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I. INTRODUO: O ENTRELAAMENTO DAS POLTICAS DOMSTICA E INTERNACIONAL2 A poltica domstica e as relaes internacionais esto sempre entrelaadas de alguma forma e nossas teorias ainda no desvendaram esse quebra-cabea. infrutfero debater se a poltica domstica realmente determina as relaes internacionais ou se o inverso. A resposta para essa questo clara: Algumas vezes uma influencia a outra. As perguntas mais interessantes so:
1 Ttulo original: Diplomacy and Domestic Politics: The
quando influencia? e como influencia?. Este artigo oferece uma abordagem terica para esse tema, mas eu comeo com uma histria que ilustra o quebra-cabea. Um exemplo esclarecedor de como a diplomacia e a poltica domstica podem entrelaar-se aconteceu na Cpula de Bonn em 19783. Em meados dos anos 1970, um programa de recuperao global liderado pelas economias locomotiva dos Estados Unidos, da Alemanha e do Japo props favorecer a recuperao ocidental aps o primeiro choque do petrleo4. Essa proposta recebeu um forte impulso do iniciante governo Carter, alm de ser calorosamente apoiada pelos pases mais fracos, pela Organizao para Cooperao Econmica e Desenvolvimento (OCDE) e por muitos economistas independentes. Esses economistas argumentavam que o programa superaria os desequilbrios internacionais das balanas de pagamentos e promoveria o crescimento de to3 A narrativa a seguir baseou-se nos escritos de Putnam e
Logic of the Two-Level Games. Publicado originalmente na revista International Organization (Boston, v. 42, n. 3, p. 427-460, Summer.1988). Traduo de Dalton L. G. Guimares, Feliciano de S Guimares e Gustavo Biscaia de Lacerda.
2 Uma verso anterior deste artigo foi apresentado em
1986 no encontro anual da American Political Science Association. Pelas crticas e pelas sugestes, estou em dbito com Robert Axelrod, Nicholas Bayne, Henry Brady, James A. Coporaso, Barbara Crane, Ernest B. Haas, Stephan Haggard, C. Randal Henning, Peter B. Kenien, Robert O. Keohane, Stephen D. Krasner, Jacek Yu; com os membros de seminrios de pesquisa nas universidades de Yowa, Michigan e Harvard e com os dois pareceristas annimos. Sou grato Fundao Rockefeller por subvencionar a finalizao deste trabalho.
interdependentes as polticas freqentemente podem ser mais efetivas se forem coordenadas internacionalmente. Para citaes relevantes, cf. Putnam e Baynes (1986, p. 24).
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5 A Rodada de Tquio foi um conjunto de negociaes ocorridas entre 1973 e 1979 com vistas liberalizao comercial, no mbito do General Agreement on Tariffs and Trade (GATT), entidade antecessora da Organizao Mundial do Comrcio (OMC) (nota do tradutor).
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te as implicaes domsticas do seu compromisso em Bonn nessa ocasio (cf. PUTNAM & HENNING, 1986; IKENBERRY, 1988). Estou em dbito com Stephan Haggad pelas esclarecedoras discusses a respeito das influncias domsticas nas relaes internacionais.
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internacional (KATZENSTEIN, 1978, p. 4; cf. tambm KATZENSTEIN, 1976; KRASNER, 1978a; 1978b). Ambos os autores enfatizam o ponto crucial segundo o qual os formuladores centrais de polticas (o Estado) devem simultaneamente se preocupar com as presses domstica e internacional. Mais discutvel, entretanto, sua identificao da fora do Estado como a varivel-chave de interesse. Dadas as dificuldades de medir-se a fora do Estado, tal abordagem incorre em uma tautologia12 e os esforos para determinar a posio de cada pas nesse ambguo contnuo mostraram-se problemticos (MILNER, 1987). A fora do Estado, se reinterpretada meramente como o oposto da fragmentao governamental, sem dvida tem algum interesse para o estudo comparativo da poltica externa. Todavia, Gourevitch est razoavelmente correto ao reclamar que o argumento Estado forte-Estado fraco sugere que [...] a identidade da coalizo governante no importa. Esse um argumento muito apoltico (GOUREVITCH, 1978, p. 903). Alm disso, como as estruturas do Estado (como concebido por essa literatura) variam pouco de caso a caso ou de ano a ano, tais explicaes so pouco adequadas para explicar as diferenas entre os temas ou ao longo do tempo (exceto se o tempo for medido em dcadas ou sculos). Uma concepo mais adequada dos determinantes domsticos da poltica externa e das relaes internacionais deve enfatizar a luta poltica: os partidos, as classes sociais, os grupos de interesse (tanto econmicos quanto no-econmicos), os legisladores e mesmo a opinio pblica e as eleies e no apenas os funcionrios do poder Executivo e os arranjos institucionais13. Algumas pesquisas do gnero estatocntrico apresentam um modelo de ator unitrio fora de controle. A proposio central deste ensaio,
tica analtica central que determina a capacidade de um Estado de superar a resistncia domstica sua fora em relao sua prpria sociedade
13 Em seus trabalhos mais descritivos, os pesquisadores
estatocntricos so normalmente sensveis aos impactos dos conflitos sociais e polticos, como os entre indstria e finanas, trabalho e negcios e setores exportadores versus setores importadores (cf. KATZENSTEIN, 1978, p. 333336).
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internacional de Glenn Snyder e Paul Diesing. Ainda que trabalhando na tradio neo-realista com sua concepo convencional de atores unitrios, os autores descobriram que, em metade das crises que investigaram, os principais tomadores de deciso no eram unificados. Eles concluram que a previso sobre resultados internacionais melhora significativamente ao compreender-se as barganhas internas, especialmente em relao a compromissos minimamente aceitveis (SNYDER & DIESING, 1977, p. 510-525). Metforas no so teorias, mas fico feliz com a observao de Max Black segundo a qual talvez toda cincia devesse comear com uma metfora e terminar com lgebra; talvez sem metfora jamais haveria qualquer lgebra (Black apud SNIDAL, 1985, p. 36n.). A anlise formal de qualquer jogo exige regras bem definidas, escolhas, ganhos, jogadores e informao e, ainda assim, muitos dos jogos simples de duas pessoas com motivaes mltiplas no tm soluo determinada. Elaborar solues analticas a partir de jogos de dois nveis ser um desafio difcil. Nas prximas sees espero incentivar mais estudos sobre esse problema. IV. EM DIREO A UMA TEORIA DA RATIFICAO: A IMPORTNCIA DOS WINSETS Considere-se o seguinte cenrio estilizado que pode ser aplicado a qualquer jogo de dois nveis. Negociadores que representam duas organizaes encontram-se para buscar um acordo entre si, sujeitos limitao de que qualquer acordo provisrio precisa ser ratificado pelas respectivas organizaes. Os negociadores podem ser, por exemplo, chefes de governo, representantes dos trabalhadores e dos empresrios, lderes partidrios de uma coalizo poltica, um ministro das finanas negociando com uma equipe do Fundo Monetrio Internacional (FMI), lderes de um comit misto Cmara dos Deputados-Senado15 ou lderes de grupos tnicos de uma democracia consociativis15 Convm notar que as expresses Cmara dos Deputa-
1988, portanto durante a poca em que existia a Unio Sovitica e ocorria a Guerra Fria (N. T.).
dos e Senado, usadas ao longo deste artigo, referem-se aos rgos legislativos especficos dos Estados Unidos (respectivamente: House of Representatives e Senate, em ingls); desse modo, no so rgos genricos utilizados pelo autor para efeitos de argumentao. O mesmo aplicase expresso congressista ( congressmen ou congresswoman) (N. T.).
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de votos constitucionalmente necessrios no Senado dos Estados Unidos para a ratificao de tratados, mas eu uso o termo genericamente me referindo a qualquer processo decisrio no nvel II que seja necessrio para endossar ou implementar um acordo formal ou informal do nvel I. s vezes conveniente pensar na ratificao como uma funo parlamentar, mas isso no essencial. Os atores do nvel II podem representar agncias burocrticas, grupos de interesse, classes sociais ou mesmo a opinio pblica. Por exemplo, se sindicatos trabalhistas de um pas devedor recusa a necessria cooperao a um programa de austeridade que o governo tenha negociado com o FMI, pode-se dizer que a ratificao do acordo no nvel II falhou. As expectativas ex ante em torno dessa possibilidade certamente influenciaro as negociaes do nvel I entre o governo e o FMI. A ratificao domstica de acordos internacionais pode ser peculiar s democracias. Como o Ministro das Finanas alemo observou recentemente, O limite da cooperao expandida reside nos fatos de que somos democracias e de que precisamos assegurar maioria eleitoral em casa (Stoltenberg apud HENNING, 1987, p. 1). Entretanto, a ratificao no precisa ser democrtica em qualquer sentido normal. Por exemplo, em 1930 a Constituio Meiji foi interpretada de modo a atribuir um papel especial aos militares japoneses na ratificao do Tratado Naval de Londres (TAKASHI, 1970; TATSUO, 1984, p. 11-117)17; durante a ratificao de qualquer tratado entre catlicos e protestantes na Irlanda do Norte presumivelmente o Exrcito Republicano Irlands (IRA) mostraria sua fora influenciando o processo. Precisamos somente estipular que, para fins de contagem de votos no processo de ratificao, pode-se reduzir diferentes formas de poder poltico a algum denominador comum. A nica restrio formal no processo de ratificao que, j que acordos idnticos precisam ser ratificados por ambos os lados, um acordo preliminar do nvel I no pode ser emendado no nvel II sem reabrir as negociaes do nvel I. Em outras palavras, a ratificao final s pode ser votada a favor ou contra; qualquer modificao no nvel I conta como rejeio, a menos que essa
argumento ser totalmente elaborado em termos de apenas um negociador-chefe, embora em muitos casos algumas de suas responsabilidades possam ser delegadas para auxiliares. Adiante neste artigo eu atenuo o pressuposto de que o negociador no tem preferncias independentes.
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procedimentos de ratificaes do mundo real, como no caso das aes da Cmara dos Deputados e do Senado a respeito dos relatrios dos comits mistos, embora isso seja em parte violado pela prtica ocasional de anexar reservas ratificao dos tratados.
19 Para a concepo de conjunto de vitrias, cf. Shepsle e
Weingast (1987). Estou em dbito com o Professor Shepsle pela grande ajuda nesse tpico.
20 Para evitar o tdio, no repito a clusula as outras
coisas mantendo-se iguais [clusula cteris paribus] em cada uma das proposies que se seguem. Sob algumas circunstncias um conjunto expandido de vitrias poderia na verdade tornar factvel algum resultado que disparasse um dilema de ao coletiva (cf. CRAWFORD, 1982).
citaes.
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central ao longo das negociaes era a capacidade de Carter de fazer valer seus compromissos na rea de energia. Os estadunidenses trabalharam arduamente para convencer os demais negociadores de que, em primeiro lugar, o Presidente estava sob severas restries polticas domsticas na rea de energia, o que limitava o que poderia prometer, mas, em segundo lugar, que ele poderia executar aquilo ele estava preparado para promoter. Os negociadores em 1978 pareceram seguir esta idia a respeito uns dos outros: Ele far o que prometeu desde que aquilo que foi prometido seja claro e dentro de seu poder. A defeco involuntria, e o medo dela, pode ser to fatal para as expectativas de cooperao quanto a defeco voluntria. Alm disso, em alguns casos pode ser difcil tanto para o outro lado como para os analistas externos distinguir a defeco voluntria da involuntria, particularmente se um negociador estratgico tentar representar uma defeco voluntria como involuntria. Esse comportamento presumivelmente sujeito a certas restries reputacionais, embora seja uma importante questo emprica analisar o quo longe as reputaes podem ser generalizadas da coletividade para os negociadores e vice-versa. A credibilidade (e, portanto, a capacidade de obter acordos) no nvel I acentuada pela capacidade comprovada do negociador em executar no nvel II. Essa foi a grande fora de Robert Strauss nas negociaes da Rodada de Tquio (WINHAM, 1980, p. 377-397; 1986). A defeco involuntria somente pode ser entendida dentro da estrutura de um jogo de dois nveis. Assim, voltando ao assunto dos conjuntos de vitrias, quanto menores os conjuntos de vitrias, maior o risco de defeco involuntria e, portanto, mais aplicvel a literatura sobre dilemas de ao coletiva23. A segunda razo pela qual o tamanho do conjunto de vitrias importante que os tamanhos relativos dos respectivos conjuntos de vitrias do nvel II afetaro a distribuio de ganhos conjuntos das barganhas internacionais. Quanto mais
23 Essa discusso pressupe implicitamente a incerteza
quanto aos contornos dos conjuntos de vitrias por parte dos negociadores do nvel I; afinal, se os conjuntos de vitrias fossem conhecidos com certeza, os negociadores nunca proporiam para ratificao um acordo que pudesse ser rejeitado.
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novo tratado tinha que ser aceitvel pelo menos para 67 senadores; Carter, em uma carta pessoal para Torrijos, alertou que concesses adicionais dos Estados Unidos ameaariam seriamente as possibilidades de ratificao pelo Senado (HABEED & ZARTMAN, 1986, p. 40, 42). Precisamente para evitar essas tticas, os oponentes podem pedir que um negociador assegure para si alguma margem de negociao no nvel II antes de iniciar as negociaes do nvel I. As implicaes ambguas [sweet-and-sour] do tamanho do conjunto de vitrias esto resumidas na Figura 1, que representa um jogo de soma zero simples entre X e Y.
FIGURA 1 EFEITOS DA REDUO DO TAMANHO DO CONJUNTO DE VITRIAS
XM
Y1
Y2
X1
Y3
YM
As siglas XM e YM representam os resultados mximos respectivamente para X e Y, enquanto X1 e Y1 representam o resultado mnimo que poderia ser ratificado. Nesse estgio qualquer acordo na distncia entre X1 e Y1 poderia ser ratificado por ambas as partes. Se o conjunto de vitrias de Y fosse reduzido, digamos, para Y2 (talvez por demandar ua maioria mais ampla para ratificao) os resultados entre Y1 e Y2 no seriam mais viveis e o leque de acordos viveis seria, portanto, reduzido em favor de Y. Entretanto, se Y, encorajado por esse sucesso, reduzisse ainda mais seu conjunto de vitrias para alm de Y3 (talvez ao requerer unanimidade para a ratificao), os negociadores repentinamente se veriam em um impasse, pois os conjuntos de vitrias no seriam mais sobrepostos25.
25 Diversos pesquisadores de outros campos propuseram
modelos de jogos interligados semelhantes ao jogo de dois nveis. Kenneth A. Shepsle e seus colegas utilizaram a noo de jogos interconectados para analisar, por exemplo, a estratgia de um legislador simultaneamente envolvido em dois jogos na arena legislativa e na arena eleitoral. Nesse modelo, uma determinada ao simultaneamente um movimento em dois jogos diferentes e um jogador maximiza a soma de seus ganhos nos dois jogos (cf. DENZAU, RIKER & SHEPSLE, 1985; SHEPSLE, 1986). Essa abordagem similar de modelos recentemente desenvolvidos por economistas que trabalham na linha de expectativas racionais. Nesses modelos um governo dis-
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cute simultaneamente com outros governos e com sindicatos domsticos sobre poltica monetria (cf. por exemplo ROGOFF, 1985; VAUBEL, 1986). George Tsebelis (1988) desenvolveu uma teoria de jogos aninhados [nested games], nos quais duas alianas competem para determinar os ganhos totais, enquanto os jogadores individuais no interior de cada aliana disputam as suas cotas. Fritz Sharpf (1988) interpreta a poltica macroeconmica como o resultado conjunto de dois jogos simultneos em um deles o governo joga contra os sindicatos, enquanto no outro responde s reaes antecipadas do eleitorado. James E. Alt e Barry Eichengreen (1987) oferecem uma tipologia mais ampla de jogos interligados, distinguindo os jogos paralelos nos quais os mesmos oponentes jogam uns contra os outros ao mesmo tempo em mais de uma arena e os jogos sobrepostos que surgem quando um jogador em particular est envolvido ao mesmo tempo em jogos com oponentes distintos e quando a estratgia utilizada em um jogo limita a estratgia disponvel em outro. Uma comparao detalhada desses diversos modelos de jogos interligados uma tarefa para o futuro.
do chamado de ponto de reverso. Uma avaliao feita por determinado grupo domstico sobre o no-acordo corresponde ao que Raiffa chama de preo da desistncia, ou seja, o preo abaixo do qual ele prefere no negociar (RAIFFA, 1982). O no-acordo equivalente ao que Snyder e Diesing chamam de rompimento ou o custo esperado da guerra (SNYDER & DIESING, 1977).
27 A referncia do autor, nesse caso, recusa do Congres-
so estadunidense em ratificar o Tratado de Versalhes, que encerrou a I Guerra Mundial e criou a Liga das Naes (N. T.).
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A natureza distinta dessas questes homogneas muda drasticamente ao contrast-las com os casos em que as preferncias dos grupos domsticos so mais heterogneas e qualquer acordo do nvel I atinge desigualmente cada um desses grupos envolvidos. Assim, um programa de recuperao econmica coordenado internacionalmente pode encontrar oposio domstica tanto por aqueles que acham que o programa est indo longe demais (banqueiros) quanto por aqueles que acham que no est indo suficientemente longe (sindicatos). Em 1919 alguns estadunidenses opuseram-se ao Tratado de Versalhes porque o acharam muito severo para as potncias derrotadas e outros porque o acharam muito brando (BAILEY, 1945, p. 16-37). Esses padres so ainda mais comuns, como logo veremos, quando a negociao envolve diversos temas, como um acordo sobre armas envolvendo barganhas cruzadas entre armas areas e navais ou um acordo trabalhista envolvendo salrios e penses. (Walton e McKersie denominam esses conflitos de facciosos porque o negociador posto entre faces em luta dentro da sua prpria organizao.) Os problemas encontrados por negociadores do nvel I que tratam de conflitos homogneos (ou fronteirios) so bem diferentes daqueles encontrados por negociadores que tratam de conflitos heterogneos (ou facciosos). No primeiro caso, quanto mais o negociador conseguir ganhar no nvel I maior parcela na alocao nacional de petrleo, profundos cortes nos msseis soviticos, baixas concesses no Tratado do Canal do Panam e assim por diante maiores sero suas chances de conseguir a ratificao. Nesses casos, o negociador pode usar a ameaa implcita de seus prprios falces para maximizar seus ganhos (ou minimizar suas perdas) no nvel I, como Carter e Vance fizeram ao negociar com os panamenhos. Espiando por sobre os ombros para o nvel II, o negociador nota que seu problema principal em um conflito de preferncias homogneas gerenciar as discrepncia entre as expectativas de seus grupos de apoio e o resultado negocivel. provvel que o negociador no encontre muita simpatia pelas simpatias do inimigo entre seus prprios grupos domsticos, nem muito apoio s posies de seus grupos domsticos no campo inimigo. O efeito da diviso domstica, incorporada na oposio linha-dura dos falces, eleva o risco de defeco involuntria e assim impede o acordo no nvel I. A crena comum de que a pol-
gociaes para a Limitao de Armas Estratgicas, em ingls), os acordos SALT foram dois conjuntos de tratativas realizados pelos Estados Unidos e pela Unio Sovitica durante a Guerra Fria, para controle e diminuio das armas nucleares; a primeira rodada de conversas ocorreu entre 1969 e 1972 e a segunda, entre 1977 e 1979 (N. T.).
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negociadores poderia excluir alguns resultados do nvel I que, na verdade, seriam potencialmente ratificveis em ambos os pases30. At o momento supusemos implicitamente que todos os grupos domsticos elegveis participam do processo de ratificao. Na verdade, contudo, as taxas de participao variam conforme os grupos e as questes e essa variao freqentemente apresenta implicaes para o tamanho do conjunto de vitrias. Por exemplo, quando os custos e/ ou os benefcios de um acordo proposto so relativamente concentrados, razovel esperar que grupos domsticos cujos interesses so mais afetados buscaro exercer uma influncia especial no processo de ratificao31. Uma razo pela qual os jogos do nvel II so mais importantes para as negociaes de comrcio do que para questes monetrias que o ndice de absteno dos grupos domsticos mais alto nas discusses financeiras do que nos debates sobre comrcio32. A composio de grupos domsticos ativos no nvel II (e da o carter do conjunto de vitrias) tambm varia com o nvel de politizao do assunto. A politizao muitas vezes ativa grupos que esto menos preocupados com os custos do noacordo, reduzindo assim o tamanho efetivo do conjunto de vitrias. Por exemplo, a politizao da questo do Canal do Panam parece ter reduzido a flexibilidade de negociao de ambos os lados do tabuleiro (HABEEB & ZARTMAN, 1986). Essa uma razo por que a maioria dos diplomatas profissionais enfatiza a importncia do sigilo
ar-se o acordo externo. Para um contraste para a viso convencional segundo a qual a unidade domstica geralmente uma pr-condio do acordo internacional, cf. Artis e Ostry (1986, p. 75-76).
30 Consultas significativas com outras naes tornam-se
muito difceis quando o processo interno de tomada de deciso j tem algumas das caractersticas de pacto entre entidades quase-soberanas. Existe uma crescente relutncia de pr em risco um consenso domstico alcanado penosamente em um frum internacional (KISSINGER, 1969, p. 266).
31 Cf. Wilson (1975) sobre como as polticas de determi-
nada questo so afetadas pela concentrao ou difuso dos custos e dos benefcios.
32 Outro fator que favorece a absteno so as maiores
complexidade e opacidade das questes monetrias; como Gilbert R. Winham (1977, p. 363) observa, a complexidade pode fortalecer a posio de um negociador vis--vis a organizao que ele representa.
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Um tipo de vnculo entre questes [ issue linkage] absolutamente crucial para compreender como as polticas domstica e internacional tornam-se entrelaadas35. Suponha-se que ua
te, do tipo homogneo e no do tipo heterogneo. A elaborao de curvas de indiferena poltica de votos (isovotos) para questes de tipo heterogneo mais complicada.
35 Sou grato a Henry Brady por esclarecer esse ponto
por sugerirem essa abordagem, embora eles no sejam responsveis pela minha aplicao. Note-se que essa construo presume que cada questo, considerada individualmen-
para mim.
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pia sobre o comrcio agrcola. De acordo com o Tratado de Roma, modificaes na Poltica Agrcola Comum requerem ratificao unnime pelo Conselho de Ministros37, o qual representa cada um dos estados-membro. Ato contnuo, cada um desses governos precisa ratificar suas decises na arena nacional e em governos de coalizo esse processo pode requerer tambm ratificao no interior de cada partido. Da mesma forma, uma ratificao desse tipo no lado estadunidense precisaria (ao menos informalmente) do apoio da maioria das, se no de todas as, grandes organizaes agrcolas e no interior dessas organizaes outras ratificaes pelos interesses e regies-chave podem ser necessrias. Em cada estgio precisariam ser considerados os padres de diviso poltica interna, os vnculos entre questes, as compensaes paralelas [side-payments], as estratgias do negociador e assim por diante. Em algum ponto dessa regresso analtica a complexidade de mais decomposies excederia as vantagens da simplificao, mas o exemplo ilustra a necessidade da meditao cuidadosa sobre a lgica dos jogos de mltiplos nveis. V. 3. O tamanho do conjunto de vitrias depende das estratgias dos negociadores do nvel I Cada negociador do nvel I tem um interesse inequvoco de maximizar o conjunto de vitrias do outro negociador, mas em relao ao seu prprio conjunto de vitrias suas motivaes so variadas. Quanto maior for seu conjunto de vitrias, mais facilmente ele conclui um acordo, mas tambm mais fraca sua posio de barganha vis-vis o outro negociador. Esse aspecto freqentemente apresenta um dilema ttico. Uma forma eficiente de demonstrar comprometimento com determinada posio nas negociaes do nvel I arregimentar o apoio dos grupos domsti-
entre Alemanha, Frana, Itlia, Blgica, Pases Baixos e Luxemburgo, criando a Comunidade Econmica Europia. A Poltica Agrcola Comum um conjunto de subsdios fornecido pela Comunidade Europia aos agricultores dos seus pases-membro. O Conselho de Ministros um rgo da Comunidade Europia que, precisamente, rene os representantes de cada um dos estados-membro. Por fim, cabe lembrar que a Comunidade Europia foi criada em 1957 com esse nome e que, em 1992, transformou-se em Unio Europia (N. T.).
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recurso retrico usado nos Estados Unidos durante a Guerra Fria que exagerava a diferena do estoque de msseis nucleares estadunidenses em relao Unio Sovitica, a fim de justificar maiores gastos com esse tipo de armamento (N. T.).
aes do negociador em ambos os nveis II ilustrado por John Conybeare (1985, p. 157): a retaliao nas guerras comerciais anglo-hanseticas no surtia o desejado efeito de acabar com o conflito porque no tinha como alvo (e talvez nem pudesse ter tido) membros cruciais da coalizo oposta do nvel II. Compare-se isso com Snyder e Diesing (1977, p. 552): Se algum enfrenta um oponente com fora para impor sua vontade, mas a coalizo majoritria do oponente inclui alguns membros hesitantes inclinados conciliao, uma proposta de compromisso que se ajuste aos seus pontos de vista pode provocar sua defeco e a formao de uma nova coalizo majoritria. Ou se a estratgia do oponente de acomodao, baseada em uma tnue coalizo de programaticamente dbil, sabe-se que necessrio tomar cuidado na implementao da sua prpria estratgia coercitiva para evitar o tipo oposto de guinada na outra situao.
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Negociadores de status mais elevado tm maior probabilidade de dispor de mais compensaes paralelas e mais boa vontade em casa e, por isso, os estrangeiros preferem negociar com um chefe de governo a tratar com um servidor mais baixo. Em termos puramente distributivos, uma nao poderia ter vantagem de barganha se seu negociador-chefe fosse um mero funcionrio. Os diplomatas agem racionalmente e no apenas simbolicamente quando se recusam a negociar com um interlocutor de posio inferior. Os parceiros de negociao dos estadunidenses tm razo em preocupar-se sempre que o Presidente dos Estados Unidos est enfraquecido domesticamente. VI. INCERTEZA E TCNICAS DE BARGANHA Os negociadores do nvel I so freqentemente mal-informados a respeito da poltica do nvel II, particularmente sobre o lado da oposio. Em 1978, os negociadores em Bonn estavam geralmente equivocados sobre a poltica local dos demais pases; por exemplo: a maioria dos funcionrios estadunidenses no apreciou o complexo jogo domstico que o Chanceler Schmidt praticou sobre o tema da recuperao alem. Igualmente, Snyder e Diesing informam que os tomadores de deciso em nossos casos apenas ocasionalmente tentam fazer essas avaliaes e quando tentaram fizeram-no miseravelmente [...]. Geralmente os governos no analisam bem a poltica interna dos demais pases durante as crises [e eu adicionaria: tambm em ocasies normais]; na verdade, fazer essa anlise inerentemente difcil (SNYDER & DIESING, 1977, p. 516, 522-523)42. Atenuar o pressuposto da informao perfeita com o intuito de permitir a existncia da incerteza tem diversas implicaes para a nossa compreenso dos jogos de dois nveis. Deixem-me esclarecer algumas dessas implicaes. A incerteza sobre o tamanho do conjunto de vitria pode ser tanto um instrumento de barganha quanto um obstculo para negociaes de dois nveis. Em barganhas de nvel I puramente distributivas, os negociadores tm um incentivo para expor de maneira moderada seus conjuntos de vitrias. Como provvel que cada negociador conhea mais seu prprio nvel II que seu oponente, essa afirmao tem alguma
sume que o negociador do nvel I deseja alcanar um acordo ratificvel. Em casos (que mencionaremos adiante) em que as preferncias pessoais do negociador so mais linha-dura do que as preferncias de suas bases, a sua popularidade domstica poderia permitir-lhe resistir a acordos do nvel I.
41 Os benefcios de transao podem ser incrementados se
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usos estratgicos. Por outro lado, quando os negociadores esto buscando novos pacotes que possam melhorar as posies de ambos os lados, a descrio enganosa do conjunto de vitrias de algum pode ser contraproducente. As solues criativas que expandem o escopo dos ganhos conjuntos e melhoram as chances de ratificao do acordo provavelmente requerero informaes muito acuradas sobre as preferncias e sobre os pontos sensveis dos grupos domsticos. A anlise de jogos de dois nveis esclarece bem a observao de Zartman segundo a qual toda negociao envolve a troca controlada de informaes parciais (ZARTMAN, 1976, p. 14)44. VII. REESTRUTURAO E REVERBERAO Em termos formais, a teoria dos jogos exige que a estrutura das questes e dos resultados [payoffs] seja explicitada previamente. Entretanto, na verdade muito do que acontece em qualquer situao de barganha envolve tentativas dos jogadores de reestruturar o jogo e alterar as percepes dos demais a respeito dos custos do noacordo e dos benefcios dos acordos propostos. Essas tticas so mais difceis de terem sucesso em jogos de dois nveis do que em negociaes convencionais, pois mais difcil atingir os grupos domsticos do outro lado com mensagens convincentes. Contudo, os governos realmente procuram expandir os conjuntos de vitrias uns dos outros. Muito da atividade diplomtica persuadir formadores de opinio, estabelecer contatos com partidos de oposio, oferecer ajuda humanitria a um governo amigo mas instvel e assim por diante tem exatamente essa funo. Quando funcionrios japoneses visitam o Congresso dos Estados Unidos ou diplomatas britnicos tentam influenciar os lderes irlando-americanos, eles buscam enfraquecer eventuais restries do-
cos so mopes sobre o nvel II do outro lado, um pressuposto que no empiricamente irrealista. Entretanto, um grupo domstico plenamente informado levaria em considerao as preferncias de jogadores-chave do outro lado, pois, se a proposta em questo enquadra-se bem no conjunto de vitrias do outro lado, seria racional para esse grupo votar contra ela, esperando uma proposta mais favorvel em uma segunda rodada e ainda assim ratificvel no exterior. Essa poderia ser uma interpretao razovel para a posio do Senador Lodge em 1919 (BAILEY, 1945). Considerar esse uso estratgico da votao no nvel II est alm do escopo deste artigo.
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munistas na verdade apoiaram as medidas de austeridade, mas acharam as exigncias do FMI teis para negociar com suas prprias bases.
cooperao internacional, cf., por exemplo, Zartman (1976, especialmente a parte 4), Haas (1980, p. 357-405) e Cooper (1986).
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relaes internacionais poderia continuar a existir, embora alguns observadores curiosos talvez desejassem continuar acompanhando o jogo em ambos os tabuleiros. Mas se as presses internacionais reverberam na poltica domstica, ou se as questes podem ser interconectadas sinergicamente, os resultados domsticos no so exgenos e os dois nveis no podem ser modelados independentemente. VIII. O PAPEL DO NEGOCIADOR-CHEFE No modelo estilizado de jogos de dois nveis delineado aqui, o negociador-chefe a nica conexo formal entre o nvel I e o nvel II. At o momento assumi que o negociador-chefe no tem perspectivas polticas independentes, mas que age meramente como um honesto intermedirio, ou melhor, como um representante dos interesses dos grupos domsticos. Essa suposio simplifica poderosamente a anlise de jogos dois nveis. Entretanto, a teoria agente-principal lembra-nos de que essa suposio no realista48. Empiricamente, as preferncias do negociadorchefe podem muito bem divergir das dos grupos domsticos. As negociaes de dois nveis so custosas e arriscadas para o negociador-chefe e freqentemente interferem em suas demais prioridades; portanto, razovel perguntar o que motiva esse negociador a participar de negociaes de dois nveis. As motivaes do negociador-chefe incluem: 1. fortalecer sua posio no jogo do nvel II por meio do aumento de seus recursos polticos ou por meio da minimizao das perdas potenciais. Por exemplo, um chefe de governo pode alcanar a popularidade que almeja para si caso conclua com sucesso um acordo internacional, ou ele pode antecipar que os resultados do acordo (por exemplo, crescimento mais rpido ou gastos mais baixos em defesa) sero politicamente recompensadores;
Pratt e Zeckhauser (1985) e Mitnick (1986). Essa literatura apenas indiretamente relevante em relao ao nosso interesse neste trabalho, pois ela no aborda adequadamente o problema gerado por mandantes [principals] mltiplos (ou, em nossos termos: grupos domsticos de apoio). Para uma abordagem altamente formal do problema de mandantes mltiplos, cf. Bernheim e Whinston (1986).
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dos conjuntos de vitrias do nvel II. Do ponto de vista emprico, essa restrio adicional freqentemente crucial para os resultados dos jogos de dois nveis. Um exemplo significativo nesse sentido o do destino do Tratado de Versalhes. Em primeiro lugar, fortes evidncias sugerem que talvez 80% do pblico estadunidense e do Senado em 1919 apoiavam a ratificao do tratado caso certas restries fossem adicionadas e, em segundo lugar, caso essas restries fossem aceitas pelos demais signatrios-chave, principalmente a GrBretanha e a Frana. Com efeito, foi Wilson em pessoa quem vetou esse acordo ratificvel, dizendo ao assombrado embaixador francs: Eu no farei concesses em nada (BAILEY, 1945, p. 15). Uma outra restrio a uma negociao de dois nveis de sucesso deriva da coalizo domstica existente de apoio ao lder. Qualquer empresrio poltico tem um investimento fixo em determinado padro de posies polticas e uma particular coalizo de apoio. Se um acordo internacional proposto ameaa esse investimento ou se a ratificao exige a constituio de uma coalizo diferente, o negociador-chefe relutar em endoss-lo, mesmo que (julgando abstratamente) ele pudesse vir a ser ratificado. Os polticos podem estar propensos a perder alguns de seus apoiadores normais no processo de ratificao de um acordo internacional, mas quanto maior for a perda potencial, maior ser a sua relutncia. De fato, os custos fixos para constituir uma coalizo implicam a seguinte restrio ao conjunto de vitrias: quo grande deve ser o realinhamento das coalizes predominantes do nvel II para ratificar uma proposta especfica? Por exemplo, um acordo comercial pode aumentar as oportunidades de exportao do Vale do Silcio, mas pode prejudicar a cidade de Aliquippa na Pensilvnia. Isso pode ser bom para determinado negociador-chefe (Reagan, por exemplo?) que pode facilmente adicionar os yuppies do Norte da Califrnia na sua coalizo de apoio e que no tem nenhuma esperana de ganhar o apoio dos trabalhadores do ao de Aliquippa. Mas outro negociador-chefe com uma coalizo de apoio diferente (Mondale, por exemplo?) pode achar bastante custoso ou mesmo impossvel converter os ganhos do mesmo acordo em algo politicamente til. Do mesmo modo, nas negociaes de 1978 entre Bonn e Washington sobre o uso da bomba de nutrons, pedir aos EUA que preparassem [essa arma] para usar na Alemanha Ocidental po-
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podemos perder a eleio. Essa carta foi utilizada duas ou trs vezes [relatou mais tarde o negociador britnico] e quase sempre logrou resultado (Harrison apud CAMPBELL, 1976, p. 67). Minha nfase na responsabilidade especial do poder Executivo central um ponto de afinidade entre o modelo de jogos de dois nveis e a literatura estatocntrica, embora a lgica subjacente difira. Nesse modelo Jano de interaes entre o domstico e o internacional, a poltica transnacional menos proeminente que em certas teorias de interdependncia (HUNTINGTON, 1973, p. 333368; cf. tambm NEUSTADT, 1970; KEOHANE & NYE JR., 1977). Entretanto, desconsiderar as alianas transversais [cross-table] no nvel II uma simplificao considervel; isso to mais enganoso quanto menor for a visibilidade poltica do assunto e quanto mais freqentes forem as negociaes entre os governos envolvidos (CRANE, 1984). Empiricamente, por exemplo, os jogos de dois nveis na Comunidade Europia so influenciados por diversos laos diretos entre os participantes do nvel II, como os porta-vozes nacionais da rea agrcola. Em alguns casos, o mesmo ator multinacional de fato pode aparecer em mais de um tabuleiro do nvel II. Em negociaes sobre concesses de minerao em alguns pases menos desenvolvidos, por exemplo, a mesma corporao multinacional pode ser consultada em privado tanto pelo governo de sua matriz como pelo governo da filial. Em trabalhos subseqentes baseados no modelo de jogos de dois nveis, as implicaes estratgicas da comunicao direta entre os diversos jogadores do nvel II deveriam ser exploradas. IX. CONCLUSO Em anos recentes o desenvolvimento mais portentoso das reas de Poltica Comparada e de Relaes Internacionais o crescente reconhecimento entre os pesquisadores de cada rea da necessidade de levar-se em considerao os entrelaamentos entre ambos. Os exemplos empricos da influncia recproca entre as questes domsticas e internacionais abundam. Precisamos agora de conceitos e teorias que ajudem a organizar e ampliar nossas observaes empricas. As anlises em termos de jogos de dois nveis oferecem uma resposta promissora para esse desafio. Diferentemente das teorias estatocntricas, a abordagem de dois nveis reconhece a inevitabilidade do conflito domstico em relao
nvel realizadas em 1973 e que resultaram na retirada das tropas estadunidenses do Vietn, nesse mesmo ano (N. T.).
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Os jogos de dois nveis parecem ser um aspecto ubquo da vida social, das cpulas econmicas ocidentais diplomacia nos Blcs, da poltica de coalizo no Sri Lanka s manobras legislativas no Congresso dos Estados Unidos. necessrio agora que pesquisas empricas de longo alcance testem e aprofundem nossa compreenso sobre como esses jogos so disputados.
Robert D. Putnam (Robert_Putnam@ksg.harvard.edu) Professor da Escola de Governo John F. Kennedy da Universidade de Harvard (Estados Unidos). REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS ALLISON , G. T. 1971. Essence of Decision: Explaining the Cuban Missile Crisis. Boston: Little Brown. ALT, J. E. 1987. Crude Politics: Oil and the Political Economy of Unemployment in Britain and Norway, 1970-1985. British Journal of Political Science, London, v. 17, p. 149-199, Apr. ALT, J. E. & EICHENGREEN, B. 1989. Parallel and Overlaping Games. Theory and An Application to the European Gas Trade. Economics & Politics, London, v. 1, n. 2, p. 119-144, July. ARTIS, M. & OSTRY, S. 1986. International Economic Policy Coordination . Chatham House Papers n. 30. London: Routledge. AXELROD , R. 1984. The Evolution of Cooperation. New York: Basic. _____. 1987. The Gamma Paradigm for Studying the Domestic Influence on Foreign Policy. Artigo apresentado Reunio Annual da International Studies Association. Manuscrito. BAILEY, T. A. 1945. Woodrow Wilson and the Great Betrayal. New York: MacMillan.
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OUTRA FONTE World Politics. 1985. Washington, D. C., v. 38, Oct. Special issue: Cooperation Under Anarchy.
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REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA V. 18, N 36: 295-300 JUN. 2010 FEMINISTS AND THE DIVERSITY OF REPUBLICAN ALTERNATIVES Carla Ceclia Rodrigues Almeida and Jos Antnio Martins This article analyzes the critical move of certain feminists toward republicanism and explores the hypothesis that such a move represents important points of contact with a current of popular republicanism. Based on classical authors and adopting specific criteria for looking at the constitutive diversity of republicanism, we seek a way to define this current and as well as the aristocratic one which serves as its counterpoint. Our hypothesis is based, on the one hand, on analysis of feminist critiques of certain current formulations which, to a greater or lesser extent, share the republican ideal that contemporary society must endow public life with renewed meaning. On the other hand, it draws from particular proposals that have been elaborated in order to appropriate this ideal. Our analysis then makes it possible to suggest that the concerns that characterize the popular republican current offer more promising sources for combining the ideal of a renewed public sphere with demands for justice. Through this focus, we emphasize feminist contributions to democratic theory. KEYWORDS: feminist theory; popular republicanism; aristocratic republicanism; democratic theory. * * * LIBERALISM AND FEMINISM: GENDER EQUALITY IN CAROLE PATEMAN AND MARTHA NUSSBAUM Ingrid Cyfer This article discusses the relationship between liberalism and feminism through the work of two feminist scholars, Carole Pateman and Martha Nussbaum. This is an important issue for feminism, and one in which the problems associated with public-private and nature-culture dichotomies, inherited from liberalism, are fundamental. In this regard, we will discuss Carole Pateman and Martha Nussbaums positions on the matter. Our choice of authors is due to the fact that both share many of same premises and conclusions, and because their divergences are located primarily around problems in which feminism is added on to political liberalism. Thus, in carrying out a discussion through both positions, we minimize the risk that the analysis of the debate move little beyond the critique that numerous theories have directed toward liberalism, and offer what can be a fruitful entry into one of the most controversial points in contemporary feminist theory. Nussbaum and Pateman seem to coincide regarding their conception of gender equality. In the criticism that both of them direct toward the nature-culture relationship and to the formalism of abstract equality, it becomes evident that neither seeks to attribute either power or the oppression of women to natures designs. In both authors, it is very clear that what they consider relevant for the organization of a just society in terms of gender is the way in which a society places value on biological differences and what implications this has for the distribution of social goods. Nussbaum, however, believes that this equation can be dealt with within liberal theory, as long as it is subjected to changes which free it from theoretical problems linked to the conservative stance of the first liberal philosophers. KEYWORDS: feminism; feminist theory; political liberalism; gender equality; nature and culture; public and private. * Robert Putnam Domestic politics and international relations are often inextricably entangled, but existing theories (particularly state-centric theories) do not adequately account for these linkages. When national leaders must win ratification (formal or informal) from their constituents for an international agreement, their negotiating behavior reflects the simultaneous imperatives of both a domestic political game * * DIPLOMACY AND DOMESTIC POLITICS: THE LOGIC OF THE TWO-LEVEL GAMES
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REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA V. 18, N 36: 295-300 JUN. 2010 and an international game. Using illustrations from Western economic summitry, the Panama Canal and Versailles Treaty negotiations, IMF stabilization programs, the European Community, and many other diplomatic contexts, this article offers a theory of ratification. It addresses the role of domestic preferences and coalitions, domestic political institutions and practices, the strategies and tactics of negotiators, uncertainty, the domestic reverberation of international pressures, and the interests of the chief negotiator. This theory of two-level games may also be applicable to many other political phenomena, such as dependency, legislative committees, and multiparty coalitions. KEYWORDS: two-level games; negotiations; foreign policy; domestic policy; diplomacy. * * * LAWS, JUSTICE AND THE LAW: SOME SUGGESTIONS FOR READING THE WORK OF E. P. THOMPSON Adriano Luiz Duarte This article discusses notions of laws, Justice and the Law in E. P. Thompsons work. Our goal is to achieve an understanding of how such notions have been articulated and how they connect with ideas of experience and culture. The specific works studied are those published in the book intitled The essencial E. P. Thompson, edited in 2002 by historian Dorothy Thompson. Furthermore, we seek an understanding of the possible political consequences that these notions hold, today, for the thought and action of a democratic Left. We conclude that Thompsons defense of the domain of the Law as an unquestionable human conquest further suggests a rethinking of the way in which the critique of liberal democratic regimes is usually carried out, since quite often the critique of capitalism is mistakenly understood as a critique of democracy, as if the two were an inseparable unit. Nonetheless, we should not forget that capitalism only became democratic through a long and hard struggle for rights: civil rights, in the 18th Century, political rights, in the 19th Century and social rights, in the 20th Century. Thus, it was the action and the words of the underdogs that not only made liberalism progressively democratic but, on many occasions, threw up barriers to the destructive furor of capitalism. KEYWORDS: Laws; Justice; the Law; experience; political culture. * * * STATE AND CIVIL SOCIETY ORGANIZATIONS IN BRAZIL TODAY: CONSTRUCTING A POSITIVE SYNERGY? Cludia Feres Faria This article seeks to analyze the relational pattern that the Lula government has maintained with movements and organizations of civil society (OSCs) in the period spanning 2003 to 2006. Its goal is to inquire as to whether and what kind of opportunities were created for the establishment of a positive synergy between State and civil society during this period. We start from the hypothesis that the creation of new participatory spaces, although an important condition to guarantee a truly inclusive dynamic, is in and of itself insufficient. Our analysis shows that notwithstanding the fact that the Lula government created a new pact with organized civil society through the creation, widening and institutionalization of new participatory spaces, this practice did not become a government policy that rallied majority support. Thus, the efforts that have been carried out for constructing and perfecting the participation of civil society organizations in Lula administration public policies have become marginal and selective, and thus undermine the inclusive potential that they themselves could be generating. KEYWORDS: State; civil society organizations; participation; Lula administration. * * *
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REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA V. 18, N 36: 303-309 JUN. 2010 LA DIPLOMATIE ET LA POLITIQUE INTRIEURE : LA LOGIQUE DU JEU DE DEUX NIVEAUX Robert D. Putnam La politique intrieure et les relations internationales sont souvent inextricablement lies ; cependant, les thories xistentes (particulirement celles qui sont tat centriques ), ne prennent pas suffisamment en considration ces liens. Quand les dirigeants nationaux doivent obtenir les ratifications (formelles ou informelles), des membres de leurs parlements pour un accord international, leurs comportements pendant les ngociations refltent les imperatifs simultans, bien dun jeu de politique intrieure, comme dun jeu de politique internationale. En utilisant des exemples de coupoles conomiques occidentales, des ngociations du Canal de Panam et du Trait de Versailles, des programmes de stabilisation du Fonds Montaire International, de la Communaut Europenne et dautres nombreux contextes diplomatiques, larticle offre une thorie de la ratification. Il souligne le rle des prfrences, coalitions, institutions et pratiques nationales, des stratgies et tactiques des ngociateurs, de lincertitude, des rverbrations internes, des pressions extrieures et le rle des intrts du ngociateur en chef. Cette thorie de jeux de deux niveaux peut aussi tre aplique beaucoup dautres phenomnes politiques, comme la dpendence, les comits lgislatifs et les coalitions multipartites. MOTS-CLES: jeux de deux niveaux; ngociations; politique intrieure; politique extrieure; diplomatie. * * * LOI, JUSTICE ET DROIT : QUELQUES SUGGESTIONS DE LECTURE DE LOEUVRE DE E. P. THOMPSON Adriano Luiz Duarte Cet article discute les notions de loi, justice et droit, dans le travail de E. P. Thompson. Son objectif cest de comprendre comment ces notions ont t articules et comment elles se sont connectes avec les ides dxperience et de culture . Les oeuvres tudies ont t celles publies dans le livre The essencial E. P. Thompson, dit en 2002, par lhistorienne Dorothy Thompson. Larticle cherche aussi comprendre quels sont les possibles dploiements politiques que ces notions suggrent, aujourdhui, pour la pense et laction dune gauche dmocratique. On a conclut que la dfense que Thompson fait du domaine de la loi comme un avantage humain indiscutable, suggre aussi, quon repense la manire comme est normalement faite la critique aux rgimes de dmocratie librale, puisque plusieurs reprises, la critique au capitalisme implique, tort, une critique la democratie, comme si tous les deux composaient une unit insparable. On ne peut pas oublier encore, que le capitalisme est seulement devenu democratique avec la difficile et longue lutte par les droits : les droits civiques, au XVIII sicle ; les droits politiques, au XIX sicle et les droits sociaux au XX sicle. a a t alors, laction et lexpression de ceux den bas , qui a, progressivement, pas seulement fait dmocratique le libralisme, comme plusieurs reprises, a rig des barrires contre la fureur destructive du capitalisme. MOTS-CLES: Loi; Justice; Droit; exprience; culture politique. * * * LETAT ET LES ORGANISATIONS DE LA SOCIT CIVILE AU BRSIL CONTEMPORAIN : EN TRAIN DE CONSTRUIRE UNE SYNERGIE POSITIVE? Cludia Feres Faria Larticle cherche analyser la structure de relation entretenue par le gouvernement Lula avec les mouvements et les organisations de la socit civile (OSCs), entre 2003 et 2006. Lobjectif cest denquter si des opportunits ont t cres et lesquelles, pour quune synergie positive soit
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