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REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA V. 18, N 36: 147-174 JUN.

2010 TEXTO FUNDAMENTAL

DIPLOMACIA E POLTICA DOMSTICA:


A LGICA DOS JOGOS DE DOIS NVEIS
Robert D. Putnam
RESUMO
A poltica domstica e as relaes internacionais com freqncia so inextricavelmente vinculadas; todavia, as teorias existentes (particularmente as estatocntricas) no levam adequadamente em consideraes tais vnculos. Quando os lderes nacionais devem obter as ratificaes (formais ou informais) dos membros de seus parlamentos para um acordo internacional, seus comportamentos em negociaes refletem os imperativos simultneos tanto de um jogo de poltica domstica quanto de um jogo de poltica internacional. Usando exemplos de cpulas econmicas ocidentais, das negociaes do Canal do Panam e do Tratado de Versalhes, dos programas de estabilizao do Fundo Monetrio Internacional, da Comunidade Europia e de muitos outros contextos diplomticos, o artigo oferece uma teoria da ratificao. Ele enfatiza o papel das preferncias, coalizes, instituies e prticas domsticas, das estratgias e tticas dos negociadores, da incerteza, das reverberaes domsticas das presses externas e o papel dos interesses do negociador-chefe. Essa teoria de jogos de dois nveis tambm pode ser aplicvel a muitos outros fenmenos polticos, tais como a dependncia, os comits legislativos e as coalizes multipartidrias. PALAVRAS-CHAVE: jogos de dois nveis; negociaes; poltica interna; poltica externa; diplomacia.
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I. INTRODUO: O ENTRELAAMENTO DAS POLTICAS DOMSTICA E INTERNACIONAL2 A poltica domstica e as relaes internacionais esto sempre entrelaadas de alguma forma e nossas teorias ainda no desvendaram esse quebra-cabea. infrutfero debater se a poltica domstica realmente determina as relaes internacionais ou se o inverso. A resposta para essa questo clara: Algumas vezes uma influencia a outra. As perguntas mais interessantes so:
1 Ttulo original: Diplomacy and Domestic Politics: The

quando influencia? e como influencia?. Este artigo oferece uma abordagem terica para esse tema, mas eu comeo com uma histria que ilustra o quebra-cabea. Um exemplo esclarecedor de como a diplomacia e a poltica domstica podem entrelaar-se aconteceu na Cpula de Bonn em 19783. Em meados dos anos 1970, um programa de recuperao global liderado pelas economias locomotiva dos Estados Unidos, da Alemanha e do Japo props favorecer a recuperao ocidental aps o primeiro choque do petrleo4. Essa proposta recebeu um forte impulso do iniciante governo Carter, alm de ser calorosamente apoiada pelos pases mais fracos, pela Organizao para Cooperao Econmica e Desenvolvimento (OCDE) e por muitos economistas independentes. Esses economistas argumentavam que o programa superaria os desequilbrios internacionais das balanas de pagamentos e promoveria o crescimento de to3 A narrativa a seguir baseou-se nos escritos de Putnam e

Logic of the Two-Level Games. Publicado originalmente na revista International Organization (Boston, v. 42, n. 3, p. 427-460, Summer.1988). Traduo de Dalton L. G. Guimares, Feliciano de S Guimares e Gustavo Biscaia de Lacerda.
2 Uma verso anterior deste artigo foi apresentado em

1986 no encontro anual da American Political Science Association. Pelas crticas e pelas sugestes, estou em dbito com Robert Axelrod, Nicholas Bayne, Henry Brady, James A. Coporaso, Barbara Crane, Ernest B. Haas, Stephan Haggard, C. Randal Henning, Peter B. Kenien, Robert O. Keohane, Stephen D. Krasner, Jacek Yu; com os membros de seminrios de pesquisa nas universidades de Yowa, Michigan e Harvard e com os dois pareceristas annimos. Sou grato Fundao Rockefeller por subvencionar a finalizao deste trabalho.

Henning (1986) e Putnam e Bayne (1987, p. 62-94).


4 Muitos economistas acreditam que entre economias

interdependentes as polticas freqentemente podem ser mais efetivas se forem coordenadas internacionalmente. Para citaes relevantes, cf. Putnam e Baynes (1986, p. 24).

Recebido em 15 de abril de 2008. Aprovado em 6 de agosto de 2008.

Rev. Sociol. Polt., Curitiba, v. 18, n. 36, p. 147-174, jun. 2010

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dos. Por outro lado, alemes e japoneses protestaram dizendo que no se deveria pedir a administradores econmicos prudentes e bem-sucedidos que salvassem administradores esbanjadores. Ao mesmo tempo, o ambicioso Programa Nacional de Energia de Jimmy Carter permanecia travado no Congresso, enquanto Helmut Schmidt liderava um coro de reclamaes sobre o descontrolado apetite americano por petrleo importado e sua aparente despreocupao em relao ao dlar em queda. Todos concordavam que a economia mundial estava em srias dificuldades, mas no era claro quem deveria ser culpado se as polticas fiscais restritivas da Alemanha e do Japo ou se as frouxas polticas energtica e monetria dos Estados Unidos. Entretanto, na Cpula de Bonn um amplo acordo foi aprovado. Foi o caso mais evidente at ento de uma cpula que deixou todos os participantes mais felizes quando saram do que quando entraram. Helmut Schmidt concordou com estmulos fiscais adicionais na ordem de 1% do produto nacional bruto (PNB); Jimmy Carter comprometeuse a desregulamentar os preos internos do petrleo por volta do fim de 1980 e Takeo Fukuda prometeu novos esforos para chegar a uma taxa de 7% de crescimento. Aspectos secundrios no acordo de Bonn incluram ainda a anuncia de franceses e britnicos nas negociaes comerciais da Rodada de Tquio5; medidas japonesas para fortalecer o crescimento das importaes e restringir as exportaes e uma promessa genrica dos Estados Unidos de combater a inflao. Ao fim e ao cabo, a Cpula de Bonn produziu um acordo equilibrado de amplitude e especificidade sem paralelos. E o mais notvel foi que virtualmente todos os pontos do pacote foram implementados. Na ocasio a maioria dos observadores saudou favoravelmente as polticas adotadas em Bonn, embora tenham ocorrido muitos debates sobre a sabedoria econmica do pacote. Todavia, minha preocupao no saber se o acordo foi inteligentemente construdo, mas como ele tornou-se politicamente vivel. Em primeiro lugar, minha pesquisa sugere que governos-chave em Bonn adotaram polticas diferentes daquelas que teriam adotado na ausncia de negociaes internacionais e, em segundo lugar, o acordo s foi possvel porque uma poderosa minoria no interior de cada governo apoiou domesticamente a poltica demandada internacionalmente. Na Alemanha, um processo poltico catalisado por presses externas foi clandestinamente orquestrado por expansionistas do governo Schmidt. Ao contrrio da mitologia pblica, o acordo de Bonn no foi imposto a uma Alemanha relutante ou altrusta. Com efeito, funcionrios do gabinete do Chanceler e do Ministrio da Economia, assim como do Partido Social-Democrata e dos sindicatos, discutiram privadamente no incio de 1978 que estmulos internos adicionais eram domesticamente desejveis, principalmente face s eleies de 1980, que se aproximavam. Entretanto, eles tinham poucas esperanas de superar a oposio do Ministrio das Finanas, do Partido Democrtico Livre (membro da coalizo do governo) e das comunidades financeira e de negcios, em particular a liderana do Bundesbank6. Publicamente, Helmut Schmidt apresentava-se terminantemente relutante. Somente seus conselheiros mais prximos suspeitavam da verdade: que o Chanceler deixara-se levar por uma poltica que apoiava privadamente, mas que seria custosa e talvez impossvel de ser aprovada no plano domstico sem o acordo da Cpula. Situao anloga aconteceu no Japo. Uma coalizo composta por interesses empresariais, pelo Ministrio do Comrcio e da Indstria (MITI), pela Agncia de Planejamento Econmico e por alguns polticos de pensamento expansionista dentro do Partido Democrtico Liberal pressionou por estmulos domsticos adicionais usando a presso dos Estados Unidos como um de seus principais argumentos contra a teimosa resistncia do Ministrio das Finanas (MOF). Sem as divises internas de Tquio era improvvel que as demandas externas fossem atendidas, mas sem a presso externa seria ainda mais improvvel que os expansionistas pudessem superar o poderoso MOF. Setenta por cento de presso externa, 30% poltica interna foi o diagnstico de um desapontado membro do MOF. Meio a meio, sugeriu um funcionrio do MITI7.
6 Banco Central alemo (N. T.). 7 Para uma narrativa abrangente da histria japonesa, cf.

5 A Rodada de Tquio foi um conjunto de negociaes ocorridas entre 1973 e 1979 com vistas liberalizao comercial, no mbito do General Agreement on Tariffs and Trade (GATT), entidade antecessora da Organizao Mundial do Comrcio (OMC) (nota do tradutor).

Destler e Mitsuyu (1982).

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No caso dos Estados Unidos, a atividade poltica interna tambm reforou e foi reforada pela presso internacional. Durante a preparao para a Cpula os negociadores estadunidenses convidaram suas contrapartes internacionais a colocar mais presso sobre os norte-americanos com o intuito de reduzir a importao de petrleo. Funcionrios-chave da rea econmica do governo apoiavam uma poltica de energia mais dura, mas sofriam oposio dos assessores polticos mais prximos do Presidente, mesmo depois da Cpula. Alm disso, adversrios no Congresso continuavam a bloquear a desregulamentao do preo interno do petrleo, como haviam feito tanto sob Ford como sob Nixon. Finalmente, em abril de 1979, o Presidente decidiu-se por uma desregulamentao administrativa gradual, levantando os preos dos EUA para os nveis mundiais por volta de outubro de 1981. Assim, seus assessores domsticos conseguiram adiar um ato politicamente custoso para depois da eleio presidencial de 1980, mas no final virtualmente todos os compromissos assumidos em Bonn foram cumpridos. Tanto os proponentes quanto os adversrios da desregulamentao concordaram que os compromissos da Cpula estavam no centro do aquecido debate intramuros do governo durante o inverno de 1978-1979 e que foram instrumentais para a deciso final8. Em suma, o acordo de Bonn representou uma genuna coordenao poltica internacional. Mudanas significativas de poltica foram prometidas e implementadas pelos participantes-chave. Mais do que isso e ainda que este argumento contrafactual seja necessariamente mais difcil de estabelecer , essas mudanas de poltica provavelmente no teriam sido alcanadas (certamente no na mesma escala e no mesmo espao de tempo) na ausncia do acordo internacional. Em cada pas, uma faco apoiou a mudana poltica demandada ao seu pas internacionalmente, mas essa faco era inicialmente minoritria. Assim, a presso internacional foi uma condio necessria para que essas mudanas de polticas. Por outro lado, sem uma ressonncia domstica, as foras internacionais no teriam sido suficientes para produzir o acordo, no importando quo equilibrado e intelectualmente persuasivo fosse o pacote geral. No fim, cada lder acreditava que o que fazia era no interesse da nao e provavelmente tambm no seu prprio interesse, embora nem todos os seus auxiliares concordassem9. Entretanto, sem o acordo da Cpula os lderes provavelmente no teriam alterado (ou no poderiam alterar) as polticas econmicas to facilmente. Nesse sentido, o acordo de Bonn combinou com sucesso as presses domsticas e as internacionais. Nem uma anlise puramente domstica nem uma puramente internacional poderia abordar esse episdio. As interpretaes baseadas em causas domsticas e efeitos internacionais (segunda imagem (WALTZ, 1959)) ou em causas internacionais e efeitos domsticos (segunda imagem invertida (GOUREVITCH, 1978)) representariam meras anlises de equilbrio parcial e omitiriam uma importante parte da histria, qual seja, como as polticas domsticas de diversos pases tornaramse entrelaadas por meio de uma negociao internacional. Os eventos de 1978 ilustram que, em vez dessas anlises parciais, devemos voltar a ateno para teorias de equilbrio geral que dem conta simultaneamente das interaes de fatores domsticos e internacionais. Este artigo sugere uma estrutura conceitual para entender-se como a diplomacia e a poltica domstica interagem. II. OS ENTRELAAMENTOS ENTRE O DOMSTICO E O INTERNACIONAL: O ESTADO DA ARTE Muito da literatura existente sobre as relaes entre questes domsticas e internacionais consiste ou em listas ad hoc de incontveis influncias domsticas sobre a poltica externa ou em observaes genricas sobre questes nacionais e internacionais que esto de alguma forma vinculadas10. James Rosenau foi um dos primeiros pesquisadores a chamar ateno para essa rea, porm sua elaborada taxonomia de vnculos entre questes (linkage politics) gerou pouca pesquisa cumulativa, exceto por uma repentina leva de trabalhos correlacionando comportamentos

9 No est claro se Jimmy Carter entendeu completamen-

te as implicaes domsticas do seu compromisso em Bonn nessa ocasio (cf. PUTNAM & HENNING, 1986; IKENBERRY, 1988). Estou em dbito com Stephan Haggad pelas esclarecedoras discusses a respeito das influncias domsticas nas relaes internacionais.
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8 Para uma narrativa excelente da poltica de energia dos

EUA durante esse perodo, cf. Ikenberry (1988).

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conflitantes domstico e internacional (ROSENAU, 1969; 1973, especialmente p. 49). Uma segunda corrente relevante de teorizao iniciou-se com os trabalhos de Karl Deutsch e Ernst Haas sobre integrao regional (DEUTSCH, 1957; HAAS, 1958). Haas, em particular, enfatizou o impacto dos partidos e dos grupos de interesse no processo de integrao europia e sua noo de transbordamento reconheceu a mtua influncia entre desenvolvimentos domsticos e internacionais. Entretanto, a varivel dependente central desse trabalho era a hipottica evoluo de novas instituies supranacionais, em vez de desenvolvimentos especficos de polticas pblicas e quando a integrao europia atolou-se, tambm se atolou essa literatura. Os herdeiros intelectuais desta tradio, como Joseph Nye Jr. e Robert Keohane, enfatizaram a interdependncia e o transnacionalismo, mas o papel dos fatores domsticos escapou mais e mais do foco, principalmente quando o conceito de regimes internacionais passou a dominar o subcampo (KEOHANE & NYE JR., 1977)11. A escola de anlise da poltica externa da poltica burocrtica iniciou um outro promissor ataque sobre o problema da interao entre o domstico e o internacional. Como Grahan Allison apontou, Aplicada s relaes entre naes, o modelo da poltica burocrtica volta suas atenes para os jogos intranacionais, a sobreposio dos quais constitui as relaes internacionais (ALLISON, 1971, p. 149). No entanto, a natureza dessa sobreposio manteve-se obscura e a contribuio terica dessa literatura no evoluiu muito alm do princpio segundo o qual os interesses burocrticos importam para a elaborao da poltica externa. Mais recentemente, o trabalho mais sofisticado sobre os determinantes domsticos da poltica externa focalizou fatores estruturais, particularmente a fora do Estado. As pesquisas capitais de Peter Katzenstein e Stephen Krasner, por exemplo, mostraram a importncia dos fatores domsticos para a poltica econmica externa. Katzenstein captou a essncia do problema: O objetivo principal de todas as estratgias de poltica econmica externa tornar as polticas domsticas compatveis com a economia poltica
11 A respeito da literatura sobre regimes, incluindo sua

internacional (KATZENSTEIN, 1978, p. 4; cf. tambm KATZENSTEIN, 1976; KRASNER, 1978a; 1978b). Ambos os autores enfatizam o ponto crucial segundo o qual os formuladores centrais de polticas (o Estado) devem simultaneamente se preocupar com as presses domstica e internacional. Mais discutvel, entretanto, sua identificao da fora do Estado como a varivel-chave de interesse. Dadas as dificuldades de medir-se a fora do Estado, tal abordagem incorre em uma tautologia12 e os esforos para determinar a posio de cada pas nesse ambguo contnuo mostraram-se problemticos (MILNER, 1987). A fora do Estado, se reinterpretada meramente como o oposto da fragmentao governamental, sem dvida tem algum interesse para o estudo comparativo da poltica externa. Todavia, Gourevitch est razoavelmente correto ao reclamar que o argumento Estado forte-Estado fraco sugere que [...] a identidade da coalizo governante no importa. Esse um argumento muito apoltico (GOUREVITCH, 1978, p. 903). Alm disso, como as estruturas do Estado (como concebido por essa literatura) variam pouco de caso a caso ou de ano a ano, tais explicaes so pouco adequadas para explicar as diferenas entre os temas ou ao longo do tempo (exceto se o tempo for medido em dcadas ou sculos). Uma concepo mais adequada dos determinantes domsticos da poltica externa e das relaes internacionais deve enfatizar a luta poltica: os partidos, as classes sociais, os grupos de interesse (tanto econmicos quanto no-econmicos), os legisladores e mesmo a opinio pblica e as eleies e no apenas os funcionrios do poder Executivo e os arranjos institucionais13. Algumas pesquisas do gnero estatocntrico apresentam um modelo de ator unitrio fora de controle. A proposio central deste ensaio,

12 Por exemplo, cf. Krasner (1978b, p. 55): A caracters-

tica analtica central que determina a capacidade de um Estado de superar a resistncia domstica sua fora em relao sua prpria sociedade
13 Em seus trabalhos mais descritivos, os pesquisadores

negligncia relativamente aos fatores domsticos, cf. Haggard e Simmons (1987).

estatocntricos so normalmente sensveis aos impactos dos conflitos sociais e polticos, como os entre indstria e finanas, trabalho e negcios e setores exportadores versus setores importadores (cf. KATZENSTEIN, 1978, p. 333336).

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aponta um estudo recente, que o Estado deriva seus interesses do sistema internacional e defende polticas consistentes com esse sistema em qualquer momento e sob quaisquer circunstncias (LAKE, 1984, p. 13). Na verdade, em quase todas as questes importantes, os tomadores centrais de deciso discordam a respeito do que o interesse nacional e o contexto internacional demandam. Mesmo se arbitrariamente excluirmos o poder Legislativo do Estado (como faz essa literatura), errado pressupor que o poder Executivo coeso em suas opinies. Certamente isso no foi verdade para nenhum dos estados envolvidos nas negociaes de 1978. Qual era a posio do Estado alemo ou japons na poltica macroeconmica em 1978 ou a do Estado norteamericano na poltica energtica? Se o termo Estado para ser usado como tomadores centrais de decises, deveramos trat-lo como substantivo plural: no o Estado, ele, mas sim o Estado, eles. Os poderes executivos centrais tm um papel especial na mediao das presses domsticas e internacionais exatamente porque esto diretamente expostos a ambas as esferas e no porque sejam unificados em todas questes ou porque estejam insulados em relao poltica domstica. Assim, a literatura estatocntrica no tem bases para a teorizao sobre como as polticas domstica e internacional interagem. Mais interessantes so os recentes trabalhos sobre o impacto da economia internacional sobre a poltica domstica e a poltica econmica domstica, como os de Alt, Evans, Gourevitch e Katzenstein (EVANS, 1979; KATZENSTEIN, 1985; GOUREVITCH, 1986; ALT, 1987). Esses estudos de casos, baseados em diversas abordagens metodolgicas, exibem uma sofisticao terica sobre a relao causal do internacional sobre o domstico muito maior do que caracterstico dos estudos comparveis sobre a relao do domstico sobre o internacional. Ainda assim, essas pesquisas no pretendem dar conta de exemplos de causalidade recproca e muito menos examinam casos nos quais as polticas domsticas de diversos pases tornam-se entrelaadas internacionalmente. Em suma, precisamos ir para alm da mera observao de que os fatores domsticos influenciam os assuntos internacionais e vice-versa, assim como dos meros catlogos de situaes em que ocorrem essas influncias, a fim de buscar teorias que integrem ambas as esferas, levando em considerao as reas de entrelaamento entre elas. III. JOGOS DE DOIS NVEIS: UMA METFORA PARA AS INTERAES DOMSTICOINTERNACIONAL H mais de duas dcadas Richard E. Walton e Robert B. McKersie criaram uma teoria comportamental das negociaes sociais que notavelmente aplicvel para os conflitos e cooperao internacionais (WALTON & MCKERSIE, 1965). Eles mostraram, como todo negociador experiente, que o pressuposto do ator unitrio com freqncia radicalmente enganoso. Como disse Robert Strauss a respeito da Rodada de Tquio, Durante meu mandato como Representante Especial de Comrcio [dos Estados Unidos], gastei tanto tempo negociando com grupos domsticos (industriais e trabalhistas) e com membros do Congresso dos Estados Unidos quanto gastei negociando com nossos parceiros comerciais estrangeiros (STRAUS, 1987, p. vii). A luta poltica de vrias negociaes internacionais pode ser utilmente concebida como um jogo de dois nveis. No nvel nacional, os grupos domsticos perseguem seu interesse pressionando o governo a adotar polticas favorveis a seus interesses e os polticos buscam o poder constituindo coalizes entre esses grupos. No nvel internacional, os governos nacionais buscam maximizar suas prprias habilidades de satisfazer as presses domsticas, enquanto minimizam as conseqncias adversas das evolues externas. Nenhum dos dois jogos pode ser ignorado pelos tomadores de deciso, pois seus pases permanecem ao mesmo tempo interdependentes e soberanos. Cada lder poltico nacional est presente em ambos os tabuleiros. Do outro lado do tabuleiro internacional sentam as contrapartes estrangeiras, ao lado das quais sentam diplomatas e outros assessores internacionais. Em volta do tabuleiro domstico e atrs do lder nacional, sentam-se figuras partidrias, parlamentares, porta-vozes das agncias domsticas, representantes de gruposchave de interesses e os assessores polticos do prprio lder. A incomum complexidade desse jogo de dois nveis torna-se clara quando aes que so racionais para um jogador em determinado tabuleiro (como aumentar os preos da energia, conceder territrio ou limitar a importao de carros) podem ser imprudentes para esse mesmo jo-

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gador em outro tabuleiro. Entretanto, existem poderosos incentivos para que haja coerncia entre esses dois jogos. Os jogadores (e observadores) toleraro algumas diferenas retricas entre os dois jogos, mas no final ou os preos da energia aumentam ou no. As complexidades polticas para os jogadores neste jogo de dois nveis so impressionantes. Qualquer jogador importante do tabuleiro internacional que estiver insatisfeito com o resultado pode desorganizar o jogo e, inversamente, qualquer lder que no consiga satisfazer seus companheiros do tabuleiro domstico arrisca ser retirado de seu assento. Entretanto, s vezes jogadores mais capazes identificam movimentaes em determinado tabuleiro que desencadeiam realinhamentos em outro, permitindo-lhes atingir objetivos que no conseguiriam de outra maneira. Essa metfora de dois tabuleiros apreende melhor as dinmicas das negociaes de 1978 do que qualquer outro modelo baseado em atores nacionais unitrios. Outros estudiosos notaram a natureza de jogos mltiplos das relaes internacionais. Assim como Walton e McKersie, Daniel Druckman observou que o negociador busca construir um pacote que seja aceito tanto pelo outro lado como por sua prpria burocracia. Entretanto, Druckman modela os processos domstico e internacional separadamente e conclui que a interao entre os processos [...] permanece um tpico para investigao [futura] (DRUCKMAN, 1978, p. 100101, 109). Roberto Axelrod props um paradigma gama no qual o Presidente dos Estados Unidos persegue determinadas polticas vis--vis a Unio Sovitica14, mas com um olho voltado para a maximizao de sua popularidade domstica. Contudo, esse modelo desconsidera divises internas e postula que um dos atores internacionais a liderana sovitica somente se preocupa com ganhos internacionais sem sofrer restries domsticas, enquanto o outro o Presidente estadunidense preocupa-se apenas com ganhos domsticos, exceto quando seu pblico interno leva em considerao a competio internacional (AXELROD, 1987). Provavelmente, a teoria empiricamente baseada mais interessante a respeito da conexo entre as barganhas domstica e
14 Convm lembrar que o presente artigo foi publicado em

internacional de Glenn Snyder e Paul Diesing. Ainda que trabalhando na tradio neo-realista com sua concepo convencional de atores unitrios, os autores descobriram que, em metade das crises que investigaram, os principais tomadores de deciso no eram unificados. Eles concluram que a previso sobre resultados internacionais melhora significativamente ao compreender-se as barganhas internas, especialmente em relao a compromissos minimamente aceitveis (SNYDER & DIESING, 1977, p. 510-525). Metforas no so teorias, mas fico feliz com a observao de Max Black segundo a qual talvez toda cincia devesse comear com uma metfora e terminar com lgebra; talvez sem metfora jamais haveria qualquer lgebra (Black apud SNIDAL, 1985, p. 36n.). A anlise formal de qualquer jogo exige regras bem definidas, escolhas, ganhos, jogadores e informao e, ainda assim, muitos dos jogos simples de duas pessoas com motivaes mltiplas no tm soluo determinada. Elaborar solues analticas a partir de jogos de dois nveis ser um desafio difcil. Nas prximas sees espero incentivar mais estudos sobre esse problema. IV. EM DIREO A UMA TEORIA DA RATIFICAO: A IMPORTNCIA DOS WINSETS Considere-se o seguinte cenrio estilizado que pode ser aplicado a qualquer jogo de dois nveis. Negociadores que representam duas organizaes encontram-se para buscar um acordo entre si, sujeitos limitao de que qualquer acordo provisrio precisa ser ratificado pelas respectivas organizaes. Os negociadores podem ser, por exemplo, chefes de governo, representantes dos trabalhadores e dos empresrios, lderes partidrios de uma coalizo poltica, um ministro das finanas negociando com uma equipe do Fundo Monetrio Internacional (FMI), lderes de um comit misto Cmara dos Deputados-Senado15 ou lderes de grupos tnicos de uma democracia consociativis15 Convm notar que as expresses Cmara dos Deputa-

1988, portanto durante a poca em que existia a Unio Sovitica e ocorria a Guerra Fria (N. T.).

dos e Senado, usadas ao longo deste artigo, referem-se aos rgos legislativos especficos dos Estados Unidos (respectivamente: House of Representatives e Senate, em ingls); desse modo, no so rgos genricos utilizados pelo autor para efeitos de argumentao. O mesmo aplicase expresso congressista ( congressmen ou congresswoman) (N. T.).

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ta. Por enquanto, devemos presumir que cada lado representado por um nico lder ou negociador-chefe e que esse indivduo no tem preferncias polticas independentes, mas que busca simplesmente encontrar um entendimento que ser atrativo para suas bases16. conveniente dividirmos analiticamente o processo em dois estgios: 1. a barganha entre os negociadores que leva a um acordo provisrio chamemos este estgio de nvel I; 2. as discusses em separado entre os grupos domsticos de apoio sobre ratificar ou no o acordo chamemos este estgio de nvel II. Essa diviso seqencial em uma fase de negociao e uma fase de ratificao til para a explicao, embora no seja acurada em termos descritivos. Na prtica, os efeitos das expectativas sero bastante importantes. bem provvel que haja consultas prvias e barganhas no nvel II com o objetivo de elaborar uma posio inicial para o nvel I. Contrariamente, a necessidade de ratificao do nvel II certamente afeta as barganhas do nvel I. Na verdade, as expectativas de rejeio no nvel II podem abortar as negociaes no nvel I sem nenhuma ao formal no nvel II. Por exemplo, mesmo que os governos do Ir e dos Estados Unidos tenham aparentemente apoiado um acordo que trocava armas por refns, as negociaes entraram em colapso to logo se tornaram pblicas e sujeitas a uma ratificao de facto. Em muitas negociaes, o processo de dois nveis pode ser iterativo medida que os negociadores tentam diferentes acordos e sondam os pontos de vista de suas bases. Em casos mais complicados, como veremos adiante, os pontos de vista das bases podem evoluir ao longo das negociaes. No entanto, o requisito de que qualquer acordo no nvel I precisa ser, ao final, ratificado no nvel II impe uma ligao terica crucial entre os dois nveis. A ratificao pode envolver um processo formal de votao no nvel II, como os dois teros
16 A fim de evitar uma complexidade desnecessria, meu

de votos constitucionalmente necessrios no Senado dos Estados Unidos para a ratificao de tratados, mas eu uso o termo genericamente me referindo a qualquer processo decisrio no nvel II que seja necessrio para endossar ou implementar um acordo formal ou informal do nvel I. s vezes conveniente pensar na ratificao como uma funo parlamentar, mas isso no essencial. Os atores do nvel II podem representar agncias burocrticas, grupos de interesse, classes sociais ou mesmo a opinio pblica. Por exemplo, se sindicatos trabalhistas de um pas devedor recusa a necessria cooperao a um programa de austeridade que o governo tenha negociado com o FMI, pode-se dizer que a ratificao do acordo no nvel II falhou. As expectativas ex ante em torno dessa possibilidade certamente influenciaro as negociaes do nvel I entre o governo e o FMI. A ratificao domstica de acordos internacionais pode ser peculiar s democracias. Como o Ministro das Finanas alemo observou recentemente, O limite da cooperao expandida reside nos fatos de que somos democracias e de que precisamos assegurar maioria eleitoral em casa (Stoltenberg apud HENNING, 1987, p. 1). Entretanto, a ratificao no precisa ser democrtica em qualquer sentido normal. Por exemplo, em 1930 a Constituio Meiji foi interpretada de modo a atribuir um papel especial aos militares japoneses na ratificao do Tratado Naval de Londres (TAKASHI, 1970; TATSUO, 1984, p. 11-117)17; durante a ratificao de qualquer tratado entre catlicos e protestantes na Irlanda do Norte presumivelmente o Exrcito Republicano Irlands (IRA) mostraria sua fora influenciando o processo. Precisamos somente estipular que, para fins de contagem de votos no processo de ratificao, pode-se reduzir diferentes formas de poder poltico a algum denominador comum. A nica restrio formal no processo de ratificao que, j que acordos idnticos precisam ser ratificados por ambos os lados, um acordo preliminar do nvel I no pode ser emendado no nvel II sem reabrir as negociaes do nvel I. Em outras palavras, a ratificao final s pode ser votada a favor ou contra; qualquer modificao no nvel I conta como rejeio, a menos que essa

argumento ser totalmente elaborado em termos de apenas um negociador-chefe, embora em muitos casos algumas de suas responsabilidades possam ser delegadas para auxiliares. Adiante neste artigo eu atenuo o pressuposto de que o negociador no tem preferncias independentes.

17 Estou em dvida com William Jarosz por esse exemplo.

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modificao seja aprovada por todas as outras partes do acordo18. A Congressista Lynn Martin compreendeu a lgica da ratificao ao explicar o seu apoio ao projeto de lei da reforma tributria de 1986 que chegou ao comit misto: Ainda que eu esteja preocupada com o que esta lei promove, eu estou ainda mais preocupada com o cdigo atual. A escolha, hoje, no entre este projeto e um projeto de lei perfeito; a escolha entre este projeto e a morte da reforma tributria (Martin apud ROSENBAUM, 1986). Dado esse conjunto de arranjos institucionais, podemos definir o conjunto de vitrias [winset] para determinada base de apoio do nvel II como o conjunto de todos os acordos possveis do nvel I que seriam vitoriosos ou seja, que alcanariam a maioria necessria entre os apoiadores quando colocados em votao19. Por duas razes bem diferentes, os contornos dos conjuntos de vitrias do nvel II so muito importantes para entender-se os acordos do nvel I. Em primeiro lugar, maiores conjuntos de vitrias tornam os acordos no nvel I mais provveis, cteris paribus20. Por definio, qualquer acordo bem-sucedido precisa encaixar-se nos conjuntos de vitrias do nvel II de cada uma das partes do acordo. Assim, o acordo somente possvel se esses conjuntos de vitrias sobrepuserem-se; quanto maior cada conjunto de vitrias, mais provvel a sobreposio. Inversamente, quanto menores forem os conjuntos de vitrias, maior o risco de as negociaes fracassarem. Por exemplo, durante as prolongadas negociaes prvias ao conflito anglo-argentino sobre as Ilhas Malvinas, diversos acordos provisrios foram rejeitados em uma capital ou outra por motivos de poltica domstica; quando se tornou claro que os conjuntos iniciais de vitrias britnicos e argentinos no se sobrepunham de maneira alguma, a guerra tornou-se virtualmente inevitvel (DABAT & LORENZANO, 1984; HASTINGS & JENKINS, 1984; THE SUNDAY TIMES INSIGHT TEAM, 1982)21. Uma digresso curta, porm importante: a possibilidade de uma ratificao fracassada sugere que a analise terica do jogo deveria distinguir entre defeco voluntria e involuntria. A defeco voluntria refere-se a uma recusa dada por um ator egosta racional na ausncia de contratos obrigatrios por exemplo, o problema constantemente analisado do dilema do prisioneiro e outros dilemas de ao coletiva. A defeco involuntria, por outro lado, reflete o comportamento de um agente que incapaz de cumprir uma promessa devido ao fracasso de uma ratificao. Mesmo que esses dois tipos de comportamento sejam difceis de distinguir em algumas situaes, suas lgicas bsicas so bem diferentes. As perspectivas para cooperao internacional em um mundo anrquico e de auto-ajuda so freqentemente consideradas desfavorveis porque infelizmente os tomadores de deciso geralmente tm incentivos para trapacear (CANZONERI & GRAY, 1983). Todavia, como Axelrod, Keohane e outros indicaram, a tentao de defeco pode ser dramaticamente reduzida entre jogadores que esperam encontrar-se novamente no futuro (AXELROD, 1984; KEOHANE, 1984, especialmente p. 116; WORLD POLITICS, 1985). Se os tomadores de deciso em um mundo anrquico estivessem constantemente tentados a trapacear, certas caractersticas da histria de 1978 seriam bastante anmalas. Por exemplo, embora o acordo de Bonn tenha sido negociado com extremo cuidado, no havia provises para equilbrio temporrio, seqenciamento ou condies parciais, os quais poderiam ter protegido as partes contra a defeco inesperada. Alm disso, alemes e japoneses aprovaram de modo irrevogvel suas partes do acordo mais de seis meses antes da ao do Presidente dos Estados Unidos de desregulamentao do preo do petrleo e cerca de dois anos antes de a medida ser
21 Estou em dbito com Louise Richardson por essas

18 Essa condio, de fato, caracterstica da maioria dos

procedimentos de ratificaes do mundo real, como no caso das aes da Cmara dos Deputados e do Senado a respeito dos relatrios dos comits mistos, embora isso seja em parte violado pela prtica ocasional de anexar reservas ratificao dos tratados.
19 Para a concepo de conjunto de vitrias, cf. Shepsle e

Weingast (1987). Estou em dbito com o Professor Shepsle pela grande ajuda nesse tpico.
20 Para evitar o tdio, no repito a clusula as outras

coisas mantendo-se iguais [clusula cteris paribus] em cada uma das proposies que se seguem. Sob algumas circunstncias um conjunto expandido de vitrias poderia na verdade tornar factvel algum resultado que disparasse um dilema de ao coletiva (cf. CRAWFORD, 1982).

citaes.

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implementada. Uma vez feito isso, a tentao do Presidente de rejeitar a proposta de Bonn deve ter sido avassaladora, mas virtualmente ningum nos dois lados do debate sobre a desregulamentao dentro do governo estadunidense descartou o compromisso de Bonn como algo irrelevante. Resumindo, a promessa de Bonn tinha peso poltico, porque a rejeitar acarretaria altos custos poltico e diplomtico. Por outro lado, em qualquer jogo de dois nveis a credibilidade de um compromisso oficial pode ser baixa, mesmo que custos reputacionais da rejeio sejam altos, pois o negociador pode ser incapaz de garantir a ratificao. O insucesso do Congresso em ratificar a abolio do Preo de Venda Americano [American Selling Price] como foi previamente acordado nas negociaes comerciais da Rodada Kennedy um caso clssico. Outro caso foi a inabilidade do Primeiro-Ministro japons Sato de cumprir uma promessa feita ao Presidente Nixon durante a Disputa Txtil [Textile Wrangle] (DESTLER, FUKUI & SATO, 1979, p. 121-157)22. Por fim, um importante obstculo coordenao econmica entre os pases ocidentais em 1985-1987 era o temor alemo de que o governo Reagan fosse politicamente incapaz de cumprir qualquer compromisso que implicasse diminuio do dficit oramentrio estadunidense, no importando quo bem intencionado fosse o Presidente. Ao contrrio das preocupaes com a defeco voluntria, a preocupao com a habilidade para executar foi um elemento relevante nas negociaes de Bonn. Na conferncia de imprensa aps a Cpula, o Presidente Carter enfatizou que cada um de ns foi cuidadoso em no prometer mais do que podemos executar. Uma questo
22 O American Selling Price foi um regime estadunidense de taxao de importaes criado em 1922, na Lei de Tarifas Fordney-McCumber; de acordo com ele, um produto importado seria tarifado de acordo com os preos dos produtos congneres nacionais e no de acordo com o valor originrio do bem. semelhana da Rodada Tquio, a Rodada Kennedy foi um conjunto de negociaes realizado no mbito do GATT; nesse caso em particular, tais negociaes ocorreram entre 1964 e 1967. A Textile Wrangle foi uma disputa entre os Estados Unidos e o Japo ocorrida entre 1969 e 1971, em que os Estados Unidos afirmaram que seu setor txtil, em particular o lanfero, estava ameaado pela produo japonesa; o resultado foi a imposio de barreiras comerciais importao, pelos Estados Unidos, de txteis (sintticos, de l, de algodo) (N. T.).

central ao longo das negociaes era a capacidade de Carter de fazer valer seus compromissos na rea de energia. Os estadunidenses trabalharam arduamente para convencer os demais negociadores de que, em primeiro lugar, o Presidente estava sob severas restries polticas domsticas na rea de energia, o que limitava o que poderia prometer, mas, em segundo lugar, que ele poderia executar aquilo ele estava preparado para promoter. Os negociadores em 1978 pareceram seguir esta idia a respeito uns dos outros: Ele far o que prometeu desde que aquilo que foi prometido seja claro e dentro de seu poder. A defeco involuntria, e o medo dela, pode ser to fatal para as expectativas de cooperao quanto a defeco voluntria. Alm disso, em alguns casos pode ser difcil tanto para o outro lado como para os analistas externos distinguir a defeco voluntria da involuntria, particularmente se um negociador estratgico tentar representar uma defeco voluntria como involuntria. Esse comportamento presumivelmente sujeito a certas restries reputacionais, embora seja uma importante questo emprica analisar o quo longe as reputaes podem ser generalizadas da coletividade para os negociadores e vice-versa. A credibilidade (e, portanto, a capacidade de obter acordos) no nvel I acentuada pela capacidade comprovada do negociador em executar no nvel II. Essa foi a grande fora de Robert Strauss nas negociaes da Rodada de Tquio (WINHAM, 1980, p. 377-397; 1986). A defeco involuntria somente pode ser entendida dentro da estrutura de um jogo de dois nveis. Assim, voltando ao assunto dos conjuntos de vitrias, quanto menores os conjuntos de vitrias, maior o risco de defeco involuntria e, portanto, mais aplicvel a literatura sobre dilemas de ao coletiva23. A segunda razo pela qual o tamanho do conjunto de vitrias importante que os tamanhos relativos dos respectivos conjuntos de vitrias do nvel II afetaro a distribuio de ganhos conjuntos das barganhas internacionais. Quanto mais
23 Essa discusso pressupe implicitamente a incerteza

quanto aos contornos dos conjuntos de vitrias por parte dos negociadores do nvel I; afinal, se os conjuntos de vitrias fossem conhecidos com certeza, os negociadores nunca proporiam para ratificao um acordo que pudesse ser rejeitado.

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as partes do nvel I perceberem o conjunto de vitrias do negociador como um conjunto amplo, mais ele poder ser pressionado pelos demais negociadores. Por outro lado, um pequeno conjunto de vitrias domstico pode ser uma vantagem na negociao: Eu gostaria de aceitar a sua proposta, mas eu jamais conseguiria que ela fosse aceita em casa. Lamentar as restries domsticas sob as quais algum tem que operar (nas palavras de um experiente diplomata britnico) a coisa natural a dizer no comeo de uma dura negociao (Harrison apud CAMPBELL, 1976, p. 62). Esse princpio geral foi, naturalmente, notado pela primeira vez por Thomas Schelling quase 30 anos atrs: O poder de um negociador freqentemente repousa em sua incapacidade evidente de fazer concesses e satisfazer demandas [...]. Quando o governo dos Estados Unidos negocia com outros governos [...], se o poder Executivo negocia sob uma autoridade delegada pelo poder Legislativo, sua posio de negociao acaba sendo controlada pela lei, [...] ento o Executivo tem uma posio firme que visvel para os demais negociadores [...]. (Sem dvida estratgias como essa) correm o risco de criar uma posio imobilizada que vai alm da capacidade do outro de conceder e, portanto, aumenta as chances de impasse e rompimento (SCHELLING, 1960, p. 19-28). Escrevendo sob o ponto de vista de um estrategista, Schelling enfatiza as formas pelas quais os conjuntos de vitrias podem ser manipulados, mas mesmo quando o tamanho do conjunto est alm do controle do negociador, este ltimo poder explorar sua influncia. Um lder do Terceiro Mundo cuja posio domstica relativamente fraca (a Argentina de Raul Alfonsn?) deveria ser capaz de conduzir melhor uma negociao com seus credores internacionais, todos os outros fatores mantendo-se constantes, do que aquele cuja posio domstica mais slida (o Mxico de Miguel de la Madrid?)24. As dificuldades de alcanar a ratificao pelo Congresso so geralmente exploradas pelos negociadores estadunidenses. Durante as negociaes do Tratado do Canal do Panam, por exemplo, o Secretrio de Estado alertou os panamenhos vrias vezes [...] de que o
24 Sou grato a Lara Putnam por esse exemplo. Para evi-

novo tratado tinha que ser aceitvel pelo menos para 67 senadores; Carter, em uma carta pessoal para Torrijos, alertou que concesses adicionais dos Estados Unidos ameaariam seriamente as possibilidades de ratificao pelo Senado (HABEED & ZARTMAN, 1986, p. 40, 42). Precisamente para evitar essas tticas, os oponentes podem pedir que um negociador assegure para si alguma margem de negociao no nvel II antes de iniciar as negociaes do nvel I. As implicaes ambguas [sweet-and-sour] do tamanho do conjunto de vitrias esto resumidas na Figura 1, que representa um jogo de soma zero simples entre X e Y.
FIGURA 1 EFEITOS DA REDUO DO TAMANHO DO CONJUNTO DE VITRIAS

XM

Y1

Y2

X1

Y3

YM

As siglas XM e YM representam os resultados mximos respectivamente para X e Y, enquanto X1 e Y1 representam o resultado mnimo que poderia ser ratificado. Nesse estgio qualquer acordo na distncia entre X1 e Y1 poderia ser ratificado por ambas as partes. Se o conjunto de vitrias de Y fosse reduzido, digamos, para Y2 (talvez por demandar ua maioria mais ampla para ratificao) os resultados entre Y1 e Y2 no seriam mais viveis e o leque de acordos viveis seria, portanto, reduzido em favor de Y. Entretanto, se Y, encorajado por esse sucesso, reduzisse ainda mais seu conjunto de vitrias para alm de Y3 (talvez ao requerer unanimidade para a ratificao), os negociadores repentinamente se veriam em um impasse, pois os conjuntos de vitrias no seriam mais sobrepostos25.
25 Diversos pesquisadores de outros campos propuseram

dncias que corroboram esse exemplo, cf. Kaufman (1985, p. 473-503).

modelos de jogos interligados semelhantes ao jogo de dois nveis. Kenneth A. Shepsle e seus colegas utilizaram a noo de jogos interconectados para analisar, por exemplo, a estratgia de um legislador simultaneamente envolvido em dois jogos na arena legislativa e na arena eleitoral. Nesse modelo, uma determinada ao simultaneamente um movimento em dois jogos diferentes e um jogador maximiza a soma de seus ganhos nos dois jogos (cf. DENZAU, RIKER & SHEPSLE, 1985; SHEPSLE, 1986). Essa abordagem similar de modelos recentemente desenvolvidos por economistas que trabalham na linha de expectativas racionais. Nesses modelos um governo dis-

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V. OS DETERMINANTES DO CONJUNTO DE VITRIAS importante entender quais circunstncias afetam o tamanho do conjunto de vitrias. Trs conjuntos de fatores so especialmente importantes: - as preferncias e coalizes do nvel II; - as instituies do nvel II e - as estratgias dos negociadores do nvel I. Consideremos um conjunto de cada vez. V.1. O tamanho do conjunto de vitrias depende da distribuio de poder, das preferncias e das coalizes possveis entre os grupos domsticos do nvel II Qualquer teoria de negociao internacional de dois nveis que seja testvel precisa estar enraizada em uma teoria da poltica domstica, ou seja, uma teoria sobre o poder e as preferncias dos atores principais do nvel II. Este no o momento para uma avaliao mesmo que superficial das alternativas tericas relevantes, exceto para mencionar que a estrutura conceitual de dois nveis poderia em princpio aliar-se a diferentes perspectivas, como o marxismo, o pluralismo, os estudos sobre burocracia e o neocorporativismo. Por exemplo, as negociaes de armas poderiam ser interpretadas em termos do modelo de burocracias do jogo poltico do nvel II, ao passo que a anlise de classes ou o neocorporativismo poderiam ser apropriados para analisar a coordenao macroeconmica internacional. Abstraindo os detalhes da poltica do nvel II, entretanto, possvel esboar certos princpios que determinam o tamanho dos conjuntos de vitrias. Por exemplo, quanto menor o custo do no-acordo para os grupos domsticos, menor ser o conjunto de vitrias (HOMER & ROSENTHAL, 1978). bom lembrar que o processo de ratificao pe-se, em relao ao acordo proposto, no contra uma variedade de alternativas (possivelmente atraentes), mas apenas contra o no-acordo26. O no-acordo geralmente representa o status quo, embora em alguns casos o no-acordo possa piorar a situao; essa pode ser uma descrio razovel para o fracasso na ratificao do Tratado de Versalhes27. Alguns grupos domsticos podem ter custos baixos com no-acordos, ao passo que outros podem ter custos mais altos; os primeiros sero mais cticos que os segundos quanto a acordos no nvel I. Famlias de baixa renda deveriam ser mais propensas a entrar em greve do que solteiros endinheirados; barbeiros de pequenas cidades deveriam ser mais isolacionistas que banqueiros internacionais. Nesse sentido, alguns grupos domsticos podem tanto opor-se genericamente a quanto apoiar genericamente acordos do nvel I, de maneira mais ou menos independente dos contedos especficos desses acordos, embora naturalmente as decises de outros grupos a respeito da ratificao estejam condicionadas a essas particularidades. O tamanho do conjunto de vitrias (e, da, o espao de negociao do negociador do nvel I) depende do tamanho relativo das foras isolacionistas (que se opem cooperao internacional em geral) e das foras internacionalistas (que oferecem apoio incondicional). O apoio incondicional a acordos internacionais geralmente maior em pases peque26 Em tratamentos mais formais, o resultado do no-acor-

cute simultaneamente com outros governos e com sindicatos domsticos sobre poltica monetria (cf. por exemplo ROGOFF, 1985; VAUBEL, 1986). George Tsebelis (1988) desenvolveu uma teoria de jogos aninhados [nested games], nos quais duas alianas competem para determinar os ganhos totais, enquanto os jogadores individuais no interior de cada aliana disputam as suas cotas. Fritz Sharpf (1988) interpreta a poltica macroeconmica como o resultado conjunto de dois jogos simultneos em um deles o governo joga contra os sindicatos, enquanto no outro responde s reaes antecipadas do eleitorado. James E. Alt e Barry Eichengreen (1987) oferecem uma tipologia mais ampla de jogos interligados, distinguindo os jogos paralelos nos quais os mesmos oponentes jogam uns contra os outros ao mesmo tempo em mais de uma arena e os jogos sobrepostos que surgem quando um jogador em particular est envolvido ao mesmo tempo em jogos com oponentes distintos e quando a estratgia utilizada em um jogo limita a estratgia disponvel em outro. Uma comparao detalhada desses diversos modelos de jogos interligados uma tarefa para o futuro.

do chamado de ponto de reverso. Uma avaliao feita por determinado grupo domstico sobre o no-acordo corresponde ao que Raiffa chama de preo da desistncia, ou seja, o preo abaixo do qual ele prefere no negociar (RAIFFA, 1982). O no-acordo equivalente ao que Snyder e Diesing chamam de rompimento ou o custo esperado da guerra (SNYDER & DIESING, 1977).
27 A referncia do autor, nesse caso, recusa do Congres-

so estadunidense em ratificar o Tratado de Versalhes, que encerrou a I Guerra Mundial e criou a Liga das Naes (N. T.).

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nos, mais dependentes e de economias mais abertas se comparados a pases mais autossuficientes, como os Estados Unidos, pois os custos do noacordo so em geral mais baixos para seus cidados. Cteris paribus , os estados mais autossuficientes que possuem conjuntos de vitrias menores fazem menos acordos internacionais e quando os fazem negociam mais duramente. Em alguns casos, a avaliao do no-acordo pode ser o nico desacordo importante entre os grupos do nvel II porque seus interesses so relativamente homogneos. Por exemplo, se a importao de petrleo precisa ser limitada por um acordo entre as naes consumidoras o tipo de acordo buscado na Cpula de Tquio de 1979, por exemplo , presume-se que cada grupo domstico buscar maximizar a sua cota de suprimento disponvel em seu pas, embora alguns grupos domsticos possam relutar mais que outros em exigir duramente sua parcela por medo de perder integralmente o acordo. Da mesma forma, na maioria das negociaes salariais, os interesses dos grupos domsticos (sejam trabalhadores, sejam acionistas) so relativamente homogneos e as divises mais significativas entre os grupos do nvel II so mais provveis de acontecer entre falces e pombos, dependendo de suas disposies de arriscar uma greve. (Walton e McKersie referem-se a isso como conflitos de fronteira, em que o negociador pego entre seus grupos domsticos de apoio e a organizao externa.) Outros exemplos internacionais em que os interesses domsticos so relativamente homogneos, com a exceo da avaliao do noacordo, podem ser as conversas do SALT28, as negociaes do Tratado do Canal do Panam e o conflito rabe-israelense. improvvel que um negociador seja criticado em casa por uma proposta de acordo que reduza as armas do oponente de maneira significativa, oferea poucas compensaes em troca de concesses aos estrangeiros ou que contenha poucas garantias de segurana para o outro lado, embora em cada caso as opinies possam divergir quanto a arriscar um impasse nas negociaes para alcanar esses objetivos.
28 Significando Strategic Arms Limitation Talks (Ne-

A natureza distinta dessas questes homogneas muda drasticamente ao contrast-las com os casos em que as preferncias dos grupos domsticos so mais heterogneas e qualquer acordo do nvel I atinge desigualmente cada um desses grupos envolvidos. Assim, um programa de recuperao econmica coordenado internacionalmente pode encontrar oposio domstica tanto por aqueles que acham que o programa est indo longe demais (banqueiros) quanto por aqueles que acham que no est indo suficientemente longe (sindicatos). Em 1919 alguns estadunidenses opuseram-se ao Tratado de Versalhes porque o acharam muito severo para as potncias derrotadas e outros porque o acharam muito brando (BAILEY, 1945, p. 16-37). Esses padres so ainda mais comuns, como logo veremos, quando a negociao envolve diversos temas, como um acordo sobre armas envolvendo barganhas cruzadas entre armas areas e navais ou um acordo trabalhista envolvendo salrios e penses. (Walton e McKersie denominam esses conflitos de facciosos porque o negociador posto entre faces em luta dentro da sua prpria organizao.) Os problemas encontrados por negociadores do nvel I que tratam de conflitos homogneos (ou fronteirios) so bem diferentes daqueles encontrados por negociadores que tratam de conflitos heterogneos (ou facciosos). No primeiro caso, quanto mais o negociador conseguir ganhar no nvel I maior parcela na alocao nacional de petrleo, profundos cortes nos msseis soviticos, baixas concesses no Tratado do Canal do Panam e assim por diante maiores sero suas chances de conseguir a ratificao. Nesses casos, o negociador pode usar a ameaa implcita de seus prprios falces para maximizar seus ganhos (ou minimizar suas perdas) no nvel I, como Carter e Vance fizeram ao negociar com os panamenhos. Espiando por sobre os ombros para o nvel II, o negociador nota que seu problema principal em um conflito de preferncias homogneas gerenciar as discrepncia entre as expectativas de seus grupos de apoio e o resultado negocivel. provvel que o negociador no encontre muita simpatia pelas simpatias do inimigo entre seus prprios grupos domsticos, nem muito apoio s posies de seus grupos domsticos no campo inimigo. O efeito da diviso domstica, incorporada na oposio linha-dura dos falces, eleva o risco de defeco involuntria e assim impede o acordo no nvel I. A crena comum de que a pol-

gociaes para a Limitao de Armas Estratgicas, em ingls), os acordos SALT foram dois conjuntos de tratativas realizados pelos Estados Unidos e pela Unio Sovitica durante a Guerra Fria, para controle e diminuio das armas nucleares; a primeira rodada de conversas ocorreu entre 1969 e 1972 e a segunda, entre 1977 e 1979 (N. T.).

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tica domstica inimiga da cooperao internacional deriva sem dvida desses casos. A tarefa de um negociador em meio a um conflito de preferncias heterogneas mais complicada, embora potencialmente mais interessante. Ao procurar maximizar as chances de ratificao, o negociador no pode simplesmente seguir a regra de quanto mais, melhor; a imposio de reparaes mais severas Alemanha em 1919 teria obtido mais alguns votos no nvel II mas perdido outros, assim como teria ocorrido com a acelerao do descontrole de preos domsticos do petrleo em 1978. Em alguns casos, essas linhas de diviso entre os grupos domsticos no nvel II refletir-se-o nas do nvel I e o negociador do nvel I pode encontrar aliados silenciosos no tabuleiro domstico de seu oponente. Os sindicatos alemes poderiam dar boasvindas presso externa sobre seu prprio governo para que este adotasse uma poltica fiscal mais expansionista e os banqueiros italianos poderiam saudar as demandas internacionais por uma poltica monetria italiana mais austera. Assim, os alinhamentos transnacionais podem surgir, de maneira tcita ou explcita, quando os interesses domsticos pressionam seus respectivos governos a adotar polticas que sejam mutuamente apoiadas. claro que essa a minha interpretao do acordo alcanado na Cpula da Bonn de 1978. Em tais casos, a diviso domstica pode na verdade melhorar as perspectivas para a cooperao internacional. Por exemplo, considerem-se duas diferentes distribuies de preferncias dos grupos domsticos entre trs alternativas: A, B e no-acordo. Se 45% dos grupos organizam as preferncias assim: A > no-acordo > B, outros 45% organizam assim: B > no-acordo > A e 10% preferem B > A > no-acordo, ento tanto A quanto B esto no conjunto de vitrias, mesmo que B vencesse em um simples jogo no nvel II. Por outro lado, se 90% organizam as alternativas desta forma: A > no-acordo > B, enquanto 10% ainda as preferem B > A > no-acordo, ento apenas A est dentro do conjunto de vitrias. Nesse sentido, um governo que seja internamente dividido tem maiores chances de alcanar um acordo internacional do que um governo firmemente comprometido com apenas uma poltica29. Inversamente, impor instrues vinculantes ex ante aos
29 Raiffa (1982, p. 12) aponta que, quanto mais difusas

negociadores poderia excluir alguns resultados do nvel I que, na verdade, seriam potencialmente ratificveis em ambos os pases30. At o momento supusemos implicitamente que todos os grupos domsticos elegveis participam do processo de ratificao. Na verdade, contudo, as taxas de participao variam conforme os grupos e as questes e essa variao freqentemente apresenta implicaes para o tamanho do conjunto de vitrias. Por exemplo, quando os custos e/ ou os benefcios de um acordo proposto so relativamente concentrados, razovel esperar que grupos domsticos cujos interesses so mais afetados buscaro exercer uma influncia especial no processo de ratificao31. Uma razo pela qual os jogos do nvel II so mais importantes para as negociaes de comrcio do que para questes monetrias que o ndice de absteno dos grupos domsticos mais alto nas discusses financeiras do que nos debates sobre comrcio32. A composio de grupos domsticos ativos no nvel II (e da o carter do conjunto de vitrias) tambm varia com o nvel de politizao do assunto. A politizao muitas vezes ativa grupos que esto menos preocupados com os custos do noacordo, reduzindo assim o tamanho efetivo do conjunto de vitrias. Por exemplo, a politizao da questo do Canal do Panam parece ter reduzido a flexibilidade de negociao de ambos os lados do tabuleiro (HABEEB & ZARTMAN, 1986). Essa uma razo por que a maioria dos diplomatas profissionais enfatiza a importncia do sigilo
ar-se o acordo externo. Para um contraste para a viso convencional segundo a qual a unidade domstica geralmente uma pr-condio do acordo internacional, cf. Artis e Ostry (1986, p. 75-76).
30 Consultas significativas com outras naes tornam-se

muito difceis quando o processo interno de tomada de deciso j tem algumas das caractersticas de pacto entre entidades quase-soberanas. Existe uma crescente relutncia de pr em risco um consenso domstico alcanado penosamente em um frum internacional (KISSINGER, 1969, p. 266).
31 Cf. Wilson (1975) sobre como as polticas de determi-

nada questo so afetadas pela concentrao ou difuso dos custos e dos benefcios.
32 Outro fator que favorece a absteno so as maiores

forem as posies em cada lado, mais fcil pode ser alcan-

complexidade e opacidade das questes monetrias; como Gilbert R. Winham (1977, p. 363) observa, a complexidade pode fortalecer a posio de um negociador vis--vis a organizao que ele representa.

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para negociaes exitosas. Entrementes, a viagem transcontinental de Woodrow Wilson em 1919 refletiu o clculo oposto, a saber, que expandindo o nmero de apoiadores internos ele poderia assegurar a ratificao do Tratado de Versalhes, embora no fim esta estratgia tenha-se mostrado infrutfera (BAILEY, 1945). Uma outra importante restrio nossa discusso at o momento foi o pressuposto de que as negociaes envolvem somente um tema. Suavizar esse pressuposto tem conseqncias poderosas para a disputa em ambos os nveis33. Diversos grupos do nvel II provavelmente tero preferncias bem diferentes sobre as questes debatidas em uma negociao envolvendo diversos temas. Como regra geral, o grupo com maior interesse em determinada questo provavelmente ter a posio mais extremada quando ela for debatida. Nas negociaes sobre a Lei do Mar, por exemplo, o Departamento de Defesa tinha forte interesse nas rotas martimas, o Departamento do Interior em direitos de minerao no leito marinho e assim por diante (HOLLICK, 1981, especialmente p. 208-237; SEBENIUS, 1984, especialmente p. 74-78). Se cada grupo consegue imprimir sua viso e interesse no acordo do nvel I, o pacote resultante muito provavelmente seria inegocivel, ou seja, no ratificvel pelos pases oponentes (RAIFFA, 1982, p. 175). Assim, o negociador-chefe enfrenta barganhas cruzadas em diferentes temas: quanto ceder em direitos de minerao para conseguir proteo em rotas martimas, quanto ceder em exportao de ctricos para conseguir um acordo melhor na exportao de carnes e assim por diante. As implicaes dessas barganhas cruzadas para os respectivos conjuntos de vitrias podem ser analisadas por meio de curvas isovotos ou curvas de indiferena poltica. Essa tcnica anloga anlise convencional de curvas de indiferena, exceto pelo fato de que a medida operacional a perda de votos e no a perda de utilidade. A Figura 2 apresenta um diagrama de anlise de Edgeworth34. O resultado mais desejado para A (o resultado que obtm aprovao unnime tanto da indstria de laranjas como da indstria de carnes) o canto superior direito (AM) e cada curva cncava em relao ao ponto AM representa o lcus de todas as possveis barganhas cruzadas entre os interesses de pecuaristas e citricultores, de tal forma que o voto lquido alcanado em favor da ratificao nos pontos A do nvel II seja constante. A linha negritada A1-A2 representa a votao mnima necessria para ratificao por A; a rea definida direita de A1-A2 representa o conjunto de vitrias de A. Da mesma forma, a linha B1-B2 representa os resultados que so minimamente ratificveis por B e a rea em forma de lente entre A1-A2 e B1-B2 representa o conjunto de acordos viveis. Embora algumas sutilezas adicionais (como a natureza da curva de contrato) possam ser obtidas desse tipo de anlise, o ponto central simples: as chances de alcanar-se conjuntos de acordos abrem um rico leque de alternativas estratgicas para os negociadores em jogos de dois nveis.
FIGURA 2 CURVAS DE INDIFERENA POLTICA PARA NEGOCIAO DE DOIS TEMAS
B1 A1

AM

BM

B2

A2

Um tipo de vnculo entre questes [ issue linkage] absolutamente crucial para compreender como as polticas domstica e internacional tornam-se entrelaadas35. Suponha-se que ua
te, do tipo homogneo e no do tipo heterogneo. A elaborao de curvas de indiferena poltica de votos (isovotos) para questes de tipo heterogneo mais complicada.
35 Sou grato a Henry Brady por esclarecer esse ponto

33 Sou grato a Ernst B. Haas e Robert O. Keohane pelo

til aconselhamento sobre esse ponto.


34 Estou em dbito com Lisa Martin e Kenneth Shepsle

por sugerirem essa abordagem, embora eles no sejam responsveis pela minha aplicao. Note-se que essa construo presume que cada questo, considerada individualmen-

para mim.

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maioria de grupos domsticos no nvel II ope-se a determinada poltica (digamos, a desregulamentao do preo do petrleo), porm alguns membros dessa maioria estariam inclinados a mudar seus votos em troca de mais empregos (digamos, nas indstrias exportadoras). Se a barganha limitada ao nvel II, essa troca no tecnicamente vivel, mas se o negociador-chefe conseguir fechar um acordo internacional que traga mais empregos (digamos, via maior crescimento no exterior), ele pode com efeito subverter o resultado inicial do tabuleiro domstico. Esse vnculo entre questes transnacionais foi um elemento crucial no acordo de Bonn em 1978. Note-se que essa estratgia funciona por meio da mudana das preferncias de quaisquer grupos domsticos, mas sim da criao de uma opo poltica (como um crescimento maior nas exportaes) que estava anteriormente alm do controle domstico. Por esse motivo denomino esse tipo de vnculo entre questes do nvel I que altera os resultados possveis no nvel II de conexo sinrgica. Por exemplo, na Rodada de Tquio [...] os pases usaram a negociao internacional para promover reformas internas em situaes nas quais as presses dos grupos domsticos de outra forma impediriam a ao, caso no houvesse a presso (e os benefcios das barganhas) que um parceiro estrangeiro poderia fornecer (WINHAM, 1987). A interdependncia econmica multiplica as oportunidades de alteraremse as coalizes domsticas (e, da, os resultados das polticas) ao expandir o conjunto de alternativas viveis com efeito, ao criar entrelaamentos polticos para alm das fronteiras nacionais. Assim, deveramos esperar que a conexo sinrgica (que , por definio, explicvel apenas em termos da anlise de jogos de dois nveis) torne-se mais freqente medida que a interdependncia cresce. V.2. O tamanho do conjunto de vitrias depende das instituies polticas do nvel II Os procedimentos de ratificao claramente afetam o tamanho do conjunto de vitrias. Por exemplo, se dois teros dos votos so necessrios para a ratificao, o conjunto de vitrias quase com certeza ser menor do que no caso de uma simples maioria ser necessria. Como um observador experiente notou, Sob as regras da Constituio, trinta e quatro de 100 senadores podem bloquear a ratificao de qualquer tratado. Esse um aspecto infeliz e nico de nossa democracia. Devido ao poder efetivo de veto de um pequeno grupo, muitos acordos valiosos foram rejeitados e muitos no so nem sequer considerados para ratificao (CARTER, 1982, p. 225). Como assinalado anteriormente, a separao de poderes nos Estados Unidos impe uma restrio mais rgida sobre o conjunto de vitrias estadunidense do que em vrios outros pases. Isso aumenta o poder de barganha de negociadores norte-americanos, mas tambm reduz o escopo da cooperao internacional. Tal situao eleva as probabilidades de defeco involuntria e torna os scios potenciais mais cautelosos ao negociar com os estadunidenses. A Lei de Expanso do Comrcio de 1974 modificou os procedimentos de ratificao em um esforo para reduzir a possibilidade de manipulao do acordo final pelo Congresso e com isso buscou renovar a confiana dos parceiros dos Estados Unidos nas negociaes internacionais. Aps o fiasco do Preo de Venda Americano, tornou-se amplamente reconhecido que a ratificao fragmentada de qualquer novo acordo pelo Congresso inibiria negociaes internacionais. Por isso, a Lei de 1974 garantiu uma votao nica para rejeitar ou aceitar os acordos no Congresso. Entretanto, para satisfazer as sensibilidades do poder Legislativo estabeleceu-se um elaborado sistema de comits do setor privado para melhorar a comunicao entre os negociadores do nvel I e seus grupos domsticos do nvel II, o que era na verdade uma forma de cooptar os grupos de interesse ao exp-los diretamente s implicaes de suas demandas (WINHAM, 1980; TWIGGS, 1987). Precisamente essa ttica descrita em um estudo de caso sobre a administrao do trabalho realizado por Walton e McKersey: Em vez de assumir a responsabilidade por persuadir diretamente os principais grupos domsticos a reduzir suas expectativas, [o negociador do nvel I] estrutura uma situao de tal forma que esses grupos (ou seus representantes mais imediatos) persuadir-se-o sozinhos (WALTON & MCKERSIE, 1965, p. 321). Nem todas as prticas importantes de ratificao esto formalizadas; por exemplo, a propenso japonesa de buscar o consenso domstico mais amplo possvel antes de agir restringe o conjunto de vitrias japons, em contraste com a cultura poltica de sociedades majoritrias. Outras prticas polticas domsticas tambm podem afetar o

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tamanho do conjunto de vitrias. Uma forte disciplina no partido do governo, por exemplo, aumenta o conjunto de vitrias ao ampliar o alcance dos acordos pelos quais o negociador do nvel I pode esperar apoio. Por exemplo, em 1986, no comit misto Cmara-Senado da reforma tributria, a proposta final estava muito prxima da verso do Senado, a despeito do (ou melhor, devido ao) grande controle do Congressista Rostenkowski sobre a sua delegao, que aumentou o conjunto de vitrias da Cmara. Ao contrrio, um enfraquecimento da disciplina partidria nas maiores naes ocidentais, cteris paribus, reduziria o escopo para a cooperao internacional. A recente discusso sobre fora do Estado e autonomia do Estado relevante aqui. Quanto maior for a autonomia dos tomadores centrais de decises em relao aos grupos domsticos do nvel II, maior ser seu conjunto de vitrias e, assim, maiores sero as chances de alcanar-se um acordo internacional. Por exemplo, o insulamento do Banco Central das presses polticas domsticas de fato aumenta o conjunto de vitrias e, portanto, as chances de cooperao monetria internacional; as recentes propostas para um papel mais relevante para os bancos centrais na coordenao de polticas baseiam-se nesse ponto (ARTIS & OSTRY, 1986)36. Entretanto, a anlise de dois nveis tambm implica que, cteris paribus, quanto mais forte for a autonomia de um Estado em relao s presses domsticas, mais fraca sua posio relativa ao barganhar internacionalmente. Por exemplo, os diplomatas que representam uma ditadura fortificada so menos capazes que representantes de uma democracia de argumentar que os grupos domsticos impedem a realizao de um acordo desvantajoso (SCHELLING, 1960, p. 28). Essa ainda outra faceta da desconcertante ambigidade da noo de fora do Estado. Para simplicidade de exposio, meu argumento redigido em termos de apenas dois nveis. Contudo, muitos arranjos institucionais requerem diversos nveis de ratificao, multiplicando assim a complexidade (mas talvez tambm a importncia) da anlise baseada em conjuntos de vitrias. Considere-se, por exemplo, as negociaes entre os Estados Unidos e a Comunidade Euro36 bvio que se isso desejvel em termos democrticos

pia sobre o comrcio agrcola. De acordo com o Tratado de Roma, modificaes na Poltica Agrcola Comum requerem ratificao unnime pelo Conselho de Ministros37, o qual representa cada um dos estados-membro. Ato contnuo, cada um desses governos precisa ratificar suas decises na arena nacional e em governos de coalizo esse processo pode requerer tambm ratificao no interior de cada partido. Da mesma forma, uma ratificao desse tipo no lado estadunidense precisaria (ao menos informalmente) do apoio da maioria das, se no de todas as, grandes organizaes agrcolas e no interior dessas organizaes outras ratificaes pelos interesses e regies-chave podem ser necessrias. Em cada estgio precisariam ser considerados os padres de diviso poltica interna, os vnculos entre questes, as compensaes paralelas [side-payments], as estratgias do negociador e assim por diante. Em algum ponto dessa regresso analtica a complexidade de mais decomposies excederia as vantagens da simplificao, mas o exemplo ilustra a necessidade da meditao cuidadosa sobre a lgica dos jogos de mltiplos nveis. V. 3. O tamanho do conjunto de vitrias depende das estratgias dos negociadores do nvel I Cada negociador do nvel I tem um interesse inequvoco de maximizar o conjunto de vitrias do outro negociador, mas em relao ao seu prprio conjunto de vitrias suas motivaes so variadas. Quanto maior for seu conjunto de vitrias, mais facilmente ele conclui um acordo, mas tambm mais fraca sua posio de barganha vis-vis o outro negociador. Esse aspecto freqentemente apresenta um dilema ttico. Uma forma eficiente de demonstrar comprometimento com determinada posio nas negociaes do nvel I arregimentar o apoio dos grupos domsti-

37 O Tratado de Roma foi um acordo celebrado em 1957

uma questo bastante diferente.

entre Alemanha, Frana, Itlia, Blgica, Pases Baixos e Luxemburgo, criando a Comunidade Econmica Europia. A Poltica Agrcola Comum um conjunto de subsdios fornecido pela Comunidade Europia aos agricultores dos seus pases-membro. O Conselho de Ministros um rgo da Comunidade Europia que, precisamente, rene os representantes de cada um dos estados-membro. Por fim, cabe lembrar que a Comunidade Europia foi criada em 1957 com esse nome e que, em 1992, transformou-se em Unio Europia (N. T.).

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cos a essa posio (por exemplo: mantendo um indicativo de greve, falando em missile gap38 ou denunciando as prticas injustas de comrcio no exterior). Por outro lado, essas tticas podem ter efeitos irreversveis sobre as atitudes dos grupos domsticos, dificultando a ratificao subseqente de um acordo fechado (WALTON & MCKERSIE, 1965, p. 345). Inversamente, se o negociador realizar consultas preliminares junto a grupos domsticos com o objetivo de amacilos antes da luta pela ratificao, sua imagem de negociador implacvel no exterior pode ficar comprometida. Contudo, desconsiderando neste momento esses dilemas e assumindo que um negociador deseja expandir o seu conjunto de vitrias a fim de encorajar a ratificao de um acordo, ele pode explorar tanto as compensaes paralelas convencionais como uma genrica boa vontade. O uso das compensaes paralelas para atrair apoiadores marginais, sem dvida, bastante comum na teoria dos jogos, assim como na poltica real. Por exemplo, o governo Carter fez diversas ofertas persuasivas (como projetos de obras pblicas) com o objetivo de convencer senadores hesitantes a ratificar o Tratado do Panam (CARTER, 1982, p. 172; cf. tambm RAIFFA, 1982, p. 183). Em um jogo de dois nveis as compensaes paralelas podem vir de fontes domsticas sem nenhuma relao com o tema, como nesse caso, ou podem-se receber como parte da negociao internacional. O papel das compensaes paralelas nas negociaes internacionais bem conhecido. Todavia, a abordagem de dois nveis enfatiza que o valor de uma compensao paralela internacional deve ser calculado em termos da sua contribuio marginal para a probabilidade de ratificao e no em termos do seu valor total para a nao beneficiada. O que importa no nvel II no so os custos e benefcios nacionais totais, mas sim os seus impactos, relativamente s coalizes existentes e s protocoalizes. Uma concesso comercial que envolva todos os participantes (ou, ainda pior, uma concesso em um produto de interesse de um congressista comprometido com o livre comrcio) menos efetiva que uma concesso (mesmo que seja de menor valor intrnseco) capaz de alterar a posio de um eleitor indeciso. Inversamente, a retaliao comercial no deveria direcionarse nem aos partidrios do livre comrcio nem aos protecionistas convictos, mas sim aos no comprometidos. Um negociador experiente, familiarizado com os respectivos tabuleiros domsticos, deveria ser capaz de maximizar tanto a relao custo-benefcio (para si e para seus grupos domsticos) das concesses que deve fazer para assegurar uma ratificao no exterior como a relao custo-benefcio de suas prprias demandas e ameaas, ao mirar suas iniciativas com um olho sobre seus efeitos no nvel II, tanto em casa como no exterior. Nessa empreitada, os negociadores do nvel I esto freqentemente em conluio, pois cada um tem interesse em ajudar o outro a conseguir que o acordo final seja ratificado. Com efeito, eles movimentam-se coordenadamente na busca de pontos de tangncia de suas respectivas curvas polticas de indiferena. A freqncia emprica dessa estratgia em negociaes de comrcio e guerras comerciais, assim como em outras negociaes internacionais, seria um teste crucial dos mritos relativos do modelo convencional de ator unitrio em contraposio abordagem de dois nveis proposta aqui39. Alm do uso de compensaes paralelas especficas, um negociador-chefe cuja reputao poltica domstica seja alta pode conseguir mais facilmente a ratificao de suas iniciativas externas.
39 O significado estratgico de observar os efeitos das

38 O missile gap (hiato de msseis, em ingls) foi um

recurso retrico usado nos Estados Unidos durante a Guerra Fria que exagerava a diferena do estoque de msseis nucleares estadunidenses em relao Unio Sovitica, a fim de justificar maiores gastos com esse tipo de armamento (N. T.).

aes do negociador em ambos os nveis II ilustrado por John Conybeare (1985, p. 157): a retaliao nas guerras comerciais anglo-hanseticas no surtia o desejado efeito de acabar com o conflito porque no tinha como alvo (e talvez nem pudesse ter tido) membros cruciais da coalizo oposta do nvel II. Compare-se isso com Snyder e Diesing (1977, p. 552): Se algum enfrenta um oponente com fora para impor sua vontade, mas a coalizo majoritria do oponente inclui alguns membros hesitantes inclinados conciliao, uma proposta de compromisso que se ajuste aos seus pontos de vista pode provocar sua defeco e a formao de uma nova coalizo majoritria. Ou se a estratgia do oponente de acomodao, baseada em uma tnue coalizo de programaticamente dbil, sabe-se que necessrio tomar cuidado na implementao da sua prpria estratgia coercitiva para evitar o tipo oposto de guinada na outra situao.

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Embora a boa vontade genrica no possa garantir a ratificao, como Woodrow Wilson acabou descobrindo, ela til para expandir o conjunto de vitrias, favorecendo assim o acordo no nvel I, pois ela constitui uma espcie de cola-tudo para a sua coalizo de apoio. Walton e McKersie mencionam que membros do Sindicato dos Trabalhadores da Indstria Automobilstica, ao falarem de seu reverenciado lder, Walter Reuther, argumentaram: Eu no entendo ou concordo com esta idia de diviso de lucros, mas se o Ruivo deseja-a, eu vou junto (WALTON & MCKERSEY, 1965, p. 319). O negociador iugoslavo na disputa de Trieste atenuou posteriormente suas dificuldades em convencer os eslovenos irredentistas a aceitarem um acordo, afirmando que o governo [i. e., Tito] pode influenciar a opinio pblica sempre que desejar (Velebit apud CAMPBELL, 1976, p. 97)40. Note-se que cada negociador do nvel I tem forte interesse na popularidade do seu oponente, pois a popularidade do partido A aumenta o tamanho do seu conjunto de vitrias e, portanto, aumenta tanto as chances de sucesso e de influncia relativa da barganha do partido B. Dessa forma, os negociadores devem normalmente tentar reforar a posio uns dos outros com seus respectivos grupos domsticos. Em parte por essa razo e em parte devido ateno dos meios de comunicao, a participao na cena mundial normalmente d ao chefe de governo uma vantagem especial vis--vis sua oposio domstica. Desse modo, embora a coordenao poltica internacional sofra com os altos custos de transao, os chefes de governo tambm conseguem colher aquilo que denominamos de benefcios de transao. De fato, o recente aumento do nmero de cpulas ocidentais, que deram mais nfase publicidade do que substncia, parece ser desenhado para aproveitar esses benefcios de transao, sem na verdade lidar com certos tipos de acordos que poderiam acarretar custos de transao41.
40 Conforme indicado anteriormente, nossa discusso as-

Negociadores de status mais elevado tm maior probabilidade de dispor de mais compensaes paralelas e mais boa vontade em casa e, por isso, os estrangeiros preferem negociar com um chefe de governo a tratar com um servidor mais baixo. Em termos puramente distributivos, uma nao poderia ter vantagem de barganha se seu negociador-chefe fosse um mero funcionrio. Os diplomatas agem racionalmente e no apenas simbolicamente quando se recusam a negociar com um interlocutor de posio inferior. Os parceiros de negociao dos estadunidenses tm razo em preocupar-se sempre que o Presidente dos Estados Unidos est enfraquecido domesticamente. VI. INCERTEZA E TCNICAS DE BARGANHA Os negociadores do nvel I so freqentemente mal-informados a respeito da poltica do nvel II, particularmente sobre o lado da oposio. Em 1978, os negociadores em Bonn estavam geralmente equivocados sobre a poltica local dos demais pases; por exemplo: a maioria dos funcionrios estadunidenses no apreciou o complexo jogo domstico que o Chanceler Schmidt praticou sobre o tema da recuperao alem. Igualmente, Snyder e Diesing informam que os tomadores de deciso em nossos casos apenas ocasionalmente tentam fazer essas avaliaes e quando tentaram fizeram-no miseravelmente [...]. Geralmente os governos no analisam bem a poltica interna dos demais pases durante as crises [e eu adicionaria: tambm em ocasies normais]; na verdade, fazer essa anlise inerentemente difcil (SNYDER & DIESING, 1977, p. 516, 522-523)42. Atenuar o pressuposto da informao perfeita com o intuito de permitir a existncia da incerteza tem diversas implicaes para a nossa compreenso dos jogos de dois nveis. Deixem-me esclarecer algumas dessas implicaes. A incerteza sobre o tamanho do conjunto de vitria pode ser tanto um instrumento de barganha quanto um obstculo para negociaes de dois nveis. Em barganhas de nvel I puramente distributivas, os negociadores tm um incentivo para expor de maneira moderada seus conjuntos de vitrias. Como provvel que cada negociador conhea mais seu prprio nvel II que seu oponente, essa afirmao tem alguma

sume que o negociador do nvel I deseja alcanar um acordo ratificvel. Em casos (que mencionaremos adiante) em que as preferncias pessoais do negociador so mais linha-dura do que as preferncias de suas bases, a sua popularidade domstica poderia permitir-lhe resistir a acordos do nvel I.
41 Os benefcios de transao podem ser incrementados se

um acordo substantivo alcanado, embora algumas vezes

42 Incompreenses anlogas na diplomacia anglo-americana so o foco de Neustadt (1970).

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plausibilidade. Isso tem a ver com uma ttica que Snyder e Diesing descrevem quando negociadores buscam explorar divises no interior do seu prprio governo ao dizerem, de fato: melhor vocs fazerem um acordo comigo porque a alternativa ainda pior (idem, p. 517). Por outro lado, a incerteza sobre o conjunto de vitrias do oponente aumenta a preocupao do negociador com o risco de defeco involuntria. Os acordos somente podem ser fechados se cada negociador estiver convencido de que o acordo proposto est dentro do conjunto de vitrias do oponente e que, portanto, ser ratificado. A incerteza sobre a ratificao do acordo pelo partido A diminui o valor esperado do acordo para o partido B e por isso o partido B solicitar ao partido A uma compensao paralela mais generosa do que seria necessrio sob condies de certeza. De fato, o partido B tem um incentivo para fingir que duvida da capacidade de o partido A cumprir o acordo, precisamente para extrair uma oferta mais generosa43. Por isso, um negociador maximizador de utilidade precisa convencer seu oponente de que seu prprio conjunto de vitrias incomum [kinky], ou seja, que o acordo proposto ser ratificado com certeza, mas que um acordo um pouco mais favorvel ao oponente improvvel que seja ratificado. Por exemplo, nas discusses sobre energia em 1978, ao enviar o Senador Byrd em uma misso pessoal a Bonn antes da cpula e, assim, ao discutir seus problemas polticos em um longo tet--tte com o Chanceler, Carter procurou com sucesso convencer Schmidt que a desregulamentao imediata era politicamente impossvel, mas que por volta de 1981 seria politicamente factvel. Os conjuntos de vitrias incomuns podem ser mais crveis se girarem em torno daquilo que Schelling chama de soluo proeminente, como uma diviso meio a meio dos ganhos, pois tais resultados poder vendveis mais claramente em casa. Outra ttica relevante consiste em o negociador apresentar um acordo experimental para ratificao com o objetivo de demonstrar que esse acordo no est dentro do seu conjunto de vitrias. A incerteza sobre os contornos das respectivas curvas de indiferena poltica, portanto, tem
43 Sou grato a Robert O. Keohane por indicar o impacto

usos estratgicos. Por outro lado, quando os negociadores esto buscando novos pacotes que possam melhorar as posies de ambos os lados, a descrio enganosa do conjunto de vitrias de algum pode ser contraproducente. As solues criativas que expandem o escopo dos ganhos conjuntos e melhoram as chances de ratificao do acordo provavelmente requerero informaes muito acuradas sobre as preferncias e sobre os pontos sensveis dos grupos domsticos. A anlise de jogos de dois nveis esclarece bem a observao de Zartman segundo a qual toda negociao envolve a troca controlada de informaes parciais (ZARTMAN, 1976, p. 14)44. VII. REESTRUTURAO E REVERBERAO Em termos formais, a teoria dos jogos exige que a estrutura das questes e dos resultados [payoffs] seja explicitada previamente. Entretanto, na verdade muito do que acontece em qualquer situao de barganha envolve tentativas dos jogadores de reestruturar o jogo e alterar as percepes dos demais a respeito dos custos do noacordo e dos benefcios dos acordos propostos. Essas tticas so mais difceis de terem sucesso em jogos de dois nveis do que em negociaes convencionais, pois mais difcil atingir os grupos domsticos do outro lado com mensagens convincentes. Contudo, os governos realmente procuram expandir os conjuntos de vitrias uns dos outros. Muito da atividade diplomtica persuadir formadores de opinio, estabelecer contatos com partidos de oposio, oferecer ajuda humanitria a um governo amigo mas instvel e assim por diante tem exatamente essa funo. Quando funcionrios japoneses visitam o Congresso dos Estados Unidos ou diplomatas britnicos tentam influenciar os lderes irlando-americanos, eles buscam enfraquecer eventuais restries do-

44 A presente anlise pressupe que os grupos domsti-

da incerteza sobre o valor esperado das propostas.

cos so mopes sobre o nvel II do outro lado, um pressuposto que no empiricamente irrealista. Entretanto, um grupo domstico plenamente informado levaria em considerao as preferncias de jogadores-chave do outro lado, pois, se a proposta em questo enquadra-se bem no conjunto de vitrias do outro lado, seria racional para esse grupo votar contra ela, esperando uma proposta mais favorvel em uma segunda rodada e ainda assim ratificvel no exterior. Essa poderia ser uma interpretao razovel para a posio do Senador Lodge em 1919 (BAILEY, 1945). Considerar esse uso estratgico da votao no nvel II est alm do escopo deste artigo.

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msticas que de outra maneira evitariam a cooperao do governo local com seus prprios governos. Outro exemplo esclarecedor de aes de um negociador que busca aumentar as chances de ratificao frente oposio no nvel II ocorreu em 1977 durante as negociaes entre o Fundo Monetrio Internacional (FMI) e o governo italiano. As demandas iniciais do FMI por austeridade dispararam uma forte oposio dos sindicatos e dos partidos de esquerda. Embora a posio de barganha do FMI no nvel I parecesse forte, o negociador do Fundo buscou um consenso mais amplo em torno de um acordo entre os diversos atores italianos como forma de prevenir a defeco involuntria. Assim, aps consultas diretas com os lderes sindicais e de esquerda, o FMI reestruturou a sua proposta com foco em investimentos de longo prazo e na recuperao econmica (por acaso, um interessante exemplo de objetivo bem delimitado) sem se afastar de suas demandas de curto prazo. Ironicamente, o apoio inicial dos comunistas reviso do acordo no durou devido a conflitos entre faces moderadas e doutrinrias do Partido Comunista Italiano, o que mostra a importncia da anlise em vrios nveis (HILLMAN, 1980)45. Em algumas situaes, talvez mesmo sem inteno, as presses internacionais reverberam na poltica domstica, alterando o equilbrio domstico e, em conseqncia, influenciando as negociaes internacionais. Exatamente esse tipo de reverberao caracterizou as negociaes da Cpula de 1978. Dieter Hiss, o xerpa alemo e um dos que acreditava em um programa de estmulo econmico como algo interessante para a Alemanha, mais tarde escreveu que as cpulas mudam a poltica nacional [...] apenas e to-somente se forem capazes de mobilizar e/ou mudar a opinio pblica e a atitude dos grupos polticos [...]. Freqentemente isso suficiente se o equilbrio de opinies for alterado, produzindo uma apertada maioria que anteriormente era uma forte minoria obstaculizadora do processo [...]. Nenhum pas viola seus prprios interesses, mas certamente as definies de seus interesses podem mudar ao longo de uma cpula com suas possveis barganhas e toma-l-d-c (HISS, 1980, p. 286-287). Do ponto de vista da teoria ortodoxa da escolha racional, a reverberao problemtica porque implica certa interconexo entre as funes de utilidade dos atores independentes, ainda que por meio dos diferentes nveis do jogo. Duas rationales podem ser apresentadas para explicar a reverberao entre atores egostas e maximizadores da utilidade. Primeiro, em um mundo complexo e interdependente mas freqentemente hostil, ofender estrangeiros pode ser custoso no longo prazo. Para progredir, v com demais [to get along, go along] pode ser ua mxima racional. provvel que, quanto mais dependente (ou interdependente) for uma nao, mais comum ser essa rationale, assim como mais persuasiva em relao aos atores do nvel II mais expostos internacionalmente, como as corporaes multinacionais e os bancos internacionais. Uma segunda rationale leva em conta os fatores cognitivos e a incerteza. Seria um erro para cientistas polticos imitar muitos economistas e desconsiderar o elemento persuasivo das negociaes46. Dada a incerteza difundida que permeia muitas questes internacionais, as mensagens do exterior podem mudar as idias, mover os indecisos e encorajar a minoria domstica. Como um negociador alemo explicou sua converso retardatria para a causa da locomotiva em 1978, No final, at mesmo o Banco de Compensaes Internacionais [a cautelosa organizao de bancos centrais da Basilia] apoiou a idia de coordenao das aes entre os pases. Da mesma forma, um defensor entusistico do programa saudou a presso internacional por ter propiciado um empurro til para a poltica domstica alem. mais provvel que uma reverberao persuasiva ocorra mais entre pases com relaes prximas e que acontea com mais freqncia em negociaes econmicas do que em tratativas poltico-militares. Os comunicados das cpulas ocidentais so freqentemente mencionados pe-

45 Spaventa (1983) argumenta que os sindicatos e os co-

46 Sobre explicaes cognitivas e de comunicao para a

munistas na verdade apoiaram as medidas de austeridade, mas acharam as exigncias do FMI teis para negociar com suas prprias bases.

cooperao internacional, cf., por exemplo, Zartman (1976, especialmente a parte 4), Haas (1980, p. 357-405) e Cooper (1986).

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los participantes para suas audincias domsticas como uma forma de legitimar suas polticas. Aps uma declarao desse tipo feita pelo Chanceler Schmidt, um de seus auxiliares caracterizou privadamente o argumento como invlido intelectual, porm til politicamente. Por outro lado, bastante conhecido pelos participantes de cpulas que uma declarao contrria poltica vigente de determinado governo poderia ser usada de maneira lucrativa pelos seus oponentes. Algumas propostas recentes do Congresso dos Estados Unidos que tinham como objetivo assegurar uma publicidade domstica maior para comentrios internacionais sobre polticas econmicas nacionais (incluindo as recomendaes at ento confidenciais do FMI) acabaram por difundir a idia segundo a qual a reverberao poderia aumentar a cooperao internacional (HENNING, 1987, p. 62-63). A reverberao, conforme discutida at o momento, implica que a presso internacional expande o conjunto de vitrias domstico e facilita o acordo. Entretanto, a reverberao tambm pode ser negativa, no sentido de que a presso externa pode ocasionar uma reao domstica adversa. A reverberao negativa provavelmente menos comum empiricamente do que a reverberao positiva, simplesmente porque os estrangeiros so propensos a desistirem da presso pblica se esta for reconhecidamente contraprodutiva. A teoria do equilbrio cognitivo sugere que a presso internacional mais propensa a reverberar negativamente se geralmente sua fonte for vista pelas audincias domsticas como uma adversria em vez de uma aliada. Todavia, prever o efeito exato da presso externa reconhecidamente difcil, embora empiricamente a reverberao parea ocorrer com freqncia em jogos de dois nveis. O fenmeno da reverberao (juntamente com a conexo sinrgica de questes, descrita anteriormente) previne o uso de um atalho atraente para a modelagem de jogos de dois nveis. Se as preferncias nacionais fossem exgenas do ponto de vista das relaes internacionais, o jogo poltico domstico poderia ser modelado separadamente e os produtos desse jogo poderiam ser usados como demandas no jogo internacional47. A diviso do trabalho entre a poltica comparada e as
47 Essa a abordagem utilizada para analisar as negocia-

relaes internacionais poderia continuar a existir, embora alguns observadores curiosos talvez desejassem continuar acompanhando o jogo em ambos os tabuleiros. Mas se as presses internacionais reverberam na poltica domstica, ou se as questes podem ser interconectadas sinergicamente, os resultados domsticos no so exgenos e os dois nveis no podem ser modelados independentemente. VIII. O PAPEL DO NEGOCIADOR-CHEFE No modelo estilizado de jogos de dois nveis delineado aqui, o negociador-chefe a nica conexo formal entre o nvel I e o nvel II. At o momento assumi que o negociador-chefe no tem perspectivas polticas independentes, mas que age meramente como um honesto intermedirio, ou melhor, como um representante dos interesses dos grupos domsticos. Essa suposio simplifica poderosamente a anlise de jogos dois nveis. Entretanto, a teoria agente-principal lembra-nos de que essa suposio no realista48. Empiricamente, as preferncias do negociadorchefe podem muito bem divergir das dos grupos domsticos. As negociaes de dois nveis so custosas e arriscadas para o negociador-chefe e freqentemente interferem em suas demais prioridades; portanto, razovel perguntar o que motiva esse negociador a participar de negociaes de dois nveis. As motivaes do negociador-chefe incluem: 1. fortalecer sua posio no jogo do nvel II por meio do aumento de seus recursos polticos ou por meio da minimizao das perdas potenciais. Por exemplo, um chefe de governo pode alcanar a popularidade que almeja para si caso conclua com sucesso um acordo internacional, ou ele pode antecipar que os resultados do acordo (por exemplo, crescimento mais rpido ou gastos mais baixos em defesa) sero politicamente recompensadores;

48 Para uma viso geral dessa literatura, cf. Moe (1984),

es anglo-chinesas sobre Hong Kong em Bueno de Mesquita, Newman e Rabushka (1985).

Pratt e Zeckhauser (1985) e Mitnick (1986). Essa literatura apenas indiretamente relevante em relao ao nosso interesse neste trabalho, pois ela no aborda adequadamente o problema gerado por mandantes [principals] mltiplos (ou, em nossos termos: grupos domsticos de apoio). Para uma abordagem altamente formal do problema de mandantes mltiplos, cf. Bernheim e Whinston (1986).

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2. mudar o equilbrio de poder no nvel II em favor de polticas domsticas que prefere por motivos exgenos. As negociaes internacionais s vezes permitem aos lderes polticos fazerem aquilo que domesticamente eles no tm poder suficiente para faz-lo. Alm do agora conhecido caso de 1978, esse padro caracteriza muitos programas de estabilizao que so (enganosamente) impostos pelo FMI. Por exemplo, nas negociaes de 1974 e de 1978 entre a Itlia e o FMI, as foras conservadoras internas usaram a presso do FMI para facilitar mudanas de polticas que de outra maneira no seriam viveis internamente (SPAVENTA, 1983; HILLMAN, 1986) e 3. perseguir sua prpria concepo do interesse nacional no contexto internacional. Isso parece ser a melhor explicao para o prodigioso esforo de Jimmy Carter em favor do Tratado do Canal do Panam, assim como para o compromisso em ltima anlise fatal de Woodrow Wilson com o Tratado de Versalhes. razovel supor que, ao menos nas barganhas internacionais de dois nveis, o negociadorchefe normalmente priorizar seu clculo domstico, se uma escolha precisar ser feita, quando menos porque seu prprio emprego depende da sua posio no nvel II. Assim, esse negociador mais propenso a apresentar um acordo internacional para ratificao que signifique o menor investimento de capital poltico prprio para aprovao e que almeje o maior retorno poltico possvel com a ratificao. Essa concepo ampliada do papel do negociador-chefe implica que ele possui, efetivamente, o poder de veto sobre possveis acordos. Mesmo se um acordo ficar dentro do seu conjunto de vitrias do nvel II, improvvel que esse acordo seja fechado se ele opuser-se a ele49. Como essa clusula aplica-se a ambos os lados do tabuleiro do nvel I, o verdadeiro escopo do acordo alcanado no nvel internacional pode ser mais estreito talvez muito mais estreito que a sobreposio
49 Esse poder do negociador-chefe anlogo ao que Shepsle e Weingast (1977) denominam de penultimato ou poder de veto ex post dos membros do Comit Misto Cmara dos Deputados-Senado.

dos conjuntos de vitrias do nvel II. Do ponto de vista emprico, essa restrio adicional freqentemente crucial para os resultados dos jogos de dois nveis. Um exemplo significativo nesse sentido o do destino do Tratado de Versalhes. Em primeiro lugar, fortes evidncias sugerem que talvez 80% do pblico estadunidense e do Senado em 1919 apoiavam a ratificao do tratado caso certas restries fossem adicionadas e, em segundo lugar, caso essas restries fossem aceitas pelos demais signatrios-chave, principalmente a GrBretanha e a Frana. Com efeito, foi Wilson em pessoa quem vetou esse acordo ratificvel, dizendo ao assombrado embaixador francs: Eu no farei concesses em nada (BAILEY, 1945, p. 15). Uma outra restrio a uma negociao de dois nveis de sucesso deriva da coalizo domstica existente de apoio ao lder. Qualquer empresrio poltico tem um investimento fixo em determinado padro de posies polticas e uma particular coalizo de apoio. Se um acordo internacional proposto ameaa esse investimento ou se a ratificao exige a constituio de uma coalizo diferente, o negociador-chefe relutar em endoss-lo, mesmo que (julgando abstratamente) ele pudesse vir a ser ratificado. Os polticos podem estar propensos a perder alguns de seus apoiadores normais no processo de ratificao de um acordo internacional, mas quanto maior for a perda potencial, maior ser a sua relutncia. De fato, os custos fixos para constituir uma coalizo implicam a seguinte restrio ao conjunto de vitrias: quo grande deve ser o realinhamento das coalizes predominantes do nvel II para ratificar uma proposta especfica? Por exemplo, um acordo comercial pode aumentar as oportunidades de exportao do Vale do Silcio, mas pode prejudicar a cidade de Aliquippa na Pensilvnia. Isso pode ser bom para determinado negociador-chefe (Reagan, por exemplo?) que pode facilmente adicionar os yuppies do Norte da Califrnia na sua coalizo de apoio e que no tem nenhuma esperana de ganhar o apoio dos trabalhadores do ao de Aliquippa. Mas outro negociador-chefe com uma coalizo de apoio diferente (Mondale, por exemplo?) pode achar bastante custoso ou mesmo impossvel converter os ganhos do mesmo acordo em algo politicamente til. Do mesmo modo, nas negociaes de 1978 entre Bonn e Washington sobre o uso da bomba de nutrons, pedir aos EUA que preparassem [essa arma] para usar na Alemanha Ocidental po-

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dia ser interessante para um governo Democrata Cristo, mas para um governo Social-Democrata era praticamente impossvel (STRONG & ZERINGUE, 1986, p. 9). Sob tais circunstncias, os modelos simples de eleitor mediano a respeito das influncias domsticas sobre a poltica externa podem ser bastante enganosos. Ao afrouxar o pressuposto segundo o qual o negociador-chefe meramente um intermedirio honesto que negocia em benefcio de seus grupos domsticos, abre-se a possibilidade de que os grupos domsticos possam ser mais propensos a um acordo (ou mais preocupados com um no acordo) do que o negociador. Exemplos empricos no so difceis de encontrar: no incio de 1987 o pblico europeu estava mais disposto a aceitar a proposta de controle de armas duplo zero [double-zero] de Gorbatchev do que os lderes europeus, assim como no incio dos anos 1970 o pblico estadunidense (ou pelo menos o pblico politicamente ativo) estava mais ansioso por um fim negociado da Guerra do Vietn do que o governo Nixon. Como regra, o negociador mantm um poder veto sobre qualquer acordo proposto em tais casos. Entretanto, se a posio domstica do negociador (ou mesmo seu prprio emprego) fosse ameaada caso se ele tivesse que rejeitar um acordo condizente com os limites do seu conjunto de vitrias do nvel II, e se isso fosse conhecido por todas as partes, ento o outro lado no nvel I ganharia considervel influncia no processo. Os estadunidenses descontentes com a Guerra do Vietn claramente afetaram o acordo obtido nas negociaes de Paris50 (ZARTMAN, 1976b, p. 372-398). Inversamente, se os grupos domsticos so (percebidos como) linha-duras, a fraqueza domstica de um lder torna-se um ativo diplomtico. Por exemplo, em 1977 os estadunidenses calcularam que a demora em negociar um tratado [...] colocou em perigo a posio de [Presidente panamenho Omar] Torrijos; um Panam sem Torrijos teria sido, muito provavelmente, um parceiro com quem seria impossvel de negociar (Brzezinski apud HABEEB & ZARTMAN, 1986, p. 39-40). Da mesma forma, nas negociaes de Trieste de 1954 o fraco governo italiano sustentou que, A no ser que alguma coisa seja feita em nosso favor em Trieste,
50 As negociaes de Paris consistiram em reunies de alto

podemos perder a eleio. Essa carta foi utilizada duas ou trs vezes [relatou mais tarde o negociador britnico] e quase sempre logrou resultado (Harrison apud CAMPBELL, 1976, p. 67). Minha nfase na responsabilidade especial do poder Executivo central um ponto de afinidade entre o modelo de jogos de dois nveis e a literatura estatocntrica, embora a lgica subjacente difira. Nesse modelo Jano de interaes entre o domstico e o internacional, a poltica transnacional menos proeminente que em certas teorias de interdependncia (HUNTINGTON, 1973, p. 333368; cf. tambm NEUSTADT, 1970; KEOHANE & NYE JR., 1977). Entretanto, desconsiderar as alianas transversais [cross-table] no nvel II uma simplificao considervel; isso to mais enganoso quanto menor for a visibilidade poltica do assunto e quanto mais freqentes forem as negociaes entre os governos envolvidos (CRANE, 1984). Empiricamente, por exemplo, os jogos de dois nveis na Comunidade Europia so influenciados por diversos laos diretos entre os participantes do nvel II, como os porta-vozes nacionais da rea agrcola. Em alguns casos, o mesmo ator multinacional de fato pode aparecer em mais de um tabuleiro do nvel II. Em negociaes sobre concesses de minerao em alguns pases menos desenvolvidos, por exemplo, a mesma corporao multinacional pode ser consultada em privado tanto pelo governo de sua matriz como pelo governo da filial. Em trabalhos subseqentes baseados no modelo de jogos de dois nveis, as implicaes estratgicas da comunicao direta entre os diversos jogadores do nvel II deveriam ser exploradas. IX. CONCLUSO Em anos recentes o desenvolvimento mais portentoso das reas de Poltica Comparada e de Relaes Internacionais o crescente reconhecimento entre os pesquisadores de cada rea da necessidade de levar-se em considerao os entrelaamentos entre ambos. Os exemplos empricos da influncia recproca entre as questes domsticas e internacionais abundam. Precisamos agora de conceitos e teorias que ajudem a organizar e ampliar nossas observaes empricas. As anlises em termos de jogos de dois nveis oferecem uma resposta promissora para esse desafio. Diferentemente das teorias estatocntricas, a abordagem de dois nveis reconhece a inevitabilidade do conflito domstico em relao

nvel realizadas em 1973 e que resultaram na retirada das tropas estadunidenses do Vietn, nesse mesmo ano (N. T.).

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s exigncias do interesse nacional. Diferentemente das abordagens da segunda imagem e a da segunda imagem invertida, a abordagem de dois nveis reconhece que os tomadores de deciso lutam para conciliar simultaneamente os imperativos domsticos e internacionais. Como observamos, os estadistas inseridos nessas difceis situaes encaram distintos dilemas e oportunidades estratgicos. Essa abordagem terica destaca diversas caractersticas importantes a respeito das ligaes entre a diplomacia e a poltica domstica, incluindo: a importante distino entre as defeces voluntria e involuntria dos acordos internacionais; o contraste entre questes nas quais os interesses domsticos so homogneos, simplesmente opondo falces a pombos, e questes nas quais os interesses domsticos so mais heterogneos, de tal modo que as divises domsticas possam na verdade favorecer a cooperao internacional; a possibilidade de conexo sinrgica entre questes em que movimentos estratgicos em um tabuleiro facilitam coalizes inesperadas no outro tabuleiro; o fato paradoxal de que arranjos institucionais que fortalecem os tomadores de deciso domesticamente podem enfraquecer sua posio internacional de barganha e vice-versa; a importncia de observar a influncia dos tratados internacionais, das ofertas e das compensaes paralelas sobre os planos domsticos do negociador-chefe e do outro pas; o uso estratgico da incerteza sobre a poltica domstica e a utilidade especial dos conjuntos de vitrias incomuns; a potencial reverberao das presses internacionais na arena domstica e a divergncia de interesses entre o lder nacional e aqueles em cujo benefcio ele est negociando e, em particular, as implicaes internacionais dos seus investimentos fixos na poltica domstica.

Os jogos de dois nveis parecem ser um aspecto ubquo da vida social, das cpulas econmicas ocidentais diplomacia nos Blcs, da poltica de coalizo no Sri Lanka s manobras legislativas no Congresso dos Estados Unidos. necessrio agora que pesquisas empricas de longo alcance testem e aprofundem nossa compreenso sobre como esses jogos so disputados.

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REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA V. 18, N 36: 295-300 JUN. 2010 FEMINISTS AND THE DIVERSITY OF REPUBLICAN ALTERNATIVES Carla Ceclia Rodrigues Almeida and Jos Antnio Martins This article analyzes the critical move of certain feminists toward republicanism and explores the hypothesis that such a move represents important points of contact with a current of popular republicanism. Based on classical authors and adopting specific criteria for looking at the constitutive diversity of republicanism, we seek a way to define this current and as well as the aristocratic one which serves as its counterpoint. Our hypothesis is based, on the one hand, on analysis of feminist critiques of certain current formulations which, to a greater or lesser extent, share the republican ideal that contemporary society must endow public life with renewed meaning. On the other hand, it draws from particular proposals that have been elaborated in order to appropriate this ideal. Our analysis then makes it possible to suggest that the concerns that characterize the popular republican current offer more promising sources for combining the ideal of a renewed public sphere with demands for justice. Through this focus, we emphasize feminist contributions to democratic theory. KEYWORDS: feminist theory; popular republicanism; aristocratic republicanism; democratic theory. * * * LIBERALISM AND FEMINISM: GENDER EQUALITY IN CAROLE PATEMAN AND MARTHA NUSSBAUM Ingrid Cyfer This article discusses the relationship between liberalism and feminism through the work of two feminist scholars, Carole Pateman and Martha Nussbaum. This is an important issue for feminism, and one in which the problems associated with public-private and nature-culture dichotomies, inherited from liberalism, are fundamental. In this regard, we will discuss Carole Pateman and Martha Nussbaums positions on the matter. Our choice of authors is due to the fact that both share many of same premises and conclusions, and because their divergences are located primarily around problems in which feminism is added on to political liberalism. Thus, in carrying out a discussion through both positions, we minimize the risk that the analysis of the debate move little beyond the critique that numerous theories have directed toward liberalism, and offer what can be a fruitful entry into one of the most controversial points in contemporary feminist theory. Nussbaum and Pateman seem to coincide regarding their conception of gender equality. In the criticism that both of them direct toward the nature-culture relationship and to the formalism of abstract equality, it becomes evident that neither seeks to attribute either power or the oppression of women to natures designs. In both authors, it is very clear that what they consider relevant for the organization of a just society in terms of gender is the way in which a society places value on biological differences and what implications this has for the distribution of social goods. Nussbaum, however, believes that this equation can be dealt with within liberal theory, as long as it is subjected to changes which free it from theoretical problems linked to the conservative stance of the first liberal philosophers. KEYWORDS: feminism; feminist theory; political liberalism; gender equality; nature and culture; public and private. * Robert Putnam Domestic politics and international relations are often inextricably entangled, but existing theories (particularly state-centric theories) do not adequately account for these linkages. When national leaders must win ratification (formal or informal) from their constituents for an international agreement, their negotiating behavior reflects the simultaneous imperatives of both a domestic political game * * DIPLOMACY AND DOMESTIC POLITICS: THE LOGIC OF THE TWO-LEVEL GAMES

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REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA V. 18, N 36: 295-300 JUN. 2010 and an international game. Using illustrations from Western economic summitry, the Panama Canal and Versailles Treaty negotiations, IMF stabilization programs, the European Community, and many other diplomatic contexts, this article offers a theory of ratification. It addresses the role of domestic preferences and coalitions, domestic political institutions and practices, the strategies and tactics of negotiators, uncertainty, the domestic reverberation of international pressures, and the interests of the chief negotiator. This theory of two-level games may also be applicable to many other political phenomena, such as dependency, legislative committees, and multiparty coalitions. KEYWORDS: two-level games; negotiations; foreign policy; domestic policy; diplomacy. * * * LAWS, JUSTICE AND THE LAW: SOME SUGGESTIONS FOR READING THE WORK OF E. P. THOMPSON Adriano Luiz Duarte This article discusses notions of laws, Justice and the Law in E. P. Thompsons work. Our goal is to achieve an understanding of how such notions have been articulated and how they connect with ideas of experience and culture. The specific works studied are those published in the book intitled The essencial E. P. Thompson, edited in 2002 by historian Dorothy Thompson. Furthermore, we seek an understanding of the possible political consequences that these notions hold, today, for the thought and action of a democratic Left. We conclude that Thompsons defense of the domain of the Law as an unquestionable human conquest further suggests a rethinking of the way in which the critique of liberal democratic regimes is usually carried out, since quite often the critique of capitalism is mistakenly understood as a critique of democracy, as if the two were an inseparable unit. Nonetheless, we should not forget that capitalism only became democratic through a long and hard struggle for rights: civil rights, in the 18th Century, political rights, in the 19th Century and social rights, in the 20th Century. Thus, it was the action and the words of the underdogs that not only made liberalism progressively democratic but, on many occasions, threw up barriers to the destructive furor of capitalism. KEYWORDS: Laws; Justice; the Law; experience; political culture. * * * STATE AND CIVIL SOCIETY ORGANIZATIONS IN BRAZIL TODAY: CONSTRUCTING A POSITIVE SYNERGY? Cludia Feres Faria This article seeks to analyze the relational pattern that the Lula government has maintained with movements and organizations of civil society (OSCs) in the period spanning 2003 to 2006. Its goal is to inquire as to whether and what kind of opportunities were created for the establishment of a positive synergy between State and civil society during this period. We start from the hypothesis that the creation of new participatory spaces, although an important condition to guarantee a truly inclusive dynamic, is in and of itself insufficient. Our analysis shows that notwithstanding the fact that the Lula government created a new pact with organized civil society through the creation, widening and institutionalization of new participatory spaces, this practice did not become a government policy that rallied majority support. Thus, the efforts that have been carried out for constructing and perfecting the participation of civil society organizations in Lula administration public policies have become marginal and selective, and thus undermine the inclusive potential that they themselves could be generating. KEYWORDS: State; civil society organizations; participation; Lula administration. * * *

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REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA V. 18, N 36: 303-309 JUN. 2010 LA DIPLOMATIE ET LA POLITIQUE INTRIEURE : LA LOGIQUE DU JEU DE DEUX NIVEAUX Robert D. Putnam La politique intrieure et les relations internationales sont souvent inextricablement lies ; cependant, les thories xistentes (particulirement celles qui sont tat centriques ), ne prennent pas suffisamment en considration ces liens. Quand les dirigeants nationaux doivent obtenir les ratifications (formelles ou informelles), des membres de leurs parlements pour un accord international, leurs comportements pendant les ngociations refltent les imperatifs simultans, bien dun jeu de politique intrieure, comme dun jeu de politique internationale. En utilisant des exemples de coupoles conomiques occidentales, des ngociations du Canal de Panam et du Trait de Versailles, des programmes de stabilisation du Fonds Montaire International, de la Communaut Europenne et dautres nombreux contextes diplomatiques, larticle offre une thorie de la ratification. Il souligne le rle des prfrences, coalitions, institutions et pratiques nationales, des stratgies et tactiques des ngociateurs, de lincertitude, des rverbrations internes, des pressions extrieures et le rle des intrts du ngociateur en chef. Cette thorie de jeux de deux niveaux peut aussi tre aplique beaucoup dautres phenomnes politiques, comme la dpendence, les comits lgislatifs et les coalitions multipartites. MOTS-CLES: jeux de deux niveaux; ngociations; politique intrieure; politique extrieure; diplomatie. * * * LOI, JUSTICE ET DROIT : QUELQUES SUGGESTIONS DE LECTURE DE LOEUVRE DE E. P. THOMPSON Adriano Luiz Duarte Cet article discute les notions de loi, justice et droit, dans le travail de E. P. Thompson. Son objectif cest de comprendre comment ces notions ont t articules et comment elles se sont connectes avec les ides dxperience et de culture . Les oeuvres tudies ont t celles publies dans le livre The essencial E. P. Thompson, dit en 2002, par lhistorienne Dorothy Thompson. Larticle cherche aussi comprendre quels sont les possibles dploiements politiques que ces notions suggrent, aujourdhui, pour la pense et laction dune gauche dmocratique. On a conclut que la dfense que Thompson fait du domaine de la loi comme un avantage humain indiscutable, suggre aussi, quon repense la manire comme est normalement faite la critique aux rgimes de dmocratie librale, puisque plusieurs reprises, la critique au capitalisme implique, tort, une critique la democratie, comme si tous les deux composaient une unit insparable. On ne peut pas oublier encore, que le capitalisme est seulement devenu democratique avec la difficile et longue lutte par les droits : les droits civiques, au XVIII sicle ; les droits politiques, au XIX sicle et les droits sociaux au XX sicle. a a t alors, laction et lexpression de ceux den bas , qui a, progressivement, pas seulement fait dmocratique le libralisme, comme plusieurs reprises, a rig des barrires contre la fureur destructive du capitalisme. MOTS-CLES: Loi; Justice; Droit; exprience; culture politique. * * * LETAT ET LES ORGANISATIONS DE LA SOCIT CIVILE AU BRSIL CONTEMPORAIN : EN TRAIN DE CONSTRUIRE UNE SYNERGIE POSITIVE? Cludia Feres Faria Larticle cherche analyser la structure de relation entretenue par le gouvernement Lula avec les mouvements et les organisations de la socit civile (OSCs), entre 2003 et 2006. Lobjectif cest denquter si des opportunits ont t cres et lesquelles, pour quune synergie positive soit

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