Austral: Revista Brasileira de Estratgia e Relaes Internacionais | e-ISSN 2238-6912 | ISSN 2238-6262| v.1, n.2, Jul-Dez 2012 | p.

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O BRASIL NA ATUAL ORDEM MUNDIAL

Amado Luiz Cervo 1

Introduo O modelo brasileiro de insero internacional aprofunda, no sculo XXI, a aliana entre Estado e sociedade e eleva o grau de maturidade. Ao diplomtica, poltica exterior e movimento de atores no governamentais que perseguem interesses especficos por meio de suas iniciativas externas compem o trip de nosso conceito de insero internacional. Convm, pois, aprofundar os trs componentes da insero internacional, que no se reduz mais como se imaginava no passado conduta da diplomacia ou poltica exterior, mesmo que esta agregue quela as percepes do interesse nacional. Qual ter sido a mudana quanto funcionalidade do Estado? Depois de ser Estado desenvolvimentista e centralizador, depois do Estado neoliberal que entregava as foras da economia e da sociedade a seu prprio curso sem apoi-las, ter o Estado assimilado o fenmeno mais marcante das duas ltimas dcadas, ou seja, a emergncia da sociedade, que se manifesta por meio de atores e poderes? Como conceituar essa nova funcionalidade? Os instrumentos de poder acionados pelos trs componentes da insero internacional no sculo XXI constituem outro desafio intelectual compreenso do tema. Qual o papel da integrao, das coalizes emergentes e das velhas e novas parcerias, no apenas como instrumentos de poder, mas ainda como vias efetivas de realizao de interesses? A diplomacia se movimenta no sculo XXI base do princpio da reciprocidade de benefcios. Nos domnios das negociaes comerciais e de

Professor Titular de Histria das Relaes Internacionais da Universidade de Braslia. Emrito. Pesquisador Snior do Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico-CNPq (alcervo@unb.br).
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segurana internacional, das questes ambientais e dos direitos humanos, o princpio da reciprocidade pretende penetrar a velha ordem, cujas regras ou ordenamentos eram determinados pela prevalncia decisria das naes avanadas em seu prprio proveito. A velha ordem teceu e prolongou o mundo das assimetrias. O princpio da reciprocidade de benefcios postula, nesse sentido, condies para promover mais igualdade entre as naes. Entende-se, pois, por que trs objetivos de poder sejam visualizados pelo BRICS, o grupo que representa os interesses do mundo em desenvolvimento: estabelecer nova estratgia internacional de segurana, promover regras de comrcio e finanas que se voltem para a superao da desigualdade entre as naes e, enfim, a requisio de maior poder nas instncias financeiras globais no intuito de tornar efetivas ambas as estratgias. Nada mais surpreendente para a insero internacional do Brasil no sculo XXI do que o processo de internacionalizao de sua economia. Como se desencadeia, que direes geogrficas toma, que benefcios traz? Observa-se, com efeito, que a expanso global dos empreendimentos brasileiros ocorre em ritmo acelerado no sculo XXI e que estabelece um nvel de interdependncia que permite ao historiador perguntar: o pas, enfim, atinge sua maturidade no sistema de economia de mercado que norteia as relaes econmicas internacionais? O quadro da anlise da insero internacional do Brasil no sculo XXI no seria objetivo sem desvendar os limites da ao diplomtica e da poltica exterior, que por certo condicionam o movimento dos agentes econmicos, os mais relevantes para o bem estar da sociedade. Por isso, alm de conceituar o Estado logstico, insistimos em identificar seus ainda graves limites de eficincia. Esse esquema, determinado por questes chaves e conectadas, base do referencial conceitual que elaboramos nas ltimas dcadas acerca das relaes internacionais do Brasil, nos permite construir o argumento cognitivo e explicativo, bem como promover a avaliao de resultados acerca do atual modelo brasileiro de insero internacional.

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1 - O Estado Logstico: a nova funcionalidade do Estado Os dirigentes do sculo XXI tomam conscincia do papel do Estado, ao requisitar a ao poltica com o fim de fazer a nao penetrar os processos globais como agente do sistema. A mudana do paradigma do Estado, isto , a mudana da funcionalidade, ocorre no Brasil em tempo de mdia durao e por duas razes. O velho Estado desenvolvimentista responsvel pelo grau de desenvolvimento alcanado de 1930 a 1980, especialmente por agregar continuidade e racionalidade ao processo de industrializao do pas, alcana os anos 1980 exibindo vcios graves, devidos exacerbada introspeco: alto grau de protecionismo do mercado de consumo, com baixa produtividade dos sistemas produtivo industrial e de servios, instabilidade monetria, endividamento externo e estagnao econmica. A exausto do desenvolvimentismo era perceptvel. A ruptura que ocorre com o advento dos regimes neoliberais dos anos 1990 no Brasil e em toda a Amrica Latina decorre dessa crise do modelo anterior. Caracterizado pela demolio do ncleo central robusto das economias nacionais, pela abertura incondicional do mercado e dos sistemas produtivo e de servios, pelas privatizaes das empresas pblicas com alienao de seus ativos em favor de empresas estrangeiras, o neoliberalismo deteriorou, ademais, de acordo com dados da Cepal, as condies de renda, trabalho, sade e bem estar das populaes. O Brasil foi o nico pas da Amrica Latina a exibir srias hesitaes diante dos resultados das reformas neoliberais. Fernando Henrique Cardoso que conduzia essa crtica elaborou o conceito de globalizao assimtrica para significar sua relutncia, e encaminhou o novo paradigma logstico, consolidado pelos dirigentes do sculo XXI. Logstico aquele Estado que no se reduz a prestar servio, como fazia poca do desenvolvimentismo, nem a assistir passivamente s foras do mercado e do poder hegemnico, como se portava poca do neoliberalismo. Logstico porque recupera o planejamento estratgico do desenvolvimento e exerce a funo de apoio e legitimao das iniciativas de outros atores econmicos e sociais, aos quais repassa responsabilidades e poder. As relaes entre Brasil e Estados Unidos exemplificam o modo como a conduta logstica do Estado penetra as polticas exteriores: criar facilidades,

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induzindo oportunidades para que agentes econmicos e sociais operem com desenvoltura para realizao de interesses especficos. Dois encontros recentes entre os chefes de Estado de Brasil e Estados Unidos evidenciam a maturidade do Estado logstico. Em maro de 2011, a presidente do Brasil, Dilma Rousseff, recebeu em Braslia o presidente dos EUA, Barack Obama, em sua primeira viagem ao pas. Os dois dirigentes induziram oportunidades de negcios, firmando acordos no sentido de facilitar o movimento de comerciantes e investidores. Para tanto, criou-se na ocasio uma Comisso Brasil - Estados Unidos para Relaes Econmicas e Comerciais com o fim de promover a cooperao na rea energtica, especialmente petrleo e etanol, visto estar o Brasil necessitando de investimentos e os Estados Unidos interessados no pr-sal brasileiro e na produo do biocombustvel. A Comisso tambm cuidaria dos obstculos ao comrcio, como as sobretaxas, e de projetos na rea de infraestrutura, cooperao espacial, educao, entre outras. Durante a visita de Rousseff aos Estados Unidos em abril de 2012, o observador percebe como, por trs das preocupaes dos dirigentes, so as sociedades que andam por si, aps a emergncia da sociedade brasileira desde os anos 1990. As negociaes partem da suposio segundo a qual aos Estados cabe apoiar relaes consistentes entre seus segmentos dinmicos. Desse modo, admite-se de ambos os lados a autonomia das polticas exteriores, no se discute discordncias acerca das intervenes da OTAN, dos direitos humanos e de Cuba, porm novos acordos so firmados, facilitando contatos e aes na rea da educao, que incluem a cooperao cientfica e tecnolgica e intercmbio de professores e alunos de Universidades brasileiras com centros avanados como MIT e Harvard, cooperao entre Embraer e Boing na rea empresarial, reconhecimento da cachaa (exportao cresce 100% em 2012) e do Bourbon como bebidas genunas do outro e promoo de seu comrcio em ateno aos respectivos produtores, cooperao em segurana alimentar e desburocratizao do fluxo bilateral de pessoas. As funes dos Estados acedem condio de padro de conduta convergente: eliminar obstculos e promover oportunidades para a ao dos agentes das duas sociedades na busca de seus interesses setoriais.

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2 - Emergncia da sociedade: o insumo interno O fator mais importante na origem do Estado Logstico a emergncia da sociedade. Ela permite funcionalidade do Estado transitar de Estado todo poderoso, que arrastava atores ou agentes sociais com baixa margem de poder, autonomia e iniciativa, para outra condio, na qual o Estado transfere a tais atores ou agentes no governamentais poder e responsabilidade diante do desenvolvimento a promover. A modificao de uma a outra operacionalidade dos dois componentes, sociedade e Estado, passa pela crise neoliberal dos anos 1990, crise de fortalecimento da sociedade e de reordenamento do Estado. Trs causalidades colaboram para a consolidao do Estado logstico no Brasil do sculo XXI: a) a sociedade encontra-se em nvel avanado de organizao, com suas federaes de classe articulando, setorialmente, industriais, agricultores, banqueiros, operrios, comerciantes e consumidores, condio que facilita a funo de coordenao superior do Estado guiado pelo interesse nacional, entendido como soma dos interesses setoriais; b) a estabilidade poltica e econmica, que sugere associar a lgica da governabilidade interna com a lgica da governana global poca da interdependncia global; c) o nvel comparativamente avanado dos agentes econmicos e sociais em termos de organizao empresarial e competitividade sistmica. A emergncia da sociedade no Brasil torna-se possvel no rumo em que se processa no sculo XXI em razo de legado histrico, por um lado, e de mudana circunstancial por outro. Desde os anos 1930, o governo de Getlio Vargas incorporou governabilidade, com caracterstica de racionalidade a manter, o padro de conduta segundo o qual os segmentos dinmicos da sociedade empresrios industriais, agricultores, comerciantes, banqueiros, operrios, consumidores e outros no so excludentes nem conflitantes para os dirigentes e seus interesses sociais devem ser protegidos e promovidos com equilbrio, porm todos eles, sem discriminao. O padro de governabilidade ir descartar, desde ento, polticas setoriais que castiguem um setor em benefcio de outro, como ocorre, por exemplo, com o setor agrrio e o urbano em outros pases. Ao governo cabe incorporar o senso do interesse nacional, entendido como equalizao de interesses por vezes conflitantes entre si, ou seja, harmonizao

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dos interesses setoriais feita de promoo de todos eles e controle para evitar a imposio de um segmento em detrimento de outro. Assim, as polticas interna e externa tornam efetiva a noo de um superior interesse nacional, algo que, no Brasil, explica a harmonia entre Estado e sociedade, que se estabelece e se firma por sobre governos, partidos e regimes polticos. O elemento circunstancial que tambm explica o fortalecimento da sociedade no sculo XXI vem da experincia neoliberal da ltima dcada do sculo anterior, caracterizada pela hesitao, pela autocrtica e pela correo de rumos ainda quando em curso. Ou seja, dosagem do grau da abertura e das reformas ao grau de adaptabilidade das foras econmicas e da organizao social. Essa dosagem permite associar o legado histrico referido anteriormente contribuio de fatores positivos do neoliberalismo. 3 - Instrumentalizao da integrao, coalizes de poder e parcerias: o insumo externo Certas condies sistmicas da ordem internacional no sculo XXI favorecem a emergncia do Brasil sobre o cenrio internacional: reforo da interdependncia econmica entre as naes, enfraquecimento do multilateralismo e dos processos de integrao, fortalecimento do bilateralismo e do andar solto dos Estados nacionais, enfim, a crise nos Estados Unidos, Europa e Japo. Por outro lado, certas dificuldades decorrentes dessa crise, como a valorizao cambial das moedas tradicionais, a desvalorizao da moeda chinesa, a distoro da concorrncia provocada por tais manipulaes da moeda, os excedentes de produo industrial nos pases centrais em razo da queda do consumo, entre outras, representam fatores que perturbam interesses e ascenso do Brasil. Uma readaptao de estratgias externas requisitada por tais circunstncias. Examinamos a seguir alguns aspectos atinentes integrao, formao de coalizes emergentes e a parcerias bilaterais. A formao de blocos se mantm como tendncia das relaes internacionais no sculo XXI, sem, contudo, manifestar o dinamismo da dcada de 1990. Dois exemplos ilustram essa inflexo no processo de integrao. Em primeiro lugar, observa-se ritmo mais lento na Unio Europeia. O bloco desiste da Constituio, rejeitada por plebiscitos em 2005, e acaba por substitu-la pelo Tratado de Lisboa, que tambm no recolhe a unanimidade de

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seus 27 membros. Em segundo lugar, na Amrica do Sul, se os governos alcanam resultados notveis que melhoram as condies econmicas e sociais agravadas pelo neoliberalismo, a chamada incluso social, fazem-no por meio de solues introspectivas, centradas em projetos nacionais, que ignoram a integrao. Esses governos programam, ademais, diferentes modelos de insero internacional. Tambm aqui, alguns governos no entendem a integrao como estratgia eficiente para superao de dificuldades prprias. Nessas condies, a poltica exterior brasileira, de forte carter integracionista, passa por uma adaptao concreta: utiliza os processos de integrao, antes tidos por uma espcie de fim em si, como meios para estabelecer ou consolidar a rede de cooperao e poder ao sul, partindo da Amrica do Sul e avanando para alianas com outras regies com o fim de realizar desgnio de pas globalista. Um dilema se pe insero internacional do Brasil: balancear seu projeto de integrao e desenvolvimento regional, o mais consistente da Amrica do Sul, com sua pretenso de potncia emergente de alcance global, a mais vivel na Amrica do Sul. Esse dilema, bem verdade, foi administrado com equilbrio, tanto pelo presidente Fernando Henrique Cardoso, nos anos 1990, quanto por seu sucessor, Luiz Incio Lula da Silva, na dcada seguinte. Ambos, e com respaldo das lideranas setoriais nacionais, empenharam-se fortemente em conduzir a nao nessas duas vias de ao externa, ao passo que Dilma Rousseff, que substitui Lula na Presidncia em 2011, pende mais para a construo da potncia global. O ponto de chegada desse dilema deixa perceber, enfim, que governo e sociedade esto mais propensos a atuar sobre o cenrio global com a marca Brasil do que com as marcas Mercosul ou Unasul, enquanto anteriormente a hesitao prevalecia nesse terreno. Tal inflexo no equivale dizer, por certo, renncia integrao regional, porm o reconhecimento de que a estratgia globalista adquire crescente relevncia para o modelo brasileiro de insero internacional. Ousaramos avanar duas explicaes para essa inflexo em favor do global: os problemas causados pelos pases vizinhos, por um lado, e a percepo segundo a qual as instncias globais contribuem de modo mais concreto e objetivo para a emergncia do Brasil sobre o cenrio internacional do que as instncias regionais.

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A crise financeira e econmica desencadeada em 2007 nos pases centrais serviu de motivo circunstancial para fortalecer a integrao sul-americana. Em agosto de 2011, por ocasio da reunio dos 12 ministros das finanas da UNASUL em Buenos Aires, Guido Mantega, o ministro brasileiro, fez forte apelo convergncia dos membros do bloco em favor do crescimento regional. Propunha a criao de mecanismos sul-americanos de defesa econmica e de fomento ao comrcio regional, bem como a ampliao do crdito, aproveitando a solidez fiscal dos pases, como frmulas de atenuar os efeitos negativos da crise. A integrao regional sul-americana, evolui, contudo, de prioridade alta para prioridade baixa na estratgia de ao internacional do Brasil, durante a primeira dcada do sculo XXI. Com efeito, desde o Mercosul e a UNASUL, a confeco de uma rede global se ala como propsito nacional. Dois poderosos instrumentos de ao so postos a servio do propsito globalista. Por um lado, o multilateralismo da reciprocidade, movido pela diplomacia, destina-se ao exerccio de pretensa liderana por meio de negociaes globais que fortaleam, ao menos permitam exibir, o poder nacional. Por outro lado, a internacionalizao dos empreendimentos brasileiros, isto , a expanso para fora de investimentos e negcios nacionais, estimulada por interesse pessoal de Lula, que aciona o Estado Logstico, e movida por reao favorvel do meio empresarial, alcana todos os cantos do planeta. A rede global assenta-se, sob os dois aspectos, o poltico e o econmico, na Amrica do Sul, onde lana razes e se fortalece para depois estender-se ao mundo. A mudana de perspectiva, embora sutil, clara: o lugar natural do Brasil no mais a Amrica do Sul, como a realidade anterior parecia sugerir, mas o mundo. A institucionalizao do BRICS ocorre em 2007, em grande medida por esforo do governo brasileiro, interessado em formar um bloco de pases emergentes. Reunia ento Brasil, Rssia, ndia e China, admitindo-se, posteriormente, a frica do Sul. Para os fundadores, dois objetivos moviam o bloco: facilitar e fortalecer as relaes entre os membros e coordenar posies diante das relaes internacionais em esfera global. A primeira frente de ao tinha por fim a promoo de interesses nacionais dos setores econmicos envolvidos em transaes com o exterior, porm a segunda destinava-se e influir sobre os parmetros da ordem internacional. Constitudo como bloco informal, o

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BRICS tem nas cpulas convocadas regularmente sua instncia decisria maior. Examinamos as duas ltimas realizadas na China e na ndia. A reunio de cpula realizada em Sanya, na China, em abril de 2011, a terceira da srie, incorporou a frica do Sul como novo membro do grupo. Na agenda da reunio, trs questes ocuparam os dirigentes: discutiram-se medidas para fomentar a utilizao de moedas locais no comrcio entre os pases do grupo, outras medidas de controle dos preos de commodities agrcolas, enfim, a possibilidade de alcanar uma posio comum diante da interveno da OTAN na Lbia. Ou seja, interesses prprios e segurana global. A cpula da China correspondeu a um frum de debates de grandes questes acerca da ordem internacional atual. As reivindicaes dos emergentes colocaram em alerta as potncias que tradicionalmente exerciam o controle sobre o ordenamento global em seu benefcio. Com efeito, a declarao final props a reforma da Organizao das Naes Unidas e de seu Conselho de Segurana, especialmente em razo do aval que este Conselho deu ao uso da fora pela OTAN na Lbia. A estratgia internacional de segurana conduzida pelos Estados Unidos desde a Segunda Guerra Mundial, com apoio da Europa e aval da ONU, estratgia movida pelo uso da violncia da sano ou da interveno, confrontada, pela primeira vez, de forma clara, por um agrupamento de pases de peso sobre o cenrio internacional. O BRICS prope a substituio dessa estratgia da violncia que submetia a si a segurana internacional pela estratgia pacfica da soluo negociada de conflitos, sejam eles internos, regionais ou globais. Outros dois aspectos da ordem internacional evidenciam a penetrao dos emergentes no traado de seus parmetros a serem considerados pelas potncias que sobre ela exerciam controle quase absoluto: a reivindicao de maior participao na direo dos rgos econmicos multilaterais e de melhor regulamentao do sistema financeiro internacional, entregue nas ltimas dcadas ao excesso de liberdade, causa da especulao, dos desequilbrios e da prpria crise internacional oriunda do centro. A quarta cpula do BRICS realizada em Nova Deli, em fins de maro de 2012, refora os temas da anterior em direo transformao da ordem internacional, porm as duas perspectivas de atuao do grupo se mantm, considerando-se tambm a realizao de interesses diretos de seus membros nas

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relaes intra-bloco. Sob este ltimo aspecto, discute-se a criao de um banco de desenvolvimento do grupo, medidas de fomento do comrcio e do financiamento em moeda local, bem como de combate ao protecionismo. Em esfera global, insiste-se na formulao de posies mais claras e pontuais acerca dos desafios da segurana internacional consoante a estratgia de solues negociadas, reivindica-se maior participao dos emergentes nas instituies da governana econmica e financeira. Uma grande vitria j se alcanara no domnio da segurana global: Rssia e China haviam vetado no Conselho de Segurana o uso da fora na crise da Sria, aps o que sucedera na Lbia. Mas o BRICS se torna relevante para a gerncia de toda ao internacional no Prximo Oriente, no s obstruindo a escalada da violncia ocidental sob a gide da OTAN, especialmente no caso da Sria, mas ainda advertindo seus lderes no sentido de que desativassem a retrica da violncia com relao ao programa nuclear iraniano. Qual a importncia do BRICS para a insero internacional do Brasil? Duas observaes podem contribuir para o entendimento da questo. Uma linha de argumentao tende a diminuir a importncia do BRICS para a insero internacional do Brasil. Trata-se, segundo esse raciocnio, de um bloco com enorme heterogeneidade quanto distribuio da renda, capacitao militar, ao tamanho da riqueza nacional, demanda nacional, ao grau de desenvolvimento, bem como ao grau de ambio de desempenhar papel relevante sobre o cenrio internacional. A heterogeneidade, contudo, caracterstica de todos os blocos de naes resultantes de processos de integrao nas ltimas dcadas. Poder-se-ia acrescentar, ademais, que os clubes de naes constitudos em fruns decisrios fazem reunies incuas e de escasso efeito prtico, sobretudo quando sua agenda tal que envolve temas muito variados e superdimensionados, como o caso das duas ltimas cpulas do BRICS. Se assim fosse, todavia, o velho G8, por exemplo, no teria infludo sobre o traado da ordem internacional, com fez efetivamente durante o longo tempo de sua atuao. Outra linha de argumentao tende, contudo, a realar o papel do BRICS para a insero internacional do Brasil como nao capaz de influir sobre a transformao da ordem internacional e a promoo dos interesses dos pases em desenvolvimento. A coordenao do grupo induz, com efeito, resultados positivos para satisfao de demandas individuais dos membros. Em

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2011, por exemplo, a China supera os Estados Unidos e alcana a condio de primeiro parceiro comercial do Brasil, enquanto o comrcio intra-bloco cresce tambm e as relaes econmicas so fortalecidas por meio de mecanismos variados de cooperao e de investimentos empresariais diretos. Por se tratar de grupo recente, sua irrupo sobre o cenrio internacional se delineia com a aprendizagem natural dos processos de integrao. A vontade de prosseguir e de construir o entendimento poltico comum. Dois resultados j so perceptveis: a mudana em curso da estratgia internacional de segurana e a redistribuio de poder em rgos da governana financeira internacional. Em suma, o Brasil encontrou um assento entre grandes potncias, envolve-se com a transformao da ordem no sentido de submet-la gradualmente correo de rumos, ou seja, transio da assimetria para a igualdade entre as naes. Tudo sob os auspcios do tradicional interesse nacional, agora de pas globalista, a defender e promover. Ao lado da instrumentalizao da integrao e da formao de coalizes de poder, as parcerias do Brasil com outras naes ou com outras regies constituem o terceiro fator, de mais acentuado carter histrico, a reforar, desde o exterior, a emergncia do pas sobre o cenrio internacional. Presumia-se que a globalizao e o enfraquecimento do Estado conduzissem ao declnio do bilateralismo nas relaes internacionais atuais. Esta no passou, no entanto, de uma expectativa frustrada de intrpretes da ordem internacional imbudos de convices neoliberais. O bilateralismo apresenta-se como tendncia que se fortalece no mundo atual. A Universidade de Braslia, dinmico centro de estudos e de publicaes acerca dos mais variados aspectos da insero internacional do pas, promoveu nos ltimos anos a publicao de duas colees de livros, com mais de duas dezenas de ttulos lanados at 2012, voltados principalmente ao estudo das parcerias estratgicas, entendidas como a contribuio de um para a formao nacional do outro. Os estudos publicados pela Juru Editora de Curitiba e pela Fino Trao Editora de Belo Horizonte focalizam as parcerias histricas e atuais consideradas relevantes para o desenvolvimento nacional e para a ascenso internacional. Dentre os fatores de interpenetrao de determinada parceria, destacase em primeiro lugar o econmico, especialmente o fluxo de capitais, empreendimentos e tecnologias, em razo de seus impactos sobre o bem estar da

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populao. Outros fatores agem ao lado do econmico: a influncia sobre a composio tnica, o perfil cultural, a filosofia poltica, bem como sobre a criao do quadro institucional e mesmo sobre padres de conduta internacional. Como pas novo, o Brasil tende a ser mais receptor que provedor de fatores da parceria. Historicamente, manteve a continuidade da estratgia de criao e consolidao de parcerias teis segurana e ao desenvolvimento econmico. Os dirigentes seguiram, desde o limiar do sculo XX, o conselho do patrono de sua diplomacia, o Baro do Rio Branco: nao tranquila nao que possa contar com inmeros e bons parceiros, em primeiro lugar as potncia hegemnicas, globais ou regionais. Dentre as parcerias mais antigas, algumas feneceram com o tempo, como o nexo entre Brasil e Inglaterra no sculo XIX. A parceria entre Brasil e Estados Unidos veio substitu-la no sculo XX, consolidando-se esse eixo de relaes como o mais relevante para a formao nacional, jamais depreciado por governos ou regimes polticos at o presente. A ela se compara, em durao, apenas a parceria entre Brasil e Argentina. Ao lado da parceria entre Brasil e Estados Unidos alinham-se por efeitos decrescentes sobre a formao nacional aquelas que vinculam h dcadas o pas ao exterior: Alemanha, Japo, Itlia, Gr-Bretanha, Holanda, Sua e Sucia, entre outras. Parcerias recentes emergem, entretanto, estabelecidas com Portugal e Espanha, por exemplo, mas nada afeta tanto a insero internacional do Brasil como a recente parceria com a China, a qual, embora limitada, sobretudo, dimenso comercial, refora-se nos anos recentes com investimentos bilaterais e com entendimento poltico. As regies tambm alimentam a estratgia de confeco de parcerias por parte do Brasil. Assim encaminham-se parcerias entre Brasil e Unio Europeia, frica e sia, esta ltima mais difusa. O limite imposto interdependncia gestada no seio de parcerias criado pela autonomia decisria. Um dilema, especialmente quando se trata de parcerias com potncias hegemnicas. Sem autonomia decisria, entendeu-se no Brasil, no se realizam os benefcios esperados da parceria, desenvolvimento e segurana em primeiro lugar. Conclui-se, pois, que as parcerias internacionais do Brasil contribuem tanto para sua formao nacional, isto , seu desenvolvimento econmico, social e humano, quanto para a realizao de interesses mediante a ao externa ou,

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ainda, para sua projeo internacional. Instrumentalizao da integrao, coalizes de poder e parcerias somam efeitos que se apresentam, enfim, como insumos externos que explicam a intensidade da emergncia internacional do pas. 4 - Multilateralismo: o princpio da reciprocidade de benefcios Desde a criao do primeiro G20, o comercial, por ocasio da Conferncia da OMC de Cancun em 2003, o multilateralismo da reciprocidade converte-se em conceito operacional da poltica exterior brasileira. A partir das negociaes comerciais, as mais relevantes para as negociaes multilaterais ao lado da segurana, so todas as dimenses da ordem internacional enquadradas no conceito de multilateralismo da reciprocidade: economia, comrcio, segurana, questes ambientais, sade e direitos humanos. A reciprocidade se estabelece quando as regras do ordenamento multilateral beneficiam a todas as naes. Consequentemente, quando afastam uma ordem que beneficia naes mais avanadas, assegurando ou prolongando assimetrias. Os pressupostos do multilateralismo da reciprocidade so dois: a necessidade de regras para o ordenamento internacional sem as quais ir prevalecer a disparidade de poder em benefcio das grandes potncias; e a elaborao conjunta dessas regras de modo a garantir reciprocidade de efeitos para que no realizem interesses de uns em detrimento de outros. O multilateralismo da reciprocidade elimina duas utopias tericas para compreender a poltica exterior do Brasil: a da estabilidade hegemnica e a do vnculo necessrio entre poltica exterior e regime poltico. To decantada pela teoria das relaes internacionais formulada em sociedades anglo-saxnicas, a estabilidade hegemnica tanto fundamento exibe, segundo Bertrand Badie, quanto a instabilidade hegemnica. A crise financeira e econmica desde 2007 convence o leitor disso. O nexo entre regime poltico e poltica exterior tal que, consoante o ensinamento da histria das relaes internacionais, independentemente da natureza do regime, um Estado pode contribuir para a reciprocidade ou para a assimetria internacional. Movida pelo conceito operacional do multilateralismo da reciprocidade, a poltica exterior brasileira se desdobra em cinco linhas de ao: a) para as regras da economia internacional, postula o fim do velho G8 e sua substituio

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pelo G20 financeiro, o primeiro frum decisrio multilateral que rene pases avanados e emergentes; b) na esfera do comrcio internacional, diante da sutil distoro promovida pelos pases avanados substituindo o acordo global a ser negociado no seio da OMC pelo Tratado de Livre Comrcio, que perpetua a velha ordem, a diplomacia brasileira malogra; c) no domnio da segurana internacional, a substituio da estratgia da violncia mantida pela OTAN pela estratgia da soluo negociada de conflitos concebida no seio do BRICS; d) quanto ao meio ambiente, a posio brasileira evolui de vtima corresponsabilidade; e) enfim, no que tange o respeito aos direitos humanos, a ao diplomtica brasileira desmascara a prxis do choque de civilizaes ou ideologias e requer o respeito universal por parte de todos os governos. Foram alcanados por certo resultados pela negociao multilateral movida base do multilateralismo da reciprocidade nessas frentes da ao, resultados que modificam a ordem internacional. Um bom exerccio de investigao consistiria em mensur-los. O mais minguado efeito, contudo, parece situar-se no domnio do comrcio internacional, cujas regras mantm-se obsoletas e ineficientes. Para o Brasil, um desafio que convm ao novo governo de Dilma Rousseff enfrentar: diante do malogro, qual a melhor poltica de comrcio exterior para o pas, prosseguir na busca do acordo global consoante a reciprocidade, acordo inatingvel ao que parece, ou domar a natureza do acordo bilateral de livre comrcio? A tentao da segunda opo se pe, por certo, especialmente quando a secretria de Estado, Hilary Clinton, em visita a Braslia no ms de abril de 2012, prope presidente Rousseff o acordo bilateral de comrcio entre Brasil e Estados Unidos. 5 As trs estratgias de poder traadas pelo BRICS A transformao da ordem internacional, cujos ordenamentos eram traados pelas naes avanadas da Segunda Guerra Mundial ao incio do sculo XXI, constitui o objetivo essencial do BRICS, a razo de sua existncia como coalizo de poder. Essa transformao desejada anima as cpulas do grupo e so perceptveis em trs esferas. Convm organizar e condensar, pois, a anlise acima exposta a respeito da atuao do BRICS e da posio do Brasil no seio da coalizo. Assim como o grupo supe representar os interesses dos pases em desenvolvimento em seu intento de promover a incluso social internamente, na

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esfera internacional a ordem deve ser posta a servio da promoo da igualdade entre as naes. No se trata de ideologia, retrica ou utopia, mas de mecanismos concretos que afastem a figura daqueles que chutaram a escada aps alcanar o topo do bem estar interno e internacional no sistema de economia de mercado. A segurana internacional tambm requer uma mudana estratgica em seu gerenciamento para transitar de mecanismos de uso da fora, como sano e interveno, para solues negociada de conflitos. Todas as naes, por exemplo, tem direito de acesso tecnologia nuclear para uso econmico e pacfico, no se admitindo que seja este privilgio consolidado de uns poucos. A negociao, mais uma vez, deve ser posta nesse domnio como garantia da segurana. Intervenes fundadas no privilgio, como a que possivelmente adviria das ameaas ocidentais ao Ir, infringem a viso da segurana internacional do BRICS. Como o G20 financeiro constitui outro frum informal, o BRCS reivindica para os pases emergentes maior representatividade nos rgos multilaterais que exercem o poder decisrio efetivo sobre as finanas internacionais, como Banco Mundial e FMI. Usa suas enormes reservas monetrias, os fundos soberanos, que so repassados ou no, na medida da obteno de maior representao e poder decisrio junto aos referidos rgos, por meio de reforma do sistema de quota e de votos e eliminao de tradicionais orientaes que venham limitar a autonomia das polticas nacionais nas reas fiscal e financeira. Incluso internacional e segurana internacional dependem, na viso do BRICS, do poder econmico, por isso as trs estratgias de ao so programadas simultaneamente. 6 - Internacionalizao: a maturidade sistmica da economia brasileira No sculo XXI encaminha-se a mais relevante condio para a ascenso do Brasil como pas globalista, isto , d-se o passo definitivo rumo maturidade sistmica. A internacionalizao da economia brasileira somente torna-se vivel, entretanto, com o aporte da sociedade mais que do Estado, o qual, por sua vez, se adapta e assume a funcionalidade de Estado Logstico. Vinculamos, destarte, os elementos de nosso raciocnio: Estado Logstico,

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emergncia da sociedade, instrumentalizao e reforo do poder nacional, maturidade sistmica. A expanso para fora das empresas brasileiras transforma-se em objetivo do Estado e da sociedade. Consiste em formar empresas fortes com capacidade de se estabelecer e competir em escala global. As condies para deslanchar o processo de internacionalizao foram estimuladas pelos presidentes Cardoso, que privatizou nos anos 1990, e Lula, que conglomerou a seguir. As duas fases, fortalecimento empresarial interno e expanso externa, contaram com o envolvimento entusiasta do empresariado e o apoio de fortes instituies financeiras do Estado, como o BNDES e o Banco do Brasil. Aps um incio tmido nos anos anteriores, a internacionalizao da economia brasileira acelera o ritmo a partir de 2005. Os investimentos diretos brasileiros no exterior apresentam desde ento um crescimento mdio de 14% ao ano. Em alguns anos, superam os investimentos estrangeiros no Brasil. O movimento dos empreendimentos brasileiros acompanha os emergentes: estes detm cerca de 5% dos investimentos diretos no exterior em 1990 e mais de 20% em 2007. Neste ano, com 108 bilhes de dlares consolidados, o Brasil tornou-se o segundo investidor externo entre os emergentes e no ano seguinte, 2008, esse montante atinge 149 bilhes de dlares, ano em que os investimentos estrangeiros no Brasil somaram 34,6 bilhes, um crescimento de 100% relativamente ao ano anterior. A tendncia de alta tambm se observa no montante das reservas internacionais do Brasil, que aumentam de 200 bilhes de dlares em fim de 2008 para 370 bilhes em abril de 2012. Aps haver o pas recebido o grau de investimento por agncias de classificao de risco, reservas e fluxos externos de investimentos mantm tendncia firme de alta at o presente, o que tambm encontra explicao na expectativa de rentabilidade das inverses dos pases ricos em pases emergentes durante a crise econmica que assola o antigo primeiro mundo. A destinao geogrfica dos investimentos diretos brasileiros no exterior se desloca em 2006, grosso modo, da vizinhana para o mundo: Estados Unidos, Canad, frica e Europa. Grandes grupos, como Vale do Rio Doce e Petrobras puxam a tendncia, seguidos por Gerdau, Embraer, Odebrecht, Ita, Braskem, Votorantim, Camargo Correia, AmBev e WEG entre outros. A especializao dos grupos indica que as empresas brasileiras atuam no exterior em diferentes reas, como minerao, prospeco, metalurgia, indstria e tecnologia. O marco

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cronolgico de 2006 se explica em razo de entraves na Bolvia e depois em outros pases vizinhos, que cerceiam expectativas de investidores. Trata-se de dificuldades criadas por ordenamentos jurdicos e atitudes polticas na vizinhana. Entre 2001 e 2008, a Argentina passa de 15% a 9%, entre 2001 e 2010, os Estados Unidos, que se tornam o principal destino, passam de 13% a 37% sobre o total de IDEs brasileiros no exterior. Ademais, em fins de 2011, o Brasil tornou-se o sexto maior investidor externo na Europa, com 80 bilhes de dlares, embora a superioridade dos investimentos europeus no Brasil, 180 bilhes de dlares, ainda se mantenha. Nesse ano, os investimentos brasileiros na Europa e europeus no Brasil elevam-se acima da soma de idnticos fluxos atinentes a China, Rssia e ndia, indicando o elevado grau comparativo de internacionalizao da economia brasileira entre as economias emergentes. Analistas da Fundao Getlio Vargas observam outra reorientao geogrfica da internacionalizao da economia brasileira por volta de 2010: o nexo chins. Impulsionado pelo comrcio nos anos anteriores, este nexo incorpora, enfim, os esperados fluxos de investimentos chineses no Brasil. Em realidade, Brasil e China descolam-se dos Estados Unidos rumo autonomia de movimento tanto em mbito bilateral quanto global. O novo ciclo de comrcio e investimentos bilaterais toma impulso em 2010 e se orienta por interesses prprios. O Conselho Empresarial Brasil-China observa, em 2011, uma mudana de qualidade e quantidade em curso no intercmbio econmico bilateral. A balana do comrcio passa de 9 bilhes de dlares em 2004 para 56 bilhes, sete anos depois. Expande-se 52% em 2009-2010, quando a China se torna o principal parceiro comercial do Brasil. Em 2010, os investimentos chineses irromperam. Ou seja, o relacionamento econmico bilateral entra em nova fase e evidencia ritmo acelerado. As motivaes dos empresrios que investem no exterior so variadas: a moeda valorizada aconselha adquirir aes de multinacionais; a abertura de filiais, a associao ou a compra de outras empresas favorecem a captao de recursos financeiros no exterior; desenvolvimento tecnolgico e elevao da produtividade ao nvel sistmico global so efeitos tambm esperados; enfim, com operaes no exterior, as empresas pretendem estimular exportaes de maior qualidade. A melhor de todas as motivaes, entretanto, consiste na

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elevao da produtividade empresarial que a penetrao nas cadeias produtivas de redes globais faculta. Dois exemplos, escolhidos aleatoriamente, ilustram esses resultados positivos da globalizao da economia brasileira: a Embraer e a WEG. Privatizada em 1994, com lastro de conhecimento tecnolgico acumulado por dois centros anteriores, o Centro Brasileiro de Aeronutica e o Instituto Tecnolgico da Aeronutica, a Empresa Brasileira de Aeronutica (Embraer) voltou-se para o mercado global, agregou novos processos de inovao, estabeleceu a interdependncia empresarial com suas parcerias, proveu seu caixa e especializou-se para competir. Anos depois, tornou-se o terceiro fabricante de jatos regionais no mundo e seus produtos chegaram a ocupar o primeiro lugar na pauta da exportao brasileira. Em 2012 venceu licitao para fornecer Fora Area dos Estados Unidos avies de combate Super Tucano, um verdadeiro selo de qualidade para avanar sobre outros mercados, caso o negcio se conclua. Empresa industrial especializada na fabricao de motores e outros equipamentos eltricos, a WEG, originria de Jaragu do Sul em Santa Catarina, est presente em uma centena de pases para assistncia tcnica e em pases chaves com suas fbricas: no Mxico, visando o mercado do Nafta, e em Portugal, visando o da Unio Europeia. 7 - Limitaes do Estado Logstico A nova funcionalidade do Estado Logstico fica por certo evidente ao impulsionar a economia nacional a patamar de interdependncia global que a movimenta rumo maturidade. O Estado Logstico brasileiro no alcana, entretanto, a plenitude de efeitos que dele se presume esperar. Trs fatores limitam a eficincia do Estado Logstico no Brasil. Em primeiro lugar, a baixa inovao. Esta decorre de ensino deficiente, da insuficincia de centros de pesquisa tecnolgica como aqueles que explicam a criao da Embraer e da insuficincia de preparo tcnico para a mo de obra. Como entender, nessas circunstncias, o atual programa de milhares de bolsas a serem concedidas a estudantes de graduao no exterior e a carncia de investimentos em centros de pesquisa, cujos embries se localizam nas Universidades ou institutos do pas? Em segundo lugar, a baixa competitividade dos sistemas produtivo e de servio, devida baixa inovao, por certo, mas tambm a infraestrutura ineficaz, energia cara, burocracia

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discricionria, carga tributria, juros bancrios e cmbio elevados. O terceiro fator de peso a limitar a eficincia do Estado logstico no Brasil consiste no funcionamento do governo de coalizo. Este modelo poltico que submete a distribuio dos cargos pblicos ao apoio do partido ao governo de coalizo compromete a natureza do Estado por modo a deslocar a governabilidade, da eficincia ao proveito partidrio ou pessoal, e a abrir o canal da corrupo. O pesado fardo de ineficincia do Estado reduz a competitividade sistmica. Associada a certo grau de averso do empresariado ao risco da competitividade, a ineficincia explica, alm das limitaes do Estado Logstico acima descritas, a queda da indstria, de 30% do PIB no sculo XX para 15% em 2011, segundo clculos do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica. As funes e as limitaes do Estado Logstico o situam em contraposio ao Estado neodesenvolvimentista, cujo conceito alguns economistas, a exemplo de Bresser Pereira, supem equivocadamente orientar as estratgias brasileiras no sculo XXI. So componentes do Estado Logstico: multilateralismo da reciprocidade, internacionalizao econmica, abertura do mercado de consumo bem como dos sistemas produtivo e de servio, estabilidade monetria e moeda forte, agncias de fomento, equilbrio financeiro interno e externo, ascenso da sociedade e diminuio do Estado, organizao social avanada, competitividade sistmica global elevada. Em sntese, insero interdependente no capitalismo maduro, sendo o Brasil o prottipo desse modelo na Amrica do Sul. So componentes do neodesenvolvimentismo: reestatizao, protecionismo do mercado de consumo, instabilidade monetria e moeda fraca, desequilbrio financeiro externo, introspeco econmica sem internacionalizao, assimetria ou dependncia estrutural relativamente s naes desenvolvidas, oscilaes das estratgias interna e externa, sendo a Argentina prottipo do modelo. Em comum, ambos os paradigmas de Estado executam programas de incluso social e alcanam resultados nesse terreno, o que eventualmente confunde alguns economistas no uso dos conceitos. Concluso

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As relaes internacionais do Brasil no sculo XXI so orientadas por dois objetivos gerais: a realizao de interesses nacionais e a contribuio para a reforma da ordem internacional. Os pressupostos que suportam a ao externa compreendem, em primeiro lugar, ideias e valores. O meio dirigente revela a convico de que convm ao pas desempenhar papel relevante sobre o cenrio internacional e tal convico resulta em desgnio nacional, ao ser assimilada pelas lideranas sociais. As ideias que geram tal desgnio fundamentam-se em base cultural interna. O multilateralismo da reciprocidade, segundo o qual os benefcios da ordem internacional devam espalhar-se sobre todas as naes, promover a igualdade e atenuar assimetrias entre elas. As negociaes diplomticas multilaterais destinam-se, segundo esse conceito, a produzir regras relativas ao comrcio, s finanas e s questes ambientais benficas para todos, especialmente para as naes vtimas da globalizao assimtrica. O universalismo da poltica internacional afeta, por outro lado, os direitos humanos: a serem respeitados por todos, grandes, pequenas e mdias potncias, e jamais posto a servio de ideologias e culturas especficas, como tem ocorrido. A convivncia de diferenas, em outras palavras, induz o desmonte do choque de civilizaes e da estabilidade hegemnica, teorias e prticas postas a servio de grandes potncias. Os meios de ao agregados s relaes internacionais do pas nas duas ltimas dcadas foram, simultaneamente, a nova funcionalidade do Estado, que denominamos de Estado Logstico, e a emergncia da sociedade, a cujos atores no estatais esse novo Estado repassa poder e responsabilidade acerca dos objetivos externos e da realizao do interesse nacional. Como sem poder nada se alcana em relaes internacionais, ao lado da inveno de novo nexo entre Estado e sociedade, cuidou-se de reforar o poder nacional por meio de insumos tambm externos. A integrao regional, no sculo XXI, adquire carter instrumental nesse sentido, deixando de ser um fim em si e modificando-se de prioridade alta para prioridade baixa, sem sacrificar o conveniente entendimento poltico com a vizinhana. As coalizes emergentes, Unasul, BRICS e Ibas, dentre as mais relevantes, so responsveis por importante aporte de poder. No menos importante, contudo, so as parcerias tradicionais, como Estados Unidos, Alemanha, Argentina, Itlia, Japo, Frana, Gr-Bretanha, e as novas, como Portugal, Espanha e China, entre

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outras. As parcerias estendem a rede de relaes internacionais do pas por sobre o planeta inteiro e reforam sua capacidade de ampliar vnculos benficos. O resultado mais relevante para o interesse nacional dessa estratgia conjugada entre Estado Logstico e sociedade toma forma na internacionalizao da economia brasileira. Respondendo positivamente ao desafio da globalizao, o pas alcanou no sculo XXI o grau de maturidade de interpendncia econmica prpria de naes avanadas, indo atrs dos benefcios de operar em condies de produtividade sistmica global. Limites de eficincia permanecem, contudo, a condicionar Estado e atores no governamentais e encurtar resultados. Um empresariado afeto inovao tecnolgica em grau insuficiente e um Estado repleto de percalos gerenciais. Somando a ineficincia de ambos, o pas se depara com baixa competitividade relativa em razo de precria infraestrutura, da escassez de investimentos em centros tecnolgicos, do juro e do cmbio valorizados, de carga tributria exorbitante, entre outros fatores. Carece, ademais de estratgia industrial adaptada nova situao e mesmo de poltica de comrcio exterior, aps o malogro do multilateralismo nesse domnio. Longo percurso tem pela frente.

REFERNCIAS
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RESUMO A insero internacional do Brasil conduzida no sculo XXI pela nova funcionalidade do Estado, que denominamos de Estado Logstico, em estreita cooperao com atores no governamentais que se fortalecem desde os anos 1990 em razo da emergncia da sociedade. Conceitos, valores e desgnios constituem pressupostos internos que se associam ao reforo de poder advindo da integrao, de coalizes emergentes e de parcerias bilaterais. O resultado mais relevante rumo maturidade da insero internacional advm da internacionalizao da economia brasileira. Verificam-se, porm, entraves no Estado e na sociedade que estabelecem limites de eficincia ao externa. PALAVRAS-CHAVE Estado Logstico; Ordem Mundial; Multilateralismo;

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