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Conjur - Observatrio Constitucional: Poder do legislador para sustar deciso do STF

ISSN 1809-2829

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setembro 2012

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Poder do legislador para sustar decises do Supremo

Por Fbio Lima Quintas

Merecem ser encaradas com certa naturalidade as hoje rotineiras crticas dirigidas ao Supremo Tribunal Federal, como decorrncia da importncia que a Corte tem adquirido na discusso dos grandes temas de interesse nacional. Aquilo que, entretanto, se limitava a expressar descontentamento de setores da sociedade e dos demais Poderes constitudos, como o Congresso Nacional, contra certas posies do Supremo tem evoludo para a formulao de iniciativas concretas voltadas a reduzir ou controlar o seu protagonismo poltico. Com esse declarado objetivo, tramitam hoje na Cmara dos Deputados duas propostas de emenda Constituio que buscam conferir ao Congresso Nacional o poder de sustar decises do Poder Judicirio (ou, mais precisamente, do Supremo Tribunal Federal). Trata-se das Propostas de Emenda Constituio 3 e 33, ambas de 2011 (a primeira delas j com parecer aprovado pela Comisso de Constituio e Justia e a segunda ainda aguardando votao do parecer). Haver aqueles que qualificaro tais iniciativas como frontalmente inconstitucionais, independentemente do formato jurdico que assuma a proposta, por considerarem que a mera proposio de alteraes da espcie violaria a clusula ptrea da separao dos Poderes (artigo 60, pargrafo 4, inciso III, da Constituio). Distanciando-nos desse entendimento, consideramos mais correto pensar que a Constituio no impede a priori a introduo de certas modificaes institucionais no sistema de controle de constitucionalidade no concerto constitucional vigente. a concluso a que se chega a partir do exame de algumas decises do Supremo Tribunal Federal, nas quais, em vrias situaes, reconheceu a constitucionalidade de dispositivos contidos em Emendas Constitucionais e, at mesmo, em leis ordinrias que introduziram modificaes substanciais no regime de controle de constitucionalidade (ampliando, nesses casos, os poderes do Supremo Tribunal Federal em detrimento do Congresso Nacional, da Administrao Pblica e, por que no dizer, dos demais rgos do Poder Judicirio)[1]. Ao assim decidir, o Supremo Tribunal Federal assume que, em certa medida, o Constituinte derivado e o legislador nacional tm poderes para modificar o equilbrio originalmente estabelecido para o exerccio do controle de constitucionalidade. Parece-nos evidente que no legtimo pensar que apenas as normas ampliativas dos poderes do Supremo Tribunal Federal possam ser constitucionais, reputando-se inconstitucionais aquelas que sejam restritivas, sob a premissa de que o princpio da separao de poderes teria uma nica direo, em que o fortalecimento das Cortes Constitucionais representaria uma espcie de devir histrico. No obstante as Cortes Constitucionais exeram uma funo relevantssima e, quem sabe, insubstituvel nos Estados Constitucionais, disso no resulta a concluso de que haja uma frmula que disponha sobre o seu papel, seus poderes e a postura que devem adotar, na engenharia constitucional. Muito pelo contrrio, o tema extremamente controvertido. Em tempos de ativismo judicial, importante assinalar que h densa literatura que se prope a demonstrar que a preservao de um Estado Constitucional, com a proteo de todos os valores que hoje nos so caros (democracia e direitos fundamentais), no demanda necessariamente uma Corte Constitucional forte, que tenha a ltima e definitiva palavra sobre o contedo das normas constitucionais. Indo alm, colhem-se evidncias de que o ativismo judicial dos Tribunais Constitucionais pode representar, em certas ocasies, uma iniciativa desastrosa para a estabilidade das instituies e, por conseguinte, para a tutela dos direitos, provocando o enfraquecimento do Estado Constitucional[2]. Diante desse cenrio, parece correto assumir que h espao para o Constituinte derivado e, em certa medida, para o legislador fazerem ajustes no regime de controle de constitucionalidade, sem afronta ao princpio da separao de poderes. E, por isso mesmo, oportuno e conveniente avanar na discusso sobre o mrito dessas propostas, sem a precipitao de rejeit-las liminarmente. As PECs em destaque buscam, segundo as justificativas apresentadas, valorizar o papel do Poder Legislativo no debate das questes polticas e constitucionais relevantes e induzir o dilogo institucional entre os Poderes.

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A PEC 3, de 2011 (da Cmara dos Deputados), tem apenas uma proposio, de alterar a redao do inciso V do artigo 49, para que seja atribuda ao Congresso Nacional a competncia de sustar os atos normativos dos outros poderes que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites de delegao legislativa, como a expressa inteno de fazer com que o Congresso Nacional passe tambm a poder sustar atos normativos viciados emanados do Poder Judicirio, como j o faz em relao ao Poder Executivo (conforme Justificao apresentada pelo deputado Nazareno Fonteles). A PEC 33, de 2011, tambm da Cmara dos Deputados (e proposta pelo mesmo Deputado), contem proposies engenhosas. Entre suas medidas mais provocativas, prev uma espcie de veto do Congresso Nacional a determinadas deliberaes do Supremo Tribunal Federal em sede de controle de constitucionalidade. Traz ainda outras proposies polmicas, como a de aumentar o qurum de julgamento para a declarao de inconstitucionalidade: quatro quintos dos membros dos tribunais (ao invs da maioria absoluta hoje estabelecida no artigo 97 da Constituio) e nove ministros do Supremo Tribunal Federal (ao invs dos atuais seis). No contexto de impor restries aos efeitos das decises emanadas do Supremo Tribunal Federal em controle de constitucionalidade, a PEC prope, no que concerne edio de Smulas Vinculantes, que [o] Congresso Nacional ter prazo de noventa dias, para deliberar, em sesso conjunta, por maioria absoluta, sobre o efeito vinculante da smula, contados a partir do recebimento do processo, formado pelo enunciado e pelas decises precedentes, sendo que o silncio do Congresso Nacional, no prazo estabelecido, implicar sua aprovao tcita (artigo 2 da PEC 33/2011, que prope o acrscimo dos pargrafos 4 e 5 ao artigo 103-A da Constituio). No que se refere ao controle concentrado de constitucionalidade, prev a PEC que [a]s decises definitivas de mrito proferidas pelo Supremo Tribunal Federal nas aes diretas de inconstitucionalidade que declarem a inconstitucionalidade material de emendas Constituio Federal no produzem imediato efeito vinculante e eficcia contra todos, e sero encaminhadas apreciao do Congresso Nacional que, manifestando-se contrariamente deciso judicial, dever submeter a controvrsia consulta popular. (artigo 3, que acrescenta o pargrafo 2-A ao artigo 102 da Constituio). O exerccio do poder de veto (mitigado pela necessidade de validao da deciso deliberao popular) do Congresso Nacional estaria submetido a qurum de trs quintos de seus membros em deliberao que deveria ocorrer no prazo mximo de 90 dias, sob pena de aprovao tcita da deciso do Supremo Tribunal Federal. Nos termos da PEC 33/2011, v-se que o poder de controle do Congresso Nacional sobre as decises do Supremo Tribunal Federal estaria (i) limitado s hipteses de edio de Smula Vinculante ou de declarao de inconstitucionalidade material exercido sobre emenda constitucional, (ii) sujeito a prazo de 90 dias e (iii) submetido a qurum qualificado de trs quintos do Congresso Nacional. No que se refere fiscalizao das decises tomadas em controle concentrado de constitucionalidade que julguem inconstitucional Emenda Constitucional, prev a PEC que, tendo o Congresso Nacional rejeitado a deciso do Supremo Tribunal Federal, seria ela submetida a consulta popular. A mais delicada das propostas parece ser a que institui a possibilidade de controle sobre decises do STF que declarem a inconstitucionalidade material de emendas Constituio. Ora, o Supremo Tribunal Federal apenas declara a inconstitucionalidade material de emenda constitucional com fundamento nas clusulas ptreas (artigo 60, pargrafo 4, da Constituio). Na prtica, portanto, a proposta em curso no Congresso Nacional visa a permitir que o entendimento do Supremo Tribunal Federal a respeito do contedo de uma clusula ptrea possa ser superado pela viso do Congresso Nacional e pela deciso obtida em consulta popular. No se pode ignorar que a proposta tem a sofisticao de remeter a consulta popular direta a apreciao final sobre o mrito da deciso do Supremo Tribunal Federal. Mas isso no atenua a percepo de que se est a provocar a modificao do equilbrio de Poderes, em afronta ao artigo 2 da Constituio. Com esse entendimento, o deputado Esperidio Amin, relator da PEC 33/2011, opinou pela supresso desse dispositivo, no parecer que elaborou na Comisso de Constituio e Justia (ainda no apreciado). Os demais dispositivos destacados no possuem essa mesma controvrsia, pelo menos no na mesma intensidade. A redao minimalista sugerida para o inciso V do artigo 49, que de resto pode ser lido como uma explicitao do inciso XI do mesmo artigo (o qual confere ao Congresso Nacional o poder de zelar pela preservao de sua competncia legislativa em face da atribuio normativa dos outros Poderes) faz com que a maior preocupao se volte para eventual aplicao dessa prerrogativa pelo Congresso Nacional. A tentativa de submeter ao crivo do Congresso Nacional as propostas de Smula Vinculante incide, vale lembrar, sobre um instituto introduzido no ordenamento jurdico pelo Constituinte derivado, por meio da Emenda Constitucional 45, de 2004. Diante dessa especificidade, haveria argumento plausvel para considerar descabida a iniciativa do Poder Constituinte derivado de reajustar o instituto? Parece-nos que no.

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Ambos os projetos, no entanto, parecem ser ineficazes para os fins a que se propem, de fortalecer o papel do Congresso Nacional, diminuir o protagonismo do Supremo Tribunal Federal e incitar o dilogo institucional, em vista do difcil procedimento a que se sujeita o exerccio do cogitado poder de veto do Congresso Nacional, a demandar forte mobilizao poltica e grande disposio para assumir os correspondentes custos polticos. As propostas em anlise podem ter o efeito contrrio. O sentimento de que h uma rede de proteo para a vontade majoritria pode estimular a Corte Constitucional a tomar decises arrojadas, na perspectiva de que est disponvel um processo poltico excepcional de controle de sua deciso. Em outras palavras, a instituio de controles sobre as suas decises no conduz necessariamente ao incremento de responsabilidade dos agentes polticos, podendo ter o efeito inverso de provocar uma espcie de risco moral (moral hazard). Talvez a configurao atual do sistema oferea mecanismos mais efetivos, para o exerccio do controle das decises do Supremo Tribunal Federal. De fato, preciso enfatizar que as decises do Supremo Tribunal Federal no vinculam o Legislador, deixando em aberto a possibilidade de o Congresso Nacional superar as decises do Supremo Tribunal Federal por meio do processo legislativo, com a edio de leis e, se necessrio for, emendas constitucionais. essa a percepo de Mark Tushnet[3], ao examinar a utilizao de dispositivo semelhante quele proposto na PEC existente na Constituio do Canad (precisamente, em sua Carta de Direitos e Liberdades, integrante do Constitution Act, 1982). Pelo dispositivo constitucional canadense (seo 33, apelidada de notwithstanding clause) possvel ao Parlamento de uma Provncia afastar expressamente a leitura feita pela Suprema Corte a respeito de um direito fundamental. Essa clusula, relata Tushnet, foi pouco utilizada na histria constitucional do Canad porque, no seu entender, o custo poltico para o Parlamento superar expressamente uma deciso da Suprema Corte muito maior do que simplesmente promulgar outra lei substantivamente semelhante quela declarada inconstitucional. Essa percepo nos parece correta: para promover o dilogo institucional entre os Poderes institudos pode ser mais promissor que a Legislatura exera sua prerrogativa de promulgar novas leis, ao invs de investir na criao de um novo processo decisrio de rejeio expressa das decises do Supremo Tribunal Federal que exija enorme engajamento do Congresso Nacional num curto espao de tempo. No Brasil, temos alguns bons exemplos desse dilogo institucional (que podem ser objeto de exame em outra oportunidade[4]), evidncia de que, para promover uma efetiva interao entre o Tribunal Constitucional e a Legislatura, pode ser suficiente que o Congresso Nacional invista no exerccio de sua funo de legislar. Essa uma prtica corriqueira em outras importantes democracias, como a norte-americana, repleta de episdios em que o Congresso reformulou decises da Suprema Corte pela via legislativa. Por ora, consideramos apropriado afirmar apenas que, independentemente do juzo que se faa sobre seu mrito, o exame crtico das PECs ora em tramitao deve ser inserido num debate mais amplo que focalize o papel do Supremo Tribunal Federal e do Congresso Nacional na especificao do contedo das normas constitucionais e a necessidade e os meios de aprimorar o dilogo institucional entre os Poderes. Esta coluna produzida pelos membros do Conselho Editorial do Observatrio da Jurisdio Constitucional (OJC), do Instituto Brasiliense de Direito Pblico (IDP). Acesse o portal do OJC (www.idp.edu.br/observatorio). [1]A respeito da declarao de constitucionalidade da EC 3/93, vide ADC n 1 QO, Rel. Min. Moreira Alves, Tribunal Pleno, julgado em 27/10/1993, DJ 16/6/1995. A respeito da constitucionalidade da Lei n 9.868, vide ADI 2154 (ainda em julgamento); ADI 2258 (ainda em julgamento); e Rcl 1880 AgR, Rel. Min. Maurcio Corra, Tribunal Pleno, julgado em 7/11/2002, DJ 19/3/2004. [2] Para uma viso abrangente dessa crtica, confira-se TUSHNET, Mark. Weak Courts, Strong Rights. New Jersey: Princeton University Press, 2008. Em diferentes perspectivas, vide ainda importantes consideraes feitas por MENDES, Conrado Hbner. Controle de Constitucionalidade e Democracia. Rio de Janeiro: Elsevier, 2008; ZAGREBELSKY, Gustavo. Principios y votos. El Tribunal Constitucional y la poltica. Trad. Manuel Martnez Neira. Madrid: Editorial Trotta, 2008; e NINO, Carlos Santiago. Fundamentos de derecho constitucional. Buenos Aires: Astrea, 2005. [3] Op.Cit. Chapter 3. Para uma viso sobre o assunto, sugere-se a leitura de artigo elaborado por Marcelo Casseb Continentino no Observatrio da Jurisdio Constitucional, intitulado A Notwithstanding Clause e a Constituio do Canad, disponvel no seguinte endereo eletrnico http://www.portaldeperiodicos.idp.edu.br/index.php/observatorio/article/viewFile/484/310 [4] Apenas para ilustrar os contornos de algumas situaes em que se identificou um dilogo institucional entre o Supremo Tribunal Federal e o Congresso Nacional, cabe mencionar a recente

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promulgao da lei a respeito do aviso prvio proporcional (Lei n 12.206, de 2011), que foi uma clara resposta do Congresso Nacional ao fato de o STF estar na iminncia de declarar a inconstitucionalidade por omisso do Congresso Nacional em face do disposto no art. 7, inciso XXI, da Constituio (anunciando, no julgamento, a possibilidade de dispor sobre uma regulao provisria do tema). Pode-se citar, ainda, o caso relacionado ao nmero de vereadores nos Municpios: com o objetivo de superar o entendimento do STF manifestado nos autos do RE n 197.917 (Rel. Min. Maurcio Corra, DJ 7/5/2004) em que foi reconhecida, com fundamento no inciso IV do art. 29 da Constituio, a necessidade de observncia da proporo entre o nmero de vereadores e a populao dos Municpios para a composio de suas respectivas Cmaras , foi promulgada a Emenda Constitucional n 58, de 2009. Examinando a nova norma, nos autos da ADI 4.307-MC, o STF apenas limitou a eficcia da referida Emenda Constitucional, para que fosse observado o princpio da anterioridade eleitoral estabelecida no art. 16 da Constituio. Outra situao que serve de exemplo de tentativa de dilogo institucional retratada nos autos da ADI 2.797: ante o entendimento manifestado pelo STF com a edio da Smula n 394/STF, a respeito da prerrogativa de foro, o legislador ordinrio houve por bem introduzir o 1 ao art. 84 do Cdigo de Processo Penal, para o fim de, superando o entendimento da Smula, fixar a competncia especial por prerrogativa de funo ainda que o inqurito ou a ao penal tivessem incio aps a cesso do exerccio da funo pblica (Lei n 10.628, de 2002). No julgamento da referida ADI, o STF, por maioria, considerou esse dispositivo legal inconstitucional.
Fbio Lima Quintas editor chefe do Observatrio da Jurisdio Constitucional. Revista Consultor Jurdico, 8 de setembro de 2012
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