DOCUMENTOS DE TRABAJO

N 6 - Marzo 2006 Polticas Sociales: Concepto y Diseo. Un Marco De Referencia

N 6 Marzo 2006

Ral Atria

Documento de Trabajo N 6- Marzo 2006

La Serie Documentos de Trabajo es una Publicacin del Departamento de Gobierno y Gestin Pblica del Instituto de Asuntos Pblicos de la Universidad de Chile. Tiene como objetivo poner a disposicin de la comunidad acadmica nacional avances y resultados parciales de investigaciones relevantes en el mbito disciplinario propio del Departamento

Consejo Editorial Ral Atria, Eolo Daz-Tendero. Hugo Frhling. Mauricio Olavaria. Cristin Pliscoff. Editor Eolo Daz-Tendero Asistente de Publicaciones Constanza Ramrez

Se autoriza la reproduccin total o parcial del material publicado, citando a la fuente.

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POLTICAS SOCIALES: CONCEPTO Y DISEO. UN MARCO DE REFERENCIA

Ral Atria1

Profesor y Director del Departamento de Sociologa de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de Chile.

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INDICE
RESUMEN

1. TRIANGULO VIRTUOSO PARA EL DISEO DE POLTICAS PBLICAS 2. LOS ASPECTOS CONCEPTUALES 3. LOS ASPECTOS SISTEMICOS: EL CIERRE DEL SISTEMA DE RELACIONES 4. LOS RESULTADOS LOGRADOS CON LA POLTICA SOCIAL 5. BIBLIOGRAFA

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POLTICAS SOCIALES: CONCEPTO Y DISEO. UN MARCO DE REFERENCIA

RESUMEN Este documento es el resultado de diversas presentaciones efectuadas en contextos de formacin y capacitacin, tanto en instituciones universitarias como fuera de ellas. El propsito fundamental del trabajo es proporcionar algunos elementos centrales para respaldar de manera sinttica y ordenada, la intervencin y la gestin social a travs de polticas sociales adecuadamente concebidas, diseadas y ejecutadas.

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1. TRIANGULO VIRTUOSO PARA EL DISEO DE POLTICAS SOCIALES Las polticas pblicas, que suponen cadenas de decisiones que provienen de un agente pblico, requieren de un buen diseo. En este sentido hablamos de la necesidad de establecer de manera explcita las bases sobre las cuales se asienta esta secuencia decisional. Un buen diseo debe, necesariamente, abarcar desde la concepcin de la accin pblica a la que se refiere la poltica de que se trate, hasta el tratamiento de los resultados o impactos de la cadena decisional. Vistas las cosas desde esa perspectiva amplia, proponemos que el diseo de las polticas pblicas debe abarcar tres aspectos claramente diferenciados pero complementarios, que pueden ser entendidos como los respectivos vrtices de un tringulo virtuoso . Fig. 1 Triangulo virtuoso para el diseo de polticas

c) Aspectos relacionados con los resultados de las intervenciones propias de las polticas

a) Aspectos conceptuales que ayudan a definir la relacin entre objetivos y poblaciones.

b) Aspectos relacionados con el cierre del sistema de relaciones en el cual se ubica la poltica

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En primer lugar, en el orden lgico de las cosas, estn los aspectos conceptuales que son indispensables para definir las relaciones principales que hay entre los objetivos perseguidos por las polticas y las poblaciones a las cuales ellas van dirigidas. El segundo aspecto apunta al sistema de relaciones en las cuales estn insertos los objetivos y las correspondientes poblaciones objetivos. El punto fundamental que se debe considerar en este sentido es la construccin del cierre de ese sistema: qu es lo queda dentro del sistema o campo de relaciones conceptualizadas en el paso anterior y qu es lo queda afuera. El tercer aspecto y final en el orden lgico, est relacionado con los resultados de las intervenciones que forman parte de los contenidos de la poltica de que se trate. 2. LOS ASPECTOS CONCEPTUALES El primer vrtice del tringulo virtuoso, para el diseo de polticas pblicas, que es de tipo conceptual, lo vamos a referir a un campo determinado de polticas pblicas que son la as llamadas polticas sociales Como ya se ha dicho, las polticas pblicas son cadenas de decisiones que involucran directamente a agentes pblicos. El agente de las polticas es pblico ya sea por: a) la naturaleza de los recursos o insumos econmicos que se van a emplear; b) por el carcter jurisdiccional del agente responsable, vale decir, su insercin dentro de la estructura del Estado; o c) por la apropiacin colectiva (no propietaria) de los beneficios logrados por la poltica. Esos rasgos pueden concurrir todos en forma conjunta o aislada, pero entendemos que el rasgo que no puede estar ausente en la definicin del agente responsable es el de la jurisdiccin estatal. Convencionalmente se tiende a definir las polticas sociales por el tipo de sector en el cual ellas se inscriben, de modo que sectores tales como la educacin, la vivienda, o la salud, que apuntan a la provisin de bienes pblicos, dan origen a las as llamadas polticas sociales. Nos apartaremos sin embargo, de esta forma convencional y vamos a tratar de apuntar a una definicin conceptualmente ms depurada. Definiremos a la poltica social como un conjunto articulado y temporalizado de acciones, mecanismos e instrumentos, conducidos por un agente pblico, explcitamente destinados a mejorar la distribucin de oportunidades o corregir la distribucin de activos a favor de ciertos grupos o categoras sociales .

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Hay dos mbitos distintivos en la definicin propuesta. El primero es un mbito instrumental y abarca los elementos conceptuales que estn incluidos en la letra a) de la grfica. El segundo es un mbito estratgico que se refiere a los objetivos perseguidos con la poltica social y abarca los elementos incluidos en la letra b) del mismo grfico.

Fig. 2 Un Concepto de Poltica Social

a) conjuntos articulados y temporalizados de acciones, mecanismos e instrumentos, conducidos por un agente pblico, b) explcitamente destinados a mejorar la distribucin de oportunidades o corregir la distribucin de activos a favor de ciertos grupos o categoras sociales.

a) El mbito instrumental. Este primer mbito es de tipo general, en el sentido de que se aplica a toda poltica pblica (no slo a la poltica social) y est organizado por un marco racional operativo comandado por un sujeto. Este sujeto es siempre un agente pblico, vale decir una entidad compuesta por instituciones (en el sentido de complejos de acciones legitimadas normativamente) y de personas (portadores de voluntad de actuar jurisdiccionalmente legitimados por alguna forma de representacin del inters pblico que les es conferida). Ese agente pblico pone en ejecucin una pluralidad de acciones que estn articuladas entre ellas en trminos de jerarquas y secuencias operacionales. La poltica social nunca es una accin aislada. Dicho esto se entiende entonces que el mismo agente pblico no es nunca un individuo asilado sino un grupo organizado de ellos en funcin de las jerarquas decisionales y las secuencias que construyen la cadena articuladora de la pluralidad de acciones implicadas. Esta consideracin lleva directamente a la introduccin del factor tiempo en las polticas pblicas.

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En general y en las polticas sociales en particular, introducir el factor tiempo significa que las acciones estn temporalizadas en rdenes de precedencia y de concurrencia. Posiblemente no haya factor que aporte en mayor grado a la racionalidad de la poltica pblica, que este rasgo de temporalizacin de cada accin dentro del conjunto articulado en el cual ella est inscrita. A su vez, las acciones suponen mecanismos e instrumentos. Usamos la expresin mecanismos para connotar la idea de un grupo de acciones que estn directamente ligadas unas con otras, en una cadena explcita de eslabonamientos dinmicos hacia adelante, siguiendo la conocida expresin de Hirschmann. Los instrumentos son herramientas de intervencin estandarizadas (normadas) especficamente para la poltica de que se trate. Una asignacin de recursos en funcin de alguna forma de reconocimiento de prestigio (como proxi de calidad) del receptor es un mecanismo; la frmula del Aporte Fiscal Indirecto (AFI) es un instrumento. b) El mbito estratgico . Este es el componente de contenido de la poltica pblica y es clave para definir lo que es especfico de esa poltica que podemos adjetivar como poltica social. Fig. 3 El mbito Estratgico de la Poltica Social: Los Procesos Distributivos

Dos nociones distributivas claves: Mejorar oportunidades (polticas ex-ante) o Corregir el balance de activos (polticas ex-post) en la sociedad

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Un primer concepto central en este aspecto es el de procesos distributivos . Podra decirse que toda poltica social busca intervenir, en la sociedad de que se trate, un cierto proceso distributivo. No cualquier proceso redistributivo, sino aquellos que se refieren al reparto de las oportunidades y de los activos sociales. Redistribuir contingentes militares o equipos, a lo largo del territorio no es una poltica social aun cuando esa intervencin sea crucial para la ejecucin de la poltica de defensa. El primer punto que debe destacarse en este sentido, es que toda poltica social redistribuye ya sea oportunidades o activos, en otras palabras, persigue cambios en la estructura social de las oportunidades y en la estructura social de los capitales (o endowments) de diversa naturaleza que se producen y adquieren en la sociedad. La bsqueda de igualdad de oportunidades es la primera dimensin redistributiva y ella opera en relacin a factores ex-ante, como son por ejemplo la igualacin de acceso a la atencin mdica infantil, o de disponibilidad de una dieta escolar nutritivamente adecuada. Fig. 4 El mbito Estratgico de la Poltica Social: La Discriminacin Positiva

En ambos casos las polticas sociales suponen discriminacin positiva. Esto es: los grupos destinatarios acceden a beneficios en una cuota mayor que la que alcanzaran mediante transacciones o intercambios de mercado. En la prctica esto significa que las polticas sociales implican necesariamente subsidios.

Un segundo concepto tambin central para apuntar al contenido de las polticas sociales es el de discriminacin positiva. Al margen de las implicaciones polticas de este concepto, sostenemos que desde un punto de vista estrictamente operativo, la poltica social es positivamente discriminante porque siempre a travs de ella los grupos que son beneficiados por su ejecucin, obtienen beneficios en una cuota mayor que la que podran alcanzar mediante transacciones o intercambios de mercado. La distribucin a travs del mercado est intermediada por precios no intervenidos (lo que se entiende por precios libres) con lo cual se logra un reparto exactamente adecuado a los costos reales de distribucin que son pagados con recursos monetarios provenientes de ingresos tambin reales. Cuando la distribucin de oportunidades y de activos se ajusta de esta manera, simplemente no hay poltica social.

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Es propio de sta el generar distribuciones que para los receptores finales son ms beneficiosas que aquellas a las que tendran acceso mediante el puro juego de costos reales e ingresos reales. En este sentido la poltica social siempre implica una forma de discriminacin a favor de ciertos grupos . Siempre hay procesos distributivos subsidiados.

Fig. 5 El mbito Estratgico de la Poltica Social: Los Destinatarios

Toda poltica social posee un destinatario (grupos objetivo). Pero pueden darse dos posibilidades: a) destinatarios especficamente precisados, o b) destinatarios genricamente precisados. En general los primeros son grupos sociales dotados de algn grado discernible de organizacin; los segundos son mas bien categoras sociales.

c) Destinatarios de la poltica social: los grupos objetivo El aspecto que importa destacar en relacin con este tema es que los grupos objetivo hacia los cuales se dirige la poltica social para hacer llegar a ellos los beneficios esperados de sta, pueden estar claramente delimitados o pueden ser relativamente difusos. En el primer caso la poltica social apunta propiamente a un grupo social dado que se comporta probablemente de manera organizada y explcita. Con ello la poltica social gana un importante apoyo para su aplicacin puesto que esa organizacin conformar un referente claro de interlocucin con los agentes pblicos encargados de ejecutar la poltica de que se trate. Sin embargo, tambin puede darse el caso que el grupo destinatario sea ms bien una categora social que, pudiendo ser suficientemente concreta y precisa, tendr escasas posibilidades de actuar organizadamente pues ser una categora social genrica que se asemejar ms aun agregado social que a un grupo propiamente tal.

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En el mejor de los casos este conjunto genrico, podra llegar a sustentar algn mnimo grado de organizacin que sea capaz de promover los intereses colectivos de esa base social, pero cuando ello ocurre es ms por la accin externa de un agente organizador que por las capacidades propias del conjunto. En el ejemplo del primer tipo se puede encontrar el caso de los pobladores sin vivienda propia, un ejemplo del segundo tipo se puede encontrar en la poblacin infantil en edad escolar bsica para los efectos de una poltica de subsidio nutricional a travs de una dieta escolar.

Fig. 6 El mbito Estratgico de la Poltica Social: Los Objetivos o Metas

Toda poltica tiene objetivos (metas a alcanzar en magnitudes y tiempos conocidos). Pero pueden darse dos posibilidades: a) objetivos singulares (estados deseados limitados y precisamente identificados), u b) objetivos plurales (estados deseados de amplio espectro).

d) Los objetivos de la poltica. Llegamos finalmente al cuarto aspecto del mbito estratgico para el diseo de las polticas sociales que se refiere a los objetivos que stas persiguen. En cierto sentido ya hemos avanzado una nocin fundamental que est en la mdula de los objetivos de estas polticas, cuando ms arriba se hablaba de las dimensiones distributivas y de discriminacin positiva que son parte esencial de las polticas sociales. Hemos de suponer, por tanto, que, genricamente hablando, los objetivos de las mismas tienen siempre esa doble connotacin. Ahora nos corresponde ms bien referirnos a los objetivos desde el punto de vista de los activos que sern sesgadamente intervenidos en su distribucin a favor de ciertos grupos. Los objetivos pueden, desde este punto de vista, diferenciarse en dos grandes categoras: (i) Un caso corresponde a aqul en que la poltica apunta a un nmero limitado e identificado de activos y por tanto puede trazar un escenario deseado que es preciso y claramente identificable y medible.

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(ii) Otro caso corresponde a aquellas polticas sociales que persiguen objetivos plurales, vale decir pretenden lograr simultneamente un conjunto de metas, dada la pluralidad de activos con los cuales van a trabajar los agentes ejecutores de las mismas.

Fig. 7 Hacia una Tipologa de Polticas

OBJETIVOS SINGULARES DESTINATARIOS ESPECIFICOS DESTINATARIOS GENERICOS Proyectos Planes PLURALES Programas Marco de accin

Ahora bien, combinando en una matriz las dos distinciones que se han hecho referidas a grupos destinatarios y a objetivos de las polticas sociales, se obtiene una tipologa que permite definir con cierta precisin varios conceptos que forman parte del lenguaje de las polticas pblicas general y de las sociales en especial, que sin embargo suelen utilizarse con alguna frecuencia, de manera ambigua y confusa. El primer tipo, en el cuadrante superior izquierdo de la matriz, corresponde a los proyectos sociales, que tienen destinatarios especficamente determinados y persiguen objetivos singulares. Podramos decir que en cierto sentido este tipo caracteriza a las polticas sociales ms duras. El segundo tipo, en el otro extremo que se ubica en el cuadrante inferior derecho de la matriz, corresponde a las polticas ms blandas, que tienen destinatarios genricos y persiguen una pluralidad de objetivos. Aqu lo que se tiene son marcos de accin , como puede ser, por ejemplo una poltica de calidad y equidad de la educacin. Los tipos intermedios, corresponden a lo que podemos entender como programas sociales y planes y son fcilmente identificables en la matriz.

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Fig. 8 Retornando al concepto de Poltica Social

La Poltica Social es entonces, un complejo de proyectos, planes y programas, conducidos por agentes pblicos y organizados en un marco de accin para intervenir en las distribuciones de oportunidades y de activos a favor de ciertos grupos o categoras sociales

Habiendo completado el desarrollo conceptual de las polticas sociales, podemos entonces retomar la definicin inicial con la cual hemos venido trabajando y reformularla con un grado de precisin mucho mayor, de acuerdo a lo que fuimos obteniendo en los distintos pasos que pudimos seguir en esta tarea de conceptualizacin. El concepto reformulado est en el recuadro superior que nos dice que la poltica social es: (i) (II) (iii) (iv) (v) (vi) Un conjunto complejo de proyectos, planes y programas Conducidos por agentes pblicos Organizados en un marco de accin Para intervenir en las distribuciones de oportunidades y activos A favor de ciertos grupos o categoras sociales Con grados variables y diversos de organizacin

3. LOS ASPECTOS SISTEMICOS: EL CIERRE DEL SISTEMA DE RELACIONES El segundo vrtice del tringulo virtuoso que hemos venido utilizando como marco ordenador del diseo de las polticas pblicas con especial nfasis en las polticas sociales, se refiere al trazado de la malla de interacciones entre los distintos elementos, factores, o variables de la poltica social de que se trate, que conforman el sistema de relaciones: Este cierre del sistema de relaciones es el vehculo que va a permitir establecer las jerarquas y las secuencias de las acciones involucradas en la poltica social especfica.

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Usaremos la nocin de sistema aqu principalmente para subrayar que nos estamos refiriendo a que los procesos distributivos de oportunidades y activos, la discriminacin positiva , los destinatarios y los objetivos o metas de las polticas sociales son elementos diferenciados que estn relacionados de tal manera que, el cambio que se produzca en cualquiera de ellos ha de generar cambios en todos los dems. El conjunto de relaciones es entonces de tipo sistmico. El diseo de la poltica social deber por tanto hacerse cargo de la hiptesis de cierre de ese sistema, es decir, la regla que permite hacer finita la cadena de interacciones entre los elementos de la poltica. Fig. 9 Las relaciones entre factores son sistmicas

Las relaciones entre factores deben formar un sistema, atendiendo a dos dimensiones fundamentales: a) Las relaciones causales vs. las de variacin conjunta b) Las relaciones directas vs. las indirectas

La idea central para proceder al cierre de las relaciones que afectarn al logro del objetivo de la poltica social es que ese objetivo (u objetivos segn el caso, como se vio ms arriba) es el resultado de una concatenacin de factores (o variables) que se afectan unos a otros en un marco sistmico. Es decir, variaciones inducidas en uno de los factores, producirn efectos sobre un conjunto de otros factores, de manera tal que debemos identificar un conjunto tal de dichos factores que las interrelaciones entre ellos sea ms fuerte y ms ntida que otras interrelaciones posibles con factores fuera de ese conjunto. Este conjunto ser entonces tratado como un sistema de relaciones que es necesario cerrar. Esta operacin de cierre siempre se hace sobre la base de conocimiento previo. Ese conocimiento puede obtenerse de la experiencia emprica acumulada por trabajos anteriores de los agentes en terreno o bien puede provenir de un modelo terico que tiene tras de si una razonable base de validacin.

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En el primer caso habr que estar atento a un posible particularismo de la experiencia emprica que puede llevarnos a identificar un factor como si fuera de aplicacin general cuando en verdad est estrictamente relativizado al caso especfico donde la experiencia muestra dicho factor que funcion en el sentido esperado por la poltica. En el segundo caso, se deber estar atento al riesgo de extrapolar un moldeo que funciona bajo supuestos que no necesariamente se cumplen al disear la poltica basada en tal modelo. Esto significa que el sistema de relaciones debe cerrarse, es decir, hay que explicitar criterios para tener claridad acerca de qu es relevante para la intervencin propuesta por la poltica y que no lo es. Fig. 10 El campo de interrelaciones del sistema

Causales

Directas

Indirectas

Concomitantes

Hay dos aspectos que es necesario tomar en cuenta: a) los factores pueden estar interrelacionados por nexos causales o de variacin concomitante, y b) los factores pueden estar interrelacionados por nexos directos o indirectos. Combinando estas distinciones se obtiene un campo de relaciones sistmicas que permite diferenciar cuatro tipos de cadenas de relaciones entre factores.

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a) El tipo ms simple es el de las relaciones causales directas, como sera por ejemplo el caso de un incentivo determinado que produce por su sola aplicacin un comportamiento tambin determinado que es esperado como objetivo de la poltica social. Este tipo simple es mucho menos frecuente de lo que parece por cuanto el comportamiento es generalmente un resultado de mltiples causas b) El tipo ms complejo es el que se encuentra en el otro extremo del campo y que comprende aquellas relaciones que se dan de manera concomitante e indirectas (o sea: intermediadas por otros factores) c) Los otros dos tipos corresponden a casos intermedios que suelen ser los ms frecuentes en el mundo real del diseo y aplicacin de las polticas sociales. Fig. 11 Examinemos un caso

El sistema de relaciones asociadas a la pobreza: el caso de las encuestas de hogares en la propuesta de la CEPAL y sus implicaciones para las polticas sociales dirigidas a la superacin de la pobreza.

Una manera de aclarar lo que se ha venido exponiendo es recurrir a un caso de poltica social concreta y de amplia aceptacin, como es el combate a la pobreza. Los datos recogidos por la CEPAL 2 a travs de las encuestas de hogares en prcticamente todos los pases de Amrica Latina, usando una metodologa comn, muestran que los factores que tienen directa incidencia en la situacin de pobreza, en orden de importancia estadstica son los siguientes: Los hogares en situacin de pobreza (es decir, cuyo ingreso est por debajo de la lnea de pobreza, parmetro que se cuantifica para cada pas en particular) exhiben una o ms de las siguientes condiciones: (i) dependencia demogrfica , en que el grupo de menores (0 a 17 aos) dividido por el grupo adulto (18 a 59 aos) arroja un valor igual o superior a 2;
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CEPAL, Panorama Social de Amrica Latina: 1999- 2000. (LC/G.2068-P) Santiago. Agosto de 2000

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(ii) ingreso del hogar que alcanza a 2.5 veces o menos el valor de la lnea de pobreza per capita; (iii) escolaridad igual o inferior a 10 aos (es decir secundaria incompleta) del perceptor de ingreso, y (iv) desempleo , hay al menos un desocupado abierto (cesante) entre los adultos del hogar. Con estos indicadores, se observa que hacia fines de la dcada de los 90s, el factor demogrfico (i) da cuenta del 10% de los hogares pobres urbanos, el factor ingreso laboral (ii) asociado con el escaso capital educativo (factor (iii) en la lista precedente) da cuenta del 66% de tales hogares y el factor ocupacional (iv) se asocia al 16% de los mismos. La influencia de otros factores como por ejemplo la presencia de adultos mayores, explica el 8% restante. Estas cifras estaran indicando que la combinacin de bajos ingresos laborales y escaso capital educativo es el principal factor que se asocia a la presencia de pobreza urbana, que el desempleo es el segundo factor en importancia, seguido por la dependencia demogrfica en el seno de los hogares. En consecuencia, si podemos cerrar el sistema de relaciones, tendramos que asumir que la poltica social contra la pobreza, debiera articular una serie de acciones en cada uno de los campos de las relaciones sistmicas observadas. Con esa idea en mente, obtendramos un cuadro del siguiente tipo: Fig. 12 El cierre del sistema como base para la poltica

El cierre del sistema significa que para intervenir en ese sistema de factores, en el caso presentado, es preciso articular: * Una poltica demogrfica * Una poltica de ingreso para el hogar * Una poltica de retencin escolar * Una poltica de empleo

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4. LOS RESULTADOS LOGRADOS CON LA POLTICA SOCIAL Estamos ahora en condiciones de abordar el tercer vrtice del tringulo virtuoso que hemos venido utilizando como recurso expositivo para desarrollar los aspectos fundamentales que inciden en el diseo y la aplicacin de las polticas sociales. Este tercer vrtice aborda los problemas referidos a los resultados de tales polticas. A nuestro juicio el problema central que se presenta de manera reiterativa y frecuente en este campo de accin es la discrepancia entre los resultados esperados o anticipados por quienes disean la poltica y los resultados que se obtienen una vez que la poltica es aplicada por los agentes relevantes. Esta constatacin nos lleva a proponer una especie de ley de hierro, que no es otra que la famosa formulacin de Robert Merton acerca de los efectos no anticipados de la accin social. 3 Diremos, en consecuencia, que toda poltica social conlleva un margen de efectos no anticipados. El punto fundamental que se deriva de aqu es que una poltica que produce efectos no anticipados no es una poltica que fracasa, en tanto cuanto esos efectos puedan ser reconocidos y redireccionados en el curso de aplicacin de la poltica. Cuando esto no ocurre este problema se transforma en una crisis de la poltica: los resultados no previstos ni anticipados van a generar incentivos perversos y de ese modo simplemente se derrumba el diseo de la poltica. Para desarrollar el tema de los resultados de la poltica, dando especial importancia al problema mertoniano del efecto no anticipado, vamos a recurrir fundamentalmente a las ideas elaboradas por este autor. 4 La idea central del modelo puede expresarse en los trminos que siguen: El desajuste o discrepancia entre la intencin [I] del sujeto y los resultados objetivos de su accin [R] significa que hay resultados no anticipados de la accin, estados de cosas que no entraron nunca en las posibilidades previstas o queridas por el sujeto . El diseo de las intenciones o finalidades perseguidas por la accin del agente, lisa y llanamente no prev ni anticipa determinados cursos de accin en respuesta a las actividades del agente. Cules son las posibles causas o factores que explicaran esta incapacidad de anticipacin? Merton identifica los siguientes factores que explican la "incorrecta" anticipacin de las consecuencias de la accin:

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Merton, Robert K. Unanticipated consequences of purposive social action. American Sociological Review.1936 Las referencias bibliogrficas en las cuales se encuentra el detalle del modelo de Robert Merton se encuentran en la bibliografa.

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(i) La naturaleza del conocimiento de la conducta humana. Las consecuencias o resultados de cualquier acto repetido no son nunca constantes sino que se dan en un rango de posibilidades, donde una cualquiera de stas puede ser producida por cualquiera de los actos repetidos, segn el caso. Esta es una ley fundamental de contingencia del comportamiento humano que afirma la presencia inevitable de un margen de indeterminacin y por tanto de imprevisibilidad de los resultados de tal conducta. Esto quiere decir, en la prctica, que el diseo y aplicacin de la poltica social tiene que hacerse cargo que va a haber consecuencias no anticipadas por la arquitectura de esa poltica. Podra sostenerse que en un esfuerzo de planificacin sera eventualmente posible identificar todas las probables no anticipaciones a fin de que el agente disponga de una batera de planes alternativos o de contingencia. La ley de Merton nos llevara a sostener que, incluso despus de haber hecho ese ejercicio de planificacin exhaustiva, seguir habiendo un margen de indeterminacin que no nos cubre del riesgo de las consecuencias no anticipadas. La razn de esta porfiada vigencia de la ley que estamos comentando, reside en la naturaleza del conocimiento de la conducta humana: su raz est por tanto en el plano basal de la epistemologa. (ii) El error La equivocacin del actor, puede introducirse en cualquier fase de la accin intencionada. Una fuente comn de error, est, por ejemplo en la falacia de creer que las acciones que en el pasado produjeron los resultados esperados, continuarn producindolos. Tambin es fuente de error el que el actor dirija su atencin a slo algunos aspectos de la situacin que influye en la accin. (iii) La "imperiosa inmediatez de los intereses Este factor opera cuando el actor se mueve en un horizonte de corto alcance derivado de la necesidad de satisfacer intereses inmediatos. Esto es lo que solemos denominar como la urgencia del corto plazo. En la aplicacin de las polticas sociales siempre hay condicionamientos de corto plazo, de modo que la ocurrencia de este factor es, en verdad, inescapable. Incluso cuando estamos en presencia de polticas que estn diseadas para producir efectos en el mediano y largo plazo, como suelen ser por ejemplo, las polticas educacionales, la puesta en marcha de tal poltica obliga a la introduccin de aspectos de corto plazo.
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Para decirlo en palabras obvias, el largo plazo est hecho de muchos cortos plazos. Si esto es as, entonces la inmediatez de los intereses, en los trminos de Merton, empezar a gravitar en la poltica desde sus primeros pasos y con ello se abre la puerta a la ocurrencia de factores que llevarn a la produccin de resultados no anticipados. (iv) La prediccin misma Las predicciones pblicas de desarrollos sociales futuros frecuentemente no se sostienen y "yerran" precisamente porque la prediccin misma se ha convertido en un nuevo elemento de la situacin concreta, lo que tiende a cambiar el curso inicial previsto. Esto ocurre porque los miembros de los grupos objetivos, incorporan a sus clculos de accin la propia prediccin de los resultados esperados o anticipados por los agentes como si ellos fueran efectivamente a producirse. Es decir, incorporan como un dato algo que es una mera posibilidad futura y con ello alteran el curso mismo de la accin de los agentes de la poltica y desvan ese curso hacia resultados que stos no anticipan en su diseo de la poltica. Ahora que hemos despejado el problema de los resultados incorrectos por no haber sido anticipados, podemos volver al tema general de los resultados que produce la poltica, sean ellos anticipados o no. Fig. 13 Funciones vs. Disfunciones

Una vez producidas las consecuencias objetivas de la accin (los resultados) sean ellos anticipados o no por el sujeto, tales resultados pueden ser funcionales al sistema en el cual el sujeto ha actuado o disfuncionales al mismo.

Los resultados, tanto si la poltica es exitosa o no en los trminos ya sealados, se ubican en el contexto del comportamiento efectivo de los grupos objetivo que reaccionaron a la aplicacin de los instrumentos de la poltica por parte de los respectivos agentes pblicos ejecutores. Ese contexto real no necesariamente tiene una plena correspondencia con el sistema de relaciones que surgi de la operacin de cierre de las relaciones entre los factores que llevan al logro de los objetivos de la poltica segn hemos visto en la seccin anterior de este documento.

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Vistas las cosas desde del contexto real y probablemente ms amplio del mundo concreto de los grupos objetivos, habr resultados de la poltica que son funcionales o sea, que refuerzan el funcionamiento sistmico de los factores incluidos en el diseo y habr resultados que debilitan ese sistema de relaciones, o sea, que son disfuncionales. La funcionalidad o disfuncionalidad de los resultados se presentar tanto para aquellos que son anticipados como para los que no lo son. Todo ello nos permite formular el siguiente corolario: Por regla general, hay una concurrencia simultnea de funciones y disfunciones en los resultados de las polticas sociales. El corolario nos indica que hay dos combinaciones concurrentes de funciones y disfunciones: a) funciones/disfunciones en grupos diferentes. El mismo patrn social puede ser disfuncional para algunos segmentos del sistema social y funcional para otros. Esto se debe a una caracterstica bsica de la estructura social: en una sociedad diferenciada, las consecuencias de los patrones sociales tienden a ser diferentes para individuos, grupos y estratos sociales que estn diversamente localizados en la estructura. b) funciones/disfunciones en el mismo grupo . El mismo patrn social puede estar al servicio de algunos y estar en contra de otros requerimientos funcionales, del mismo grupo. La razn de esta doble relacin es que as como las consecuencias del mismo patrn varan para diferentes grupos, tambin varan dentro del mismo grupo segn sean los diferentes requerimientos funcionales de ese grupo.

Fig. 14 Manifiesto vs. Latente

Esas consecuencias, alternativamente funcionales o disfuncionales pueden ser manifiestas o latentes. Manifiestas son las consecuencias que los sujetos pueden reconocer y que por lo mismo estn contenidas y expresadas en la estructura normativa del sistema. Latentes son aquellas que pueden situarse en un nivel que los sujetos no reconocen o no advierten. Esta es la condicin de ambivalencia.

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Por otra parte, en el clsico modelo de Merton, los resultados de las polticas podran ser tambin diferenciados en trminos de si ellos son manifiestos, es decir son susceptibles de reconocimiento por parte de los sujetos que integran el o los grupos objetivos de las polticas. Si son manifiestos, esos resultados se incorporan entonces a la estructura normativa del sistema de accin en el cual tales sujetos actan. Puede tambin ocurrir que los resultados no sean susceptibles de reconocimiento. En este caso, siguiendo a Merton diramos que estamos en presencia de resultados latentes de las polticas. Esto vale tanto para los resultados que son funcionales como para aquellos que no lo son. Los resultados anticipados, previstos en el diseo de la poltica, correspondern, en general a aquellos que son manifiestos desde el punto de vista de su reconocimiento. Fig. 15 Una regla general: discrepancia y ambivalencia de resultados

Las posibles explicaciones de estas relaciones de discrepancia (entre intencin y resultados) y de ambivalencia (doble carcter funcional y disfuncional de los resultados) se encuentran en las caractersticas del contexto estructural en el que estn situados los sujetos sociales.

De lo que hemos venido exponiendo hasta aqu, se puede formular una suerte de regla general pertinente al diseo, ejecucin y evaluacin de las polticas pblicas en general, y de las polticas sociales en particular. Desde el punto de vista de los resultados, las polticas sociales estn expuestas a dos procesos de desajuste entre los resultados esperados (objetivos de la poltica) y los resultados concretos alcanzados (logros de la poltica). El primero de estos desajustes es una relacin de discrepancia entre la intencionalidad de la poltica y sus resultados que comprende aquello que examinamos en relacin a los factores que explicaran las consecuencias no anticipadas de la poltica. El segundo desajuste tiene que ver con una relacin de ambivalencia en cuanto a los resultados funcionales y disfuncionales que pueden ser producidos a la vez , por la poltica de que se trate.

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Estas discrepancias y ambivalencias inherentes a las polticas, se explican por las caractersticas del contexto estructural en que se desenvuelven los sujetos sociales, vale decir, aquellos que conforman el o los grupos destinatarios de los beneficios perseguidos por la aplicacin de la poltica social. Cules son las razones que explicaran esta especie de inevitable tendencia a la discrepancia y a la ambigedad? Para terminar, y sin entrar en esta ocasin en una exposicin detallada de este tema, procede recalcar que en este sentido pareciera haber dos pistas que apuntan en la direccin de una respuesta: La primera dice relacin con la doble orientacin del sujeto en su accin: por una parte est orientado segn las pautas de sus grupos de pertenencia y, por otra, segn las pautas de sus grupos de referencia. Los grupos de pertenencia y los de referencia no son los mismos. La segunda pista est en la conformacin no armnica de los conjuntos de roles (o papeles sociales) de los sujetos (los paquetes de roles sociales) puesto que en el conjunto de las expectativas de los roles, hay algunas que son explcitas (reconocidas) y otras que no lo son (latentes)

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5. BIBLIOGRAFA CEPAL. Panorama Social de Amrica Latina: 1999- 2000. (LC/G.2068-P) Santiago de Chile. 2000. Merton, Robert K. The Unanticipated consequences of purposive social action. American Sociological Review. 1936. Merton, Robert K. The self-fulfilling prophecy. Antioch Review, N 8. Verano 1948. Merton, Robert K. Social Theory and Social Structure. The Free Press. 1968. Merton, Robert K. Sociological ambivalence and other essays, Simon and Schuster. New York. 1976. Merton, Robert K On Social Structure and Science. The University of Chicago Press. 1996.

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