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Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin Centro de Capacitacin Judicial Electoral
Marco jurdico
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos Artculo 134 Los recursos econmicos de que dispongan la Federacin, los estados, los municipios, el Distrito Federal y los rganos poltico-administrativos de sus demarcaciones territoriales, se administrarn con eficiencia, eficacia, economa, transparencia y honradez para satisfacer los objetivos a los que estn destinados. Los resultados del ejercicio de dichos recursos sern evaluados por las instancias tcnicas que establezcan, respectivamente, la Federacin, los estados y el Distrito Federal, con el objeto de propiciar que los recursos econmicos se asignen en los respectivos presupuestos en los trminos del prrafo anterior. Lo anterior, sin menoscabo de lo dispuesto en los artculos 74, fraccin VI y 79. Las adquisiciones, arrendamientos y enajenaciones de todo tipo de bienes, prestacin de servicios de cualquier naturaleza y la contratacin de obra que realicen, se adjudicarn o llevarn a cabo a travs de licitaciones pblicas mediante convocatoria pblica para que libremente se presenten proposiciones solventes en sobre cerrado, que ser abierto pblicamente, a fin de asegurar al Estado las mejores condiciones disponibles en cuanto a precio, calidad, financiamiento, oportunidad y dems circunstancias pertinentes. Cuando las licitaciones a que hace referencia el prrafo anterior no sean idneas para asegurar dichas condiciones, las leyes establecern las bases, procedimientos, reglas, requisitos y dems elementos para acreditar la economa, eficacia, eficiencia, imparcialidad y honradez que aseguren las mejores condiciones para el Estado. El manejo de recursos econmicos federales por parte de los estados, los municipios, el Distrito Federal y los rganos poltico-administrativos de sus demarcaciones territoriales, se sujetar a las bases de este artculo y a las leyes reglamentarias. La evaluacin sobre el ejercicio de dichos recursos se realizar por las instancias tcnicas de las entidades federativas a que se refiere el prrafo segundo de este artculo. Los servidores pblicos sern responsables del cumplimiento de estas bases en los trminos del Ttulo Cuarto de esta Constitucin. Los servidores pblicos de la Federacin, los Estados y los municipios, as como del Distrito Federal y sus delegaciones, tienen en todo tiempo la obligacin de aplicar con imparcialidad los recursos pblicos que estn bajo su responsabilidad, sin influir en la equidad de la competencia entre los partidos polticos. La propaganda, bajo cualquier modalidad de comunicacin social, que difundan como tales, los poderes pblicos, los rganos autnomos, las dependencias y entidades de la administracin pblica y cualquier otro ente de los tres rdenes de gobierno, deber tener carcter institucional y fines informativos,
Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales Artculo 2 1. Para el desempeo de sus funciones las autoridades electorales establecidas por la Constitucin y este Cdigo, contarn con el apoyo y colaboracin de las autoridades federales, estatales y municipales. 2. Durante el tiempo que comprendan las campaas electorales federales y hasta la conclusin de la jornada comicial, deber suspenderse la difusin en los medios de comunicacin social de toda propaganda gubernamental, tanto de los poderes federales y estatales, como de los municipios, rganos de gobierno del Distrito Federal, sus delegaciones y cualquier otro ente pblico. Las nicas excepciones a lo anterior sern las campaas de informacin de las autoridades electorales, las relativas a servicios educativos y de salud, o las necesarias para la proteccin civil en casos de emergencia. Artculo 228 1. La campaa electoral, para los efectos de este Cdigo, es el conjunto de actividades llevadas a cabo por los partidos polticos nacionales, las coaliciones y los candidatos registrados para la obtencin del voto. 2. Se entiende por actos de campaa las reuniones pblicas, asambleas, marchas y en general aquellos en que los candidatos o voceros de los partidos polticos se dirigen al electorado para promover sus candidaturas. 3. Se entiende por propaganda electoral el conjunto de escritos, publicaciones, imgenes, grabaciones, proyecciones y expresiones que durante la campaa electoral producen y difunden los partidos polticos, los candidatos registrados y sus simpatizantes, con el propsito de presentar ante la ciudadana las candidaturas registradas. 4. Tanto la propaganda electoral como las actividades de campaa a que se refiere el presente artculo, debern propiciar la exposicin, desarrollo y discusin ante el electorado de los programas y acciones fijados por los partidos polticos en sus documentos bsicos y, particularmente, en la plataforma electoral que para la eleccin en cuestin hubieren registrado. 5. Para los efectos de lo dispuesto por el prrafo sptimo del artculo 134 de la Constitucin, el informe anual de labores o gestin de los servidores pblicos, as como los mensajes que para darlos a conocer se difundan en los medios de comunicacin social, no sern considerados como propaganda, siempre que la difusin se limite a una vez al ao en estaciones y canales con cobertura regional correspondiente al mbito geogrfico de responsabilidad del servidor pblico y no exceda de los siete das anteriores y cinco posteriores a la fecha en que se rinda el informe. En ningn caso la difusin de tales informes podr tener fines electorales, ni realizarse dentro del periodo de campaa electoral.
Criterios sostenidos en sentencias de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin en torno al artculo 134 Constitucional:
I. SUJETOS OBLIGADOS POR LAS NORMAS DEL ARTCULO 134 CONSTITUCIONAL Los sujetos obligados a lo dispuesto en el prrafo octavo del artculo 134 constitucional, son los integrantes de: 1. Los poderes pblicos. Se contemplan expresamente los poderes ejecutivos (Presidente y Gobernadores), legislativos (Cmaras y Congresos) y judiciales, tanto federales como de cada Estado; 1.1. Los legisladores (federales y estatales) estn incluidos en los sujetos obligados a respetar los lmites establecidos en el artculo 134 relativos a la difusin de la propaganda gubernamental (SUPRAP-75/2009 y 82/2009, 145/2009 y SUP-RAP-159/2009) 1.2. Los grupos parlamentarios y legisladores del Congreso de la Unin estn sujetos a las prohibiciones que rigen en materia de propaganda gubernamental (SUP-RAP-75/2009, SUP-RAP145/2009, SUP-RAP-159/2009). 1.3. El Presidente de la Repblica est obligado a respetar los lmites previstos en el artculo 134 constitucional en cuanto a la difusin de la propaganda gubernamental (SUP-RAP-119/2010, 123/2010 y 125/2010, acumulados). 2. Los rganos autnomos. Por ejemplo: el Banco de Mxico, la Comisin Nacional de Derechos Humanos o el Instituto Federal Electoral y sus equivalentes, si los hubiera, en los Estados; 3. Las dependencias y entidades de la administracin pblica. Entendindose por stas, a las secretaras, institutos, oficinas y dems organizaciones de la administracin pblica federal estatal o municipal, y 4. Cualquier otro ente de los tres rdenes de gobierno, entendiendo por "ente", cualquier organizacin o entidad estatal, por ejemplo una empresa de participacin estatal mayoritaria (SUP-RAP-147/2008, SUP-RAP-173/2008, SUP-RAP-197/2008, SUP-RAP-213/2008, SUP-RAP-8/2009, SUP-RAP-15/2009 y acumulado, SUP-RAP-21/2009, SUP-RAP-22/2009 y SUP-RAP-23/2009 y acumulado, SUP-RAP34/2009).
III. PROMOCIN PERSONALIZADA 1. El solo hecho de que la propaganda institucional contenga el nombre e imagen del servidor pblico no constituye propaganda personalizada (SUP-RAP-49/2009, SUP-RAP-64/2009, SUP-RAP-72/2009, SUP-RAP-71/2009 y SUP-RAP-96/2009). 2. La promocin personalizada se actualiza cuando se tienda a promocionar, velada o explcitamente, al servidor pblico (SUP-RAP-43/2009, SUP-RAP-150/2009). 3. La promocin personalizada se actualiza cuando la propaganda tienda a promocionar al servidor pblico destacando su imagen, cualidades o calidades personales, logros polticos y econmicos, partido de militancia, creencias religiosas, antecedentes familiares o sociales, etctera, asociando los logros de gobierno con la persona ms que con la institucin y el nombre y las imgenes se utilicen en apologa del servidor pblico con el fin de posicionarlo en el conocimiento de la ciudadana con fines poltico electorales (SUP-RAP-43/2009).
IV. INFORMES DE LABORES 1. Los legisladores pueden difundir sus informes de actividades a travs de promocionales de radio y televisin, a excepcin del perodo comprendido por campaas electorales (75 y 82/2002, 87/2009 y 89/2009). 2. Es lcito que el contenido del informe de labores de los legisladores coincida con las propuestas y programa del partido al que pertenecen (RAP-75 y 82/2002 y 87/2009). 3. Es aceptable que los legisladores utilicen para presentar su informe? el emblema, denominacin o logotipo del partido que los propuso (SUP-RAP-75 y 82/2002 y 87/2009). 4. Para analizar la difusin de los informes de labores hay que tomar en cuenta los siguientes elementos: a) Sujeto: se realice nicamente por conducto de un servidor pblico; b) Contenido: se limite en dar a conocer a la ciudadana el desempeo de las actividades del servidor pblico; c) Temporalidad: no se realice dentro del periodo de campaa y precampaa; d) Finalidad: que el contenido no incite de manera directa o indirecta la obtencin del voto a favor de algn partido poltico.
V. TEMPORALIDAD 1. La propaganda puede realizarse en todo momento y no exclusivamente dentro de los procesos comiciales, por lo es permanente la posibilidad de incurrir en violaciones a las normas que la regulan y, por tanto, esos actos son susceptibles de revisin en cualquier momento (SUP-RAP-173/2008, SUPRAP-197/2008 y SUP-RAP-213/2008). 2. La difusin de propaganda gubernamental est sujeta a una prohibicin de temporalidad determinada desde el inicio de las campaas electorales hasta la conclusin de la respectiva jornada electoral (SUP-JRC-210/2010, SUP-AG-45/2010).
VI. COMPETENCIA 1. El contenido del artculo 134 constitucional se refiere a diversas materias y, en lo relacionado con la materia electoral, involucra distintos rdenes de gobierno: tanto federal como local. Por lo tanto, un acto puede vulnerar varias prohibiciones o mandatos contemplados en dicho precepto que, a su vez, puede implicar vulneracin simultnea de diversas normas y, segn mbitos de competencia de que se traten, involucrar atribuciones de distintas autoridades (SUP-RAP-23/2010). 9
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La Sala Superior ha interpretado los alcances de esta disposicin en el siguiente sentido. - Los grupos parlamentarios y legisladores del Congreso de la Unin estn sujetos a las prohibiciones que rigen en materia de propaganda gubernamental (SUP-RAP-75/2009, SUP-RAP145/2009, SUP-RAP-159/2009). En las sentencias SUP-RAP-75/2009 y 82/2009, 145/2009 y SUP-RAP-159/2009, relacionados con los informes de labores de los legisladores del PVEM y del Grupo Parlamentario del PRI en el Senado, respectivamente, la Sala Superior confirm que los legisladores estn incluidos entre los sujetos obligados a respetar los lmites que el artculo 134 impone a la difusin de la propaganda gubernamental. En la sentencia SUP-RAP-145/2009 el Tribunal defini a los grupos parlamentarios como entes pblicos, tomando en cuenta que stos son las formas de organizacin que podrn adoptar los diputados y senadores con igual afiliacin de partido, para realizar tareas especficas en la Cmara de 13
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En la sentencia SUP-RAP-103/2009 la Sala Superior tuvo valorlos contenidos de la propaganda poltica partidista del PAN, que aluda al Presidente de la Repblica y a los programas sociales de gobierno. En sentencias anteriores SUP-RAP-15/2009, SUP-RAP-21/2009, SUP-RAP-22/2009) de las que deriv la jurisprudencia 2/2009 (con el rubro PROPAGANDA POLTICA ELECTORAL. LA INCLUSIN DE PROGRAMAS DE GOBIERNO EN LOS MENSAJES DE LOS PARTIDOS POLTICOS, NO TRANSGREDE LA NORMATIVA ELECTORAL), la Sala Superior estableci el criterio segn el cual los partidos polticos podan utilizar en sus mensajes los programas de gobierno, como parte del debate pblico que sostienen a efecto de conseguir en el electorado un mayor nmero de adeptos y votos. Sin embargo, existen excepciones de esa regla, cuando se rebasa el lmite de la libertad de 16
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Al respecto, el partido actor, el PRI, se quej, entre otras cosas, por un dptico publicado por el PAN, en el que se aludi al Presidente de la Repblica y su gestin relacionada con las medidas en contra de la crisis econmica y donde se incluye la frase si pierde el gobierno perdemos los mexicanos, solicitando a la ciudadana y a los legisladores respaldar la labor del Presidente. La Sala Superior sostuvo que, si bien es cierto que los partidos polticos pueden utilizar los programas sociales para contribuir al debate pblico y para dar a conocer a los votantes los logros de sus gobiernos, estos mensajes no deben contener elementos que condicionan o inducen de algn modo el voto ciudadano a un beneficio que se oferta o para evitar un posible perjuicio. Dicha restriccin se basa en la necesidad de proteger el derecho fundamental, al sufragio libre, secreto, directo, personal e intransferible. La prohibicin de inducir al voto a travs de la propaganda con referencia a programas sociales pretende asegurar que los electores ejerzan el derecho de voto en forma libre y con base en una adecuada reflexin de la poltica de su preferencia. Otro caso importante que permiti delimitar los contenidos permitidos para los mensajes de propaganda gubernamental fue el SUP-RAP-150/2009. En abril de 2009 el PRI present denuncia ante el IFE contra el Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, Felipe Caldern Hinojosa, por su indebida promocin personal a travs de la pgina de Internet: www.presidencia.gob.mx, en la que se 18
El artculo 134 constitucional contiene una limitacin respecto del contenido de los mensajes de propaganda gubernamental, pues establece que sta no puede incluir nombres, imgenes, voces o smbolos que impliquen promocin personalizada de cualquier servidor pblico y de que la misma deber tener carcter institucional y fines informativos, educativos o de orientacin social. Asimismo, el Apartado C del artculo 41 de la CPEUM, al lado de la prohibicin de la difusin de la propaganda gubernamental en los tiempos de las campaas federales y locales y hasta la conclusin de la jornada electoral respectiva, establece las excepciones, que incluyen las campaas de informacin de las autoridades electorales, las relativas a servicios educativos y de salud, o las 19
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La Sala Superior ha considerado que la promocin, velada o explcita del servidor pblico, constituyen promocin personalizada, pues estima que la inclusin de nombres, imgenes, voces o smbolos como propaganda personalizada afecta directamente la equidad, por lo que deben prohibirse (SUP-RAP43/2009). La Sala Superior considero que es cierto que no toda la propaganda institucional que utilice imgenes o nombres de servidores pblicos vulnera la normatividad aplicable, pues deben analizarse sus elementos para determinar si se vulneran o no los principios de imparcialidad y equidad de los procesos electorales. La propaganda, debe implicar intrnsecamente la promocin a favor o en contra de alguno de los sujetos involucrados en un proceso electoral. Adems existe entonces una diferencia entre los hechos de promocin personalizada y los hechos meramente informativos, de comunicacin con los ciudadanos o de rendicin de cuentas, como situar una fotografa de un servidor pblico en un portal de internet de un partido poltico atendiendo a estos fines (SUP-RAP-43/2009). Los hechos que configuran la promocin personalizada son aquellos que utilizan el nombre, silueta, fotografa, imagen o voz de un servidor pblico o smbolos, lemas o frases que en forma sistemtica y repetitiva conducen a relacionar la propaganda con el servidor pblico; las distintas voces relacionadas con el voto o que sean similares y puedan vincularse a las distintas etapas del proceso electoral, pero tambin los mensajes que busquen obtener el voto a favor de un servidor pblico o un tercero o algn partido poltico, aspirante, precandidato o candidato. Del mismo modo, las menciones de los servidores pblicos que los relacionen a cargos de eleccin popular o de las fechas de cualquier fecha de proceso electoral, as como el resto de mensajes que pudieran influir en las preferencias electorales de los ciudadanos (SUP-RAP-43/2009). Los actos y hechos considerados por la Sala Superior contemplan todos los que pudieran relacionarse con las elecciones y todos los que de alguna manera se encaminaran a identificar, tanto las funciones realizadas como los actos llevados a cabo por los funcionarios pblicos, con los distintos cargos de eleccin popular o los actores relacionados con estos cargos.
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La doctrina de la Sala Superior de los SUP-RAPs: 25/2009, 43/2009, 49/2009, 64/2009, 67/2009, 69/2009, 71/2009, 72/2009, 96/2009, 106/2009, 150/2009, 271/2009, 273/2009. Algunas sentencias aparecen en ms de un supuesto fctico.
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La Sala Superior ha considerado que el mero hecho de que la propaganda institucional tenga el nombre e imagen del servidor pblico no es suficiente para que se presente la figura de la promocin personalizada (SUP-RAP-49/2009). En este sentido, se estableci que el simple hecho de la imagen publicitada tena un carcter informativo que no contaba con elementos que estuvieran encaminados a impactar la equidad de la contienda electoral. En este tipo de hechos, el tipo de propaganda quedaba contemplada dentro de la propaganda institucional, que era permitida por la normatividad aplicable. Posteriormente, la Sala Superior tambin consider que publicar notas informativas en medios de comunicacin en las que se estableciera que el servidor pblico participado, no era un hecho que por s mismo configurara la promocin personalizada (SUP-RAP-69/2009). En este caso, relativo a la denuncia en contra de Javier Duarte de Ochoa, Secretario de Finanzas y Planeacin del Gobierno del Estado de Veracruz por la indebida promocin de imagen como por actos anticipados de precampaa, consistentes en impresin de distintas notas periodsticas. Segn la Sala Superior, ante los actos realizados por el funcionario pblico, el vnculo que se requera entre las expresiones que el funcionario haba realizado y el objetivo de obtener el respaldo de la ciudadana no estaba presente. Esto, porque el simple hecho de que las actividades del funcionario hubieran sido cubiertas por diarios de circulacin local no aportaba elementos que mostraran un impacto en la contienda electoral. Es por esta razn que el nombre y la imagen de un servidor en los medios de comunicacin no es automticamente un hecho que muestre que los hechos se utilizaran para hacer la promocin personal y directa (SUP-RAP-69/2009). Esta determinacin tomaba en cuenta principalmente que no se encontraran indicios de que se solicitara el voto de la ciudadana a travs de estos hechos. El mismo criterio se reafirm en la sentencia SUP-RAP-106/2009, en la que la Sala Superior analiz los hechos constituyentes supuestos actos anticipados de campaa y promocin indebida de un funcionario de gobierno de Veracruz. En este caso, los hechos que se presentaron presentaban simplemente la cobertura que diversos medios de comunicacin haban hecho a los actos a los que el servidor pblico haba asistido, sin que se relacionaran necesariamente con la promocin o difusin de la imagen del servidor pblico, como se muestra a continuacin:
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En este tipo de supuestos fcticos, en los que no se configura la promocin personalizada, se reconoce el valor de la prohibicin normativa, pero se advierte tambin que sta no puede llevarse al extremo de que los servidores pblicos se sustraigan de cumplir con las atribuciones que les han sido encomendadas, tal como participar en los eventos en que se haga entrega de bienes y servicios a la colectividad (SUP-RAP-106/2009). El balance debe hacerse entonces entre la intencin de evitar que los servidores se beneficien por motivos electorales y la posibilidad que stos tienen de aparecer en pblico ante quienes lo eligieron para ocupar el cargo (este criterio se sigui tambin en el SUP-RAP271/2009). La lnea jurisprudencial del TEPJF se mantuvo en la posicin de no considerar como promocin personalizada a los mensajes que fueran meramente informativos, tal como se muestra en el SUPRAP-67/2009, donde se alegaba que las fotografas de algunos funcionarios presentadas en los portales de internet de instituciones del gobierno eran propaganda personalizada; estos fueron los promocionales:
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La importancia del contexto en las declaraciones de los funcionarios, es fundamental para evaluar las violaciones de la normativa aplicable a la propaganda institucional (SUP-RAP-25/2009 y SUP-RAP72/2009). En el primer caso, SUP-RAP-25/2009, se aleg que exista promocin personalizada por las expresiones difundidas por el Gobernador del Estado de Veracruz, as como por el impacto que estas declaraciones tuvieron en la promocin de candidatos a diputados federales de un partido a travs de estas declaraciones, todo esto con fines electorales. En este caso, la autoridad analiz las pruebas aportadas, sin considerar que con ellas se estableciera la promocin personalizada, porque se haban realizado en un evento del gobierno del Estado, tendente a la entrega recepcin de la Secretara de Finanzas, es decir, en un acto que tena un objeto distinto y desvinculado al proceso electoral federal en curso; esto es, una actividad propia del Ejecutivo del Estado. En otro caso, SUP-RAP-72/2009, relacionado con la denuncia de promocin indebida de la obra de gobierno de Tabasco, as como sus programas sociales y acciones de gobierno a favor de un partido poltico, la Sala Superior sostuvo que, para determinar si las declaraciones de los funcionarios pblicos constituyan una violacin a la normativa electoral, es necesario analizarlas en contexto. Slo de esta manera es posible apreciar el alcance de las declaraciones de los funcionarios pblicos y poder evaluar de manera correcta si stas intentan lograr algn posicionamiento poltico o alguna ventaja electoral. 26
En las sentencias SUP-RAP-74/20082 y 75/20083 la Sala Superior del TEPJF se pronunci respecto de las limitaciones de la participacin de los servidores pblicos en los actos proselitistas y de la libertad de expresin de los mismos, en relacin con los pronunciamientos a favor o en contra de algn candidato o partido, que consisten en lo siguiente: La investidura del funcionario existe durante todo el periodo de su ejercicio, con independencia de que el da sea hbil o no y, por ello, tal investidura es susceptible de afectar al electorado que participa en actos donde intervenga un funcionario pblico. El hecho de que la participacin del funcionario pblico se hubiera realizado en domingo, no implicaba que por ser da inhbil, aqul se despojar de su investidura de servidor pblico, (en dichos casos como presidente municipal), ya que sta se conserva en condiciones ordinarias, durante todo el periodo de su ejercicio. Lo anterior no se protege por el derecho de liberta de expresin contenida en el artculo sexto de la Constitucin General de la Repblica, toda vez que la misma no es ilimitada, sino que se encuentra restringida para no afectar los derechos de terceros y en el respeto y prevalencia de los bienes jurdicos constitucionalmente protegidos. La limitacin al ejercicio de libertad de expresin, consistente que los funcionarios pblicos no participen en actos proselitistas durante el tiempo de su encargo, se justifica cuando con ella se trata de evitar que los servidores pblicos generen presin o coaccin a los electores, a efecto de preservar los principios establecidos para las elecciones libres, autnticas y peridicas.
Partido Verde Ecologista de Mxico en contra del Acuerdo CG179/2008, emitido por el Consejo General del Instituto Federal Electoral, por el cual se le impuso una multa por la existencia de la infraccin administrativa atribuida a los partidos integrantes de la otrora coalicin Alianza por Mxico, consistente en la pretendida participacin activa del Presidente Municipal de Jurez, Chihuahua, para favorecer al candidato a la Presidencia de la Repblica de esa coalicin. 3 El Partido Verde Ecologista de Mxico en contra del Acuerdo CG188/2008, emitido por el Consejo General del Instituto Federal Electoral, por el cual se le impuso una multa por realizacin de un acto proselitista consistente en el cierre de campaa del Candidato a la Diputacin Federal por la Coalicin Alianza por Mxico Hctor Alonso Granados, en donde acudi a este evento el Presidente Municipal de Puebla Enrique Doger Guerrero.
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Esta es la fotografa de Hctor Agustn Murgua Lardizbal, Presidente Municipal de Jurez, Chihuahua con el candidato Roberto Madrazo Pintado que se ofreci en el procedimiento (SUPRAP-74/2008):
La norma segunda, fraccin I, del Acuerdo CG39/2009 del CG IFE por el que se emiten normas reglamentarias sobre imparcialidad en el uso de recursos pblicos a que se refiere el artculo 347, prrafo 1, inciso c) del Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales en relacin con el artculo 134, prrafo sptimo de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, adoptado para las elecciones de 2009 estableca una limitacin de la actividad poltica de los servidores pblicos, al prohibir su asistencia a todo acto de proselitismo para apoyar a cualquier partido, precandidato o candidato en los das hbiles. Adems, exiga a los funcionarios pblicos abstenerse de emitir expresiones a favor o en contra de algn partido, precandidato o candidato en todo tiempo, es decir tanto en das hbiles como inhbiles, incluyendo los das festivos. El acuerdo mencionado fue impugnado por la coalicin Salvemos a Mxico, el Partido Convergencia y por el Partido de la Revolucin Democrtica ante el TEPJF. Sin embargo, esta restriccin fue confirmada por la Sala Superior en la sentencia SUP-RAP-14/2009, de la que eman la tesis XVII/2009 con el rubro: ACTOS 28
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Los informes de labores de los servidores pblicos pueden promocionarse solamente en estaciones y canales con cobertura regional correspondiente al mbito geogrfico de responsabilidad del servidor pblico (artculo 228.5 del COFIPE). Sin embargo, algunos informes se difunden en canales de cobertura nacional y es difcil determinar la responsabilidad del servidor pblico por el desfase entre la geografa de las seales radiodifundidas y la geografa y regulacin poltico electoral (Alans 2011, 22). Segn la magistrada Alans, esta situacin obedece a dos causas: Una de ellas es que la emisora de radio o televisin difunda su seal con tal potencia que alcance, por ejemplo, a ms de una entidad federativa (), [por lo que] es materialmente imposible controlar este fenmeno, pues el alcance de una seal radiodifundida depende de una multiplicidad de factores electromagnticos, meteorolgicos y orogrficos que escapan a la configuracin tecnolgica (). Otra casusa es que la estacin o canal de radio o televisin repita o retransmita la seal de una emisora ubicada en ot ro estado de la Repblica (). A diferencia del primer supuesto, este fenmeno s es controlable en principio (Alans 2011, 21). La mayora de los casos relacionados con la difusin de los informes de labores que han llegado ante la Sala Superior estaban relacionadas con aspectos procedimentales.. Gran parte de ellos se relacion nicamente con la competencia de la Sala y del rgano electoral para conocer el caso, emplazamiento adecuado de las partes, personalidad jurdica de stas, valoracin debida de las pruebas y otras irregularidades en el procedimiento o con los elementos formales de los mensajes (las fechas de publicacin de los informes, los derechos del emisor y la procedencia de los recursos con los que se pag los promocionales), por lo que no se han creado criterios relevantes en el aspecto sustantivo, , con la excepcin de los informes de labores de los legisladores. Una imagen del spot del PVEM que se emiti con motivo de un informe de labores de los legisladores, mostrando su postura acerca de la pena de muerte: 31
La Sala Superior ha sostenido que es legal que los legisladores difundan sus informes de actividades a travs de promocionales de radio y televisin, a excepcin del perodo durante precampaas y campaas electorales4, al resolver los recursos de apelacin (SUP-RAP-75/2009 y 82/2009, SUP-RAP87/2009 y 89/2009), considerando que la rendicin de informes es una obligacin que los legisladores deben cumplir dentro de un estado democrtico. Comunicar a la ciudadana las actividades y resultados durante la gestin legislativa es una de las actividades inherentes a la funcin parlamentaria, dado que con ello se cumple uno de los objetivos esenciales a la funcin representativa de los funcionarios electos (SUP-RAP-RAP-75 y 82/2009 y SUP-RAP-87/2009). La Sala determin que a pesar de que ni la Constitucin ni la ley orgnica del Congreso de la Unin prevn algn mecanismo, sistema o procedimiento que rija los trminos en los que los legisladores deben comunicar a la ciudadana sus gestiones, es posible que su difusin se realice mediante diversas formas, como la colocacin de promocionales en los medios electrnicos, justificando este argumento por la eficacia de utilizar la radio y la televisin como los canales de comunicacin ms consultados por la poblacin (SUP-RAP-75/2009, SUP-RAP-82/2002 y el SUP-RAP-87/2009). Tambin es lcito que el contenido del informe coincida con las propuestas y programa del partido al que pertenecen, ya que al ser postulados por stos como candidatos a ocupar cargos de eleccin popular, es indudable que sus acciones parlamentarias estn tendientes a cumplir los contenidos del programa de accin y plataforma electoral propuesta por el partido, aunque tambin al ser representantes de la nacin deben buscar el bien de sta (SUP-RAP-75/2009, SUP-RAP-82/2002 y SUP-RAP-87/2009).
Ese criterio fue cambiado en las sentencias SUP-JRC-210/2010 y SUP-AG-45/2010, vase la pgina 35.
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En las sentencias SUP-RAP-075/2009 y SUP-RAP-254/2009 la Sala estableci cuatro categoras de anlisis de la propaganda de los informes de labores: sujeto, contenido, temporalidad y finalidad. stas consisten en lo siguiente: 1. Sujeto: se haga nicamente por conducto de un servidor pblico; 2. Contenido: se da a conocer a la ciudadana el desempeo de las actividades del servidor pblico; 3. Temporalidad: no se realice dentro del periodo de campaa y precampaa; 4. Finalidad: que el contenido no incite de manera directa o indirecta la obtencin del voto a favor de algn partido poltico; 5. Es legal la difusin de los informes de actividades de los legisladores a travs de promocionales de radio y televisin. Por otro lado se defini que es aceptable que los legisladores utilicen el emblema, denominacin o logotipo del partido que los propuso, pue el propio instituto es un elemento comn que identifica a los integrantes de un grupo parlamentario, ya que el elemento en comn que identifica a los integrantes del grupo parlamentario es el partido poltico (SUP-RAP-75 y 82/2002 y 87/2009).
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El Instituto Federal Electoral slo conocer de las conductas que se estimen infractoras de lo previsto en los tres ltimos prrafos del artculo 134 de la Constitucin, por propaganda de los poderes pblicos, los rganos de gobierno de los tres niveles, los rganos autnomos, dependencias y entidades de la administracin pblica o cualquier otro ente pblico y de los servidores pblicos, que incida o pueda incidir en un proceso electoral federal. Las infracciones debern referirse directamente a los procesos electorales federales por s solos, o bien, cuando concurran con elecciones locales y siempre que por la continencia de la causa resulte jurdicamente imposible dividir la materia de la queja. Podr ser materia de conocimiento en los procedimientos respectivos cualquier clase de propaganda poltica, poltica-electoral o institucional que vulnere alguno de los principios y valores tutelados en el artculo 134 de la Constitucin, a saber: la imparcialidad o la equidad en la competencia entre partidos polticos o en los procesos electorales federales. El IFE conocer de los casos relacionados con la difusin en radio y televisin de propaganda gubernamental de los poderes federales, estatales, de los municipios, rganos de gobierno del Distrito Federal, sus delegaciones y cualquier otro ente pblico. La competencia es exclusiva del Instituto Federal Electoral tratndose de propaganda que pudiera vulnerar el artculo 134 constitucional, si es transmitida en la radio o en televisin. Excepcionalmente, el Instituto Federal Electoral podr conocer de las infracciones a las normas establecidas en el artculo 134 citado, por propaganda que incida en procesos electorales de los Estados, Municipios o del Distrito Federal, si existe convenio debidamente celebrado para encargarse de la organizacin de esa clase de comicios. 36
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Esa disposicin, llev a la Sala Superior a concluir que, tratndose de propaganda electoral o poltica difundida en medios de comunicacin social como la radio y televisin, el procedimiento especial sancionador es el medio idneo para analizar las conductas denunciadas en esa materia. Adems, debido al acceso permanente de los partidos polticos a tiempos en medios de comunicacin, lo que posibilita la comisin permanente de infracciones, el procedimiento especial sancionador se puede instaurar en cualquier tiempo, tanto dentro como fuera de un proceso electoral federal. De esta forma, es vlido establecer que el diseo del procedimiento especial sancionador, atiende a la materia de las violaciones denunciadas, no a la temporalidad en que stas tengan lugar. En cuanto a la responsabilidad de los servidores pblicos, el artculo 347, inciso d), del Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales se limita a establecer que, durante los procesos electorales, la difusin de propaganda, en cualquier medio de comunicacin social, que contravenga lo dispuesto por el sptimo prrafo del artculo 134 de la Constitucin implica una infraccin al cdigo federal comicial. Por tanto, la propaganda difundida en radio y televisin por parte de las autoridades o los servidores pblicos de cualquiera de los Poderes de la Unin; de los poderes locales; rganos de gobierno municipales; rganos de gobierno del Distrito Federal; rganos autnomos, y cualquier otro ente pblico, que tenga por objeto favorecer a un partido poltico o candidato, o de la que se desprendan elementos relacionados con servidores pblicos que tengan por motivo tintes electorales, debe ser controlada y vigilada en todo momento por el Instituto Federal Electoral (SUP-RAP-135/2008). La Sala Superior del TEPJF en diversas sentencias, despus de analizar el artculo 134 constitucional y los dictmenes de la reforma constitucional lleg a la conclusin de que la prohibicin contenida en el precepto mencionado tiene como finalidad evitar dos aspectos: 1) que los servidores pblicos se valgan de su posicin para tener una injerencia o ventaja indebida que se traduzca en un beneficio de carcter electoral y 2) que tal posicionamiento se efecte con recursos pblicos (SUP-RAP-173/2008). 38
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Bibliografa Alans Figueroa, Mara del Carmen. 2011. Retos en la distribucin de competencias respecto de las infracciones a los artculos 41 y 134 constitucionales, Justicia Electoral. Cuarte poca. Vol. 1 Nm. 7, 15-40 Astudillo, Csar. 2008. El nuevo sistema de comunicacin poltica en la Reforma Electroal de 200/, en: Crdova, Lorenzo y Pedro Salazar, Estudios sobre la reforma Electoral 2007. Hacia un nuevo modelo, Mxico: TEPJF, http://www.te.gob.mx/documentacion/publicaciones/Reforma_electoral/reforma11.pdf Bernal Moreno, Jorge Kristian. 2009. La reforma al artculo 134 constitucional y su interpretacin durante el proceso electoral 2009, en: Lorenzo Crdova y Pedro Salazar Ugarte, coords., Democracia sin garantes. Las autoridades vs la reforma electoral, Mxico: IIJ-UNAM, http://www.bibliojuridica.org/libros/libro.htm?l=2679 Crdova, Lorenzo. 2009. La reforma trastocada: el caso de los informes de labores del PVEM, en: Democracia sin garantes. Las autoridades vs. la reforma electoral, Lorenzo Crdova y Pedro Salazar coords., Mxico: UNAM-IIJ ________________. 2008. El tribunal Electoral del Judicial de la federacin: Sala Superior en Crdova Lorenzo, Salazar Pedro, Estudios sobre la reforma Electoral 2007 Hacia un nuevo modelo, Mxico: TEPJF Gilas, Karolina 2011. Los Informes de labores de representantes de eleccin popular. Transparencia o rendicin de cuentas?, http://www.te.gob.mx/ccje/Archivos/investigacion_gilas.pdf Jurez Gmiz, Julio, 2009, La televisin encantada. Publicidad poltica en Mxico, Mxico: UNAM-CIIC Lpez Aylln, Sergio, 2009, El modelo de comunicacin poltica. La propaganda electoral de los servidores pblicos, ponencia presentada en el II Seminario Internacional del Observatorio Judicial Electoral, Mxico, TEPJF Murayama, Ciro 2009. Reforma para la consolidacin democrtica vs. contrarreforma desde el inters privado, en: Lorenzo Crdova y Pedro Salazar Ugarte, coords., Democracia sin garantes. Las autoridades vs la reforma electoral, Mxico: IIJ-UNAM, http://www.bibliojuridica.org/libros/libro.htm?l=2679
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Partido de la Revolucin Democrtica vs. Tribunal Electoral del Estado de Mxico Jurisprudencia 3/2011 COMPETENCIA. CORRESPONDE A LAS AUTORIDADES ELECTORALES ADMINISTRATIVAS LOCALES CONOCER DE LAS QUEJAS O DENUNCIAS POR VIOLACIN AL ARTCULO 134 CONSTITUCIONAL (LEGISLACIN DEL ESTADO DE MXICO).De la interpretacin sistemtica de lo dispuesto en los artculos
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Partido Revolucionario Institucional y otra vs. Consejo General del Instituto Federal Electoral Jurisprudencia 17/2011 PROCEDIMIENTO ESPECIAL SANCIONADOR. SI DURANTE SU TRMITE, EL SECRETARIO EJECUTIVO DEL INSTITUTO FEDERAL ELECTORAL, ADVIERTE LA PARTICIPACIN DE OTROS SUJETOS, DEBE EMPLAZAR A TODOS.De la interpretacin de los artculos 41, base III, apartados C y D, de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos; 363, prrafo 4, y 364 del Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, se colige que si el Secretario Ejecutivo del Instituto Federal Electoral, dentro de un procedimiento especial sancionador, advierte la participacin de otros sujetos en los hechos denunciados, debe emplazarlos y sustanciar el procedimiento respecto de todos los probables sujetos infractores de manera conjunta y simultnea. Cuarta poca: Recurso de apelacin. SUP-RAP-74/2010 y acumulado.Recurrentes: Partido Revolucionario Institucional y otra.Autoridad responsable: Consejo General del Instituto Federal Electoral. 21 de julio de 2010.
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Partido Nueva Alianza vs. Consejo General del Instituto Federal Electoral Jurisprudencia 18/2011 PROPAGANDA GUBERNAMENTAL. LOS SUPUESTOS DE EXCEPCIN A QUE SE REFIERE EL ARTCULO 41, BASE III, APARTADO C, DE LA CONSTITUCIN FEDERAL, DEBEN CUMPLIR CON LOS PRINCIPIOS DE EQUIDAD E IMPARCIALIDAD.De la interpretacin de los artculos 41, base III, apartado C, segundo prrafo, de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos; y 2, prrafo 2, del Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, se colige que la restriccin a la difusin en medios de comunicacin social de toda propaganda gubernamental durante las campaas electorales tiene como fin evitar que los entes pblicos puedan influir en las preferencias electorales de los ciudadanos, ya sea en pro o en contra de determinado partido poltico o candidato, atento a los principios de equidad e imparcialidad que rigen en la contienda electoral. En consecuencia, los supuestos de excepcin relativos a las campaas de informacin, servicios educativos, de salud y las de proteccin civil en caso de emergencia, a que se refieren ambos preceptos jurdicos, debern colmar los mencionados principios, dado que de ninguna manera pueden considerarse como exentos de cumplir con la normativa constitucional y legal en la materia. Cuarta poca: Recurso de apelacin. SUP-RAP-57/2010.Recurrente: Partido Nueva Alianza.Autoridad responsable: Consejo General del Instituto Federal Electoral. 16 de junio de 2010.Unanimidad de votos.Ponente: Constancio Carrasco Daza.Secretarias: Marcela Elena Fernndez Domnguez y Maricela Rivera Macas. Recurso de apelacin. SUP-RAP-123/2011 y acumulado.Recurrentes: Partido Revolucionario Institucional y otro.Autoridad responsable: Consejo General del Instituto Federal Electoral. 22 de junio de 2011.Mayora de cuatro votos.Ponente: Constancio Carrasco Daza.Disidentes: Flavio Galvn Rivera, Manuel Gonzlez Oropeza y Jos Alejandro Luna Ramos.Secretario: Antonio Rico Ibarra. Recurso de apelacin. SUP-RAP-474/2011.Recurrente: Partido Accin Nacional.Autoridad responsable: Consejo General del Instituto Federal Electoral.31 de agosto de 2011.Unanimidad de seis votos.Ponente: Constancio Carrasco Daza.Secretarias: Mara Luz Silva Santilln y Claudia Valle Aguilasocho.
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Tesis relevantes Partido Accin Nacional vs. Pleno del Tribunal Electoral del Estado de Colima Tesis XXVII/2004 LIBERTAD DE EXPRESIN. NO SE VIOLA CON LA PROHIBICIN AL GOBERNADOR DE HACER MANIFESTACIONES A FAVOR O EN CONTRA DE UN CANDIDATO (LEGISLACIN DEL ESTADO DE COLIMA). De la interpretacin de los artculos 1o., prrafo primero; 5o., 6o., 33, 35, 38, 39, 40, 41, prrafos primero y segundo; 115, primer prrafo y 116, prrafo segundo, fraccin IV, incisos a) y b), y 122, prrafo sexto, apartado C, Base Primera, fracciones I y V, inciso f), de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos; 2, pargrafos 1 y 2; 3, prrafo primero; 25 y 26 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos; 1, 2, 23, 29, 30 y 32, pargrafo 2, de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos; 59, fraccin V; 86 bis de la Constitucin Poltica del Estado Libre y Soberano de Colima; 4, prrafo tercero, 6, 49, fracciones I y X, 61, 207, 330, 332, fracciones I y III del Cdigo Electoral del Estado de Colima; se concluye que las libertades de expresin y de asociacin en materia poltica por parte del gobernador del Estado se encuentran limitadas en su ejercicio durante los procesos electorales. Lo anterior es as en virtud de que las libertades de expresin y asociacin son derechos fundamentales de base constitucional y desarrollo legal y en su caso, deben establecerse en la ley las restricciones o limitaciones a su ejercicio. Ahora bien, la facultad legislativa por la cual se establezcan restricciones o limitaciones a esos derechos fundamentales debe tener una plena justificacin constitucional en la necesidad de establecer o preservar condiciones acordes con una sociedad democrtica. Ciertamente, esos derechos fundamentales de participacin poltica establecidos en favor del ciudadano conllevan un derecho de libertad y, al propio tiempo, uno de igualdad. Esto se refuerza en virtud de que existe una prescripcin jurdica que prohbe la intervencin del gobernador del Estado en las elecciones para que recaigan en determinada persona, ya sea por s o por medio de otras autoridades. Por otro lado, de los principios jurdicos establecidos en la Constitucin federal destacan la idea de las elecciones libres, autnticas y peridicas, as como la idea del sufragio universal, libre, secreto y directo; adems de la certeza, legalidad, independencia, imparcialidad y objetividad, aspectos rectores del proceso electoral, al igual que el establecimiento de condiciones de equidad en cuanto a los elementos con que cuenten los partidos polticos. Lo anterior aunado a que la libertad de sufragio se traduce en que el voto no debe estar sujeto a presin, intimidacin o coaccin alguna, redunda en que los rganos y autoridades del poder pblico se deben mantener al margen del proceso electoral para no influir en el nimo del elector, y no transgredir as los principios constitucionales referidos, mxime si no estn autorizados constitucional y legalmente para organizar o conducir el proceso mismo. Lo dicho sirve de presupuesto para estimar que, de acuerdo con la normativa nacional e internacional, vigente en Mxico, no se puede considerar que se transgreden las libertades de expresin o asociacin, cuando se establecen limitaciones, en razn del sujeto, que son conformes y necesarias en una sociedad democrtica, para asegurar condiciones de igualdad y libertad que aseguren la realizacin de elecciones autnticas. Lo anterior es as, en virtud de que la calidad del sujeto titular del derecho constituye un elemento esencial para que se configure la limitacin, pues si el titular del derecho subjetivo no tiene determinada calidad, por ejemplo, la condicin de ser servidor pblico con el carcter de gobernador del Estado, no habra razn alguna para sostenerla. Esto es as, en virtud de que las restricciones slo pueden ser establecidas expresamente en la ley (tanto formal como material), en conformidad con los instrumentos internacionales de derechos humanos suscritos por el Estado mexicano, como el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos en sus artculos 19, prrafo 3, y 22, prrafo 2 y la Convencin Americana sobre Derechos Humanos en los artculos 13, prrafo 2, y 16, prrafo 2. Las limitaciones de los derechos fundamentales en razn de su titular se sustentan, primordialmente, en la necesidad de proteger otros bienes o derechos constitucionalmente protegidos, como lo son la libertad en el sufragio y la no presin en las
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Partido del Trabajo y otros vs. Consejo General del Instituto Federal Electoral Tesis XVII/2009 ACTOS DE PROSELITISMO POLTICO. LA SOLA ASISTENCIA DE SERVIDORES PBLICOS EN DAS INHBILES A TALES ACTOS NO EST RESTRINGIDA EN LA LEY.De la interpretacin sistemtica de los artculos 1, 6, 35, 41 y 134, prrafo sptimo, de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, as como 347, prrafo 1, inciso c), del Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, se colige la prohibicin a los servidores del Estado de desviar recursos pblicos para favorecer a determinado partido poltico, precandidato o candidato a un cargo de eleccin popular. En este contexto, la sola asistencia en das inhbiles de los servidores pblicos a eventos de proselitismo poltico para apoyar a determinado partido, precandidato o candidato, no est incluida en la restriccin citada, en tanto que tal conducta, por s misma, no implica el uso indebido de recursos del Estado; en consecuencia, se reconoce que la asistencia a esta clase de actos, se realiza en ejercicio de las libertades de expresin y asociacin en materia poltica de los ciudadanos, las cuales no pueden ser restringidas por el slo hecho de desempear un cargo pblico, por tratarse de derechos fundamentales que slo pueden limitarse en los casos previstos en el propio orden constitucional y legal. Cuarta poca:
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Partido Revolucionario Institucional y otra vs. Consejo General del Instituto Federal Electoral Tesis XVIII/2010 PROCEDIMIENTO ESPECIAL SANCIONADOR. EL SECRETARIO EJECUTIVO DEL INSTITUTO FEDERAL ELECTORAL DEBE EMPLAZAR A TODO SERVIDOR PBLICO DENUNCIADO.De conformidad con los artculos 341, prrafo 1, inciso f), 347, prrafo 1, y 368 prrafo 7, del Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, se advierte que el Secretario Ejecutivo del Instituto Federal Electoral, en el trmite del procedimiento especial sancionador, debe emplazar a todo servidor pblico denunciado, con independencia de que est facultado a comparecer personalmente o mediante representante, de conformidad con las disposiciones normativas aplicables. Esto, porque no es atribucin del Secretario Ejecutivo determinar a quin emplaza, toda vez que la omisin podra implicar absolver de responsabilidad al denunciado. Cuarta poca: Recurso de apelacin. SUP-RAP-74/2010 y acumulado.Recurrentes: Partido Revolucionario Institucional y otra.Autoridad responsable: Consejo General del Instituto Federal Electoral. 21 de julio de 2010. Unanimidad de cinco votos.Ponente: Jos Alejandro Luna Ramos.Secretarios: Felipe de la Mata Pizaa, Rubn Jess Lara Patrn, Jorge Enrique Mata Gmez y Jos Eduardo Vargas Aguilar. La Sala Superior en sesin pblica celebrada el veinticinco de agosto de dos mil diez, aprob por unanimidad de votos la tesis que antecede. Gaceta de Jurisprudencia y Tesis en materia electoral, Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin, Ao 3, Nmero 7, 2010, pgina 64.
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