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ESTUDOS ELEITORAIS

Volume 5, Nmero 3 set./dez. 2010

2011 Tribunal Superior Eleitoral Escola Judiciria Eleitoral SGON, Quadra 5, Lote 795, Bl. B Ed. Anexo III do TSE 70610-650 Braslia/DF Telefone: (61) 3316-4641 Fax: (61) 3316-4642 Coordenao: Andr Ramos Tavares Diretor da EJE Editorao: Coordenadoria de Editorao e Publicaes (Cedip/SGI) Projeto grfico: Clinton Anderson Capa: Luciano Carneiro Diagramao: Sebastiana Barto Reviso: Anna Cristina de Arajo Rodrigues Normalizao tcnica: Geraldo Campetti Sobrinho

As ideias e opinies expostas nos artigos so de responsabilidade exclusiva dos autores e podem no refletir a opinio do Tribunal Superior Eleitoral.

ISSN: 14145146
Estudos eleitorais / Tribunal Superior Eleitoral. v. 1. n. 1 (1997) . Braslia : TSE, 1997- v. ; 24 cm. Quadrimestral. Revista interrompida no perodo de: maio 1998 a dez. 2005, e de set. 2006 a dez. 2007. 1. Direito eleitoral Peridico. I. Brasil. Tribunal Superior Eleitoral. CDD 341.2805

Tribunal Superior Eleitoral

Presidente Ministro Ricardo Lewandowski Vice-Presidente Ministra Crmen Lcia Ministros Ministro Marco Aurlio Mello Ministro Aldir Passarinho Junior Ministro Hamilton Carvalhido Ministro Marcelo Ribeiro Ministro Arnaldo Versiani Procurador-Geral Eleitoral Roberto Monteiro Gurgel Santos

Coordenao da Revista Estudos Eleitorais Andr Ramos Tavares Conselho Cientfico Ministro Ricardo Lewandowski Ministro Aldir Guimares Passarinho Junior Ministro Hamilton Carvalhido Ministro Marcelo Ribeiro lvaro Ricardo de Souza Cruz Andr Ramos Tavares Antonio Carlos Marcato Lus Virglio Afonso da Silva Marcelo de Oliveira Fausto Figueiredo Santos Marco Antnio Marques da Silva Paulo Bonavides Paulo Gustavo Gonet Branco Paulo Hamilton Siqueira Junior Walber de Moura Agra Composio da EJE Diretor Andr Ramos Tavares Vice-diretor Walber de Moura Agra Assessora-chefe Juliana Delo Rodrigues Diniz Servidores Ana Karina de Souza Castro Camila Milhomem Fernandes Geraldo Campetti Sobrinho Jorge Marley de Andrade Ktia Cronemberger Mendes Pereira Quren Marques de Freitas da Silva Colaboradores Anna Cristina de Arajo Rodrigues Keylla Cristina de Oliveira Ferreira

APRESENTAO

A Escola Judiciria Eleitoral do Tribunal Superior eleitoral (EJE-TSE) traz a lume o ltimo nmero da Revista Estudos Eleitorais de 2010. No cumprimento de sua misso destinada a estimular a produo intelectual de textos cientficos sobre a matria eleitoral e disciplinas correlatas, promovendo o estudo, o debate e o amadurecimento das discusses alusivas a questes democrticas, partidrias e eleitorais, este fascculo enriquece o acervo cognitivo dos estudiosos com sete artigos oportunos e significativos. No primeiro deles, a doutoranda em Cincias Jurdicas e Sociais pela Universidad del Museo Social Argentino, Bianca Lorena Dias Cantero, faz Consideraes sobre a inaplicabilidade do artigo 366 do Cdigo Eleitoral, concluindo que a norma se encontra revogada por no recepo da Carta Poltica de 1988, bem como pela Lei n 8.112/90. Filipe Cortes de Menezes e Fabiana Souza Moura, especialista em Direito Pblico e bacharelanda em Direito, respectivamente, destacam a importncia da participao popular na concretizao da democracia nos dias atuais pela redao do artigo Iniciativa popular: manifestao direta do poder por meio da Internet. O analista judicirio do TSE, Jorge Marley de Andrade, descreve o processo de insero da mulher como sujeito ativo e passivo de direitos polticos na legislao constitucional e infraconstitucional brasileira, no texto A participao poltica feminina nas eleies 2010: anotaes sobre a evoluo de um processo. Marcelo Roseno de Oliveira, juiz estadual no Cear, discorre sobre O controle dos atos da Justia Eleitoral pelo Conselho Nacional de Justia, examinando as possibilidades e os

limites da atuao do CNJ quanto aos atos da Justia Eleitoral, com o propsito de construir critrios para a convivncia harmnica entre as duas instituies. O analista judicirio do Tribunal Regional Eleitoral de Gois, Frederico Franco Alvim, disserta sobre a existncia de litisconsrcio passivo necessrio entre candidatos e respectivos vices, no artigo O litisconsrcio necessrio nas aes eleitorais impugnativas. Eduardo Vaz Porto, procurador federal, trata Da inelegibilidade decorrente da rejeio de contas: pressupostos de incidncia e aspectos jurdicos controvertidos, luz das alteraes advindas da minirreforma eleitoral e da Lei da Ficha Limpa. Walber de Moura Agra, vice-diretor da EJE-TSE, defende a necessidade de fortalecimento dos partidos polticos e atesta a preponderncia destes sobre as coligaes partidrias quanto ao preenchimento pelo suplente de vaga no parlamento brasileiro, no artigo Do direito dos partidos vaga dos suplentes, encerrando o elenco de matrias deste nmero 3 da Revista Estudos Eleitorais. Ao atuar no desenvolvimento das abordagens histricas, do marco terico e das avaliaes prticas sobre cidadania, democracia e eleies, a Escola Judiciria do TSE reafirma seu empenho na valorizao dos estudos eleitorais, incentivando a elaborao de novas contribuies nessa importante rea do saber humano.

SUMRIO

Consideraes sobre a inaplicabilidade do artigo 366 do Cdigo Eleitoral Bianca Lorena Dias Cantero................................................................9 Iniciativa popular: manifestao direta do poder por meio da Internet Filipe Cortes de Menezes e Fabiana Souza Moura. ..................................33 A participao poltica feminina nas eleies 2010: anotaes sobre a evoluo de um processo Jorge Marley de Andrade. ................................................................53 O controle dos atos da Justia Eleitoral pelo Conselho Nacional de Justia Marcelo Roseno de Oliveira. .............................................................99 O litisconsrcio necessrio nas aes eleitorais impugnativas Frederico Franco Alvim...................................................................123 Da inelegibilidade decorrente da rejeio de contas: pressupostos de incidncia e aspectos jurdicos controvertidos, luz das alteraes advindas da minirreforma eleitoral e da Lei da Ficha Limpa Eduardo Vaz Porto........................................................................135 Do direito dos partidos vaga dos suplentes Walber de Moura Agra................................................................. 167

CONSIDERAES SOBRE A INAPLICABILIDADE DO ARTIGO 366 DO CDIGO ELEITORAL

Bianca Lorena Dias Cantero Analista Judicirio e chefe de Cartrio da 99 ZE/GO. Doutoranda em Cincias Jurdicas e Sociais pela Universidad del Museo Social Argentino. Aluna de Especializao em Direito Pblico e em Gesto Pblica da Fortium.

Resumo
Confronta a vedao contida no artigo 366 do Cdigo Eleitoral e a legislao superveniente que tratou sobre a matria objeto do referido dispositivo, especialmente aps a promulgao da Constituio Federal de 1988. O escopo principal analisar se ocorreu a revogao tcita da norma ou se plena a sua aplicabilidade, tendo-se concludo que ela se encontra revogada por no recepo da Carta Poltica de 1988, bem como pela Lei n 8.112/90. Palavras-chave: Cdigo Eleitoral; artigo 366; direitos polticos; servidor; Justia Eleitoral; revogao.

Abstract
This academic work discusses the prohibition referred in the article 366 of the Brazilian Electoral Code in face of subsequent legislation dealing with the same subject, especially after the promulgation of the Federal Constitution of 1988. The main objective then was to examine whether implied repeal occurred or whether this rule still applies, and the conclusion was for the first hypothesis. Keywords: Article 366 of the Brazilian Electoral Code; political; Electoral Justice Officials; repeal.

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1 Introduo
Nada mais notrio em nossa sociedade que o seu dinamismo e a velocidade com que os valores se alteram e, partindo-se desse fenmeno social e da tradio positivista do direito brasileiro, tem-se como consequncia a vertiginosa alterao das leis. Deixadas de lado as consideraes sobre as vantagens ou desvantagens desse intenso processo modificativo por no ser o objetivo do presente estudo , podemos inferir que, de certa forma, isso garante a possibilidade de aperfeioamento constante das normas (regras/leis e princpios), de forma a acompanhar as necessidades de seu povo. Assim, natural que surjam os conflitos das normas no tempo, os quais devem ser resolvidos a fim de se extirpar do ordenamento jurdico aquilo que no atenda mais s demandas da sociedade. E justamente nesse contexto focando na legislao atual pertinente que se prope a anlise do artigo 366 do Cdigo Eleitoral e a sua aplicabilidade nos dias atuais. Para tanto, sero especialmente consideradas a Constituio Federal de 1988, a Lei Complementar n 64 e suas alteraes posteriores (LC 64/90) e a Lei n 8.112/90, que trata do regime jurdico dos servidores civis da Unio, autarquias e fundaes pblicas federais.

2 Abordagem inicial: constitucionalidade, teoria da recepo, fenmeno da revogao


fato que toda norma tem uma finalidade especfica, sendo orientada por um valor. Os valores so diversificados e dependem de um contexto social, dos indivduos, do grupo social, etc. A hierarquia entre eles (os valores), na maioria
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das vezes, decorre de um juzo de convenincia. Os valores, pois, norteiam as normas, e o consectrio lgico que estas (as normas) possibilitam aos homens a vivncia em sociedade, uma vez que elas ditam as regras de bem-estar social. Assim, os homens criam as normas e acreditam ser necessrio cumpri-las em nome da harmonia social, que, do ponto de vista jurdico, pode ser entendida como ordem pblica. O apanhado de valores bsicos de uma sociedade faz surgir a Constituio de uma nao, que reflexo das escolhas daquela sociedade, sendo foroso concluir que tudo aquilo que venha a se estabelecer contrariamente aos valores esculpidos na Constituio deve ser tido por inconstitucional. Assim, brilhantemente concluiu Paulo Serejo, procurador do Distrito Federal e advogado, em seu artigo Conceito de Inconstitucionalidade: fundamento de uma teoria concreta do controle de constitucionalidade, que a inconstitucionalidade, antes de ser um fenmeno puramente jurdico, um fenmeno social, que o Direito reconhece e regula. Juridicamente, vrios so os conceitos de inconstitucionalidade, sendo impossvel trat-los sem considerar a premissa da supremacia da Constituio Federal por isso tambm chamada de Lei Maior em face de todas as demais normas (portanto, infraconstitucionais). bvio que sendo a Constituio de um povo um fenmeno social amparado e respaldado pelos valores da sua sociedade, as outras normas existentes devem observar, irremediavelmente, as disposies constitucionais, guardando coerncia e respeitando os limites por ela impostos. O doutrinador Lcio Bittencourt afirma que a inconstitucionalidade um estado estado de conflito entre uma lei e a Constituio (BITTENCOURT, 1997, p. 132). Canotilho e Jos Afonso da Silva, ao tratarem sobre a inconstitucionalidade, trouxeram no s o seu conceito por ao (atuao positiva), mas tambm por omisso. Para este, constitucional a conformidade com os ditames constitucionais, enquanto atos constitutivos, conformidade
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esta que no se satisfaz apenas com a atuao positiva de acordo com a Constituio, mas ainda com o no omitir a aplicao de normas constitucionais quando a Constituio assim o determina (SILVA, 1994, p. 48). Para aquele,inconstitucional toda lei que viola os preceitos constitucionais, bem como o no cumprimento de imposies constitucionais permanentes e concretas (CANOTILHO, 1998, p. 878 e 967). Abordado o conceito jurdico e considerando que o Direito no pode ser estudado fora dos fatos sociais, mister entendermos a inconstitucionalidade tambm como fenmeno social. Nesse aspecto, inconstitucional nada mais do que a inverso dos valores definidos como fundamentais para o convvio social harmnico. Assim, tratar sobre inverso de valores faz supor a existncia de valores iniciais (materializados na Lei Maior) e o surgimento (portanto posterior) de disposies legais incoerentes ou fora dos limites estabelecidos por esses valores prvios. Trata-se, neste caso, claramente de inconstitucionalidade. Mas o homem, e consequentemente a sociedade, so dinmicos, sendo perfeitamente possvel e aceitvel, lgico e esperado que a sociedade atualize seus valores, entendendo-os de forma diferente em algum momento. Por este aspecto, qual seja, o da atualizao dos valores sociais, temos a existncia (portanto prvia) de valores j normatizados (materializados em leis infraconstitucionais) e a atualizao dos valores da sociedade, alterados por fora do juzo de convenincia que, na maioria dos casos, reflete o esprito de justia que a sociedade almeja. Alterando-se os valores sociais, necessrio que haja nova materializao dos princpios fundamentais, sendo a Carta Poltica de 1988 a ltima expresso dos valores bsicos da sociedade brasileira. Nesse caso, como tratar o ordenamento que existia antes da promulgao da Constituio de 1988, considerando-se especialmente as disposies legais que estejam em desacordo com seus limites e sua matria? Dois problemas surgem com a supervenincia de uma nova Constituio Federal: o primeiro e mais importante refere-se aplicabilidade, ou seja, vigncia e efeitos da lei
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anterior; o segundo, de ordem prtica, refere-se reproduo (ato de refazer, editar novamente) de todo o ordenamento jurdico ptrio. Para este segundo ponto, os operadores do Direito encontraram uma soluo inteligente: criaram a teoria da recepo, segundo a qual as leis existentes continuam a ser adotadas (vigentes) no que forem compatveis com a nova Constituio, o que evita o trabalho de se criar novamente toda a legislao infraconstitucional, dando validade ao que j estava positivado. Formalmente, a recepo de uma norma j existente imediata, ainda que o tipo da norma no represente mais a nova realidade normativa. Explica-se: se, por exemplo, a norma pr-existente for classificada como decreto-lei e, por fora da nova ordem constitucional, a matria de que trata for afeta lei ordinria ou complementar, mantm-se o chamamento de decreto-lei, mas a norma passa a ser aplicada com fora de lei ordinria (ou complementar), inclusive em relao ao trmite nas casas legislativas, qurum para votao, etc. O problema se verifica, em verdade, no aspecto material da norma, que diz respeito ao cerne da conduta proibida, obrigatria ou facultada. Para que a norma seja analisada frente a esse novo contexto, preciso responder seguinte pergunta: para o novo sistema, o que proibido, obrigatrio ou facultado? Essa anlise de fundamental importncia para que se determine a aplicabilidade/validade da lei anterior. Sobre isso, Pedro Lenza, em seu livro Direito constitucional esquematizado (2007, p. 125), entusiasma-se com o tema direito intertemporal lato sensu, que trata sobre a relao do Direito com passado, presente e futuro. Nessa linha, o ilustre doutrinador cita Carlyle Popp e lana a pergunta O que acontecer com as normas infraconstitucionais elaboradas antes do advento da nova Constituio?, respondendo-a em seguida:
Todas as normas que forem incompatveis com a nova Constituio sero revogadas, por ausncia de recepo. Vale dizer, a contrario sensu, a norma 13

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infraconstitucional que no contrariar a nova ordem ser recepcionada, podendo, inclusive, adquirir uma nova roupagem. Como exemplo, lembramos o CTN (Cdigo Tributrio Nacional Lei n 5.172/66), que, embora tenha sido elaborado com quorum de lei ordinria, foi recepcionado pela nova ordem como lei complementar, sendo que os ditames que tratam sobre matrias previstas no art. 146,1, II e III, da CF s podero ser alterados por lei complementar. Pode-se afirmar, ento, que, nos casos de normas infraconstitucionais produzidas antes da nova Constituio, incompatveis com as novas regras, no se observar qualquer situao de inconstitucionalidade, mas, apenas, como vimos, de revogao da lei anterior pela nova Constituio, por falta de recepo.

Para ilustrar, colaciona sua obra uma jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal (STF) apta a sedimentar a sua abordagem. In verbis:

Ementa: Ao direta de inconstitucionalidade Impugnao de ato estatal editado anteriormente vigncia da CF/88 Inconstitucionalidade superveniente Inocorrncia Hiptese de revogao do ato hierarquicamente inferior por ausncia de recepo Impossibilidade de instaurao do controle normativo abstrato Ao direta no conhecida. A ao direta de inconstitucionalidade no se revela instrumento juridicamente idneo ao exame da legitimidade constitucional de atos normativos do poder pblico que tenham sido editados em momento anterior ao da vigncia da Constituio sob cuja gide foi instaurado o controle normativo abstrato. A fiscalizao concentrada de constitucionalidade supe a necessria existncia de uma relao de contemporaneidade entre o ato estatal impugnado e a carta poltica sob cujo domnio normativo veio ele a ser editado. O entendimento de que leis 14

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pr-constitucionais no se predispem, vigente uma nova Constituio, tutela jurisdicional de constitucionalidade in abstracto orientao jurisprudencial j consagrada no regime anterior (RTJ 95/980 95/993 99/544) foi reafirmado por esta Corte, em recentes pronunciamentos, na perspectiva da Carta Federal de 1988. A incompatibilidade vertical superveniente de atos do Poder Pblico, em face de um novo ordenamento constitucional, traduz hiptese de pura e simples revogao dessas espcies jurdicas, posto que lhe so hierarquicamente inferiores. O exame da revogao de leis ou atos normativos do Poder Pblico constitui matria absolutamente estranha funo jurdico-processual da ao direta de inconstitucionalidade. (ADIQO-7/DF, DJ 4.9.92, p. 14087, Ement. vol. 01674-01, p. 1 Min. Relator Celso de Mello)

Aproveitando o ensejo e sendo este o momento ideal de aprofundar o tema proposto , equivocada a afirmativa de alguns estudiosos do Direito que defendem a inconstitucionalidade do artigo 366 do Cdigo Eleitoral. Tecnicamente, indigitado artigo no inconstitucional. Nem poderia ser. Pelo exposto e sendo notrio que quando do surgimento da Carta Poltica de 1988 j existia no ordenamento jurdico brasileiro o Cdigo Eleitoral, impossvel falar-se em inconstitucionalidade para as disposies eleitorais codificadas (Lei n 4.737/65). Resta saber se o dispositivo normativo em questo foi recepcionado ou no pela Constituio de 1988 e se ele guarda relao harmnica com as normas correlatas posteriores. Como dito anteriormente, a sociedade muda constantemente seus valores, anseios e necessidades e, consequentemente, suas leis. E isso no (nem pode ser) diferente quando o assunto so as normas eleitorais. No Brasil, a positivao eleitoral comeou na poca do Imprio, com a Lei Saraiva, escrita por Rui Barbosa, que tratou sobre o voto direto e secreto e ampliou o rol dos elegveis e alistveis, embora tenha vedado esse direito aos analfabetos.
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Atualmente, esse direito garantido aos no alfabetizados, embora lhes seja facultado. Com a Revoluo de 1930, surgiu de fato a codificao nesta seara, em face da necessidade de se moralizar o processo eleitoral no Brasil por meio do combate corrupo e fraude. Desde ento, cinco cdigos foram editados: 1) Decreto n 21.076, de 24 de fevereiro de 1932, que criou a Justia Eleitoral no mbito da magistratura nacional, tendo o Tribunal Superior Eleitoral se instalado em 20 de maio de 1932; 2) Lei n 48, de 4 de maio de 1935; 3) Decreto-lei n 7.586, de 28 de maio de 1945, conhecido como Lei Agamenon Magalhes; 4) Lei n 1.164, de 24 de julho de 1950 e 5) Lei n 4.737, de 15 de julho de 1965, atualmente em vigor. Surge, ento, em 1988 (vinte e trs anos depois), a Constituio Federal vigente lei hierarquicamente superior ao Cdigo Eleitoral com potencial possibilidade de entrar em conflito com as normas que j existiam. Sedimentando o j debatido, tem-se, com a Constituio de 1988, a instaurao no Brasil de um novo ordenamento jurdico, o qual veio para substituir o anterior, que perdeu sua eficcia. Havendo compatibilidade entre as leis antiga e nova, esta atrada por aquela, recebendo, assim, novo suporte de validade. Fica excludo do ordenamento, por bvio, tudo aquilo que for incompatvel com as novas disposies. Esses so, respectivamente, os fenmenos da recepo e da no recepo. Vale frisar que a recepo de uma lei anterior de fcil deteco quando ocorre de forma expressa, mas tambm pode ocorrer tacitamente nos casos em que h apenas harmonia e compatibilidade entre as normas, no havendo meno expressa no texto constitucional. Como toda mudana normativa reflexo da mudana dos valores sociais, esta lei nascente (Constituio Federal de 1988) e todas as leis surgidas posteriormente so reflexos, ainda que imperfeitos, dos novos anseios, conceitos e necessidades da sociedade brasileira, sendo obrigatrio reconhecer que o que no est harmnico nem disposto/escrito no est aceito, logo, no tem eficcia.

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A norma proibitiva contida no artigo 366 do Cdigo Eleitoral tem a seguinte redao: Os funcionrios de qualquer rgo da Justia Eleitoral no podero pertencer a diretrio de partido poltico ou exercer qualquer atividade partidria, sob pena de demisso. Pergunta-se: o novo contexto normativo harmnico com o preceito e/ou a sano emanada pelo artigo em estudo? Ou seja: para o novo sistema, esse ncleo ainda proibido e enseja a sano proposta?

3 O artigo 366 do Cdigo Eleitoral, a Constituio Federal de 1988 e a Lei Complementar n 64/90 (com suas alteraes posteriores)
Para efeitos prticos, impossibilitar que um servidor da Justia Eleitoral pertena a diretrio de partido poltico , sem dvida alguma, o mesmo que proibir sua filiao partidria e, por consequncia direta, impedir uma possvel candidatura, enquanto exista o vnculo entre o trabalhador e o rgo. Quando se fala em candidatura, fala-se em capacidade eleitoral passiva (ou cidadania passiva), que a capacidade que um cidado tem de ser votado. Necessariamente, a tratativa recai tambm sobre as condies de elegibilidade. As constituies anterioresnopreviramascondiesdeelegibilidade,resumindo-se a enumerar os casos de inelegibilidade e inalistabilidade. Por sua vez, na Carta Poltica de 1988, tais condies foram elencadas em seu artigo 14,3, havendo a previso neste mesmo artigo, em seu 9, de que lei complementar estabelecer outros casos de inelegibilidade e os prazos de sua cessao [...]. Referida lei a LC 64/90, recentemente alterada pela LC 135/2010. Reza o 3 do artigo 14 que:
So condies de elegibilidade, na forma da lei: I A nacionalidade brasileira; II O pleno exerccio dos direitos polticos; III O alistamento eleitoral; IV O domiclio eleitoral na circunscrio; V A filiao partidria; VI - A idade mnima de [...] (original no grifado). 17

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Assim, a aplicao do artigo 366 do Cdigo Eleitoral impossibilita ao servidor da Justia Eleitoral preencher os requisitos do pleno exerccio dos direitos polticos e da filiao partidria, tornando-o inelegvel, por regra. Ocorre que essa injusta restrio a seus direitos polticos no encontra amparo no ordenamento jurdico vigente, uma vez que no h, como se pode ver, previso alguma de inelegibilidade queles que prestam servio Justia Eleitoral, no sendo prudente, pois, que se mantenha essa vedao nos dias atuais. Ainda, a LC 64/90 traz o rol dos inelegveis em seu artigo 1, tendo como escopo:
[...] proteger a probidade administrativa, a moralidade para exerccio de mandato, considerada a vida pregressa do candidato, e a normalidade e legitimidade das eleies contra a influncia do poder econmico ou o abuso do exerccio de funo, cargo ou emprego na administrao direta ou indireta (original no grifado).

E, tratando especificamente sobre o que interessa ao presente trabalho, a Lei das Inelegibilidades dispe que so inelegveis os que, servidores pblicos, estatutrios ou no, dos rgos ou entidades da administrao direta ou indireta da Unio, dos estados, do Distrito Federal, dos municpios e dos territrios, inclusive das fundaes mantidas pelo poder pblico, no se afastarem at trs meses antes do pleito, garantido o direito percepo dos seus vencimentos integrais. Ora, de conhecimento geral que a LC 64/90 teve vrias alteraes produzidas em decorrncia da recente publicao da LC 135/2010. No entanto, a parte que se refere desincompatibilizao dos servidores pblicos permaneceu inalterada, no cuidando a LC 135 de incluir no rol dos inelegveis os servidores da Justia Eleitoral. Como se percebe pela simples leitura do disposto sobre o assunto, o texto da lei no faz distino alguma entre
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a classe de servidores pblicos, ou seja, no especificou que a desincompatibilizao seria apenas para aqueles servidores no pertencentes Justia Eleitoral. No h exceo alguma prevista e, se esta realmente tivesse que existir, estaria expressa na Constituio ou na legislao complementar pertinente, o que no se verifica. O mais grave que essa vedao do Cdigo Eleitoral implica a perda dos direitos polticos do cidado que labora para a Justia Eleitoral, situao que perdura enquanto perdurar o seu vnculo com o rgo. Considerando que o vnculo pode ser rompido, voltando o servidor a ter a plenitude de seus direitos polticos restabelecida, a impresso que se tem de que o termo correto/tcnico para o caso seria suspenso e no perda dos direitos polticos. Contudo, a anlise recai sobre um artigo do Cdigo Eleitoral aplicvel to somente aos servidores da Justia Eleitoral, no sendo razovel considerar a quebra do vnculo. Por essa razo, ou seja, em face da necessidade de se considerar a aplicao do artigo 366 para servidores da Justia Eleitoral, essa restrio uma situao de privao definitiva para os funcionrios desses rgos especializados. Digresses parte, ter direitos polticos ter a prerrogativa de interferir na vida pblica de determinado pas. Se o sujeito no pode participar do processo poltico de seu pas, seja participando de convenes partidrias (com seu voto), seja lanando-se candidato, tem-se um caso claro e evidente de perda (privao definitiva) de direitos polticos, ainda que parcial (s passiva). Assim, esse sujeito no pode ser considerado um cidado na plenitude do conceito. E mais uma vez o artigo em questo mostra-se em situao de conflito com o texto constitucional, j que o artigo 15 da Lei Maior trata dos casos de perda ou suspenso de direitos polticos, no havendo meno alguma aos servidores vinculados a rgos eleitorais:

Art. 15 vedada a cassao de direitos polticos, cuja perda ou suspenso s se dar nos casos de: I cancelamento da naturalizao por sentena 19

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transitada em julgado; II incapacidade civil absoluta; III condenao criminal transitada em julgado, enquanto durarem seus efeitos; IV recusa de cumprir obrigao a todos imposta ou prestao alternativa, nos termos do art. 5, VIII; V improbidade administrativa, nos termos do art. 37, 4 (original no grifado).

Est claro que a cassao de direitos polticos vedada e que os casos excepcionais esto exaustivamente informados pela prpria Carta Poltica de 1988, no encontrando o artigo 366 do Cdigo Eleitoral respaldo constitucional para manter a sua eficcia. Uma vez que o rol deste artigo taxativo, resta configurada indubitavelmente a revogao tcita do dispositivo normativo em estudo, pelo fenmeno da no recepo. H, ainda, outros artigos constitucionais facilitadores da percepo de que ocorreu o fenmeno da no recepo do artigo 366 do Cdigo Eleitoral. Tal o caso do artigo 38, que favorece a militncia, a candidatura e o exerccio de cargos polticos pelos servidores pblicos em geral, sem apontar distino alguma entre eles, ainda que em razo da especificidade de suas funes. Tambm se pode mencionar a cabea do artigo 5, que traz a clusula ptrea do princpio da isonomia, garantidor da igualdade de oportunidade de acesso aos cargos e funes pblicas; ou o seu inciso VIII, segundo o qual ningum ser privado de direitos por motivo de crena religiosa ou de convico filosfica ou poltica (original no grifado). E, meramente por amor ao debate, vamos seguir demonstrando que o artigo 366 do Cdigo Eleitoral igualmente no encontra respaldo nas normas infraconstitucionais que guardam relao com o tema, seja referente ao contedo/ ncleo do artigo, seja penalidade que dele emana.

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4 O artigo 366 do Cdigo Eleitoral e a Lei n 8.112/90

Sendo a Justia Eleitoral pertencente ao Poder Judicirio da Unio, a lei que regula o regime jurdico dos seus servidores (efetivos ou comissionados) a Lei n 8.112/90. Esta lei, dentre vrios outros assuntos, trata sobre a punio dos servidores pblicos civis da Unio naqueles casos em que sua conduta est em desacordo com os preceitos legais. Para que uma conduta seja julgada inadequada, deve ela se amoldar a um tipo especfico, principalmente considerando a previso de punio para as infraes. Isso nada mais do que Direito Disciplinar Punitivo, ao qual inerente o princpio da tipicidade, que consiste na adequao da conduta de um sujeito ao preceito expresso na norma. Assim, considera-se fato tpico aquele que se enquadra perfeitamente nos dizeres de determinado dispositivo normativo. Se a conduta no for exatamente aquela prevista abstratamente na norma ou se no houver no ordenamento normativo uma conduta que se amolde praticada pelo sujeito, dizemos que o fato atpico, ou seja, um fato (uma conduta ou uma omisso) para o qual no existe previso. No havendo previso, no h penalidade (princpio da legalidade). Embora a lei em questo tenha adotado termos muito genricos ao tratar das condutas indevidas, como insubordinao grave, conduta escandalosa, procedimento irregular deixando para o aplicador da norma decidir se o caso em anlise considerado grave e lesivo ao interesse pblico, sendo a subjetividade, neste caso, de perigo peculiar , o artigo 132 da Lei n 8.112 adotou rol taxativo de condutas punveis com a demisso, que a penalidade mxima aplicvel aos servidores. E preciso perceber, por mais amplos e subjetivos que sejam os conceitos, que a pena de demisso se aplica apenas s condutas consideradas de grave leso ao interesse pblico, no sendo razovel enquadrar a mera atividade poltica ou a filiao a diretrio partidrio por parte de servidores da Justia Eleitoral como algo dessa natureza. Alm disso, sempre assegurado ao servidor, consoante a Constituio e o artigo 128 da Lei
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n 8.112, o devido processo, a ampla defesa, o contraditrio e a considerao, na aplicao da penalidade, de fatores como a natureza e a gravidade da infrao cometida, os danos que dela provieram para o servio pblico, as circunstncias agravantes ou atenuantes e os antecedentes funcionais. Em sentido contrrio est a penalidade emanada do artigo 366 do Cdigo Eleitoral, que prev demisso sumria para os funcionrios de qualquer rgo da Justia Eleitoral que venham a pertencer a diretrio de partido poltico ou exercer qualquer atividade partidria sem respeito algum aos princpios constitucionais da ampla defesa, do contraditrio, da razoabilidade e da proporcionalidade, haja vista ser a penalidade mxima um exagero para a conduta em questo. Alis, o princpio da proporcionalidade encontra-se insculpido no artigo 2 da lei que regula o processo administrativo no mbito da administrao pblica federal (Lei n 9.784/99), o que corrobora o entendimento da revogao do artigo 366 do Cdigo Eleitoral pela legislao superveniente. Diz o artigo 132 do regime jurdico dos servidores pblicos da Unio:

Art. 132: A demisso ser aplicada nos seguintes casos: I - crime contra a administrao pblica; II - abandono de cargo; III - inassiduidade habitual; IV - improbidade administrativa; V - incontinncia pblica e conduta escandalosa na repartio; VI - insubordinao grave em servio; VII - ofensa fsica, em servio, a servidor ou a particular, salvo em legtima defesa prpria ou de outrem; VIII - aplicao irregular de dinheiros pblicos; IX - revelao de segredo do qual se apropriou em razo do cargo; X - leso aos cofres pblicos e dilapidao do patrimnio nacional; XI - corrupo; XII - acumulao ilegal de cargos, empregos ou funes pblicas; XIII - transgresso dos incisos IX a XVI do art. 117 (sem grifo no original).

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Por sua vez, assim dispe o artigo 117, incisos de IX a XVI:

Art. 117: Ao servidor proibido: [...] IX - valerse do cargo para lograr proveito pessoal ou de outrem, em detrimento da dignidade da funo pblica; X - participar de gerncia ou administrao de empresa privada, sociedade civil, salvo a participao nos conselhos de administrao e fiscal de empresas ou entidades em que a Unio detenha, direta ou indiretamente, participao do capital social, sendo-lhe vedado exercer o comrcio, exceto na qualidade de acionista, cotista ou comanditrio; XI - atuar, como procurador ou intermedirio, junto a reparties pblicas, salvo quando se tratar de benefcios previdencirios ou assistenciais de parentes at o segundo grau e de cnjuge ou companheiro; XII - receber propina, comisso, presente ou vantagem de qualquer espcie, em razo de suas atribuies; XIII - aceitar comisso, emprego ou penso de estado estrangeiro; XIV - praticar usura sob qualquer de suas formas; XV - proceder de forma desidiosa; XVI - utilizar pessoal ou recursos materiais da repartio em servios ou atividades particulares [...].

No est, entre as condutas punveis com demisso, a do servidor da Justia Eleitoral pertencer a diretrio de partido poltico ou exercer qualquer atividade partidria. Tem-se aqui, pois, um caso evidente de atipicidade. Ao contrrio do que se aplica no Direito privado, impe-se na esfera administrativa, que ramo do Direito pblico, o estrito cumprimento e observncia ao texto da lei (princpio constitucional da legalidade), sendo inadmissvel, portanto, que os tribunais, em especial o Tribunal Superior Eleitoral, continuem aplicando o artigo 366 do Cdigo Eleitoral, que no encontra sustentao ou harmonia alguma na legislao atual. Observe-se o que dispe a lei de introduo ao Cdigo Civil Brasileiro (Decreto-lei n 4.657/42), em seu artigo 2:

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Art. 2 No se destinando vigncia temporria, a lei ter vigor at que outra a modifique ou revogue. 1 A lei posterior revoga a anterior quando expressamente o declare, quando seja com ela incompatvel ou quando regule inteiramente a matria de que tratava a lei anterior. 2 A lei nova, que estabelea disposies gerais ou especiais a par das j existentes, no revoga nem modifica a lei anterior.

Assim, sob esse aspecto que diz respeito revogao de lei antiga por lei nova naquilo em que se torna impossvel a coexistncia das duas normas por incompatibilidade , o conflito entre o artigo em comento e a Lei n 8.112 de fcil soluo, considerando que a lei nova (Lei n 8.112) tratou da mesma matria outrora tratada pela lei antiga (artigo 366 do Cdigo Eleitoral), que, no caso, a penalidade de demisso prevista para servidores pblicos da Unio. Foroso reconhecer, pois, alm da revogao de indigitado artigo por no recepo pela Constituio Federal, que revogado tambm se encontra pela Lei n 8.112/90, conforme demonstrado, ou seja, pelo fato de lei nova revogar lei antiga naquilo em que so conflitantes. E aqui cabe um adendo: ainda que se quisesse enquadrar o exerccio da atividade partidria como conduta incompatvel com o cargo dos servidores da Justia Eleitoral (art. 117, XVIII, da Lei n 8.112) o que no caso de demisso , a desincompatibilizao resolveria o problema para os que almejam cargo eletivo, no sendo objeto do presente artigo decidir o prazo ideal (de desincompatibilizao) a ser adotado para os casos de ocupantes de cargos de confiana e/ou efetivos. A filiao seria exigida, assim, apenas aps a desincompatibilizao e to somente para cumprir o requisito legal de elegibilidade, ficando o servidor obrigado a desfiliar-se como condio para retornar ao cargo. Frise-se que esta no a melhor soluo, pois o que se pretende concluir que a atividade poltico-partidria
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(incluindo-se a filiao) plenamente compatvel com o exerccio de cargo ou funo no judicirio eleitoral, sendo inadmissvel que os servidores permaneam marginalizados das decises polticas do pas. E aqui oportuno mencionar que tal situao atinge frontalmente o princpio da igualdade, insculpido na Constituio Federal, sendo este mais um forte argumento para que se reveja a aplicabilidade do artigo em comento. A conduta de um servidor no pode se confundir com a sua conscincia e o seu dever polticos. Devem ser punidos, sim, aqueles que venham a adotar postura inadequada, mas no aqueles que pretendem, conscientemente, mudar os rumos da histria de sua nao.

5 Consideraes finais
Entre os dias 19 e 21 de agosto de 2010, reuniu-se em Braslia o Colgio de Presidentes dos Tribunais Regionais Eleitorais, agraciados com a ilustre presena do atual presidente do Tribunal Superior Eleitoral, ministro Enrique Ricardo Lewandowski, resultando essa quinquagsima reunio ordinria no documento denominado Carta de Braslia. De acordo com a carta redigida, na qual se registraram os termos do que foi discutido durante o encontro, destaca-se o seguinte item:

[...] Vem o Colgio de Presidentes [...] (II) manifestar, oficialmente, perante a Comisso de Juristas criada para a elaborao do anteprojeto do novo cdigo eleitoral, a preocupao dos Tribunais Regionais Eleitorais quanto s sugestes propostas para discusso, por seus membros, visando: (i) alterar-se composio dos Regionais, federalizando estas Cortes para atribuir a funo jurisdicional eleitoral aos juzes federais; (ii) atribuir-se ao Poder Executivo competncias de natureza administrativa da Justia Eleitoral como a manuteno do cadastro eleitoral, 25

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registro de candidatura, administrao e distribuio da propaganda eleitoral dos partidos e do horrio eleitoral gratuito; expedio de instrues e resolues regulamentadoras da execuo do Cdigo Eleitoral e, por fim, a soluo dos conflitos que encerrem matria eleitoral-administrativa a outro Poder que no o Judicirio Eleitoral, desjudicializando a questo e, (iii) atribuio ao Poder Legislativo de competncia para responder consultas relacionadas a questes de natureza eleitoral, porquanto, admitidas estas propostas restar evidenciado o franco esvaziamento da Justia Eleitoral, alm de permitir-se a absurda e repudivel hiptese do retorno ao estado anterior, vigente no princpio do sculo XX, quando o processo eleitoral era administrado sem o controle atual e de modo compartilhado entre as diversas esferas dos poderes constitudos.

Resta evidente a preocupao dos magistrados com o esvaziamento e at a possvel extino da Justia Eleitoral no pas e, por mais preocupante que realmente parea, por trs dessa possibilidade j ventilada pela comisso de juristas responsveis pela elaborao do novo Cdigo Eleitoral est a verificao ftica de que no mais um anseio social por no haver necessidade que os servidores que prestam seus servios na seara eleitoral abram mo de seus direitos polticos passivos. Isso porque, caso as atribuies eleitorais administrativas e jurdicas sejam distribudas entre as diversas esferas dos poderes constitudos, no ser possvel aplicar a vedao do artigo 366 do Cdigo Eleitoral aos servidores pblicos, simplesmente pelo fato de no mais existir a especializao daqueles que venham a abraar as tarefas eleitorais. No havendo rgo especializado, insistir em aplicar o artigo em referncia seria faz-lo alcanar todos os servidores pblicos e isso mais inaceitvel do que a situao atual para os servidores eleitorais. Ser impraticvel criar uma previso no novo Cdigo Eleitoral que disponha sobre vedao filiao e s atividades poltico-partidrias quelas pessoas que ficarem na incumbncia de preparar a logstica das eleies e impulsionar/julgar os
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seus processos, sob pena de toda a classe recusar lotao em qualquer dos setores que tenham essas atribuies. Alm disso, a vedao no poderia ser especfica aos detentores das atribuies relativas s eleies, uma vez que, mesmo aquele servidor que hoje exerce atividade no setor de transporte, pode futuramente vir a ser lotado em unidade responsvel, por exemplo, pela logstica dos pleitos. Impossvel no constatar que caso esta vedao fosse to importante na atual conjuntura; caso fosse de real necessidade para garantir a lisura do processo democrtico de escolha dos candidatos, sequer se cogitaria a possibilidade de esvaziamento (e qui extino) dessa justia especializada. Ora, as pessoas impossibilitadas de participarem da vida poltica de seu pas no podem ser consideradas cidados plenos e no razovel que abram mo de sua cidadania para servir nao, permitindo que outras pessoas exeram a sua cidadania por elas. Alm disso, h um abismo entre ter convices polticas, ser filiado, participar das demandas polticas do pas e se comportar como um cabo eleitoral desse ou daquele partido ou candidato. A soluo, para aqueles que no tm interesse em concorrer a cargos eletivos, reside na mera exigncia de que os servidores adotem uma conduta neutra, inclusive em relao vestimenta e ao seu comportamento quando no estejam em servio, bem como que se abstenham de participar de eventos como comcios, passeatas e carreatas. Note-se que proibir que um servidor vote em convenes partidrias , indiscutivelmente, obrigar que o corpo de servidores da Justia Eleitoral deixe outras pessoas escolherem por eles. Pessoas, muitas vezes, comprometidas unicamente com seus interesses pessoais. Quanto aos servidores com pretenses de vida poltica, a soluo anteriormente colocada seria somada j prevista desincompatibilizao, como tambm ocorre para todos os demais servidores pblicos. Somente aps a desincompatibilizao e o incio de sua licena para concorrer a cargo eletivo lhes seria lcito fazer propaganda e promover eventos polticos em geral, para que concorram com os outros candidatos em igualdade de oportunidades.
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fato que, na primeira fase da Justia Eleitoral (de 1932 a 1937), era de suma importncia que os servidores fossem neutros porque as eleies eram decididas com intimidao, violncia e muita fraude. Cite-se, inclusive, que, para garantir lisura aos prlios, o magistrado Moiss Viana fez prevalecer nova ordem, confiando a agentes estatais imparciais as rdeas do processo eleitoral na poca do governo provisrio de Vargas. E isso lhe custou a prpria vida. O processo eleitoral, desde ento, passou por mudanas muito profundas. Hoje temos informatizao e urna eletrnica. Naquela poca, usavam-se cdulas de votao e contagem manual dos votos. A partir de 1982, a informtica foi lentamente sendo implementada no processo eleitoral. Primeiramente, houve a informatizao dos processos de totalizao de resultados. Depois, em 1986, veio o recadastramento nacional de eleitores e chegou-se, finalmente, ao voto eletrnico inicialmente em cidades com mais de 200.000 eleitores (1996), depois em municpios com mais de 40.500 (1998) at ter atingido o pas todo no pleito municipal de 2000. A partir de 2005, idealizou-se o recadastramento biomtrico de eleitores, j sendo esta uma realidade de alguns municpios. Em 2009, o Tribunal Superior Eleitoral, atendendo a um requerimento do Partido dos Trabalhadores e do Partido Democrtico Trabalhista e considerando o interesse pblico do que foi pedido, lanou um desafio para que hackers executassem procedimentos (testes), visando confirmar a segurana do sistema eletrnico de votao, seja em relao quebra do sigilo do voto ou alterao dos resultados das urnas. As tentativas, porm, no lograram xito, tendo sido ventilada possvel hiptese de quebra do sigilo do voto, mas por mecanismos completamente inviveis de se praticar na vida real. Isso tudo sem mencionar as tecnologias de assinatura digital, senhas pessoais, decodificao, publicidade, votao paralela, etc. No h, pois, como macular os resultados de uma eleio, no fazendo sentido aceitar que se continue aplicando a vedao contida no artigo 366 do Cdigo Eleitoral.

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Com tanta mudana e no sendo mais essa uma demanda da sociedade, natural que as leis posteriores ao Cdigo Eleitoral tenham abandonado esse preceito normativo, inclusive dispondo sobre o assunto de forma diversa. O fato que, infelizmente, os nossos tribunais continuam a aplic-lo, e mais slida que toda essa argumentao a sua j comprovada revogao (aspecto jurdico). No h explicao plausvel para que o rgo mximo eleitoral continue afastando a revogao tcita do dispositivo objeto do presente estudo e, muito provavelmente, enquanto no houver uma lei que o revogue expressamente, essa restrio aos direitos polticos dos servidores da Justia Eleitoral continuar sendo injustamente aplicada.

6 Concluso
De acordo com o Cdigo Eleitoral brasileiro, os servidores do judicirio eleitoral so proibidos de exercer qualquer atividade partidria, sob pena de demisso. Esta vedao, por via direta, implica perda parcial dos direitos polticos enquanto durar o vnculo do servidor com a Justia Eleitoral, por impossibilit-lo de preencher uma das condies de elegibilidade, qual seja a de filiao partidria. Contudo, conforme demonstrado, a Constituio Federal em vigor e a Lei Complementar 64/90 no estabeleceram como inelegveis os servidores da Justia Eleitoral, sendo certeiro o entendimento de que o artigo 366 do Cdigo Eleitoral no foi recepcionado pela Lei Maior. Ao ser promulgada, a nova Constituio alterou, de forma tcita, a norma do Cdigo Eleitoral (anterior a ela), fartamente debatida no presente trabalho, admitindo, inclusive, em seu artigo 38, o exerccio de mandato eletivo por servidor pblico em geral, sem fazer qualquer diferenciao entre eles. No h no novo ordenamento jurdico brasileiro, pois, qualquer proibio a esses servidores no que diz respeito a filiao partidria ou candidatura a cargos eletivos, restando
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comprovado que a norma insculpida no artigo 366 do Cdigo Eleitoral conflita com a Constituio Federal de 1988, a Lei Complementar n 64/90, a Lei n 8.112/90 e a Lei n 9.784/99, sendo com estas incompatvel e estando, portanto, revogada. Assim, nada parece mais injusto, desnecessrio e fora de todos os parmetos de bom senso (hodiernamente falando) que tal vedao. E a indignao pela sua atual aplicabilidade proporcionalmente inversa aos fundamentos que se usam para faz-lo (aplic-lo), j que as razes se norteiam, no embasamento do prprio Tribunal Superior Eleitoral, pelo escopo do artigo em preservar a moralidade que deve presidir os pleitos eleitorais, afastando possvel favorecimento a determinado candidato. Esta simples e acima de tudo esvaziada fundamentao , no mnimo, de uma pobreza argumentativa gritante, principalmente considerando as peculiaridades do processo eleitoral brasileiro, plenamente informatizado e auditvel, e a patente ocorrncia do instituto da revogao para este artigo. A proibio aos servidores da Justia Eleitoral de exercerem atividades poltico-partidrias to descabida, desarrazoada e desproporcional que imposta igualmente aos que no exercem a atividade-fim do rgo, aos que esto cedidos ou tenham sido requisitados por rgos no pertencentes Justia Eleitoral especializada, aos que se encontram afastados de seus rgos de origem pelos mais diversos motivos ou, ainda, aos que pretendam concorrer em unidade da federao diversa do seu domiclio profissional. Em poucas palavras, a vedao se estende inclusive queles que no teriam chance alguma de favorecimento ou, no mximo, as mesmas chances de todos os candidatos que no pertenam a rgo eleitoral. E mais: referida proibio no tem o poder de eliminar a opinio poltica dos servidores que laboram para a Justia Eleitoral, mesmo porque, se se pretende propiciar ou conseguir algum tipo de favorecimento em razo do cargo que ocupam ou das funes que exercem, no a previso abstrata da lei que vai impedir. s infraes, as devidas penalidades!

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E essa aplicao cega e infundada que agride, na medida que no alcana o fim almejado em seus fundamentos, servindo, apenas, para impor restries ao pleno exerccio da cidadania dos servidores da Justia Eleitoral. Abrir mo da farta argumentao expendida em nome da suposta supremacia do princpio da moralidade para o caso em anlise est muito aqum do que se espera dos nossos nobres e to capazes ministros do Tribunal Superior Eleitoral. Faz-se necessrio, pois, que as casas legislativas regulamentem a questo, dando especial ateno aos projetos de lei que atualmente existem sobre o assunto, a fim de propiciar a estes servidores o direito de exercer plenamente a sua cidadania. E como a revogao expressa do artigo 366 do Cdigo Eleitoral medida que se impe (em face do no reconhecimento de sua revogao tcita pela maioria dos magistrados), resta a essa classe de servidores aguardar a boa vontade poltica de deputados e senadores, mantendo a esperana de que seja falsa a afirmativa de que a conscincia do povo daqui o medo do povo de l (letra de msica da banda Natiruts).

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INICIATIVA POPULAR: MANIFESTAO DIRETA DO PODER POR MEIO DA INTERNET

Filipe Cortes de Menezes Especialista em Direito Pblico pela Unopar/IDP. Analista MP/ SE. Membro da Comisso de Estudos Constitucionais da OABSE. Autor de obra jurdica - UFS e artigos. Fabiana Souza Moura Bacharelanda em Direito pela UFS. Estagiria MP/SE. Autora de artigo jurdico em coautoria sobre Mandado de Injuno Estadual.

Resumo
Estuda a participao direta no sistema democrtico, especialmente na anlise do projeto de lei de iniciativa popular, analisando aspectos polticos e histricos para demonstrar como ocorria a citada participao na antiguidade. Estuda a evoluo da participao democrtica at o advento da Constituio Federal de 1988, procurando demonstrar a importncia de tal participao popular na concretizao da democracia nos dias atuais, defendendo a utilizao dos mecanismos de informatizao desenvolvidos pela modernidade na criao de um sistema digital de assinaturas vinculado ao Tribunal Superior Eleitoral para proposio de projetos de lei popular. Adota o mtodo dedutivo e, por meio de pesquisa bibliogrfica, conclui ser tal sistema plenamente vivel. Palavras-chave: Iniciativa popular; democracia; sistema informatizado; Internet; Tribunal Superior Eleitoral.

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Abstract
Make a brief survey on direct participation in the democratic system, especially in the analysis of the draft law on popular initiative. Analyze historical and political aspects to demonstrate how the aforementioned participation occurred in antiquity. Study the evolution of democratic participation by the advent of the 1988 Brazilian Constitution. They seek to demonstrate the importance of such popular participation in realization of democracy today. Advocate for both, the use of computerized mechanisms developed by modernity in the creation of a digital signature attached to the TSE for the proposition of popular bills. Conclude such a system be fully viable. Using the deductive method by means of literature. Keywords: Popular initiative; democracy; eletronic systems; Internet; Superior Electoral Court; Brazil.

1 Introduo
A democracia um importante modelo de regime de governo no qual a titularidade do poder est difuso no povo e no concentrado nas mos de uma nica pessoa. Por meio do regime democrtico, busca-se legitimar as aes estatais na representao popular, de sorte que todo exerccio do poder s legtimo quando satisfaz as necessidades dos membros da sociedade. Ao longo de muitos sculos, o exerccio do poder no citado regime ocorreu de forma indireta, por meio de representantes eleitos pelo sufrgio popular, sendo, h muito, abandonada a forma direta de participao popular, ao menos em sua forma pura. A histria poltica global, especialmente a brasileira, demonstra que nem todo ato emanado do Estado atingiu o interesse pblico tutelado, o bem comum da sociedade, o que ficou patente no s na elaborao de normas contrrias Constituio e de prticas administrativas, por vezes nocivas ao povo, mas, sobretudo, em cclicos escndalos de corrupo e de desrespeito com a coisa pblica, a denotar uma crise de representao poltica e a insuficincia do sistema de representao indireta, na sua forma isolada.
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Iniciativa popular: manifestao direta do poder por meio da internet

A Constituio Federal prev importantes instrumentos de participao direta, destacando-se o projeto de lei de iniciativa popular. Contudo, tal mecanismo atualmente sofre obstculos operacionais que dificultam o seu manejo, dentre os quais se destaca a necessidade de coleta de milhes de assinaturas fsicas. Assim, o presente trabalho prope uma forma, constitucionalmente autorizada, de exerccio direto do poder pelo povo, ao sugerir um sistema de captao digital de assinaturas para a propositura de projeto popular, conferindo efetividade a este importante instrumento e assegurando ao povo o direito de participar diretamente da tutela dos seus interesses.

2 Aspectos gerais da democracia


2.1 Histrico, conceito e comentrios gerais

A democracia surgiu na Grcia com o filsofo Pricles em meio a inmeras restries participao popular, sendo posteriormente desenvolvida por Aristteles. Com o Absolutismo, tal iderio foi esquecido na medida em que o exerccio do poder foi concentrado nas mos do rei, que sustentava a sua legitimidade em princpios religiosos. O iderio democrtico ressurgiu somente no final do sculo XVIII, com a Revoluo Francesa, quando a monarquia como sistema poltico sucumbiu. Entretanto, na Inglaterra, j existia um movimento de cunho filosfico de importantes pensadores, como John Locke, que refletiu sobre os princpios norteadores da democracia, culminando com a Revoluo Inglesa e a proclamao do Bill of Rights de 1689. Inspirado nos iderios de Locke, foi desenvolvido o sistema democrtico norte-americano, que teve como principal
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documento poltico a Declarao de Independncia das treze colnias americanas, em 1776, movimento que, por sua vez, veio influenciar e contribuir para a efervescncia filosfica iluminista que culminou com a Revoluo Francesa e a proclamao da Declarao dos Direitos do Homem e do Cidado de 1789, que tambm teve por fundamento filosfico as ideias de JeanJacques Rousseau. No Brasil, influenciada pelos iderios da constituio norte-americana, a Constituio de 1891 instituiu o sistema democrtico e federativo, enunciando em seu prembulo a ideia extrada da clebre frase de Lincoln governo do povo, pelo povo e para o povo em complemento ideia traada por Aristteles (RAMOS, 1991, p. 16-17). A democracia brasileira sofreu algumas interrupes na sua efetiva implementao: movimentos polticos no Estado Novo de Vargas, com a promulgao da Constituio de 1934 e a outorgao da Carta de 1937; e a Ditadura Militar, com a Carta de 1967. No entanto, somente com a Constituio de 1988 assumiu-se expressamente o compromisso efetivo da instituio de um regime democrtico, sendo esta a primeira Constituio a outorgar ao povo a iniciativa do processo legislativo (art. 14, inciso III). O sistema democrtico brasileiro considerado como misto na medida em que permite o exerccio do poder de forma indireta, por meio da representao parlamentar, e direta, por meio dos mecanismos institudos pela prpria Constituio, quando haver uma participao efetiva do titular do poder. Neste sentido, a doutrina:

O pargrafo nico do art. 1 da CF estabelece que todo o poder emana do povo (primeiro titular do Poder Constituinte Originrio), que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos da Constituio Federal. O art. 14 da CF, por sua vez, explicita que no Brasil a soberania popular exercida pelo sufrgio universal e pelo voto direto e secreto, com valor igual para todos (democracia indireta), e, nos termos da lei, mediante a iniciativa 36

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popular, o referendo e o plebiscito, instrumentos da democracia direta (tambm denominada participativa). A esse exerccio misto da soberania popular, que no Brasil se d por meio de representantes eleitos (eleio direta dos parlamentares e dos chefes do Executivo -democracia indireta ou representativa) ou diretamente (iniciativa popular, plebiscito e referendo - democracia participativa), d-se o nome de democracia semidireta (que o nosso regime de governo) (CHIMENTE et al., 2004, p. 149-150).

No mesmo sentido, a manifestao do novo constitucionalista Cunha Jnior (2009, p. 511), in verbis:

Quando a Constituio afirma que o povo exerce o seu poder por meio de representantes eleitos, ela explicita a Democracia representativa; contudo, quando indica que o povo exerce o seu poder diretamente, ela exprime a Democracia direta. Da conjugao da Democracia representativa e Democracia direta temos um modelo misto de Democracia semidireta, que nada mais seno uma Democracia representativa com alguns institutos ou mecanismos de participao direta do povo na formao da vontade poltica nacional. Da democracia Semidireta se desenvolve a chamada Democracia participativa (grifo nosso).

A ideia do que seja democracia foi perfeitamente sintetizada na frase de Abraham Lincoln, anteriormente transcrita, e que muito bem comentada pelo jurista Jos Afonso da Silva (2007, p. 135):
Governo do povo significa que este fonte e titular do poder (todo o poder emana do povo), de conformidade com o princpio da soberania popular que , pelo visto, o princpio fundamental de todo regime democrtico. Governo pelo povo quer dizer 37

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governo que se fundamenta na vontade popular, que se apia no consentimento popular; governo democrtico o que se baseia na adeso livre e voluntria do povo autoridade, como base da legitimidade do exerccio do poder, que se efetiva pela tcnica da representao poltica (o poder exercido em nome do povo). Governo para o povo h de ser aquele que procure liberar o homem de toda imposio autoritria e garantir o mximo de segurana e bem-estar.

Percebe-se que a essncia da democracia reside na transferncia da titularidade do poder para o povo, elemento pessoal formador do Estado e fonte da sua riqueza social e econmica. A Constituio de 1988, de forma expressa, reconheceu essa realidade no pargrafo primeiro do art. 1 e ainda em outros dispositivos como o art. 5, inc. LXXIII, e art. 14, inciso II, foco do presente trabalho. importante ressaltar que as constituies estaduais elaboradas com fulcro no art. 25 da Constituio Federal de 1988 podem tambm prever forma de participao popular na iniciativa do processo legislativo. Na Carta da Repblica, esta participao se atm elaborao das leis. Entretanto, isso no impede que nas cartas estaduais se amplie a participao at mesmo para as emendas constitucionais s cartas regionais, a exemplo do que foi feito com a Constituio de So Paulo (art. 22, inciso IV) e com a Constituio sergipana (art. 56, inciso IV). A participao direta da populao no apenas desejvel, mas, sobretudo, imprescindvel adequada maturao da democracia brasileira, haja vista que tal participao legitima as normas elaboradas. Nesse sentido, muito bem j exps o jurista Carlos Ayres de Brito (1993, p. 85), in verbis:

A participao popular no quebra o monoplio estatal da produo do Direito, mas obriga o Estado a elaborar o direito de forma emparceirada com os particulares (individual ou coletivamente). E justamente esse modo emparceirado de 38

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trabalhar o fenmeno jurdico, no plano de sua criao, que se pode entender a locuo Estado Democrtico (figurante no prembulo da Carta de Outubro) como sinnimo perfeito de Estado Participativo .

O povo , ento, elemento formador do contedo da norma (substrato material), e no s o seu destinatrio. Esta norma elaborada por meio dos seus representantes, com participao indireta, ou diretamente, conforme se delinear no tpico seguinte.

2.2 Espcies

O sistema democrtico brasileiro exercido de forma indireta quando o direito de elaborao de normas delegado aos representantes, ou diretamente pelo prprio titular do poder, o povo. A primeira forma de representao usualmente utilizada pelos pases democrticos, bem como em nosso pas, sob o argumento de dificuldade prtica de colher a posio de todos os integrantes da populao sobre determinada matria, bice que no mais subsiste hodiernamente como doravante se demonstrar. Nesse tipo de representao, so escolhidas pessoas que, em nome do povo, elaboraro as leis e demais normas do sistema jurdico. J na participao direta, o dono do poder dir qual anseio pretende ser positivado e reconhecido pelo Estado, sendo este mero instrumento para a completa realizao dos cidados. Essa participao no Brasil, do ponto de vista normativo, feita sob a forma de iniciativa popular, plebiscito e referendo, nos termos do art. 14 da Constituio. Pode-se defender, em complemento ao acima exposto, que, no nosso sistema, a participao direta pode ocorrer tambm mediante o manejo da Ao Constitucional de
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Mandado de Injuno (art. 5, inc. LXXI da Constituio Federal de 1988), instrumento de controle de constitucionalidade incidental e, portanto, ao alcance de todos. Isso se confirma, notadamente, quando conferido a tal ao efeito concretista geral, como feito no MI 712 do Paran, que tratou do direito de greve. Acerca de tal instituto j nos manifestamos (MENEZES; MOURA, 2010, p. 64-65) da seguinte forma:

O Mandado de Injuno (MI) no Estado de Sergipe tem expressa previso tanto na Constituio Estadual (art.106, inc. I, f) quanto no regimento interno do Tribunal de Justia (art. 238 e 400, inc. I, alnea m), como competncia originria desta Corte. Trata-se de ao que se mostra hbil ao controle da omisso inconstitucional estadual decorrente de inrcias normativas oriundas do Estado-membro e dos municpios. Com efeito, aqueles dispositivos expressamente preveem o seu cabimento quando a omisso decorrer de rgo, entidade ou autoridade Estadual ou Municipal.

O Supremo Tribunal Federal j teve a oportunidade de se pronunciar sobre as formas de participao direta, deixando assente que participao no se resume ao disposto no art. 14 da Constituio, existindo outras possibilidades tpicas previstas na prpria Constituio. o que foi assentado na ADI 244 da seguinte forma:

Alm das modalidades explcitas, mas espasmdicas, de democracia direta o plebiscito, o referendo e a iniciativa popular (art. 14) a Constituio da Repblica aventa oportunidades tpicas de participao popular na administrao pblica (v.g., art. 5, XXXVIII e LXXIII; art. 29, XII e XIII; art. 37, 3, art. 74, 2; art. 187; art. 194, pargrafo nico, VII; art. 204, II; art. 206, VI; art. 224) (ADI 244, rel. Min. Seplveda Pertence, julgamento em 11-92002, Plenrio, DJ de 31-10-2002).

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2.3 Importncia e efetivao da participao popular por meio do projeto de lei

A iniciativa popular regulamentada pela Lei Nacional n 9.709/98, que dispe, em seu art. 1, inciso III, sobre a iniciativa popular como uma das formas de exerccio da soberania popular. Consoante o artigo 13 do mesmo diploma, aquela consiste na apresentao de projeto Cmara dos Deputados com adeso de, ao menos, um por cento do eleitorado nacional, distribudo pelo menos por cinco estados, com no menos de trs dcimos por cento dos eleitores de cada um deles. A importncia do projeto foi to reconhecida que ele no pode ser rejeitado por vcio de forma, cabendo Cmara dos Deputados corrigi-lo. importante destacar que o projeto deve se ater a um nico assunto, nos termos dos pargrafos do art. 13 da Lei Nacional n 9.709/98. Alguns projetos populares importantes j foram aprovados e convertidos em lei, como a Lei n 8.930/94, que alterou a lei de crimes hediondos, a partir do homicdio da filha de Glria Perez. Em que pese o nmero de assinaturas obtidas 1 milho e 300 mil , esta lei teve o projeto encaminhado por mensagem pelo presidente da Repblica, constando formalmente como de sua iniciativa. Cita-se, ainda, como exemplo, a Lei n 9.840/99, que cuida do combate captao de sufrgio, instrumentalizando a Justia Eleitoral para combater a compra de voto. Inicialmente, o projeto teve a iniciativa popular, mas por falta de assinaturas foi subscrito pelo Deputado Albrico Cordeiro e outros 59 parlamentares. Outro exemplo a Lei n 11.124/2005, que dispe sobre o Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social, criando o Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social e instituindo o conselho gestor do FNHIS. Este, sim, primeiro projeto inteiramente de iniciativa popular da histria brasileira (LENZA, 2008, p. 342-344). Mais recentemente, foi aprovada a LC n 135/2010, conhecida como Lei da Ficha Limpa, e que, de acordo com o art. 14, 9 da Constituio Federal, estabelece casos de
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inelegibilidade, prazos de cessao do mandato e determina outras providncias, para incluir hipteses de inelegibilidade que visam proteger a probidade administrativa e a moralidade no exerccio do mandato. A Lei da Ficha Limpa teve a inconstitucionalidade suscitada no RE 630147, caso Joaquim Roriz, sob a alegao de que violava o art. 16 da Constituio. importante destacar a posio do relator do recurso que defendeu a constitucionalidade da norma, tendo ele ressaltado como fundamento, dentre outros, o fato de que esta lei surgiu em decorrncia da saturao e do cansao da sociedade civil, do desencanto com a pssima qualidade de vida poltica do pas1. Os citados projetos ressaltam a importncia do mecanismo de exerccio direto do poder. Demonstram que os instrumentos de sua efetivao, dos quais se destaca o projeto de iniciativa popular, devem ser entendidos pelos juristas e operadores do direito no como ultima ratio, ou mecanismo subsidirio, mas como importantes veculos de legitimao e afirmao do sistema democrtico, entendido como aquele sistema em que a vontade popular no est apenas formalmente, mas, sobretudo, materialmente insculpida na lei, quando esta reflete o verdadeiro desejo da populao. Por meio deste mecanismo, a populao age como verdadeiro fiscal da elaborao da lei, atuando quando o membro do poder no o faz, o que constitui uma forma de lhe cobrar atuao e de corrigir distores no sistema representativo. Estimular a representao direta , tambm, uma forma de mitigar a atuao normativa unilateral do chefe do Poder Executivo que, na inrcia do Poder Legislativo, edita milhares de medidas provisrias, como constado pelo coautor deste artigo2. To fantstico este instrumento que alguns autores, como o jurista Pedro Lenza (2008, p. 345), defendem a possibilidade de Proposta de Emenda Constituio (PEC) por iniciativa popular com base em interpretao sistemtica do
Disponvel em: <http://www.stf.jus.br/portal/cms/verNoticiaDetalhe.asp?idConteudo=162194>. Acesso em: 24 set. 2010. 2 Disponvel em: <http://filipecortes.wordpress.com/2008/11/23/medidas-provisorias-2>. Acesso em: 24 set. 2010.
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art. 61, 2, do art. 14, inciso III e do art. 1, pargrafo nico, todos da Constituio.

2.4 Representao direta nos estados e municpios


importante salientar que a iniciativa popular pode ser exercida tambm no mbito dos estados, dos municpios e do Distrito Federal. O Estado o faz com fulcro no art. 25, caput c/c art. 27, 4, ambos da Constituio. Nos municpios, a base normativa est no art. 29, inciso XIII, quando a lei local elaborada se ater norma de interesse especfico do municpio, da cidade ou de bairros, mediante manifestao de, pelo menos, cinco por cento do eleitorado. J o Distrito Federal poder elaborar leis de iniciativa popular diretamente com supedneo no art. 32, 1. A possibilidade de iniciativa popular em nvel local j foi abordada de forma especfica pelo constitucionalista Alexandre de Moraes (2005, p. 577-578) que, comentando a possibilidade de projeto de lei popular e de PEC constituio estadual, afirma:

Interessante ressaltar que as Constituies Estaduais devem prever, nos termos do 4 do art. 27 da Constituio Federal, a iniciativa popular de lei estadual. Assim, por exemplo, a Constituio do Estado de So Paulo admite a possibilidade de sua alterao por proposta de cidados, mediante iniciativa popular assinada, no mnimo, de 1% dos eleitores. Igualmente, a Constituio do Estado da Bahia permite iniciativa popular para a propositura de emenda constitucional, ao prever no art.31 que O controle dos atos administrativos ser exercido pelos Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio e pela sociedade civil, na forma da lei e atravs de iniciativa popular de projeto de emenda a esta Constituio e de projeto de lei estadual.

Sublinhe-se, exemplificativamente, que vrias constituies estaduais j positivaram a possibilidade de proposta de


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emenda Constituio estadual, caso da Bahia (art. 31), de Sergipe (art. 56, inc. IV), do Rio Grande do Sul (art. 58, inc. IV), de So Paulo (art. 22, inc. IV) e de Pernambuco (art. 17, inc. III). Tal possibilidade advm do chamado poder constituinte decorrente, por meio do qual instituda a Carta Poltica Estadual, norma que, inclusive, paradigma do controle abstrato de constitucionalidade de leis estaduais e municipais (MENEZES, 2008, p. 67).

3 A Internet como instrumento para exerccio direto do poder


3.1 Comentrios gerais
Demonstrada a importncia institucional da participao direta no exerccio do poder, torna-se necessrio investigar meios de tornar efetivos os seus instrumentos, notadamente o projeto de lei popular. De nada adianta a existncia de um direito se no existem meios e garantias idneas que lhe imprimam efetividade. neste sentido que se estuda a possibilidade da utilizao da rede mundial de computadores (Internet) e seus instrumentos tecnolgicos para a concretizao do direito coletivo de participao na iniciativa popular para a elaborao de normas. Analisa-se a possibilidade de criao de um sistema de captao eletrnica de assinaturas para possibilitar a propositura das leis populares, at mesmo de projetos de emendas Constituio para aqueles que os defendem , sistema que pode ser gerenciado e vinculado diretamente Justia Eleitoral, rgo da Unio incumbido da tutela das questes eleitorais, nos termos dos arts. 118 a 121 da Constituio Federal de 1988 e da Lei n 4.737/65. Assim, no nvel federal, o Tribunal Superior Eleitoral poderia instituir um sistema interno, at mesmo no seu site oficial, que permitisse ao eleitor acesso por meio de senha
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individual e intransmissvel para indicar sua posio sobre determinado projeto popular em debate. No nvel regional, tal sistema poderia ser mantido pelos Tribunais Regionais Eleitorais, sob a superviso do Tribunal Superior Eleitoral. Tais assinaturas digitais poderiam ser efetivadas por meio da Infraestrutura de Chaves Pblicas Brasileiras (ICP), criada pela Medida Provisria n 2.200-2, de 24 de agosto de 2001. A segurana das assinaturas seria garantida pelos chamados certificados digitais, documentos muito bem definidos por Leopoldo Fernandes da Silva Lopes (2002, p. 3839) da seguinte forma:

O Certificado digital um arquivo de computador que identifica o seu usurio. Alguns aplicativos de software utilizam esse arquivo para comprovar sua identidade para outra pessoa ou computador. Um exemplo o sistema de Internet Banking (Banco On-line) ou quando se envia um e-mail importante, seu aplicativo de e-mail pode usar seu Certificado Digital para assinar digitalmente a mensagem de e-mail. A assinatura digital faz duas coisas: certifica o destinatrio de que o e-mail seu e garante que o e-mail no foi alterado, do momento em que foi enviado at o seu recebimento. Esse sistema executa a criptografia (ou embaralhamento de dados), que o processo de codificar informaes de modo que apenas o destinatrio pretendido possa decodific-lo. A criptografia utiliza o sistema de encriptao de 40 bits ou 128 bits (que so combinaes de nmeros e letras), ou seja, quanto maior for o grau de encriptao mais difcil ser de decodific-lo. Por exemplo, no modo 128 bits, para conseguir decodific-lo precisar-se-ia de quarenta computadores trabalhando durante vinte anos continuamente.

Entendemos que tal sistema de captao de assinaturas pode ser implementado por meio de norma interna (resoluo) do Tribunal Superior Eleitoral, em mbito nacional, e nos
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Tribunais Regionais Eleitorais, nos mbitos locais, tendo em vista que no se trata de criao da estrutura fundamental do direito iniciativa popular, mas to somente a especificao da maneira como vai ser concretizada, o que funo da norma regulamentar, de cunho infralegal. Cuidar-se- da execuo de uma nova atividade administrativa das Cortes Eleitorais (art. 96, inciso I, alnea a da Constituio Federal de 1988). Isso, entretanto, no impede que tais delineamentos venham a ser especificados em lei, alterando a Lei n 9.709/98. Trata-se de utilizao da tecnologia como verdadeiro instrumento de soluo dos grandes problemas nacionais, nos termos do art. 218, 2 da Constituio Federal de 1988, como bem j foi percebido pelo doutrinador Jos Tarczio de Almeida Melo (2008, p. 1.223) nos seguintes termos: A cincia e a Tecnologia abrangem o desenvolvimento do Pas nos setores de conhecimento, pesquisa e capacitao tecnolgicas. Cumpre ao Estado promover, e no s apoiar, bem como estimul-los (Constituio, art. 218). Como forma de tambm estimular a atividade de participao direta, os meios de comunicao atuariam, divulgando os projetos que estivessem em debate no Tribunal Superior Eleitoral e nos Tribunais Regionais Eleitorais, convocando os eleitores a participar do processo democrtico, exercendo-se assim a funo social da atividade de comunicao (art. 5, inc. XXIII c/c art. 220 e 221, todos da Constituio) e a sua ntida vocao de preposto dos interesses da coletividade (preposio institucional e no pessoa fsica). interessante destacar que a atividade de comunicao, apesar de sua natureza empresarial, se submete ao princpio da funo social. Acerca da aplicao deste princpio na empresa, muito bem j lecionaram os doutrinadores Cristiano de Farias Chaves e Nelson Rosenvald (2010, p. 321), in verbis:

A funo social da empresa , nessa linha de inteleco, a atribuio de um contedo tico s atividades empresariais, distribuindo responsabilidade social, proporcionais s foras das 46

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prprias organizaes, com o escopo de engajar as pessoas jurdicas na garantia de uma qualidade bsica de vida digna [...] (grifos nossos).

Ademais, assim como a Justia Eleitoral se vale dos meios de comunicao para efetivar os seus servios, o mesmo mecanismo pode ser usado pela mesma justia para concretizar a iniciativa popular de normas, servio em sua essncia to pblico quanto o j desempenhado para eleies. Da anlise do sistema jurdico, colacionam-se vrios exemplos de normas que demonstram a importncia da participao democrtica no poder. Nesse sentido, as aes genricas (ADI, ADC e ADPF) quando preveem, dentre os legitimados, rgos representativos da sociedade (entidades de classe, confederaes). No mesmo sentido, colaciona-se a Ao Popular, a Ao de Habeas Corpus, o Mandado de Segurana, o Habeas Data, instrumentos por meio dos quais se efetiva um controle dos atos do poder pblico diretamente pelo membro da sociedade titular do direito afetado (liberdade, informao pessoal, direito do corpo social). Cita-se, ainda, como exemplo, o instituto do amicus curiae, que permite a participao popular, por meio dos rgos representativos no controle abstrato de constitucionalidade (art. 7, 2 da Lei n 9.868/99) ou mesmo no controle difuso (art. 482, 3 do CPC). Percebe-se, dos exemplos supracitados, que a participao do povo no poder, ainda que mitigada (no imediata), porque feita por rgos representativos, atualmente efetiva no exerccio da funo jurisdicional. Se tal exerccio permitido em tal funo, com muito mais razo deve ser no desempenho da funo legislativa, na elaborao das normas jurdicas, especialmente por meio da iniciativa popular, a ser concretizada por assinaturas digitais. Afinal, o poder, por ser uno, o mesmo. A participao direta do povo no poder, ainda que de forma semidireta, constitui, de outra forma, verdadeira defesa dos preceitos da Constituio. Importantes as palavras de Paulo Bonavides e Paes de Andrade (2003, p. 488), in verbis:
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Mas no nos deixemos levar pela iluso de que a Constituio resolva por si mesma todos os problemas. Apesar de sua importncia decisiva faz-se mister sempre lembrar que a lei bsica princpio formal: cabe ao cidado zelar para que ela seja cumprida. Testemunho disso foi a permanente preocupao reafirmada pelos integrantes da Assemblia Nacional Constituinte de 1946, a fim de que a Constituio no fosse tornada letra morta , mas um efetivo instrumento de cidadania. Para que isso acontea, urge que a sociedade esteja organizada para defender os princpios que consagrou em sua Constituio. preciso que o princpio formal seja trazido para o dia-a-dia, que ele se torne vivo, constitutivo das relaes sociais e polticas em todos os nveis. Isso, para que se possa produzir aquela reao, misto de admirao e espanto, que nos relatou Alexis de Tocqueville em seu A Democracia na Amrica : uma democracia cotidiana, onde o princpio da soberania do povo no estril nem est escondido, como sucede em outras naes; reconhecido pelos costumes e proclamado pelas leis; espalha-se livremente e chega sem impedimento s suas consequncias mais remota. (grifos nossos).

Desse modo, a Internet passou a ser um grande instrumento na efetivao da democracia, por meio de sites diretamente vinculados Justia Eleitoral e elaborados com base nas normas e nos sistemas de segurana nos termos da Medida Provisria n 2.200-2, de 24 de agosto de 2001, j comentada. Por meio do citado sistema, pode-se constituir uma nova assembleia do povo ou Eclsia, como ocorria na Grcia, s que com uma nova roupagem, conferida pela modernidade. nesse mesmo contexto que a modernidade vem contribuindo e muito para facilitar o acesso de usurios da Internet. Segundo a Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD), elaborada pelo IBGE em 2009, o contingente de pessoas de 10 anos ou mais de idade que declararam ter utilizado a Internet de 67,9 milhes, o que corresponde a um
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aumento de 112,9%, em comparao com a pesquisa realizada em 2005, e a 21,5%, em relao ao ano de 2008. Ademais, o crescimento est sendo expressivo em todas as regies do pas. No Sudeste, por exemplo, o nmero de usurios de 48,1% e, nas regies Norte e Nordeste, a percentagem de 34,3% e 30,2%, respectivamente.3 Tais dados representam a expressiva importncia do uso da Internet no dia a dia do cidado brasileiro. Assim como o celular tornou-se um utenslio imprescindvel nos dias atuais, a conexo ao mundo da Internet tornar-se- um meio de viabilizar ao cidado o conhecimento mais clere, eficaz e seguro de dados pessoais, de programas e/ou projetos de lei, dentre outros. Tendo em vista o que ela representa na atualidade, ao conectar pessoas de diversas localidades do mundo, certo que as distncias culturais e poltico-ideolgicas (de discusso poltica) esto sendo encurtadas.

3.2 A Informtica e o Direito

O sistema jurdico ptrio j possibilita o uso da informtica em diversos setores, sem a necessidade de grandes alteraes estruturais (GRECO, 2001, p. 78). Vrias normas do sistema j permitem a sua utilizao, a exemplo do art. 332 do CPC, ao prever que os meios de prova so meramente exemplificativos, assim como o art. 383 do mesmo diploma, ao trazer um conceito genrico de documentos a abarcar os registros eletrnicos. De igual sorte, encontramos o chamado leilo judicial por meio da Internet que contm a sua previso normativa no art. 687, 2 do CPC. Tal norma permite ao julgador se utilizar da Internet para divulgar o edital referente ao leilo judicial, dando mxima efetividade ao princpio constitucional da publicidade.
Dados do IBGE disponveis em: <http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/populacao/trabalhoerendimento/ pnad2009/pnad_sintese_2009.pdf>. Acesso em: 7 out. 2010.
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H ainda a possibilidade de interrogatrio criminal por videoconferncia, regulamentado pela Lei n 11.900/2009 ao acrescentar o 2 ao art. 185 do CPP, meio de prova que traz uma srie de benefcios ao processo, dentre as quais, a economia de despesas. Ou seja, o processo de informatizao j atingiu tamanha influncia na rea jurdica que hoje a demanda eletrnica j est regulamentada pela Lei n 11.419/2006. O que se quer demonstrar com esses exemplos a perfeita possibilidade da utilizao dos instrumentos desenvolvidos pela cincia da informtica, com destaque para a Internet, para possibilitar e estimular o uso dos meios de representao direta do poder, notadamente o projeto de lei popular. Como discorrido nesta breve exposio, j existe o sistema de chaves pblicas que pode ser usado com segurana para implementao da assinatura digital para fins de proposio popular de projetos de lei, no sendo mais necessrio colher milhes de assinaturas fsicas, o que exige grande dispndio de esforo humano e mais destruio do meio ambiente, uma vez que se consomem grandes quantidades de folhas de papel para colher as assinaturas.

4 Concluses
Na anlise de todos os argumentos trazidos baila, percebe-se que no existem motivos jurdicos suficientes e idneos que justifiquem a manuteno da subutilizao dos institutos de exerccio direto do poder, notadamente a iniciativa popular de projeto de lei. O principal paradigma que era bice a essa utilizao (a impossibilidade material de reunio dos cidados para discusso poltica) hoje no mais subsiste, na medida em que os novos meios de comunicao, especialmente a Internet e os sites autorizados, permitem a participao de milhes de pessoas em discusses nacionais em tempo real.
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A instituio de um sistema digital de captao de votos para fins de proposio de projetos de lei de iniciativa popular plenamente possvel e desejado, especialmente em virtude da crise de representao poltica por que passa o Brasil, com vrios escndalos de corrupo, alm da inrcia do Poder Legislativo, que deixa de discutir temas importantes para a nao e no raras vezes aprova leis que no representam o anseio popular, resultando, em alguns casos, em posterior declarao de inconstitucionalidade pela Suprema Corte. Neste sentido, chegada a hora da conclamao do titular do poder, a fim de que o exercite em concorrncia com seus representantes eleitos, e de forma facultativa, mediante adeso a projetos de iniciativa popular, com aposio de assinatura digital. Com o exerccio direto do poder, implementa-se assim um importante instrumento de defesa no s da vontade popular, mas inclusive do texto constitucional, na medida em que preceitos neste contido nada mais representam do que a vontade poltica fundamental positivamente sacramentada. Portanto, mais um importante mecanismo para combater a doena jurdica da inconstitucionalidade.

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A PARTICIPAO POLTICA FEMININA NAS ELEIES 2010: ANOTAES SOBRE A EVOLUO DE UM PROCESSO

Jorge Marley de Andrade Analista Judicirio da Justia Eleitoral, pertencente ao seu quadro efetivo desde 1994. Graduado em Direito pela Universidade Federal de Sergipe (UFS). Especialista em Direito Constitucional Eleitoral pela Universidade de Braslia (UnB).

Resumo
Descreve o processo de insero da mulher como sujeito ativo e passivo de direitos polticos na legislao constitucional e infraconstitucional brasileira. Analisa o processo de evoluo da participao polticopartidria-eleitoral feminina brasileira nos trs aspectos em que ela se encerra, quais sejam, como eleitora (exerccio dos direitos polticos ativos), como candidata (exerccio dos direitos polticos passivos) e como eleita (exerccio da representao poltica). Delimita como objeto de pesquisa a participao feminina nas eleies gerais brasileiras de 2002, 2006 e 2010 para os cargos de deputado federal, senador e governador. Busca esclarecer se a eleio da primeira presidente eleita no Brasil fator culminante desse processo de evoluo. Palavras-chave: Evoluo; direitos polticos; mulher; participao poltica feminina; Brasil.

Abstract
Describes the process of inclusion of women as active and passive political rights in constitutional law and infraconstitucional law in Brazil. Analyzes the evolution of political participation and electoral-

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partisan Brazilian women in the three aspects in which it concludes, namely, as a voter (active exercise of political rights), as a candidate (passive exercise of political rights) and as elected (exercise political representation). Delimiting the object of research female participation in general elections in Brazil, 2002, 2006 and 2010 for the offices of Federal Deputy, Senator and Governor. It seeks to clarify whether the election of the first woman elected president in Brazil is the culminating factor in this process of evolution. Keywords: Evolution; political rights; woman; womens political participation; Brazil.

1 Introduo
Dentre os vrios fatos inditos que marcaram a passagem das eleies que culminaram no ltimo dia 31 de outubro, podemos citar a votao em trnsito para eleio presidencial (art. 233-A, Cdigo Eleitoral; Res.TSE n 23.215/2010); a votao de presos provisrios e adolescentes internados (Res.-TSE n 23.219/2010); a extenso da votao em urnas biomtricas que em 2008 j havia acontecido em apenas trs municpios e em somente trs estados para 62 municpios distribudos por 21 estados do pas (Res.TSE 23.061/2009; Res.TSE 23.062/2009 e Res.TSE 23.208/2010; Prov/CGE/TSE n 13 e 14/2009 e 1/2010). indene de dvidas que todas essas novidades foram importantes no processo eleitoral brasileiro. Entretanto, especificamente um dentre todos esses acontecimentos, para alm de um fato indito, ficar patenteado nos anais da histria poltica nacional: foi eleita, pelo voto direto, a primeira mulher para a Presidncia da Repblica, em 121 anos de sua existncia. Fato de tamanha importncia faz-nos supor que, igualmente ao que se tem hoje constatado em todos os setores da atuao humana e em todos os cantos da Terra, a participao da mulher na vida sociopoltica brasileira tem se mostrado cada vez mais intensa e progressiva, e isso nos instigou a ir alm do fato em si mesmo para investigar se ele repercute, como de se supor, a culminncia do processo de evoluo da participao
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poltica feminina no Brasil, pontuando posies doutrinrias acerca do balano dessa participao e buscando identificar aspectos importantes de sua evoluo at este momento. Nossa investigao parte da reviso histrica do substrato jurdico que, de incio, materializou essa participao, pelo advento legal para o exerccio dos direitos polticos femininos, chegando s alteraes recentes da nossa legislao eleitoral, o que inclui no s a original Lei 9.504/97 Lei das Eleies, mas tambm as recentssimas alteraes que ela sofreu mediante a Lei 12.034/2009, alcanando, ainda, novidades jurdicas que, trazidas igualmente por essa nova lei, se estenderam Lei 9.096/95 Lei dos Partidos Polticos, as quais, para alm do j estabilizado exerccio dos direitos polticos, tratam do fomento participao poltica feminina. Tudo isso consta do item 2 Histrico da Legislao Correlata. Em seguida, a investigao se pautou pela explorao de dados eleitorais contidos em cinco tabelas construdas para esse fim exclusivo, todas elas constantes de anexo a este trabalho. Uma tabela com os dados da evoluo recente do eleitorado brasileiro, incluindo nmeros absolutos e relativos do gnero masculino e feminino totalizados no pas, compreendendo o perodo abordado. Uma tabela com dados dos nmeros de candidaturas masculinas e femininas disputantes dos pleitos eleitorais para a Presidncia da Repblica nas seis eleies diretas realizadas a partir da ltima reabertura democrtica at este momento. Trs tabelas com dados das ltimas trs eleies gerais, de 2002, 2006 e, agora, 2010, para a Cmara dos Deputados, Senado Federal e governo dos estados e do Distrito Federal, incluindo nmeros de candidatas em comparao com o de candidatos, alm do nmero de eleitas e, quando o caso, reeleitas, distribudos por todas as unidades da federao e totalizados no Brasil. O objetivo realizar a anlise da participao poltica feminina nas dimenses do exerccio poltico-partidrio-eleitoral que ela encerra4, quais sejam, a do exerccio dos direitos polticos
Restringimos o mbito da anlise da participao poltica feminina sua atuao nas dimenses da esfera poltico-partidria-eleitoral para efeito deste estudo, apenas, reconhecendo, porm, que a atuao poltica feminina muito mais ampla do que
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ativos (ser eleitora); a do exerccio dos direitos polticos passivos (ser candidata, ser votada); e, por fim, a da representao poltica (ser eleita), mediante o exerccio de mandato eletivo de deputado federal, senador da Repblica, governador de estado/ Distrito Federal e presidente da Repblica. Toda essa anlise feita ao longo de trs itens sequenciados: 1 A participao das eleitoras; 2 A participao das candidatas; 3 A participao das eleitas. Nesses itens, os quais eventualmente tm acrscimo de alguns subitens, so apresentadas, de permeio, como referencial terico, posies abalizadas de cientistas polticos acerca dessa matria, alm de notcias histricas da evoluo da participao poltica feminina. A escolha dos perodos de coleta de dados nas trs tabelas sobre as eleies da Cmara, do Senado e dos governos, em 2002, 2006 e 2010, foi delimitada em razo de que foram esses os pleitos eleitorais gerais que se seguiram s inovaes legislativas trazidas pela Lei 9.504/97 (alm do prprio pleito imediato de 1998), no campo do fomento participao feminina nas eleies, expressas de forma permanente para todas as eleies futuras, como passou a ser a Lei das Eleies a partir de ento. Feitas as consideraes sobre a legislao que rege o tema no item 2 e apresentadas as demais consideraes que fundamentam a sua discusso nos itens 3 a 5, apresentamos, ao final, no item 6, a concluso.

2 Histrico da legislao correlata


2.1 O perodo anterior concesso de direitos polticos femininos
Do final do sculo XVIII at meados do sculo XX, pases do mundo inteiro, em pocas diferentes, atendendo
apenas essa esfera, a exemplo de sua atuao no exerccio efetivo de parcela significativa de poder do Estado, no exerccio de cargos pblicos no eletivos, como agentes polticos no mbito do Poder Judicirio, do Poder Executivo, do Ministrio Pblico, alm de sua atuao tambm no Terceiro Setor, representado, entre outras, pelas organizaes no governamentais (ONGs).

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presso exercida pela evoluo dos fatos sociopolticos vividos por seus povos, acabaram por ceder discusses extenso do sufrgio a camadas da populao ainda excludas do conjunto de pessoas detentoras de direitos polticos, ao final oficializando a conquista desses direitos em legislao pertinente, no mais das vezes, de envergadura constitucional. Uma das camadas excludas do exerccio dos direitos polticos, nesse perodo, era a camada social feminina. No caso do Brasil, a primeira Constituio que o Estado Brasileiro conheceu, a do Imprio, em 1824, no trazia qualquer impedimento ao exerccio dos direitos polticos por mulheres. Ensina Walter Costa Porto que

O texto da Constituio monrquica, de 1824, no proibia, efetivamente, o voto da mulher. Concedia o sufrgio, inicialmente, no primeiro grau, com as restries de renda, massa dos cidados ativos em Assemblias Paroquiais (art. 90) e, em segundo grau, a todos os que podiam votar naquelas Assemblias (art. 94) (PORTO, 2002, p. 232).

Se no havia proibio na Constituio de 1824, por outro lado, tambm ela no era explcita quanto possibilidade desse exerccio e, ainda segundo Porto (2000, p. 429), [...] no se deveria concluir, da, fosse possvel, por lei ordinria, a concesso do sufrgio s mulheres. Como, de fato, no foi, porque As condies sociais e econmicas do tempo, no entanto, no permitiam a estipulao, por lei ordinria, desse direito poltico mulher, que o patriarcado absorvente limitava ao recndito dos lares (2002, p. 232). A despeito disso, noticia Joo Batista Rodrigues que desde a poca do Imprio j se discutia a possibilidade de incluso da mulher como destinatrio de direitos polticos em sede constitucional:
Na primeira Cmara dos Deputados Gerais do Imprio, Jos Bonifcio advogou a causa do sufrgio de qualidade, defendendo o voto para as mulheres 57

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diplomadas por uma escola superior. A pretenso no vingou, amortecendo-se, por toda a poca imperial, em suas duas fases distintas (RODRIGUES, 2003, p. 77).

A segunda Constituio de nossa histria, a primeira da Repblica, em 1891, no obstante os debates intensos entre os defensores e os adversrios do voto feminino na Constituinte da poca, no franqueou os direitos polticos constitucionalmente s mulheres. Rodrigues (2003, p. 77) descreve a tentativa de alguns constituintes da poca, simpticos ideia de, j naquele momento, instituir os direitos polticos femininos, afirmando que Na Constituinte de 1890, as manifestaes iniciais em favor do direito poltico da mulher brasileira surgiram no meio das ideias e reformas radicais de alguns republicanos histricos. Entre o grupo dos defensores, Porto (2002, p. 233) indica que Lopes Trovo, Leopoldo de Bulhes e Casimiro Jnior estavam entre os primeiros, propondo, na Comisso dos 21 , que o direito do voto fosse concedido apenas s mulheres diplomadas com ttulos cientficos e de professora, desde que no estivessem sob o poder marital nem paterno, bem como s que estivessem na posse de seus bens . E continua, descrevendo que Defensores foram, tambm, S Andrade e Czar Zama, que sugeriram o direito de voto s cidads solteiras ou vivas, diplomadas em direito, medicina ou farmcia e s que dirigissem estabelecimentos docentes, industriais ou comerciais . Por fim, ainda arremata que Com Saldanha Marinho, vinte e oito constituintes firmaram emenda pela qual se garantia o voto s mulheres diplomadas com ttulos cientficos e de professoras, s que estivessem na posse de seus bens e s casadas . Interessa notar que mesmo entre os defensores, para quem j era momento da concesso dos direitos polticos s mulheres, esse direito no era concedido sem as devidas restries, as quais foram unnimes em apontar, alguns at mesmo ciosos da referncia vinculao do gnero masculino, como o caso da previso do exerccio s que no estivessem sob o poder marital nem paterno ou s casadas.
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Sobre a Constituio de 1891, resta destacar que, mesmo no tendo ela assentado em suas prescries a concesso dos direitos polticos femininos, o assunto foi deveras discutido na Constituinte e, mesmo aps a sua promulgao, essa discusso no cessou. Porto registra que, igualmente ao que aconteceu Constituio do Imprio, a alguns pareceu que a interpretao sistemtica da primeira Constituio da Repblica no conduzia proibio ao exerccio do sufrgio feminino:
A recusa pela Constituinte, de todas as emendas concessivas do voto mulher importou, para muitos, em sua excluso definitiva do eleitorado. Outros, como Clvis Bevilacqua, no se detinham na apreciao do elemento histrico da lei fundamental, mas, somente, em seu dispositivo claro . Para Bevilacqua, a mulher era cidado [sic] brasileira (art. 69), no perderia sua qualidade de brasileira pelo casamento, antes influindo para tornar seu cnjuge brasileiro, se se casasse com estrangeiro. Queria isto dizer que, no sistema constitucional que nos regia, a cidadania era qualidade que a lei assegurava mulher de modo mais completo. Consequentemente, os deveres e direitos do brasileiro lhe competiam como ao homem. Assim, quando a Constituio declarava, no art. 70, eleitores os cidados maiores de 21 anos, que se alistassem na forma da lei, abrangia o homem e a mulher, porque ambos eram cidados e porque, como sabido, onde a lei no distingue, no deve o intrprete distinguir (2002, p. 234-235).

Maria Luzia lvares tambm acentuou em seu estudo a existncia dessa controvrsia ainda por um bom tempo depois da promulgao da nova Constituio da Repblica, no havendo pacificao sobre a questo posta, no plano infraconstitucional, noticiando que essa discusso
[...] continuou entre um grupo nascente de sufragistas e membros parlamentares. Em dezembro de 1919, o Senador paraense Justo Chermont apresentou o Projeto n 102: Artigo nico: So extensivas s mulheres maiores de 21 anos as disposies das leis 59

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3.139, de 2 de agosto de 1916 [sobre alistamento eleitoral], e 3.208, de 27 de dezembro de 1916 [sobre processo eleitoral], revogada a legislao em contrrio (LVARES, 2004, p. 29).

Sobre o noticiado Projeto de Lei n 102, Rodrigues (2003, p. 80) informa que Em primeira discusso, a Cmara Alta [Senado Federal], aprovou-o, dirimindo, assim, a profunda divergncia que at ento persistia a respeito da constitucionalidade da matria. Convm registrar-se que, segundo lvares (2004, p. 30), esse projeto tramitaria at o ano de 1928, mas, ao final, no foi convertido em lei. Permaneceriam, assim, as mulheres, ainda por mais algum tempo, em situao marginal quanto legalidade constitucional e infraconstitucional de seus direitos polticos. Importou-nos o esforo de toda essa descrio histrica em torno do perodo que antecedeu o reconhecimento legal definitivo dos direitos polticos femininos em razo de assinal-lo como demasiado longo, porquanto foram mais de cem anos que separaram a Constituio de 1824, marco inicial das discusses parlamentares em torno do tema, at 1932, ano em que, como veremos adiante, a legislao infraconstitucional ptria, por primeira vez, expressamente prescreveu direitos polticos ao gnero feminino.

2.2 A concesso legal de direitos polticos femininos


Aps a Revoluo de 1930, Getlio Vargas assumiu o poder e, no exerccio do Governo Provisrio, promoveu profundas alteraes no campo poltico-eleitoral mediante o Decreto n 21.076, de 24 de fevereiro de 1932, que instituiu o Cdigo Eleitoral. Entre essas alteraes, finalmente se encontravam as disposies legais que confeririam direitos polticos s mulheres brasileiras, a partir da redao do art. 2 do referido decreto, que continha em sua redao a seguinte escrita: eleitor o
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cidado maior de 21 anos, sem distino de sexo, alistado na forma deste Cdigo (PORTO, 1996, v. 2, p. 190). Essas disposies legais, note-se, tm status de decreto e se impem por um estado de exceo, mediante exerccio de um governo provisrio. Somente dois anos depois, em 1934, inaugurado um novo estado democrtico de direito pela segunda Constituio da Repblica, esses direitos polticos conferidos s mulheres so assentados em bases constitucionais nos arts. 108 e 109 daquela Constituio. A conquista dos direitos polticos femininos finalmente acontecia, muito embora, logo aps, no pudessem ser exercitados, em razo de novo estado de exceo inaugurado a partir de 1937, o que duraria at 1945, quando findaria a ditadura de Vargas. Novo estado democrtico de direito se inaugura com a Constituio de 1946, a terceira da Repblica, e novamente se instituem direitos polticos s mulheres, mediante os arts. 131 e 133. As prescries constitucionais a respeito dos direitos polticos se repetiriam, a partir de 1934 e at os dias atuais, estabelecendo-se, dessa forma, a igualdade de direitos polticos entre homens e mulheres. Sob esse aspecto, entretanto, lvares (2004, p. 47 e 124) pondera a respeito da inexistncia da plenitude da conquista, lembrando que [...] as clusulas seletivas ao voto feminino s foram afastadas definitivamente atravs do Cdigo Eleitoral de 1965. Segundo essa autora, nas constituies subsequentes [ de 1934] at ao [sic] Cdigo Eleitoral de 1965, permaneceram as restries ao voto feminino [na legislao infraconstitucional], salvo quelas mulheres que exerciam uma profisso remunerada. Pesquisando os dispositivos legais na legislao infraconstitucional pertinente, a despeito de encontrarmos restries tambm ao gnero masculino, nesse sentido, realmente, que vamos encontrar a redao do art. 4, da Lei
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n 48, de 4.5.1935 (2 Cdigo Eleitoral), com a seguinte escrita: O alistamento e o voto so obrigatrios para os homens e para as mulheres, quando estas exeram funo pblica remunerada (PORTO, 1996, v. 2, p. 309). J o art. 4, g, do Decreto-Lei 7.586, de 28.5.1945 (3 Cdigo Eleitoral), prescrevia: O alistamento e o voto so obrigatrios para os brasileiros, de um e outro sexo, salvo: [...] g) as mulheres que no exeram profisso lucrativa (Ibid., p. 368). Ainda, na Lei 1.164, de 24.7.1950 (4 Cdigo Eleitoral), encontramos a seguinte redao no art. 4, I, d: O alistamento e o voto so obrigatrios para os brasileiros de um e outro sexo, salvo: [...] I - Quanto ao alistamento: [...] d) as mulheres que no exeram profisso lucrativa (Ibid., p. 446). Feitas essas consideraes sobre as prescries legais dos direitos polticos femininos, importa agora considerarmos o avano recente da legislao eleitoral e partidria do ponto de vista do fomento participao poltica, o que apresentaremos no prximo ponto.

2.3 A recente legislao de fomento participao poltica feminina


A partir da conquista dos direitos polticos pelas mulheres, foi logo percebido por elas que isso somente no era o bastante para torn-las cidads na vida prtica, de modo que, mundialmente, foram deflagrados movimentos feministas em srie que, alm do ato de votar e serem votadas, reclamavam outras igualdades entre homens e mulheres, como apontado por lvares (2004. p. 40): A ao coletiva feminista passou a requerer igualdade no trabalho, na educao, na sade, na representao parlamentar e na insero em cargos executivos. Assim que surgem, nesse contexto e a partir desses movimentos, as polticas de aes afirmativas, das quais uma a poltica de cotas para a representao poltica feminina,
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cujo objetivo esperado era [...] influir diretamente sobre a representao paritria (elegibilidade) e a discusso era pelo aumento do nmero de mulheres nas Cmaras legislativas [...], de modo a se combater a questo da sub-representao poltica feminina, atacando-se o problema por [...] duas vias a primeira, atravs do estmulo motivao das mulheres para candidatar-se; e, segundo, interferindo na lei eleitoral obrigando os partidos a manterem uma cota mnima de mulheres nas suas listas partidrias ( LVARES, 2004, p. 42). Um dos mais recentes e importantes movimentos que discutiram aes afirmativas em busca da igualdade entre homens e mulheres foi a IV Conferncia Sobre Mulher, Desenvolvimento e Paz, promovida pela ONU e ocorrida em Beijing, 1995, que, segundo Avelar (2001, p. 41 e 44), [...] teve como principal objetivo desenvolver e institucionalizar os princpios de igualdade da mulher e potencializar o seu papel na sociedade [...] e entre as medidas propostas no documento de Beijing esto as constantes de [...] sua sexta rea prioritria [voltada] para a melhoria da situao da mulher em todo o mundo [cuja meta perseguida] a presena da mulher nas instncias de poder e nas decises governamentais. Resultado da assinatura desse protocolo de Beijing pelo Brasil foi a proposta legislativa apresentada pela ento deputada federal Martha Suplicy, que culminou na prescrio da reserva de vagas para indicao partidria de candidaturas do sexo feminino aos cargos disputados pelo sistema proporcional (vereador e deputado distrital/estadual/federal), contida no art. 11, 3 da Lei 9.100/95, que regulamentava pontualmente as eleies municipais que ocorreriam no ano seguinte, contendo a seguinte redao: Vinte por cento, no mnimo, das vagas de cada partido ou coligao devero ser preenchidas por candidaturas de mulheres (BRASIL, 2010). Em 1998, surgiu a Lei 9.504/97 que, em lugar de regulamentar pontualmente uma nica eleio, propunha-se regulamentar todos os pleitos eleitorais futuros. Para o pleito eleitoral de 1998, havia proposies legais especficas quanto aplicao das cotas para candidaturas femininas aos cargos proporcionais, segundo a redao que se
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via no art. 80, inserido nas Disposies Transitrias: Nas eleies a serem realizadas no ano de 1998, cada partido ou coligao dever reservar, para candidatos de cada sexo, no mnimo, vinte e cinco por cento e, no mximo, setenta e cinco por cento do nmero de candidaturas que puder registrar (BRASIL, 2010). Para os pleitos seguintes, a disposio a ser aplicada era a inscrita no art. 10, 3, que, em sua redao original, prescrevia: Do nmero de vagas resultante das regras previstas neste artigo, cada partido ou coligao dever reservar o mnimo de trinta por cento e o mximo de setenta por cento para candidaturas de cada sexo. (BRASIL, 2010) Cabem algumas consideraes acerca desse dispositivo. A primeira delas diz respeito ao fato de que a reserva de vagas no se restringe ao sexo feminino, quando claramente se manifesta pela expresso candidaturas de cada sexo. notrio, entretanto, que, de fato, o sexo que se apresenta atualmente minoritrio o feminino5 e que, por isso mesmo, as medidas buscadas com o dispositivo so voltadas ao fomento da participao poltica desse gnero. Entende-se que a redao no deixe isso claro, como o fez a disposio acima descrita do art. 11, 3, da Lei 9.100/95, em razo de no serem feitas distines juridicamente incorretas, observando-se tecnicamente as disposies contidas no art. 5, I, da Constituio Federal, segundo o qual homens e mulheres so iguais em direitos e obrigaes, nos termos desta Constituio. (BRASIL, 2010) Outra considerao necessria registrar-se o entendimento do Tribunal Superior Eleitoral (TSE) acerca desse dispositivo. Mediante a jurisprudncia pacfica assentada nos julgamentos do REspe n 16.632, de 5/9/2000 e do REspe n 13.976, de 21/10/1996, o TSE deixou claro seu entendimento de que a reserva percentual mnima de 30% das vagas para um dos sexos no poderia ser complementada ainda que houvesse ausncia de candidatos. Uma ltima considerao a de que a reserva percentual de 30% a ser observada para um dos sexos, como corolrio dessa
Para constatao da relao entre os nmeros de candidaturas de homens e mulheres na Cmara dos Deputados, remetemos o leitor Tabela 3, do Anexo.
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jurisprudncia acima descrita do TSE, tinha como referncia o nmero total possvel de pedidos de candidaturas a ser apresentado por um partido ou coligao, segundo os clculos previstos no art. 10, caput e 1 e 2. Assim, se o partido abrisse mo desse nmero total, poderia no observar a obrigatoriedade da reserva, sem que isso viesse a resultar em descumprimento da lei. Explicamos com nmeros: se um partido tivesse direito a apresentar o nmero mximo de 100 candidatos, teria que reservar 30 candidaturas, no mnimo, para o sexo minoritrio. Se apresentasse, entretanto, apenas 70 candidatos, no seria obrigado a reservar, quanto a esses 70, aquele percentual de 30% para um dos sexos; nesse caso, poderia ser apresentada a totalidade de candidaturas de um s sexo, uma vez que se abriu mo do nmero mximo de candidaturas, deixando-se 30 vagas sem preenchimento de candidatos. Na recente reforma eleitoral instituda mediante a Lei 12.034, de 29/9/2009, a redao original do 3 do art. 10 da Lei das Eleies (Lei 9.504/97) foi alterada, passando a constar a seguinte prescrio: Do nmero de vagas resultante das regras previstas neste artigo, cada partido ou coligao preencher o mnimo de 30% (trinta por cento) e o mximo de 70% (setenta por cento) para candidaturas de cada sexo (BRASIL, 2010)6. Da simples leitura dos dois dispositivos, o superado e o vigente, percebe-se a substituio do termo dever reservar pelo termo preencher, o que indica que o legislador quis justamente tornar mais rgida a poltica das cotas de candidaturas, na medida em que evitaria o no atingimento dos propsitos legais originalmente perseguidos, no caso das situaes descritas nas consideraes acima apontadas. Esse foi, inclusive, o manifesto entendimento do TSE no julgamento do REspe 78432, de 12/8/2010, cujo trecho da ementa assevera que o clculo dos percentuais dever considerar o nmero de candidatos efetivamente lanados pelo partido ou coligao, no se levando em conta os limites estabelecidos no art. 10, caput e 1, da Lei n 9.504/97. Cumpre assinalar, finalmente, que a reforma eleitoral trazida pela Lei 12.034/2009 distendeu o fomento da participao
Uma avaliao da poltica das cotas, no caso brasileiro, feita no item 4 A participao das candidatas.
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poltica feminina, quando, para alm das cotas de candidaturas, instituiu novas disposies tambm na Lei dos Partidos Polticos (Lei 9.096/95) a serem observadas pelas agremiaes partidrias quanto aplicao de recursos do fundo partidrio e quanto aos objetivos a serem alcanados pela propaganda partidria, no que se refere promoo e difuso do tema da participao poltica da mulher. o que se v, quanto primeira situao, na redao do art. 44, pela incluso do inciso V:

Os recursos oriundos do Fundo Partidrio sero aplicados: [...] V - na criao e manuteno de programas de promoo e difuso da participao poltica das mulheres conforme percentual que ser fixado pelo rgo nacional de direo partidria, observado o mnimo de 5% (cinco por cento) do total (BRASIL, 2010).

Eis, ainda, quanto segunda situao, a redao do art. 45, pela incluso do inciso IV:
A propaganda partidria gratuita, gravada ou ao vivo, efetuada mediante transmisso por rdio e televiso ser realizada entre as dezenove horas e trinta minutos e as vinte e duas horas para, com exclusividade: [...] IV - promover e difundir a participao poltica feminina, dedicando s mulheres o tempo que ser fixado pelo rgo nacional de direo partidria, observado o mnimo de 10% (dez por cento).

Noticiadas as questes legais pertinentes ao fomento da participao poltica feminina nas legislaes eleitoral e
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partidria brasileiras, cabe-nos, adiante, no cumprimento dos objetivos expostos na introduo deste trabalho, apresentar as consideraes sobre a avaliao que se pode fazer da evoluo da participao poltica feminina no Brasil quanto aos aspectos do exerccio dos direitos polticos ativos (ser eleitora); do exerccio dos direitos polticos passivos (ser candidata e ser votada); e quanto ao efetivo exerccio da representao poltica (ser eleita); todos esses temas so abordados, nessa sequncia, respectivamente nos prximos itens 3, 4 e 5, com base, inclusive, em tabelas constantes de anexo a este trabalho.

3 A participao das eleitoras


Data de 25 de novembro de 1927 a inscrio da primeira eleitora do Brasil e de 1929 a eleio da primeira prefeita, ambos os eventos registrados no estado do Rio Grande do Norte. Podem parecer inicialmente estranhos os fatos da inscrio da primeira eleitora e da eleio de uma candidata antecederem, em mais de quatro anos, o advento do Decreto 21.076, de 24/2/1932, mediante o qual foram reconhecidos legalmente no Brasil os direitos polticos femininos. Ocorre que, conforme noticiado no item 2.1, houve intensa divergncia sobre a proibio ou no, pela via constitucional, ao exerccio dos direitos polticos femininos, o que se estendeu at o ano de 1928, quando o Projeto de Lei n 102 do Senador Chermont no logrou o sucesso de ser convertido em lei, de modo a reconhecer juridicamente os direitos polticos da mulher brasileira. Se no campo federal isso no se sucedeu e, havendo, poca, a discusso em torno dessa possibilidade, o ento deputado federal Juvenal Lamartine, candidato a governador do Rio Grande do Norte, lanou como plataforma em seu programa de governo a instituio, naquele estado, dos direitos polticos da mulher, efetivando esse projeto por ocasio de apresentao de emenda de reviso da Constituio de seu estado, o que, ao final, em 1926, constou da redao do art. 77,
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de suas Disposies Gerais, segundo informam Joo Batista Rodrigues e Walter Costa Porto (PORTO, 2002, p. 235-236; RODRIGUES, 2003, p. 91-93)7. No ano seguinte, 1927, a Lei Estadual que regulamentava o servio eleitoral institua, no plano infraconstitucional, o direito outrora outorgado na Constituio Estadual. o que noticia lvares (2004, p. 102-103):
Ficou conhecido o caso do Rio Grande do Norte que atravs da Constituio do Estado regulou o Servio Eleitoral, pela Lei 660, de 25/10/1927, favorecendo o sufrgio da primeira eleitora brasileira (Celina Guimares Vianna), na cidade de Mossor, realizando o alistamento eleitoral das mulheres, em 1928, em vrias cidades (Natal, Mossor, Acari, Apodi) e elegendo a primeira prefeita no municpio de Lages [Alzira Soriano de Souza8], em 1929.

Quanto s outras mulheres inscritas eleitoras de que Maria Luzia lvares d notcia, corrobora-a Porto (2002, p. 237): Vinte eleitoras se inscreveram no Rio Grande do Norte, at 1928, e quinze delas votaram na eleio de 15 de abril de 1928 [...]. Decorridos, em 1998, exatos 70 anos da inscrio das primeiras vinte eleitoras do pas, a Justia Eleitoral registrava praticamente a igualdade entre o eleitorado masculino e o feminino brasileiro, como se pode observar da Tabela 1 constante do anexo a este artigo. Doze anos mais tarde, neste ano de 2010, como se pode ver na referida tabela, o eleitorado feminino j ultrapassa o masculino em quase quatro pontos percentuais relativos ao
Assinalamos pequena divergncia de dados entre esses dois autores: enquanto Rodrigues faz meno s Disposies Gerais, art. 77, da Constituio do Rio Grande do Norte, Porto indica art. 17 das Disposies Transitrias. O contedo das disposies legais que cada qual faz referncia, entretanto, o mesmo. Optamos pelos dados de Rodrigues em razo de Porto cit-lo em seu livro como referncia na descrio desse assunto. 8 RODRIGUES, Joo Batista Cascudo. A mulher brasileira: direitos polticos e civis. 4. ed. Braslia: Projecto Ed., 2003. p. 108.
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eleitorado brasileiro total, o que perfaz, em nmeros absolutos, mais de cinco milhes de eleitoras em todo o pas. Cabe aqui considerar que, s pelo nmero de eleitoras inscritas no pas, seria de se esperar, no mnimo, uma situao de representao poltica feminina equiparada masculina, acaso viesse a ser observado um equivalente exerccio de direitos polticos passivos pelas mulheres em sua participao poltica como candidatas e, em sequncia, essas candidatas viessem a ser contempladas, ao menos, pelos votos das mulheres eleitoras. Esse tambm o pensamento de Tabak (1989, p. 27) quando observa que [...] as mulheres constituem, em todos os pases, uma importante reserva de eleitores e uma base de apoio poltico para as parlamentares femininas. Nesse sentido, importa ter em conta que a inscrio (alistamento) eleitoral, em nosso sistema constitucional, alm de conferir aos cidados e s cidads o exerccio da capacidade poltica ativa (poder votar) esse alistamento obrigatrio, facultativo ou vedado, conforme as situaes definidas nos 1 e 2 do art. 14, da Constituio Federal9 (BRASIL, 2010) tambm requisito ao exerccio de sua capacidade poltica passiva (poder ser candidato e, eventualmente, eleito), nos termos prescritos no mesmo art. 14, 3, III, tambm da Constituio Federal (BRASIL, 2010)10. Importante assinalar, ainda, que 91% do eleitorado feminino em 2010, conforme os nmeros totais apresentados em tabela, encontram-se na faixa etria entre 18 e 70 anos11,
Art. 14. [...] 1 - O alistamento eleitoral e o voto so: I - obrigatrios para os maiores de dezoito anos; II - facultativos para: a) os analfabetos; b) os maiores de setenta anos; c) os maiores de dezesseis e menores de dezoito anos. 2 - No podem alistar-se
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como eleitores os estrangeiros e, durante o perodo do servio militar obrigatrio, os conscritos. [...]
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Art. 14. [...] 3 - So condies de elegibilidade, na forma da lei: [...] III - o alistamento eleitoral [...] 11 So 64.044.517 eleitoras entre 18 e 70 anos, segundo dados do TSE sobre o eleitorado cadastrado em setembro/2010. Dados encontrados no endereo http://www.tse.jus.br/ internet/eleicoes/distr_etaria_blank.htm, acesso em: dez. 2010.

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portanto no intervalo em que a alistabilidade obrigatria. Isso no traduz, a princpio, uma participao poltica fruto de escolha livre e consciente da mulher eleitora. A resposta sobre se a melhor relao de aproveitamento do exerccio da capacidade poltica passiva pelas mulheres candidatas em razo da importante reserva do exerccio da capacidade poltica ativa das mulheres eleitoras de fato acontece no Brasil o que se prope alcanar nos itens 4 e 5 seguintes, pela investigao da participao das mulheres como candidatas e o seu desempenho nas ltimas eleies brasileiras de 2002, 2006 e 2010, para os cargos de deputado federal, senador e governador.

4 A participao das candidatas12


Uma considerao inicial importante quanto a este item o fato de que, em nosso sistema constitucional, conforme prescreve o art. 14, 3, V, da Constituio Federal13 (BRASIL, 2010), um dos requisitos de elegibilidade, isto , para ser candidato, poder ser votado e, eventualmente como consequncia dessa votao, ser eleito (por isso, requisito de elegibilidade), a filiao partidria. Assim, importante pontuar a participao poltica feminina como integrante de partidos polticos no Brasil, mediante o exerccio efetivo do instituto constitucional da filiao partidria. Sobre esse assunto, valemo-nos das observaes apontadas no estudo de lvares (2004, p. 183-184), feitas a partir
Consideramos candidatos (homens ou mulheres) aqueles que efetivamente tiveram seu pedido de registro de candidatura deferido, conforme dados das estatsticas de resultados da eleio, apresentados pelo TSE. A observao relevante em razo da existncia de pretendentes a candidaturas que, no tendo o registro de candidatura deferido e, recorrendo dessa deciso, constaram da urna e puderam ser votados, sendo que esses votos, segundo a legislao vigente (Lei 9.504/97, art. 16-A), no so considerados vlidos, em no havendo o deferimento da candidatura. 13 Art. 14. [...] 3 - So condies de elegibilidade, na forma da lei: [...]
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V - a filiao partidria [...] 70

A participao poltica feminina nas eleies 2010

de dados apresentados em tabelas, correlatos ao exerccio da filiao partidria no Brasil, no ano de 2002, abaixo transcritas.

Ao avaliar a situao dos filiados/as em relao ao nmero de eleitores, verifica-se que 9,7% do total de eleitores acham-se engajados em partidos, sendo 8,2% mulheres e 11,1% homens, com 90,3% de no filiados. [...] Os 27 partidos brasileiros que concorreram s eleies de 2002 apresentaram um total de 11.101.889 filiados/as, sendo destes 43,5% mulheres e 56,2% homens. [...]

Percebe-se destas observaes que a atividade polticopartidria feminina no exerccio da filiao a agremiaes partidrias encontra-se em patamar menor que o masculino, embora dele no muito distante. Para a complementao deste item, quanto participao feminina em candidaturas, trabalharemos com os dados empricos constantes das Tabelas 2, 3, 4 e 5, apresentadas no anexo a este trabalho, deles extraindo as observaes que apresentamos nos subitens que seguem, conforme o cargo disputado.

4.1 Presidente
Iniciando a nossa avaliao pelas candidaturas ao cargo de presidente da Repblica, observa-se, pelos dados da Tabela 2, que nas seis eleies diretas que ocorreram desde 1989 at a ltima de 2010 notria a baixssima participao feminina na disputa desse cargo. No total, foram apenas seis candidatas para 58 candidatos. Isso indica uma mdia de apenas uma candidata por eleio disputada, e, no total das candidaturas do perodo, as mulheres contriburam com um percentual menor do que 10%. Nessa ltima eleio, inclusive, em que se sagrou eleita uma mulher, houve duas candidatas para sete candidatos,
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representando as mulheres 22,2% das candidaturas. Esse foi o segundo maior ndice de participao feminina em nmeros relativos verificados em eleies para esse cargo. Apresenta-se como primeiro ndice os 28,6% da participao do mesmo nmero absoluto de duas candidatas que disputaram o pleito em 2006; nesse caso, entretanto, contra um nmero menor de candidatos (5) em relao ao ltimo pleito de 2010. Em nmeros absolutos, tambm so essas as duas maiores participaes das candidaturas femininas. Releva registrar a ocorrncia de que em dois desses seis pleitos, os de 1994 e 2002, no houve candidatas disputantes.

4.2 Deputado federal

Pelos dados apresentados na Tabela 3, podemos visualizar que o nmero total de candidaturas no pas vem crescentemente e aumentando nos trs pleitos considerados, tanto em nmeros absolutos (490 em 2002; 628 em 2006; 929 em 2010) quanto em nmeros relativos, neste caso, considerada a mdia nacional (11,4% em 2002; 12,7% em 2006; 19,1% em 2010). Pode-se afirmar, por esses resultados, que a poltica de cotas, iniciada para as eleies gerais no pleito de 1998, tem surtido o efeito desejado para o fomento da participao poltica feminina. No se pode afirmar pelos nmeros percentuais visualizados se a legislao foi rigorosamente cumprida ou no nos anos de 2002 e 2006, uma vez que, como explicitado no item 2.3, isso dependeria da verificao, caso a caso, de cada um dos partidos ou coligaes disputantes em cada unidade da federao, do uso ou no do nmero total de candidaturas a que teriam direito e, ainda, em funo desse nmero, a observncia da correspondente reserva percentual de 30%. No pleito de 2010, ao contrrio, pode-se afirmar, com certeza, que a legislao vigente, alterada no final de 2009, nos moldes em que inclusive interpretada pelo TSE, foi somente
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A participao poltica feminina nas eleies 2010

cumprida no estado do Mato Grosso do Sul, em que houve 32% de candidaturas femininas apresentadas. Quanto a esse aspecto, importa considerar que a interpretao do TSE sobre a nova regra posta pela reforma eleitoral de 2009 s veio ingressar no mundo jurdico a partir do julgamento de um caso concreto em grau de recurso, o que aconteceu no ms de agosto (dia 12), bem depois do prazo final para apresentao das candidaturas (5 de julho) e tambm depois do prazo para julgamento pelos tribunais regionais dos pedidos de registro em primeira instncia, conforme o Calendrio Eleitoral 2010 (5 de agosto Res-TSE n 23.089/2009). Dessa forma, de se esperar para os prximos pleitos que, cumprida a legislao nos termos ora vigentes, como explicitado no item 2.3, a participao feminina para os cargos proporcionais venha aumentar significativamente em relao ao que atualmente observado.

4.3 Senador
perceptvel a menor participao para este cargo, quando tomado por referncia o cargo de deputado federal. Primeiramente, em razo do sistema majoritrio que lhe assinala a disputa, reduzindo, em muito, portanto, a quantidade de vagas disputadas, em nmero de um ou dois apenas para cada unidade da federao, conforme seja a renovao do Senado de 1/3 ou 2/3 de seus mandatrios. Impe-se, nesse caso, o consectrio lgico de que diminudas as vagas, restam matematicamente tambm diminudas as chances dos disputantes, se comparadas com as chances observadas nas disputas dos cargos proporcionais. Natural que, por esse motivo, o nmero de candidaturas seja menor para esses cargos, o que de fato acontece, independentemente do gnero. Com relao participao feminina, entretanto, cabe observar que a poltica de cotas no se estende na legislao
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eleitoral brasileira para os cargos majoritrios, mas de se esperar que neles tambm se observem os reflexos desse fomento, uma vez despertada a conscincia de participao poltica de uma forma geral, conforme os objetivos do movimento que deu causa a essa iniciativa, descrito mediante citao doutrinria no item 2.3. Com relao a nmeros efetivos, a experincia dos trs ltimos pleitos, conforme se v na Tabela 4, indica uma estabilidade de participao das candidatas, uma vez que em 2002 e em 2010, eleies de 2/3 do Senado, os nmeros percentuais que representam essa participao em todo o Brasil foram muito prximos (12,4 %, em 2002; 12,7%, em 2010). Embora tenha diminudo em 28,9% o nmero absoluto de candidatas na comparao desses dois pleitos (38, em 2002; 27 em 2010), de se considerar que a diminuio se observa independentemente do gnero, haja vista que o nmero de candidatos tambm diminuiu (36,8%), o que possibilitou matematicamente, inclusive, a quase igualdade dos nmeros percentuais, como visto. Em 2006, por outro lado, apesar do nmero absoluto de candidatas relativamente prximo das outras duas eleies (38 em 2002; 32 em 2006; 27 em 2010), em nmeros percentuais a participao feminina foi maior que nas outras duas eleies, mais uma vez em razo das candidaturas masculinas, que em 2006 alcanaram o menor nmero absoluto das trs eleies (170). Em razo da questo relativa s candidaturas masculinas, as quais com uma alterao bem razovel de nmeros absolutos nos trs pleitos alteraram significativamente a realidade da participao feminina em nmeros percentuais, e, ainda, tendo em vista a diferente realidade de nmero de vagas para as eleies do Senado (2/3 em 2002 e 2010; 1/3 em 2006), no se pode verificar com segurana alguma relao especfica sobre a evoluo da participao feminina nesses trs pleitos pela simples observao da diminuio crescente do nmero de candidatas. significativo, entretanto, perceber-se que em vrias unidades da federao no tenha existido apresentao de candidaturas femininas (6 em 2002; 8 em 2006; 9 em 2010),
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A participao poltica feminina nas eleies 2010

demonstrando esses nmeros um aumento crescente, que decerto contribui para a diminuio tambm crescente dos nmeros gerais de candidaturas femininas. Note-se que, em 2010, 1/3 das unidades da federao no apresentaram candidatas, e esse mesmo pleito foi o que registrou menor nmero de candidatas em todo o Brasil. A inexistncia de candidaturas femininas ocorreu, em algumas unidades da federao, at mais de uma vez, nos trs pleitos considerados (AL, AP, ES, MS, PB, PI, em dois pleitos; DF, nos trs pleitos).

4.4 Governador
Feitas as consideraes sobre a inexistncia de poltica de cotas para os cargos majoritrios e a relao do menor nmero de candidaturas para esses cargos em relao aos cargos proporcionais no tpico anterior, analisemos os nmeros constantes da Tabela 5, apresentada no anexo a este trabalho. Em nmeros percentuais, os pleitos de 2002, 2006 e 2010 apresentaram relao bastante semelhante entre as candidaturas femininas para o Senado e para o governo. Em 2002 e 2010, os nmeros percentuais foram bastante prximos (10,3% em 2002; 10,7 em 2010), com ligeiro aumento em 2006 (12,8%). Em nmeros absolutos, entretanto, houve aumento de 25% entre 2002 e 2006 (de 20 para 25), seguido de uma significativa diminuio em 2010, na casa dos 36% (de 25 para 16). Igualmente ao cargo de senador, tambm significativo perceber que, em vrias unidades da federao, no se apresentam candidaturas, sendo que, no caso de governador, esse nmero de unidades da federao bem maior, se comparado com a situao de senador (15 em 2002; 9 em 2006; 13 em 2010), chegando a quase metade das unidades da federao no ltimo pleito de 2010. Tambm no caso de governador a inexistncia de candidaturas femininas ocorreu em algumas unidades da federao at mais de uma vez nos trs pleitos considerados (AL, AP, BA, MS, MT, PR, RO, RR, SC, SE e TO, em dois pleitos; AC, AM, nos trs pleitos).
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Curiosamente, contrariando essa tendncia de apresentao de poucas (ou nenhuma) candidaturas femininas nas unidades da federao, no estado do Rio de Janeiro, na eleio de 2002, o nmero de candidaturas femininas (5) foi maior do que o de masculinas (4) e, ao final, elegeram-se para o 2 turno daquele pleito duas mulheres.

5 A participao das eleitas


Para este item, igualmente ao que observado no item anterior, trabalharemos com os dados empricos constantes das tabelas do anexo a este trabalho, desta feita as Tabelas 3, 4 e 5, delas extraindo as observaes que apresentamos nos subitens que seguem, conforme o cargo disputado.

5.1 Deputadas federais


A primeira deputada federal eleita no Brasil foi Carlota Pereira de Queiroz, pelo estado de So Paulo, na eleio para a Constituinte de 1933 (PORTO, 2002, p. 240); portanto, um ano aps a legislao brasileira conferir direitos polticos s mulheres (Dec. n 21.076/1932). Aps essa eleio, seguiu-se a ditadura de Vargas, que perdurou de 1937 a 1945, sendo restauradas as eleies para a Cmara dos Deputados somente em 1946, pleito em que nenhuma mulher se elegeu deputada federal (PORTO, 2002, p. 240; TABAK, 1989, p. 28). Com relao anlise dos dados da Tabela 3, inicialmente cabe registrar que o nmero de eleitas para a Cmara dos Deputados, depois de ligeiro aumento entre 2002 e 2006, manteve-se absolutamente estvel tanto em nmeros relativos (8,8%) quanto em nmeros absolutos (45)14.
Em 2006, registramos 47 eleitas somente em razo da posse de duas suplentes logo aps a morte dos correspondentes titulares eleitos, como acentuado em notas na Tabela 3. Consideramos essas mulheres entre as eleitas em razo do clculo a ser realizado para reeleio, haja vista ambas terem concorrido ao mesmo cargo na eleio de 2010.
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A participao poltica feminina nas eleies 2010

O nmero percentual de 8,8% de mulheres na Cmara Baixa do Parlamento Federal (Cmara dos Deputados) ainda muito baixo, inclusive com relao a outros pases, haja vista que o Brasil ocupa, atualmente, a 105 posio no ranking apresentado pela IPU, organizao que qualifica a representao feminina nos parlamentos do mundo inteiro15. relevante notar que, nas eleies de 2010, apesar do nmero baixo de apenas 45 eleitas em todo o pas, diminuiu bastante o nmero de estados que no elegeram nenhuma deputada federal; foram apenas trs estados: SE, MS e MT. Em 2006, foram sete as unidades da federao que no elegeram nenhuma candidata: SE, DF, MS, AL, PI, PB e PR. Em 2002, foram cinco: SE, MS, AL, CE e PE. Como se viu, os estados de SE e MS no elegeram nenhuma candidata nas ltimas trs eleies para a Cmara dos Deputados; porm, SE o nico estado brasileiro que nunca elegeu deputada federal16. O MS j elegeu mulheres em eleies anteriores: em 1990, uma; em 1994, duas; em 1998, uma17. Traando-se um paralelo entre o nmero de candidaturas femininas e o nmero de eleitas, necessrio observar-se que um maior nmero de candidatas, apesar de importante, no garantia de eleio de mulheres. O MS, nesse sentido, mostra uma situao representativa da situao nacional de que um maior nmero de candidatas no pressuposto absoluto para que seja aumentada a representao poltica feminina. Nas ltimas trs eleies, teve o maior nmero
Informaes tiradas do endereo http://www.ipu.org/wmn-e/classif.htm, acessado em: 6 dez. 2010. Esclarece-se que, neste stio eletrnico, o Brasil aparece em 108 lugar, com 44 mulheres eleitas em 513 vagas, no entanto, em nossa contagem, considerando a situao da candidata Maria do Rosrio (PT/RS), que, aps retotalizao de votos a partir do deferimento de seu registro de candidatura em grau de recurso, sagrou-se eleita, substituindo na representao dos deputados federais eleitos pelo Rio Grande do Sul um candidato de seu mesmo partido, Fernando Marroni. Vide a relao nominal das eleitas na Tabela 6, conforme dados do TSE. 16 Em 2000, com a eleio do deputado federal Marcelo Dda (PT/SE) para a prefeitura de Aracaju, assumiu sua vaga a suplente Tnia Soares (PCdoB/SE), em 2001. 17 Marilu Guimares, em 1990, pelo PTB e em 1994, pelo PFL; Marisa Serrano, em 1994 pelo PMDB e em 1998, pelo PSDB.
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percentual de candidaturas femininas do pas, no entanto, no elegeu nenhuma candidata em nenhum dos trs pleitos. No AP, a situao foi um pouco pior. Com o aumento da participao de candidatas nos trs pleitos, diminuiu a quantidade de eleitas. Situaes semelhantes aconteceram no RS, BA e RJ. Por outro lado, o RN, com baixa participao feminina nos trs pleitos, manteve em todos eles a eleio de trs candidatas; o mesmo aconteceu em GO, que com muito baixa participao manteve em todos os trs pleitos a eleio de duas candidatas. Isso pode sugerir uma concentrao dos votos em determinadas candidaturas femininas, explicando, inclusive, o altssimo aproveitamento da relao candidatos/eleitos, se comparado, inclusive, com a situao masculina18, bem como o muito bom ndice de reeleio, como se ver adiante. importante considerar que os resultados de eleio de deputadas federais melhoraram bastante nos ltimos anos, como se pode ver em histrico apresentado por Porto (2002, p. 240-242), com relao aos pleitos de 1950 at 1994, cujos percentuais vm aumentando crescentemente, conforme transcrevemos em tabela abaixo.
Eleio 1950 1954 1958 1962 1966 1970 1974 1978 1982 1986 1990 1994 Total de deputados 326 326 326 404 404 293 364 420 479 495 503 513 Deputadas eleitas 1 2 1 1 6 1 1 2 8 25 29 39 % de deputadas eleitas 0,31 0,62 0,31 0,25 1,49 0,34 0,27 0,48 1,67 5,05 5,76 7,60

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Vide nota 19 adiante.

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A participao poltica feminina nas eleies 2010

No obstante o crescente aumento do nmero de deputadas federais eleitas no Brasil, a nossa posio no ranking mundial da organizao IPU vem caindo a cada pleito, o que sugere que em outros pases a evoluo dos resultados tem acontecido com maior velocidade que a encontrada aqui. Em 2006, a nossa posio era a 103, e em 2002, era a 9119. De outra banda, se o nmero de deputadas federais eleitas em todo o pas em relao ao de deputados federais eleitos muito baixo, o ndice de reeleio20 das mulheres (65,7%) bem prximo do ndice de reeleio geral, independentemente do gnero (70,9%)21. Isso sugere como corolrio da concentrao de votos em determinadas candidaturas femininas que as mulheres que j esto no exerccio desses mandatos eletivos tm muito boas chances de se manterem no exerccio desses cargos.

5.2 Senadoras
As primeiras senadoras eleitas foram Marluce Pinto (PTB/RR) e Jnia Marise (PDT/MG), nas eleies de 1990 (1/3 do Senado). Nas eleies de 1994 (2/3 do Senado), foram eleitas quatro: Marina Silva (PT/AC), Benedita da Silva (PT/RJ), Marluce Pinto (PTB/RR, reeleita) e Emlia Fernandes (PTB/RS). Tirante a reeleio de Marluce Pinto, todas as outras trs mulheres foram as primeiras senadoras eleitas pelos seus correspondentes estados.

Informaes tiradas dos endereos: http://www.ipu.org/wmn-e/arc/classif311206. htm, para 2006, e http://www.ipu.org/wmn-e/arc/classif231202.htm, para 2002, ambos os endereos acessados em dez. 2010. Esclarece-se que a posio do Brasil apontada no stio eletrnico como 99 colocado com 32 cadeiras femininas em 513 da Cmara dos Deputados, assinalando um percentual de 6,2%; no entanto, o nmero de cadeiras que registramos por pesquisa no stio eletrnico do TSE em novembro ltimo, sobre as eleies de 2002, conforme dados apresentados na Tabela 3, foi de 42 cadeiras, perfazendo um percentual de 8,2%, o que garantiria ao Brasil, segundo a tabela da organizao IPU, para aquela data, a 91 colocao. 20 Consideramos reeleio a situao de candidatos que efetivamente disputaram eleio para os mesmos cargos que exerciam, sagrando-se eleitos novamente. 21 Este ndice foi apurado em pesquisa realizada sobre o resultado geral das eleies 2010 para os cargos de deputado federal, senador e governador. Essa pesquisa serviu de base elaborao de uma extensa anlise desse resultado, abordada em oito enfoques especialmente enfrentados criticamente, luz da legislao e jurisprudncia eleitorais.
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Nas eleies de 1998 (1/3 do Senado), foram eleitas duas: Maria do Carmo Alves (PFL/SE) e Helosa Helena (PT/AL). Ambas foram as primeiras senadoras eleitas pelos seus estados. Da primeira eleio na qual se sagraram eleitas senadoras em 1990 at o ltimo pleito de 2010, muito interessante notar o fato de vermos repetir-se um padro de resultado percentual entre as eleies de 1/3 e 2/3 do Senado Federal, no que diz respeito eleio de mulheres. Em 1990 (1/3 do Senado duas eleitas), 1994 (2/3 do Senado quatro eleitas) e 1998 (1/3 do Senado duas eleitas), o percentual de eleitas foi sempre o mesmo: 7,4%. Em 2002 (2/3 do Senado oito eleitas), 2006 (1/3 do Senado quatro eleitas) e 2010 (2/3 do Senado oito eleitas), o padro foi duplicado, mas o percentual se manteve constante nos trs pleitos: 14,8%. A avaliao do perodo, portanto, bastante positiva quanto aos resultados observados no pas, porquanto o padro apresentado de que a cada duas renovaes dos mandatos duplicado o resultado de eleitas. Essa no a realidade, entretanto, quando analisamos os resultados de cada uma das unidades da federao, uma vez que, em vrias delas, por exemplo, nunca houve senadora eleita. o caso de seis unidades da federao: AP, DF, ES, PB, PE e PI. curioso notar que h uma correlao direta entre essas unidades da federao nas quais nunca houve senadora eleita e aquelas em que no houve candidatas indicadas para a disputa desse cargo por mais de uma eleio, consideradas as trs ltimas, conforme indicado no item 4.3. H coincidncia em cinco delas: AP, DF, ES, PB e PI. Isso indica uma concluso mais do que bvia: no possvel ter senadoras eleitas quando no h candidatas apresentadas para o cargo. Da a concluso pela necessidade de se fomentar a participao das mulheres para as candidaturas ao Senado. Isso no quer dizer, naturalmente, que a medida seja suficiente para que mulheres sejam eleitas, haja vista, por exemplo, que em PE foram apresentadas candidatas nos ltimos trs pleitos, embora nunca tenha sido eleita uma mulher senadora nesse estado, at ento. Contudo, certo que esse o primeiro passo, qual seja, o aumento das candidaturas femininas.
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A participao poltica feminina nas eleies 2010

Resta-nos considerar que, das 21 unidades da federao onde j houve senadoras eleitas, quatro delas (19%) tiveram eleita uma senadora pela primeira vez na ltima eleio de 2010: AM, BA, SP e PR. Isso sugere um avano significativo dos resultados at aqui alcanados. Interessa pontuar, finalmente, que dois relevantes fatos histrico-polticos foram produzidos, um em funo do outro, no estado do Par, no pleito de 2010: a aplicao da Lei da Ficha Limpa (LC n 135/2010) foi o fator que proporcionou, naquele estado, a eleio de sua segunda senadora22.

5.3 Governadoras
A primeira governadora eleita foi Roseana Sarney (PFL/MA poca), na eleio de 1994. Nessa mesma eleio, trs candidatas disputaram o 2 turno pelos seus estados, mas no se elegeram: Lcia Vnia (PP/GO); Antonia Lcia (PDT/PB) e ngela Amim (PPR/SC). Em 1998, Roseana Sarney (PFL/MA) conseguiu reeleger-se. Nessa mesma eleio, Teresa Juc (PSDB/RR) disputou o 2 turno pelo seu estado, mas no se elegeu. Em 2002, no RN (Wilma de Faria, PSB/RN) e no RJ (Rosinha Garotinho, PSB/RJ), as duas nicas governadoras eleitas no pas foram as primeiras governadoras eleitas pelos seus estados. Nessa mesma eleio, Dalva Figueiredo (PT/AP), Marisa Serrano (PSDB/MS) e Maria do Carmo Martins (PT/PA) disputaram o 2 turno pelos seus estados, mas no se elegeram. Em 2006, no RS (Yeda Crusius, PSDB/RS) e no PA (Ana Jlia Carepa, PT/PA), duas das trs governadoras eleitas no pas foram as primeiras governadoras eleitas pelos seus estados. A terceira governadora eleita no pas, nessa eleio, foi Wilma
Os candidatos ao Senado Jder Barbalho (PMDB/PA) e Paulo Rocha (PT/PA) tiveram 1.799.762 e 1.733.376 votos, respectivamente. Teriam sido o 2 e o 3 colocados na eleio para o cargo de Senador no Par, no fosse o fato de terem os votos anulados em razo do indeferimento do registro de suas candidaturas com enquadramento jurdico nas novas disposies da Lei da Ficha Limpa. Foi proclamada eleita, assim, Marinor Brito (PSOL/PA), que obteve a 4 votao, com 727.583 votos.
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Estudos Eleitorais, Volume 5, Nmero 3, set./dez. 2010

de Faria (PSB/RN), que conseguiu reeleio pelo RN. Nessa mesma eleio, Roseana Sarney (PFL/MA) e Denise Frossard (PPS/RJ) disputaram o 2 turno pelos seus estados, mas no se elegeram. Em 2010, Roseana Sarney, PMDB/MA, no MA, e Rosalba Ciarlini, DEM/RN, no RN, foram as duas nicas governadoras eleitas no pas. No foi, como visto, a primeira vez que esses estados elegeram governadoras. Nessa mesma eleio, Ana Jlia Carepa (PT/PA) e Weslian Roriz (PSC/DF) disputaram o 2 turno pelas suas unidades da federao, mas no se elegeram. Apenas duas candidatas j conseguiram reeleio: Roseana Sarney, duas vezes, sendo o primeiro mandato conquistado em 1994 e renovado nas eleies de 1998, disputando pelo PFL/MA; depois, tendo assumido o governo em 2009, pela cassao de Jackson Lago (PDT/MA), conseguiu reeleio em 2010, disputando pelo PMDB/MA; Wilma de Faria, uma vez, conquistando o primeiro mandato em 2002 e renovando-o nas eleies de 2006, disputando pelo PSB/RN. Apenas cinco estados j elegeram governadoras: MA, RN, PA, RJ e RS. Apenas dois deles elegeram governadoras em mais de uma eleio e ambos so da Regio Nordeste do pas (MA e RN). relevante notar, entretanto, que, em um deles, foi eleita, mais de uma vez, a mesma candidata (Roseana Sarney, PFL e, atualmente, PMDB/MA). Chama ateno o fato de o estado do Rio Grande do Norte, pertencente Regio Nordeste regio tradicionalmente marcada por uma cultura machista , em 2010, ter eleito pela terceira vez consecutiva uma governadora (Rosalba Ciarlini, DEM/RN, seguindo-se aos dois mandatos de Wilma de Faria, como visto). A tradio desse estado, no entanto, na histria da participao poltica feminina, pode explicar a situao. Conforme visto no item 3, foi l que foram inscritas as primeiras 20 eleitoras do pas, em 1927; l tambm foi eleita a primeira prefeita do pas, em 1929. O nmero de governadoras eleitas tem aumentado, mas muito pouco, e o melhor resultado j alcanado (trs governadoras em 2006) corresponde a pouco mais de 10% das
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A participao poltica feminina nas eleies 2010

unidades da federao. O resultado em 2010 (duas governadoras eleitas) corresponde a apenas 7,4% das 27 unidades da federao. Em 22 unidades da federao nunca foi eleita uma governadora. Finalmente, curioso notar que, igualmente ao j apontado no item anterior sobre o cargo de senador, h uma correlao direta entre as unidades da federao nas quais nunca houve governadora eleita e aquelas em que no houve candidatas indicadas para a disputa desse cargo por mais de uma eleio, consideradas as trs ltimas, conforme indicado no item 4.4. Em todos os 13 estados em que isso ocorreu, nunca foi eleita uma governadora: AL, AP, BA, MS, MT, PR, RO, RR, SC, SE, TO, AC e AM. Isso indica as mesmas concluses s quais chegamos no item anterior sobre esse aspecto, para onde remetemos o leitor.

6 Concluso
O presente trabalho se props a realizar uma reviso da participao poltica feminina nas dimenses representativas de sua atuao poltico-partidria-eleitoral, quais sejam, a dimenso do ser eleitora, a do ser candidata e a do ser eleita. Essa reviso foi provocada pelo acontecimento histrico da eleio da primeira mulher presidente do pas, e o que se intentou, de incio, foi confirmar (ou no) a suposio inicial de ser esse fato histrico a culminncia da evoluo do processo de participao poltica feminina no Brasil e, para tanto, foram analisados os dados numricos de eleitoras, de candidatas e de eleitas para os cargos de deputado federal, senador e governador, nos ltimos pleitos eleitorais, de modo a se extrair deles as observaes necessrias verificao perseguida. Pela observao e anlise dos dados empricos organizados nas tabelas constantes do anexo a este artigo, pudemos chegar a algumas concluses, a seguir.
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A participao de eleitoras , atualmente, at maior do que a participao masculina de eleitores. Deve-se ponderar, entretanto, que a alistabilidade no Brasil, apesar de em algumas situaes, todas constitucionalmente previstas, ser vedada e, em outras, facultativa, a parte majoritria do eleitorado feminino (91%) se insere na faixa etria da obrigatoriedade do alistamento eleitoral, o que, a princpio, no traduz uma atividade poltica fruto da escolha livre e consciente da mulher, o que pode refletir na sua participao como eleitora. Dessa participao, inclusive, no podemos ter avaliao sobre seu abstencionismo, ou, ainda, do exerccio do voto em branco ou nulo, em razo do sigilo constitucionalmente assegurado desse voto. De qualquer forma, o que se pode notar pelos resultados que essa vantagem majoritria do eleitorado feminino, efetivamente, no tem representado igual vantagem para as candidatas, ou, pelo menos, no tem sido bem explorado por elas, haja vista os resultados bem mais baixos em relao aos resultados masculinos. Nas eleies de 2010, foi de apenas 8,8% a participao de mulheres eleitas para a Cmara dos Deputados, 14,8% de mulheres eleitas para 2/3 da composio do Senado Federal e 7,4% de governadoras eleitas. bem verdade, contudo, que, se compararmos os resultados apresentados em eleies passadas, notria a evoluo dos nmeros, ainda que representem pouco, at agora, no s em avano, como no prprio resultado. Isso sugerido pela perda consecutiva de posies pelo Brasil, a cada pleito eleitoral, no ranking mundial apresentado pela organizao IPU. Atualmente, pelos resultados da eleio de 2010 para a Cmara dos Deputados, ocupamos a 105 posio. Entretanto, em 2006, a nossa posio era a 103 e, em 2002, era a 91, o que se apresenta como indcio de que a evoluo dos resultados aqui no Brasil tem sido mais lenta do que a que tem ocorrido no resto do mundo. Nesse sentido, se tomarmos, por exemplo, a situao evolutiva dos resultados das deputadas federais eleitas, vamos perceber que o ndice do pleito de 1990 foi de 5,7%, enquanto o do pleito de 2010 foi de 8,8%; isso traduz um aumento de 54,4% nesses resultados, em 20 anos.

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No caso do Senado Federal, em 1990, quando houve eleio das primeiras senadoras do Brasil para a renovao de 1/3 do Senado, foram duas as senadoras eleitas. Em 2006, quando novamente foi renovada aquela Casa em tambm 1/3 de sua composio, o nmero de eleitas foi de quatro senadoras, o que traduz um aumento de 100%, em 16 anos. Resultado idntico o que temos quando consideramos a renovao de 2/3, em 1994 e em 2010. Naquele ano, foram quatro eleitas; neste ano, foram oito eleitas. Neste caso, percebe-se uma evoluo um pouco melhor com a relao evoluo dos resultados das deputadas, visto que tivemos um percentual quase duas vezes maior em um intervalo de tempo menor. Alm do mais, relativamente representao masculina, os percentuais da representao feminina passaram de 7,4%, naquela primeira fase, para 14,8%, nesta segunda fase. No caso dos governos das unidades da federao, em 1994, foi eleita a primeira governadora do pas e a nica daquele pleito. Em 2010, foram duas governadoras eleitas, sendo que duas outras disputaram o 2 turno pelos seus estados. Ressalte-se que tivemos melhores resultados em 2006, quando foram trs as governadoras eleitas e duas outras igualmente disputaram o 2 turno pelos seus estados. No que tange participao da mulher nas candidaturas, observamos ntido aumento do nmero percentual e absoluto de candidatas Cmara de Deputados nas ltimas trs eleies, considerados os nmeros de todo o Brasil, o que indica um resultado direto da poltica de cotas para cargos proporcionais, implementada a partir de 1998, para as eleies gerais. Quanto aos cargos de senador e governador, para os quais no h poltica de cotas, se no observamos aumento no nmero geral de candidaturas no pas, no se v, igualmente, por outro lado, diminuio. Os nmeros tm se mantido estveis. relevante pontuar, entretanto, que, se for considerada cada uma das unidades da federao, individualmente, em todos os ltimos trs pleitos, ainda observamos vrias delas em que no so apresentadas candidatas para todos os trs cargos; pode-se observar, ainda, especificamente nos casos de
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governador e senador, uma relao direta, inclusive, entre as unidades da federao que nunca tiveram mulheres eleitas para esses cargos (22 governador; seis senador) e aquelas em que no foram apresentadas candidatas para mais de um pleito entre os trs ltimos. Isso indica claramente a necessidade de melhoria nos nmeros de apresentao de candidaturas para esses cargos, principalmente nos estados em que essa situao tem se apresentado crtica. Quanto participao de candidatas a presidente, a situao semelhante aos outros cargos majoritrios analisados. Nas seis eleies do novo perodo democrtico, o nmero total foi de seis candidatas para 58 candidatos. Isso mostrou uma mdia de uma candidata por pleito, sendo que em dois deles no houve apresentao de candidatas e nos dois ltimos pleitos, consecutivamente, houve apenas duas candidatas. Todos esses dados e concluses preliminares at aqui apontadas nos levam a concluir pela refutao da hiptese de que a eleio da primeira presidente no pas represente a culminncia da evoluo do processo de participao poltica feminina. Antes, provvel que a eleio da primeira presidente seja mais uma causa que pode desencadear positivamente o processo evolutivo daqui para diante. Isso porque, em vrios estados, so ainda observadas a no apresentao de candidatas e, alm disso, os resultados que se observam de candidatas eleitas para os cargos de deputado federal, senador e governador so ainda muito baixos e no tm evoludo com rapidez considervel ao longo dos anos, apesar da atual superioridade do eleitorado feminino em relao ao masculino e da boa participao de mulheres como filiadas a partidos polticos. So apontados vrios motivos na literatura especializada da Cincia Poltica para a baixa participao poltica feminina na esfera poltico-partidria-eleitoral, tais como problemas de escolaridade da mulher; da poltica interna dos partidos polticos na cesso de espao para essa participao; da interrupo dessa participao, sempre incipiente em razo da ocorrncia de regimes de exceo autoritrios intercalados aos de exerccio democrtico pleno; do conservadorismo do comportamento feminino e, sobretudo, do comportamento elitista por parte
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das eleitas. H unanimidade, entretanto, em se considerar que uma constante a verificao em todos os pases do mundo a existncia de um lapso temporal considervel entre a conquista dos direitos polticos e a evoluo razovel da participao poltica feminina. Como todos esses aspectos so mais tangenciais aos objetivos propostos neste trabalho razo pela qual sequer os expusemos em discusso no desenvolvimento deste artigo , remetemos o leitor consulta dessa literatura23. De volta aos nossos objetivos propostos, podemos, por outro lado, perceber que o sucesso visvel da poltica de cotas de candidaturas dos sexos minoritrios implantada em 1998, dos novos fomentos participao poltica feminina na legislao partidria pela reforma eleitoral de 2009, alm da prpria eleio da primeira mulher presidente da Repblica da histria do pas pode ser bastante positivo para que, no prximo pleito de eleies gerais, possamos ter uma evoluo significativa da participao poltica feminina, sendo certo que a cada pleito essa participao tem evoludo em todos os trs aspectos de sua dimenso partidria-eleitoral ou, pelo menos, no tem havido involuo significativa em nenhum deles. Com todos esses novos ingredientes somados ao contexto nacional recente, as perspectivas so as melhores possveis para 2014. Aguardemos a histria.

Referncias
LVARES, Maria Luzia Miranda. Mulheres na competio eleitoral: seleo de candidaturas e o padro de carreira poltica no Brasil. Tese de Doutorado. Rio de Janeiro: IUPERJ/UCAM, 2004. AVELAR, Lcia. Mulheres na elite poltica brasileira. 2. ed. rev. e ampl. So Paulo: Unesp; Fundao Konrad Adenauer, 2001. BRASIL. Constituio (1934). Disponvel em: <http://www.planalto. gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constitui%C3%A7ao34.htm>. Acesso em: 6 dez. 2010.
Principalmente Tabak, 1989; Avelar; 2001 e lvares, 2004, nos quais so abordados, inclusive, outros mbitos da participao poltica feminina que no apenas o partidrio-eleitoral.
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______. Constituio (1946). Disponvel em: <http://www.planalto.gov. br/ccivil_03/Constituicao/Constitui%C3%A7ao46.htm>. Acesso em: 6 dez. 2010. BRASIL. Tribunal Superior Eleitoral. Cdigo eleitoral anotado e legislao complementar. 9. ed. Braslia: TSE, 2010. ______. Eleies/eleies anteriores: banco de dados. Disponvel em http://www.tse.jus.br/internet/eleicoes/eleicoes_anteriores.htm. Acesso em: 6 dez. 2010. ______. Recurso especial eleitoral n 16632. Relator: Ministro Costa Porto. Braslia, 5 de setembro de 2000. Disponvel em: < http://www. tse.jus.br/internet/jurisprudencia/index.htm>. Acesso em: 6 dez. 2010. ______. Recurso especial eleitoral n 13976. Relator: Ministro Francisco Rezek. Braslia, 21 de outubro de 1996. Disponvel em: < http://www. tse.jus.br/internet/jurisprudencia/index.htm>. Acesso em: 6 dez. 2010. ______. Recurso especial eleitoral n 78432. Relator: Ministro Arnaldo Versiani. Braslia, 12 de agosto de 2010. Disponvel em: < http://www. tse.jus.br/internet/jurisprudencia/index.htm>. Acesso em: 6 dez. 2010. ______. Resoluo n 23089: calendrio eleitoral (Eleies 2010). Relator: Ministro Arnaldo Versiani. Braslia, 1 de julho de 2009. Disponvel em: < http://www.tse.jus.br/internet/jurisprudencia/index. htm>. Acesso em: 6 dez. 2010. PORTO, Walter Costa. O voto no Brasil: da colnia 6 Repblica. 2. ed. rev. Rio de Janeiro: Topbooks, 2002. ______. Dicionrio do voto. Braslia: UnB. So Paulo: Imprensa Oficial, 2000. ______. JOBIM, Nelson. Legislao eleitoral no Brasil: do Sculo XVI a nossos dias. Braslia: Senado Federal, 1996. 3 v. RODRIGUES, Joo Batista Cascudo. A mulher brasileira: direitos polticos e civis. 4. ed. Braslia: Projecto Ed., 2003. TABAK, Fanny. A mulher brasileira no Congresso Nacional. Braslia: Cmara dos Deputados, 1989.

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A participao poltica Feminina nas Eleies 2010 Anotaes sobre a evoluo de um processo Anexo

A participao poltica feminina nas eleies 2010

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ELEIES 2010 (Jul) ELEIES 2006 (Jun) ELEIES 2002 (Out)*** ANO 2000 (Out)** ANO 1998 (Out)*

TABELA 1 ELEITORADO BRASILEIRO HOMENS % MASC 65.282.009 48,07 60.853.563 48,33 56.431.672 48,96 54.152.464 49,31 53.033.650 49,98 MULHERES 70.373.971 64.882.283 58.604.571 55.437.428 52.794.597 % FEM 51,82 51,53 50,85 50,48 49,76 TOTAL 135.804.433 125.913.479 115.253.834 109.826.263 106.101.067

Fonte: www.tse.jus.br. Acesso em: out. 2010.

(*) Em 1998 (out), somente as regies Norte e Centro-Oeste contavam com eleitorado masculino ainda maior que o feminino, na proporo de 52,48 para 47,39, naquela, e de 50,81 para 49,13, nesta.

(**) Em 2000 (out,) ainda somente as regies Norte e Centro-Oeste contavam com eleitorado masculino ainda maior que o feminino, na proporo de 51,46 para 48,45, naquela, e de 50,14 para 49,81, nesta.

(***) Em 2002 (out), somente a regio Norte contava com eleitorado masculino ainda maior que o feminino, na proporo de 51 para 48,92. Os dois eleitorados s se igualam nesta regio em maio/2007.

HOMENS MULHERES

TABELA 2 CANDIDATOS A ELEIES DIRETAS PARA PRESIDENTE DA REPBLICA PS-REABERTURA DEMOCRTICA DE 1985 1989 1994 1998 2002 2006 2010 TOTAL DE CANDIDATOS 21 8 11 6 5 7 58 1 0 1 0 2 2 6

Fonte: www.tse.jus.br. Acesso em: out. 2010.

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UF

VAGAS

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RR AP AC TO RO SE DF MS MT AM RN AL PI ES PB SC GO PA MA CE PE

8 8 8 8 8 8 8 8 8 8 8 9 10 10 12 16 17 17 18 22 25

CAND Fem/Mas 15/47 20/53 8/27 10/30 15/53 7/46 20/74 22/45 18/48 13/39 10/57 12/52 23/64 12/60 13/64 37/109 10/104 22/96 19/132 24/86 14/162

% Fem 24,2 27,4 22,9 25 22,1 13,2 21,3 32,8 27,3 25 14,9 18,8 26,4 16,7 16,9 25,3 8,8 18,6 12,7 21,8 8

TABELA 3 MULHERES NAS ELEIES PARA CMARA DOS DEPUTADOS ELEIES 2010 ELEIES 2006 NO % CAND % ELEITAS REELEITAS ELEITAS REELEITAS REELEIO Fem/Mas Fem 1 0 1 0 13/69 15,9 2 3 2 2 50 9/56 13,9 4 2 1 0 100 7/43 14 1 1 0 1 0 15/55 21,4 1 1 1 0 100 11/59 15,7 1 0 12/36 25 0 2 16/90 15,1 0 0 16/55 22,5 0 0 0 1 0 17/75 18,5 1 1 1 0 100 10/68 12,8 2 2 2 0 100 8/60 11,8 2 2 10/72 12,2 0 1 4/80 4,8 0 4 3 0 100 17/67 20,2 4 1 6/82 6,8 0 1 0 0 14/117 10,7 1 2 1 0 100 8/102 7,3 2 1 1 0 100 19/118 13,9 2 1 1 0 100 19/136 12,3 1 1 1 0 100 12/133 8,3 1 2 1 0 100 24/174 12,1 1

ELEIES 2002 CAND % ELEITAS Fem/Mas Fem 11/60 15,5 2 10/54 15,6 1 10/59 14,5 1 11/50 18,3 1 14/91 13,3 1 11/62 15,1 0 11/96 10,3 1 20/68 22,7 0 12/53 18,5 2 5/64 7,2 1 12/63 16 2 12/64 15,8 0 9/71 11,3 1 13/88 12,9 2 7/84 7,7 1 12/112 9,7 1 18/118 13,2 2 16/102 13,6 1 16/121 11,7 2 15/107 12,3 0 14/177 7,3 0

UF

VAGAS

PR RS BA RJ MG SP BR

30 31 39 46 53 70 513

CAND Fem/Mas 50/212 63/207 29/214 183/568 68/453 192/825 929/3927

% Fem 19,1 23,3 11,9 24,4 13,1 18,9 19,1

TABELA 3 MULHERES NAS ELEIES PARA CMARA DOS DEPUTADOS ELEIES 2010 ELEIES 2006 NO % CAND % ELEITAS REELEITAS ELEITAS REELEITAS REELEIO Fem/Mas Fem 2 26/232 10,1 0 2 2 2 50 33/246 11,8 4* 1 1 1 50 15/201 6,9 4 4 1 3 25 95/612 13,4 6 1 1 0 100 54/474 10,2 3 6 3 1 75 138/816 14,5 4* 45/8,8% 23 12 65,7 628/4328 12,7 47*/9,2%

ELEIES 2002 CAND % ELEITAS Fem/Mas Fem 16/194 7,6 1 22/179 10,9 4 4/130 3 2 78/498 13,5 6 41/387 9,6 1 70/654 9,7 6 490/3806 11,4 42/8,2%

Fonte: www.tse.jus.br e www2.camara.gov.br. Acesso em: out. 2010.

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(*) Consideramos a deputada Emilia Fernandes (RS) como eleita, uma vez que se elegeu suplente e efetivou-se titular aps o falecimento do deputado Ado Pretto, originalmente detentor da vaga posteriormente ocupada por ela. Fizemos isso em razo da necessidade de inclu-la como disputante reeleio, o que aconteceu no pleito seguinte, em 2010.

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(*) Consideramos a deputada Luciana Costa (SP) como eleita, uma vez que se elegeu suplente e efetivou-se titular aps o falecimento do deputado Enas Carneiro, originalmente detentor da vaga posteriormente ocupada por ela. Fizemos isso em razo da necessidade de inclu-la como disputante reeleio, o que aconteceu no pleito seguinte, em 2010.

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UF

REELEITAS

93

AC AL AM AP BA CE DF ES GO MA MG MS MT PA PB PE PI PR RJ RN RO

ELEIES 2010 (2/3) CAND ELEITAS REELEITAS Fem/Masc 0/4 1/8 0 2/5 1 0/5 2/8 1 2/6 0 0/10 1/3 0 1/7 1 1 1/9 0 1/9 0 0/4 0/7 1/4 1 0/5 2/7 0 0/9 1/11 1 0/11 1/6 0 1/5 0 0

TABELA 4 MULHERES NAS ELEIES PARA O SENADO FEDERAL ELEIES 2006 (1/3) ELEIES 2002 (2/3) CAND Fem/ ELEITAS REELEITAS CAND Fem/Masc ELEITAS Masc 1/3 0 1/5 1 0/8 0/8 1/6 0 1/6 0 3/4 0 0/6 0/7 1/9 0 1/5 0 1/7 1 0/9 0/14 0/5 0/8 0/6 2/8 1 1/8 0 2/7 1 1/9 0 2/12 0 2/5 1 0/7 3/5 0 2/6 1 1/3 0 4/9 1 0/8 2/8 0 1/7 0 2/10 0 0/9 0/11 2/7 0 3/14 0 3/7 0 2/18 0 2/6 1 1/9 0 0/5 2/14 1

1 -

UF

REELEITAS 0 0 -

RR RS SC SE SP TO 32/170 (15,8%) 4/27 (14,8%) 1 38/269 (12,4%)

TABELA 4 MULHERES NAS ELEIES PARA O SENADO FEDERAL ELEIES 2006 (1/3) ELEIES 2002 (2/3) CAND Fem/ ELEITAS REELEITAS CAND Fem/Masc ELEITAS Masc 1/5 0 1/10 0 3/7 0 2/15 0 1/6 0 3/8 1 1/4 1 1 1/12 0 3/12 0 2/23 0 1/4 1 1/5 0 8/54 (14,8%) 1

BR

ELEIES 2010 (2/3) CAND ELEITAS REELEITAS Fem/Masc 2/4 1 4/5 1 1/8 0 1/12 0 2/10 1 0/4 27/186 8/54 1 (12,7%) (14,8%)

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Fonte: www.tse.jus.br e www.senado.gov.br. Acesso em: out. 2010.

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ELEIES 2002 ELEITAS REELEITAS

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UF

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AC AL AM AP BA CE DF ES GO MA MG MS MT PA PB PE PI PR RJ RN RO

CAND Fem/ Masc 0/3 0/6 0/6 0/5 0/6 1/5 1/4 1/3 1/4 1/5 1/7 0/3 0/4 1/4 1/5 0/6 1/6 0/7 0/6 1/5 0/4

TABELA 5 MULHERES NAS ELEIES PARA O GOVERNO DE ESTADO/DISTRITO FEDERAL ELEIES 2010 ELEIES 2006 CAND Fem/ ELEITAS REELEITAS CAND Fem/Masc ELEITAS REELEITAS Masc 0/7 0/5 1/7 0 0/6 0/7 0/5 0/7 2/4 1/6 0 0/8 0 1/5 0 1/6 0 3/3 0 0* 0/8 0 0/6 1/6 0 0/6 2/4 1 1** 1/6 0 0/4 0 2/4 0 1/6 0/4 1/5 1/7 0 0/5 0 0 2/4 1 1/5 0 1/5 0 2/4 1/7 0 1/8 0 2/6 0 0/8 1/10 0 0/12 3/8 0 5/4 1 1/5 1 1 2/5 1/5 0 0/7 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 1 -

ELEIES 2002 ELEITAS 0 2 REELEITAS -

UF

RR RS SC SE SP TO 1 25/171 (12,8%) 3 1 20/174 (10,3%)

TABELA 5 MULHERES NAS ELEIES PARA O GOVERNO DE ESTADO/DISTRITO FEDERAL ELEIES 2010 ELEIES 2006 CAND Fem/ ELEITAS REELEITAS CAND Fem/Masc ELEITAS REELEITAS Masc 1/6 0 0/5 0 0 1/9 1 0/12 0 0/8 0/6 0 0/5 0/7 0 1/13 0 1/14 0/5 0/5

BR

CAND Fem/ Masc 0/4 1/8 2/5 2/5 1/5 0/2 16/133 (10,7%)

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Fonte: www.tse.jus.br. Acesso em: out. 2010.

(*) Em 2006, a candidata Maria de Lourdes Abadia (PSDB/DF) disputou reeleio porque, sendo vice-governadora, assumiu o governo em 2006, aps renncia do titular, Joaquim Roriz ( poca do PMDB/DF), para a disputa da eleio de senador.

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(**) Em 2010, a candidata Roseana Sarney (PFL-2006 e depois PMDB/MA) disputou reeleio porque, tendo sido a segunda colocada na eleio de 2006, assumiu o governo em 2009, em razo da cassao do mandato do candidato eleito, Jackson Lago (PDT/MA).

A participao poltica feminina nas eleies 2010


TABELA 6 RELAO DE CANDIDATAS ELEITAS POR CARGO - PARTIDO UNIDADE DA FEDERAO GOVERNADORAS ORD UF PARTIDO CANDIDATA 1 MA PMDB ROSEANA SARNEY 2 RN DEM ROSALBA CIALINI SENADORAS ORD UF PARTIDO CANDIDATA 1 AM PCdoB VANESSA GRAZZIOTIN 2 BA PSB LIDICE DA MATA E SOUZA 3 GO PSDB LCIA VNIA ABRO COSTA 4 PA PSOL MARINOR JORGE BRITO 5 PR PT GLEISI HELENA HOFFMANN 6 RR PT ANGELA MARIA GOMES PORTELA 7 RS PP ANA AMELIA DE LEMOS 8 SP PT MARTA SUPLICY DEPUTADAS FEDERAIS ORD UF PARTIDO CANDIDATA 1 PSC ANTONIA LUCILEIA CRUZ RAMOS CAMARA AC 2/2 PCdoB MARIA PERPETUA DE ALMEIDA 3 PTdoB ROSEANE CAVALCANTE DE FREITAS AL 4/2 PTB CELIA MARIA BARBOSA ROCHA 5 AM PP REBECCA MARTINS GARCIA 6 PT MARCIVANIA DO SOCORRO DA ROCHA FLEXA AP 7 PT MARIA DALVA DE SOUZA FIGUEIREDO 8/3 PMDB FATIMA LUCIA PELAES 9 BA PCdoB ALICE MAZZUCO PORTUGAL 10 CE PR MARIA GORETE PEREIRA 11 PMN JAQUELINE MARIA RORIZ DF 12/2 PT ERIKA JUCA KOKAY 13 PSC LAURIETE RODRIGUES DE ALMEIDA 14 PDT SUELI RANGEL SILVA VIDIGAL ES 15 PT IRINY NICOLAU CORRES LOPES 16/4 PMDB ROSILDA DE FREITAS 17 PDT FLVIA CARREIRO ALBUQUERQUE MORAIS GO 18/2 PMDB IRIS DE ARAUJO REZENDE MACHADO 19 MA DEM NICE LOBO 20 MG PCdoB MARIA DO SOCORRO J MORAES 21 PA PMDB ELCIONE THEREZINHA ZAHLUTH BARBALHO 22 PB PMDB OZANILDA GONDIM VITAL DO REGO 23 PCdoB LUCIANA BARBOSA DE OLIVEIRA SANTOS PE 24/2 PSB ANA LUCIA ARRAES DE ALENCAR IRACEMA MARIA PORTELA NUNES NOGUEIRA 25 PI PP LIMA 26 PP MARIA APARECIDA BORGHETTI PR 27/2 PV CLEUSA ROSANE RIBAS FERREIRA

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ORD 28 29 30 31/4 32 33/2 34 35 36 37/2 38 39 40 41 42 43 44/6 45

UF RJ

RN RO RR RS SC

SP

TO

DEPUTADAS FEDERAIS PARTIDO CANDIDATA PSDB ANDREIA ALMEIDA ZITO DOS SANTOS PR LILIAM SA DE PAULA PCdoB JANDIRA FEGHALI PT BENEDITA SOUZA DA SILVA SAMPAIO PT MARIA DE FATIMA BEZERRA PSB SANDRA MARIA DA ESCOSSIA ROSADO PMDB MARINHA CELIA ROCHA RAUPP DE MATOS PMDB MARIA TERESA SAENZ SURITA JUCA PCdoB MANUELA PINTO VIEIRA D AVILA PT MARIA DO ROSARIO NUNES PT LUCI TERESINHA KOSWOSKI CHOINACKI PSDB BRUNA DIAS FURLAN PP ALINE LEMOS CORREA DE OLIVEIRA ANDRADE PSDB MARA CRISTINA GABRILLI PSB IOLANDA KEIKO MIASHIRO OTA PT JANETE ROCHA PIET PSB LUIZA ERUNDINA DE SOUSA DEM MARIA AUXILIADORA SEABRA REZENDE

Fonte: www.tse.jus.br. Acesso em: dez. 2010.

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O CONTROLE DOS ATOS DA JUSTIA ELEITORAL PELO CONSELHO NACIONAL DE JUSTIA

Marcelo Roseno de Oliveira Juiz estadual no Cear. Mestre em Direito Constitucional pela Unifor. Professor colaborador da UnB e da Escola da Magistratura do Estado do Cear. Diretor de Estudos Eleitorais da Abramppe.

Resumo
Examina as possibilidades e os limites da atuao do Conselho Nacional de Justia (CNJ) quanto ao controle dos atos da Justia Eleitoral, com o claro propsito de construir critrios para a convivncia harmnica entre as instituies, reduzindo os pontos de tenso atualmente verificados, especialmente diante de manifestaes recentes do Tribunal Superior Eleitoral (TSE). Identifica a existncia de atos administrativos da Justia Eleitoral insindicveis ao controle do CNJ e observa que a atuao do Conselho, nesse particular, no atende ao princpio da proporcionalidade. Aponta que uma relao conflituosa entre as instituies poder ser superada pela autoconteno do Conselho e pela atuao do Supremo Tribunal Federal (STF). Palavras-chave: Justia Eleitoral; controle; Conselho Nacional de Justia.

Abstract
Examines the possibilities and limits of performance of the National Council of Justice as to control the acts of the Electoral Justice, with the purpose of determine standards for the harmonious convivence between the institutions, reducing the points of tension currently checked, especially in recent trials of the Supreme Electoral Court.

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Identifies the existence of administrative acts of the Electoral Justice that not submits to the control of the CNJ and observes that the performance of the Council in particular does not meet the principle of proportionality. It indicates that an adversarial relationship between the institutions could be surmounted by self-restraint of the Council and by the action of the Supreme Court. Keywords: Electoral Justice; control; National Council of Justice.

1 Introduo
Desde sua criao, em 1932, a Justia Eleitoral brasileira assumiu a sublime tarefa de executar as eleies no pas. Optou-se por conferir a juzes e tribunais eleitorais as atividades de realizao e de controle das consultas, gravando-os com a marca nitidamente destacvel de, embora sendo rgos do Poder Judicirio, desempenhar atividades de carter administrativo, as quais, de to relevantes em nmero e complexidade, chegam a ser identificadas como preponderantes sobre o exerccio da funo de composio de conflitos. Desse modo, como j houve oportunidade de afirmar noutra sede, parece equivocada a ideia de que apenas a funo jurisdicional da Justia Eleitoral deveria ser considerada tpica (OLIVEIRA, 2010, p. 76), uma vez que, na essncia, est o Judicirio Eleitoral voltado no apenas ao controle (contencioso ou no), mas sim e principalmente administrao das eleies, sendo a sua tarefa essencialmente administrativa, e s eventualmente jurisdicional (JARDIM, 1998, p. 40). certo que todos os rgos do Poder Judicirio, para alm de sua funo jurisdicional exceo do Conselho Nacional de Justia, que dela no dispe , exercem atividade de carter administrativo, cabendo-lhes, por exemplo, a organizao de suas secretarias e servios auxiliares (CF, art. 96, I, b). No caso da Justia Eleitoral, contudo, h a prtica de atos executivos que suplantam a mera organizao interna. Como observa Coneglian (2003, p. 65), a afirmao de que a Justia Eleitoral executiva no considera
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o aspecto administrativo de todos os Tribunais, ou seja, a sua administrao interna, prpria a todos os rgos do Poder Judicirio, a qual, em ltima ratio, representa reforo de sua independncia frente aos demais Poderes (BARROSO, 2009, p. 174), mas sim a sua atividade-fim: a realizao das eleies. As tarefas relacionadas ao alistamento eleitoral, organizao de mesas receptoras, coleta e apurao de votos, dentre outras, so tipicamente de natureza administrativa e dirigidas ao fim qualificado de realizar as eleies, com o que cumpre a Justia Eleitoral uma de suas misses fundamentais. Com efeito, se todos os ramos do Poder Judicirio possuem tambm heterogneas reservas funcionais, nenhum deles se revela com a amplitude da Justia Eleitoral (RIBEIRO, 1996, p. 136). Dirigidos imensa tarefa de execuo das eleies ou voltados organizao interna de tribunais e juzos eleitorais, o certo que tais atos administrativos servem efetiva consecuo das duas misses essenciais da instituio (realizar as consultas e verificar sua legitimidade), cabendo examinar se e em que medida podem ser alvo de controle. A situao ganha relevo diante da instalao do Conselho Nacional de Justia, rgo encarregado do controle administrativo e financeiro do Poder Judicirio, e do protagonismo que tem assumido na misso de assegurar que todas as unidades judicirias estejam alinhadas com os princpios que regem a administrao pblica (CF, art. 37). Tendo presente, portanto, que os atos administrativos praticados pela Justia Eleitoral guardam distines entre si, especialmente quanto ao fim a que se destinam, pois podero estar voltados sua organizao interna, ou, por outro lado, ao desempenho da misso constitucional de executar as eleies, a qual, como visto, representa a sua atividade-fim no se restringindo [...] de prestar a jurisdio (ZLIO, 2008, p. 45) , estariam todos eles sujeitos ao controle exercido pelo Conselho Nacional de Justia? Em outras palavras, seria possvel estabelecer critrios sindicabilidade por parte do Conselho, de modo a excluir de
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seu mbito a atividade (fim) voltada execuo das eleies, presente o fato de que ao CNJ defeso aferir a correo de atos jurisdicionais, que compem a atividade-fim dos rgos do Poder Judicirio? A ausncia de respostas claras para tais questes tem gerado pontos de tenso entre o Conselho e os rgos da Justia Eleitoral, especialmente o Tribunal Superior Eleitoral. Em pelo menos trs julgamentos recentes, o TSE reagiu de modo incisivo ao que qualificou como exorbitncia por parte do CNJ: a) o primeiro deles ocorreu na apreciao, em 8 de junho de 2010, de Questo de Ordem na Petio 3.020/DF, Rel. Min. Aldir Passarinho Jnior, quando em exame a possibilidade de que advogados que serviram ao TSE na categoria de membros juristas pudessem voltar a patrocinar causas perante a corte antes de vencido o trinio de quarentena a que alude o art. 95, P. nico, inciso V, da Carta da Repblica. A corte decidiu desconsiderar a deciso (colegiada) do CNJ que proclamara a incidncia do preceito para todos os tribunais eleitorais;24 b) o outro ocorreu em 17 de agosto de 2010, no Processo Administrativo n 2156-06.2010.6.00.0000/DF, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, quando o TSE, por provocao de seu presidente, examinou comunicao acerca de deciso monocrtica de conselheiro quanto instaurao de procedimento de controle administrativo contra o Tribunal Regional Eleitoral do Paran, tendo por objeto a opo daquela corte pelo pagamento, em espcie, de auxlio-alimentao aos mesrios que prestariam servios no pleito de 2010, relevando-se outras opes que potencialmente apresentariam menor risco. Nessa hiptese, o TSE deliberou pelo encaminhamento de ofcio ao CNJ, noticiando que o tema deveria ser analisado estritamente pela corte; c) e, por ltimo, o julgamento do Processo Administrativo 253374/DF, ocorrido em 26 de agosto de 2010, tambm levado a plenrio pelo ministro presidente, e que envolvia provocao do presidente do Tribunal Regional Eleitoral do Rio Grande do Sul sobre o procedimento a adotar diante de deciso de membro do CNJ, que fixara o prazo de 30 dias para que o regional divulgasse
A deciso do Conselho Nacional de Justia ocorreu no Pedido de Providncias n 2007.10.00.001485-1, Rel. Cons. Tcio Lins e Silva, julg. 25.03.2008, por provocao da Associao Brasileira de Magistrados, Procuradores e Promotores Eleitorais (Abramppe). .
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plano de trabalho para substituio de servidores requisitados junto a outros poderes por ocupantes de cargos de provimento efetivo, nos termos da Resoluo 88/09, do Conselho. Neste caso, o TSE resolveu noticiar ao CNJ que, havendo disciplina especfica sobre a matria no mbito da Justia Eleitoral, tal regramento afastaria o disposto nas resolues do Conselho, que cuidam da matria em mbito geral. Nos trs julgamentos, possvel identificar uma reao forte da corte eleitoral diante de um comportamento dito indevido do Conselho (quando no, de alguns de seus integrantes), a qual j se ensaiara por ocasio do exame de outro feito, no caso, o Processo Administrativo n 19.824/MG, Rel. Min. Arnaldo Versiani, em 27 de maio de 2010, quando se analisou a provocao do Tribunal Regional Eleitoral de Minas Gerais, qual se acostaram outros Tribunais Regionais Eleitorais, sobre a necessidade de subsuno desses tribunais ao regime de plantes judicirios, criado pela Resoluo n 36/07, do CNJ, posteriormente substituda pela Resoluo n 71/09. A irresignao do TSE diante das deliberaes do Conselho, fundada em razes vrias algumas procedentes e outras nem tanto , alcanou tamanha proporo que por ocasio do julgamento do Processo Administrativo 253374/DF, o Min. Dias Toffoli chegou a aventar a possibilidade de que a corte estabelecesse uma orientao a todo o Poder Judicirio Eleitoral no sentido de ignorar qualquer determinao vinda do CNJ e o encaminhamento do caso ao TSE para adoo de providncias, inclusive, sendo o caso, a judicializao da matria junto ao Supremo Tribunal Federal, por meio da Advocacia Geral da Unio. possvel identificar, portanto, uma clara tenso entre o Conselho Nacional de Justia e o Tribunal Superior Eleitoral quanto ao controle dos atos da Justia Eleitoral, mxime daqueles que possam repercutir no bom andamento do processo eleitoral ou que estejam compreendidos no amplo espectro de atribuies diretamente relacionadas execuo dos pleitos, sendo fundamental perquirir sobre a existncia de espaos intangveis atuao do CNJ,
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notadamente quando se tem em conta a atribuio do Conselho de zelar pela autonomia do Poder Judicirio (CF, 103-B, 4, inciso I) e a especial misso incumbida ao Judicirio Eleitoral. O presente trabalho buscar examinar as possibilidades e os limites da atuao do Conselho Nacional de Justia quanto ao controle dos atos da Justia Eleitoral, com o claro propsito de construir critrios para a convivncia harmnica entre as instituies, reduzindo os pontos de tenso.

2 Os atos administrativos praticados por juzes e tribunais eleitorais


A atuao dos organismos responsveis pelo processo eleitoral pode ser dividida em duas grandes categorias de atividades a administrao e o controle das eleies. No Brasil, considerada a natureza do rgo incumbido de verificar a regularidade das consultas, o sistema adotado, com sede constitucional, o de jurisdio especializada (PEREIRA, 2008, p. 53), conferindo-se a um ramo especfico do Poder Judicirio a competncia para, atuando como terceiro, decidir os conflitos eleitorais, mediante critrios normativos, de maneira imperativa e imparcial, em prxis rigorosamente virtuosa, reveladora da adeso do pas, h mais de sete dcadas, ao movimento hoje amplamente verificado de tendncia jurisdicionalizao plena dos sistemas de controle, que compe a base de um Direito Eleitoral comum a todos os povos, ou transnacional (ARAGN, 2007, p. 179). Ao contrrio do que se observa em outros pases que adotam o sistema de jurisdio especializada, os rgos judiciais incumbidos da verificao da regularidade dos pleitos, no caso brasileiro, so os mesmos responsveis pela administrao das consultas. Resulta da, portanto, a cumulao das funes contenciosa e administrativa, o que, como j se verberou, acarreta algumas dificuldades sob o ponto de vista
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prtico (OLIVEIRA, 2010, p. 77), minimizadas, certo, pelos que consideram que no h como separar a jurisdio da administrao no processo eleitoral, sob pena de comprometer, ainda mais, a lisura e normalidade do pleito democrtico (PEREIRA, 2010, p. 53). Ainda que nessa quadra se potencialize a atuao jurisdicional da Justia Eleitoral brasileira, especialmente a desenvolvida no mbito contencioso, com a cassao de mandatos, em movimento que se denominou de terceiro turno das eleies e que, no raro, contestado sob a pecha de contramajoritrio , no se pode perder de vista o fato de que a administrao dos pleitos ocupa a maior parte do extenso rol de atribuies da Justia Eleitoral podendo-se cogitar mesmo em uma preponderncia de atividades executivas , para o que se desenvolveu no Brasil um corpo administrativo prprio (em atividade nos cartrios eleitorais, secretarias de tribunais e corregedorias). Afirmar a preponderncia de atividades de natureza administrativa da Justia Eleitoral no representa, em momento algum, amesquinhar a sua atuao jurisdicional, sua misso de manter a eficcia do direito em ltima instncia no caso concreto, inclusive recorrendo fora, se necessrio (ROCHA, 1996, p. 86), tampouco negar a correo de seu alinhamento dentre os rgos do Poder Judicirio. O que se assevera que, diante das peculiaridades do Judicirio Eleitoral, as quais, de resto, o gravam desde sua gnese, no se pode afirmar que o desempenho de atos relacionados execuo das eleies representaria o exerccio de funo atpica (VELLOSO; AGRA, 2009, p. 12). certo que, semelhana dos demais rgos do Poder Judicirio, que tm na jurisdio a sua funo prevalecente, os rgos da Justia Eleitoral tambm desempenham funes prprias dos rgos executivos e legislativos, seja quando organizam seus servios ou quando elaboram seus regimentos internos. Neste ponto, cumpre recordar com Canotilho (1991, p. 702) o fato de que a separao das vrias funes estatais,
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que so atribudas a um rgo ou grupo de rgos tambm separados entre si, no significa uma equivalncia total entre actividade orgnica e funo, mas apenas que a um rgo deve ser atribuda principal ou prevalentemente uma determinada funo. Como corolrio, os rgos especialmente qualificados para o exerccio de certas funes tambm podem praticar atos que materialmente se aproximam ou so mesmo caractersticos de outras funes e de outros rgos (exs.: a AR executa, o Governo legisla, os tribunais administram). Alm do desempenho de funes ditas atpicas, v-se que a Justia Eleitoral recebeu a misso constitucional de administrar as eleies, a qual envolve um amplssimo espectro de atribuies que incluem o alistamento eleitoral e a consequente formatao do cadastro de eleitores, a organizao das mesas receptoras, convocao de mesrios, confeco de listas de votao, preparao de urnas eletrnicas, apurao de resultados, apenas para citar algumas. Para desincumbir-se desse mister, que diz respeito especificamente ao processo eleitoral na acepo de que afirma Pereira (2008, p. 23) como sendo o [...] conjunto de atos e fases necessrios organizao de uma determinada consulta eleitoral concreta, a Justia Eleitoral pratica atos administrativos qualificados pela especial finalidade a que destinados. Assim, em arremate deste tpico, importa assentar a noo de que os atos administrativos da Justia Eleitoral estaro ora voltados sua organizao interna, ora dirigidos ao desincumbir-se da tarefa de administrar os pleitos, a qual representa tambm, ao lado da tpica funo de composio de conflitos, a sua atividade-fim.

3 O Conselho Nacional de Justia e a sindicabilidade dos atos da Justia Eleitoral


O Conselho Nacional de Justia, criado pela Emenda Constitucional N 45/04 (Reforma do Judicirio), rgo de controle da atuao administrativa e financeira do Poder Judicirio (CF, 103-B, 4), no havendo dvida quanto ao fato
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de que sua atuao alcana claramente as condutas praticadas por juzes e tribunais eleitorais, dentre os quais o prprio TSE. Consoante assentado pelo STF por ocasio do julgamento da ADI 3.367/DF, Rel. Min. Cezar Peluso, em 13 de abril de 2005, o Conselho Nacional de Justia tem competncia sobre todos os rgos e juzes situados, hierarquicamente, abaixo do Supremo Tribunal Federal, rgo mximo do Poder Judicirio, a que aquele est sujeito e a quem incumbe, na esfera judicial, rever-lhe os atos (CF, 102, I, r). Descabe cogitar, portanto, luz de um mero cotejo da disciplina constitucional do CNJ ou do 4, em si mesmo considerado (STF, ADC-MC N 12, voto do Min. Ayres Britto, julg. 16.02.06) possam estar os rgos da Justia Eleitoral, inclusive o TSE, imunes ao controle administrativo, financeiro e disciplinar25 exercido pelo Conselho. Alis, o fato de ser o CNJ comandado pelo presidente do Supremo Tribunal Federal somente refora a sua ascendncia hierrquica, no que respeita prxis administrativa, sobre todos os demais rgos do Poder Judicirio, exceo do STF. Neste sentido, cabe lembrar com o Min. Gilmar Mendes (voto na ADC-MC N 12, julg. 16.02.06) que o CNJ, na matria que lhe prpria, funcionalmente primus inter pares, pois atua nacionalmente e em carter vinculativo para os Tribunais do pas. O Conselho, ainda segundo o ministro, no que respeita sua competncia especfica, constitui autoridade administrativa (com funes normativa e executria), nacional e unitariamente impositiva s autoridades judicirias (em carter direto) e s demais autoridades do Estado brasileiro (em carter indireto). Ressalte-se, ademais, que o Conselho conta, em sua composio, com integrantes do Superior Tribunal de Justia (STJ) e do Tribunal Superior do Trabalho (TST), cujas vontades
O controle disciplinar do CNJ em relao aos membros do TSE no alcana os ministros do STF que integram a corte, uma vez que, consoante assentado na ADI 3.367/DF, Rel. Min. Cezar Peluso, julg. 13.04.05: Os ministros do Supremo, rgo mximo do Judicirio brasileiro e guardio ltimo da Constituio Federal, no esto, nem poderiam estar, como bvio, sujeitos ao poder disciplinar do Conselho, cujos atos e decises, sempre de natureza administrativa, que so passveis de controle jurisdicional desta Corte (art. 102, inciso I, letra r, introduzido pela Emenda). O que dispe a Emenda, no art. 103-B, 4, no os apanha, como se percebe sem muito esforo.
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integram a formao das deliberaes do colegiado, as quais vinculam os seus destinatrios, ainda quando ocupem o vrtice da estrutura piramidal dos ramos especializados da Justia, como ocorre com o TSE em relao Justia Eleitoral ou ainda com o TST em relao Justia do Trabalho, sem olvidar que a Justia Laboral dispe, a exemplo da Justia Federal, de um Conselho Superior, com funes de controle administrativo, que tambm se acha subordinado s deliberaes do CNJ. Prova da subsuno do TSE, em matria administrativa, ao CNJ que, por determinao legal, as respectivas propostas oramentrias dos rgos do Poder Judicirio da Unio, a includo o Tribunal Superior Eleitoral, so objeto de parecer do Conselho Nacional de Justia, do mesmo modo que todos os projetos de lei relativos a crditos suplementares e especiais devem ser acompanhados de parecer do CNJ (Lei Federal 12.017/09 LDO , art. 56, 13), excluindo-se apenas, por motivos j alinhados, os projetos relativos ao Supremo Tribunal Federal. No demais lembrar, em reforo do que se alinha, que o Conselho, no exerccio de controle disciplinar, vem de punir recentemente ministro do Superior Tribunal de Justia a quem restou imputada prtica de desvios de conduta, aplicando-lhe a sano mxima na esfera administrativa: a aposentadoria compulsria. No resta dvida, portanto, de que os atos administrativos praticados por rgos da Justia Eleitoral, a includos os do Tribunal Superior Eleitoral, sujeitam-se ao controle administrativo e financeiro do CNJ. A questo tormentosa que se posta : todos os atos administrativos? Ou seria possvel estabelecer zonas de impenetrabilidade ao controle exercido pelo Conselho, mormente quando presente o fato, antes demonstrado, de que o atuar administrativo da Justia Eleitoral envolve a prtica de atos relacionados sua organizao interna, tipicamente de atividade-meio, mas tambm atos qualificados pelo especial fim a que se destinam, qual seja: a execuo das eleies, encargo do qual se desincumbe a instituio para atender a uma mandamento constitucional? Para responder indagao, o primeiro passo assentar com Tavares (2005, p. 173) que no se inclui no contexto do controle administrativo deferido ao CNJ a possibilidade
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de imiscuir-se e rever decises que, embora de carter administrativo, inserem-se como atividade-fim cometida ao Judicirio. Desse modo, pe-se fora do alcance do controle exercido pelo rgo a atividade jurisdicional dos rgos do Poder Judicirio, ainda que abrangida pela dita jurisdio voluntria, o que, alis, vem de ser firmado desde as primeiras composies do Conselho, que sempre apontaram para a impossibilidade de que o rgo decidisse sobre matria judicializada, dada a natureza do controle que se lhe incumbiu a Carta da Repblica. Afasta-se, desse modo, o temor que cercou a criao e instalao do Conselho quanto ao fato de que sua atuao poderia vir a malferir a independncia da magistratura, imiscuindo-se em razes de mrito das decises judiciais. Ao revs, cumprindo-lhe zelar pela autonomia do Poder Judicirio, parece claro que se deve pr a distncia de qualquer interferncia na atividade jurisdicional propriamente dita, sob pena de claro desbordamento de sua misso institucional. Assentada, portanto, a noo de que o controle exercido pelo CNJ no alcana a atividade-fim do Poder Judicirio, cumpre examinar se tal postulado tambm se aplica aos atos praticados pela Justia Eleitoral que se circunscrevem ao espectro de atribuies relacionadas execuo das eleies, presente o que j assentado quanto a constituir tal misso uma de suas finalidades primeiras. Como dito, os atos administrativos praticados pela Justia Eleitoral com vistas execuo das eleies gozam de qualificao especial, observado o fim a que se destinam, o qual encontra fundamento constitucional. Diferem, portanto, de atos tipicamente considerados de atividade-meio, prprios organizao interna de todos os rgos do Poder Judicirio e que se submetem, sem maior dificuldade, ao controle por parte do CNJ, semelhana do que ocorre com os emanados de outros rgos judiciais. Posta a questo nesses termos, assoma evidente a impossibilidade de que o Conselho Nacional de Justia se imiscua em atos da Justia Eleitoral que digam respeito diretamente
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administrao das eleies e que possam, portanto, interferir no bom andamento do processo eleitoral26. A insindicabilidade dos atos da Justia Eleitoral, neste particular, justificada por duas razes fundamentais: a) a primeira, como visto, est fundada nas peculiaridades que gravam a instituio da Justia Eleitoral no Brasil, notadamente a preponderncia de atividades administrativas desempenhadas por rgo do Poder Judicirio, a importar que os atos dirigidos execuo das consultas sejam distinguidos dos demais relacionados organizao interna, posto diretamente ligados ao desempenho de atividade-fim da Justia Eleitoral; nesse contexto, a melhor interpretao do delineamento constitucional do CNJ mostra que o mbito de atuao que se lhe pretendeu dar o constituinte reformador no abarca a atuao de atos prprios da Justia Eleitoral, relacionados ao desempenho de sua atividade-fim; b) j a segunda repousa no reconhecimento de que da ordem constitucional deriva a especial misso destinada Justia Eleitoral para a administrao das eleies, a qual , sem dvida, razo de sua existncia, impondo ao CNJ, a quem incumbe zelar pela autonomia do Poder Judicirio, pr-se a distncia de qualquer interferncia na execuo das eleies, sob pena de diminuir, amesquinhar e colocar sob risco a Justia Eleitoral, presente o fato de que dispe ela de estrutura prpria para tal desiderato, sendo dotada, ainda, de funo normativa, amparada em lei, para regulamentar a legislao eleitoral; certo que a autonomia conferida ao Poder e no aos rgos isoladamente (SAMPAIO, 2007, p. 252), todavia no resta dvida de que sustentar o contrrio poderia mesmo representar afrontar a independncia do Judicirio Eleitoral, fundamental para a estabilidade democrtica. Se h razes a justificar que o CNJ no possa controlar atos relacionados execuo das eleies, h outras que mostram por que no deva faz-lo, dentre as quais o fato de ser a Justia Eleitoral, em vista da experincia amealhada ao
Por no constituir finalidade deste trabalho, no se aprofundar o debate sobre a definio de processo eleitoral, a qual, ao menos para fins de interpretao do art. 16 da CF, tem gerado acalorados debates no TSE e tambm no STF, tendo como pano de fundo a possibilidade de aplicao, nas eleies de 2010, da Lei Complementar n 135/2010, a denominada Lei da Ficha Limpa. Para um exame do tema, conferir REIS, Mrlon Jacinto; CASTRO, Edson de Resende; OLIVEIRA, Marcelo Roseno de. (Coord.). Ficha limpa: Lei complementar n 135, de 4.6.2010: interpretada por juristas e membros de organizaes responsveis pela iniciativa popular. Bauru, SP: Edipro, 2010.
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longo de dcadas de existncia, habilitada para gerir o processo eleitoral, contando com corpo administrativo especialmente preparado para executar o amplssimo rol de atribuies relacionadas administrao das consultas. Ademais, no se deve olvidar o rotundo sucesso da administrao eleitoral brasileira, em grande parte advindo da informatizao do cadastro eleitoral e dos avanos do sistema eletrnico de votao e apurao, capaz de indicar os resultados de eleies presidenciais em poucas horas, como se acabou de assistir no segundo turno da eleio de 2010, do qual participaram mais de 100 milhes de eleitores. A atuao do CNJ, no particular, no atende ao princpio da proporcionalidade, seja porque o controle no se mostra adequado e necessrio, seja porque a interveno, ao contrrio de preservar a autonomia do Poder Judicirio, viola-a de forma ntida, importando que o agir administrativo no passe no teste da proporcionalidade em sentido estrito. No se h de pretender, por certo, que o Conselho, no desempenho de sua atividade de controle dos atos do Poder Judicirio, possa atuar de modo a desconhecer os postulados da razoabilidade e da proporcionalidade, notadamente na quadra em que, como lembra Binenbojm (2008, p. 33):

A ponderao proporcional passa a ser entendida como medida otimizadora de todos os princpios, bens e interesses, considerados desde a Constituio, passando pelas leis, at os nveis de maior concretude decisria, realizados pelo Judicirio e pela Administrao Pblica.

Sendo mecanismo de controle da discricionariedade legislativa e administrativa (BARROSO, 1999, p. 234), o princpio tambm h de nortear a atividade de controle desempenhada pelo CNJ, a qual somente se mostrar legtima e compatvel com a Constituio quando atender aos postulados da adequao, necessidade e proporcionalidade em sentido estrito, o que no ocorre quanto ao controle de atos relacionados execuo dos pleitos.
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V-se, portanto, que h fundamentos claros que sustentam a concluso de que o CNJ no pode e, mais, no deve exercer o controle sobre os atos relacionados administrao do processo eleitoral, o que no h de inviabilizar, contudo, possam ser alvo de questionamentos perante a prpria Justia Especializada ou, em ltimo caso, perante o Supremo Tribunal Federal.

A atuao do CNJ no controle dos atos da Justia Eleitoral

A partir do critrio antes delineado, segundo o qual os atos prprios da administrao das eleies no podem ser objeto de controle por parte do Conselho Nacional de Justia, cumpre examinar se tal tem sido respeitado e de que modo tem o Conselho atuado quanto ao controle dos atos da Justia Eleitoral. O levantamento de dados junto pgina do CNJ na Internet, tendo como base apenas os processos eletrnicos, revela que h mais de uma dezena de provocaes endereadas ao rgo que envolvem comportamentos do TSE e mais de uma centena voltados a questionar prticas de tribunais regionais eleitorais. Os assuntos so variados e no sero declinados um a um embora tenham sido catalogados para os fins desta pesquisa , sendo possvel identificar, todavia, a predominncia de determinados temas, como, por exemplo: a alegada prtica de nepotismo nos tribunais regionais eleitorais; diversas provocaes que envolvem sanes disciplinares aplicadas a juzes eleitorais; e questionamentos quanto composio dos tribunais regionais eleitorais ou mesmo acerca da interpretao de norma do TSE (Res. 21.009/02) que disciplina o rodzio, por antiguidade, na titularidade de zonas eleitorais. H, ainda, em grande parte, provocaes de servidores, individualmente ou por meio de entidades, acerca
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O controle dos atos da Justia Eleitoral pelo CNJ

de procedimentos administrativos das cortes regionais, tendo por objeto atos de requisio de servidores de outros Poderes, remoes, disciplina acerca de horas extras, dentre outros. Algumas provocaes envolvem questes de menor relevo, como, por exemplo, a que versa pretenso de sindicato de servidores contra ato normativo de TRE, que limita o acesso s vagas do estacionamento da corte aos membros do tribunal, ao procurador regional eleitoral e a determinados grupos de servidores comissionados; ou ainda o pleito de seccional da Ordem dos Advogados do Brasil (OAB) para que advogados, em vista das altas temperaturas, sejam dispensados do uso de palet e gravata; enquanto outras revelam questes de grande importncia, como as inmeras demandas que apontam para o excesso de servidores requisitados em exerccio nos diversos cartrios eleitorais do pas, muitos dos quais oriundos dos executivos municipais, situao que tem sido enfrentada pelo TSE nos ltimos anos, todavia ainda longe de uma soluo definitiva. Chamam a ateno, contudo, postulaes cujo desate pode assumir interferncia direta na administrao das eleies, como o questionamento sobre a modalidade de pagamento de auxlio-alimentao a mesrios no dia do pleito ou mesmo a tentativa de revisar ato da Justia Especializada que determina a realocao de zonas ou sees eleitorais. Como j afirmado, assoma evidente que atos prprios da administrao eleitoral devem estar a salvo da sindicabilidade do CNJ. Para tanto, basta que se construa no mbito do Conselho, a exemplo do que ocorre com demandas que envolvem matria judicializada, posicionamento no sentido de barrar o conhecimento de provocaes que busquem controlar atos prprios da administrao eleitoral. certo que tal h de ser feito com cautela, pois a interpretao ampliativa dos atos que, diretamente relacionados execuo das eleies, estariam fora do mbito de atuao do CNJ tambm poder frustrar expectativas.27
Se a ausncia de controle mostra-se condenvel, o excesso dele, como anota Dipp (2009, p. 33), tambm o poder ser, uma vez que a duplicidade de incidncias poder conduzir paralisao ou esfacelamento dos sistemas de controle pela coliso irracional de diferentes mecanismos.
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Em decises recentes, o Conselho vem adotando posio cautelosa quanto ao controle de atos relacionados complexa gesto do processo eleitoral, como tm sido qualificados, por exemplo, os relacionados requisio de servidores, dada a possibilidade de que possam acarretar prejuzos organizao das mltiplas tarefas voltadas realizao das eleies (Recurso Administrativo no PP N 0001690-45.2010.2.00.0000, Rel. Cons. Adonis Callou, julg. 05.10.10). O Conselho, em casos que tais, embora reconhecendo a possibilidade de exerccio de competncia primria para fins de controle de legalidade de atos administrativos da Justia Eleitoral, tem decidido ouvir previamente o TSE. O posicionamento, em que pese no proclamar a impossibilidade de que o CNJ exera controle sobre atos prprios da administrao eleitoral, como se tem defendido ao longo do presente trabalho, adota postura bastante razovel, assentando que eventual interveno somente se deve dar aps provocao ao TSE, em especial Corregedoria Geral Eleitoral. Idntico posicionamento foi firmado por ocasio do julgamento do Recurso Administrativo no PP n 000331177.2010.2.00.0000, rel. Cons. Jefferson Kravchychyn, julg. 22.09.10, feito que versa a pretenso que houvera ensejado a incisiva reao do TSE nos autos do Procedimento Administrativo 253374/DF, j mencionado28. Aps a manifestao do TSE quanto inaplicabilidade da Resoluo n 88/09 do CNJ Justia Eleitoral, o Tribunal Regional Eleitoral do Rio Grande do
A propsito da reao do TSE no PA 253374/DF, cumpre alinhar que pelo menos dois argumentos trazidos colao naquela sede so de questionvel procedncia: a) o que proclama que o CNJ no teria competncia para dirigir orientaes ao TSE, em vista de ser este composto por trs ministros do STF; a premissa pode ser arredada diante da constatao de que o CNJ presidido pelo presidente do Supremo Tribunal Federal e que, conforme j alinhado na ADI 3.367/DF, Rel. Min. Cezar Peluso, em 13 de abril de 2005, a relao hierrquica, pressuposta ao poder de decidir, se estrutura entre o rgo superior, o Conselho, e o juiz subordinado, cuja conduta objeto de julgamento, no entre este e o juiz ou juzes integrantes do Conselho, os quais podem ser considerados de hierarquia inferior sob outro ponto de vista. A competncia de decidir e o contedo da deciso so juridicamente imputados ao rgo, no a cada uma das pessoas que o compem; e b) o que afirma que o CNJ no poderia estabelecer regras compulsrias para a Justia Eleitoral em matria administrativa; como se procurou demonstrar no presente ensaio, somente os atos diretamente relacionados administrao das eleies so impenetrveis ao controle do CNJ.
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Sul interps recurso, o qual foi provido com encaminhamento de voto favorvel pelo prprio relator que, monocraticamente, fixara prazo para que a corte observasse os regramentos do ato normativo do Conselho e apresentasse plano de trabalho para substituio de servidores requisitados por efetivos. Ao prover o recurso e determinar o envio da provocao ao TSE, o conselheiro relator assentou o fato de que a organizao do pleito por si s revela exaustivo trabalho do judicirio especializado, tornando inoportuna a tomada de medidas com tamanha repercusso administrativa. certo que o CNJ, em demandas que tinham por objeto outros atos da Justia Eleitoral, j vinha de adotar posio cautelosa, buscando preservar a autonomia do Judicirio Especializado, como em provocaes sobre a regularidade da composio dos Tribunais Regionais Eleitorais que seriam matria de competncia administrativa exclusiva do Tribunal Superior Eleitoral (PCA 20071000001488-7, Rel. Cons. Mairan Gonalves Maia Jnior, julg. 25.03.08)29. Na hiptese, embora elogivel a cautela do CNJ, observa-se que o controle, luz do que se tem alinhado ao longo do presente ensaio, no assomaria descabido. Reconhecer a insindicabilidade, pelo Conselho, de atos diretamente relacionados administrao do processo eleitoral no representa qualquer afronta competncia do rgo. Todos os demais atos praticados pela Justia Eleitoral e no reunidos sob tal signo, os quais no so poucos, devem ser objeto de controle por parte do Conselho, para o que haver de atuar interpretando mesmo as normas editadas do TSE, que jamais cogitou, por certo, pretender ser o exegeta exclusivo de seus regramentos.

Ilustra posio em sentido contrrio o voto do Cons. Joaquim Falco: No h, portanto, nenhuma restrio no texto constitucional que limite a atuao do Conselho Nacional de Justia sobre o TSE e os demais tribunais eleitorais. Alis, entendo que a Constituio Federal entendeu por bem dar amplos poderes ao CNJ para o controle da atuao administrativa do Poder Judicirio. Logo, est o CNJ, hierarquicamente no aspecto administrativo, acima de todo o Poder Judicirio, inclusive dos tribunais eleitorais e do TSE, que integram a estrutura desse Poder. Considero, entretanto, prudente que a questo seja analisada primeiramente pelo TSE, razo pela qual entendo dispensvel seu julgamento por este CNJ, neste momento, no afastando a possibilidade de posterior anlise nesta Casa se necessrio.
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certo que tal definio h de ser feita em cada caso, todavia no se deve, como afirmado, interpretar o postulado de forma ampliativa, a ponto de inviabilizar o controle por parte do CNJ de comportamentos administrativos que meream ser combatidos. Indo adiante, cumpre observar que provocaes chegam ao CNJ por iniciativa dos prprios rgos da Justia Eleitoral. Os dados levantados no sistema processual do Conselho revelam diversas consultas formuladas por autoridades da Justia Eleitoral sobre procedimentos administrativos, especialmente relacionados organizao do quadro de servidores, nepotismo, frias, etc. O prprio TSE, por imposio legal, tem submetido ao Conselho, com regular frequncia, para fins de oferecimento de parecer, propostas de abertura de crditos oramentrios adicionais, ou ainda, com menor habitualidade, projetos para criao de cargos. Alm disso, pelo menos duas provocaes subscritas pelo Ministro Carlos Britto, quando na presidncia do TSE, merecem especial referncia: a) a que pretendia a incluso da disciplina Direito Eleitoral em concursos pblicos para ingresso na carreira da magistratura estadual; e b) a que buscava que os dados relativos ao desempenho, produtividade e presteza no exerccio da jurisdio eleitoral fossem considerados para fins de aferio do merecimento nas promoes de magistrados. As demandas do TSE, ainda que em nmero bastante reduzido, todavia relacionadas nitidamente a atribuies tipicamente da alada do CNJ, revelam a clara possibilidade de que se construa uma relao harmoniosa entre os rgos, reduzindo pontos de tenso, com o que ganham ambas as instituies e, em ltimo caso, a democracia e a sociedade.

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5 Trilhando o caminho para a reduo dos pontos de tenso


fundamental recordar que, sendo rgo de existncia particularmente recente, tendo h pouco completado cinco anos de atuao, absolutamente natural que o CNJ ainda esteja em busca da construo de sua identidade, delimitando suas possibilidades e limites de atuao e formatando suas relaes com os rgos sobre os quais exerce controle. Desse modo, nada h de surpreendente em que se depare, aqui e alhures, com reaes mais ou menos localizadas, as quais protestam em face de certa exorbitncia do rgo. Basta que se tenha em conta a crescente defesa da autonomia dos tribunais que tem sido feita com habitualidade especialmente por autoridades que comandam as cortes estaduais. A posio do TSE em resistir a determinadas manifestaes do Conselho amolda-se perfeitamente ao momento que ora se vivencia quanto atuao do CNJ e que foi captado pela arguta observao de Feitosa (2007, p. 60):

A superao parcial das discusses sobre o poder regulamentar conferido ao CNJ e sobre a constitucionalidade da EC 45 transferiu as investidas contra as atividades do Conselho para uma contestao fragmentria e pulverizada. Iniciou-se uma rotina de questionamentos sobre os controles administrativos, as medidas disciplinares e a aplicao das determinaes do Conselho. Nesta nova fase, encontra-se tambm um processo de definio dos limites do poder atribudo ao CNJ, contudo tal delimitao possui outra natureza. Enquanto no primeiro momento, poucas e relevantes aes concentravam os temas nucleares para a sobrevida do Conselho, no segundo momento, um grande nmero de aes parece destinada a testar a extenso da capacidade do rgo de interferir sobre assuntos pontuais e difusos na rotina administrativa dos tribunais. 117

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Um dos aspectos suscitados consiste na separao entre o controle administrativo realizado pelo CNJ e a impossibilidade de ingerncia sobre a funo jurisdicional dos magistrados. Outro aspecto, diz respeito preservao do autogoverno dos tribunais e da autonomia do Poder Judicirio dos Estados para definir o seu funcionamento interno. Em meio aos mltiplos questionamentos, o STF vem acompanhando a atuao do Conselho na esfera do controle administrativo e ao mesmo tempo reduz uma parcela do mpeto dos conselheiros na interveno sobre o Judicirio Estadual.

As reaes tm propiciado, como no caso antes narrado sobre a polmica substituio de servidores requisitados pela Justia Eleitoral, um movimento de recuo do CNJ, plenamente identificvel, parecendo confirmar o acerto da proposio segundo a qual a soluo para aliviar tais pontos de tenso encontra-se, portanto, no prprio rgo, via sistema de autoconteno (self-restraint), ou no Supremo Tribunal Federal, ao qual caber aplainar eventuais atos exorbitantes, quando provocado, conforme anota Peleja Jnior (2009, p. 35). Para o sucesso da empreitada de construo de uma convivncia harmnica, ser fundamental, como lembra Nalini (2009, p.29), que o fluir do tempo consolide a experincia capaz de traduzir maturidade e consistncia s diretrizes providas de inequvoca autoridade, mas que melhores efeitos produziro quando nelas se identificar tambm a inequvoca marca da racionalidade. Experincias de cooperao entre o CNJ e o TSE, como, por exemplo, as recentes investidas com a finalidade de viabilizar o exerccio do direito de voto aos presos provisrios e adolescentes sob regime de internao, bem como de identificar eventuais doaes eleitorais ilcitas por parte de notrios e registradores, revelam inegvel maturidade na relao entre as instituies, com o que, como afirmado, ganham a democracia e a sociedade.

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6 Concluso
Se possvel identificar ntidos pontos de tenso na relao entre o Conselho Nacional de Justia e os rgos da Justia Eleitoral, existe, por outro lado, a clara possibilidade de que a convivncia entre as instituies ocorra de forma menos conflituosa, sendo fundamental, para tanto, que o CNJ observe a insindicabilidade dos atos prprios da administrao eleitoral. Tal no importa em afrontar competncias do Conselho, tampouco refrear o necessrio controle da atuao do Poder Judicirio, presente a advertncia de Osrio (2007, p. 50) de que: O imperativo de boa gesto pblica se aplica, pois, a todos os Poderes de Estado, a todo o setor pblico, no importam a natureza nem a qualidade do rgo ou de seus titulares. A medida, caso observada, importar em claro movimento de autoconteno do Conselho, bem-vindo neste momento em que o rgo ainda constri seus limites e possibilidades de atuao.

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BRASIL. Conselho Nacional de Justia. Pedido de providncias n 2007.10.00.001485-1. Rel. Cons. Tcio Lins e Silva, julg. 25.03.08. ______. Procedimento de controle administrativo n 2007.10.00.0014887. Rel. Cons. Mairan Gonalves Maia Jnior, julg. 25.03.08. ______. Recurso administrativo no pedido de providncias n 000169045.2010.2.00.0000. Rel. Cons. Adonis Callou, julg. 05.10.10. ______. Recurso administrativo no pedido de providncias n. 000331177.2010.2.00.0000. Rel. Cons. Jefferson Kravchychyn, julg. 22.09.10. Brasil. Supremo Tribunal Federal. Ao direta de constitucionalidade n 12/DF. Rel. Min. Carlos Ayres Britto, julg. 16.02.06. Dirio da Justia Eletrnico, n. 169, 1 set. 2006. ______. Ao direta de inconstitucionalidade n 3.367/DF. Rel. Min. Cezar Peluso, julg. 13.04.05. Dirio da Justia Eletrnico, n. 53, 17 mar. 2006. Brasil. Tribunal Superior Eleitoral. Processo Administrativo n 19.824/ MG, Rel. Min. Arnaldo Versiani, julg. 27.05.10 ______. Processo administrativo n 2156-06.2010.6.00.0000/DF. Rel. Min. Ricardo Lewandowski, julg. 17.08.10. ______. Processo administrativo n 253374/DF. Rel. Min. Ricardo Lewandowski, julg. 26.08.10. ______. Questo de ordem na petio 3.020/DF. Rel. Min. Aldir Passarinho Jnior, julg. 08.06.10. CANOTILHO, J. J. Gomes. Direito constitucional. 5. ed. Coimbra: Almedina, 1991. CONEGLIAN, Olivar. A justia eleitoral: o poder executivo das eleies, uma justia diferente. In: TEIXEIRA, Slvio de Figueiredo (Coord.). Direito eleitoral contemporneo: doutrina e jurisprudncia. Belo Horizonte: Del Rey, 2003, p. 57-75. DIPP, Gilson. A Corregedoria Nacional de Justia, o CNJ e a Constituio. Consulex, Braslia, DF, ano 13, n. 310, p. 31-33, dez. 2009. FEITOSA, Gustavo Raposo Pereira. O Supremo Tribunal Federal e a construo do Conselho Nacional de Justia. Dilogo Jurdico. Fortaleza, CE, ano 6, n. 6, p. 45-63, out. 2007.

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O LITISCONSRCIO NECESSRIO NAS AES ELEITORAIS IMPUGNATIVAS

Frederico Franco Alvim Analista Judicirio do Tribunal Regional Eleitoral de Gois. Especializando em Direito Eleitoral e Processo Eleitoral pela Universidade Federal de Gois. Doutorando em Cincias Jurdicas e Sociais pela Universidad del Museo Social Argentino.

Resumo
A partir do julgamento do RCD 703/SC, o Tribunal Superior Eleitoral (TSE) passou a reconhecer a existncia de litisconsrcio passivo necessrio entre candidatos e respectivos vices nas aes impugnativas. O presente trabalho pretende demonstrar o acerto da Corte Superior na assuno do posicionamento, analisando, ainda, as possveis consequncias da no formao do litisconsrcio em mencionadas aes. Palavras-chave: Aes eleitorais; eleies majoritrias; litisconsrcio necessrio.

Abstract
From the trial of the RC 703/SC, the Superior Electoral Court began to recognize the existence of passive necessary joinder between componentes of the majority sets of candidates and vice-candidates of the election lawsuits. This paper aims to demonstrate the correctness of the Superior Courts assumption of positioning, analyzing the consequences of non-joinder in the mentioned lawsuits. Keywords: Election lawsuits; statewide elections; necessary joinder.

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1 Introduo
Denominam-se impugnativas as aes eleitorais em que se pleiteia impedir o acesso de candidatos aos cargos pblicos pretendidos. Atacam, a depender da espcie, o registro de candidatura, o diploma ou ambos, podendo cumular, ainda, pedidos de sanes pecunirias ou polticas (inelegibilidade). Durante muito tempo, o Tribunal Superior Eleitoral entendeu ser desnecessria a citao do vice-candidato a cargo majoritrio para a composio do polo passivo de tais aes, de maneira que, quando no includo na inicial, era comum que sua sorte acompanhasse a do candidato principal. A mudana de posicionamento deu-se com o julgamento do RCD 703/SC, no qual a Corte Superior reconheceu a existncia de litisconsrcio necessrio entre os candidatos componentes da chapa majoritria, acordando, no caso, por maioria de votos, em chamar o processo ordem para determinar a citao do vice-governador, declarando insubsistentes atos praticados naquele processo sua revelia. O presente trabalho pretende demonstrar o acerto do Tribunal Superior Eleitoral na lavratura do acrdo paradigmtico, bem como a possibilidade de aplicao do entendimento s demais aes eleitorais impugnativas. Presta-se, ainda, ao estudo das consequncias do defeito na composio do polo passivo, que varia, como se ver, conforme a existncia ou no de pedidos cominatrios cumulativos.

2 Litisconsrcio necessrio
Litisconsrcio necessrio aquele cuja formao que independe da vontade das partes constitui pressuposto de desenvolvimento regular do processo. Nesse passo,

H litisconsrcio necessrio quando a presena de todos os litisconsortes essencial para que o processo se desenvolva em direo ao provimento 124

O litisconsrcio necessrio nas aes eleitorais impugnativas

final de mrito. Nesta hiptese, pois, impe-se a presena de todos os litisconsortes, e a ausncia de algum deles implica ausncia de legitimidade dos que estiverem presentes, devendo o feito ser extinto sem resoluo do mrito (CMARA, 2004).

O instituto regulamentado pelo Cdigo de Processo Civil que, em seu artigo 47, o faz da seguinte maneira:

Art. 47. H litisconsrcio necessrio quando, por disposio de lei ou pela natureza da relao jurdica, o juiz tiver de decidir a lide de modo uniforme para todas as partes; caso em que a eficcia da sentena depender da citao de todos os litisconsortes no processo. Pargrafo nico. O juiz ordenar ao autor que promova a citao de todos os litisconsortes necessrios, dentro do prazo que assinar, sob pena de declarar extinto o processo.

Sintetizando o contedo do artigo mencionado, pode-se afirmar que o litisconsrcio ser necessrio: a) quando for unitrio; ou b) quando simples, por fora de lei. Como se sabe, no existe norma expressa a exigir a citao de vice-candidatos nas aes eleitorais impugnativas movidas contra os candidatos principais. Sendo assim, o reconhecimento de litisconsrcio necessrio entre os componentes da chapa somente se justifica sob o argumento da unitariedade. O litisconsrcio ser unitrio se o resultado da demanda tiver de ser igual para todos os litisconsortes, o que ocorre quando o processo versa sobre relao jurdica nica e indivisvel. Desse modo,

Para que assim [como litisconsrcio unitrio] se caracterize o litisconsrcio, depender ele da natureza da relao jurdica controvertida 125

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no processo: haver unitariedade quando o mrito do processo envolver uma relao jurdica incindvel. imprescindvel perceber que so dois os pressupostos para a caracterizao da unitariedade, que devem ser investigados nesta ordem: a) os litisconsortes discutem uma relao jurdica una; b) essa relao jurdica indivisvel (DIDIER JNIOR, 2007).

No h como negar que a relao jurdica que une candidatos a cargos majoritrios e respectivos vices nica. Alis, o mesmo se aplica aos candidatos suplentes vaga de senador. A respeito do tema, j se pronunciou eminente eleitoralista:

Chamo de candidaturas plurissubjetivas aquelas candidaturas registradas em chapa una e indivisvel, de maneira que uma candidatura apenas ser juridicamente possvel com a outra ou as demais, dependendo da exigncia legal. Ou seja, por determinao legal, no se admite que apenas um nacional proponha o registro para candidatura que, juridicamente, foi concebida para ser dplice ou plrima. Enquanto para os cargos proporcionais a candidatura unissubjetiva (embora em listas indicadas pela conveno), para os cargos majoritrios h exigncia de suplncia constituda quando do pedido de registro, sem a qual no poder ele ser deferido, vez que o voto dado pelo eleitor no ser, sob a ptica jurdica, apenas para o candidato principal, mas tambm para os que completam a chapa art. 178 do CE. (COSTA, 2000).

Como visto, a relao jurdica que une candidatos e vices (ou suplentes) nica. Entretanto, para que se conclua pela unitariedade do litisconsrcio, h que se indagar, ainda, sobre a indivisibilidade do objeto sobre o qual versa aquela relao. No se pode dissociar essa anlise do estudo do objeto das aes eleitorais impugnativas. O pedido principal, que as qualifica como impugnativas impedimento ou cassao de registro ou diploma, a depender do caso revela-se, invariavelmente,
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O litisconsrcio necessrio nas aes eleitorais impugnativas

indivisvel. Isso porque, sendo a chapa majoritria indissocivel, no se pode cogitar de cassao de registro ou de diploma que no a atinja como um todo. Diferente ser eventual pedido cumulativo, consistente em multa ou inelegibilidade. Aqui, ao contrrio, ser o objeto divisvel, atingindo apenas o responsvel pela conduta ensejadora de tais sanes. Para melhor compreenso, faz-se oportuno um breve estudo do objeto das aes eleitorais impugnativas.

3 Causa de pedir e objeto nas aes eleitorais impugnativas


Existem pelo menos sete meios processuais pelos quais se pode pretender impugnar ou impedir um registro de candidatura ou um diploma. So eles: a) ao de impugnao ao registro de candidatura; b) ao de investigao judicial eleitoral por abuso de poder; c) ao por captao ou gasto ilcito de recursos; d) ao por captao ilcita de sufrgio; e) ao de impugnao de mandato eletivo; f) recurso contra a diplomao; e g) representao por condutas vedadas a agentes pblicos. Consideradas entre si, as aes impugnativas apresentam diferenas bsicas, como as de rito procedimental, prazos, competncia para julgamento, partes, causa de pedir e pedido. Para o estudo em tela, a ltima ao a mais importante. Procuramos sistematizar suas linhas gerais no quadro abaixo:
Ao Ao de impugnao de registro de candidatura. Base legal Arts. 3 e ss. da Lei Complementar 64/90. Causa de pedir Falta de condio de elegibilidade; causa de inelegibilidade ou descumprimento de formalidade legal. Pedido (objeto) Indeferimento do registro de candidatura. Suspenso do ato (cautelar), cassao do registro ou do diploma e/ ou decretao de inelegibilidade.

Ao de investigao judicial eleitoral por abuso de poder.

Arts. 1, I, d, e 19 da Lei Complementar 64/90.

Abuso de poder econmico, poltico ou dos meios de comunicao social.

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Ao

Base legal

Ao por captao Art. 30-A da Lei ou gasto ilcito de 9.504/97. recursos.

Causa de pedir Realizao de conduta ilcita relativa arrecadao e ao gasto de recursos. Realizao de condutas que revelem abuso de poder apto a interferir na vontade livre do eleitor.

Ao por captao Art. 41-A da Lei ilcita de sufrgio. 9.504/97.

Ao de impugnao de mandato eletivo.

Art. 14, 10 e 11 Abuso do poder da Constituio econmico, corrupo Federal. ou fraude.

Pedido (objeto) Negativa ou cassao do diploma (quando j outorgado). Cassao do registro ou do diploma, bem como multa de 1.000 a 50.000 UFIRs. Desconstituio do diploma ou cassao do mandato.

Recurso contra a diplomao.

Art. 262 do Cdigo Eleitoral.

Representao por condutas vedadas a agentes pblicos.

Arts. 73 a 78 da Lei 9.504/97.

Inelegibilidade ou incompatibilidade de candidato, errnea interpretao da lei quanto ao sistema de representao Desconstituio do proporcional, erro na diploma. apurao ou concesso ou denegao do diploma em manifesta contradio com a prova dos autos. Suspenso da Abuso de poder medida, cassao poltico (uso do registro ou do da mquina diploma e multa administrativa). de 5.000 a 100.000 UFIRs.

As aes eleitorais cujo objeto se restringe impugnao de registro de candidatura ou diploma no oferecem maiores dificuldades: apresentam pedido indivisvel a ensejar o reconhecimento de litisconsrcio necessrio. Nega-se registro ou diploma chapa como um todo, no se podendo cogitar de conced-los a apenas um de seus componentes. A nica exceo refere-se ao de impugnao de registro de candidatura. Isso porque, no momento em que proposta, ainda no existe, ipso jure, a indivisibilidade da relao jurdica, que s ocorre com o deferimento do registro da chapa. Nessa linha a jurisprudncia do Tribunal Superior Eleitoral:
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O litisconsrcio necessrio nas aes eleitorais impugnativas

Registro de candidatura. Impugnao. Rejeio de contas. Convnio. 1. Este Tribunal j assentou que, na fase do registro de candidatura, no h falar em litisconsrcio passivo necessrio entre candidatos a prefeito e vice-prefeito. 2. A ratificao do recurso especial aps o julgamento de embargos de declarao desnecessria quando esses embargos forem opostos por parte diversa, ainda que figure no mesmo polo da relao processual. 3. A aplicao de verbas federais repassadas ao municpio em desacordo com o convnio configura irregularidade insanvel. 4. Mesmo constatada eventual impossibilidade de cumprimento do objeto do convnio, cabe ao administrador pblico proceder devoluo dos recursos, e no efetuar a sua aplicao em objeto diverso. Recursos especiais providos. (REspe n 36974/SP. Rel. Min. Arnaldo Versiani, publicado no DJE em 06.08.2010, p. 51).

Hiptese diversa, entretanto, ocorre com as aes impugnativas em que se cumula pedido sancionatrio, seja de cominao de multa, seja de decretao de inelegibilidade. Isso porque tais pedidos apresentam, inegavelmente, natureza pessoal e, portanto, cindvel, podendo-se tencionar a prescrio de pena apenas ao candidato responsvel pelo ilcito. dizer: embora um vice-candidato seja fatalmente prejudicado pela cassao de registro decorrente de captao ilcita de sufrgio realizada pelo candidato principal, nada obsta e at se recomenda que eventual multa aplicada seja-o apenas contra o agente responsvel pelo ilcito. O mesmo raciocnio aplica-se hiptese de ao de investigao judicial eleitoral por abuso de poder em que, a despeito de submeter-se cassao do diploma, no ser tornado inelegvel o candidato que no seja responsvel pela conduta abusiva.
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A diferenciao importa quando do reconhecimento da no formao do litisconsrcio necessrio, tema estudado no prximo captulo.

4 Consequncias da no formao de litisconsrcio necessrio nas aes eleitorais


O artigo 47, pargrafo nico, do Cdigo de Processo Civil informa que, se o litisconsrcio necessrio no tiver sido formado, o juiz ordenar ao autor que o promova, em prazo que assinalar, sob pena de extino do processo. O dispositivo que, para alguns processualistas, trata da chamada interveno iussu iudicis irretocavelmente explicado por Fredie Didier Jr.:

[...] o CPC-73 foi evidente ao definir que o juiz, mesmo ex officio, deve provocar o autor para que promova a integrao (citao) de terceiro ao processo, em todas as hipteses de litisconsrcio necessrio, seja simples ou unitrio. No se trata de litisconsrcio necessrio por obra do juiz, mas de determinao, pelo juiz, de citao de um litisconsorte necessrio, de acordo com os critrios legais que imponham a necessariedade. Se o autor no promover a citao [...] o magistrado extinguir o processo sem exame de mrito. H quem afirme que essa a interveno iussu iudicis regulada pelo direito brasileiro (op. cit., p. 293).

Nada obsta que o juiz eleitoral, ao verificar o defeito na composio do polo passivo de uma ao eleitoral impugnativa, maneje o pargrafo nico do artigo 47 do CPC para determinar sua correo. Como se sabe, a legislao adjetiva aplicada de forma subsidiria na seara eleitoral. Alm do mais, revela-se plenamente aplicvel nos feitos eleitorais o princpio processual da cooperao. Entretanto, importante destacar que algumas aes eleitorais esto submetidas a prazos decadenciais, o que
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O litisconsrcio necessrio nas aes eleitorais impugnativas

implica, na prtica, a extino sem julgamento de mrito de um sem-nmero de feitos. Isso porque o Tribunal Superior Eleitoral j pacificou o entendimento de que a integrao do litisconsrcio necessrio vlida, desde que realizada dentro do prazo decadencial. Em abono do afirmado, so emblemticas as decises:

[...] Declara-se a decadncia do direito de propor as aes eleitorais que versem sobre cassao do registro, diploma ou mandato, na hiptese de, at o momento em que se consuma o decurso do prazo decadencial para o ajuizamento de tais demandas, o vice no constar no polo passivo ou de no ter havido requerimento para que fosse citado para tanto. Precedentes. [...] (AgR-Respe 3970232/MA, rel. min. Aldir Passarinho, publicado no DJE em 7.10.2010, p. 24-25). [...] A incluso de litisconsorte necessrio no polo passivo da demanda pode ser feita at o fim do prazo para o ajuizamento da ao [...]. (Pet 3019/DF, rel. min. Aldir Passarinho, publicado no DJE em 13.09.10, p. 62).

Assim que, por exemplo, ao de impugnao de mandato eletivo proposta exclusivamente em desfavor de candidato majoritrio permitiria a integrao do polo passivo, mediante a citao de vice (ou suplentes), desde que realizada no prazo de 15 dias a contar da diplomao. Finalmente, no se deixe de anotar que, nas aes eleitorais em que sejam cumulados pedidos sancionatrios, a soluo, diante da no formao de litisconsrcio passivo necessrio, ser diferente. que os pedidos sancionatrios, repise-se, ao contrrio dos impugnativos, no se revestem de incindibilidade. Muito pelo contrrio: a reprimenda pela prtica de ilcitos notadamente pessoal, devendo ser aplicada nica e exclusivamente a seus responsveis. Destarte, a soluo que se revela mais consentnea com o Direito a de que, nessas hipteses, se reduza o objeto da lide, julgando improcedente
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o pedido impugnativo, sem prejuzo, entretanto, da anlise do pleito sancionatrio. Basta pensar em uma representao por conduta vedada a agente pblico movida exclusivamente contra candidato a prefeito. O Tribunal, em grau de recurso, percebendo defeito processual consistente na no formao de litisconsrcio passivo, antes de julgar o processo extinto sem julgamento de mrito, dever analisar a possibilidade de, rejeitando o pedido de cassao do registro ou do diploma, aplicar multa ao candidato representado, nico responsvel pela prtica do ilcito eleitoral. Nessa direo, tem-se guiado a jurisprudncia do TSE:

Representao. Decadncia.

Captao

ilcita

de

sufrgio.

1. A jurisprudncia est consolidada no sentido de que, nas aes eleitorais em que se cogita de cassao de registro, de diploma ou de mandato, h litisconsrcio necessrio entre os integrantes da chapa majoritria, considerada a possibilidade de o vice ser afetado pela eficcia da deciso. 2. No caso de representao por captao ilcita de sufrgio em que no figurou o vice, mesmo que inviabilizada a pena de cassao, h a possibilidade de exame das condutas narradas na inicial a fim de, ao menos, impor a sano pecuniria cabvel, de carter pessoal, devida eventualmente em relao ao titular da chapa que figurou no processo. (AgR-Respe 35762/SP, rel. min. Arnaldo Versiani, publicado no DJE em 25.05.2010, p. 59-60).

Do mesmo modo tratar-se- ao de investigao judicial eleitoral em que, a despeito de restar prejudicado pedido de cassao do registro ou do diploma, ainda se puder perquirir acerca da inelegibilidade.

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5 Concluso
De todo o exposto, conclui-se que o atual posicionamento adotado pelo TSE, segundo o qual as chapas majoritrias, porquanto unas e indivisveis, ensejam a existncia de litisconsrcio passivo necessrio nas aes eleitorais impugnativas, prima pelas boas tcnicas processual e principiolgica. Reconhece-se a inegvel estreiteza do elo que liga seus integrantes sem, contudo, ignorar suas individualidades, quando da observncia dos princpios constitucionais do contraditrio e da ampla defesa. Outrossim, conclui-se acertada a diretriz da Corte Eleitoral que, homenageando a efetividade do processo e resguardando, na medida do possvel, a lisura do pleito, deixa de extinguir aes impugnativas em que, a despeito de falhas na formao do polo passivo, ainda se mostre possvel aplicao de multa pecuniria ou decretao de inelegibilidade.

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______. Lei 12.034, de 29 de setembro de 2009. Altera as Leis 9.096/95 e 9.504/97. ______. Lei 5.869, de 11 de janeiro de 1973. Institui o Cdigo de Processo Civil. CMARA, Alexandre Freitas. Lies de direito processual civil. 10. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2004. CINTRA, Carlos Fernando de Britto. A importncia do novo entendimento do TSE sobre o vice-mandatrio no processo eleitoral e suas possveis repercusses no cenrio poltico brasileiro. Jus Navigandi. Teresina, ano 13, n. 1722, mar. 2008. Disponvel em: <http://jus2.uol. com.br/revista/texto/11063>. Acesso em: 12 nov. 2010. COSTA, Adriano Soares da. Brevssimas notas sobre o fato jurdico registro de candidatura. Jus Navigandi. Teresina, ano 5, n. 39, fev. 2000. Disponvel em: <http://jus2.uol.com.br/revista/texto/1513>. Acesso em: 12 nov. 2010. ______. Instituies de direito eleitoral. 7. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2008. DIDIER JNIOR, Fredie. Curso de direito processual civil. 7. ed. Salvador, BA: Jus Podivm, 2007. v.1: processo de conhecimento. GOMES, Jos Jairo. Direito eleitoral. 4. ed. Belo Horizonte, MG: Del Rey, 2009. RAMAYANA, Marcos. Direito eleitoral. 4. ed. Niteri, RJ: Impetus, 2005.

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DA INELEGIBILIDADE DECORRENTE DA REJEIO DE CONTAS: PRESSUPOSTOS DE INCIDNCIA E ASPECTOS JURDICOS CONTROVERTIDOS, LUZ DAS ALTERAES ADVINDAS DA MINIRREFORMA ELEITORAL E DA LEI DA FICHA LIMPA

Eduardo Vaz Porto Procurador Federal. Especialista em Direito Pblico. Analista Judicirio. Assessor jurdico do Tribunal Regional Eleitoral da Bahia.

Resumo
Analisa os pressupostos necessrios incidncia da inelegibilidade que resulta da desaprovao das contas prestadas pelos agentes pblicos. Expe os principais aspectos jurdicos e as relevantes controvrsias surgidas ao longo de mais de uma dcada de aplicao do art. 1, I, g, da LC n 64/90, bem como aborda a evoluo jurisprudencial ocorrida no mbito do Tribunal Superior Eleitoral acerca do tema, enfocando-se a influncia decisiva que as orientaes desta Corte exerceram na atividade do legislador. Nessa perspectiva, destaca a inovao oriunda da Lei n 12.034/09 sobre o momento de aferio das causas de inelegibilidade pela Justia Eleitoral, demonstrando-se, ainda, sem olvidar o vis crtico, as mudanas promovidas quele dispositivo pela LC n 135/10, amplamente conhecida como a Lei da Ficha Limpa. Palavras-chave: Direitos polticos; inelegibilidade; rejeio de contas.

Abstract
The present work proposes to examine the assumptions necessary for the ineligibility incidence resulting from the disapproval of the

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accounts provided by public agents. The major legal issues and the relevant controversies which have taken place over a decade of application of art. 1, I, g, Complementary Law n 64/90, will be exposed and the jurisprudential developments which have occurred within the Superior Electoral Court around this theme will also be discussed, by focusing on the decisive influence which the guidelines of this Court have exerted on the legislator s activity. From this perspective, the innovation originated in the Law n 12.034/09 about the evaluation moment of ineligibility causes by the Electoral Court is highlighted, also showing, without forgetting the critical bias, the changes promoted to that provision by Complementary Law n 135/10, widely known as the Clean Record Law. Keywords: Political rights; inelegibility; rejection of accounts.

1 Introduo
Em um estado democrtico de direito, o dever de prestar contas relativas aos recursos do errio geridos por qualquer agente pblico, em sentido amplo, revela-se corolrio do princpio republicano, consagrado no art. 1, caput, da Carta Poltica de 1988; bem como decorre da incidncia de um feixe de outros princpios constitucionais regentes da atividade estatal e revestidos de sobranceira densidade axiolgica, dentre eles o da publicidade e o da moralidade administrativa (CF, art. 37, caput). Com efeito, o art. 70, pargrafo nico, da Constituio da Repblica vai alm. Ao tratar dos mecanismos de controle externo no mbito da administrao federal, dispe que:
prestar contas qualquer pessoa fsica ou jurdica, pblica ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores pblicos ou pelos quais a Unio responda, ou que, em nome desta, assuma obrigaes de natureza pecuniria.

Em suma, tudo o que diga respeito s finanas pblicas est sob a mira do controle e deve ser tratado com absoluta
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transparncia, ficando, pois, o responsvel pela gesto de recursos estatais automaticamente jungido ao correlato dever de prestar contas aos rgos competentes para a sua fiscalizao. Tal obrigatoriedade assume contornos de tamanha relevncia no ordenamento jurdico, que a Constituio da Repblica erigiu o dever de prestar contas condio dos chamados princpios constitucionais sensveis30 (CF, art. 34, inc. VII, d e art. 35, II), cuja inobservncia conduz deflagrao da drstica e excepcional medida interventiva nos entes federativos.31 No mbito da legislao infraconstitucional, a importncia da prestao de contas pode ser percebida, por exemplo, diante do fato de que a omisso no cumprimento desse dever encerra o crime de responsabilidade (rectius: infrao poltico-administrativa) previsto no art. 9 da Lei n 1.079/50, alm de configurar ato de improbidade administrativa, nos termos do art. 11, inc. VI, da Lei n 8.429/92. Nessa perspectiva, a Lei Complementar n 64, de 18 de maio de 1990, visando dar concretude ao art. 14, pargrafo 9, da ento recm-promulgada Constituio Cidad, elencou diversas hipteses de inelegibilidade, sempre tendo como norte o objetivo maior estampado neste preceito constitucional de proteger a normalidade e legitimidade das eleies contra a influncia do poder econmico ou o abuso do exerccio de funo, cargo ou emprego na administrao direta ou indireta.32 Assim foi que, nesse passo, o art. 1, inc. I, alnea g, daquele diploma legal, estabeleceu que a desaprovao das contas relativas ao exerccio de cargos ou funes pblicas por deciso irrecorrvel do rgo competente, em virtude da presena de irregularidade insanvel, tem o poder de fazer
Adotando-se tradicional classificao de princpios constitucionais, encontrada na obra de Pontes de Miranda (1970, p. 254). 31 O Ministro Gilmar Ferreira Mendes, ao asseverar que a Constituio Federal consagrou a prestao de contas da administrao pblica como princpio sensvel, assim leciona: Trata-se da especificao do princpio republicano, que impe ao administrador o dever de prestar contas relativas res publica (2009, p. 1.287). 32 Nesse contexto, a Emenda Constitucional de Reviso n 04/94 incluiu no dispositivo a finalidade de se velar pela probidade administrativa e a moralidade para o exerccio do mandato, considerada a vida pregressa do candidato.
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incidir ope legis e de forma automtica o efeito anexo da inelegibilidade do agente poltico ou administrador pblico responsvel, impondo-lhes, assim, restrio provisria ao jus honorum (direito de postular e de ser eleito). A propsito do conceito de inelegibilidade, sem adentrar na celeuma doutrinria que se formou a respeito do tema, pode-se afirmar, escorado na lio de Jos Jairo Gomes (2010, p. 141), que se trata do impedimento ao exerccio da cidadania passiva, de maneira que o cidado fica impossibilitado de ser escolhido para ocupar cargo poltico-eletivo. Est-se diante de fator de ordem negativo, que embaraa a capacidade eleitoral passiva do nacional, obstruindo-o de participar do certame eleitoral e, por conseguinte, de exercer o mandato representativo. Em poucas palavras, a inelegibilidade nada mais que a situao de inexistncia do direito de ser votado (COSTA, 2009, p. 148).33 Da forma como foi originalmente editada, a referida norma da LC n 64/90 vigorou durante mais de uma dcada, tendo sido, nesse interregno, objeto das mais acirradas discusses travadas na seara eleitoral,34 assim como alvo de uma substancial reconstruo semntica operada pela jurisprudncia do Tribunal Superior Eleitoral (TSE), que chegou a agregar elementos novos quele preceito legal,35 guiado pelo propsito de conferir-lhe ampla efetividade. Com o advento da Lei Complementar n 135, promulgada em 04 de junho de 2010 e que ficou nacionalmente conhecida como a Lei da Ficha Limpa,36 foi dada nova redao
Perceba-se que, luz do direito positivo atual, essa afirmao acabou sendo, de certo modo, mitigada em face da incluso, pela Lei n 12.034/09, do art. 16-A Lei das Eleies, porquanto a inovao legislativa passou a permitir que determinado aspirante ao mandato, embora inicialmente tido como inelegvel pela Justia Eleitoral, possa praticar regularmente todos os atos relativos campanha eleitoral, inclusive utilizar o horrio eleitoral gratuito no rdio e na televiso e ter seu nome mantido na urna eletrnica, enquanto esteja sub judice o registro de sua candidatura. 34 O ministro Marco Aurlio de Mello, no julgamento do Agravo Regimental no REspe n 31.942/PR, chegou a afirmar, em discusso sobre a correta aplicao desta hiptese de inelegibilidade, tratar-se de verdadeiro vespeiro temtico. 35 Vide crtica de Carlos Eduardo de Oliveira Lula, para quem o TSE atuou, na espcie, como autntico legislador positivo, criando previses normativas que antes inexistiam (2008, p. 319-325). 36 A Lei da Ficha Limpa foi gestada pelo Movimento de Combate Corrupo Eleitoral (MCCE), responsvel por entregar ao presidente da Cmara dos Deputados projeto de
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ao mencionado art. 1, I, g, da Lei das Inelegibilidades. Pode-se verificar, de plano, que, embora alterado bastante o seu contedo, no houve profundas inovaes na sistemtica de aplicao deste dispositivo, na medida em que o legislador complementar incorporou ao texto legal algumas orientaes j sedimentadas pela jurisprudncia ptria ao longo desses ltimos dez anos, mxime no mbito do TSE. vista de tal influncia pretoriana, afigura-se conveniente conhecer os contornos jurdicos do referido preceito legal, mediante a anlise pontual dos pressupostos necessrios para a incidncia da inelegibilidade ali prevista e uma abordagem de questes controvertidas relevantes acerca de sua correta aplicao, demonstrando-se, no decorrer da exposio, as modificaes promovidas pela Lei da Ficha Limpa. Ser destacada, ainda, importante inovao legislativa oriunda do que se convencionou nominar de minirreforma eleitoral (Lei n 12.034/09), por meio da qual houve verdadeira mitigao ao entendimento jurisprudencial consolidado quanto ao momento de aferio, pela Justia Eleitoral, das causas de inelegibilidade em que incursos os postulantes ao registro de candidatura.

2 Esclarecimentos necessrios sobre o tema


Cabe advertir, a ttulo de prolegmenos, que no se pode confundir a prestao de contas relativas a verbas geridas no exerccio de cargos ou funes pblicas cujas irregularidades levam inelegibilidade aqui tratada com as chamadas contas de campanha, as quais, por seu turno, derivam
lei de iniciativa popular (CF, art. 14, III), acompanhada da assinatura de 1,6 milho de cidados brasileiros. Aps ampla mobilizao popular e forte presso dos organismos de imprensa, foi conferida clere tramitao ao referido projeto no Congresso Nacional, culminando na promulgao, em 04 de junho de 2010, da LC n 135, que foi assim nominada em virtude da exigncia precpua nela contida no sentido de que os aspirantes a cargos pblico-eletivos no ostentassem mculas em seus antecedentes. Antes equivalente a cinco anos, passando, todavia, a ser de oito anos com a edio da LC n 135/10.

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da obrigatoriedade de demonstrao, Justia Eleitoral, dos dados relativos arrecadao de recursos e gastos despendidos pelos candidatos e comits financeiros durante a disputa de um determinado pleito eleitoral, segundo a disciplina precpua contida nos artigos 17 a 32 da Lei n 9.504/97.37 bem de ver, ainda, que as irregularidades detectadas nas contas de campanha rendem ensejo a consequncias jurdicas bastante distintas, a exemplo da possibilidade de abertura de investigao judicial eleitoral com vistas, inclusive, cassao do diploma outorgado ao candidato eleito, nos termos do art. 30-A, 2, da Lei das Eleies. Outra importante diferenciao a ser traada diz respeito impossibilidade tcnico-jurdica de se baralhar a concepo de inelegibilidade com a de suspenso dos direitos polticos estabelecida na Constituio da Repblica (CF, art. 15 e art. 37, 4). Com efeito, enquanto naquela hiptese h subtrao temporria apenas da capacidade eleitoral passiva do cidado (jus honorum), nesta ltima tanto o direito de votar quanto o de ser votado restam provisoriamente suspensos. Ademais, as hipteses que culminam na incidncia da inelegibilidade so mais abrangentes do que as situaes ensejadoras da suspenso dos direitos polticos, previstas estritamente em sede constitucional, a exemplo, da condenao criminal transitada em julgado e em face da prtica de ato de improbidade administrativa. A propsito, a suspenso dos direitos polticos decorrente da deciso condenatria em ao de improbidade administrativa, como de remansoso conhecimento, deve ter sua durao mensurada luz do princpio da proporcionalidade e de acordo com os parmetros traados na Lei n 8.429/92, sendo especificada de modo expresso na sentena (ope iudicis). J no caso da inelegibilidade que resulta da desaprovao das contas, a incidncia desse efeito anexo se d de forma automtica, pelo interregno estabelecido ope legis e em prazo fixo,38 aps o que se restabelece a cidadania passiva, permitindo-se novamente a postulao ao cargo pblico-eletivo almejado.
Tal exigncia de prestao de contas pelos partidos polticos e, implicitamente, por todos os candidatos deita razes no art. 17, inc. III, da Constituio Federal. 38 Antes equivalente a cinco anos, passando, todavia, a ser de oito anos com a edio da LC n 135/10.
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Ainda para evitar confuses terminolgicas, deve-se registrar que, a rigor, a expresso rejeio de contas, designada de forma corriqueira para o ato formal de desaprovao das contas prestadas pelo agente poltico ou administrador pblico, abrange, igualmente, os casos em que deixam eles de apresent-las ao rgo competente para julgamento, omitindo-se, assim, da obrigao de demonstrar o balano financeiro e contbil dos recursos pblicos geridos. A ttulo exemplificativo, a Lei Orgnica do Tribunal de Contas da Unio (TCU) (Lei n 8.443/92) dispe em seu art. 16, inc. III, alnea a, que as contas sero julgadas irregulares quando houver omisso no dever de prestar contas.

3 Anlise do art. 1, I, g, da LC n 64/90. Pressupostos de incidncia da inelegibilidade


Na atual dico conferida pela Lei Complementar n 135/10, o art. 1, inc. I, alnea g, da LC n 64/90 prev que se consideram inelegveis para qualquer cargo:

os que tiverem suas contas relativas ao exerccio de cargos ou funes pblicas rejeitadas por irregularidade insanvel que configure ato doloso de improbidade administrativa, e por deciso irrecorrvel do rgo competente, salvo se esta houver sido suspensa ou anulada pelo Poder Judicirio, para as eleies que se realizarem nos 8 (oito) anos seguintes, contados a partir da data da deciso, aplicando-se o disposto no inciso II do art. 71 da Constituio Federal, a todos os ordenadores de despesa, sem excluso de mandatrios que houverem agido nessa condio.

Extrai-se, da leitura do dispositivo citado, que a configurao da facttispecie ensejadora da inelegibilidade acima pressupe a presena cumulativa dos seguintes requisitos:
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a) deliberao, pelo rgo competente, no sentido da rejeio das contas apresentadas; b) indicao da irregularidade insanvel que configure ato doloso de improbidade administrativa; e c) natureza irrecorrvel da deciso proferida. Decorre do preceito transcrito que, a esses trs requisitos ou pressupostos de incidncia, deve ser adicionado outro, de ordem negativa, qual seja, a ausncia de suspenso ou anulao, pelo Poder Judicirio, da deciso que desaprovou a prestao de contas. Portanto, presentes as exigncias apontadas e estando vigente a deliberao desabonadora das contas, a consequncia inarredvel o afastamento do cidado, pretenso candidato, do prlio eleitoral pelo lapso temporal de oito anos, a partir da data em que publicada a deciso de natureza administrativa que reconhea a prtica de ato ilcito capaz de propagar efeitos na rbita eleitoral. Adiante-se que aqui j se pode identificar, por consistir em dado objetivo, a primeira modificao advinda da Lei da Ficha Limpa, concernente ao perodo em que vigora tal espcie de inelegibilidade, cujo quantum foi ampliado de cinco para oito anos, contados a partir da deciso irrecorrvel do rgo competente. Como decorrncia do esprito moralizante da famigerada Lei da Ficha Limpa, e atendendo a reclamos populares por uma disciplina normativa mais rigorosa aplicvel classe poltica brasileira, o prazo de incidncia do referido dispositivo foi majorado em trs anos, uniformizando-se, assim, com o estabelecido nas demais hipteses de inelegibilidade previstas na legislao complementar de regncia. Passa-se, pois, analise dos referidos pressupostos, com seus desdobramentos e particularidades, abordandose, sem perder o vis crtico, os principais aspectos jurdicos e controvrsias surgidas acerca do tema.

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3.1 Deliberao, pelo rgo competente, no sentido da rejeio das contas

Como de conhecimento geral, a administrao pblica encontra-se submetida, por imperativo constitucional, ao controle externo exercido pelos Tribunais de Contas e pelo Poder Legislativo. A competncia para a apreciao e julgamento das contas definida, primeiramente, de acordo com o status jurdico ostentado por quem, no exerccio de cargos ou funes pblicas, tenha gerenciado recursos estatais. Em se tratando de contas anuais de governo decorrentes da execuo oramentria, prestadas pelos chefes do Poder Executivo no mbito das respectivas esferas federativas, a anlise de sua regularidade caber ao rgo do Poder Legislativo correspondente, sobretudo porque fora o prprio Parlamento que, anteriormente, havia aprovado o oramento pblico para o exerccio seguinte mediante a edio de lei especfica. Nesses casos, a Corte de Contas assume natureza meramente auxiliar, sendo responsvel apenas pela emisso de parecer prvio, que visa municiar de elementos tcnicos a Casa Legislativa a quem compete o julgamento. Todavia, nas demais hipteses, a atribuio de julgar as contas dos administradores e demais responsveis por dinheiros, bens e valores pblicos do Tribunal de Contas,39 rgo tcnico dotado de autonomia administrativa, financeira e oramentria, a quem compete a fiscalizao dos gastos governamentais e a correta aplicao dos recursos do errio s finalidades a que se destinam, dentre outras diversas incumbncias elencadas no texto constitucional e na legislao de regncia. A distino feita pela Constituio Federal entre os incisos I e II do seu art. 7140 bem demonstra, em nvel
O art. 11, 5, da Lei n 9.504/97 determina que, at o dia 05 de julho do ano eleitoral, os Tribunais e Conselhos de Contas devero tornar disponveis Justia Eleitoral relao dos que tiveram suas contas relativas ao exerccio de cargos ou funes pblicas rejeitadas por irregularidade insanvel e por deciso irrecorrvel do rgo competente. 40 Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, ser exercido com o auxlio do Tribunal de Contas da Unio, ao qual compete: apreciar as contas prestadas anualmente pelo presidente da Repblica, mediante parecer prvio que dever
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federal, essa dualidade de atribuies da Corte de Contas. que, na primeira hiptese, embora o TCU aprecie o balano apresentado anualmente pelo presidente da Repblica, mediante a elaborao de parecer prvio no prazo de sessenta dias aps o incio da sesso legislativa, a competncia exclusiva para o correspondente julgamento ser do Congresso Nacional, conforme dispe o inciso IX do art. 49 da Lei Maior. Entretanto, no que tange s contas dos administradores e demais responsveis pelo gerenciamento de verbas estatais, o referido inciso II atribui ao TCU o papel de proferir julgamento acerca das contas apresentadas, sendo certo que as correspondentes decises so revestidas de caractersticas anlogas s emanadas de rgo jurisdicional.41 No se cuida, neste particular, de funo opinativa, mas sim de competncia de julgamento propriamente dito. Assim, no primeiro caso, prevalecem fatores de ndole eminentemente poltica, ainda que haja parecer prvio a subsidiar a deliberao parlamentar; e no segundo, o julgamento levado a efeito pelos Tribunais de Contas lastreia-se precipuamente em aspectos de ordem tcnico-jurdicos. Em relao aos prefeitos municipais, merece destaque o fato de que, muitas vezes, acumulam eles as funes de executor do oramento e de ordenador de despesas, circunstncia comum em municpios de pequeno e mdio porte. Ento, quando o alcaide atua na qualidade de maestro da execuo oramentria, suas contas anuais so julgadas pela Cmara Municipal, cabendo, antes, a emisso de parecer tcnico elaborado pela Corte de Contas,42 cuja concluso somente
ser elaborado em sessenta dias a contar de seu recebimento; julgar as contas dos administradores e demais responsveis por dinheiros, bens e valores pblicos da administrao direta e indireta, includas as fundaes e sociedades institudas e mantidas pelo Poder Pblico federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuzo ao errio pblico. 41 Em razo das peculiaridades dos processos conduzidos no mbito do TCU, o ministro Seplveda Pertence, no julgamento do MS n 23.550/DF, asseverou tratar-se de processo que ostenta colorido quase jurisdicional. 42 Em geral, a deciso provm de Tribunal de Contas do Estado, encarregado de apreciar, alm das contas estaduais, aquelas pertinentes aos municpios integrantes de seu territrio, porquanto a Constituio Federal, no seu art. 31, 4, vedou a criao de tribunais, conselhos ou rgos de contas municipais (subsistindo, apenas, os TCMs de So Paulo e do Rio de Janeiro, criados antes da edio da Carta Magna de 1988). Todavia, nada impede que, a fim de desafogar os TCEs na sua atividade

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deixar de prevalecer diante da deliberao qualificada de 2/3 dos votos dos vereadores (CF, art. 31, 2). Contudo, forte na lio de Jos Jairo Gomes (2010, p. 173):
ao ordenar pagamentos e praticar atos concretos de gesto administrativa, o prefeito no atua como agente poltico, mas como tcnico, administrador de despesas pblicas. No haveria, portanto, razo para que, por tais atos, fosse julgado politicamente pelo Poder Legislativo. Na verdade, a conduta tcnica reclama mtodos tcnicos de julgamento, o que em tese, ressalve-se! s pode ser feito pelo Tribunal de Contas.

Por ser bastante elucidativo, transcreve-se o seguinte trecho de julgado proferido pelo Superior Tribunal de Justia (STJ):43

O contedo das contas globais prestadas pelo Chefe do Executivo diverso do contedo das contas dos administradores e gestores de recurso pblico. As primeiras demonstram o retrato da situao das finanas da unidade federativa (Unio, estados, DF e municpios). Revelam o cumprir do oramento, dos planos de governo, dos programas governamentais, demonstram os nveis de endividamento, o atender aos limites de gasto mnimo e mximo previstos no ordenamento para sade, educao, gastos com pessoal. Consubstanciam-se, enfim, nos balanos gerais prescritos pela Lei 4.320/64. Por isso que se submetem ao parecer prvio do Tribunal de Contas e ao julgamento pelo Parlamento (art. 71,
precpua de controlar e fiscalizar as contas desse ente federativo, sejam institudos pelos estados-membros (mormente aqueles que contenham grande quantidade de municpios) rgos denominados Conselhos ou Tribunais de Contas dos Municpios, com a incumbncia de apreciar exclusivamente as contas dos entes municipais de sua rea de abrangncia (tal sistemtica se d, v.g., nos estados da Bahia, Cear, Gois e Par). Portanto, embora ambos analisem contas municipais, no se confundem os Tribunais de Contas do Municpio (s existentes em SP e RJ) com os Tribunais de Contas dos Municpios (integrantes da estrutura administrativa estadual). Sobre a constitucionalidade dos Tribunais de Contas dos Municpios, cf. ADI n 687/PA, Rel. Min. Celso de Mello, DJ de 10/02/2006, p. 5. 43 RMS n 11.060/ GO, 2 Turma, rel. Min. Laurita Vaz, DJ de 16/9/2002, p. 159.

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I c./c. 49, IX da CF/88). As segundas contas de administradores e gestores pblicos dizem respeito ao dever de prestar (contas) de todos aqueles que lidam com recursos pblicos, captam receitas, ordenam despesas (art. 70, pargrafo nico da CF/88). Submetem-se a julgamento direto pelos Tribunais de Contas, podendo gerar imputao de dbito e multa (art. 71, II e 3 da CF/88). Destarte, se o prefeito municipal assume a dupla funo, poltica e administrativa, respectivamente, a tarefa de executar oramento e o encargo de captar receitas e ordenar despesas, submete-se a duplo julgamento. Um poltico perante o Parlamento precedido de parecer prvio; o outro tcnico a cargo da Corte de Contas.

Feita tal distino, confira-se o magistrio de Edson de Resende Castro (2010, p. 181-182):

A questo se complica quando, no municpio, se verifica que o prefeito cumula as funes de agente poltico (ordenador do oramento) com as de administrador da receita, ordenando despesas e assinando pessoalmente notas de empenho e cheques. A doutrina tambm no dissente no sentido de que, em hipteses tais, o prefeito se submete ao julgamento da Cmara Municipal como agente poltico (gestor do oramento) e ao julgamento direto do Tribunal de Contas como mero gestor de recursos pblicos, tal como os demais administradores e responsveis por bens, dinheiros e valores pblicos (art. 71, II, da CF).

Assentadas tais premissas, verifica-se ter sido includa na nova redao da alnea g do dispositivo em exame uma norma de natureza explicativa, que busca deixar clara a necessidade de se aplicar o disposto no inciso II do art. 71 da Constituio Federal, a todos os ordenadores de despesa, sem excluso de mandatrios que houverem agido nessa condio.
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Tal preceito constitucional, repita-se, confere verdadeira competncia de julgamento ao TCU em relao s contas dos administradores e demais responsveis por dinheiros, bens e valores pblicos da administrao direta e indireta, bem como de todos aqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuzo ao errio pblico. Desse modo, sendo certo que conduzir e executar o oramento so funes diferentes daquela de ordenar as despesas pblicas, quis a nova legislao, assim, evitar a confuso de se baralhar as contas anuais de governo prestadas pelo chefe do Executivo na qualidade de maestro do oramento com aquelas apresentadas por quem, ao praticar atos concretos de gesto administrativa, ordenou pessoalmente despesas ou realizou os correspondentes pagamentos. A bem da verdade, pretendeu o legislador alcanar os prefeitos municipais que acumulam ambas as funes, concentrando em suas mos quase que a totalidade das hipteses de ordenao de despesas, em vez de delegar essa atividade aos secretrios da respectiva pasta. Nesse caso, o fato de o alcaide ter sido julgado politicamente pela Cmara Municipal, tendo aprovadas as suas contas como executor do oramento, no afasta, como visto, a possibilidade de a Corte de Contas reputar irregular o balano financeiro e contbil dos recursos que geriu na condio de administrador pblico. Desta forma, a nova redao do dispositivo digna de louvor, porquanto elucidou a distino pertinente dualidade de atribuies do Tribunal de Contas prevista no art. 71 da Constituio Federal opinativa (inciso I) e de julgamento (inciso II) , deixando explcita a incidncia da inelegibilidade aos mandatrios que houverem atuado como ordenadores de despesa e, nessa condio, tiverem glosadas as contas em virtude de irregularidade insanvel reconhecida em deciso irrecorrvel do rgo competente. Nada obstante, na contramo da doutrina predominante e reduzindo o alcance do art. 1, I, g, da LC n 64/90, o TSE, em recente deciso, fez interpretao conforme a constituio
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para considerar que a ressalva final constante da nova redao do preceito no alcana os chefes do Poder Executivo. 44 De todo modo, foi feito neste decisum expressa ressalva quando se tratar de fiscalizao concernente aplicao de recursos mediante convnio, reputando-se, na espcie, haver competncia de julgamento dos Tribunais de Contas. Em sntese, o convnio constitui espcie de instrumento mediante o qual se operacionaliza a transferncia voluntria de recursos a outro ente da federao, a ttulo de cooperao, auxlio ou assistncia financeira.45 Grosso modo, quando tais ajustes so firmados com rgos da administrao pblica federal, cabe ao TCU a fiscalizao da correspondente prestao de contas, agindo ele, pois, no exerccio de jurisdio prpria, e no como mero auxiliar do Poder Legislativo.46 Portanto, a competncia das Cortes de Contas na apreciao das contas de convnio de julgamento, e no meramente opinativa, o que significa dizer que o agente pblico no julgado pelo Tribunal de Contas na qualidade de chefe do Poder Executivo, mas to somente na condio de gestor pblico, uma vez que os recursos manejados no pertencem a sua rbita federativa. 47 Contudo, caso o repasse de recursos ao municpio seja proveniente de estado-membro, caber Corte de Contas estadual, por fora da regra de simetria prevista em sede constitucional (CF, art. 75, caput), a apreciao acerca da regularidade da destinao da verba transferida, bem como o julgamento do responsvel pela sua gesto48. importante destacar, nesse contexto, que, em se tratando de contas apresentadas pelo chefe do Poder Legislativo, na qualidade de presidente da Casa Parlamentar, o julgamento cometido ao Tribunal de Contas do correspondente ente federativo.
Recurso Ordinrio n 751-79.2010.6.27.0000, publ. na sesso de 8 de setembro de 2010. O art. 25, da Lei Complementar n 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal) dispe, neste particular, que: Para efeito desta Lei Complementar, entende-se por transferncia voluntria a entrega de recursos correntes ou de capital a outro ente da Federao, a ttulo de cooperao, auxlio ou assistncia financeira, que no decorra de determinao constitucional, legal ou os destinados ao Sistema nico de Sade. 46 TSE Acrdo n 17.404/MA, rel. Min. Maurcio Correa, publ. na sesso de 07/11/2000. 47 Acrdo n 24.848/BA, Rel. Min. Caputo Bastos, DJ de 07/12/2004. 48 AgRg-REspe n 31.942/PR, Rel. Min. Ayres Britto, publ. na sesso de 28/10/2008; REspe n 23.345/SE, Rel. Min. Caputo Bastos, publ. na sesso de 24/9/2004.
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Revela-se, assim, absolutamente descabida a prtica muito comum no mbito dos municpios de submeter a deliberao que rechaou as contas do presidente da Cmara de Vereadores local ao crivo dos seu pares, de sorte a permitir que tal deciso tcnica deixe de prevalecer em face do voto de 2/3 dos edis, estendendo-se quele, pois, a sistemtica que, em relao s contas anuais de governo, aplicvel exclusivamente aos prefeitos municipais, em flagrante afronta ao art. 31, 2, da Constituio da Repblica, consoante decidido pelo STF.49

3.2 Indicao da irregularidade insanvel que configure ato doloso de improbidade administrativa

Destaque-se que, na primeira redao do dispositivo sob apreo, no havia meno circunstncia de que a irregularidade deveria configurar ato doloso de improbidade administrativa, mas to somente a necessidade de que fosse demonstrado o carter insanvel da falha que motivou a rejeio das contas pelo rgo competente. Assim foi que, diante da vagueza conceitual da expresso contida no dispositivo, coube Corte Superior Eleitoral, poca, colmatar a lacuna e definir os contornos jurdicos do que se entende por irregularidade insanvel, tendo o TSE associado tal conceito aberto exigncia de que a falta incorrida pelo agente pblico ostentasse a nota da improbidade administrativa. O seguinte excerto de julgado daquele sodalcio bem demonstra tal posicionamento: A irregularidade que enseja a aplicao da alnea g do inc. I do art. 1 da LC n 64/90 a insanvel, que tem a ver com atos de improbidade administrativa (CF, art. 15, inc. V e 37, 4), no se prestando para tal finalidade aquela de carter meramente formal.50
ADI n 849/MT, rel. Min. Seplveda Pertence, DJ de 23/04/99; ADI n 1.964/ES, rel. Min. Seplveda Pertence, DJ de 07/5/99. No mbito do TSE, vide REspe n 13.174/BA, rel. Min. Francisco Rezek, publ. na sesso de 01/10/1996. 50 Acrdo n 11.145/MT, rel. Min. Vilas Boas, publ. na sesso de 15/8/1990. No mesmo sentido: AgR-REspe n 33.888/PE, rel. Min. Fernando Gonalves, DJ de 19/02/2009.
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Nesse contexto, a doutrina e a jurisprudncia majoritrias limitaram-se, de forma acrtica, a repetir esse entendimento, que acaba por misturar o conceito de improbidade administrativa com a questo pertinente sanabilidade da falha perquirida na prestao de contas.51 O professor Adriano Soares da Costa (2009, p. 169), divergindo da orientao pretoriana consubstanciada no precedente citado, assim assevera:

Ora, a alnea g do dispositivo glosado no faz referncia a atos de improbidade, que induzam a suspenso dos direitos polticos, como afirmou o ento Min. Clio Borja, mas faz expressa referncia existncia de vcios insanveis, os quais deram causa rejeio das contas. A questo a saber, na aplicao deste preceito, se o vcio que ensejou a rejeio de contas passvel de validao, ou se j no o . Dessarte, o conceito normativo de irregularidade insanvel que precisa ser estipulado, independentemente do conceito de improbidade, at porque h inmeros atos de improbidade que no resultam de atos viciados no contedo, embora sejam viciados na finalidade (abuso de poder poltico, v.g.). [...] Somos de entendimento que, em havendo situao concreta de ato viciado, no mais passvel de ser sanado, que propicie a deciso de rejeio de contas, se anexa a ela a cominao de inelegibilidade, no sendo o caso de perquirir sobre a existncia ou no de improbidade administrativa.

Sem embargo, o fato que a Justia Eleitoral caminhou no sentido de definir o carter insanvel das contas a partir da concepo da improbidade administrativa. Posteriormente, ampliou-se o alcance deste conceito para abarcar diversos fatos causadores da rejeio de contas, dotados de aptido para fazer incidir a ndoa da inelegibilidade em tela.
Em que pese a iterativa orientao nesse sentido, o colendo TSE, cuja jurisprudncia deveras cambiante, j chegou a decidir que a irregularidade insanvel no se confunde com improbidade administrativa. (REspe n 23.565/PR, Rel. Min. Luiz Carlos Madeira, publ. na sesso de 21/10/2004).
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Vejamos, em sntese, alguns desses fatos tidos pela Corte Superior Eleitoral como configuradores da mencionada irregularidade insanvel: a) a aplicao irregular de receitas repassadas por meio de convnio;52 b) qualquer forma de desvio de valores; 53 c) o pagamento de remunerao a agente poltico que desatenda a forma do subsdio prescrito no art. 39, 4, da CF;54 d) o no recolhimento de contribuies previdencirias;55 e) a falta de recolhimento de encargos sociais, ausncia de conciliao contbil, realizao de despesas sem documentao ou no justificadas, abertura de crdito acima do autorizado em oramento, quebra de ordem cronolgica de precatrios; 56 f) o no pagamento de precatrios, quando evidenciada a disponibilidade financeira;57 g) a utilizao de recursos inexistentes para abertura de crditos suplementares e a existncia de dficit oramentrio;58 h) o desrespeito Lei de Responsabilidade Fiscal;59 i) o pagamento a maior de vereadores, sem previso legal.60 De outro lado, considerou o TSE que as seguintes irregularidades no ostentavam a qualidade de insanvel: a) deixar de aplicar saldo no utilizado de convnio em caderneta de poupana, contrariando o art. 116, 4, da Lei n 8.666/93, por menos de seis meses e sem efetivamente comprometer o errio;61 b) a no aplicao de percentual mnimo de receita resultante de impostos nas aes e servios pblicos de sade;62 e na manuteno e no desenvolvimento do ensino;63 c) quando o prprio rgo encarregado do exame das contas, malgrado o resultado adverso, reconhece e afirma a ausncia de m-f e a falta de experincia administrativa do candidato;64 d) o pagamento de remunerao a vereadores
AgRg-REspe n 34.066/SE, Rel. Min. Joaquim Barbosa, DJ de 12/12/2008. REspe n 21.896/SP, Rel. Min. Felix Fischer, publ. na sesso de 26/8/2004. 54 AgRg-AR n 378/SC, Rel. Min. Marcelo Ribeiro, publ. na sesso de 15/9/2009. 55 AgRg-REspe n 34.081/PE, Rel. Min. Fernando Gonalves, DJ de 12/2/2009. 56 AgRg-REspe n 36.679/SP, Rel. Min. Arnaldo Versiani, DJ de 04/5/2010. 57 REspe n 33.982/SP, Rel. Min. Joaquim Barbosa, publ. na sesso de 1/9/2008. 58 AgRg-REspe n 34.025/PR, Rel. Min. Joaquim Barbosa, DJ de 17/12/2008. 59 AgRg-REspe n 36.445/SP, Rel. Min. Felix Fischer, DJ de14/4/2010. 60 AgRg-REspe n 39737-89/RJ, Rel. Min. Ricardo Lewandowski , DJ de 30/4/2010. 61 AgRg-REspe n 35.936/PR, Rel. Min. Felix Fischer , DJ de 01/3/2010. 62 REspe n 35.395/MG, Rel. Min. Arnaldo Versiani, DJ de 23/4/2009. 63 REspe n 16.433/SP, Rel. Min. Fernando Neves, publ. na sesso de 05/9/2000. 64 REspe n 35.371/PR, Rel. Min. Fernando Gonalves , DJ de 25/8/2009.
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mediante determinao de lei ou resoluo;65 e) vcios formais que no comprometem o errio.66 Destaque-se, todavia, que essa anlise casustica, sem dvidas, alimentou a insegurana jurdica que h muito grassa no campo do Direito Eleitoral, o qual, alis, ainda se ressente de uma construo terica densa e dogmaticamente comprometida, tal como reclama uma autntica cincia jurdica. Advirta-se que a Justia Eleitoral no chegou ao extremo de se imiscuir na apreciao atinente ao acerto ou desacerto da deciso que reputou maculadas as contas prestadas, porquanto no lhe dado rever o mrito de tais deliberaes emanadas dos rgos competentes. Com efeito, a anlise cometida esfera eleitoral cingiu-se a verificar qual foi a irregularidade praticada pelo agente pblico fiscalizado e se o fato tido como ilcito tem o poder de implicar restries aos seus direitos polticos passivos. Na realidade, diante de tal severa consequncia, apta a afastar temporariamente um direito de envergadura constitucional e revestido de fundamentalidade, o TSE cuidou de aferir, isto sim, a gravidade da conduta contrria ao ordenamento jurdico, adotando como baliza, notadamente, as hipteses que configuram a prtica de improbidade administrativa, nos termos da Lei n 8.429/92. Nesse sentido, assevera Marcos Ramayana (2006, p. 271) que:
A irregularidade insanvel est vinculada questo da improbidade do ato administrativo. A tendncia da jurisprudncia considerar insanvel apenas o ato que seja revestido de improbidade e que tenha gravidade na conduta ativa ou omissiva.

Imperioso sublinhar que a LC n 135/10 sepultou a discusso acerca do conceito de irregularidade insanvel e passou a exigir que esta seja idnea a configurar ato doloso
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REspe n 29.883/SP, Rel. Min. Felix Fischer, DJ de 24/4/2009. REspe n 31.698/PA, Rel. Min. Marcelo Ribeiro, DJ de 21/5/2009.

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de improbidade administrativa, tendo incorporado ao texto legal, assim, parmetro que j vinha sendo perfilhado pela jurisprudncia majoritria. Nesse ponto, a inovao teve o mrito de definir de forma mais precisa o que se entende por irregularidade insanvel, contribuindo, desta forma, para diminuir a insegurana jurdica que permeia o Direito Eleitoral e, no raras vezes, representa uma porta aberta para julgamentos movidos por interesses de ocasio. Em que pese o aspecto positivo declinado, tal mudana legislativa, no geral, no se revelou merecedora de aplausos. A uma, h crticas acerbas da doutrina abalizada67 no que concerne associao entre o carter insanvel das irregularidades das contas e a prtica de ato de improbidade administrativa, no se vislumbrando, a nosso sentir, o porqu dessa necessria vinculao. De fato, a impossibilidade de ser sanado um vcio detectado pelo rgo fiscalizatrio no guarda, a rigor, qualquer relao com a exigncia de que a conduta ilcita perquirida amolde-se s figuras tpicas estatudas na Lei n 8.429/92. Ademais, a LC n 135/10, ao inserir novos elementos normativos para a configurao da irregularidade insanvel, passou a exigir, a par do enquadramento na tipologia da improbidade administrativa, a presena necessria do dolo na prtica do ato contrrio ao ordenamento, deixando de fora, assim, uma srie de diversas outras condutas que, malgrado cometidas sem a devida ateno ou a diligncia normalmente exigida, resultem em vultoso prejuzo ao patrimnio pblico ou acarretem enriquecimento ilcito de terceiros.68 O legislador complementar, nesta senda, cometeu Justia Eleitoral de ndole marcadamente especializada a complexa tarefa de aferir o elemento volitivo do agente nos atos de improbidade, obrigando-a a se arvorar na anlise de
Novamente invocamos, nesse aspecto, as incisivas crticas tecidas pelo professor Adriano Soares da Costa (2009, p. 171): [...] Ora, j insistimos a mais no poder que a improbidade administrativa instituto jurdico com lindes bem fixados na Lei n 8.429/92, sendo um despautrio a sua confuso com o conceito de inelegibilidade. 68 Nesse trilhar, Emerson Garcia (2008, p. 269) faz as seguintes indagaes: [...] Ademais, quem duvida que um ato culposo, causador de dano ao patrimnio pblico, um ato ilcito por violar o dever jurdico de cuidado a que estava obrigado o agente pblico? Em casos tais, no h infrao ao princpio da legalidade?
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tema controverso, que objeto de grandes discusses travadas entre os prprios doutrinadores ditos administrativistas.69 Portanto, considerando-se que restou menos abrangente, no particular, o alcance da norma de inelegibilidade inserta no art. 1, I, g, da LC n 64/90, foroso reconhecer que tal mudana no se mostrou em sintonia com o esprito subjacente Lei da Ficha Limpa de conferir tratamento mais severo aos institutos jurdico-eleitorais, tendo, por consequncia, reduzido a eficcia das decises dos rgos que, no exerccio do controle externo, fiscalizam as contas dos responsveis pela gesto dos recursos pblicos. De todo modo, no se pode esquecer que, para a cominao da inelegibilidade em tela, no se afigura necessria a propositura de ao de improbidade administrativa tampouco condenao definitiva em sede judicial , sendo suficiente que a Justia Eleitoral avalie, alm do elemento subjetivo apontado, se o fato considerado ilcito e motivador da rejeio de contas enquadra-se em alguma das facttispecies elencadas na Lei n 8.429/92.70

3.3 Natureza irrecorrvel da deciso proferida

O ltimo pressuposto de cunho positivo sob exame, estampado na Lei das Inelegibilidades, concerne natureza irrecorrvel da deciso proferida pelo rgo competente. Tal circunstncia de definitividade, ressalte-se, se opera apenas no mbito administrativo, porquanto no se pode obstar que eventual irregularidade formal ou patente ilegalidade verificada naquela deliberao seja submetida apreciao do Poder Judicirio. Entende-se por irrecorrvel a deciso final que,
Para maior aprofundamento sobre o elemento subjetivo nos atos de improbidade administrativa, vide Emerson Garcia e Rogrio Pacheco Alves (2008, p. 266-270). 70 Nesse sentido, vide artigo jurdico elaborado por Mrlon Jacinto Reis, um dos principais mentores do anteprojeto de lei que culminou na edio da LC n 135/10 (In: Ficha Limpa. Interpretada por juristas e membros de organizaes responsveis pela iniciativa popular. Bauru, SP: Edipro, 2010, p. 98).
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a par de irretratvel, no mais admita a interposio de recurso com vistas sua reforma. Est-se diante, pois, da chamada coisa julgada administrativa. Assim, enquanto a questo pertinente irregularidade das contas estiver sendo objeto de insurgncia na esfera administrativa, no h que se falar na suspenso provisria do jus honorum. No mbito federal, a Lei 8.443/92 no deixa dvidas a respeito dos instrumentos recursais que tm o poder de impedir a precluso da matria discutida naquela seara. Com efeito, os artigos 33 e 34, 2, da Lei Orgnica do TCU consignam, respectivamente, que o recurso de reconsiderao e os embargos de declarao so dotados de efeito suspensivo. Assim, at que sejam julgadas tais irresignaes pela Corte de Contas, a inelegibilidade ora em exame no se anexar correspondente deciso final. Contudo, tema que suscitou funda controvrsia refere-se ao recurso de reviso, previsto no art. 35 do aludido diploma legal. Embora o TSE tenha tergiversado sobre a questo muitas vezes admitindo que a utilizao desta ferramenta processual impediria a ecloso da inelegibilidade, mxime quando a prpria Corte de Contas conferisse o efeito suspensivo ,71 pacificou-se o entendimento de que o recurso de reviso no elimina a eficcia da deciso que julgou irregulares as contas do gestor pblico. Isso porque, apesar da nomenclatura, no se trata, a rigor, de uma espcie recursal. De fato, haja vista a possibilidade de ser manejado no prazo de cinco anos contados da deciso definitiva e em face dos requisitos especialssimos de admissibilidade, o recurso de reviso, na verdade, tem caractersticas que mais o aproximam da ao rescisria prevista na legislao processual civil. Ademais, o prprio art. 35 da Lei 8.443/92 ressalva que, ao contrrio do recurso de reconsiderao e dos embargos declaratrios supramencionados, no se trata de instrumento jurdico dotado de efeito suspensivo. Da a razo de o ministro Ayres Britto, no julgamento do Agravo Regimental no Recurso Especial n 31.942/PR, assentar o seguinte:72

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REspe n 24.180, Rel. Min. Gilmar Mendes, publ. na sesso de 11/10/2004. No mesmo sentido: AgRg-REsp n 33.597/PA, Rel. Min. Eros Grau, DJ de 18/3/2009.

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A existncia de recurso de reviso (ou recurso de resciso) no desfaz a natureza irrecorrvel do julgado administrativo impugnado. Eventual utilizao de recurso de resciso apenas refora o trnsito em julgado de deciso que rejeitou as contas, pois recursos que tais somente podem ser manejados contra atos irrecorrveis. Por isso que tal manejo no tem jamais o efeito de automaticamente afastar a natureza irrecorrvel do ato impugnado.

de se levar em considerao, ainda, que, quando se estiver diante de deciso desabonadora das contas emanada do Poder Legislativo, j sedimentou o TSE que tal deliberao parlamentar ser irretratvel, sendo, pois, descabida a sua revogao mediante a posterior edio de decreto legislativo, com o intuito de restabelecer a capacidade eleitoral passiva do cidado que teve as contas rejeitadas.73 Nesse contexto, questo interessante que vem sendo objeto de diversos recursos extraordinrios interpostos perante o Supremo Tribunal Federal (STF) se d quando, nos casos de contas anuais prestadas pelo prefeito, o parecer prvio opina no sentido da rejeio destas e, no obstante, a Cmara Municipal deixa de emitir pronunciamento na espcie, omitindo-se no poder-dever de exercer a fiscalizao sobre a execuo oramentria levada a efeito pelo alcaide. O TSE vem entendendo, de forma reiterada, que o silncio da Cmara Municipal, ainda que prolongado, no autoriza a deflagrao da inelegibilidade prevista no art. 1, I, g, da LC n 64/90, no sendo possvel, pois, reputar endossado o parecer opinativo da Corte de Contas em face do mero decurso de prazo para a apreciao do rgo legislativo local.74 Saliente-se que essa posio fora recentemente reforada no seio do STF pelo ministro Eros Grau, relator
AgRg-REsp n 33.835/SP, Rel. Min. Eros Grau; DJE de 05/3/2009, pp. 129-130. Em sentido convergente, o TSE respondeu Consulta n 540-93/DF, editando a Resoluo n 23.258, DJE de 06/5/2010, Rel. Min. Marcelo Ribeiro. 74 AgRg-REspe n 32827/PB, Rel. Min. Felix Fischer, publ. na sesso de 12/11/2008.
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do RE n 597362/BA, ao negar provimento ao recurso sob o fundamento de que at a manifestao expressa da Cmara Municipal, o parecer prvio do Tribunal de Contas no surtir nenhum efeito em relao s contas fiscalizadas, haja vista no haver, em face do silncio daquela, ainda que prolongado, manifestao tcita de vontade em qualquer sentido.75

3.4 Pressuposto negativo: ausncia de suspenso ou anulao, pelo Poder Judicirio, da deciso que desaprovou a prestao de contas. Evoluo jurisprudencial

Segundo ressalva contida na redao original do antigo art. 1, inc. I, alnea g, da LC n 64/90, tinha-se que, caso a desaprovao das contas estivesse sendo questionada em sede judicial, restaria suspensa a incidncia da clusula de inelegibilidade veiculada pelo dispositivo. Tal exceo justificava-se em virtude do princpio da inafastabilidade do controle jurisdicional, insculpido no art. 5, inciso XXXV, da Constituio da Repblica. Em um primeiro momento, o TSE, partindo de uma interpretao gramatical do mencionado comando legal, editou a smula n 01 de sua jurisprudncia predominante, cujo teor enuncia: Proposta a ao para desconstituir a deciso que rejeitou as contas, anteriormente impugnao, fica suspensa a inelegibilidade (Lei Complementar n 64-90, Art. 1, I, g). Durante mais de dcada, esse foi o entendimento prevalecente na jurisprudncia ptria e a praxe forense serviu para demonstrar o equvoco da orientao sumular, que deixou de levar em conta a mens legis haurida do dispositivo citado, bem como desconsiderou o fato de que a LC n 64/90 fora promulgada, sob os auspcios do art. 14, 9, da Constituio da Repblica, com a finalidade de velar pela probidade administrativa e pela moralidade necessria ao exerccio de
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Noticiado no Informativo/STF n 588, de 24 a 28 de maio de 2010.

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mandatos eletivos, protegendo a normalidade e legitimidade das eleies. Com efeito, o raciocnio na diretriz de ser suficiente a mera propositura da ao desconstitutiva em tela perante a justia comum deu azo a manobras ardilosas e oportunistas. Na prtica, o que se viu durante muitos anos foi o expediente furtivo de que se valeram agentes pblicos de ingressar com a demanda judicial visando, em tese, discutir a desaprovao de suas contas somente s vsperas do pedido de registro de candidatura, com o ntido propsito, apenas sob o ponto de vista formal, de tornar sub judice a questo controvertida e, assim, impedir a incidncia da inelegibilidade, ainda que a ao ajuizada fosse destituda de fundamentao razovel ou no cuidasse de atacar todas as irregularidades glosadas, no se vislumbrando, pois, qualquer chance de xito em reverter, no juzo comum, a deliberao desfavorvel ao pretenso candidato. No raro, agentes polticos e administradores pblicos, em patente menosprezo para com seus julgadores, simplesmente quedavam-se inertes diante da deciso desabonadora das contas emanadas do rgo incumbido pelo controle externo para, somente nos ltimos dias de encerramento do perodo de registro de candidatura, quando j decorrido dilatado lapso temporal, protocolizar petio questionando a rejeio das contas e, desse modo, forar a eficcia suspensiva da inelegibilidade, nos termos do Enunciado n 01 do TSE. De fato, muitas de tais aes desconstitutivas afiguravam-se mais vizinhas da aventura judiciria do que do exerccio regular do direito de ao e tinham o propsito, to somente, de amesquinhar os objetivos colimados pela LC n 64/90, tornando letra morta o art. 1, inc. I, alnea g (em sua redao originria). Todavia, preocupado com esse desgnio escuso e a fim de evitar descrdito aos superiores comandos e valores constitucionais, o TSE deixou de invocar friamente o verbete da smula n 01. Passou a considerar que no mais bastava a mera propositura de qualquer ao anulatria de rejeio de contas, exigindo-se, isto sim, que se mostrasse, ao menos em tese, a viabilidade para desconstituir aquela deliberao.
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Cumpre acentuar que esta guinada jurisprudencial se deu a partir do julgamento, durante o processo eleitoral do ano de 2006, do Recurso Ordinrio n 912/RO, tido como verdadeiro leading case, no bojo do qual o TSE reconheceu em tais aes o evidente propsito de burlar as restries da legislao eleitoral, prtica que, em seguida, recebeu o rtulo de artificializao da incidncia do verbete sumular.76 Assim foi que a redao do art. 1, inc. I, alnea g, da LC n 64/90 sofreu, segundo o TSE, uma substancial reconstruo semntica, de modo que restou assentada a necessidade de que o interessado, aps ingressar com a ao anulatria do ato de desaprovao de suas contas, obtivesse na justia comum um provimento de urgncia a ele favorvel, seja por meio de medida cautelar, seja mediante deciso antecipatria dos efeitos da tutela jurisdicional, de modo a afastar, na esfera eleitoral, a tarja da inelegibilidade temporria. Foi conferida, assim, interpretao complementar e integrativa ao enunciado da smula n 01 do TSE, no sentido de que a deciso de rejeio das contas no deve estar submetida ao crivo do Judicirio, mas, se estiver, imperioso que os seus efeitos no tenham sido suspensos mediante a concesso de liminar ou de tutela antecipada.77 Observa-se que a Lei da Ficha Limpa, na espcie, nitidamente encampou essa orientao sedimentada de forma paulatina pela jurisprudncia. Desse modo, a ressalva contida na alnea g sob exame deixou de fazer aluso ao fato de a questo estar sendo meramente submetida apreciao do Poder Judicirio, indo alm para estabelecer que a deciso desabonadora das contas no implicar a inelegibilidade caso tenha sido suspensa ou anulada no juzo competente. A referncia hiptese de anulao parece-nos bvia, porquanto, uma vez desconstituda a deliberao que reprovou a prestao de contas, deixa de subsistir o prprio fato jurdico do qual dimana a inelegibilidade em tela. No que tange suspenso, verifica-se, assim, que andou bem o legislador ao
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RO n 963/SP, Rel. Min. Ayres Britto, publ. na sesso de 28/08/2006. AgRg-REspe n 31.967/SC, Rel. Min. Joaquim Barbosa, publ. na sesso de 28/10/2008.

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positivar a orientao do TSE no sentido de exigir a obteno de provimento judicial apto a sobrestar os efeitos daquela deliberao, de sorte a repercutir na esfera eleitoral e evitar a incidncia da inelegibilidade. Por fim, insta registrar que, luz da atual jurisprudncia predominante do TSE, apenas decises de feio jurisdicional e no aquelas oriundas de qualquer outra esfera podem neutralizar a inelegibilidade que, de forma automtica, resulta da desaprovao das contas reconhecida por deliberao irrecorrvel e em face de vcio de natureza insanvel, nos exatos termos da ressalva prevista na alnea g do inciso I do art. 1 da LC n 64/90, ratificada expressamente pela parte final do 5 do art. 11 da Lei n 9.504/97.78 Portanto, mesmo antes da promulgao da Lei da Ficha Limpa, j restava superado o entendimento pretoriano no sentido de ser possvel, aps a incidncia da inelegibilidade, sobrest-la na seara administrativa por meio da concesso a posteriori de efeitos suspensivos pela prpria Corte de Contas79 ou mesmo, conforme aduzido anteriormente, no caso de deliberaes provindas do Poder Legislativo mediante retratao parlamentar.

4 Momento de aferio da elegibilidade luz das inovaes da minirreforma eleitoral. Termo ad quem para obteno do provimento de urgncia
J se viu que, enquanto estiver vigente a medida de urgncia proferida pela justia comum, no bojo de ao anulatria da rejeio de contas, no haver bice postulao do mandato eletivo pelo pretenso candidato, ao menos em face da referida inelegibilidade a que alude a alnea g do citado dispositivo, cuja aplicao restar suspensa pelo Poder Judicirio.
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AgRg-REspe n 31.942/PR, Rel. Min. Ayres Britto, publ. na sesso de 28/10/2008. AgRg-REspe n 24.064/PA, Rel. Min. Caputo Bastos, publ. na sesso de 21/10/2004.

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A atual jurisprudncia na seara eleitoral unssona em afirmar que o termo ad quem para a obteno de tal provimento jurisdicional (medida cautelar ou antecipao de tutela) coincide com o pedido de registro de candidatura, porquanto neste momento que so aferidas as condies de elegibilidade e, por conseguinte, verificada a incidncia de alguma das hipteses de inelegibilidade. E a razo afigura-se lgica, haja vista que eventual causa obstativa da elegibilidade dever ser suscitada por meio do ajuizamento da ao impugnatria prevista no art. 3 da LC n 64/90,80cujo prazo de cinco dias comea a fluir aps a publicao do edital contendo, justamente, a relao nominal daqueles que pleitearam o registro de candidatura. Portanto, resta cristalizada a situao jurdico-eleitoral do nacional, indicado em convenes partidrias, no instante em que ele oficializa o desejo de concorrer ao cargo pblico, com vistas ao reconhecimento judicial de que pode validamente praticar os atos de campanha eleitoral. Nesse diapaso, reiteradas decises judiciais, notadamente do TSE, tm assentado que a antecipao da tutela conseguida aps o encerramento do prazo para registro de candidatura no afasta a inelegibilidade.81 Entretanto, tal orientao da jurisprudncia foi alvo de uma mudana radical e dever ser revista em breve por aquela Corte Especial, porquanto no mais se coaduna com o comando normativo do novo 10 do art. 11 da Lei das Eleies, acrescentado pela recm-editada Lei n 12.034/2009, que ganhou o rtulo de minirreforma eleitoral, justo em face das alteraes imprimidas a diversos dispositivos da espinha dorsal da legislao eleitoral de carter ordinrio.82 Pode-se afirmar, em adendo, que uma das notas marcantes da referida minirreforma eleitoral reside no fato
Considerando-se que a legislao eleitoral no previu a legitimidade do cidado eleitor para o manejo da Ao de Impugnao a Registro de Candidatura (AIRC), cuidou a jurisprudncia de facultar-lhe a apresentao da chamada notcia de inelegibilidade (cf. art. 38 da Resoluo n 23.221/2010, que dispe sobre a escolha e o registro de candidatos nas eleies de 2010). Para maior aprofundamento crtico sobre a ausncia do eleitor no rol dos legitimados propositura das demandas de natureza eleitoral, confira-se a excelente obra de Rodolfo Viana Pereira (2008, p. 121). 81 AgRg-REspe n 32.816/PR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, DJ de 02/6/2009. 82 Foram promovidas alteraes s Leis nos 9.096/95 (Lei dos Partidos Polticos), 9.504/97 (Lei das Eleies) e 4.737/65 (Cdigo Eleitoral).
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de ter, por um lado, incorporado ao texto legal diversas orientaes j consolidadas pela jurisprudncia do TSE; noutro giro, pretendeu o legislador, nitidamente, contornar algumas rgidas posies perfilhadas pela Corte decerto movido por interesses casusticos e restringir os avanos moralizantes desta justia especializada. E o novo 10 do art. 11 da Lei n 9.504/97, advindo da minirreforma eleitoral, bem reflete a caracterstica apontada. Isso porque, inicialmente, estabeleceu que as condies de elegibilidade e as causas de inelegibilidade devem ser aferidas no momento da formalizao do pedido de registro da candidatura, normatizando, assim, como visto, orientao pretoriana j bastante solidificada. Todavia, o aludido preceito legal fez expressa ressalva quanto s alteraes, fticas ou jurdicas, supervenientes ao registro que afastem a inelegibilidade. Desse modo, a pretexto de disciplinar a matria at ento objeto de orientao jurisprudencial, foi mitigado o marco temporal para verificao da elegibilidade do pretenso candidato, mediante brecha aberta pela legislao ao permitir a alegao, posteriormente ao momento do registro, de afastamento da causa de inelegibilidade que maculava a candidatura desejada. Diversas situaes que se enquadram nessa elegibilidade superveniente83 podem ser aventadas. Por pertinncia temtica, figure-se a hiptese de quem, embora tenha postulado na justia comum demanda visando desconstituir deciso de rejeio de contas, ainda no obtivera qualquer resposta judicial sequer em sede liminar quando do registro de sua candidatura, a qual, diante de impugnao formulada por algum dos legitimados, restara inadmitida na esfera eleitoral em virtude da causa de inelegibilidade prevista no art.1, I, g, da LC n 64/90. O que pretendeu o legislador, com a mudana sob enfoque, foi permitir que, na situao exposta, sobrevindo deciso do Poder Judicirio concedendo a antecipao da tutela jurisdicional, seja esta levada em considerao para fins
Expresso cunhada pelo professor Jos Jairo Gomes, em correspondncia eletrnica enviada ao autor.
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de afastar a aludida inelegibilidade e de reverter o anterior indeferimento do registro de candidatura. Em uma viso pragmtica, significa que, em relao inelegibilidade resultante da desaprovao de contas, ao candidato ser facultado lapso temporal mais dilatado para buscar, na justia comum, enfraquecer a deciso que lhe fora desfavorvel, ainda que por meio de provimento judicial precrio e baseado em juzo de cognio sumria. Perceba-se, todavia, que no cuidou o novo 10 do art. 11 da Lei das Eleies de firmar um prazo final at quando as referidas alteraes, fticas ou jurdicas, supervenientes ao registro podero ser ventiladas. A nosso sentir, e robustecido pela opinio do professor Jos Jairo Gomes, o termo ad quem para que seja suscitada essa elegibilidade superveniente ser a data da realizao do pleito, permitindo-se ao corpo eleitoral maior segurana jurdica quando do exerccio do sufrgio. De todo modo, caber ao TSE, mais uma vez, suprir tal omisso normativa e definir o marco final da ressalva contida no dispositivo citado. de se destacar que a inovao legislativa excepcionou a possibilidade, unicamente, de afastar-se a inelegibilidade aps o perodo de registro de candidatura, sem mencionar, todavia, a eventual ocorrncia de situao inversa. Ou seja, poder-se-ia aventar a hiptese tal como o fez o professor Edson de Resende Castro (2010, p. 128-129) no sentido de que, caso sobrevenha a subtrao da capacidade eleitoral passiva de quem fora inicialmente tido por elegvel, tal modificao no status jurdico do aspirante ao mandato deveria, do mesmo modo, ser levada em conta pela Justia Eleitoral para o fim de obstruir a participao do candidato no prlio. A princpio, a interpretao de que se trata de uma via de mo dupla no nos afigura destituda de razoabilidade, conquanto se revele, na prtica, desnecessria a meno expressa naquele dispositivo a uma inelegibilidade surgida aps o registro, haja vista que o art. 262, inciso I, do Cdigo Eleitoral j elenca, como hipteses de manejo do recurso contra a expedio de diploma, justamente a inelegibilidade ou
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incompatibilidade do candidato, sendo pacfica a orientao na diretriz de que podem ser deduzidas, no trduo legal, as inelegibilidades de carter superveniente, bem como as que ostentem natureza constitucional, por no sofrerem os efeitos da precluso temporal (CE, art. 259).

5 Concluso
Conforme j averbado, a recm-promulgada Lei Complementar n 135/10, que ficou amplamente conhecida como a Lei da Ficha Limpa, muito embora tenha modificado bastante a redao do art. 1, I, g, da LC n 64/90, em muitos casos apenas encampou o entendimento jurdico ento dominante em tema de inelegibilidade resultante da desaprovao de contas, sendo certo que a jurisprudncia do TSE serviu como verdadeira bssola a nortear o trabalho legiferante neste particular. Assim, luz da atual redao do referido preceito legal, para a incidncia desta causa de inelegibilidade pelo perodo de oito anos a contar da deciso desfavorvel, no basta que o pretenso candidato figure na relao daqueles que tiveram as contas rejeitadas pelos rgos encarregados do controle externo, remetida Justia Eleitoral at o dia 5 de julho do ano das eleies. Faz-se indispensvel, nesse panorama, que a deliberao desabonadora das contas, alm de irrecorrvel em sede administrativa: a) tenha sido proferida pelo rgo competente considerando-se que, quando os mandatrios houverem atuado como ordenadores de despesas, sero julgados pelos Tribunais de Contas; b) tenha detectado, a juzo da Corte Eleitoral, irregularidade de natureza insanvel e idnea a configurar, ao menos em tese, ato doloso de improbidade administrativa; e c) esteja em pleno vigor, sem que os seus efeitos hajam sido sustados no mbito da justia comum.

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DO DIREITO DOS PARTIDOS VAGA DOS SUPLENTES

Walber de Moura Agra


Mestre pela UFPE. Doutor pela UFPE/Universit degli Studi di Firenze. Ps-Doutor pela Universit Montesquieu Bordeaux IV. Presidente da Comisso de Direito Eleitoral da OAB/PE. Vice-Diretor da EJE-TSE.

Resumo
Evidencia a importncia dos partidos polticos no Brasil como instrumentos da soberania popular e o redirecionamento doutrinrio e jurisprudencial, possibilitando que os posicionamentos da Justia Eleitoral fossem consentneos com o aperfeioamento do regime democrtico. Defende a necessidade de fortalecimento dos partidos polticos brasileiros, de modo a impedir a proliferao de agremiaes que incentivam prticas no recomendadas ao processo eleitoral. Por meio de uma anlise sistmica da Constituio, atesta a preponderncia dos partidos sobre as coligaes partidrias quanto ao preenchimento pelo suplente de vaga no parlamento brasileiro. Palavras-chave; Partido poltico; coligao partidria; vaga; suplente; parlamento; Brasil.

Abstract
This article highlights the importance of political parties in Brazil as instruments of popular sovereignty and the doctrinal and jurisprudential redirection which allow the positioning of the Electoral Court to be in line with the enhancement of the democracy. It advocates the need to strengthen Brazilian political parties in order to prevent the proliferation of associations which encourage bad practices in the electoral process. Through a systemic analysis of the

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Constitution, it attests the prevalence of the parties in coalitions in the context of filling vacancy by the alternate in the Brazilian parliament. Keywords: Political party; party coalition; alternate; vacancy; parliament; Brazil.

1 Da importncia dos partidos polticos no Brasil


De forma incontroversa, a Constituio Federal de 1988 consigna o instituto da representao poltica como instrumento imprescindvel no processo de formao da vontade poltica do povo, assegurando, por meio da soberania e do pluralismo poltico, a relao direta entre o Estado Democrtico Social de Direito e a noo poltico-representativa constitucional. Neste sentido, dispe a Lex Mater que o exerccio do poder emana absolutamente do povo, de forma direta ou por intermdio de seus representantes. Para Cretella Jnior (1989, v. 2), os partidos polticos constituem organizaes destinadas a congregar eleitores que participam dos mesmos interesses, ou das mesmas ideologias, ou da mesma orientao poltica, sendo definidos como associaes de cidados, homens e mulheres, maiores ou no, unidos por um idem sentire et velle poltico geral, que desenvolvem atividades continuadas, externas e pblicas, dirigidas ao escopo de exercer influncias sobre decises polticas. Constitui, portanto, uma entidade formada pela livre associao de pessoas, cujas finalidades so assegurar, no interesse do regime democrtico, a autenticidade do sistema representativo e defender os direitos humanos fundamentais (GOMES, 2008, p. 77). Segundo Kelsen (2000, p. 19), as agremiaes partidrias constituem formaes que agrupam os homens da mesma opinio, para assegurar-lhes uma influncia verdadeira na gesto dos assuntos polticos e pblicos. Na mesma linha de raciocnio, para Norberto Bobbio (1992, p. 899), enquadram-se na noo de partido todas as organizaes da sociedade civil organizadas no momento em que se reconhecem terica ou
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Do direito dos partidos vaga dos suplentes

praticamente ao povo o direito de participar da gesto do poder poltico. com este fim que o homem se associa, cria instrumentos de organizao e atua. Bobbio defende que o nascimento e o desenvolvimento dos partidos esto ligados ao problema da participao, ou seja, ao progressivo aumento da demanda de participao no processo de formao das decises polticas, por parte de classes e estratos diversos da sociedade. Tal demanda de participao se apresenta de modo mais intenso nos momentos das grandes transformaes econmicas e sociais, quando emergem grupos que se propem a agir em prol de uma ampliao da gesto do poder poltico a setores da sociedade que dela ficavam excludos. Palhares Moreira Reis (1999, p. 19) define partido poltico como sendo uma associao de pessoas, organizadas com o objetivo de participar do funcionamento das instituies e buscar acesso ao poder, ou ao menos influenciar o seu exerccio, para fazer prevalecer as ideias e os interesses de seus membros. Estas ideias, agasalhadas pelos cidados que formam os partidos, com a chegada ao poder, sero convertidas em programas de governo ou sero incorporadas ao ordenamento jurdico. Pode-se dizer que quem mais contribuiu para o aparecimento dos partidos polticos foram Lnin e Max Weber.84 O primeiro via o partido como uma forma de a classe trabalhadora se organizar e tomar o poder, e, depois, seria o partido poltico o instrumento fundamental para que se chegasse a uma sociedade sem classes sociais. Atualmente, a chegada ao poder passa a no ser o principal escopo de muitos partidos. A simples participao nas estruturas governamentais pode se configurar como principal objetivo, transformando as agremiaes polticas em meros instrumentos de patrimonialismo da coisa pblica.
Sobre a importncia do partido comunista, doutrina Lnin: Negar a necessidade do partido e a disciplina de partido, a est o resultado a que chegou a oposio. E isto equivale a desarmar por completo o proletariado em proveito da burguesia... Para fazer frente a isso, para permitir que o proletariado exera acertada, eficaz e vitoriosamente o seu papel organizador (e este o seu papel principal), so necessrias uma centralizao e uma disciplina severssima dentro do partido poltico do proletariado LENIN. A doena infantil do esquerdismo no comunismo. Obras escolhidas. Lisboa: Avante, 1986, v. 1, p. 106-107.
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A Constituio Cidad, em vrios momentos, evidencia a importncia dos partidos polticos em nvel constitucional e metajurdico. De acordo com o dispositivo constitucional insculpido no art. 14, 3, constitui um dos requisitos para a candidatura aos pleitos eleitorais condio de elegibilidade a filiao partidria, cabendo, portanto, aos partidos polticos o papel de engrenagem essencial ao mecanismo da instituio da representao poltica no Brasil. O art. 17 da Carta Magna estabeleceu a liberdade de criao e de autodeterminao dos partidos, somada s garantias de organizao e funcionamento, alm de lhes estabelecer alguns limites e obrigaes. O Estado est, portanto, constitucionalmente vetado de neles interferir de forma arbitrria, para control-los ou extingui-los. Mesmo com a taxionomia de direito privado, com o ato constitutivo realizado no Registro Civil das Pessoas Jurdicas, o partido poltico apenas pode participar do processo eleitoral, ter acesso ao rdio, televiso e ao fundo partidrio, quando seu estatuto for registrado no Tribunal Superior Eleitoral (TSE), o que comprova sua preponderncia, pois depende da chancela do TSE para ter existncia plena (PINTO, 2008, p. 105-106). Nessa esteira, estatui, por sua vez, o art. 1 da Lei n 9.096/95, apresentando definio legal ao conceito de partido poltico, cuja natureza jurdica de pessoa jurdica de direito privado, destinada a assegurar, no interesse do regime democrtico, a autenticidade do sistema representativo e a defender os direitos fundamentais definidos na Constituio Federal. Diante do exposto, percebe-se nitidamente a relevncia outorgada a esses entes polticos pela Constituio e sua importncia pragmtica na vida da cidadania. Quanto maior for sua consistncia como invarivel axiolgica na sociedade, maior funcionalidade tero os mecanismos de aferimento da vontade popular. Sua funo organizar a vontade popular e exprimi-la na busca do poder, visando aplicao de seus programas de governo. Em razo de sua estatura constitucional, eles devem assegurar o regime democrtico, o pluripartidarismo e a autenticidade do sistema representativo e defender os direitos fundamentais da pessoa humana.
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2 Os partidos polticos configuram-se como instrumento inexorvel da soberania popular


De forma bastante simplista, a soberania popular pode ser conceituada como o regime poltico em que a titularidade do poder pertence aos cidados, no qual o povo o nico e verdadeiro titular deste poder e exerce o papel principal no direcionamento de polticas pblicas. Explana Jos Jairo Gomes (2008, p. 32) que a soberania popular se revela no poder incontrastvel de decidir, sendo, por meio dela, conferida legitimidade ao exerccio do poder estatal. Tal legitimidade somente alcanada pelo consenso expresso na escolha feita nas urnas, visto que o poder soberano emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, mediante instrumentos da democracia participativa. A soberania popular significa que a fonte de legitimao do poder o povo, devendo ser ele quem decidir as diretrizes adotadas pelo Estado. Ao longo da histria, tem variado muito a forma de legitimao dos governos. Nas monarquias absolutistas, a fonte de legitimao era de natureza teocrtica, em que a inspirao de Deus guiaria as aes dos reis; na Revoluo Francesa, era a nao elemento despersonificado que poderia legitimar o poder de qualquer governante; com a tomada do poder pela burguesia, passou a ser o povo. Contudo, o conceito de povo empregado inicialmente pela burguesia apenas englobava aqueles cidados que tinham determinada renda, j que o voto era censitrio (AGRA, 2010, p. 189). A forma por que a soberania popular tem concretizao o sufrgio universal, realizado pelo voto direto e secreto. Sufrgio a manifestao da vontade do povo para a escolha dos mandatrios da vontade poltica, realizada mediante o voto, que o instrumento hbil para que o povo possa escolher os seus representantes. O voto a realizao do sufrgio. A universalidade do sufrgio indica que todos os cidados que preencham os requisitos legais tm a obrigao de votar, sem distino de renda, grau de escolaridade etc., vigorando o princpio um homem, um voto (one man, one vote).
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Sua importncia to imprescindvel ao ordenamento jurdico que os Constituintes outorgaram-lhe a proteo de clusula ptrea (SILVA, 2000, p. 96). Dada a definio de soberania popular, inclusive pelo disposto na Carta Magna, resta clara a ligao direta existente entre esta e os partidos polticos, na medida em que tais grupos politicamente organizados constituem o meio pelo qual possvel o seu exerccio, participando ativamente da escolha dos representantes que devero definir os rumos das estruturas polticas organizadas. Cumpre, portanto, a esses grupos polticos estabelecer a ligao imprescindvel entre o governo e a sociedade, visto que os escolhidos para exercer o poder poltico provm do corpo de cidados para integrar os quadros partidrios, constituindo funo de tais agremiaes o relevante encargo de velar pela moralidade no trato com a coisa pblica, mantendo inclumes os princpios pertinentes ao republicanismo. Por conseguinte, no trajeto que vem sendo percorrido para a construo da histria poltica brasileira, os partidos polticos assumem um papel inquestionvel, dir-se-ia central. Neste processo, nem as organizaes polticas podem se omitir, nem podem ser negligenciadas, pois, de acordo com o dispositivo constitucional de que toda atividade de representao passa obrigatoriamente por essas agremiaes polticas, cabe a elas, indubitavelmente, a funo de aglutinar as vozes individuais e transport-las para a esfera do espao pblico e, finalmente, para a estrutura do Estado (GONALVES, 2008, p. 45-60). No sentido da argumentao exposta, observou com maestria o ministro Celso de Mello ser extremamente significativa a participao dos partidos polticos no processo de poder. As agremiaes polticas, cuja institucionalizao jurdica historicamente recente, atuam como corpos intermedirios, posicionando-se entre a sociedade civil e a sociedade poltica. Os partidos polticos no so rgos do estado nem se acham incorporados ao aparelho estatal. Constituem, no entanto, entidades revestidas de carter institucional, absolutamente indispensveis dinmica do processo governamental, na medida em que, consoante registra a experincia constitucional comparada, concorrem para a formao da vontade poltica.85
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ADIn 1.096, rel. Min. Celso de Mello.

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Cumpre a esses grupos polticos estabelecer a ligao imprescindvel entre o governo e a sociedade, visto que os escolhidos para exercer o poder poltico saem da prpria sociedade para integrar os quadros partidrios, constituindo funo de tais agremiaes o relevante encargo de manter vigilncia permanente sobre os seus membros, principalmente quando investidos no poder. As coligaes no representam os conectores da vontade popular; muito pelo contrrio, elas so instituies transitrias e mesmo despiciendas democracia. Na verdade, so responsveis por uma deformao do processo poltico brasileiro ao permitir que partidos sem nenhum tipo de legitimidade no seio da sociedade possam sobreviver, participando secundariamente da partilha do poder institucionalizado.

3 Anlise sistmica da Constituio


A viso da Constituio como um todo sistmico tem a finalidade de integrar as normas constitucionais, impedindo o surgimento de antinomias que acarretariam perda da sua eficcia normativa. Um sistema formado basicamente de um repertrio, ou elementos, e de uma estrutura. Os elementos so os seus componentes, seus ncleos formadores, os quais, no caso da Constituio, so as regras constitucionais. A estrutura formada pelos princpios da Lei Maior, dispondo sobre o funcionamento das regras. Tais princpios exercem a funo de regular o comportamento dos elementos do sistema, por isso fazem parte da estrutura. Uma das caractersticas que se ressaltam da conceituao sistmica a ideia de unidade. Essa ideia provm do fato de que as normas constitucionais so geradas pelo mesmo procedimento, tm a mesma fonte de legitimao e so oriundas do mesmo poder, o Poder Constituinte. Como consequncia, temos que a comum diviso entre Constituio formal e material perde sua utilidade, havendo necessidade de uma anlise do sistema constitucional com suas interaes recprocas.
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Contudo, a ideia de unidade comporta a existncia de hierarquia, ou seja, em um sistema pode haver segmentos que so mais importantes que outros e por isso vo, em caso de antinomias, exercer um papel relevante, prevalecendo sobre os de grau inferior. Essa hierarquizao ocorre primordialmente do ponto de vista sociolgico, de modo que as modificaes ocorridas na realidade ftica possam ser direcionadas para a esfera normativa (REGO, 1997, p. 120). Outra caracterstica do sistema jurdico o seu carter aberto, o que lhe garante permanente contato com as interaes sociais. Essa abertura no afeta a sua autonomia porque as informaes do ambiente sero traduzidas na linguagem utilizada no interior do sistema. O benefcio da abertura sistmica, inclusive para o subsistema jurdico, que a simetria com os fatos sociais oferece melhores condies de eficcia (CANARIS, 1996, p. 104). E, por ltimo, a caracterstica de autonomia, em que cada subsistema se reproduz segundo seus prprios cdigos, mas sem se afastar da realidade ftica das necessidades para se aperfeioar o sistema democrtico.86 O sistema jurdico, dada a sua complexidade, ao mesmo tempo um sistema formado por normas e por procedimentos, em que estes orientam a aplicao daqueles. Robert Alexy (1997, p. 22) realiza uma anlise entre o sistema de normas e o sistema de procedimentos, sendo este um reflexo interno do sistema, e aquele, um reflexo externo. Os sistemas podem ser autnomos autopoiticos ou no autnomos alopoiticos. O sistema autopoitico aquele que se autorreproduz, de acordo com um cdigo comunicativo prprio, no podendo
Explica Teubner: Trata-se de unidades de comunicao autnomas que so, por seu turno, auto-reprodutivas, gerando os seus prprios elementos, estruturas, processos e fronteiras, construindo o seu prprio meio envolvente e definindo a sua prpria identidade. Todos estes componentes sistmicos auto-reproduzidos so, por sua vez, hiperciclicamente constitudos, no sentido de que se encontram articulados entre si no seio de um hiperciclo. Enfim, os subsistemas sociais constituem unidades que vivem em clausura operacional, mas tambm em abertura informacional-cognitiva em relao ao respectivo meio envolvente. TEUBNER, Gunther. O direito como sistema autopoitico. Trad. Jos Engrcia Antunes. Lisboa: Fundao Calouste Gulbenkian, 1989. P. 139-140.
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sua origem ser debitada a um direito natural ou a qualquer essncia exterior ao sistema. Ele autnomo porque o que nele se passa no determinado por nenhum componente do ambiente, mas sim por sua prpria organizao, isto , pelo relacionamento entre seus elementos (GUERRA FILHO, 1997, p. 48). Um sistema alopoitico aquele que no tem autorreferncia nem reflexividade; funciona devido s demandas exigidas pelo ambiente, inputs, carecendo de uma estrutura prpria de comando. A transmutao de um sistema alopoitico para um autopoitico ocorre quando ele para de receber sua estrutura de funcionamento do ambiente e passa a produzir suas prprias regras. Essa autorreferncia faz que a relao de cognoscente/objeto cognoscvel seja alterada para uma autoobservao, entre o ser observador e a sua prpria estrutura. O Direito Eleitoral no pode ser concebido como um sistema autopoitico puro porque necessita estar em sintonia com a evoluo dos institutos da democracia. Melhor conceb-lo como um sistema alopoitico, em constante interao com as modificaes ocorridas na sociedade. No que haja uma subordinao absoluta do ftico sobre o normativo, mas uma depurao, em que as interferncias de inputs do meio ambiente vo interagindo com o contedo sistmico do ordenamento, mormente das regulamentaes eleitorais. Em defluncia da concepo de que o Direito Eleitoral se configura como um sistema alopoitico, suas normas precisam manter conexes com as demandas necessrias ao aprimoramento do regime democrtico. Ento, as normas eleitoralistas so aliceradas sistematicamente, com estruturas de validao que permitem que seus dispositivos possam evoluir consonantes as demandas sociais.

4 Bloco de constitucionalidade
Bloco de constitucionalidade so princpios, contidos ou no na Carta Magna, que compartilham a mesma ideia de Constituio material, unidos por um mesmo ncleo valorativo,
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agasalhando a percepo de ordem constitucional global. Os franceses o denominam de bloc de constitucionnalit, os espanhis, de bloque de la constitucionalidad, e os americanos, de block of constitutionality. A ideia de bloco de constitucionalidade representa sentido de unidade, mesmo sem estar contido expressamente na Lei Maior, o que provoca extenso da incidncia do controle de constitucionalidade, haja vista que novos parmetros normativos sero considerados como constitucionais. Ultrapassa os limites postos pelo formalismo jurdico de que as normas constitucionais so apenas aquelas contidas na Carta Magna, asseverando que existem outros dispositivos de valor constitucional que no esto contidos de forma explcita em seu texto formal, no que atesta, assim, a existncia de princpios implcitos. Dessa forma, mandamentos no contidos na Constituio passam a ser vetores de controle de constitucionalidade (JOSINO NETO, 2003). A concepo de bloco de constitucionalidade parte do pressuposto de que existem princpios que, mesmo que no estejam contidos na Constituio, so materialmente constitucionais porque ostentam valores profundamente arraigados na sociedade, representando a Constituio como realidade social (HERAS, 1957, p. 47). Isso traz como ilao que ele perpassa as normas contidas na Carta Magna, acarretando extenso de seus dispositivos. Fazem parte do seu ncleo princpios que densificam as normas contidas na Constituio, mantendo com ela um forte vnculo e resguardando seu carter sistmico. Como exemplos, podem ser mencionados o duplo grau de jurisdio, o direito de resistncia, etc. Decorrente dessa concepo, a Lei Maior tomada como texto aberto e incompleto, norma dialgica, permitindo o contato da seara ftica com a normativa. Como a maior parte das normas constitucionais abstrata, permitindo calibraes em sua esfera de incidncia, a Constituio sofre maior influncia de injunes extradogmticas, o que resulta na necessidade de se manter fina sincronia com o desenvolvimento das foras sociais. Devido a essa clusula de abertura, h sincronia entre as modificaes da seara ftica e da jurdica, impedindo o aparecimento de fossos normativos, em que as normas envelhecem e no acompanham as modificaes produzidas pela sociedade.
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Outra consequncia do carter aberto das normas constitucionais, dialgico, a existncia de princpios que, mesmo no estando contidos em seu texto, apresentam natureza constitucional em seu aspecto material, ou seja, detm supremacia, supralegalidade e imutabilidade relativa, no do ponto de vista formal, mas porque foram absorvidos pela sociedade, com um grau intenso de legitimidade. Qualquer mandamento infraconstitucional que lhes afronte o sentido deve ser retirado do ordenamento jurdico, haja vista serem dotados de supremacia que assegura a supralegalidade. Portanto, o bloco de constitucionalidade formado pelos princpios e pelas regras de valor constitucional (FAVOREAU, 1991, p. 19). O bloco de constitucionalidade assume importncia capital no fortalecimento de direitos e garantidas fundamentais que, mesmo no disciplinados na Constituio, assumem papel relevante no ordenamento jurdico. Ele funciona no sentido de expandir os direitos e garantias constitucionais, ultrapassando o sentido da constituio formal, para garantir valores sedimentados na sociedade. Pelo fato de a interpretao dos princpios componentes do bloco de constitucionalidade exigir constante elaborao, a funo do Supremo Tribunal Federal (STF) assume maior relevo. A ele cabe definir os princpios que o compem, bem como seu alcance. Por isso, o STF funciona como uma instncia de mediao entre os valores sedimentados na Constituio e o sentido das normas constitucionais, ganhando maior relevncia suas decises quando houver maior sincronia entre a norma e os fatos sociais, o que sinaliza mais uma motivao para o fortalecimento de sua legitimidade. O Supremo Tribunal Federal, em alguns julgados, vem se posicionando pela existncia do bloco de constitucionalidade e se distanciando das exigncias do positivismo jurdico. Mais que um conjunto de normas e princpios formalmente positivados, entende a Constituio em funo do prprio esprito que a anima, afastando-se, desse modo, de uma concepo impregnada de minimalismo conceitual.87
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RTJ 71/289, 292 - RTJ 77/657 e ADIn n. 2.010-2, rel. Min. Celso de Mello.

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Depreende-se, ento, que o bloco de constitucionalidade auferido da Carta Cidad de 1988 permite afirmar que os partidos polticos, alm de serem clusulas ptreas, so uma instituio imprescindvel ao desenvolvimento do regime democrtico, no podendo ser obnubilados por instituies temporrias, como as coligaes, que colaboram para fraudar a vontade da populao.

5 Da possibilidade de mutabilidade das decises do Poder Judicirio


Pensar como Parmnides que a constncia da matria se configura como um de seus predicativos principais no representa um vetor intelectivo razovel para analisar as relaes desenvolvidas em uma sociedade ps-moderna, cuja fluidez de suas estruturas reluz em todos os aspectos. Todas as vezes que o normativo se distancia do ftico, h a formao de vrios gaps, o que impede que as normas cumpram sua funo social. Para enfrentar essa assaz modificao da realidade, as estruturas legais tm que se adequar, seja mediante princpios que possibilitam uma maior modulao de seu contedo, seja mediante tcnicas mais geis de adaptao dos parmetros jurdicos. Essa modificao pode ocorrer por meio de procedimentos formais, como emendas, ou de procedimentos informais, como as mutaes normativas, jurisprudenciais ou interpretativas. Mutao se configura em modificaes operadas nas estruturas normativas, na jurisprudncia e no processo hermenutico, gradualmente no tempo, de modo informal, sem a necessidade de emendas ou reviso, ou seja, sem atuao do Poder Reformador, mediante procedimentos jurdicos. Entende Maurcio Ribeiro Lopes (1993, p. 128) que a mutao representa uma mudana do texto jurdico por processos no previstos nas normas jurdicas. Raul Machado Horta (1995, p. 114) entende que ela, por seus predicativos, finda obnubilando a norma constitucional escrita, fragilizando
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a segurana do seu texto; contudo, adquire relevo proeminente nas Constituies consuetudinrias. Afirma Loewenstein (1970, p. 165) que a mutao, por outro lado, produz uma transformao na realidade de atuao do poder poltico, na estrutura social e no equilbrio de interesses, sem que haja uma atualizao nas estruturas normativas. A norma jurdica tem de se adequar s exigncias da comunidade e, para cumprir essa finalidade, deve estar em simetria com o progresso social. Assim, as Constituies, em seu texto, preveem o procedimento de emenda ou reviso. A mutao tambm tem a finalidade de atualizar os preceitos legais, mas cumpre sua misso de modo informal, mediante procedimentos no previstos em lei. Ela remodela a literalidade do texto at ento apresentado, quer pela interpretao, quer por meio de construo jurdica, quer por prticas ou por usos e costumes. As mutaes ocorrem de modo difuso. No existe um rgo prprio que tenha como funo sua criao. Elas podem ser oriundas da interpretao dos tribunais, dos usos e costumes, da construo judicial, da influncia dos grupos de presso, dentre outros fatores. Carecem de marco cronolgico, nascem paulatinamente, de forma silenciosa, quase despercebida, e espontnea, sem previsibilidade, s se fazendo sentir quando j esto com plena eficcia. Por serem lentas e graduais, no acarretam rupturas ou tenses no ordenamento jurdico, contribuindo assim para sua maior eficcia. A doutrina no definiu, com parmetros claros, o limite para a concretizao das mutaes. Entretanto, a maioria dos autores entende que seu limite deve ser o das clusulas ptreas implcitas e explcitas. Se o cerne inaltervel da Constituio no passvel de modificao pelo processo de reforma, impossvel ser sua modificao pelo procedimento de mutao constitucional, que no encontra respaldo em cominaes legais. As recentes decises do TSE e do STF no deixam a menor sombra de dvida de que ocorreu uma mutao jurisprudencial em relao a que o mandato pertence aos partidos polticos e, consequentemente, havendo vacncia, a prerrogativa de ocupar
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o cargo pertence a essas agremiaes. Caso no haja suplentes do partido para preencher a vaga ocasionada, neste caso, de forma excepcional, a colocao poderia pertencer coligao, pois sua atuao seria subsidiria funo desempenhada pelos partidos polticos. A linha do horizonte que se delineia se configura no sentido de que a vaga deixada pelo parlamentar eleito pertence ao suplente do partido poltico ao qual pertencia a vaga, e no coligao. Tanto que o TSE, em ateno ao disposto no inciso XVIII do artigo 23 do Cdigo Eleitoral e o julgamento dos Mandados de Segurana de n 26.602, 26.603 e 26.604, editou a Resoluo n 22.610, disciplinando o processo de perda de cargo eletivo, bem como de justificao de desfiliao partidria. A mencionada resoluo corroborou o entendimento acerca da imprescindibilidade da manuteno dos mandatrios nas agremiaes partidrias nas quais foram originalmente eleitos, sob pena de os trnsfugas perderem o mandato. Contudo, a consolidao de que o mandato parlamentar pertence ao partido, no obstante sua existncia em diversos mandamentos legais e decises jurisprudenciais, ocorreu de forma plena quando o STF julgou o mandado de segurana n 29.988, cujo relator foi o ministro Gilmar Mendes, no sentido de que o mandato eletivo pertence ao partido poltico e, no caso de vacncia, seja ela provisria ou permanente, a vaga pertence agremiao da qual fazia parte o parlamentar que deixou de exercer suas funes. Resta incontroverso que a modificao operada no TSE e no STF representou um claro e ntido processo de mutao constitucional, em que se operou uma modificao no entendimento jurisprudencial para firmar que as vagas da suplncia pertencem aos partidos polticos e no s coligaes. Essa modificao plenamente constitucional e benfazeja para o processo democrtico, pois de forma concomitante serve para fortalecer os partidos polticos e evitar deturpaes na aferio da vontade popular. Partindo da concepo de bloco de constitucionalidade, no se pode dizer que houve um ativismo judicial, porque a
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Constituio de 1988 outorgou aos partidos polticos esse papel de imprescindibilidade. Muito pelo contrrio, houve um redirecionamento doutrinrio e jurisprudencial para atender os ditames da Lei Maior. Dessa forma, percebe-se que no houve uma extenso das atividades judiciais; ocorreu uma densificao da concretizao da Constituio, fazendo que os posicionamentos da Justia Eleitoral fossem consentneos com o aperfeioamento do regime democrtico.

6 Natureza da coligao
A coligao partidria a juno de partidos, formada por no mnimo duas agremiaes, de forma provisria, visando ao objetivo de alcanar xito na disputa de um pleito. Ela uma faculdade atribuda aos partidos conforme suas disposies, devendo, ao menos em tese, ser feita entre partidos que tenham afinidade ideolgica. Frise-se que a coligao regulamentada pela legislao eleitoral apenas a referente aos perodos eleitorais (AGRA, 2010, p. 58). Djalma Pinto (2008, p. 125) define a coligao como uma reunio de partidos, em determinado pleito, para buscarem juntos a conquista do poder poltico. Ensina Lourival Serejo (2006, p. 128) que, ao se coligarem, os partidos abdicam de sua individualidade para formarem uma nova entidade, mesmo que transitria, para que, reunindo foras, possam atingir seus objetivos. Segundo o citado professor, a temporalidade a caracterstica maior das coligaes. A Lei n 9.504/97, quanto existncia e validade da coligao, prev a faculdade para que os partidos polticos, dentro da mesma circunscrio, celebrem coligaes para eleio majoritria ou proporcional, ou para ambas, podendo, neste ltimo caso, formar-se mais de uma para a eleio proporcional dentre os partidos que integram a coligao para o pleito majoritrio (art. 6 da Lei n 9.504/97). Para tanto, uma vez concebida, a coligao ter denominao prpria, que poder ser a juno de todas as
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siglas dos partidos que a integram, atribuindo-se a ela as prerrogativas e obrigaes de partido poltico, no que se refere ao processo eleitoral, funcionando como tal para com a Justia Eleitoral e no trato dos interesses interpartidrios (art. 6, 1, Lei n 9.504/97). Dentre as benesses da coligao, est a de maior tempo de insero de propaganda eleitoral gratuita em mdia eletrnica, no rdio e na televiso. Sem falar que uma fora poltica que atua com maior presena no quantitativo de participantes do pleito, proporcionando maior possibilidade de atrair votos e, consequentemente, maior nmero de eleitos por aquela juno de agremiaes polticas. Uma vez formada a coligao partidria, sua existncia est circunscrita to somente ao processo eleitoral. Ela um ente jurdico com direitos e obrigaes apenas durante o processo eleitoral, objetivando unir foras em favor de um propsito comum. Finalizada a eleio, no existe mais coligao, j que esto satisfeitos os interesses dos partidos coligados. importante frisar que a coligao, embora no tenha personalidade jurdica, adquire, na verdade, no perodo da eleio que concorre, status de partido poltico transitrio. Ou seja, tem vida delimitada para atingir um determinado objetivo que, uma vez alcanado, por fim a sua validade normativa. Sua existncia tem um termo preciso no mundo jurdico conveno partidria e um termo mais preciso ainda para seu desaparecimento o trmino das eleies. Numa ligeira deduo, podemos aferir que, na qualidade de pessoa jurdica pro tempore (art. 6, 1, Lei n 9.504/97), no se pode confundir esta com o partido poltico, que no apresenta validade determinada no tempo e se constitui em elemento imprescindvel democracia. A coligao, ao atingir o objetivo ao qual foi criada, deixa de existir. de se verificar que a coligao, quando constituda, assume, para o pleito do qual participa, todas as obrigaes e direitos inerentes a uma agremiao poltica, mas apenas transitoriamente e, ressalve-se, sem obnubilar as prerrogativas constitucionais dos partidos. Essa situao, segundo tem sido
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entendido pelo TSE, somente vlida durante o processo eleitoral, entre a fase das convenes e a realizao das eleies. No se precisa de uma anlise mais acurada para se depreender que a coligao um ente com seu tempo de vida delimitado, sendo seu tempo de vida til adstrito at a apurao das urnas. Posteriormente, findo o processo eleitoral, perde sua validade e se desfaz instantaneamente. mister entender que no mais existir esse ente provisrio denominado coligao, como de fato vem sendo decidido e doutrinado em todos os rinces do pas. Tal afirmativa encontra guarida nas leis eleitorais j referenciadas acima. Portanto, salutar consubstanciar que sempre prevalecer o partido poltico para o qual o candidato fora eleito, at porque, aps as eleies, no mais existe, de modo peremptrio, a figura jurdica da coligao. Nesse mesmo sentido foi o posicionamento do ministro Luiz Carlos Madeira, para quem as coligaes partidrias constituem-se por interesse comum para finalidade determinada disputar eleio especfica, configurando-se como pessoa jurdica pro tempore (Ac. n 24.531, de 25.11.2004, rel. Min. Luiz Carlos Madeira). De forma pragmtica, a importncia da coligao obnubilada aps a realizao das eleies, mormente quando esta tem xito em sua finalidade comum eleger representantes dos partidos que a integram.Assim sendo, ela perde ou mesmo deixa de ter qualquer significado. Enfim, uma vez definida a coligao, atingindo-se ou no o objetivo de conquista dos cargos almejados, terminada a eleio, igualmente estar sepultada a coligao, sem possibilidade de produo de qualquer efeito jurdico. Malgrado a tese de que a vaga deixada da coligao, postula-se que essa senda apresenta graves equvocos, j que o conceito de coligao bem claro e definido. Tem vida acessria atividade partidria e ainda assim em carter transitrio. Deflui-se que outra ilao no pode haver a no ser garantir que a vaga pertence ao partido.

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7 Atestao de que a vaga pertence ao partido no afeta o sistema proporcional


Luis Virglio Afonso da Silva (1999, p. 67-68), mesmo atestando que o sistema proporcional e o majoritrio tm fundamentos diversos, defende que este se configura quando considerado eleito o candidato que obtiver a maioria de votos, relativa ou absoluta, dependendo da variante em questo, enquanto aquele ocorre quando propiciar uma diviso dos mandatos de forma que cada partido receba uma parte do todo correspondente a sua fora eleitoral. Como bem assinala o professor Virglio, o sistema proporcional seria aquele que propicia uma diviso dos mandatos de forma que cada partido receba uma parte do todo correspondente a sua fora eleitoral. Note-se que inexiste meno ou desiderato do fortalecimento da coligao, mas apenas aferir a fora dos partidos polticos. Para Meirelles Teixeira (1991, p. 523), no sistema majoritrio, o cidado no apoia apenas um candidato, mas certo nmero, contido numa lista de candidatos, sendo seu voto plurinominal, donde provm a denominao de escrutnio de lista, que s vezes impropriamente recebe. O constitucionalista Paulo Bonavides (2005, p. 251) alerta para a importncia do pluralismo poltico que existe pela adoo do sistema proporcional, sendo por sua prpria natureza um sistema aberto e flexvel, que estimula a consolidao de novos partidos, incentiva a difuso e a circulao de ideias e opinies e impede uma rpida e eventual esclerose do sistema partidrio. Aspecto relevante no sistema proporcional a distribuio mais equilibrada e igualitria entre os votos e as vagas disputadas pelas agremiaes polticas, o que gera a possibilidade de as minorias ou grupos sociais terem as suas representaes efetivas neste sistema eleitoral, apesar de existirem outros fatores que tambm influenciam a proporcionalidade.

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Por meio da adoo do sistema proporcional, com fundamento no art. 45 do texto constitucional, assegura-se, sobretudo em relao ao Poder Legislativo, a fidelidade da representao quela pluralidade de ideias que compe a sociedade brasileira, representando as agremiaes vetores para que os cidados possam canalizar sua opo ideolgica. A Constituio Cidad menciona que o sistema adotado o proporcional, sem definir precisamente sua estruturao. No obstante, em uma perspectiva sistmica, apenas a meno imprescindibilidade dos partidos polticos, tornando estes entes pedras angulares no bloco de constitucionalidade, por si s condio suficiente para uma reestruturao de seu papel. O Cdigo Eleitoral, em seu art. 84, dispe que a Cmara dos Deputados, as Assembleias Legislativas e as Cmaras Municipais seguem o princpio da representao proporcional, sendo sua regulamentao realizada pela lei infraconstitucional. Igualmente, no foi feita nenhuma meno coligao ou muito menos a sua importncia na disputa eleitoral. Como se pode notar, esta frmula a que se apresenta com maior perspectiva de representao dos grupos da sociedade, entretanto pode gerar maiores distores e dificuldades de compreenso do sistema por parte dos eleitores. Atribuindo-se primazia s coligaes em detrimentos dos partidos, privilegiam-se aquelas siglas de aluguis, que no tm respaldo em linha ideolgica slida e tencionam a luta pelo poder de forma descompromissada. Se no houver o fortalecimento dos partidos, como se pode tentar fortalecer o pluralismo poltico? Sabe-se que as coligaes se formam poucos meses antes das eleies e, posteriormente, so dissolvidas. H compatibilidade em um fortalecimento duradouro das instituies democrticas quando a representatividade alicera-se em rgos transitrios? O que se sustenta que a regulamentao do sistema proporcional, quer em nvel constitucional, quer em sede infraconstitucional, no agasalha em nenhum momento a tese de que a vaga aberta da representao popular pertence coligao e no s agremiaes. Muito pelo contrrio, a anlise realizada permite uma ilao contrria, asseverando de forma clara que o mandato pertence aos partidos polticos.
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8 Da pertinncia do mandato ao partido


Para a realizao da ilao de que o mandato pertence aos partidos, no se precisa de anlises zetticas ou diatribes hermenuticas, basta analisar a Constituio, o Cdigo Eleitoral e as leis referentes temtica para se concluir que os votos dados a determinado candidato pertencem ao partido poltico. A Lex Excelsa, ancila basilar do ordenamento jurdico, impe como condio de elegibilidade, alm dos demais requisitos ali insertos, que o cidado deva estar filiado a partido poltico (art. 14, 3, V). Destarte, no sistema eleitoral brasileiro, no se admite a candidatura avulsa; sem o partido, o candidato no pode concorrer nem se eleger. Caracterizado est que, em nenhum momento, h exigncia de formao de coligao como condio de elegibilidade, o que denota sua irrelevncia em relao estatura constitucional dos partidos polticos. Todavia, o pice da regulamentao constitucional aconteceu quando houve a prescrio de outorgar aos partidos polticos liberdade de criao e autonomia, inclusive podendo seu estatuto estabelecer normas de disciplina e fidelidade partidria (art. 17 e seu 1). Este dimensionamento constitucional assegurou aos partidos polticos uma supremacia jurdica e sociolgica a que as coligaes no podem se contrapor, cabendo teortica jurdica enquadr-la devidamente como um ente efmero do processo de aferio da vontade da populao, at que venha a ser extinta, para cargos proporcionais, pela nova reforma eleitoral. O Cdigo Eleitoral no destoa desse diapaso, exalando em vrios de seus dispositivos que o mandato pertence ao partido e mostrando a relevncia desse ente, mesmo quando so realizadas coligaes. Quando houver necessidade de votao por cdulas, nas eleies proporcionais, haver espao para que o eleitor escreva o nome ou o nmero do candidato de sua preferncia e indique a sigla do partido, o que mostra, mesmo em havendo coligao, a imperiosidade dos partidos (art. 104, 5 do CE). Ainda nas votaes manuais, mesmo em eleies proporcionais, quando o eleitor escrever apenas a
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sigla partidria, no indicando o candidato de sua preferncia, os votos devem ser contados para a agremiao escolhida, fortalecendo o liame entre o cidado e a vertente poltica escolhida (art. 176, I do CE). Em seu art. 112, o Codex Eleitoral planteia que os suplentes so aqueles cidados da representao partidria, o que demonstra que o mandato pertence s agremiaes polticas e no s coligaes. Em seu inciso I, apesar da falta de consistncia tcnica, afirma-se que os suplentes sero os mais votados da legenda, desde que no tenham sido eleitos nas listas respectivas. A Lei Eleitoral, com a nova redao de 2009, deixou bem sinalizada a preponderncia dos partidos em relao s coligaes, afirmando que, se a conveno partidria de nvel inferior se opuser, na deliberao sobre coligaes, s diretrizes legitimamente estabelecidas pelo rgo de direo nacional partidria, poder esse rgo anular a deliberao e os atos dela decorrentes (art. 7, 2o da LE). Entre os interesses locais para a formao de coligaes e a vontade partidria, exteriorizada pela sua direo nacional, prevalecem as decises desta, o que demonstra o carter de precariedade na formao das coligaes e sua subordinao aos ditames da vida associativa poltica. A norma dos partidos polticos, a Lei n 9.096/95, dispe que a responsabilidade por violao dos deveres partidrios deve ser apurada e punida pelo competente rgo, na conformidade do que disponha o estatuto de cada partido (art. 23 da LPP). No houve atribuio s coligaes para tratarem do assunto, e outra no poderia ser a diretriz, haja vista a taxionomia transitria que permeia a essncia desses entes aglutinatrios. Na jurisprudncia, a prevalncia dos partidos em detrimento das coligaes foi sendo cristalizada h um bom tempo, o que indica um ntido desenvolvimento de nossa democracia. No houve uma ruptura inopinada; aconteceu uma consolidao que se realizou paulatinamente, medida que se aperfeioam as instituies republicanas.

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A Ministra Crmen Lcia advoga de forma lapidar que direito do partido poltico manter o nmero de cadeiras obtidas nas eleies proporcionais.88 No mesmo sentido, o ministro Eros Grau entende que a permanncia do parlamentar no partido poltico pelo qual se elegeu imprescindvel para a manuteno da representatividade partidria do prprio mandato.89 No Mandado de Segurana n 26.604, do Distrito Federal, um dos precursores para o novel entendimento esposado pelo STF, atestou-se que o eleitor vinculado necessariamente a um determinado partido poltico e tem em seu programa e iderio o norte de sua atuao. Mais uma vez, no se menciona a ligao entre o eleitor e a coligao porque simplesmente ela no existe. A imprescindibilidade para o desenvolvimento da democracia reside nos partidos polticos, sem necessidade de vnculos mais robustos com a coligao. De maneira bastante enftica, o ministro Gilmar Ferreira Mendes planteou que h algum tempo a jurisprudncia, tanto do TSE quanto do STF, posiciona-se no sentido de o mandato parlamentar conquistado pertencer ao partido poltico. Sustenta seu ponto de vista, asseverando que as coligaes so pessoas jurdicas pro tempore, cuja formao e existncia ocorrem apenas com a finalidade de vencer determinadas eleies, desfazendo-se, inexoravelmente, aps o pleito eleitoral. Para o ministro, mesmo o reconhecimento da justa causa para a desfiliao partidria no teria a prerrogativa de permitir transferncia a novo partido e o direito manuteno da vaga, mas somente afastar a pecha de infidelidade partidria e a continuidade do exerccio do mandato.90 No se pode tentar equiparar a taxionomia dos partidos polticos com as coligaes, seja na seara normativa, seja na seara ftica. Na seara normativa, eles foram regulamentados em nvel constitucional, garantindo supremacia e imutabilidade relativa, fazendo, assim, que suas disposies normativas tenham uma maior concretude. Na seara ftica, as agremiaes polticas no tm uma existncia predeterminada, existindo
88 89

MS 26.602/DF, rel. Min. Eros Grau. 90 MS 29988 MC/DF, rel. Min. Gilmar Mendes, 9.12.2010.

MS 26604/DF, rel. Min. Crmen Lcia, DJ. 03.10.2008.

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por perodo indeterminado, algumas com existncia secular. So consideradas imprescindveis porque as aes desenvolvidas so legitimadas por ideais polticos preconcebidos. Na Resoluo n 22.610/2007, do Tribunal Superior Eleitoral, em que se reverberou definitivamente que o mandato pertence ao partido, perde seu munus pblico o parlamentar que mudar de agremiao sem justa causa, ainda que para legenda integrante da mesma coligao pela qual foi eleito. Dessa forma, sinalizou a mencionada resoluo que o mandato pertence ao partido e no coligao, pois restou bem clara a proibio de o parlamentar deixar sua legenda sem justa causa, mesmo que seja para uma legenda que participou da coligao que o elegeu. Se o mandato pertencesse coligao, a mencionada resoluo, bem como todo o bloco constitucional e infraconstitucional, teria sinalizado nesse sentido, permitindo que a coligao recebesse o parlamentar trnsfuga e dando a ela um status jurdico superior aos partidos em toda sua dimenso. Portanto, com base no que foi exposto, acredita-se que, vagando o cargo de parlamentar, seja de forma provisria, seja de forma definitiva, a vaga deve ser preenchida pelo suplente do partido ao qual pertencia o antigo titular, e no pela coligao, posto que assim estar-se- respeitando os mais ldimos princpios constitucionais e infraconstitucionais.

9 Concluso
Das ilaes que foram expostas, depreende-se que h uma necessidade de fortalecimento dos partidos brasileiros, impedindo-se, com a fragilizao das coligaes, uma proliferao de agremiaes que apenas servem para incentivar prticas no recomendadas ao processo eleitoral.

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No se pode dizer que houve um ativismo judicial, mas uma densificao da fora normativa da Constituio, alicerada em parmetros constitucionais, infralegais e no bloco de constitucionalidade, o que atesta a preponderncia dos partidos em relao s coligaes, que so instituies jurdicas transitrias, mesmo que seus efeitos sejam sentidos por um elastrio de tempo maior. A mutao ensejada se mostra alvissareira porque promove um reencontro com os primados da Constituio que foram mitigados por concepes sedimentadas durante muito tempo na jurisprudncia. Indubitavelmente, essa modificao deveria ter sido realizada por intermdio de produo legislativa, contudo, em uma nova concepo de tripartio do poder, em que a diviso no seria mais funcional e sim teleolgica, o Poder Judicirio levado a uma extenso de suas atividades para garantir a concretizao dos mandamentos da Lei Excelsa.

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Esta obra foi composta na fonte Frutiger LT Std, corpo 11, entrelinhas de 14,5 pontos, em papel AP 75 g/m (miolo) e papel AP 180 g/m (capa).

Impressa em maro de 2011

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