SADCI y Gobierno Electrónico

XVI Concurso de Ensayos y Monografas del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernizacin de la Administracin Pblica "Gobierno Electrnico".
Caracas, 2002
GOBIERNO ELECTRNICO: UN CAMBIO ESTRUCTURAL LA INTEGRACIN DE LA INFORMACIN COMO REQUISITO Gertrudis Mara Estela Pocov, Gustavo Ricardo Farabollini
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Mencin Honorfica
INTRODUCCIN Las Posibilidades que Brinda la Tecnologa Informtica Gran parte de las cosas que hacemos en nuestra vida y en nuestro trabajo estn experimentando una transformacin fundamental. A travs de las telecomunicaciones, que acompaan la masificacin del uso de computadoras personales (PC)1 -como consecuencia del abaratamiento progresivo de los equipos, del aumento de su potencia y la evolucin en los programas que facilitan su utilizacin- se est modificando el mundo a medida que alcanzan una masa crtica en las sociedades. Segn Castells (2000) surge una nueva estructura social asociada con una nueva forma de desarrollo, el Informacionalismo2, dado por la reestructuracin del modo capitalista de produccin hacia finales del siglo XX. Un acontecimiento histrico al menos tan importante como lo fue la revolucin industrial del siglo XVIII -generador de discontinuidad en la base material de la economa, la sociedad y la cultura- donde la capacidad de las sociedades -y el Estado- para dominar la tecnologa, define en gran medida su destino. Los cambios que se verifican en el marco de la emergencia de la economa global -con la administracin y el control de mercados internacionales- implican la transformacin de las economas industriales en economas basadas en el conocimiento3. Estos elementos, que se estn convirtiendo en el fundamento para nuevos servicios y productos, apuntalan la tendencia de las empresas hacia la horizontalidad, la descentralizacin, la flexibilidad y el trabajo en equipos. En la celeridad de las innovaciones, crece enormemente el valor de la informacin, que provee la comunicacin y el poder de anlisis que las organizaciones necesitan para su administracin; y en este contexto cumple un papel principal la Tecnologa de Informacin (TI)4. Es que hoy existe una creciente interdependencia entre el destino de las empresas y el uso que realizan de la TI. Esta transformacin tecnolgica est expandiendo los lmites de lo que las organizaciones pueden hacer, generando ms datos a medida que las empresas desarrollan sus actividades y les est posibilitando capturar informacin que antes no estaba disponible. La TI no solamente afecta cmo son desarrolladas las actividades individuales sino, a travs de nuevos flujos de informacin, tambin expande enormemente la habilidad de la empresa para explotar enlaces entre actividades, tanto dentro como fuera de ella. Por ello, para el xito de una organizacin, la administracin eficiente de los datos es sumamente crtica. Este problema surge del aumento de la dependencia de la informacin y de los sistemas que la proveen; del incremento de la vulnerabilidad y del amplio espectro de las amenazas;
Se utiliza indistintamente computadora personal o PC (por Personal Computer). Informacionalismo: modo de desarrollo, constituido por el surgimiento de un nuevo paradigma tecnolgico basado en la tecnologa de informacin, donde la bsqueda de conocimiento e informacin es lo que caracteriza a la funcin de la produccin tecnolgica. 3 Conocimiento: informacin valiosa de la mente humana. Incluye reflexin, sntesis y contexto. Adems: difcil de estructurar difcil de capturar en las mquinas a menudo es tcito la transferencia es complicada. 4 Tecnologa de Informacin: tecnologa basada en computadora para el almacenamiento, acceso, procesamiento y comunicacin de informacin (Molloy, 1995). Ocasionalmente se usa, en lugar de TI, el trmino Informtica o Tecnologa Informtica- y, en lugar de incorporacin de TI, el trmino informatizacin.
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XVI Concurso de Ensayos y Monografas del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernizacin de la Administracin Pblica "Gobierno Electrnico". Caracas, 2002
de la escala y costos de las inversiones en sistemas de informacin (SI); y del potencial que posee la TI para cambiar drsticamente las organizaciones y crear nuevas oportunidades. Pero para explotar estas tecnologas, es necesario entender primero que la TI es ms que slo computadoras. La tecnologa de informacin debe ser concebida en forma amplia para encauzar la creacin y uso de la informacin organizacional. El beneficio de la sola automatizacin de funciones es de tipo tctico, de corto plazo y lleva a la creacin de islas automatizadas de informacin. El aporte que debe proveer la TI es en funcin de la integracin y se debe alinear con la estrategia global de la organizacin. De modo que la incorporacin masiva y no planificada de equipos y sistemas tanto en la empresa como en la administracin pblica- no produce ms que mejoras puntuales y por el contrario puede desarticular procesos manuales eficaces. Por otra parte, la cantidad de recursos materiales, econmicos y humanos- que se inviertan no es una garanta para el crecimiento y la integracin, ya que la utilizacin impropia de ellos puede llevar incluso a un decrecimiento del desarrollo de la organizacin. El Gobierno Electrnico En la ltima dcada se da una gran transformacin tecnolgica que hoy permite hacer realidad lo que pareca un eslogan: el Gobierno Electrnico (e-government). Estn disponibles las herramientas que han cambiado drsticamente el mundo de la TI implementando un nuevo paradigma; logrado gracias al avance y abaratamiento de las comunicaciones y el software, junto a la masificacin de estndares para el intercambio electrnico de documentos. Lo anterior es posible debido a que en los ltimos aos el advenimiento y la popularizacin de los llamados sistemas abiertos, protocolos de comunicaciones y lenguajes utilizados en Internet han permitido el surgimiento del nuevo modelo para la TI llamado Internet Computing, o Tecnologa Web. As, complejas bases de datos se consolidan en potentes equipos y, merced a los citados estndares, pueden ser accedidas por los usuarios desde cualquier PC conectada, con una nica y simple interfaz. La implementacin del Gobierno Electrnico aspira a integrar la informacin y sus aplicaciones a travs de una plataforma tecnolgica comn, accesos simples a los datos, facilidad de operacin y vistas nicas de la informacin institucional. Estas nuevas tecnologas, al ser flexibles, pueden compartirse independientemente del mbito laboral donde se desempee el usuario y de las caractersticas de su trabajo administrativo. Pero Gobierno Electrnico no quiere decir solamente informacin digitalizada y en lnea al ciudadano. Tiene mltiples dimensiones e implica una serie de hitos a lograr, entre los que se destacan: la integracin de la informacin y de la comunicacin intergubernamental la promocin del desarrollo econmico la Democracia Electrnica (e-democracy) las Comunidades Electrnicas (e-communities) la poltica ambiental el desafo de la prxima generacin de Internet (Caldow, 2001). Se debe agregar, respecto al primer punto, que el requisito de la integracin de las operaciones gubernamentales, implica: 1. tanto un proceso tcnico como organizacional, ambos conducidos por la visin de la experiencia del usuario 2. romper el aislamiento de los procesos interjurisdiccionales, de las estructuras organizacionales y de los sistemas de informacin 3. que el Gobierno debe trabajar en un ambiente digital, aprendiendo y utilizando la tecnologa de Internet, lo que significa mucho ms que tener un Portal5 nico.
Portal: se llama al sitio en Internet (Web site), identificado por una direccin electrnica, que incluye un conjunto de pginas o documentos HTML, vinculados entre s y alojados en un equipo servidor especfico. Se estructura a partir de una pgina principal de inicio y una serie de enlaces que conducen a otras pginas.
Objetivo, hiptesis y aspectos metodolgicos El objetivo de este trabajo es analizar el primer hito, la integracin de la informacin y la comunicacin como requisito para el Gobierno Electrnico y determinar los factores requeridos para optimizar su impacto en las estructuras gubernamentales. Lo anterior basado en el estudio, de un caso regional, sobre el rol cumplido por la tecnologa de informacin, en cuanto a la integracin, de la administracin pblica en las dos ltimas gestiones de Gobierno (correspondientes a los perodos 1991-1995 y 1995-1999) y la situacin actual de la organizacin Como hiptesis de trabajo, en relacin a las limitaciones de las estructuras gubernamentales para lograr el requisito de la integracin, se plantean las siguientes: 1. Respecto a que implica tanto un proceso tcnico como organizacional, ambos conducidos por la visin de la experiencia del usuario, se presume que no se contemplan los aspectos organizacionales en la incorporacin de TI; siendo fundamental entender a los productos de esta tecnologa como sistemas socio-tcnicos, cuya insercin requiere una planificacin integrada y para los que las inversiones se deben concertar con las estrategias de la organizacin. Adems, no se verifican las reformas necesarias en la administracin pblica; cuando en los Gobiernos del mundo desarrollado y en el contexto de la Nacin se han dado importantes reformas, introduciendo innovaciones normativas, administrativas y tecnolgicas para responder a las complejas demandas de la sociedad. 2. En relacin a la necesidad de romper el aislamiento de los procesos interjurisdiccionales, de las estructuras organizacionales y de los sistemas de informacin, se sostiene que no se prev el impacto de los sistemas de informacin y su potencial en la integracin; a partir de considerar los SI como manifestacin en el contexto organizacional -en el que producen importantes modificaciones- cuyo fin es el apoyo a la toma de decisiones, su desarrollo e implementacin debe plantearse como eje integrador para la institucin y en el largo plazo. Ms an, la mejora en la productividad es insuficiente en relacin al incremento de las inversiones; mientras que la TI se debe considerar como un factor productivo, ms all de la automatizacin de tareas, contemplando las condicionantes administrativas y humanas, y generando nuevas formas de organizacin del trabajo, a partir de la capacitacin a medida. 3. En cuanto a que el Gobierno debe trabajar en un ambiente digital, aprendiendo y utilizando la tecnologa de Internet, lo que significa mucho ms que tener un Portal nico, es hiptesis que no se le da la importancia requerida al Capital Humano; contra de lo que sostiene la literatura actual, en el sentido que la riqueza de las organizaciones se halla en el conocimiento, a partir de proyectos de capacitacin ajustados a objetivos de transformacin y en los que los gerentes deben ser impulsores de las mejoras en la gestin de la informacin. Por otra parte, no se logran mejoras sustanciales en la automatizacin de oficinas; an cuando es conocido que el uso adecuado del documento digitalizado, a travs de las redes de comunicacin de datos, optimiza la relacin beneficio-costo de los procesos permitiendo publicar informacin e incorporar nuevos servicios, como un requisito tcnico en la implementacin del Gobierno Electrnico. Para esta investigacin se analiza la normativa vigente en el Gobierno regional relacionada con la informtica; se toman datos sobre compras de equipamiento y software, recursos humanos y capacitacin, existentes en distintos organismos especficos de la administracin pblica. Se utiliza adems, como instrumento para el diagnstico organizacional, el Sistema de Anlisis y Desarrollo de la Capacidad Institucional (SADCI) creado por el Banco Mundial (Tobelem, 1993), generndose fuentes primarias para el estudio; y se toman las investigaciones sobre la incorporacin de TI, en el marco de las tecnologas de gestin, en el nivel nacional, estudios que se confrontan con los propios. Respecto a la organizacin del trabajo, los tres primeros captulos son el marco terico sobre los requisitos para la integracin intergubernamental. En el Captulo 4 se plantea el caso regional, en el contexto del nivel nacional. En el Captulo 5 se analiza la capacidad institucional para encarar este nuevo modelo y se confrontan las hiptesis. En el Captulo 6 se concluye sobre la integracin de la informacin y las comunicaciones para el Gobierno Electrnico y las transformaciones necesarias para optimizar su impacto en la organizacin.
1. LA IMPLANTACIN DEL GOBIERNO ELECTRNICO COMO PROCESO ORGANIZACIONAL Y TCNICO 1.1. Aspectos Organizacionales En su anlisis sobre la influencia de los aspectos organizacionales en la incorporacin de TI, Andrade (1998: 243) sostiene que para las TI, la fase de diseo tecnolgico solamente ocurre despus que ha sido identificada una aplicacin especfica, en un determinado contexto social. Esto se debe a la importancia de la interaccin que se verifica entre el ambiente organizacional y las TI, ms que con otras tecnologas. Por lo tanto, la forma final como se manifiesta la tecnologa de informacin depender en gran medida de la naturaleza de la organizacin. En la dcada pasada, la porcin de capital invertido en TI pasa de menos del 10 % a ms del 50 %, en los Estados Unidos6. No obstante Kivijarvi y Saarinen (1995: 193), afirman que varios estudios empricos han fallado en encontrar algunas relaciones positivas entre el uso extensivo de la tecnologa de informacin y la eficiencia, rendimiento y xito organizacional. No ha sido categricamente mostrado que las firmas de alto rendimiento realmente inviertan ms en sistemas de informacin que las de bajo rendimiento. La computadora no es un elemento asptico que simplemente reemplaza a la mquina de escribir, porque en el proceso de incorporacin de tecnologa de informacin, en el mbito administrativo, se producen cambios cualitativos en la naturaleza de muchas tareas y procesos que requieren una nueva manera de organizar las actividades. Por ello, el acento debe ser puesto principalmente en el potencial que tiene la TI para el manejo de informacin, ms que en la destreza para manejar un equipo. Las innovaciones tcnicas de la informatizacin permiten agilizar e incrementar los resultados del trabajo administrativo y por lo tanto producir algunas mejoras en la prestacin de servicios. Sin embargo, segn sostiene la corriente de la Reingeniera de Procesos, si se siguen haciendo los mismos trabajos no se producirn mejoras fundamentales; ms an, desde el punto de vista de la organizacin, esta automatizacin parcial puede ser contraproducente (Hammer y Champy, 1994). Contrario al determinismo tecnolgico (que considera al cambio tecnolgico como un fenmeno progresivo, inevitable y neutral, que tiende a generalizarse y se basa en el supuesto de que para cada tipo de mquina hay una forma especfica de organizacin del trabajo), el relativismo organizacional propone una visin social de la tecnologa, sosteniendo que son las variables econmicas y sociales las que condicionan el tipo de tecnologa, tanto en su diseo como en su eleccin e implementacin. No hay una tecnologa ptima, ya que su rendimiento depende tambin de factores no-tecnolgicos (Novick, 1988). La TI hace posible transformar una estructura organizativa jerrquica de tipo piramidal, debido a la transferencia de tareas de control desde la fuerza de trabajo hacia las nuevas tecnologas. As, se cuestionan la importancia y funciones de los niveles medios, dado que ahora son menos necesarios para recibir y transmitir la informacin requerida para tomar decisiones y para ejecutar las tareas, porque aquellas funciones pueden ser cumplidas en tiempo real y a distancia con ayuda de la TI. El explosivo crecimiento de la tecnologa de informacin -a travs de la potencia de las computadoras, los sistemas de informacin y las redes- ampla su alcance y le da un nuevo rol en las organizaciones, ya que permite redisearlas, transformando su estructura, alcance, mecanismos de reporte y control, prcticas y flujos de trabajo, productos y servicios. Los cambios que provoca la incorporacin de TI, principalmente manifestados en los sistemas de informacin, son estructurales y de gran magnitud. Los sistemas de informacin pueden: reducir el nmero de niveles de las organizaciones proveyendo a los gerentes informacin para supervisar un gran nmero de empleados independizarse del lugar fsico a travs de Internet, el correo electrnico y la video conferencia reorganizar flujos de trabajo reemplazando procesos manuales y reestructurando las
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Estos valores hacen de la TI, por lejos, la categora de mxima inversin en la economa norteamericana (The Harvard Policy Group, 2000).
empresas incrementar la flexibilidad de las organizaciones y su habilidad para responder a los cambios y tomar ventaja de las oportunidades redefinir las fronteras organizacionales creando nuevas relaciones con proveedores y clientes a partir de las tecnologas para la publicacin y distribucin de informacin cambiar el proceso de gerenciamiento proveyendo nuevas capacidades para planear, organizar y controlar (Laudon, 1999). El impacto organizacional, entonces es tan importante o ms- que las consideraciones tcnicas sobre la implementacin de TI, ya que esta incorporacin afecta tambin el ejercicio del poder en la organizacin. Debido a que las estructuras organizacionales reflejan la distribucin de ese poder, los cambios estructurales pueden ser causa de inquietud y confusin en el personal. La introduccin de tecnologa de informacin, en tanto cambio de magnitud, modifica las relaciones de poder existentes. Por esto, se debe considerar que los SI son parte de las organizaciones, donde se reflejan tanto sus procedimientos operativos como su cultura, sus diferentes puntos de vista, intereses, polticas y conflictos. En este contexto los gerentes, que ms que administrar lo existente crean nuevos productos y servicios, deben re-crear la organizacin apoyndose en nuevos conocimientos e informacin. La TI juega un poderoso rol en el re-direccionamiento organizacional, que es el caso del Gobierno Electrnico. Al mismo tiempo, se debe considerar que las estrategias de toma de decisiones sobre administracin de tecnologa de informacin deben concertarse con las estrategias organizacionales, para vincular el conocimiento tcnico con una perspectiva general de la administracin y con una cuidadosa distribucin de responsabilidades decisorias. La introduccin y aplicacin exitosa de esta nueva modalidad de Gobierno requiere tambin muchos procesos de gerenciamiento no informtico. Aspectos Tecnolgicos Pressman (1998), afirma que existe una relacin cclica entre las capacidades de la tecnologa de informacin y las innovaciones que se producen en los procesos dentro de una organizacin y que a medida que crecen aquellas, pueden generar cambios en los procesos empresariales. Agrega que, a partir de la potencia de la TI para redisear en forma radical los procesos de negocios, se pueden lograr mejoras sustanciales en stos. En adicin a los conceptos tradicionales tales como capital fsico y recursos o capitalhumanos, la nocin de Recursos de Informacin se ha puesto al corriente en aos recientes. Estos recursos incluyen no slo informacin en la forma de archivos de datos y reportes programados, sino tambin sistemas que facilitan el acceso y la adquisicin de informacin, que tienen valor en la toma de decisiones y otros procesos que contribuyen a los productos y servicios que la organizacin debe brindar a sus clientes. El factor tecnolgico, como se vio, es una de las herramientas disponibles que tienen los gerentes para hacer frente a los cambios. Pero si bien los sistemas estn compuestos por mquinas, dispositivos y tecnologa fsica dura, requieren sustanciales inversiones sociales, organizacionales e intelectuales para hacerlos trabajar apropiadamente. Por ello, una perspectiva simple no captura la realidad de la TI y los problemas con los sistemas y sus soluciones- rara vez son solamente tcnicos. Frecuentemente los sistemas de informacin proporcionan demasiados datos, que en muchos casos los usuarios no pueden analizar. Se debe entender que la TI es un instrumento y como tal es til en tanto se la sepa usar. Difcilmente esta tecnologa pueda por si misma resolver problema alguno, salvo casos aislados de automatizacin administrativa, porque esta automatizacin es slo una parte del problema. De nada sirve procesar rpidamente datos si luego no se utilizan ni se integran como informacin7.
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Datos: observaciones sencillas de los estados del mundo se estructuran fcilmente
Es primordial, para el uso racional de la TI, maximizar la vinculacin de los dispositivos informticos -mediante el empleo de redes- con el fin de facilitar el acceso a la informacin. Sin embargo, una de las razones de la escasa integracin de equipos en redes, que se da particularmente en la administracin pblica, es la que se describe como hecho cotidiano: si la informacin es poder, la gente no la compartir fcilmente, al menos que una poltica promueva lo contrario. Cualquier manual de Ingeniera del Software8 nos dice que el no compartir los datos en una organizacin origina una dispersin en la sistematizacin de los mismos. En estos casos, cada quien tiene la posibilidad de obtener datos aparentemente similares pero si los procesa con diferente formato, lgica y metodologa, puede generar incompatibilidades que derivan a su vez en problemas de control, tanto de la seguridad operativa como de la validez de esos datos, dificultando su utilizacin por parte de los niveles decisorios y consecuentemente su publicacin. 1.2. Las Transformaciones en la Administracin Pblica La problemtica de la incorporacin de TI, como se vio, no depende exclusivamente de las herramientas tecnolgicas. En el caso del sector pblico surgen adems otros problemas que se originan en mltiples y complejos factores. La solucin, por lo tanto no puede ser simple ni de un nico punto de vista, debe ser poltica, administrativa y cultural. A su vez, las medidas a tomar deben ser integradas en un plan de transformaciones hacia el Gobierno Electrnico, que implique nuevas formas de organizacin del trabajo y planificado en el largo plazo. En su tipificacin de las organizaciones, Mintzberg (1992) encuentra cinco configuraciones bsicas9, de las cuales la Burocracia Mecnica es la que se puede asimilar a la administracin pblica tradicional. sta, muestra como elementos distintivos: tareas operativas rutinarias especializadas unidades de gran dimensin procedimientos muy formalizados en el nivel operativo proliferacin de reglas comunicacin formalizada en toda la organizacin poder de decisin relativamente centralizado En este tipo de organizaciones la comunicacin informal est inhibida por la extensiva estandarizacin. La autoridad formal se filtra descendiendo por una jerarqua claramente definida, a travs de la cual el principio de unidad de mando es cuidadosamente mantenido. Las Burocracias Mecnicas trabajan mejor en ambientes estables porque han sido diseadas para misiones especificas, predeterminadas. Por ser una configuracin inflexible, no puede tolerar un ambiente que sea dinmico o complejo y su fuerte es entonces la eficacia, no la innovacin. Crozier (1997: 9-11) por su parte, refirindose a la gestin pblica, afirma que el crecimiento en todas las actividades administrativas est sobrecargando de manera extraordinaria los recursos asignables, financieros y humanos, y ya no pueden ser administrados con las herramientas tradicionales de la jerarqua administrativa...el orden de capas burocrticas superpuestas resulta demasiado engorroso para ser aplicado a la complejidad del mundo moderno, concluyendo en que nos dirigimos gradualmente a un nuevo ciclo de alta tecnologa y servicios cuyo motor es la
se capturan con facilidad en las mquinas a menudo se cuantifican se transfieren con facilidad Informacin: datos dotados de pertinencia y propsito requiere una unidad de anlisis necesita consenso sobre el significado la intermediacin humana es indispensable. 8 Se puede ampliar en Pressman (1998), u otro manual de Ingeniera del Software. 9 Configuraciones bsicas de las organizaciones en funcin de su mecanismo de coordinacin: Estructura Simple: basada en la supervisin directa Burocracia Mecnica: basada en la estandarizacin de procesos de trabajo Burocracia Profesional: basada en la estandarizacin de destrezas Forma Divisional: basada en la estandarizacin de producciones Adhocracia: basada en el ajuste mutuo, como mecanismo coordinador.
innovacin cada vez mayor. Cuando la introduccin de tecnologa de informacin no desarrolla simultneamente nuevas formas de organizacin del trabajo y de gestin, se genera un proceso de modernizacin aparente, basado en la variable tecnolgica dura. En tales casos, ms que adaptarse a la estructura, se deben modificar los procedimientos administrativos, para que la informatizacin no sea absorbida por la lgica burocrtica de la organizacin (Korinfeld, 1998). Por ello, se debe evitar mecanizar o automatizar tareas administrativas sin analizar sus objetivos y las necesidades de informacin del usuario o sin modificar los obstculos normativos que entorpecen la fluidez del proceso. Caso contrario, es probable que se potencien las caractersticas no deseadas de la burocracia. Contribuye a esto el sesgo de racionalidad funcional que trae consigo la TI, como el nfasis en las tcnicas, los procedimientos y el control que le son propios. La TI, en un proyecto de Gobierno Electrnico, puede brindar las condiciones necesarias para aumentar la eficiencia y la eficacia de la administracin pblica, pero antes de su incorporacin su alcance debe ser definido y acotado claramente. De nada sirve entonces introducir computadoras si no estn dadas las condiciones mnimas. Para ello, es menester cambiar procedimientos autoritarios por participativos, el secreto y la informacin oculta como fuente de poder por la transparencia administrativa, los compartimentos estancos entre dependencias y el burocrastismo por la interdependencia y la coordinacin. Segn Krieger (1988: 159) las polticas que involucran a la TI se deben insertar dentro de una poltica global de mejoramiento administrativo que abarque un rediseo del marco jurdiconormativo, el desarrollo de nuevos valores administrativos y el mejoramiento cualitativo del recurso humano existente y agrega que las acciones especficas a ser encaradas en el terreno de la informtica deben ineludiblemente contar con horizontes de planeamiento de largo plazo. Las inversiones no pueden quedar libradas a eventuales factores de sbita falta de financiamiento o discontinuidad por razones polticas10. Se debe entonces, modificar la estructura organizativa; disear los procesos que afectarn los nuevos instrumentos; racionalizar y simplificar las tareas; revisar los circuitos de informacin y de decisin, que a su vez transformar las modalidades de participacin; capacitar a los agentes, no slo en lo especfico sino para la innovacin. Como se vio, el impacto de la incorporacin de TI en las organizaciones es muy grande, entonces la implantacin del Gobierno Electrnico puede ser aprovechada como una oportunidad para reorganizar la administracin pblica, siempre que conozcamos sus limitaciones.
Mancha Navarro (1995) afirma, respecto a la teora de los ciclos poltico-econmicos, que los partidos polticos gobernantes utilizan polticas econmicas que aseguren sus posibilidades de ser reelectos y adems, que siguen diferentes reglas de poltica econmica en funcin de la proximidad o lejana de las elecciones. Dado que las elecciones se llevan a cabo regularmente, tras cada cierto nmero fijo de aos, los objetivos e instrumentos de la poltica econmica mostrarn un modelo cclico.
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2. LA INTEGRACIN DE LOS PROCESOS, LAS ESTRUCTURAS Y LOS SISTEMAS DE INFORMACIN 2.1. Los Sistemas de Informacin Batini y otros (1994) definen el sistema de informacin de una organizacin como un conjunto de actividades que regulan la distribucin y la forma en que se comparte la informacin, y el almacenamiento de los datos relevantes para la administracin de la empresa. Por su parte, Andrade (1998) define los sistemas de informacin como una manifestacin dentro del contexto de la organizacin, expresada en un flujo de informacin. En una organizacin se pueden encontrar distintos sistemas de informacin, segn sea el nivel que se considere. As, tenemos sistemas del nivel: Operacional: monitorean las actividades elementales y las transacciones de la organizacin Del conocimiento: dan apoyo a los trabajadores de los datos y del conocimiento Gerencial: apoyan las tareas de control, toma de decisiones y administracin de los gerentes intermedios Estratgico: apoyan las actividades de planeamiento a largo plazo de la alta gerencia. Laudon (1999) clasifica adems seis tipos de sistemas de informacin, en relacin a los cuatro niveles que se determinaron: Sistemas de Procesamiento de Transacciones (TPS), en el nivel operacional Sistemas de Automatizacin de Oficinas (OAS), en el nivel del conocimiento Sistemas de Trabajo del Conocimiento (KWS), en el nivel del conocimiento Sistemas de Apoyo a las Decisiones (DSS), en el nivel gerencial Sistemas de Informacin Gerencial (MIS), en el nivel gerencial Sistemas de Apoyo a Ejecutivos (ESS), en el nivel estratgico. La tipificacin anterior es independiente de las reas funcionales que existan en la organizacin, a la que los SI atraviesan pudiendo delinear otra clasificacin de sistemas. Se debe destacar que diferentes organizaciones utilizan distintos SI para similar rea funcional. Al no tener cada organizacin los mismos objetivos, estructuras o intereses, los sistemas deben ajustarse a sus caractersticas distintivas. Por lo tanto, no existen prcticamente los sistemas de informacin universales que puedan servir a todas las organizaciones. A menudo se percibe un divorcio entre la informacin que se almacena en una computadora y la que necesita la organizacin. Frente a lo habitual que es tener diversos sistemas, muchas veces sin vinculacin entre los datos que manejan; por el contrario, la informacin a travs de los SItiene que ser un eje integrador para la organizacin, sus procesos y sus estructuras. Por lo tanto, la incorporacin indiscriminada de computadoras personales autnomas -sin conexin con otras- an mejorando algunos procesos puede significar un retroceso, desde el punto de vista de la administracin de la informacin. Por el impacto causado por los SI en las empresas, que como se vio implica grandes cambios de desempeo y organizacionales, es necesario considerar sus requisitos particulares, los problemas y los riesgos que crean. Debido a que generalmente demanda muchos recursos desarrollar y poner en funcionamiento estos sistemas, sus fallas pueden resultar muy costosas a la organizacin y causar conflictos entre sus reas e individuos, lo que debe plasmarse adecuadamente en la planificacin de SI. Dentro de las causas de los conflictos que los sistemas de informacin pueden provocar en las organizaciones, particularmente en proyectos como el de Gobierno Electrnico, se pueden citar: la transferencia de poder al rea de TI la mala calidad y falta de integracin de los sistemas de informacin la inadecuada planificacin y el no cumplimiento de plazos la incertidumbre y las situaciones ambiguas de responsabilidad que se generan por la dependencia de recursos comunes (entre las rea administrativas y tcnicas) los obstculos de comunicacin entre los profesionales informticos y el personal de las
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reas administrativas. En el camino hacia esta nueva modalidad de Gobierno, se deben considerar tanto los distintos niveles decisorios que tiene la organizacin, como los tipos de sistemas que corresponden a cada nivel -y tipo de trabajador- as como los potenciales conflictos que se pueden generar a la hora de integrar los sistemas en funcin de su publicacin y acceso por parte del ciudadano. En el diseo del Portal del Gobierno, se debe tener en cuenta organizar la informacin de manera que sea fcil de encontrar, utilizar diagramas de navegacin que prevean modelos mentales comunes, generar esquemas de informacin simples para entender, garantizar la accesibilidad a cualquier ciudadano y generar contenidos especficos para el medio digital (donde debe participar activamente el organismo gubernamental responsable de la Informacin Pblica). 2.2. La Productividad Investigaciones sobre la productividad administrativa, sostienen que sta contiene ms que los factores de produccin tradicionales. Incluye la forma como se combinan los factores para transformarlos la organizacin de la produccin- y se diferencia del producto por el valor que se le agrega en esa transformacin11. Por ello, cuando se establece la estrategia de la organizacin, la TI particularmente su modalidad de uso- debe ser considerada como un factor productivo, tal como lo es el recurso financiero o el recurso humano y no como una herramienta de produccin que slo es utilizada para automatizar tareas. Sauber (1998) explica las nuevas formas de organizacin del trabajo que, a partir de la incorporacin de TI, enfatizan la importancia de los factores humanos como determinantes de la productividad, como: la rotacin de tareas o de puestos, buscando una cierta polivalencia la ampliacin de tareas, que implica el agrupamiento de varias y diversas tareas de igual naturaleza en un mismo puesto de trabajo el enriquecimiento de tareas, donde se incluye en una misma operacin diversas tareas que antes estaban a cargo de distintas personas o que correspondan a varios niveles jerrquicos los grupos semi-autnomos de trabajo, que se basan en el trabajo de equipos, con autonoma en cuanto a la organizacin y control en funcin de objetivos fijados. La TI es vista generalmente como herramienta para aumentar la productividad, mejorando los procesos a travs de la automatizacin. Extendindose la creencia, por parte de la gerencia, que existen soluciones mgicas a problemas de orden tcnico u organizativo, cuando en realidad la TI expresa su eficacia productiva a travs de los espacios donde se inserta. Como consecuencia de esto, se da una explosin en la cantidad de informacin que maneja la organizacin, ponindole presin a los SI y generando, por el contrario, crisis en la productividad de los mismos. En las oficinas, donde se desarrollan trabajos administrativos, se pretende aplicar el mismo concepto que se ha aplicado en la fbrica: automatizar procesos, con la esperanza de alcanzar ahorros en los costos del recurso humano. Sin embargo la TI implica una mayor complejidad en su integracin con la administracin. An algo aparentemente tan inocuo como agregar capacidades de Correo Electrnico, por ejemplo, puede tener ramificaciones inesperadas cambiando la naturaleza de las comunicaciones dentro de la organizacin12. Adems de adquirir e instalar el sistema informtico, se deben buscar alternativas para revitalizar la inversin realizada. Atenta contra esto el desconocimiento de las posibilidades de los equipos y programas utilizados y la falta de capacitacin del usuario, ms all de un curso estndar
11 Segn Ginestar (1998), en la productividad -que relaciona las cantidades del producto con las cantidades de un insumo- para la gestin pblica, donde importa tambin el bienestar que se logra por el tipo de relacin de produccin que se establece, no basta con fijarse en las cantidades de los bienes sino tambin en la forma de relacionarse. As, define la eficiencia vinculando las cantidades del producto y del insumo, con la relacin de produccin, sujeto al mayor bienestar conjunto de quienes producen y de los destinatarios de la produccin. 12 Davenport (1999: 128), afirma que el correo electrnico: conduce a mensajes demasiado emocionales las reuniones, por correo electrnico, reducen en cierta medida la funcin de la jerarqua no est comprobado si afecta la rentabilidad, productividad o incluso la eficacia de las comunicaciones con frecuencia, es un paliativo del comportamiento deficiente de la informacin.
inicial. El hecho de viabilizar un esquema de capacitacin sistemtico, homogneo en lo bsico y personalizado en lo especfico, genera un mejor aprovechamiento de recursos y ahorros, mediante el aumento de la productividad. En su estudio sobre la sub-utilizacin de los recursos informticos, Lisdero Molina (1997: 3) sostiene que como consecuencia de la falta de capacitacin los usuarios no pueden realizar muchas tareas o las realizan con grandes complicaciones innecesarias y se ven obligados a concentrarse en cmo hacen su tarea en lugar de qu hacen con ella; las demoras no permiten revisiones en busca de posibles errores de contenido; y no se puede exigir una buena presentacin en los resultados, concluyendo que la persona (el usuario), es el cuello de botella en un esquema informatizado, todo lo que hagamos para hacerlo ms productivo tendr una mejor relacin beneficio-costo. Sin embargo, mejorando slo un aspecto del rendimiento de un empleado es improbable que esto se traslade al rendimiento de toda la organizacin al menos que la atencin sea puesta en el sistema organizacional completo en el cual el empleado trabaja. Dutton (1995) afirma que muy a menudo la tecnologa evoluciona pero la organizacin que la rodea permanece sin cambios y que para aumentar la productividad, la manera de usar TI por parte de la institucin, es ms importante que el Software particular que se compre o la computadora que se utilice. Por su parte, Thiry-Cherques (1996) identifica como determinantes de la productividad administrativa: lo referido a la racionalidad intrnseca del proceso productivo (fuerzas econmicas e institucionales) lo tecnolgico-administrativo (que afecta el conocimiento y la capacidad de apoyo al proceso productivo) lo relativo a las condicionantes productivas de naturaleza humana (fuerzas del comportamiento y organizativas). El mismo autor concluye que los elementos esenciales para el aumento de la productividad son: un aumento en la flexibilidad y permeabilidad de las organizaciones la absorcin de nuevas tecnologas gerenciales la bsqueda de climas organizacionales abiertos. La incorporacin de TI como factor productivo, en el camino hacia el Gobierno Electrnico, debe contemplar entonces tanto las condicionantes administrativas como las humanas. Para esta tecnologa, por la complejidad de su integracin con la Administracin, se debe entender especialmente el sistema organizacional donde se inserta, como un todo. A la vez, prever las transformaciones que genera, a partir de un esquema de capacitacin que considere conocimientos bsicos comunes como tambin los que permitan la adaptacin al nuevo modelo de Gobierno. 3. LA CULTURA Y EL AMBIENTE DIGITAL EN EL GOBIERNO 3.1. El Capital Humano Aunque la TI es el componente ms importante de las inversiones, particularmente en empresas de servicio como finanzas, seguros y el Estado, Gates en su libro Negocios a la velocidad del pensamiento (1999), afirma que en la actualidad una empresa normal ya realiz el 80% de la inversin tecnolgica necesaria, pero slo logra el 20% de los beneficios potenciales. Sentencia adems que el factor que determina el xito de una organizacin, es cmo se obtiene, manipula y usa la informacin. Actualmente no slo los acadmicos e investigadores, sino los empleadores, coinciden en que dentro del proceso de produccin, el factor ms importante es el saber. Esto significa decir que los verdaderos dueos de la riqueza de las organizaciones son los que tienen el conocimiento. Hasta tal punto que se considera que el capital fijo determinante para la productividad empresarial es el Capital Humano. Por su parte, Kerz (1997: 181) afirma que el acento que se ha colocado sobre el Capital Humano y no slo sobre la tecnologa...lleva a la necesidad de que se implementen modificaciones en el proceso de produccin. Las ideas que sostienen que lo que es positivo para el trabajador es positivo para la empresa han inspirado...a modificaciones trascendentales en la organizacin de la
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produccin tendientes a que la utilizacin de tecnologa, vaya acompaada por un incremento de la competencia y de la autonoma de la mano de obra. Segn se plantea, no hay determinismo tecnolgico en el sentido estricto del trmino, sino que existe en cada configuracin tcnica un margen de maniobra para fijar el contenido de las situaciones de trabajo. El factor tecnolgico es, por lo tanto, una condicin necesaria pero no suficiente ya que la definicin de las tareas no expresa solamente una relacin entre produccin y tecnologa, sino que hace intervenir la estructura social de la empresa y los comportamientos humanos. Por ello, la mayor dificultad de la transformacin reside, ms que en adquirir nuevos equipos tecnolgicos, en la capacidad de modificar un sistema humano, cultural y su compleja red de relaciones de poder. La introduccin de tecnologa de informacin en el lugar de trabajo activa un cambio no slo en la organizacin sino en las actitudes de las personas involucradas. La TI se relaciona con los aspectos organizativos, pero tambin con los sociales y psicolgicos del sistema en el cual se introduce. De modo que el manejo efectivo de la TI debe comenzar pensando cmo los empleados utilizan la informacin, no cmo usan las mquinas. Cambiar un sistema de TI no asegura que se modifique la cultura de la informacin de la organizacin, porque la informacin se produce en muchas direcciones, tomando mltiples significados y adems la gente no la comparte fcilmente13. Transformar esta cultura requiere alterar las conductas bsicas, actitudes, valores, expectativas gerenciales, e incentivos que se relacionan con la informacin. Entonces, si una organizacin pblica va a inclinarse hacia la implantacin del Gobierno Electrnico, debe tener en cuenta que la gestin social es tanto o ms importante que la gestin tcnica. Y podr generar un cambio genuino, si considera las posibilidades de autonoma del trabajador, su mayor calificacin y un ms alto nivel de participacin e integracin. La sobrecarga informativa de estos tiempos no tiene utilidad si el hombre no es capaz de darle algn significado. La capacitacin La incorporacin de nuevas tecnologas debe hacerse dentro de un proyecto de capacitacin en funcin de objetivos de cambio previamente establecidos, apoyando a los agentes en la comprensin de sus dimensiones, en la adquisicin de los conocimientos especficos y a reposicionarse frente al nuevo modelo. En este caso, no se debe minimizar la resistencia de los actores a las transformaciones, en tanto que se modifica el ambiente de trabajo de las personas, el prestigio y las zonas de privilegio. El uso intensivo de TI, en un proyecto de Gobierno Electrnico, como se vio, es un proceso social en el que confluyen las posibilidades tecnolgicas con la lgica interna de las organizaciones. Las modificaciones que se producen en el sistema socio-tcnico afectan tanto a los contenidos de las tareas como a la articulacin de los puestos de trabajo entre s; impactan tanto en la estructura jerrquica como en los procesos de comunicacin; y cruzan toda la organizacin afectando desde la concepcin gerencial hasta las tareas operativas. Neffa (1988), afirma que al modificar las condiciones de trabajo, para acompaar los cambios, no slo debe formarse personal en la esfera de la informtica administrativa sino que debe capacitarse actitudinalmente para el cambio y define, como nuevos aspectos que demanda la incorporacin de tecnologa de informacin, los siguientes: capacidad para comprender el funcionamiento global de sistemas complejos aptitud para usar correctamente lenguajes abstractos y manejar smbolos
Hay muchas razones por las que los individuos no estn dispuestos a compartir informacin. Por ejemplo: que consideren esa informacin como de especial valor para sus propias carreras que piensen que cierta informacin se reflejar negativamente en ellos o en su parte de la organizacin probablemente desconfen de lo que el destinatario de la informacin har con ella que crean que tendran que dedicar tiempo a sustentar la informacin si la comparten. En resumen, las barreras para compartir a menudo estn profundamente arraigadas en la poltica de la informacin de una organizacin. Para que el comportamiento cambie el rumbo y se enfile en la direccin correcta, una estructura poltica divisiva debe cambiar tambin.
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actitud favorable al trabajo en grupo o equipos buena disposicin para completar conocimientos y perfeccionarlos mediante el aprendizaje y la experiencia aceptacin de la polivalencia y de la flexibilidad capacidad para estar atentos, concentrados y reaccionar rpida y adecuadamente frente a los incidentes, actuando con cierta autonoma y siguiendo consignas. As, el diseo de experiencias de capacitacin para el uso de TI, ms que en otras disciplinas, es un problema complejo que precisa de la consideracin de diferentes aspectos que tienen que ver no slo con el aprendizaje de los nuevos conocimientos tcnicos, sino tambin con los perfiles profesionales de los involucrados en el cambio, la predisposicin o apertura al mismo, las caractersticas del puesto de trabajo, el clima de la organizacin en trminos de expectativas frente al cambio, la influencia de la capacitacin recibida previamente, as como su impacto en la carrera y remuneracin del agente (Sauber, 1995). En este sentido, Crozier (1997: 9) afirma que el conocimiento es la clave para la transformacin de sistemas humanos, tales como la administracin pblica ya que constituyen el mejor recurso para dirigir los cambios, pero hay que recabarlos y utilizarlos en circunstancias especficas, con mtodos especficos... Por consiguiente, los programas de entrenamiento deben ofrecerse en base ad hoc y deben ser diseados especialmente para el problema especfico del cambio que se prepara o que ya se ha implantado. Por esto, la inversin indispensable que debe hacerse para elaborar una estrategia razonable para el cambio es la capacitacin en funcin de un conocimiento sistmico del funcionamiento de la organizacin en cuestin. En el caso de la TI, el nfasis debe estar puesto en esta capacitacin y no solamente en lo inherente a la mquina, pues no es en la tecnologa, sino en su integracin con la organizacin, donde reside su poder de cambio. Otros importantes elementos a tener en cuenta, son la edad y el nivel de escolaridad alcanzado, que generan aptitudes y actitudes muy diferentes frente a la necesaria reconversin profesional. Los trabajadores de mayor edad manifiestan generalmente un rechazo a la introduccin de TI, porque intuyen que aprender les costar mucho esfuerzo y tiempo, y que tendrn dificultades para adaptarse. Por su parte, quienes tienen menor nivel de escolaridad pueden sentir que no cuentan con los requisitos educativos mnimos para afrontar un proceso de capacitacin. Una cuestin que es necesario considerar para un Gobierno Electrnico, es que ms all de saberes bsicos, las organizaciones deben lograr que se intercambien los diferentes conocimientos. La capacitacin no puede solamente esforzarse por fortalecer a los individuos, sino que debe hacerlo principalmente con las redes de intercambio. La informacin, para llegar a ser estratgica, debe transformarse en conocimiento y responder a las experiencias en que los diversos actores participan -y ejercen intereses sobre la organizacin- particularmente los ciudadanos. La formacin de la gerencia pblica Hoy, se reconoce ampliamente que el entendimiento del potencial de la TI es esencial para los gerentes debido a que la mayora de las empresas la necesitan para sobrevivir y prosperar, ya que juega un rol crtico y estratgico en las organizaciones contemporneas. As, la cuestin ms difcil y urgente es el entrenamiento de los lderes, porque no puede haber cambios sin innovadores. Los gerentes deben adems involucrarse en el entrenamiento de su personal subordinado, fomentarlo y participar del seguimiento de este proceso. Entre los diversos roles que cumple un gerente, se encuentran los relacionados con la gestin de informacin, como difusor, monitor y controlador. Para la toma de decisiones, en su rol de estratega, debe adems identificar y obtener la informacin externa relevante, as como interpretarla y comunicarla internamente. El gerente pblico, tiene que cumplir estos roles an en un marco de mayor complejidad debido al tamao de las organizaciones del Estado, a las restricciones normativas y presupuestarias, a las presiones polticas y a las dificultades de generar incentivos adecuados (Sayagus, 1997). Por otro lado, debido a que las organizaciones deben administrar los riesgos asociados con la implementacin de nuevas tecnologas, es necesario que la gerencia evale y comprenda
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bsicamente las posibilidades y las limitaciones de la TI para proveer una direccin eficaz. Si los gerentes no pueden controlar a los servicios informticos, probablemente se muestren renuentes a confiar en esta tecnologa para el logro de los objetivos. La compenetracin entre la alta gerencia y el rea de TI debe alcanzar el entendimiento acerca de los fines y medios que la estrategia debe seguir dentro de los parmetros de la misin organizacional. Por lo tanto, la tecnologa de informacin ya no es del dominio exclusivo de los profesionales especializados en sistemas de informacin, lo es tambin de todo gerente, cualquiera sea su nivel. As, el riesgo que la TI se circunscriba a cuestiones locales y de corto plazo debe ser neutralizado con la imposicin de una visin estratgica general de la organizacin (Boynton, 1992: 35-36). Adems, debido a que la productividad de los empleados depende de la calidad de los sistemas de informacin que los sirven, las decisiones gerenciales sobre tecnologa de informacin son crticamente importantes para la prosperidad y la supervivencia de la organizacin. El gerente debe entender no slo las dimensiones tecnolgicas, sino tambin las organizacionales de los sistemas de informacin. Los sistemas de informacin son el componente crtico de la tecnologa de informacin, ms que las mquinas y las telecomunicaciones. Por ello, los que conducen las organizaciones pblicas deben ser los principales usuarios de los sistemas de informacin y, en una perspectiva de Gobierno Electrnico, deben orientarlos hacia la demanda de los ciudadanos. 3.2. La Digitalizacin de Oficinas Una clasificacin de sistemas de informacin, relevante para este trabajo, relacionada con el enfoque sistmico de la administracin pblica, parte de la relacin a travs de cadenas de insumos y productos. Cuando los destinatarios de los bienes y servicios que produce la AP son internos, se habla de sistemas administrativos y cuando son externos, de sistemas productivos14. Los sistemas administrativos deben estar apoyados por SI horizontales o transversales- (porque atraviesan y son comunes a las diferentes jurisdicciones pblicas), mientras que a los sistemas productivos corresponden SI verticales o jurisdiccionales. Los SI transversales (como los de recursos humanos, de administracin financiera, de compras y suministros, o de tramitaciones) son importantes no slo porque son utilizados por todos los organismos pblicos, sino porque son vitales para una ptima asignacin de recursos y porque suministran informacin estratgica para tomar decisiones, mejoran la gestin de las organizaciones y hacen que sean eficaces en el cumplimiento de sus metas; debiendo estar integrados con los Sistemas de Automatizacin de Oficinas. Por su parte, los sistemas de informacin verticales, que corresponden a sistemas productivos (seguridad, educacin, justicia, salud, etc.) y estn orientados a la demanda directa de servicios por parte de la comunidad, tienen que ser fcilmente accedidos por los ciudadanos que deben sacar el mayor provecho de los mismos. Como es comn para las organizaciones de servicios incorporar gran cantidad de computadoras para trabajos administrativos, se deben considerar los llamados Sistemas de Automatizacin de Oficinas (OAS). stos, que parten de la digitalizacin de documentos15, tienen enormes ventajas sobre el papel. Una vez digitalizados, los documentos electrnicos pueden ser publicados y utilizados desde mltiples computadoras, ofreciendo para distintas organizaciones, una manera sencilla y efectiva de administrar y publicar electrnicamente la informacin. Al respecto, la Subsecretara de la Funcin Pblica, en sus Estndares Tecnolgicos para la Administracin Pblica Nacional (1999), sintetiza las ventajas del documento electrnico, como
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Los sistemas administrativos generan insumos y los sistemas productivos generan producto pblico (bienes y servicios). Existen sistemas administrativos proveedores de racionalidad (presupuesto, planes de mediano y largo plazo, estadsticas sociales, etc.), de insumos reales (recursos humanos, financieros, materiales e informticos) y de control (jurdicoadministrativo y de auditora-contable) dependiendo esto de la naturaleza de sus insumos producidos o de sus salidas. Por su parte, hay sistemas productivos proveedores de servicios generales (seguridad, justicia, etc.), de servicios sociales (educacin, salud, seguridad social, etc.), de servicios econmicos (industria, ganadera, comercio, agricultura, etc.) y de servicios comunales (transferencias a comunas o sectores determinados). 15 La digitalizacin consiste en la grabacin o registracin electrnica de los caracteres de un documento en medios magnticos u pticos.
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Reduccin del costo de las operaciones diarias. Acceso mas fcil, rpido y a distancia a los documentos. Posibilita consultas simultneas. Brinda superior facilidad de lectura, comparando con microfilm. Elimina el manipuleo excesivo de los documentos. Mejora la seguridad de la informacin. Permite retener un historial de los cambios de un documento. Facilita la centralizacin de la informacin. Elimina la necesidad de disponer de cuartos-archivo. Se reduce el deterioro de los documentos originales. Elimina la posibilidad de prdida de archivos. Las carpetas electrnicas pueden incluir archivos de fotos, voces, etc. Se puede integrar a aplicaciones existentes. Facilita la implementacin de Workflow (automatizacin del flujo de trabajo). Como requisito tcnico en los inicios del Gobierno Electrnico, la implementacin del Documento Digitalizado y su masificacin a travs de la automatizacin de oficinas, puede implicar enormes ventajas y ahorros que seguramente superan las expectativas. Sin embargo, su implementacin en la administracin pblica requiere una serie de transformaciones que no pasan solamente por lo tecnolgico y lo legal-normativo. El tendido de redes de comunicacin de datos se debe hacer con un objetivo mucho ms ambicioso que conectar las computadoras personales, en el marco formal de una nueva cultura de la informacin16. Servicios del Gobierno Electrnico Esta modalidad de Gobierno es, para muchos autores, una transformacin fundamental en una escala comparable a los cambios que implic la era industrial. Todas las reglas estn cambiando y prcticamente cada norma y poltica pblica, en cualquier nivel de Gobierno, necesita ser examinada desde la perspectiva de la llamada Era Informacional. Cuenta a su favor que, una vez implementado algn servicio del Gobierno Electrnico, el costo marginal de agregar otro es considerablemente bajo. Dentro de los servicios concretos que puede brindar el Gobierno Electrnico, para el uso intergubernamental de la administracin pblica se pueden citar: Acceso a bases de datos como: registro nico de datos de ciudadanos, catastro, reas productivas, etc. Trabajo cooperativo como: correo electrnico interno, actas legalizadas electrnicamente, automatizacin del flujo de trabajo. Teletrabajo para los empleados de la AP. Mesa de ayuda (de problemas) centralizada para todos los organismos de la AP. Como servicios para empresas y organizaciones en general se pueden ofrecer: Ventanilla nica de la AP para las empresas (suministro de actas oficiales y documentos legalizados, trmites administrativos electrnicos). Consultas sobre oportunidades de financiacin, asistencia en lnea para la realizacin de planes de negocios y gestin de presentacin y autorizacin. Acceso a bases de datos del Gobierno, consultas de estado de trmites y aplicaciones administrativas generalistas y sectoriales (agricultura, turismo, etc.). Acceso a aulas virtuales para capacitacin. Servicios de bsqueda de personal (mercado de trabajo).
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sigue:
Por cultura de la informacin se entiende el modelo de comportamiento y actitudes que expresan la orientacin de la organizacin hacia la informacin. Puede ser abierta o cerrada, atenerse a los hechos o basarse en los rumores e intuicin, enfocarse hacia aspectos internos o externos, centrarse en el control o delegar facultades, adems de las preferencias de ciertos tipos de canales o medios (Davenport, 1999).
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Finalmente, como servicios al ciudadano se pueden implementar: Ventanilla nica de la AP para el ciudadano, para diversos tipos de consultas y trmites. Servicios de telemedicina (monitoreo, reserva de turnos, consulta de resultado de exmenes y gestin de la historia clnica). Pago electrnico de impuestos. Teledidctica y cursos de capacitacin electrnica. Acceso a bibliotecas, catlogos y noticias. Bsqueda de trabajo va Internet. Este nuevo modelo aprovecha entonces las ventajas del flujo electrnico de informacin y de los avances de la economa digital para reducir gastos, mejorar sus procesos internos, la calidad de sus servicios y permitir la interaccin electrnica con los ciudadanos, sus proveedores y entre sus funcionarios. Esto permite orientar la gestin hacia la comunidad construyendo los productos a partir de la eleccin de los ciudadanos-, multiplicar la conexin de usuarios de tecnologas de informacin en funcin de una mayor inclusin social- y expandir ampliamente la provisin de nuevos servicios haciendo ms accesible al Gobierno, avanzando hacia una presencia integrada17-. 4. LA INCORPORACIN DE TECNOLOGA DE INFORMACIN EN LA ADMINISTRACIN PBLICA EN EL NIVEL REGIONAL 4.1. El marco de la Administracin Pblica Nacional Respecto a la incorporacin de TI en la AP nacional para su confrontacin con el caso regional- se sintetizan aqu los diagnsticos que se efectan principalmente en dos trabajos. Se exponen en primer lugar los resultados de la investigacin sobre SI e informtica- que Felcman y Krieger (1986) hacen en la administracin pblica de la Nacin y en varias provincias. Este trabajo, a pesar de tener tres lustros, se considera que mantiene su vigencia, lo que se confirma con diagnsticos de investigaciones actuales. La administracin pblica no es definida como organizacin profesionalizada, eficiente y dinmica, no tiene horizontes para el planeamiento, no tiene planes globales de transformacin administrativa factibles y sostenibles en el tiempo. Los que formulan polticas pblicas siguen apelando, por falta de informacin oportuna y relevante, a la intuicin como principal herramienta del proceso decisorio. En la incorporacin de TI en la administracin pblica hay ineficiencia y baja productividad de los sistemas de informacin. Las compras informticas que son mayoritariamente de equipamiento- no obedecen a una planificacin informtica global. Los SI en la administracin pblica se caracterizan, en trminos generales, por su crecimiento y proliferacin inorgnica, mala definicin de necesidades, falta de coordinacin y complementacin. Dentro de las administraciones pblicas regionales el usuario final de la informacin carece de los mnimos elementos de capacitacin necesarios para comprender el problema informtico. Sauber (1995), casi una dcada despus tambin provee diagnsticos sobre la administracin pblica nacional en relacin a la incorporacin de TI. stos se agrupan en problemas organizacionales, de planeamiento e implementacin, de recursos, y de capacitacin. En el detalle de estas cuestiones se puede ver una reiteracin de los puntos resaltados por Felcman y Krieger, enriquecidos a su vez con un anlisis ms exhaustivo, particularmente de la problemtica de la capacitacin.
Al respecto, la Red de Administracin Pblica de las Naciones Unidas (UNPAN), propone cinco categoras que identifican el nivel en que se encuentra el Gobierno Electrnico en cada pas o regin: 1. Presencia emergente en lnea (informacin esttica) 2. Presencia mejorada en lnea (informacin ms dinmica y con opciones) 3. Presencia interactiva en lnea (intercambio de informacin formal entre el usuario y el Gobierno) 4. Presencia transaccional en lnea (acceso fcil a los servicios, priorizados por el usuario) 5. Presencia totalmente integrada en lnea (portal nico que incluye el total de los servicios)
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A modo de sntesis y como puntos generales comunes a los estos dos diagnsticos, se pueden sealar: 1. falta de planeamiento en la incorporacin de TI 2. ausencia de un plan global de transformaciones administrativas sostenible 3. marco jurdico inadecuado 4. adquisicin indiscriminada de equipos 5. sub-utilizacin de la tecnologa 6. proliferacin no coordinada de sistemas de informacin 7. superposicin de SI 8. falta de hbito en el uso de informacin 9. dficit en la capacitacin de administradores 10. inadecuada formacin de los directivos. 4.2. La TI en la Administracin Regional En el caso regional estudiado, la Provincia de Santa Fe, Argentina, en el perodo 1991-1999 (correspondiente a las dos ltimas gestiones de Gobierno) se analizan diversos tpicos sobre la incorporacin de TI y sus resultados que tienen similitudes con el Gobierno Nacional- en las estructuras gubernamentales, tales como: los aspectos organizacionales y la reforma administrativa; las inversiones en tecnologa y la automatizacin de oficinas, en relacin a la integracin de los sistemas de informacin y la productividad; y finalmente los recursos humanos, en funcin de la creacin de un ambiente digital. De los aspectos organizacionales, se trata en primer trmino el rol del organismo tcnico responsable de la TI, el Sistema Provincial de Informtica (SPI)18. Se puede decir que nace con nfasis en la centralizacin a travs de la Direccin Provincial de Informtica (DPI); la paulatina desconcentracin del procesamiento y la incorporacin de PC hacen que vaya perdiendo la mayor parte de sus funciones originales de las que mantiene, slo formalmente, la normativa. Las reas informticas descentralizadas, que crecen con la implantacin del esquema de procesamiento distribuido, al incorporarse masivamente computadoras personales, sin conexin a una red central, aumentan sus competencias. Por otra parte, este crecimiento descontrolado en la cantidad de reas autnomas que prestan servicios informticos, tiene implicancias negativas en la integracin de los sistemas de informacin. En cuanto a la necesaria reforma administrativa, si bien hay hechos concretos de reforma del Estado (privatizaciones y concesiones), no se registran -en los ocho aos que se estudiantransformaciones estructurales de la administracin pblica. Slo la formacin de dos promociones de Administradores Gubernamentales, cuya afectacin a proyectos se hace a pedido del rea demandante por perodos limitados y no responde a una poltica de conjunto. En las inversiones en tecnologa de informacin, en los 8 aos en cuestin, las adquisiciones de TI hechas a travs de la Direccin de Contrataciones y Suministros, muestran un importante aumento en relacin al resto de los rubros, llegando a casi el 20 % del total de compras, en el perodo analizado. En los dos ltimos aos, la TI ocupa el primer lugar en las compras de esa Direccin. Sin embargo, en los valores se advierte que ms all del crecimiento de su importancia relativa a los dems rubros, la inversin en TI es afectada profundamente por los ciclos de Gobierno (en ambos perodos, ms del 80 % de las inversiones se concentra en los dos ltimos aos de gestin). Respecto de la composicin del gasto en tecnologa de informacin, se muestra una preponderancia del equipamiento (compra, alquiler y mantenimiento de equipos) e insumos con el 78,5 % de las compras- junto con las redes de comunicacin (cableado, instalacin y servicio de redes de transmisin de datos)con el 21,1 % de las compras-. Mientras tanto, las compras de Software explicitadas (porque parte de los equipos traen el Software incluido) y la capacitacin juntas no llegan al 1 % de las inversiones. Comparando lo desparejo de los resultados de la distribucin de tecnologa de informacin en
El Sistema Provincial de Informtica (SPI) cuenta con alrededor de 500 agentes diseminados en los distintos ministerios (reas informticas descentralizadas) y con un rgano rector (Direccin Provincial de Informtica).
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diversos ministerios se descubre la falta de un plan global de integracin, respecto a estas incorporaciones, en el nivel regional. Por otra parte, hay ausencia de objetivos claros y predomina la visin del equipamiento y su Software como un insumo, ignorando su valor para el tratamiento de la informacin. Esto, manifestado en la escasez de proyectos de sistemas de informacin. Por el contrario, en las compras realizadas a travs de la Unidad Ejecutora Provincial (UEP)19, se ve que son superiores las inversiones en Software incluidos los SI- (57 %) que las de equipamiento en general incluidas las redes- (43 %). Del total, el 40 % se invierte en SI, a partir de la tercerizacin del desarrollo de los sistemas de envergadura. Adems en el detalle de los proyectos se muestran -en parte debido a las exigencias de los organismos financieros- objetivos explcitos y claros, lo que escasea en el resto de los proyectos regionales. Existen otras incorporaciones de TI difciles de contabilizar, sobre las que se pueden hacer algunas observaciones. El crecimiento del parque de mquinas es continuo, llegando en casos a la duplicacin cada dos aos. Se adquiere generalmente la PC con la impresora, de lo que se deduce la no integracin a redes. Por ltimo, ms de la quinta parte de lo invertido en TI se gasta en tecnologas contrarias a la digitalizacin (fax, microfilm, fotocopiadoras, etc.), que retardan an ms la automatizacin de oficinas. De la integracin de los sistemas de informacin, en el perodo estudiado, se puede afirmar que: el prerrequisito de la conexin de las computadoras en red est lejos de concretarse las redes jurisdiccionales generalmente no tienen conexin entre si, ni con la red teleinformtica regional se multiplican los esfuerzos en el desarrollo de sistemas similares que no estn vinculados entre si ni integran informacin no se implementa ningn sistema de informacin horizontal o transversal a la administracin pblica se manifiesta la ausencia de una planificacin centralizada e integradora de SI por parte del organismo rector la no implementacin de un servicio de correo electrnico -como aporte a la integracin y automatizacin de oficinas- dificulta an ms el creciente intercambio de informacin se verifica una tendencia al aumento de sistemas de informacin desarrollados para su uso en computadoras personales autnomas, respecto de los que se integran a travs de redes los sistemas desarrollados, adems, utilizan en un bajo porcentaje bases de datos, orientadas al uso compartido de informacin se multiplican sin control sistemas elementales hechos, por los usuarios administrativos, con utilitarios de oficina (procesadores de textos y planillas de clculo) la mayor parte del equipamiento incorporado en el perodo es destinado a trabajar con utilitarios de oficina generndose con ello informacin en forma independiente y aislada. La combinacin de estos elementos lleva a la llamada anarqua de la informacin, que surge por lo general, cuando se debilitan los enfoques ms centralizados e integradores hacia la administracin de los SI, o cuando la alta gerencia pblica no comprende la importancia de la informacin comn para el funcionamiento eficaz de una organizacin. Adems, la anarqua de la informacin se ha hecho posible, y mucho ms peligrosa, a partir de la difusin masiva de la computadora personal20. A la vez, de la evolucin tecnolgica de los sistemas de informacin en funcin de la productividad, se puede decir que: el grueso de los SI que se hallan en produccin estn desarrollados en lenguajes de generaciones tecnolgicas superadas y de baja productividad
19 Unidad Ejecutora Provincial (UEP): dependencia que gestiona los proyectos de inversin financiados por organismos multilaterales de crdito. 20 Segn Davenport (1999), de pronto los individuos y los departamentos pequeos descubren que son capaces de desarrollar y manejar sus bases de datos, adaptando la informacin a sus necesidades en el momento deseado y a un costo mnimo. Por lo tanto, no es que los gerentes quieran la anarqua de la informacin; sino que se sienten impotentes para evitar que cada trabajador profesional cree su entorno personal de informacin.
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un reducido porcentaje de SI utiliza bases de datos que permiten la integracin de informacin a escala, facilitando su publicacin y acceso como excepcin, la mayor parte de los proyectos de inversin de la UEP incluyen la compra de productos, o el desarrollo de sistemas, en tecnologas ms actuales. Por su parte, la generacin de Sistemas de Apoyo a las Decisiones integradores implcitos de informacin- que indica adems una evolucin en los SI, se ve afectada por: la escasez de tecnologa que les de soporte el bajo incremento en la integracin de redes la falta de una planificacin de SI centralizada la ausencia de normas tcnicas, o su incumplimiento el crecimiento y el descontrol de las reas informticas descentralizadas el bajo nivel de capacitacin informtica y gerencial la escasa demanda, de este tipo de sistemas, por parte de la alta gerencia administrativa y poltica. Sobre los recursos humanos y su formacin, se puede decir que para la actualizacin del personal informtico la cantidad de cursos promedio dictados, en los ocho aos tratados, es insuficiente para acompaar la evolucin tecnolgica de la disciplina. Tampoco hay un plan de capacitacin, ni un rea especfica que atienda esta problemtica. La capacitacin en el uso de TI para el personal administrativo, es asumida por la Direccin de Formacin de Recursos Humanos, pero sin el apoyo del ente rector en informtica. Habiendo capacitado gran nmero de empleados, los cursos tienen como requisito contar con una PC. Sin embargo, al ser stos estndar, no se contemplan condiciones como los desiguales niveles de educacin formal, ni la edad, ni las funciones desempeadas por cada agente. Respecto a los cuadros directivos, se descubre la inadmisible inexistencia de capacitacin sobre las potencialidades de la TI, en la ltima dcada. Este vaco en la formacin gerencial, requisito para lograr la compenetracin con el rea informtica y para plantear las estrategias de TI en sintona con las de la organizacin, manifiesta una seal muy peligrosa si se piensa en un proyecto de Gobierno Electrnico. 5. EL ANLISIS DE LA CAPACIDAD INSTITUCIONAL 5.1. Los Dficit Detectados A modo de diagnstico de la situacin de la institucin de servicios informticos regional el Sistema Provincial de Informtica- y su relacin con las reas administrativas, al final del perodo de inters, en el Anexo I se muestran las caractersticas y los resultados de un estudio ad hoc (Cervera y Farabollini, 2000). En este trabajo se emplea el Sistema de Anlisis y Desarrollo de la Capacidad Institucional (SADCI), produccin de Tobelem (1993), de la Divisin de Administracin del Sector Pblico, Departamento Tcnico de la Regin Amrica Latina y Caribe del Banco Mundial. El SADCI es, a grandes rasgos, un flujo de informacin que se puede desarrollar, una vez definidos los objetivos de la organizacin a partir de encuestas con el personal involucrado- para conocer los recursos, actividades y tareas necesarios para alcanzar esos objetivos; para identificar los dficit potenciales de las diferentes tareas; y para plantear las estrategias de correccin de aquellos. Si se confrontan los datos resultantes de la aplicacin del SADCI (Anexo I), con los resultados de la presente investigacin, se puede llegar a algunas apreciaciones generales. Esta confrontacin se considera importante debido a que, en la metodologa del SADCI, los dficit consignados son producto de una encuesta donde participan agentes de la organizacin exclusivamente. Por lo tanto, puede haber visiones limitadas y subjetivas. De all la conveniencia de confrontarlo con una visin externa a la organizacin. Del dficit valorado como el ms grave, el papel no reconocible del Sistema Provincial de Informtica (definicin de objetivos, misiones y funciones); se puede ver que la Direccin Provincial de Informtica va perdiendo la mayor parte de sus funciones originales, lo que se manifiesta en la desaparicin de casi la mitad de sus departamentos. De esas funciones la que
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conserva es la normativa, pero slo formalmente. Se afirma esto porque en la ltima dcada no se genera ninguna norma tcnica en el organismo. Adems se profundiza esta tendencia si se analiza la evolucin y el descontrol de las reas informticas descentralizadas y el incremento de sus funciones. Observando los resultados de las compras de TI en el Gobierno regional, se descubre la falta de un plan global, de objetivos claros y de planificacin. Asimismo muestra una visin limitada de esta tecnologa como una mquina de oficina, no relacionada con proyectos de sistemas de informacin. La gran cantidad de equipamiento adquirido sin consultar al organismo idneo, incluidas las tecnologas no digitales, confirman en los hechos que la institucin no posee efectivamente el poder de decisin. Al mismo tiempo, el marco legal-normativo no se respeta pero tampoco se actualiza ni adapta al vertiginoso cambio que ha tenido la TI y su impacto en las organizaciones. Rigen pautas fundacionales de la institucin y, por caso, la ltima definicin de puestos de trabajo es de hace ms de una dcada. En cuanto al segundo dficit en gravedad, pero que afecta a la mayor cantidad de reas y tareas: el personal informtico no tiene los conocimientos y habilidades necesarios para realizar las tareas; la cantidad de cursos dictados, en los 8 aos que se tratan, es decreciente e insuficiente para acompaar la evolucin de la TI. No existe un plan de capacitacin, ni siquiera un rea especfica, lo que muestra un peligroso retroceso cualitativo en este tema Por su parte, como se vio, en los proyectos de envergadura financiados por organismos de crdito internacionales, el gasto se orienta con una tendencia a la tercerizacin del desarrollo con tecnologas de vanguardia. Mientras que el personal informtico, en general, queda para el desarrollo de pequeos sistemas de informacin o al mantenimiento de antiguos SI, atado a tecnologas obsoletas por falta de inversin, pero tambin por falta de capacitacin. Relacionado con este dficit, se puede tomar el que manifiesta que no existe suficiente personal administrativo y gerencial capacitado en informtica, en dos aspectos. Uno de ellos es que los usuarios tienen problemas para operar el Software de oficina, ya que si bien se hacen esfuerzos de capacitacin, los cursos son estndar y no contemplan condiciones como los desiguales niveles de educacin formal, la edad, la funcin desempeada. Esto lleva, como se vio, a la merma en la productividad administrativa. El otro aspecto sealado es que el personal superior de las jurisdicciones carece de conocimientos sobre la utilidad y potencialidades de la informtica y a la vez falta informar a los usuarios administrativos sobre las posibilidades que brinda est tecnologa. En efecto, se comprueba en la investigacin la ausencia de capacitacin sobre estos tpicos al personal administrativo en todos sus niveles, en los 8 aos que se estudian. El dficit de relaciones interistitucionales (integracin intergubernamental) que enuncia que no existe una adecuada coordinacin ni intercambio de informacin que permita que las tareas de naturaleza institucional se realicen sin dificultad, agrega que no hay buena coordinacin entre el organismo rector y las reas descentralizadas, que no existen reglas claras que fijen las funciones de cada organismo y sus relaciones, que no se realizan reuniones informativas, ni relevamientos para una planificacin conjunta. Esto tiene relacin con los dficit de organizacin interna sobre la insuficiente e inadecuada coordinacin inter-reas (dentro de cada organismo), ms la no fluida comunicacin con funcionarios; y con el dficit que dice que los procedimientos no estn bien definidos ni documentados. Los tres dficit derivan entonces de la falta de una planificacin centralizada e integrada y de la ausencia de normas tcnicas (o estndares) por parte del organismo rector, de la prdida de su rol protagnico y de la inadecuada reglamentacin y actualizacin de la legislacin especfica. En cuanto al dficit en el que se manifiesta que el personal informtico existente no es suficiente para cumplimentar todas las tareas, en principio se pueden confrontar dos datos: en los 8 aos, el personal se mantiene estable (lo que genera un envejecimiento del mismo), mientras que el parque de mquinas se duplica cada dos aos. Sin embargo, no existe una relacin directa entre estas variables ya que, el grueso de las PC se utiliza en forma autnoma para trabajos de
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oficina, donde el mayor requerimiento es de soporte tcnico. Esto indica una demanda de tipo operativo, ms que de desarrollo de SI, a las reas informticas descentralizadas. Por otra parte, se verifica que el desarrollo de sistemas de informacin no crece cualitativamente sino que los proyectos de mayor importancia y envergadura son tercerizados. La insuficiente y decreciente capacitacin del personal en las ltimas gestiones de Gobierno, hace que el supuesto dficit en la cantidad de personal SPI deba leerse como falta de personal adecuadamente capacitado para manejar nuevas tecnologas de alta productividad. Respecto al dficit donde se manifiesta que los recursos financieros son insuficientes, para capacitacin, equipamiento, Software e insumos informticos; esta afirmacin contrasta a priori con el crecimiento verificado en las inversiones en TI. Sin embargo, analizando cada punto se puede coincidir en la pobre inversin en capacitacin y una falta de planificacin de las compras en general. En cuanto a la composicin de las inversiones, el grueso se destina a equipamiento de oficina para uso autnomo de usuarios administrativos. Del dficit relativo a los inadecuados niveles salariales, donde se manifiesta que el personal pertenece a distintos escalafones, esto se debe a la incorporacin informal -a causa del aumento de la demanda de servicios- de personal administrativo idneo en informtica (que no cobra adicionales por funcin especfica), al que se agrega el personal temporario, con marcadas diferencias salariales. Respecto a la depresin de la escala salarial de los niveles superiores que no se corresponde con las responsabilidades y ha provocado la desjerarquizacin, esto tiene que ver con polticas salariales masivas, con la falta de una carrera profesional y con la inexistencia de una administracin de recursos humanos. 5.2. Confrontacin de Hiptesis Para la determinacin de las limitaciones de las estructuras gubernamentales en funcin de la integracin de las operaciones intergubernamentales, se utilizaron distintas hiptesis de trabajo, que fueron expuestas en la Introduccin. Como resultado de la investigacin, se aportan elementos que permiten sostener lo siguiente: 1. Respecto a que la integracin de la informacin y la comunicacin intergubernamental implica tanto un proceso tcnico como organizacional, ambos conducidos por la visin de la experiencia del usuario, se confirma que: No se contemplan los aspectos organizacionales: Las inversiones en TI no persiguen objetivos organizacionales, sino que stos se encuentran diluidos o apuntan slo a la automatizacin "aparente" de oficinas, enfocada en la compra de equipos. No se explicita la lgica de las decisiones, tampoco stas derivan de un anlisis de prioridades sino que parecen ser arbitrarias y dependientes de las disponibilidades de caja de cada organismo, lo que se verifica en el anlisis de las compras realizadas. Como excepcin, las inversiones con fondos de organismos de crdito internacionales, gestionadas a travs de la Unidad Ejecutora Provincial muestran objetivos ms claros, no slo en lo tecnolgico sino tambin en lo organizacional; apuntndose ms a los sistemas de informacin que al equipamiento propiamente dicho. La formulacin de estos proyectos se plantea en forma clara, explcita y con fundamentacin en cuanto a los aspectos organizacionales puntuales. Sin embargo, las inversiones en TI en su conjunto, no siguen una planificacin estratgica. Si se toma como propio de lo estratgico el largo plazo, an cuando las compras de TI aumentan en relacin a los otros rubros, responden a una lgica que no tiene continuidad y que se interrumpe cada cuatro aos (un ciclo de Gobierno). No se verifican las reformas necesarias en la administracin pblica: No hay, salvo experiencias sectoriales aisladas y de acotada magnitud, un proyecto de reforma administrativa para acompaar las medidas reformistas tomadas en cuanto al Estado regional, como las privatizaciones y las concesiones. Respecto al servicio de informtica regional en particular, se puede hablar no slo de falta de transformaciones para adaptarse a la evolucin tecnolgica, sino de una involucin respecto a la etapa fundacional. Esto se verifica a partir de diversas cuestiones, como: la prdida de identidad y de peso poltico del organismo; su escasa ingerencia en la poltica informtica, cuando la hubo; la disminucin de funciones, materializada en la desaparicin de reas tcnicas especficas; la merma en la capacitacin especfica; y la inexistencia normas o estndares tcnicos.
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2. En relacin a la necesidad de romper el aislamiento de los procesos interjurisdiccionales, de las estructuras organizacionales y de los sistemas de informacin, se verifica que: No se prev el impacto de los sistemas de informacin: Excluyendo las gestiones de la UEP, se puede afirmar que el proceso de incorporacin de TI responde a una dinmica reactiva, donde el grueso de los equipos son usados en forma autnoma; siendo el crecimiento de las redes insuficiente y generndose "islas automatizadas de informacin", que atentan contra la calidad y la integracin de la informacin. En cuanto a la planificacin de sistemas propiamente dicha, la ausencia de la misma se demuestra por la duplicacin de SI, y por la falta de un registro actualizado, control y seguimiento de sistemas, agravado por la carencia de estndares. A esta situacin contribuye adems la dispersin incontrolada de reas de informtica descentralizadas, de redes locales sin conexin con la red de telecomunicaciones regional y la anodina gnesis de los sistemas de informacin en general, contexto en el cual no crecen los datos efectivamente disponibles para la toma de decisiones. En el estudio de los SI se verifica que stos no crecen cualitativamente, del mismo modo las redes, lo que dificulta la integracin de los sistemas administrativos transversales empleados por las distintas jurisdicciones- cuya implementacin debera generar un impacto importante en la eficiencia organizacional. La mejora en la productividad es insuficiente en relacin al incremento de las inversiones: Es as si se toman como indicadores la obsolescencia de las herramientas tecnolgicas, la insuficiente evolucin tcnica de los SI, su falta de integracin y, principalmente, el dficit de capacitacin del personal profesional. Adems los efectos nocivos de la irrupcin descontrolada de PC, utilizadas con deficiente entrenamiento y en forma aislada, en el marco de una organizacin que se mantiene esttica, hacen difcil que se vislumbre un aumento en la productividad. Por otro lado, en la administracin regional no se implementan mtricas ni procesos de evaluacin para ponderar el impacto de las inversiones realizadas. 3. En cuanto a que el Gobierno debe trabajar en un ambiente digital, aprendiendo y utilizando la tecnologa de Internet, lo que significa mucho ms que tener un Portal nico, se concluye que: No se le da la importancia requerida al Capital Humano: Falta un plan de capacitacin para el personal administrativo que utiliza la TI; excepcin hecha del voluntarismo de la Direccin de Formacin de Recursos Humanos, que ofrece masivamente cursos estndar sobre las destrezas bsicas para operar software de oficina, sin tener en cuenta su aplicacin especfica. Mientras que en la capacitacin requerida para la gerencia, respecto a las transformaciones que genera la TI en la organizacin, se muestra que no hubo ningn curso de ese tipo en los ocho aos en cuestin. Por su parte la actualizacin del personal informtico, a contramano del perodo de acelerado cambio tecnolgico, va en descenso. No se logran mejoras sustanciales en la automatizacin de oficinas: La incorporacin de TI sin modificar los procesos; la falta de un servicio de Correo Electrnico para la organizacin; el bajo crecimiento, la desarticulacin y heterogeneidad de las redes; la inexistencia de sistemas de automatizacin del flujo de trabajo (Workflow Automation); la carencia de sistemas transversales de apoyo; las compras de tecnologa "no digital"; y la no implementacin del soporte legal para el Documento Electrnico y la Firma Digital, en el perodo estudiado; hacen que se est lejos an de la automatizacin de oficinas, importante jaln en el camino hacia el paradigma del Gobierno Electrnico. 6. CONCLUSIONES 6.1. La Integracin de la Informacin y las Comunicaciones como Requisito para el Gobierno Electrnico Como punto de partida, se debe considerar a los sistemas de informacin, como parte de las organizaciones, donde se reflejan tanto sus procedimientos operativos como la cultura organizacional, sus diferentes puntos de vista, intereses, polticas y conflictos. En este contexto, las estrategias de toma de decisiones sobre administracin de tecnologa de informacin deben concertarse con las estrategias de la institucin, hacia el Gobierno Electrnico.
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Adems, los sistemas de informacin, como manifestacin dentro del contexto organizacional, deben contemplar y ajustarse a las caractersticas distintivas de cada realidad; como eje integrador para la organizacin, y a travs de la informacin, no slo deben resolver la problemtica operativa sino que alcanzan su verdadero sentido como apoyo para la toma de decisiones. Por provocar gran impacto en la Administracin, e insumir importantes recursos y tiempo de desarrollo e implementacin, las inversiones en SI no tienen que estar expuestas a recortes presupuestarios o a ciclos de Gobierno. En este camino, la incorporacin de TI requiere una planificacin integrada, caso contrario no produce ms que puntuales mejoras y puede desarticular procesos manuales eficientes. Por otra parte, la cantidad de recursos (materiales, econmicos, humanos) que se invierten no son una garanta para el crecimiento. La utilizacin de ellos en conjunto es un requisito que, de no cumplirse, puede llevar incluso a un decrecimiento del desarrollo de la organizacin. Si una organizacin va a inclinarse hacia este nuevo paradigma, debe tener en cuenta que la gestin social es tanto o ms importante que la gestin tcnica. As, se podr generar un cambio genuino en esa direccin, si se consideran las posibilidades de autonoma del trabajador, su ms alto nivel de calificacin y una mayor responsabilidad. Para este nuevo tipo de Gobierno debe haber, entonces, un proyecto de capacitacin ajustado a los objetivos de transformacin previstos. El aprendizaje debe acompaar el proceso de cambio y debe contemplar su complejidad, los nuevos aspectos que demanda la tecnologa y las condiciones de cada agente. Particularmente para la TI, el nfasis debe estar puesto en un conocimiento sistmico de la organizacin y de la informacin que maneja, por sobre lo inherente a la mquina. Los gerentes pblicos, por ello, deben lograr el entendimiento del potencial y las limitaciones de la TI, su papel crtico y estratgico en este nuevo emprendimiento, y administrar los riesgos que trae aparejados su implementacin. Tienen que promover la compenetracin con el rea de TI, para integrar las estrategias de administracin de esta tecnologa con las transformaciones que se plantea la organizacin y deben ser los impulsores de la mejora en la gestin de la informacin an con las restricciones que impone la funcin pblica. En otro orden, la incorporacin de TI como factor productivo, debe contemplar ms all de lo tcnico, las condicionantes administrativas y las humanas. Para esta tecnologa, por la complejidad de su integracin con las estructuras gubernamentales, se debe entender especialmente el sistema organizacional donde se inserta, como un todo. A la vez, prever los cambios que genera en la dinmica del trabajo, aplicando nuevas tcnicas de gestin, en el marco de una organizacin ms flexible y abierta. En lo especficamente administrativo, el documento electrnico y su masificacin, a travs de su publicacin utilizando tecnologas estndar de comunicacin de datos, se debe ver como un paso indispensable para, a partir de la automatizacin de oficinas, avanzar hacia el Gobierno Electrnico. Sus grandes beneficios y los ahorros que genera, seguramente dan retorno a las inversiones. Sin embargo, su implementacin en la AP requiere una serie de transformaciones que no pasan solamente por lo tecnolgico o lo legal; el tendido de redes se debe hacer en el marco de una nueva cultura de la informacin. Se hallan disponibles hoy las herramientas que han cambiado drsticamente el mundo de la TI posibilitando implementar un nuevo paradigma: el Gobierno Electrnico. Esta nueva modalidad de Gobierno que, para muchos autores, es una transformacin fundamental en una escala comparable a los cambios que implic la era industrial, requiere que la administracin pblica funcione de manera integrada. Para ello, se debe previamente romper el aislamiento de los procedimientos interjurisdiccionales, de las estructuras organizacionales y de los sistemas de informacin. En este escenario, se deben aprovechar las ventajas del flujo de informacin digital para reducir gastos, mejorar procesos y la calidad de los servicios; posibilitando al Gobierno la interaccin electrnica con los ciudadanos, sus proveedores y entre sus funcionarios, haciendo ms transparentes los procesos, contra la corrupcin. Esto permite orientar la gestin hacia la comunidad, multiplicar la conexin de usuarios de TI y expandir ampliamente la provisin de nuevos servicios, debiendo asegurar facilidades de acceso que disminuyan la brecha digital.
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6.2. Transformaciones para Optimizar el Impacto del Gobierno Electrnico en la Organizacin Particularmente en la administracin pblica, como organizacin de servicios, la implantacin exitosa del Gobierno Electrnico no depende nicamente de factores tecnolgicos, sino de cuestiones organizacionales. En este sentido se plantea como ideal que la solucin debe ser no slo administrativa sino poltica y cultural, y las medidas a tomar deben integrarse en un plan de transformaciones a largo plazo que implique nuevas formas organizacionales y el mejoramiento de los recursos humanos. Sin embargo, en el plano de lo real, la administracin pblica tradicional de la que no escapa el caso regional- se caracteriza por tareas operativas rutinarias, unidades de gran dimensin, procedimientos y comunicacin muy formalizados, proliferacin de reglas, y poder de decisin descendente por una extensa jerarqua. Por lo tanto, como configuracin rgida, subordinada y fragmentada, que inhibe la comunicacin, se hace difcil la imposicin de un ambiente dinmico e innovador. Por ello, la incorporacin de TI, que genera la redefinicin de tareas y de procesos, implica a priori un desafo al modelo burocrtico. De modo que la poltica de Gobierno Electrnico debe insertarse dentro de una poltica global de reforma administrativa que abarque el rediseo del marco jurdico-normativo institucional, el desarrollo de nuevos valores administrativos y un programa integral de capacitacin, con nfasis en las nuevas tecnologas de gestin. Pero, si se habla de este nuevo tipo de Gobierno, basado en la TI, no pueden estar ausentes las reas tcnicas especficas, para las que debe plantearse una propuesta de desarrollo institucional. Como punto de partida, los aspectos organizacionales y la utilizacin de nuevas tcnicas de gestin, deben ser encarados junto a un rea que maneje la reforma administrativa21. En la AP nacional, por ejemplo, la Direccin Nacional de Informtica (rgano normativo y responsable de la poltica de TI) pertenece a la Subsecretara de la Gestin Pblica, organismo responsable de la reforma de la AP, que a su vez depende de la Jefatura de Gabinete de Ministros. Se debe estudiar cuidadosamente el marco legal. Las necesarias modificaciones y actualizaciones tienen que contemplar el mbito informtico y a las reas administrativas relacionadas. Se considera determinante darle a los servicios de Informtica una mayor jerarqua y la dependencia directa del mximo nivel decisorio. Hoy, la TI no puede estar ausente en los foros donde se planifican las estrategias organizacionales, ms an en este caso. Es importante reforzar la funcin normativa (el establecimiento de estndares optimiza la integracin y el intercambio de informacin) y de difusin del ente rector especfico, para llegar a las reas administrativas en temas de inters comn. A la vez que el servicio informtico debe ser visto como organizacin abierta y aprovechar las capacidades sinergticas del trabajo cooperativo en redes organizacionales. En otro orden, yendo de lo micro a lo macro, junto a la incorporacin de TI se deben desarrollar las nuevas formas de gestin y modificar los procesos administrativos a escala, para evitar que la informatizacin sea absorbida por la lgica burocrtica. Se deben multiplicar las acciones participativas y coordinadas e impulsar la transparencia administrativa, utilizando a los SI como potenciadores de este tipo de conductas. Adems, al ser tan significativo el impacto de la implantacin del Gobierno Electrnico en la organizacin, su incorporacin debe ser aprovechada como una oportunidad para la reorganizacin de la administracin pblica. Pero sta debe ser definida previamente como organizacin profesionalizada, con un plan global de transformaciones factible y sostenible en el
En las investigaciones en la nacin se vieron como factores decisivos para el xito de las reformas, la conjuncin de: una firme voluntad del nivel poltico el empeo de un equipo de gestores idneo ciertas reformas introducidas en el sistema de carrera, como la jerarquizacin de las funciones ejecutivas la contribucin del Instituto Nacional de la Administracin Pblica (INAP) a travs de sus actividades de capacitacin e investigacin aportes tcnicos realizados por administradores gubernamentales con considerable capacidad profesional.
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tiempo. En otro orden, si bien gran parte de las fuentes de informacin para la toma de decisiones gerenciales son desestructuradas y provienen de conversaciones o del exterior de la organizacin, debe abandonarse la prctica hecha en base a la intuicin. Al respecto, se debe fomentar el uso de la informacin brindada por los SI desarrollados con ese fin. A su vez, los SI transversales a la AP, una vez implementados, deben tener el apoyo poltico en cada Jurisdiccin para que se mantengan actualizados sus datos, en funcin de su publicacin. Se deben priorizar los sistemas estratgicos tanto los transversales u horizontales como los jurisdiccionales -segn una definicin poltica rectora por sobre las necesidades sectoriales que, desarticuladas, generan sistemas de informacin autnomos superpuestos o redundantes, multiplicando los costos y la ineficiencia, principalmente a la hora de integrar informacin. Para ello, adems de un compromiso de apoyo poltico, se deben formar gerentes pblicos capacitados no slo en la comprensin del problema informtico y en la utilizacin de la informacin, sino capaces de promover proyectos de reforma administrativa. Se debe entender, adems, que la inversin en la formacin adecuada del personal tiene un retorno en el aumento de la productividad administrativa. En ese sentido, revertir las pautas culturales de la administracin pblica -adversas a la innovacin, a la comunicacin y al trabajo en equipos- implica en lo formal una flexibilizacin del marco normativo y de los procesos, que debe ser apuntalada en la prctica por un intenso trabajo de capacitacin. Esta capacitacin debe comenzar con una tarea de sensibilizacin al cambio y una preparacin para nuevas formas de organizacin del trabajo, a partir de nuevas tecnologas de gestin; pasando por las herramientas de planificacin y de comunicacin para llegar al rediseo de los procesos. En este contexto y con la plena participacin del personal de todos los niveles, se deben incorporar los contenidos sobre las potencialidades de la TI, los sistemas de informacin y sus aplicaciones especficas, en funcin de lograr su insercin armoniosa en el proyecto de Gobierno Electrnico. As, detrs de la visin hacia la Ventanilla nica debe haber una nueva estructura gubernamental, con sus comunicaciones y sistemas de informacin integrados, en el marco de una cultura donde el conocimiento se comparta y los agentes piensen cmo trabajar juntos para brindar un mejor servicio todos los ciudadanos. BIBLIOGRAFA Andrade, Jess y Campo-Redondo, Mara. Tecnologas de Informacin en el Diseo de la Organizacin. Revista Venezolana de Gerencia Ao 3. N 6. Vicerrectorado Acadmico. LUZ. Editorial La Universidad de Zulia. Maracaibo, diciembre de 1998: 241-256. Batini, Carlo y otros. Diseo Conceptual de Bases de Datos. Un Enfoque de EntidadesInterrelaciones. Addison-Wesley/Daz de Santos. Wilmington, 1994. Bonifacio, Jos. La Experiencia Argentina en Materia de Profesionalizacin de la Funcin Pblica y la Capacitacin, Reforma y Democracia. Revista del Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo No. 4. Caracas, julio de 1995: 155-176. Boynton, Andrew, y otros. Quin Maneja la Tecnologa de la Informacin?. Alta Gerencia. Ao II Tomo IV. Buenos Aires, 1992: 33-42. Brynjolfsson, Eric and Hitt, Lorin. Computing Productivity: Are Computers Pulling Their Weight?. http://ccs.mit.edu/erik/cpg/, octubre de 1997. Caldow, Janet. Seven E-Government Leadership Milestones. Institute for Electronic Government. IBM Corporation, 2001. Castells, Manuel. La Era de la Informacin: Economa, Sociedad y Cultura. Volumen 1. La Sociedad Red. Versin castellana de Carmen Martnez Gimeno y Jess Albors. Segunda edicin. Alianza Editorial. Madrid, 2000. Cervera, Federico y Farabollini, Gustavo. El Sistema de Anlisis de la Capacidad Institucional (SADCI) en el Sistema Provincial de Informtica. Secretara General de la Gobernacin, Subsecretara de Planeamiento y Control de Gestin. Santa Fe, 2000. Chumbita, Hugo. Nuevas Tecnologas de Gestin en la Administracin Pblica. Informe de
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ANEXO I. APLICACIN DEL SISTEMA DE ANLISIS Y DESARROLLO DE LA CAPACIDAD INSTITUCIONAL (SADCI) El SADCI (Tobelem, 1993) es, a grandes rasgos, un flujo de informacin que se puede desarrollar, una vez definidos los objetivos de la organizacin, para conocer los recursos, actividades y tareas necesarios para alcanzar esos objetivos; para identificar los dficit potenciales de las diferentes tareas; y para plantear las estrategias de correccin de aquellos. Primero se adapta la metodologa a la organizacin y se determina la poblacin que abarca; luego se elaboran los objetivos organizacionales, junto a los niveles directivos; y despus empieza el relevamiento, en las reas involucradas. Una vez comprendido el mtodo, los informantes seleccionados completan formularios de actividades y tareas, en relacin a los objetivos, e identifican los dficit de aquellas. Finalmente se consolida la totalidad de los dficit y se plantean las estrategias para revertirlos. Los pasos a seguir para la confeccin del SADCI son: Primera parte. Fijando Objetivos de Desarrollo, Recursos y Estrategia de Ejecucin Primer Paso: Elaboracin de los Objetivos de Desarrollo Segundo Paso: Definicin de Actividades Tercer Paso: Definicin de Tareas Cuarto Paso: Mapa de Relaciones Inter-institucionales Segunda Parte. Rastreo, interpretacin y medicin de los Dficit de Capacidad Institucional Determinar los dficit de capacidad institucional significa establecer en cada dimensin las restricciones, faltantes, inexistencias o imposibilidades para la efectiva realizacin de cada una de las tareas que la organizacin tiene previstas para alcanzar sus objetivos. Se tratan de determinar dficit en los siguientes aspectos: reglas o normativa, relaciones inter-institucionales, organizacin interna y habilidades individuales, para lo cual se completa un formulario por cada uno de ellos. A su vez, se especifica la gravedad de cada dficit que se detecte utilizando para ello una escala numrica del 1 al 4: Gravedad 1: Es imposible ejecutar la tarea. Gravedad 2: Es casi imposible o muy difcil concretar la tarea en las actuales condiciones. Gravedad 3: Es difcil concretar la tarea en las condiciones actuales Gravedad 4: Es posible realizar la tarea sin dificultad Para el presente trabajo, se seleccionan slo los dficit con un ndice de gravedad igual a 2 (que hace casi imposible o muy difcil completar la tarea), y que a la vez impactan a mayor cantidad de reas e involucran ms tareas. Para cada dficit se consigna una breve descripcin y la explicacin de su impacto. Descripcin de los dficit del SPI con mayor gravedad y que impactan a ms de la tercera parte de las reas encuestadas. Elaborado en base a los resultados del SADCI22. Dficit ndice de gravedad % de Cantidad de (a menor ndice reas que tareas que mayor gravedad) impacta involucra 83 % 49 Papel del organismo no reconocible 1,70 (definicin de objetivos, misiones y funciones) 1. Existe dficit en la definicin de objetivos, misiones y funciones. 2. No existe poltica informtica ni planificacin informtica. 3. Se generan proyectos sin consulta previa a la DPI o a las reas de TI. 4. La legislacin no establece claramente las funciones de los distintos organismos y se produce superposicin de funciones y tareas, demoras en los procesos, mala asignacin de recursos y falta de responsabilidades.
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Fuente: elaboracin propia en base al trabajo de Cervera, Federico y Farabollini, Gustavo (2000).
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5. Falta una poltica de actualizacin tecnolgica. Dficit ndice de gravedad (a menor ndice mayor gravedad) El personal (SPI) no tiene los conocimientos 2,31 y habilidades necesarios para realizar las tareas % de reas que impacta 92 % Cantidad de tareas que involucra 119
1. Falta una poltica de capacitacin. 2. Falta conocimiento en gran cantidad de temas especficos. 3. La capacitacin est basada en los esfuerzos individuales. 4. Falta capacitacin en conduccin, administracin, nuevas tcnicas de gerenciamiento y anlisis de costos en gestin de proyectos informticos. 5. Hay una inadecuada preseleccin de aspirantes a cursos. ndice de gravedad (a menor ndice mayor gravedad) No existe una adecuada coordinacin ni 2,46 intercambio de informacin que permita que las tareas de naturaleza institucional se realicen sin dificultad Dficit % de Cantidad reas que tareas impacta involucra 79 % 73 de que
1. No hay una reglamentacin clara que fije la coordinacin entre organismos. 2. No hay una buena coordinacin entre las reas de TI y el ente rector en cuanto a la gestin de compra de Hardware y Software, instalacin de redes, utilizacin de Software de base, sistemas desarrollados en otras jurisdicciones, cuestiones de seguridad, incompatibilidad de datos o cualquier otra tarea en general. 3. Las respuestas de la DPI a las consultas son muy lentas porque es muy burocrtica. 4. Se recurre al clientelismo para acelerar las respuestas. 5. No se realizan relevamientos de planificacin anual ni reuniones de coordinacin e informacin. 6. Las relaciones del ente rector con las reas de TI estn deterioradas. 7. Las relaciones entre las reas de TI son inexistentes. 8. Hay escasa relacin entre los departamentos, dentro del ente rector. Dficit ndice de gravedad (a menor ndice mayor gravedad) El personal existente no es suficiente para 2,44 cumplimentar todas las tareas % de Cantidad reas que tareas impacta involucra 75 % 62 de que
1. Falta personal para realizar las tareas. 2. Parte del personal es contratado, lo que no asegura su continuidad en los proyectos. Dficit Los recursos financieros son inadecuados ndice de gravedad (a menor ndice mayor gravedad) 2,38 % de Cantidad reas que tareas impacta involucra 62 % 49 de que
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1. Faltan recursos para capacitacin, compra de equipos, Software e insumos informticos. Dficit ndice de gravedad (a menor ndice mayor gravedad) No existe cantidad suficiente de personal (no 2,05 SPI) capacitado en informtica % de Cantidad reas que tareas impacta involucra 50 % 21 de que
1. El personal superior de las jurisdicciones carece de conocimientos sobre la utilidad de la informtica. 2. Falta informar a los usuarios administrativos sobre las posibilidades que brinda esta tecnologa. 3. Los usuarios tienen problemas para operar el Software de oficina. ndice de gravedad (a menor ndice mayor gravedad) Los procedimientos no estn bien definidos 2,50 ni documentados Dficit % de Cantidad reas que tareas impacta involucra 75 % 96 de que
1. Falta definicin e insuficiencia de manuales de procedimientos. 2. No existe una metodologa ni pautas de documentacin para el desarrollo de sistemas y otras tareas de las reas de TI. 3. No hay procedimientos que especifiquen las responsabilidades de cada departamento de la DPI para la solucin de problemas, elaboracin de informes tcnicos y otras tareas comunes. Dficit Insuficiente interreas e inadecuada ndice de gravedad (a menor ndice mayor gravedad) coordinacin 2,38 % de Cantidad reas que tareas impacta involucra 58 % 27 de que
1. No hay una fluida comunicacin entre los funcionarios y las reas de TI, lo que impide implementar proyectos informticos. 2. La falta de definicin de proyectos en tiempo y forma retrasa y desorganiza las tareas. 3. No hay buena coordinacin entre las distintas reas de cada Jurisdiccin para realizar las tareas especficas. Dficit ndice de gravedad (a menor ndice mayor gravedad) 1,86 % de reas que impacta 37 % Cantidad de tareas que involucra 40
Dficit relativos a los niveles salariales
1. La depresin de la escala salarial de los niveles superiores del SPI no se corresponde con las responsabilidades ni con el nivel y capacitacin adquirido por el personal y ha provocado una desjerarquizacin de la carrera. 2. Los salarios pblicos del sector son inferiores al sector privado por lo que varios tcnicos emigran, principalmente los contratados. 3. Tanto en las reas de TI como en departamentos del ente rector existen diferencias salariales por haber personas que pertenecen a diferentes escalafones.
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XVI Concurso de Ensayos y Monografas del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernizacin de la Administracin Pblica "Gobierno Electrnico".

Datos: observaciones sencillas de los estados del mundo se estructuran fcilmente

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