desenvolvem as interaes dentro do sistema em exame. (G. Pasquino, verbete Crise, in N. Bobbio et.al., Dizionario di politica, trad. port. de C.C. Varriale et.al., Dicionrio de Poltica, vol. 1, Braslia, UnB, 2004, pp. 303-06).
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que se constroem novas ordens. No mesmo sentido, A.C. Lessa e F.A. Meira argumentam que, no obstante os vrios riscos que a situao gera ao Brasil (como a militarizao e a nfase na segurana), se lhe oferece um momento de grande plasticidade, cheio de oportunidades.403 Essa avaliao especialmente verdadeira quando se consideram as atuais movimentaes por reformas nas Naes Unidas, particularmente de seu Conselho de Segurana. Conforme o Embaixador Joo Clemente Baena Soares (um dos 16 notveis do Painel de Alto Nvel sobre Ameaas, Desafios e Mudanas da ONU), a corrida para a reforma e a modernizao da Organizao representa, em grande medida, resposta poltica externa agressiva de Bush, considerada hostil entidade. O comportamento da poltica externa dos EUA contribuiu para uma inquietao da comunidade internacional, que levou a esse movimento de renovao mais acentuado em que existe a possibilidade de o Brasil conquistar um assento permanente no CSNU.404 Nesse diapaso, j na 56 AGNU, o Presidente Cardoso destacou que o Brasil quer contribuir para que o mundo no desperdice as oportunidades geradas pela crise de nossos dias. Em seguida, fala da necessidade de superar o dficit de governana internacional, o que implicaria, alm da reforma do FMI e outras instncias, um fortalecimento das Naes Unidas. Esta mudana passaria pela instituio de um Conselho de Segurana mais representativo, cuja composio no pode continuar a refletir o arranjo entre os vencedores de um conflito ocorrido h mais de 50 anos pleito mais aparente nos dias atuais, que precedem a 60 AGNU. V.C. Mello aponta que, nesse pronunciamento, indica-se o desejo brasileiro de influir na agenda internacional, ligando o terrorismo agenda da
403 J. Almino, Insero internacional... cit., p. 324; A.C. Lessa e F.A. Meira, O Brasil e os atentados... cit., pp. 44-61. 404 F. Zanini, Reforma da ONU resposta a poltica de Bush, diz diplomata (entrevista com o Embaixador Joo Clemente Baena Soares), in Folha de S. Paulo, 28.03.2005, disponvel [online] in http://www1.folha.uol.com.br/fsp/brasil/fc2803200513.htm [28.03.2005]. No mesmo sentido, o Embaixador Ronaldo Sardenberg avalia que a retomada do assunto da reforma do CSNU deu-se em funo da percepo de desgaste poltico, sobretudo do CSNU, e com a iniciativa de Kofi Annan de convocar o painel de discusses de alto nvel. Considera, ainda, que a oportunidade para a reforma do CSNU histrica e nica, pois, se no for aprovada neste ano, dificilmente o ser posteriormente. A perspectiva de que a proposta do G4 (Alemanha, Brasil, ndia e Japo) obtenha a maioria necessria na AGNU e que, no CSNU, no seja vetada (P.D. Leite, Reforma na ONU agora ou nunca, diz Sardenberg, in Folha de S. Paulo, 21.06.2005, disponvel [ on-line ] in http://www1.folha.uol.com.br/fsp/brasil/fc2106200526%2ehtm [21.06.2005]).

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governana e utilizando a ONU para assumir papel ativo e regionalmente influente na resposta ao terrorismo.405 H que se ressaltar, por fim, que tanto a defesa do multilateralismo quanto o reformismo das instituies internacionais ora tratados parecem inserir-se na tendncia diplomtica brasileira que G. Fonseca Jr. chamou de autonomia pela participao. Aps a Guerra Fria, o mundo apresenta-se em transio, momento de criao de regras e instituies como parece evidente com relao ao terrorismo. Dado que existem poucos assuntos que no afetam o Brasil o tema presente no exceo, como se viu (3.2.7, 5.4.3 e 5.4.4) , no possvel ser autnomo em poltica externa distanciando-se das discusses, seno participando com valores que exprimem tradio diplomtica e capacidade de ver os rumos da ordem internacional com olhos prprios. Entendemos que, para um pas como o Brasil, sem excedentes de poder, a defesa do fortalecimento e da maior abertura das instituies internacionais so corolrios de sua busca por maior participao.406 5.5.1. A defesa dos direitos humanos no combate ao terrorismo evidente que atos de terrorismo constituem violaes atrozes dos direitos fundamentais como est inscrito na Declarao e Programa de Ao de Viena, adotada pela Conferncia Mundial de Direitos Humanos em
V.C. Mello, Paz e segurana... cit., pp. 164-65, 180-82; Texto base do discurso do Senhor Presidente da Repblica, Fernando Henrique Cardoso, na abertura do debate geral da 56a Sesso da Assembleia Geral das Naes Unidas, em Nova York (10.11.2001), disponvel [online ] in http://www.mre.gov.br/portugues/politica_externa/discursos/ discurso_detalhe.asp?ID_DISCURSO=1115 [13.09.2004]. Em discurso de 10 de outubro de 2001, Cardoso ressalta a necessidade de integrar os pases emergentes nos rgos decisrios internacionais, o que pode ser compreendido como renovao do pleito, p.ex., a um assento permanente do CSNU, como afirmam A.C. Lessa e F.A. Meira. O Brasil, assim, oferece comunidade internacional sua moderao construtiva como elemento de ponderao em um ambiente inflamado, ao que se soma uma folha de servios prestados estabilidade sistmica regional e globalmente (O Brasil e os atentados... cit., pp. 44-61). 406 G. Fonseca Jr., A legitimidade... cit., pp. 359-68. Nesse sentido, V.C. Mello: A viso que dominou parece ter sido de que somente pela participao ser possvel influenciar a agenda de paz e segurana e ter uma voz na redefinio dos novos rumos da ordem internacional. O objetivo, como sempre, parece ter sido o fortalecimento das instituies multilaterais. (Paz e segurana... cit., pp. 180-82). Conforme S.P. Guimares, o Brasil sujeito s decises do CSNU, sem poder influir sempre no processo decisrio que pode contrariar os princpios e pontos de vista do Pas (Quinhentos anos... cit., p. 117).
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1993 (Seo I, 17).407 Por outro lado, aps o 11 de Setembro, o combate ao terrorismo passou a justificar violaes graves dos direitos humanos aos quais mesmo o pior terrorista faz jus. Tais direitos tm sido legados a segundo plano, inclusive pelas grandes democracias ocidentais. So recorrentes as iniciativas a distorcer o direito para acomodar medidas ilegtimas de investigao e represso (cerceamento do direito livre expresso, detenes arbitrrias e longas, tortura etc.). Ainda, passou a haver maiores restries concesso de status de refugiado e mais detenes de candidatos a refgio. Isso tudo gera a preocupao com a compatibilidade entre a campanha mundial contra o terrorismo e os direitos humanos. Como afirma R. Clutterbuck, o terrorismo que no pode ser eliminado por completo pode ser minimizado sem grandes perturbaes s liberdades civis se houver trabalho policial de rotina eficiente.408 A poltica externa brasileira vem defendendo que o combate ao terrorismo internacional se circunscreva aos meios compatveis com a Carta das Naes
M. Basso reitera a caracterizao do terrorismo como violao dos direitos humanos (Reflexes sobre terrorismo e direitos humanos: prticas e perspectivas, in Revista da Faculdade de Direito 97 (2002)). Nesse sentido, a resoluo 48/122 da AGNU (1. Unequivocally condemns all acts, methods and practices of terrorism in all its forms and manifestations, wherever and by whomever committed, as activities aimed at the destruction of human rights, fundamental freedoms and democracy, threatening the territorial integrity and security of States, destabilizing legitimately constituted Governments, undermining pluralistic civil society and having adverse consequences on the economic and social development of States). Desde a 48 AGNU, tem-se aprovado, agora bienalmente, a resoluo intitulada Human Rights and terrorism (resolues 48/122, 49/185, 50/186, 52/133, 54/164, 56/160 e 58/174). Esses documentos condenam o terrorismo como violao dos direitos humanos e conclamam os Estados a o combaterem dentro da moldura dos direitos humanos. Aparentemente, a dimenso do combate ao terrorismo privilegiada nesses documentos. 408 J.A. Lindgren Alves, Fragmentao ou recuperao, in Poltica Externa 13/2 (2004), pp. 09, 16, 18; ACNUR, Refugees Magazine, 133 (2003); N. Rodley, Terrorismo: segurana do Estado direitos e liberdades individuais, in Revista CEJ 18 (2002), p. 21; Y. Satoh, An AsiaPacific view... cit., pp. 15-20; R. Clutterbuck, Guerrillas and terrorists cit., pp. 103, 113-15; R.S. Gerstein, Do terrorists have rights?, in D.C. Rapoport, e Y. Alexander (orgs.), The morality of terrorism, New York, Pergamon, 1982, p. 304. Ver J.E. Mndez, Human rights policy in the age of terrorism, in Saint Louis University Law Journal 2 (2002). O Alto Comissariado das Naes Unidas para Direitos Humanos, apesar de acenar com denncias (sobretudo do SGNU) de violaes de direitos humanos no combate ao terrorismo, abstm-se de exercer juzo a respeito. Justifica essa posio com o argumento de que tem sido limitada, fragmentada e dispersa a anlise a respeito da compatibilidade entre medidas antiterroristas nacionais e as obrigaes internacionais na seara de direitos humanos (ONU, AGNU, A/59/428, Protection of human rights and fundamental freedoms while countering terrorism Study of the United Nations High Commissioner for Human Rights, disponvel [on-line] in http://daccessdds.un.org/ doc/UNDOC/GEN/N04/544/76/PDF/N0454476.pdf?OpenElement [05.07.2005]). Para viso mais jornalstica e dramtica das violaes de direitos humanos e liberdades fundamentais nos EUA ps-11 de Setembro, ver E. Graa, Terra da liberdade?, in Carta Capital 346, 15.06.2005.
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Unidas e com as normas do direito internacional, em particular os direitos humanos e o direito humanitrio. O regime internacional antiterrorista deve ser submetido aos ditames do devido processo legal e do estado de direito; afinal, o imprio do direito, as liberdades individuais e os valores democrticos so considerados pelo Pas, em si, objetivos centrais do antiterrorismo.409 A defesa da resposta antiterrorista multilateral e conforme as regras da Carta das Naes Unidas, j abordada (5.5), demonstra o compromisso brasileiro com o direito internacional em geral. Como afirmou o Chanceler Amorim, em instituies como as Naes Unidas que esses valores encontram sua melhor proteo.410 A atuao diplomtica brasileira no CAT fornece demonstraes concretas dessas postulaes. Nessa instncia, o Brasil tem ressaltado, em conjunto com outras delegaes, a necessidade de incorporar a dimenso do respeito aos direitos humanos no contexto das iniciativas antiterroristas. Quanto reforma do Comit, o representante brasileiro deixa claro que qualquer mudana deve inserir-se nos limites do mandato do CAT, estipulado pela resoluo 1373 do CSNU; a reforma deveria ensejar, to-somente, novidades procedimentais e operacionais. Ao mesmo tempo, a delegao
Brasil, MRE, Delbrasonu para SERE, Telegrama n 2625, 06.10.2004; Brasil, MRE, Delbrasonu para SERE, Telegrama n 427, 05.03.2004; A.J.M. Souza e Silva, Combate ao terrorismo... cit., pp. 74-109. Nesse sentido, discursou o Presidente Lula: A luta contra o terrorismo no pode ser encarada como incompatvel com a promoo e o fortalecimento dos direitos humanos, inclusive o direito a uma vida digna. Essa noo no tem sido enfatizada com a firmeza necessria. Devemos garantir, em quaisquer circunstncias, o respeito legalidade. A deteno de indivduos exige mandados de priso e supe processos regulares, universalmente aceitos. (Palavras do Presidente Luiz Incio Lula da Silva na conferncia Combatendo o Terrorismo em Prol da Humanidade, em Nova York (22.09.2003), disponvel [on-line] in h t t p : / / w w w. m r e . g o v. b r / p o r t u g u e s / p o l i t i c a _ e x t e r n a / d i s c u r s o s / discurso_detalhe.asp?ID_DISCURSO=2152 [22.06.2005]). Como coloca R.A. Dotti, o devido processo legal uma exigncia do Estado democrtico de Direito e tambm da prpria formulao da conscincia social e humana. (Terrorismo e devido processo legal, in Revista CEJ 18 (2002), p. 30). Conforme J. Miranda, o pior que poderia ocorrer seria os Estados, com a desculpa do terrorismo, abandonarem os princpios do Estado de Direito. (Os direitos fundamentais perante o terrorismo, in L.N.C. Brant (org.), Terrorismo e direito: os impactos do terrorismo na comunidade internacional e no Brasil perspectivas poltico-jurdicas, Rio de Janeiro, Forense, 2003, pp. 66-68). Segundo esse raciocnio, somente se pode vencer o terrorismo internacional sem qualquer desrespeito aos direitos fundamentais. Existe a ressalva de que o Brasil, no mbito da Comisso de Direitos Humanos (CDH) das Naes Unidas, no tenha votado, entre 2001 e 2004, contra as violaes russas na Chechnia. O Pas justifica essa posio com base na seletividade e na politizao da CDH (A. Flor, Brasil privilegia poltica ao votar sobre China e Rssia, in Folha de S. Paulo, 14.03.2005, disponvel [on-line] in http:// www1.folha.uol.com.br/fsp/mundo/ft1403200506.htm [14.03.2005]). 410 C. Amorim, EUA e o mundo... cit.
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brasileira apoiou a funo da Diretoria Executiva do CAT de relacionar-se com o Alto Comissrio de Direitos Humanos. Favoreceu, tambm, a incluso de um especialista em direitos humanos naquela Diretoria, o que foi aprovado, a despeito da oposio de Rssia e EUA. Fora do CAT, por fim, o Brasil expressou apoio proposta do SGNU, presente no relatrio Em liberdade mais ampla, de instituir um rapporteur especial acerca da compatibilidade entre medidas antiterroristas e os direitos humanos internacionalmente consagrados. No mbito do CICTE, o Brasil apoiou proposta mexicana de incluso do item Terrorismo e Direitos Humanos, convidando a Comisso Interamericana de Direitos Humanos (CIDH) a apresentar estudo especial sobre o tema; ainda, props a designao de um perito em direitos humanos para acompanhar as atividades da Secretaria Executiva do CICTE.411 A defesa brasileira da compatibilidade entre a luta contra o terrorismo e a proteo integral dos direitos humanos marca, pode-se afirmar, uma posio de princpio. Ao Pas, atualmente livre da ameaa terrorista, no parece difcil manter tal postura, j que no encontra os dilemas que a represso antiterrorista diria enseja. Aproveita-se, dessa forma, para reforar um princpio constitucional de sua poltica externa (art. 4, II)412, que, desde a redemocratizao, vem-se aprofundando por meio do reconhecimento das obrigaes internacionais em direitos humanos, consubstanciadas em vrios mecanismos e foros.413 5.5.2. Apoio conveno abrangente sobre terrorismo No plano internacional, marcado por discurso jurdico mais politizado que nacionalmente, o emprego da expresso terrorista muitas vezes retrico aponta inimigos e os valores sociopolticos que se quer defender. O termo
Brasil, MRE, Delbrasonu para SERE, Telegrama n 427, 05.03.2004; Brasil, MRE, Delbrasonu para SERE, Telegrama n 1724, 23.07.2004; Brasil, MRE, Delbrasonu para SERE, Telegrama n 1908, 10.08.2004; Brasil, MRE, Delbrasonu para SERE, Telegrama n 2433, 22.09.2004; Brasil, MRE, Delbrasonu para SERE, Telegrama n 1028, 25.05.2005; Brasil, MRE, SERE para Delbrasupa, Despacho Telegrfico n 382, 20.11.2002; Brasil, MRE, Delbrasupa para SERE, Telegrama n 120, 19.02.2004. 412 Art. 4 A Repblica Federativa do Brasil rege-se nas suas relaes internacionais pelos seguintes princpios: (...) II - prevalncia dos direitos humanos. 413 G.V. Sabia, Direitos humanos evoluo institucional brasileira e poltica externa perspectivas e desafios, in G.Fonseca Jr. e S.H.N. Castro (orgs.), Temas de poltica externa brasileira II, vol. 1, 2 ed., Braslia, Funag; So Paulo, Paz e Terra, 1997, p. 189.
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pleno de julgamentos valorativos, o que expressa a frase o que terrorismo para alguns herosmo para outros.414 A ausncia de consenso sobre o tratamento internacional do terrorismo (ver 1.2) e sua definio, aliada necessidade comum de combate ameaa, levou celebrao de uma srie de convenes setoriais sobre o tema geralmente em reao a tticas terroristas em voga que evitam adentrar aspectos de ordem conceitual. Desde 1963, no mbito das Naes Unidas, esses tratados so criados, criminalizando condutas especficas muitas vezes, sem utilizar os termos terrorismo ou terrorista em seu texto415 com o fito principal de punir os terroristas em qualquer lugar onde se encontrem. Essa linha de atuao proporcionou certa uniformidade ao tratamento jurdico do tema e ensejou melhor represso dos delitos identificados.416 Existe projeto de conveno abrangente sobre terrorismo, de iniciativa indiana, no Comit Ad Hoc criado pela resoluo 51/210 da AGNU. No tem havido muitos avanos no sentido da concluso desse tratado. As frmulas de acomodao encontradas nas convenes parciais so de mais difcil produo quando se trata de instrumento que dever servir de moldura institucional para toda a cooperao antiterrorista. Os pontos de maior impasse para a elaborao de uma conveno abrangente so a definio de terrorismo e o escopo da conveno se deve ou no aplicar-se a movimentos de libertao nacional e s foras armadas estatais. Em linhas gerais, os pases do Terceiro Mundo (sobretudo, os rabes e da Organizao da Conferncia Islmica (OCI) e Cuba) desejam uma conveno que isente os movimentos de libertao nacional, que deveriam ser tratados no mbito do direito humanitrio417, e inclua a noo de terrorismo de Estado os exrcitos nacionais deveriam ser includos como possveis
C.E.F. Coracini, O terrorismo como resultado de relaes de poder, in Revista da Faculdade de Direito 97 (2002), p. 469; M.C. Bassiouni, Legal control... cit., p. 101. 415 O emprego desses termos em tratado multilateral da ONU somente se d com a Conveno Internacional Contra a Tomada de Refns, de 1979. 416 A.J.M. Souza e Silva, Combate ao terrorismo... cit., pp. 40-73; A.P.C. Medeiros, O terrorismo na agenda... cit. p. 65; A.C. Vaz, Cooperao multilateral... cit., pp. 79-101; G. Gilbert, The law and transnational terrorism, in Netherlands Yearbook of International Law 26 (1995), pp. 12, 14; G.E. Nascimento e Silva, Terrorismo e direito internacional, in Carta Mensal 500 (1996), p. 06. Conforme G. Gilbert, a nica conveno no reativa teria sido a Conveno sobre Proteo Fsica de Materiais Nucleares. 417 M. Halberstam afirma que a proposta da OCI de incluir disposio que torna inaplicvel a conveno em casos de conflitos armados, inclusive em situao de ocupao estrangeira, obsta os avanos. Afinal, h poucos ou nenhum terrorista que no esteja, ao menos, relacionado com algum conflito armado. A insistncia da OCI em um texto que tornaria a conveno inaplicvel
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terroristas na conveno418. Por sua vez, os ocidentais defendem que as aes de integrantes de foras armadas devem responder exclusivamente ao direito das relaes entre Estados (Carta das Naes Unidas). A mesma clivagem mantida no que respeita amplitude da conveno. Os ocidentais defendem a assinatura de um instrumento minimalista, que somente preencha as lacunas das convenes em vigor as convenes contra atentados a bomba e contra o financiamento do terrorismo teriam completado o ciclo de convenes prioritrias sob a tica ocidental. Por sua vez, o Movimento No Alinhado (MNA) e muitos pases da OCI desejam um instrumento maximalista, que cubra o terrorismo em todas suas manifestaes abrangendo, inclusive, aes de foras armadas. Entendem que se deve ir alm das convenes setoriais j celebradas, mediante a adoo de uma definio global e sistemtica de terrorismo e o reconhecimento da legitimidade de movimentos de libertao nacional.419 Logo aps o 11 de Setembro, houve a expectativa de que se conclusse a conveno abrangente. Mais recentemente, tem-se a espera-se avano no Comit Ad Hoc mediante debate profundo sobre as propostas do Relatrio do Painel de Alto Nvel sobre Ameaas, Desafios e Mudana e do relatrio do SGNU sobre as propostas do Painel (Em liberdade mais ampla). Particularmente, a definio operacional de terrorismo oferecida pelo Painel tem gerado esperanas de desobstruo das negociaes acerca da conveno abrangente.420
maioria dos terroristas desafiaria, segundo a autora, a determinao criada para o combate inequvoco ao terrorismo (The evolution... cit., pp. 581-84). No entendimento de N. Chomsky, no seria possvel chegar a tal conveno devido ao fato de que os EUA no aceitariam nada parecido com o pleito terceiro-mundista e que no exclusse o terrorismo praticado pelas potncias e por sua clientela. (9-11 cit., p. 85). 418 Os rabes consideram, particularmente, as violncias israelenses nos territrios ocupados atos de terrorismo (ONU, AGNU, A/55/PV.84, disponvel [on-line] in http://daccessdds.un.org/ doc/UNDOC/GEN/N00/791/64/PDF/N0079164.pdf?OpenElement [18.07.2005], p. 09). 419 A.J.M. Souza e Silva, Combate ao terrorismo... cit., pp. 40-73; Brasil, MRE, Delbrasonu para SERE, Telegrama n 667, 31.03.2005; L.G. Nascentes da Silva, A estruturao... cit., pp. 71-103; E. Hugues, La notion de terrorisme en droit international: en qute dune dfinition juridique, in Journal du Droit International 3 (2002), pp.766-77; Brasil, MRE, Delbrasonu para SERE, Telegramas n 213, 08.02.2000 e n 295, 25.02.2000; Brasil, MRE, SERE para Brasemb Viena, Despacho Telegrfico n 232, 24.05.2002. 420 S. Pellet, A ambigidade cit., p. 19; Brasil, MRE, Delbrasonu para SERE, Telegrama n 667, 31.03.2005. 164. That definition of terrorism should include the following elements: (a) Recognition, in the preamble, that State use of force against civilians is regulated by the Geneva Conventions and other instruments, and, if of sufficient scale, constitutes a war crime by the persons concerned or a crime against humanity; (b) Restatement that acts under the 12 preceding anti-terrorism conventions are terrorism, and a declaration that they are a crime under international law; and restatement that terrorism in time of armed conflict is prohibited by the

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O Brasil apoia a elaborao da conveno abrangente, que deveria trazer uma definio de terrorismo largamente aceitvel e tambm ampla, a ponto de englobar todas as manifestaes possveis de atos terroristas; aspectos de natureza tnica, ideolgica, poltica ou religiosa no deveriam influir na cooperao antiterrorista. Ao mesmo tempo, deveria ser preservada e ampliada a rede de convenes setoriais, numa relao de subordinao ao instrumento abrangente a ser especificada. O Brasil no tem sido dogmtico a respeito do teor da conveno abrangente: com o Grupo do Rio, mostrase construtivo e flexvel, disposto a acompanhar um consenso que acomode as divergncias. Vale notar que o apoio brasileiro conveno abrangente reflete a reserva com que o Pas v a penetrao do CSNU em assuntos de competncia privativa da AGNU, onde a falta de consenso tem levado o CSNU a legiferar sobre terrorismo. sintomtico que, com a resoluo 1373 do CSNU, tenha crescido o desinteresse pelo projeto indiano de conveno abrangente.421 Quanto iniciativa egpcia (endossada pelo Grupo rabe e pelo MNA) de convocao de conferncia de alto nvel para examinar formas de
Geneva Conventions and Protocols; (c ) Reference to the definitions contained in the 1999 International Convention for the Suppression of the Financing of Terrorism and Security Council resolution 1566 (2004); (d ) Description of terrorism as any action, in addition to actions already specified by the existing conventions on aspects of terrorism, the Geneva Conventions and Security Council resolution 1566 (2004), that is intended to cause death or serious bodily harm to civilians or non-combatants, when the purpose of such an act, by its nature or context, is to intimidate a population, or to compel a Government or an international organization to do or to abstain from doing any act. (ONU, AGNU, A/59/565, A more secure world: our shared responsibility - Report of the High-level Panel on Threats, Challenges and Change, disponvel [on-line] in http://www.un.org/secureworld/report.pdf [22.07.2005], p. 49). 421 Brasil, MRE, SERE (COCIT) para Brasemb Assuno, Fax n 138, 14.12.2001; C. Lafer, A diplomacia brasileira... cit., p. 111; A.P.C. Medeiros, O terrorismo na agenda... cit., p. 65; A.J.M. Souza e Silva, Combate ao terrorismo... cit., pp. 40-73; Brasil, MRE, SERE para Brasemb Viena, Despacho Telegrfico n 232, 24.05.2002; Brasil, MRE, Delbrasonu para SERE, Telegrama n 130, 25.01.2002; Brasil, MRE, Delbrasonu para SERE, Telegrama n 2625, 06.10.2004; Brasil, MRE, Delbrasonu para SERE, Telegrama n 667, 31.03.2005; L.G. Nascentes da Silva, A estruturao... cit., pp. 71-103. H grande apoio elaborao de uma conveno abrangente pelo Grupo do Rio. O Grupo tem adquirindo voz prpria na VI Comisso da AGNU em razo da capacidade de moderar os debates mais polmicos, inclusive o combate ao terrorismo, o que favorecido pela incapacidade do MNA de mobilizar os pases em desenvolvimento por iniciativas de maior transparncia poltica e previsibilidade jurdica nas relaes interestatais (Brasil, MRE, SERE para Delbrasupa, Despacho Telegrfico n 496, 08.11.2001; Brasil, MRE, Delbrasonu para SERE, Telegrama n 150, 29.01.2002). O Brasil no tem aceitado o texto da resoluo 1566 do CSNU como definio conceitual de terrorismo, mas apenas como mensagem poltica (Brasil, MRE, Delbrasonu para SERE, Telegrama n 1139, 05.05.2005).

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coordenao do combate internacional do terrorismo, o Brasil a tem apoiado. Contudo, em posio semelhante europeia e a outras, inclina-se a condicionar sua convocao a progressos concretos nas discusses sobre o tema, j que se trataria de ocasio para consagrar esforos internacionais antiterroristas. Novamente, a definio de terrorismo o principal obstculo; mesmo assim, em maro de 2005, na AGNU, a maior parte das delegaes favorecia o evento.422 interessante analisar a afirmao de M.C. Bassiouni, segundo quem os EUA opem-se, desde 1972, conveno abrangente. Afirma o jusinternacionalista que esse pas deseja manter sua margem de manobra para agir unilateralmente, escolhendo as normas que deseja aplicar. Percebe-se, portanto, a importncia da conveno abrangente para uma resposta antiterrorista multilateral e fundada no direito internacional.423 5.6. Concluses parciais Como se pde notar, as posies do Brasil acerca da parcela em construo do regime internacional antiterrorista so marcadas por significativo principismo, com poucas iniciativas concretas, aplicando linhas tradicionais da poltica externa brasileira (no interveno, soluo pacfica de controvrsias, prioridade ao desenvolvimento, a noo de segurana econmica e a defesa do direito internacional). Quanto ao perfil brasileiro nas discusses sobre terrorismo, tende a ser baixo como se viu no que tange conveno abrangente, o Pas apoia a elaborao do texto, mas se coloca, quanto substncia, mais prximo de apoiar um consenso do que de insistir em uma posio dogmtica. Como apontou em entrevista o Ministro Marcos Vincius Pinta Gama, possvel que o principismo e o perfil baixo se devam ao fato de, por um lado, o Brasil ter de fazer face aos compromissos jurdicos antiterroristas, e, por outro, no perceber o flagelo como ameaa significativa. O tema, dessa forma, tratado com cuidado e com esforos de implementao, mas, no contedo de seu discurso, o Pas segue
A.J.M. Souza e Silva, Combate ao terrorismo... cit., pp. 40-73; Brasil, MRE, Delbrasonu para SERE, Telegrama n 213, 08.02.2000; Brasil, MRE, Delbrasonu para SERE, Telegrama n 55, 13.01.2004; Brasil, MRE, Delbrasonu para SERE, Telegrama n 667, 31.03.2005; Brasil, MRE, SERE para Brasemb Viena, Despacho Telegrfico n 232, 24.05.2002. 423 M.C. Bassiouni, Legal control... cit., p. 92.
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incluindo outras prioridades, particularmente a agenda social do atual governo.424 natural o baixo protagonismo brasileiro na temtica do terrorismo internacional. Como aponta R.U. Sennes, os pases intermedirios (ou potncias mdias), como o Brasil, ao contrrio das grandes potncias, tm presena heterognea nos diferentes foros e temas. Em alguns, apresentam grande influncia e destaque; em outros, vulnerabilidade e pequena influncia. Isso significa que, em contraste com as pequenas potncias, as intermedirias tm certa margem para definir e perseguir estratgias internacionais autnomas, embora limitadas pela escassez de recursos e pela maior capacidade de influncia das grandes potncias. Quanto mais politizado o regime internacional, menores as chances de potncias mdias terem papel relevante, pois, nesse caso, o diferencial de poder mais determinante. No caso do regime internacional antiterrorista que, como se viu, um regime pouco politizado quanto aos fins, mas muito politizado quanto aos meios, tanto que tem parcela relevante em construo (ver 1.2 e 4.6) os pases intermedirios tendem a apresentar postura contestatria e, ainda, a buscar a conteno de aes casusticas e excessivas dos pases dominantes. Conforme R.U. Sennes,
[M]esmo em regimes muito politizados, as proximidades de agenda e de interesses com os pases dominantes podem fazer com que os Pases Intermedirios prefiram se concentrar em objetivos polticos, principalmente reativos (por exemplo, atenuar o excesso de unilateralismo das grandes potncias). Dessa forma, beneficiar-seiam do arranjo produzido pelo regime, mesmo que com baixa capacidade poltica de influenci-lo, e buscariam utilizar seus prprios mecanismos para constranger excessos.425

Como se viu neste captulo, o Brasil tem apresentado pleitos por reformas democratizantes nas instituies internacionais, bem como demandas por

Entrevista concedida ao autor pelo Ministro Marcos Vincius Pinta Gama, Chefe da COCIT, em Braslia (22.08.2005); Entrevista concedida ao autor pelo Conselheiro Achilles Emlio Zaluar Neto, Subchefe da DNU, em Braslia (03.08.2005). 425 R.U. Sennes, Pases intermedirios e fruns multilaterais: algumas consideraes, Trabalho apresentado no 3 Encontro Nacional da Associao Brasileira de Cincia Poltica, em Niteri (28 a 31 de julho de 2002), disponvel [on-line] in http://www.cienciapolitica.org.br/encontro/ relint5.1.doc [18.01.2004].
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O REGIME EM CONSTRUO

POSIES BRASILEIRAS

maior justia nas relaes internacionais, particularmente com seu discurso sobre as causas subjacentes do terrorismo. Isso seria o ncleo de sua postura contestatria no regime internacional antiterrorista. Como centro da estratgia de conteno dos excessos das grandes potncias, o Pas tem defendido, no regime, a centralidade dos rgos multilaterais e do multilateralismo, o respeito ao direito internacional (sobretudo nos campos da no interveno, dos direitos humanos e da elaborao de conveno abrangente contra o terrorismo) e a no militarizao das respostas ao terrorismo internacional. A proximidade de agenda e de interesses com os pases dominantes, tratada na passagem acima, existe no caso brasileiro, em grande medida, se comparadas as posies brasileiras s tendncias, apresentadas anteriormente (4.6), resultantes da anlise das posturas das cinco potncias com assento permanente no CSNU. Em primeiro lugar, como elas, o Brasil reconhece a importncia do combate ao terrorismo, percebido como ameaa paz e segurana internacional. Segundo, no obstante a divergncia entre as ideias dessas potncias a respeito de como proceder ao combate, o Pas insere-se em uma das duas vertentes principais do debate. Com efeito, a postura brasileira quanto parcela em aberto do regime internacional antiterrorista , essencialmente, coincidente com a vertente identificada (ver 4.6) que valoriza a cooperao antiterrorista pacfica, o fortalecimento das Naes Unidas e a revalorizao do direito internacional (inclusive os direitos humanos). Coincide, em grande medida, com o discurso diplomtico francs. Diferencia-se o Brasil, no entanto, em razo da elevada nfase conferida s causas do terrorismo particularmente em virtude da concluso que indica a necessidade de maior justia nas relaes internacionais e da demanda por reforma nos rgos internacionais. Desse modo, a poltica externa brasileira para as regras em construo do regime antiterrorista no irrealista, pois liga-se fortemente a uma tendncia central de tratamento do tema. Tampouco passiva ou laudatria: contm elementos que, oriundos do interesse do Pas por maior participao internacional e desenvolvimento, refletem suas especificidades e prioridades. Com isso, reforam-se a legitimidade do discurso externo brasileiro e sua coerncia patrimnio inestimvel para um pas que carece de excedentes de poder.

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Concluso

Este trabalho objetivou descrever e analisar as linhas gerais da poltica externa brasileira para o terrorismo internacional aps o 11 de Setembro, com o foco na motivao das posies adotadas pelo Brasil. Buscou-se avaliao dos riscos e das oportunidades geradas ao Pas pela temtica. O estudo no se inscreveu em marco terico rgido, apesar de se ter valido de instrumentos conceituais como hegemonia, ordem internacional e regime internacional. Inicialmente, para estabelecer o ambiente em que se insere o tema do terrorismo na atualidade, especulou-se acerca do impacto do 11 de Setembro nas relaes internacionais. Concluiu-se que houve importante mudana na agenda internacional, agora centrada em assuntos de segurana, inclusive o terrorismo. O sistema internacional segue marcado pela hegemonia dos EUA, com maior nfase na coero que antes. Contudo, o cmbio na agenda elemento importante da ordem internacional traz consigo, provavelmente, funcionamento diferente das relaes internacionais como um todo. Fruto dessas mudanas a elevao dos esforos internacionais antiterroristas a nveis de institucionalizao, cooperao e consentimento que permitem cham-los de regime internacional. Tal regime, impulsionado sobretudo pelos EUA, caracterizado pela maior coercitividade na cobrana da contribuio dos demais pases, independente de seus ganhos individuais. O regime tambm marcado pela incompletude: aspectos centrais seus, como
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a definio de terrorismo e dos meios lcitos para o combate do flagelo seguem em construo. Por isso, optou-se por dividir a anlise em duas partes: a primeira tratou das regras estabelecidas pelo regime e seu cumprimento pelo Brasil; a segunda, dos pontos em aberto do regime e do posicionamento brasileiro a seu respeito. Ao descreverem-se as caractersticas gerais do regime internacional antiterrorista, notou-se que o tratamento internacional do terrorismo no comporta mais a relativizao na condenao do flagelo o repdio deve ser incondicional, em todos os casos. Verificou-se que o tema inscreve-se, definitivamente e com grande capacidade coercitiva, na agenda de paz e segurana internacionais. Por fim, expuseram-se, brevemente, os deveres de preveno e represso do terrorismo que, agora, so dotados de maior cobrana e coercitividade factual. Em seguida, examinou-se o cumprimento dos deveres antiterroristas pelo Brasil. Em conformidade com o estado atual da matria, o Pas condena o terrorismo inequivocamente, inclusive em sua Constituio. O direito brasileiro, no obstante a falta de uma definio de terrorismo, constitui arcabouo suficiente. O Pas tem aderido, no ritmo prprio da democracia, a todos os tratados e resolues multilaterais antiterroristas. No mbito do preparo institucional, a despeito de certas limitaes que hoje se busca reduzir , o Brasil dispe de meios adequados ao baixo grau da ameaa terrorista contra si. A cooperao internacional tem-se mostrado intensa e proveitosa. O Pas modelar cumpridor das demandas internacionais pela preveno da aquisio de ADMs por terroristas. Quanto ao combate ao financiamento do terrorismo, falta ao Brasil, para o inteiro cumprimento de seus deveres, ratificar a Conveno Internacional para a Supresso do Financiamento do Terrorismo (que est programada para setembro de 2005), criar tipo penal autnomo para o crime e estipular procedimento de bloqueio administrativo de bens de terroristas. Isso, porm, no obscurece os esforos e avanos na questo, que interessam tambm agenda interna de combate ao crime organizado. Por fim, lcito afirmar que houve encaminhamento favorvel das suspeitas de atividades ligadas ao terrorismo na Trplice Fronteira, que parecem ter arrefecido mediante cooperao ampla, que deixou claro o compromisso antiterrorista brasileiro. Sinteticamente, o esforo brasileiro de cumprimento das regras do regime internacional antiterrorista pode ser considerado meritrio e comprometido como reconhecido pelo presidente do CAT em maro de 2002.
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CONCLUSO

Evidentemente, podem-se levantar objees leves como j o foram. Isso no compromete o esforo brasileiro, sobretudo se levado em conta que o Pas no tem sido alvo de terrorismo.426 Aps a anlise do cumprimento dos deveres antiterroristas pelo Brasil, abordou-se a parcela do regime internacional ainda em aberto. Discutiramse as posies dos cinco membros permanentes do CSNU sobre o tema, o que demonstrou a grande importncia atribuda por todos eles ao antiterrorismo e, tambm, a existncia de desacordos sobre como atacar o flagelo. Alm de comprovar que o regime internacional de antiterrorismo tem pontos centrais em aberto, a anlise permitiu sistematizar, em dois conjuntos, as vertentes centrais do regime em construo. O primeiro apresenta forte tendncia a inserir o regime internacional antiterrorista em um quadro de militarizao intervencionista, de enfraquecimento das Naes Unidas no que tange ao uso legtimo da fora, e de relativizao do direito internacional, particularmente os direitos humanos. O segundo conjunto, em oposio, inclina-se cooperao antiterrorista pacfica, ao fortalecimento das Naes Unidas e revalorizao do direito internacional (inclusive os direitos humanos). Colocadas essas vertentes, abordou-se a viso da poltica externa brasileira a respeito do regime em aberto. A percepo do terrorismo como ameaa menor ao Pas ao mesmo tempo em que outras questes de segurana, como a defesa da Amaznia e o crime organizado, parecem mais urgentes faz com que a temtica antiterrorista no tenha prioridade elevada na ao externa brasileira. Mesmo assim, a possibilidade, sempre existente, de ser vtima de ataques terroristas e a centralidade do tema na atual agenda internacional determinam que as autoridades brasileiras no descurem o preparo interno, a cooperao internacional e a participao nas discusses no que tange ao tema. Esses esforos so vistos, ao mesmo tempo, como oportunidade de criao de sinergias para o combate ao crime organizado, tema premente no Brasil. A poltica externa brasileira atribui prioridade absoluta ao objetivo do desenvolvimento econmico e social. Mesmo nas questes de segurana, essa lgica central repercute de maneira determinante: tradicionalmente, o Brasil professa a tese da segurana econmica, segundo a qual, grosso modo, somente uma ordem econmica internacional justa poder trazer paz, em
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Brasil, MRE, Delbrasonu para SERE, Telegrama n 455, 12.03.2002.

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sentido amplo, ao mundo. Essa orientao geral aplica-se temtica do terrorismo. Por um lado, os representantes brasileiros pleiteiam que a agenda internacional no seja dominada pelo tema: deveria haver espao para os assuntos econmicos sob o vis do desenvolvimento. Por outro, o Pas, ao ressaltar a necessidade de combate s causas subjacentes do terrorismo, refora seu pleito por uma ordem internacional justa econmica e politicamente, com a reduo das desigualdades e a soluo pacfica de conflitos polticos. O Brasil, por ser pas sem excedentes de poder, particularmente no mbito militar, e por sua tradio de soluo pacfica de disputas, mostra-se avesso, em princpio, s respostas coercitivas, sobretudo as militares, ao terrorismo. Mesmo reconhecendo esse flagelo como uma questo de paz e segurana internacional, o Pas adota concepo segundo a qual a melhor forma de resoluo do problema, alm do ataque a suas causas subjacentes, a cooperao nos campos judicirio e de inteligncia, entre outros. nesse esprito que, tambm na luta global contra o terrorismo, os representantes brasileiros buscam moderao na invocao do Captulo VII da Carta da ONU pelo CSNU. Favorecem, ainda, uma atuao cooperativa do CAT, que no se deveria comportar como comit de sanes. No mesmo diapaso, no mbito interamericano, o Brasil tem mantido sua oposio s propostas justificadas, agora, em nome do combate ao terrorismo de atuao policial das foras armadas latino-americanas e de transformao da JID em rgo militar operacional. Alm disso, o Pas expressa a concepo de que cada nao hemisfrica tem suas prprias prioridades de segurana e defesa, o que significa afirmar que a agenda de segurana dos EUA no deve ser transposta para as Amricas. Sob o mesmo prisma deve ser analisada a invocao do TIAR, pelo Brasil, na sequncia do 11 de Setembro. A iniciativa, de carter somente poltico-diplomtico, visou a condenar o terrorismo e cooperar com sua erradicao e, ao mesmo tempo, a incluir a reao, particularmente a dos EUA, numa moldura jurdica solidria sem implicaes necessariamente militares. O Brasil, assim, aproveitou a oportunidade para reafirmar sua insero internacional como defensor do multilateralismo e da manuteno da paz na regio. A leitura brasileira do conflito colombiano associado, atualmente, guerra contra o terrorismo insere-se naquela viso de mundo contrria fora como resposta a conflitos, inclusive o terrorismo. No caso, essa postura
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CONCLUSO

mostra-se afetada por interesses diretos do Brasil. A presena militar dos EUA na regio amaznica, bem como a possibilidade de transbordamento das operaes na Colmbia para territrio nacional, so determinantes para que o Pas, assim como a ONU, defenda uma sada politicamente negociada para a situao no vizinho. Nesse contexto, o Brasil recusa-se a catalogar as FARC ou qualquer outro grupo em listas de terroristas, o que considera improdutivo e politicamente parcial, j que no existe definio internacionalmente consensuada de terrorismo. Em suas posies acerca do regime internacional antiterrorista em formao, o Brasil tem ressaltado a necessidade de fortalecimento do multilateralismo. A condio de pas mdio, que, nos foros multilaterais, pode ter certa influncia sobre as decises internacionais, faz com que essa linha de ao seja tradicionalmente adotada pelo Pas. No caso do terrorismo, mais ntido ainda o interesse em preservar e fortalecer aquelas instncias: seu enfraquecimento significaria uma involuo rumo ao unilateralismo, inclusive com o uso da fora, gerando instabilidade nas relaes internacionais. Isso foi notado na invaso do Iraque em 2003, relacionada indevidamente ao terrorismo internacional. Ao Brasil, pas que no pretende ter nas armas seu meio central de insero no mundo, no interessa essa situao. Nesse contexto, o Pas tem defendido o fortalecimento das instituies multilaterais, em especial as Naes Unidas e seu Conselho de Segurana, como foros centrais da manuteno da paz e da segurana internacionais. Nessa defesa, o Brasil expe reformismo declarado, postulando maior representatividade das instncias decisrias internacionais como soluo para seus dficits de legitimidade e eficcia. Exemplo mais expressivo dessa argumentao diz respeito ao CSNU, onde o Pas pleiteia, vigorosamente, um assento permanente em harmonia com a orientao de buscar autonomia pela participao. Assim, a poltica externa brasileira tem tratado o cenrio de crise como desafio e oportunidade histricos. Ao fortalecimento do multilateralismo alia-se, inseparavelmente, a defesa de uma resposta ao terrorismo no marco do direito internacional. Isso implica a aceitao do uso da fora somente nas hipteses previstas na Carta das Naes Unidas em legtima defesa ou mediante autorizao do CSNU em casos de ameaa paz e segurana internacionais bem como a oposio ampliao excessiva dos casos de invocao do Captulo VII da Carta. Tambm no campo dos direitos humanos, manifesta-se a importncia atribuda pela diplomacia brasileira ao direito internacional. Na condio de pas que
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no tem de lidar diariamente com o terrorismo e que, desde sua redemocratizao, tem progredido no respeito aos direitos fundamentais, o Brasil sente-se vontade para exigir da comunidade internacional uma resposta ao terrorismo que respeite os direitos humanos, como fez ao sugerir a incluso de especialista nessa temtica na Diretoria Executiva do CAT. A defesa do direito internacional expressa-se, com destaque, no apoio que o Brasil oferece elaborao de uma conveno abrangente sobre o terrorismo, que defina o fenmeno de forma abrangente e fornea um marco legal slido ao regime antiterrorista. O estudo das opes acima parece indicar que a poltica exterior do Pas para o tema respeita orientaes mais gerais de sua ao externa. Notase a reiterao de posies de princpio caras tradio diplomtica brasileira, como o multilateralismo, a soluo pacfica de controvrsias, a inclinao pelo desenvolvimento e a defesa do direito internacional. Pode-se especular que isso se deva ausncia de ameaa terrorista direta ao Brasil, no contexto da centralidade do terrorismo e das obrigaes antiterroristas na presente agenda internacional. Fato que, ao agir dessa maneira, a poltica externa do Pas refora sua coerncia patrimnio inestimvel para um pas que carece de excedentes de poder. Em sntese, como potncia mdia num regime altamente politizado como o antiterrorista em sua parcela por construir, o Brasil tem estreitas margens para destaque ou influncia. Isso, aliado baixa prioridade que o Pas confere agenda antiterrorista, explica o baixo perfil de atuao brasileiro no tema. No obstante, as posies do Brasil, mesmo principistas, inserem-se em uma vertente central do tratamento do terrorismo aquela que defende o fortalecimento do multilateralismo, do direito internacional e das respostas no militares ao flagelo no podendo ser consideradas irrealistas. Ao mesmo tempo, o Pas expressa especificidade e autonomia ao demandar, nas discusses sobre o terrorismo, a construo de ordem internacional mais justa, econmica e politicamente, e a democratizao dos organismos internacionais, sobretudo o CSNU.

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REFERNCIAS

Ministro Marcos Vinicius Pinta Gama, Chefe da COCIT, em Braslia (22.08.2005). Professor Celso Lafer, ex-Ministro das Relaes Exteriores, em Braslia (23.06.2004).

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