Derecho Pblico Municipal

AUTONOMA Y AUTARQUA MUNICIPAL

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I. AUTONOMA MUNICIPAL
AUTONOMA Y AUTARQUA.
El gran debate institucional en torno al Municipio se ha dado entre si es su caracterstica la autonoma o la autarqua. Las provincias que reformaron sus constituciones ltimamente han reconocido al Municipio su autonoma. Se suma a ello el fallo de la CSJN "Rivademar, A c/ Municipalidad de Rosario" de 1989. As se ha producido una verdadera institucionalizacin de la autonoma municipal tanto en el plano del derecho positivo, como en la jurisprudencia del mximo tribunal de la Nacin. Pero estos dos hechos, por otro lado, no lograron apaciguar la discusin doctrinaria entre la Autonoma o la Autarqua del Municipio. Para algunos autores (Marienhoff) solo las provincias son autnomas. Consideran a las municipalidades como entes descentralizados meramente autrquicos, aunque con amplia y esencial competencia funcional. Para ello, la estructuracin institucional del Estado es inmodificable, no pudiendo crearse nuevos entes autnomos. La Nacin es soberana, las Provincias son autnomas y los Municipios autrquicos. Creemos que la autarqua municipal es un concepto impropio en el Federalismo, pues se compadece con el rgimen unitario.Para otros (Marani entre ellos) no se puede hablar de autonoma en sentido absoluto. Sostienen que puede haber diferentes contenidos para la autonoma, que puede sta variar segn el ente o la institucin que resulte destinatario de la misma. Llegan a la conclusin de que "La autonoma municipal es un concepto autnomo Que los municipios sean autnomos no significa que hayan accedido al rango de jerarqua provincial, sino que presentan una autonoma de segundo grado". La autonoma del municipio se fundamenta en la naturaleza sociolgca de la institucin y se manifiesta (como lo expresa Rosatti) por la autonormatividad constituyente (capacidad para darse su propio ordenamiento fundamental), la "autocefala" (capacidad para darse sus propias autoridades), y la "autarca (capacidad de obtencin y utilizacin de sus recursos propios). Tambin agrega otro componente que lo denomina "materia propia", aquello que es tradicionalmente considerado como local, comunal, municipal. Existe, por lo tanto, una "autonoma municipal" con rango de figura jurdica independiente, dotada de naturaleza y contenidos propia. En sntesis: por su connotacin sociolgicas y su finalidad encaminada al inters comn, el Municipio posee y precisa la autonoma.

. La moderna teora sobre autonoma municipal 1 establece cuatro

sostenida por el Dr. Zuccherino, Tratado, T. I, pg. 176 y ss., conf. Moreno Rithner, pg. 53 Pgina 1 de 1

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elementos bsicos de la autonoma municipal: 1) Autonoma institucional: Expresa la facultad del municipio de ejercer el poder constituyente de cuarto grado, el que le posibilita el dictado de su propia Carta Orgnica Municipal (Home rule Charter). Autonoma poltica: el municipio cuenta con la facultad de darse sus Instituciones de gobierno y de elegir a sus autoridades con el derecho de todo habitante de postularse para los cargos municipales.Autonoma econmico-financiera: La autonoma econmica viene del concepto cubano de autosuficiencia. Expresa la facultad del municipio de crear y percibir todo tipo de tributos (impuestos, tasas y contribuciones). Nadie discute la facultad municipal sobre tasas y contribuciones pero si ha existido una gran polmica sobre si el Estado municipal puede establecer impuestos. En un principio domin la Tesis Negatoria con el tributarista Jos Ahumada, el Dr. Carlos Adrogue y el Prof. Dr. Dino Jarach.- La idea Positiva se inicia con el maestro Korn Villafae seguido por el Prof. Linares Quintana pero la realidad es que la situacin se defini cuando se manifest de manera positiva el gran tributarista Dr. Carlos Mara Giuliani Fonrouge. En la actualidad tributaristas y municipalistas estn de acuerdo en admitir este derecho de los municipios (Susana Navarrine, Cesar Garca Belsunce, Alberto Zarza Mensaque). La autonoma financiera es aquella que permite al Estado Municipal aplicar lo recaudado para atender a los grandes trabajos pblicos municipales, VG: Educacin popular, salud pblica, sanidad ambiental, urbanismo, servicios pblicos y poder de polica, entre otras labores.Autonoma administrativo Funcional: La autonoma administrativa le permite a la institucin municipal organizarse externamente, esto es frente al conjunto de vecinos. La autonoma funcional le otorga a las instituciones municipales el poder de organizarse interiormente mediante organigramas. VG: en el Departamento Ejecutivo por debajo del Sr. Intendente estn los Secretarios, posteriormente los Directores Generales, a continuacin los Jefes de Departamento, etc.-

2)

3)

4)

Cuando se dan los 4 caracteres, decimos que el municipio cuenta con autonoma absoluta. En cambio cuenta con autonoma relativa, cuando carece del elementos institucional, teniendo los otros 3 elementos pero no pudindose dictar su propia Carta Orgnica Municipal, rigindose por la ley que le otorgar la Legislatura Provincial (como en el caso de la Provincia de Buenos Aires la Ley Orgnica de las Municipalidades de la Provincia de Buenos Aires -Dto. Ley 6769/58 y sus modificatorias-)

. La 1

vez que se menciono modernamente la expresin

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"autonoma municipal fue en la ordenanza general municipalista estadounidense de Missouri, obra de los juristas John Cox y James Webston. La expresin era tericamente un gran hallazgo, pero careca de realizacin practica.Lisandro de la Torre en su Tesis Doctoral de 1888 crea la institucin donde puede aplicarse en la prctica la Autonoma Municipal. Se trata de municipios de convencin que son aquellos que tienen la facultad de ejercicio del poder constituyente de 4 grado, y que, por medio de una convencin constituyente pueden dictarse su propia Carta Orgnica o Constitucin Municipal. Para l, solo es autnomo el municipio de convencin y en el se agota la autonoma municipal. El resto de los municipios son autrquicos, idea que el federalismo repulsa y De la Torre los llama municipios de delegacin porque reciben su ley orgnica de parte de la Legislatura Provincial correspondiente.En 1889 el Dr. De la Torre viajo a EE.UU y ah entablo relacin con el Dr. Leo ROWE, Prof. de la Universidad de Berkeley (California), quien tradujo al ingles la Tesis Doctoral. Los estadounidenses en 1902 aplicaron este sistema bajo el nombre de Municipio de Carta en el Estado de Galveston.En 1904 se incorpora la Escuela de CUBA, con su fundador Dr. Francisco CARRERAS JUSTIZ, su mximo exponente el Prof. Adriano CARMONA ROMAY y el periodista Jos CAPABLANCA, eximio campen mundial de ajedrez. Esta escuela sostiene que la autonoma poltica no puede existir sin la presencia de la autosuficiencia econmico financiera. Crean y celebran en Cuba el 1 Congreso Interamericano de Municipios en 1940. Estuvo dedicado a la autonoma poltica y su declaracin final recomend a todos los pases del continente incorporar a sus Constituciones, la autonoma municipal. El 2 Congreso Interamericano, celebrado en Santiago de Chile, se ocupo de la autosuficiencia econmico financiera.En la dcada de 1930, cuando haba hecho camino el criterio del Dr. Rafael Bielsa, aparece el maestro de la Escuela de La Plata Dr. Adolfo Korn Villafae, quien crea la Teora de la Repblica Representativa Municipal. Defiende que cada estamento del Sistema Federal debe reproducir en su propia rbita La Repblica Representativa con sus funciones de gobierno siendo las principales, la legislativa, la ejecutiva, y la judicial. As da jerarqua constitucional a las instituciones municipales.-

2) LA AUTONOMA MUNICIPAL EN LA JURISPRUDENCIA:

La Corte Suprema de Justicia de la Nacin en el tomo VII de sus fallos registra un pronunciamiento que declara a los municipios argentinos como autnomos.A partir del caso Castro (1902) y a lo largo de mas de 8 dcadas l mas alto tribunal del pas se enrol en la idea de considerar a los municipios argentinos como autrquicos.El 29 de marzo de 1989, la Corte volvi a la idea correcta en el famoso caso RIVADEMAR, Angela Mara c. MUNICIPALIDAD DE ROSARIO. Ratifica el concepto en PROMENADE S.A. C.
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MUNICIPALIDAD DE SAN ISIDRO sealando que las ordenanzas municipales son leyes de contenido local.La Corte Federal ha vuelto sobre el tema en el caso, GOBIERNO NACIONAL (COMANDO EN JEFE DEL EJERCITO) c. CHACO, Provincia de s. Inconstitucionalidad, en que rechaza in limine la demanda por considerar que estaba mal dirigida contra el Estado chaqueo y que deba haberse promovido originalmente contra el municipio de Resistencia.-

4) EL GOBIERNO MUNICIPAL EN EL DERECHO COMPARADO:

El tema requiere el anlisis de los Sistemas Europeos, de los Sistemas Estadounidenses y del Sistema Presidencialista que an rige notoriamente en Argentina. Seguimos las explicaciones del Dr. Zuccherino.-

1)

LOS SISTEMAS EUROPEOS:

a) Sistema Bicameral Europeo: Es el mayoritario en Europa occidental, rige en Alemania, Blgica, Grecia, Holanda, Espaa, Italia, Luxemburgo y Portugal. Un 1 organismo de gobierno es la Cmara de los Mayores, que habitualmente cuenta entre 50 y 70 miembros segn la importancia de cada municipio. El 2 organismo es la Cmara Menor, con una composicin de 20 a 40 miembros (aqu hay una diferencia, los grandes paises, Alemania, Espaa e Italia hacen elegir por el pueblo tambin a esta Cmara menor, los pases ms pequeos, Blgica, Grecia, Holanda, Luxemburgo y Portugal permiten que la Cmara Mayor elija de entre sus miembros a los miembros de la Cmara Menor que salen de los integrantes de la Cmara Mayor), se renuevan por mitades cada 2 aos y su labor es trazar y ejecutar las grandes polticas del Estado Municipal.b) El rgano se denomina Alcalde en Blgica, Holanda, Luxemburgo, Grecia y Portugal. En Espaa tiene la denominacin tradicional de la edad media Presidente del Ayuntamiento. En Alemania mantiene la denominacin que viene de la formacin de los Burgos, esto es Burgo Maestre. En Italia se produce una divisin: en el norte, por ejemplo en Florencia, se llama Sindaco; en el sur conserva el nombre de la poca fascista Podesta o Podestone. Este funcionario es elegido popularmente por 4 aos y tiene funciones de representacin: por ejemplo, firma acuerdos, va a convenciones, se presenta en los actos pblicos a nombre de la Institucin Municipal.c) Sistema Ingles: Esta compuesto por un rgano (unipersonal) y un organismo (pluripersonal): El organismo se denomina Concejo. Sus integrantes, en nmero determinado por la poblacin de cada Municipio, van de 5 a 15 miembros segn el caso. Son elegidos por el pueblo. Su mandato es de 4 aos renovable por mitades y su tarea es legislativa, este rgano se llama MAIER o MAYOR, el mismo cuando esta en grandes ciudades como Londres o Liverpool se denominan LORD MAYOR. Su tarea es la gestin ejecutiva del municipio. A partir de la gran reforma de 1905, paso a designarlo el pueblo en forma directa, la institucin notable de este sistema es el Secretario General del Concejo, funcionario de carrera elegido por concurso pblico y que perdura en su cargo mientras exista una conducta correcta, quiere decir que solo puede ser removido por juicio poltico y con dos tercios del tribunal en su contra, la tarea del mismo es notable, ninguna ordenanza, decreto ni normativa puede
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tratarse y menos sancionarse si el Secretario General no le dio el visto bueno, la ley establece que sin este recaudo toda sancin es nula de insanable nulidad.d) El Sistema Francs de MAIRE y de la Asamblea: El MAIRE es un rgano que en toda Francia (salvo en Pars) ha sido desde la revolucin de 1789 electo por el pueblo en forma directa con mandato de 4 aos en sus funciones ejecutivas. En Francia y en el caso municipal, la Asamblea es local y se ocupa de la parte legislativa del Estado Municipal, electa por el pueblo. e) Sistema Suizo del Landgedmeid: Fue planteado por ROSSEAU para su ciudad natal, Ginebra y representa el llamado Sistema Directo. Se aplica en comunidades que no superen los 2000 o 2500 habitantes. Cada 6 meses todos los habitantes del pueblo mayores de 18 aos, se renen en Asamblea Ordinaria en la Plaza Mayor del lugar, all se votan las grandes pautas del municipio para los prximos 6 meses y se designa 3 delegados que son los que ponen en ejecucin las grandes polticas trazadas por la reunin popular. Estos delegados son AD HONOREM y slo cobran los gastos.-

2)

SISTEMAS AMERICANOS:

a) El Sistema del Alcalde y el Concejo: Es heredado de Inglaterra. En tiempos coloniales el Concejo era elegido por el pueblo y el Alcalde por la Corona Inglesa. A partir de 1776, todos los funcionarios son elegidos por el pueblo, el Alcalde por 4 aos y los miembros del Concejo por igual trmino con renovacin por mitades cada 2 aos. El Alcalde tiene facultades de gestin y el Concejo de legislacin, este sistema que originalmente fue de todos los municipios estadounidenses hoy se reduce al 17% de ellos y se divide en 2 subsistemas *El del Alcalde fuerte y Concejo dbil (New York) *El del Alcalde dbil y el Concejo fuerte (Carolina del Norte) La diferencia se hace por la cantidad de facultades que tienen el rgano y el organismo. b) El Sistema de la Comisin: se trata de un ente compuesto por 5 a 15 miembros, segn la importancia del municipio; la eleccin es popular; el mandato es de 4 aos renovables por mitades. En los municipios pequeos las comisiones se ocupan de todos los temas; en los municipios ms grandes, las comisiones se dividen ocupndose algunos de la ejecucin y otros de la legislacin. En la actualidad el 38% de los municipios de EE.UU siguen este sistema de gobierno.c) Sistema de la Comisin y el Gerente o Manager: En este Sistema hay una Comisin que es selecta por el voto popular que va de 5 a 15 miembros segn la importancia del Estado Municipal y que legisla y traza las grandes polticas locales. Esa comisin tiene obligacin de contratar a un manager o gerente que ponga en ejecucin todas las polticas votadas. Para no equivocarse la comisin tiene el libro anual de los gerentes o managers, donde estn los antecedentes de cada uno de ellos. Una vez contratado el manager por 2 o 4 aos segn el caso solo puede rescindir ese acuerdo con la ratificacin de dos tercios de los votos
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del pueblo municipal.- Los managers son egresados universitarios con ttulo de Licenciados en Administracin Municipal o Tcnico en Derecho Municipal.-

3)

EL SISTEMA PRESIDENCIALISTA:

Rige en Argentina en forma mayoritaria, en algunos pases de Sudamrica, en algunos de centro Amrica y en las Islas Filipinas.- El Sistema tiene un Departamento Ejecutivo en cabeza del Intendente Municipal elegido por el pueblo cada 4 aos. El Departamento Deliberativo esta titularizado por el Concejo, los ediles van generalmente de 6 a 24, son electos popularmente por 4 aos renovables por mitades. El Departamento Ejecutivo gestiona y ejecuta dentro del Municipio y el Departamento Deliberativo legisla. Como se ve falta un Departamento Judicial propio.

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