CONTROLE INTERNO NAS ENTIDADES PBLICAS

Resumo: o presente artigo trata de estudo do controle interno nas entidades pblicas no Brasil, de maneira expositiva. Tem por objetivo contribuir para o Seminrio da Organizao das Instituies Supremas de Controle dos Pases de Lngua Portuguesa, em Macau, China, em fevereiro de 2009. Inicialmente, expe os conceitos que envolvem o controle interno, delimitando o tema tratado no trabalho. Discorre sobre a histria do controle interno dos Poderes da Unio. Apresenta a estrutura dos sistemas de controle interno dos trs poderes, as suas competncias e abrangncia, descrevendo o funcionamento de suas atividades. Aborda o apoio ao controle externo. Por fim, apresenta uma concluso sobre a evoluo dessas atividades. Palavras-chave: Controle Interno. Sistema de Controle Interno. Controle administrativo. Controladoria-Geral da Unio. Sumrio: 1 Introduo 2 Histria 3 Base Constitucional 4 Organizao e Estrutura 4.1 Controle Interno do Poder Executivo 4.2 Controle Interno do Poder Judicirio 4.3 Controle Interno do Poder Legislativo 5 Competncia e Abrangncia 6 Atividades 7 Apoio ao Controle Externo 8 Concluso/Recomendaes

Introduo

Inicialmente, oportuno trazer conceitos que envolvem o controle interno nas entidades pblicas, com o objetivo de delimitar o tema tratado neste trabalho. No Estado de Direito, a Administrao Pblica est sujeita a diversos controles, com vistas a impedir-se que desgarre de seus objetivos, que desatenda as balizas legais e ofenda interesses pblicos ou de particulares 1 . A forma e o tipo de controle variam conforme o poder, o rgo e a autoridade que o exerce. Em relao natureza da atividade estatal controlada, pode-se falar em controle da atividade administrativa, controle da atividade jurisdicional e controle da atividade legislativa. Quanto relao entre o titular e o destinatrio do controle, pode ser classificado como interno ou externo. Segundo Maral Justen Filho 2 , o controle interno consiste na atividade de controle desenvolvida por um Poder relativamente prpria atividade, e o controle externo aquele desempenhado por um Poder quanto aos atos de outro Poder.

1 2

Celso Antnio Bandeira de Mello, Curso de Direito Administrativo, p. 800. Curso de Direito Administrativo, p. 739.

O controle externo exercido pelo Congresso Nacional, com o auxlio do Tribunal de Contas da Unio. O controle interno, por sua vez, mantido por cada Poder em sua estrutura, e pode ser exercido pelos rgos da Administrao, na relao de subordinao hierrquica, sobre seus prprios atos e agentes, ou por sistema de auditoria que acompanha e fiscaliza suas atividades. importante, ainda, distinguir os conceitos de controle interno e de auditoria interna, conforme as definies do Glossrio de Termos Comuns desta Comunidade 3 . Controle interno uma forma de organizao que pressupe a existncia de um plano e de sistemas coordenados destinados a prevenir a ocorrncia de erros e irregularidades ou a minimizar as suas consequncias e a maximizar o desempenho da entidade no qual se insere, e compreende o controle interno contabilstico e o controle administrativo. A auditoria interna, por sua vez, um servio ou departamento interno de uma entidade incumbido pela direo de efetuar verificaes e de avaliar os sistemas e procedimentos da entidade com vista a minimizar as probabilidades de fraudes, erros ou prticas ineficazes. A auditoria interna deve ser independente no seio da organizao e reportar diretamente direo. O presente trabalho trata do controle interno da atividade administrativa, que reside no acompanhamento e fiscalizao dos atos administrativos por parte da prpria estrutura poltica que os produz 4 . Mais especificamente, este um estudo sobre o conjunto de rgos, institutos jurdicos e atividades, previstos na Constituio para fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial da Unio e das entidades da administrao direta e indireta, como sistema de controle interno de cada Poder. Considerando que o sistema de controle interno do Poder Executivo possui uma estrutura naturalmente maior para atender as suas atribuies, ser usado como referncia em alguns tpicos.

Histria

Inicialmente, o controle interno do Poder Executivo era estruturado em inspetorias, conforme Decreto-Lei n. 200, de 25.2.1967. Ainda nesse ano, foi instituda a Comisso de Coordenao das Inspetorias-Gerais de Finanas, conforme Decreto n. 64.777, de 3.7.1969.

3 Reviso aprovada na II Assembleia Geral das ISC da CPLP, Luanda, Novembro de 2002 4

Maral Justen Filho, op. cit. p. 740.

Posteriormente, por meio do artigo 1 do Decreto n. 84.362, de 31.12.1979, as Inspetorias passaram a ser denominadas Secretarias de Controle Interno CISET. Em 1986, houve a reformulao do sistema mediante o Decreto n. 93.874, de 23.12.1986 que dispunha sobre o Sistema de Administrao Financeira, Contabilidade e Auditoria e organizava o Sistema de Controle Interno do Poder Executivo. Integravam o sistema a Secretaria do Tesouro Nacional, como rgo central, as Secretarias de Controle Interno dos Ministrios e as unidades de competncia equivalente, como rgos setoriais. Com o advento da Lei n 10.180, de 6.2.2001, regulamentado pelo Decreto N 3591, de 06/09/2000, o Sistema de Controle Interno do Poder Executivo foi desvinculado da Administrao Financeira e Contabilidade. Ainda em 2001, ao apreciar relatrio de auditoria operacional na Secretaria Federal de Controle Interno, o Tribunal de Contas da Unio verificou a necessidade de o setor pblico garantir maior independncia do controle interno dos aspectos operacional e oramentrio. Determinou, ento, a realizao de estudos no sentido de avaliar a convenincia e oportunidade do reposicionamento hierrquico da Secretaria Federal de Controle Interno - SFC junto ao rgo mximo do Poder Executivo 5 . Em consequncia, houve ento um movimento para ampliar a independncia do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo, transferindo para a Casa Civil da Presidncia da Repblica, quando do resultado dos estudos de um Grupo de Trabalho Interministerial criado pelo Decreto s/n de 15/10/2001. Essa transferncia foi efetivada pelo Decreto n 4.113, de 05/02/2002. Essa transferncia deu impulso incorporao da Secretaria Federal de Controle Interno pela Corregedoria-Geral da Unio, passando a ter uma maior importncia e visibilidade, efetivada pelo Decreto n 4177, de 28/03/2002. Hoje, a Controladoria-Geral da Unio CGU o rgo central do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo, conforme Decreto n 4.304, de 16/07/2002. Essa sistematizao do Poder Executivo, por possuir uma estrutura naturalmente maior para atender as suas atribuies, acabou por influenciar positivamente a necessidade de estruturao dos sistemas de controle interno dos demais poderes. Entretanto, no h um sistema integrado dentro dos poderes Judicirio e Legislativo. Cada rgo desses poderes dispe de uma unidade com atribuies para executar as atividades de controle interno.

Deciso n. 507/2001 Plenrio, Sesso de 8.8.2001

No Poder Judicirio, foi criado em 2004 o Conselho Nacional de Justia como rgo interno de controle administrativo, financeiro e disciplinar da magistratura. A sua atuao abrange todos os rgos e juzes situados, hierarquicamente, abaixo do Supremo Tribunal Federal.

Base Constitucional

A Constituio de 1988 trata da fiscalizao da Unio e de suas entidades administrativas em seu artigo 70, prevendo dois sistemas de controle externo e interno:

Art. 70. A fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial da Unio e das entidades da administrao direta e indireta, quanto legalidade, legitimidade, economicidade, aplicao das subvenes e renncia de receitas, ser exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder. Pargrafo nico. Prestar contas qualquer pessoa fsica ou jurdica, pblica ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores pblicos ou pelos quais a Unio responda, ou que, em nome desta, assuma obrigaes de natureza pecuniria. (Redao dada pela Emenda Constitucional n 19, de 1998)

O artigo 74 da Constituio dispe sobre o controle interno dos trs poderes, nos seguintes termos:

Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio mantero, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de: I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execuo dos programas de governo e dos oramentos da Unio; II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto eficcia e eficincia, da gesto oramentria, financeira e patrimonial nos rgos e entidades da administrao federal, bem como da aplicao de recursos pblicos por entidades de direito privado; III - exercer o controle das operaes de crdito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da Unio; IV - apoiar o controle externo no exerccio de sua misso institucional.

 1 - Os responsveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade, dela daro cincia ao Tribunal de Contas da Unio, sob pena de responsabilidade solidria. 2 - Qualquer cidado, partido poltico, associao ou sindicato parte legtima para, na forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da Unio.

Recentemente, foi criado o Conselho Nacional de Justia, que exerce funes de controle administrativo e de correio no Poder Judicirio, conforme o 4 do artigo 103-B da Constituio:

Art. 103-B. O Conselho Nacional de Justia compe-se de quinze membros com mais de trinta e cinco e menos de sessenta e seis anos de idade, com mandato de dois anos, admitida uma reconduo, sendo: I - ....................................................... 4 Compete ao Conselho o controle da atuao administrativa e financeira do Poder Judicirio e do cumprimento dos deveres funcionais dos juzes, cabendo-lhe, alm de outras atribuies que lhe forem conferidas pelo Estatuto da Magistratura: I - ............................................................. II - zelar pela observncia do art. 37 e apreciar, de ofcio ou mediante provocao, a legalidade dos atos administrativos praticados por membros ou rgos do Poder Judicirio, podendo desconstitu-los, rev-los ou fixar prazo para que se adotem as providncias necessrias ao exato cumprimento da lei, sem prejuzo da competncia do Tribunal de Contas da Unio;

Organizao e Estrutura

A estrutura do sistema de controle interno varia conforme o Poder que o exerce. Assim, a apresentao ser dividida para melhor entendimento.

4.1

Controle Interno do Poder Executivo

O sistema de controle interno do Poder Executivo Federal composto de um rgo central, a Controladoria-Geral da Unio, e rgos setoriais nos seguintes rgos: Casa Civil, Advocacia-Geral da Unio, Ministrio das Relaes Exteriores e Ministrio da Defesa. A estrutura ainda composta por unidades setoriais da Secretaria de Controle Interno do Ministrio da Defesa e por unidades regionais do rgo central: as Gerncias Regionais de Controle Interno GRCI, nos Estados. A Controladoria-Geral da Unio, como rgo central do sistema, incumbida da orientao normativa e da superviso tcnica dos rgos que compem o Sistema. vinculada diretamente Presidncia da Repblica, e seu titular tem a denominao de Ministro de Estado do Controle e da Transparncia. Integram a sua estrutura a Secretaria Federal de Controle Interno, a Ouvidoria-Geral da Unio, a Corregedoria-Geral da Unio e a Secretaria de Preveno de Corrupo e Informaes Estratgicas. A Secretaria Federal de Controle Interno desempenha as atividades de controle interno de todos os rgos e entidades do Poder Executivo Federal, excetuados aqueles jurisdicionados aos rgos setoriais. Por fim, as entidades da Administrao Pblica Federal indireta possuem unidades de auditoria interna, com o objetivo de fortalecer a gesto e racionalizar as aes de controle.

4.2

Controle Interno do Poder Judicirio

A estrutura do Poder Judicirio no Brasil complexa, com autonomia dos tribunais em seus diversos nveis, no havendo um sistema de controle interno integrado. As atividades de controle administrativo so desempenhadas por secretarias internas s estruturas dos rgos judicirios. Uma peculiaridade em relao aos outros poderes a existncia de um rgo com atribuies de controle interno com suporte distinto do artigo 74 da Constituio Federal: o Conselho Nacional de Justia CNJ, criado em 2004 e instalado em 2005, que encontra amparo constitucional em seu artigo 103-B. O CNJ rgo interno de controle administrativo, financeiro e disciplinar da magistratura. Tem natureza exclusivamente administrativa, e sua competncia relativa apenas aos rgos e juzes situados, hierarquicamente, abaixo do Supremo Tribunal Federal. H preeminncia deste, como rgo mximo do Poder Judicirio, sobre o Conselho, cujos atos e decises esto sujeitos ao controle jurisdicional. Interessante mencionar que em virtude de sua recente instalao, o CNJ celebrou com o Tribunal de Contas da Unio o Acordo de Cooperao Tcnica n. 1/2007, com vistas a favorecer as instituies signatrias com a troca mtua de experincias e conhecimentos.

4.3

Controle Interno do Poder Legislativo

O Poder Legislativo exercido pelo Congresso Nacional, que se compe da Cmara de Deputados e do Senado Federal. O Tribunal de Contas da Unio rgo auxiliar do Congresso Nacional, no exerccio do controle externo. No h um sistema nico de controle interno para esses trs rgos. Cada casa tem uma secretaria responsvel por essa atividade. O Senado dispe de um efetivo de 25 servidores em seu rgo de controle interno. A sua estrutura conta com trs divises: Subsecretaria de Auditoria de Recursos Humanos, Subsecretaria de Auditoria Contbil e Subsecretaria de Auditoria de Gesto. A Cmara dos Deputados conta com 37 servidores em sua secretaria de controle interno, que composta por quatro divises: Coordenao de Auditoria de Licitaes, Contratos e Patrimnio, Coordenao de Auditoria Contbil e Operacional, Coordenao de Auditoria de Pessoal e Coordenao de Auditoria de Assuntos Parlamentares. A Secretaria de Controle Interno do Tribunal de Contas da Unio tem 18 servidores e suas atividades so divididas em duas diretorias: Diretoria de Auditoria Interna e Diretoria de Acompanhamento e Orientao de Gesto.

Competncia e abrangncia

O Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal visa avaliao da ao governamental, da gesto dos administradores pblicos federais e da aplicao de recursos pblicos por entidades de Direito Privado, por intermdio da fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial. Tem por competncia, de acordo com o caput do artigo 70 da Constituio, a fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial da Unio e das entidades da administrao direta e indireta, quanto legalidade, legitimidade, economicidade, aplicao das subvenes e renncia de receitas. As finalidades esto previstas no artigo 74 da Constituio, nos seguintes termos:

I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execuo dos programas de governo e dos oramentos da Unio; II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto eficcia e eficincia, da gesto oramentria, financeira e patrimonial nos rgos e entidades da administrao federal, bem como da aplicao de recursos pblicos por entidades de direito privado; III - exercer o controle das operaes de crdito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da Unio; IV - apoiar o controle externo no exerccio de sua misso institucional.

A atuao dos sistemas de controle interno dos poderes, conforme pargrafo nico do artigo 70 da Constituio, abrange qualquer pessoa fsica ou jurdica, pblica ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores pblicos ou pelos quais a Unio responda, ou que, em nome desta, assuma obrigaes de natureza pecuniria. indiferente a identidade ou a natureza jurdica do sujeito controlado, o fundamental a natureza da atividade desenvolvida. Se houver uma atividade administrativa de natureza pblica, ainda que no estatal, est sujeita ao controle 6 .

Atividades

As atividades a cargo do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal so exercidas mediante a utilizao das seguintes tcnicas, que se constituem no conjunto de processos que viabilizam o alcance dos macro-objetivos do Sistema 7 : I - auditoria; e II fiscalizao.

A auditoria definida como o conjunto de tcnicas que visa avaliar a gesto pblica, pelos processos e resultados gerenciais, e a aplicao de recursos pblicos por entidades de direito pblico e privado, mediante a confrontao entre uma situao encontrada com um determinado critrio tcnico, operacional ou legal.
6 7

Maral, p. 740 Captulo IV da Instruo Normativa

Classifica-se em: I - Auditoria de Avaliao da Gesto: esse tipo de auditoria objetiva emitir opinio com vistas a certificar a regularidade das contas, verificar a execuo de contratos, acordos, convnios ou ajustes, a probidade na aplicao dos dinheiros pblicos e na guarda ou administrao de valores e outros bens da Unio ou a ela confiados. II - Auditoria de Acompanhamento da Gesto: realizada ao longo dos processos de gesto, com o objetivo de se atuar em tempo real sobre os atos efetivos e os efeitos potenciais positivos e negativos de uma unidade ou entidade federal, evidenciando melhorias e economias existentes no processo ou prevenindo gargalos ao desempenho da sua misso institucional. III - Auditoria Contbil: compreende o exame dos registros e documentos e na coleta de informaes e confirmaes, mediante procedimentos especficos, pertinentes ao controle do patrimnio de uma unidade, entidade ou projeto. IV - Auditoria Operacional: consiste em avaliar as aes gerenciais e os procedimentos relacionados ao processo operacional, ou parte dele, das unidades ou entidades da administrao pblica federal, programas de governo, projetos, atividades, ou segmentos destes, com a finalidade de emitir uma opinio sobre a gesto quanto aos aspectos da eficincia, eficcia e economicidade. V - Auditoria Especial: objetiva o exame de fatos ou situaes consideradas relevantes, de natureza incomum ou extraordinria, sendo realizadas para atender determinao expressa de autoridade competente. Classificam-se nesse tipo os demais trabalhos auditoriais no inseridos em outras classes de atividades.

A fiscalizao, por sua vez, definida como uma tcnica de controle que visa a comprovar se o objeto dos programas de governo existe, corresponde s especificaes estabelecidas, atende s necessidades para as quais foi definido e guarda coerncia com as condies e caractersticas pretendidas e se os mecanismos de controle administrativo so eficientes.

Apoio ao Controle Externo

A Lei Orgnica do Tribunal de Contas da Unio determina, em seu artigo 50, que os rgos integrantes do sistema de controle interno devero realizar auditoria nas contas dos responsveis sob seu controle, emitindo relatrio, certificado de auditoria e parecer.

Essa auditoria compe o processo de prestao de contas submetido a julgamento pelo Tribunal de Contas da Unio. O controle interno do Poder Executivo, que possui a maior estrutura entre os controles internos dos Poderes da Unio, realizou o seguinte quantitativo, por exerccio, de auditoria de avaliao de gesto:

2002 Administrao Direta Administrao Indireta Total

Tabela 1 - Auditorias de Contas 8

2003 840 260 1.100

2004 890 338 1.228

2005 943 289 1.232

2006 995 321 1.316

823 256 1.079

Outra atividade de apoio ao controle externo a instaurao de tomada de contas especial processo destinado apurao dos fatos, identificao dos responsveis e quantificao do dano, em caso de omisso no dever de prestar contas, da no comprovao da aplicao dos recursos repassados pela Unio, da ocorrncia de desfalque ou desvio de dinheiros, bens ou valores pblicos, ou, ainda, da prtica de qualquer ato ilegal, ilegtimo ou antieconmico de que resulte dano ao errio. Nesse tipo de processo, o Controle Interno do Poder Executivo Federal realizou nos ltimos exerccios os seguintes quantitativos:

Exerccios 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Tabela 2 - TCEs 9

TCEs analisadas 1.108 1.374 1.751 1.999 1.938 1.500 1.722

Certificadas ao TCU 484 937 1.424 1.550 1.632 1.161 1.459

Diligenciadas ao rgo de Origem 624 437 327 449 306 339 121

Retorno Potencial (R$) 164.128.182,00 281.213.046,83 404.479.498,73 450.503.315,30 448.495.468,99 663.047.246,64 659.622.763,60

Concluso/Recomendaes

Disponvel em: http://www.cgu.gov.br/AreaAuditoriaFiscalizacao/AuditoriasAnuaisPrestConta/. Acesso em: 15.1.2008.

9 Disponvel em: http://www.cgu.gov.br/AreaAuditoriaFiscalizacao/TomadasContasEspecial/. Acesso em: 15.1.2008.

O controle um princpio fundamental da Administrao Pblica brasileira e deve ser exercido em todos os nveis e em todos os rgos, conforme o artigo 13 do Decreto-Lei n. 200/67. O controle interno pode ser exercido pelos rgos da Administrao, na relao de subordinao hierrquica, sobre seus prprios atos e agentes, ou por sistema de auditoria que acompanha e fiscaliza suas atividades. Os rgos incumbidos do exerccio do controle interno da atividade administrativa, com a funo constitucional de fiscalizar as entidades pblicas, vm aprimorando as suas estruturas e atividades com o objetivo de atender essa demanda. A auditoria interna deve avaliar a gesto pblica nos aspectos de conformidade e operacional, mediante a confrontao entre uma situao encontrada com um determinado critrio tcnico, operacional ou legal. A integrao entre os sistemas de controle interno dos Poderes da Unio pode beneficiar a troca de experincias entre os vrios rgos de controle interno, especialmente o do Poder Executivo, de maior porte, e sistematizar os mtodos de auditoria e de planejamento. importante manter e aprimorar a interao do controle interno com o controle externo, no exerccio de sua finalidade institucional, em acordos de cooperao e nos trabalhos de fiscalizao. Essa uma demanda da sociedade, na medida em que fortalece os mecanismos de fiscalizao e contribui para uma melhor gesto dos recursos pblicos.

BIBLIOGRAFIA

JUSTEN FILHO, Maral. Curso de direito administrativo. So Paulo: Saraiva, 2005. CELSO ANTNIO BANDEIRA DE MELLO. Curso de direito administrativo. 15 ed. So Paulo: Malheiros editores, 2003.