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Palabras clave
Expropiación, regulación, inconstitucionalidad,
juez administrativo, acción de reparación, daño
antijurídico, derecho a la propiedad,
responsabilidad del Estado legislador, omisión
legislativa, voluntad legislativa, cesiones
obligatorias gratuitas, leyes expropiatorias,
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interpretación legislativa.
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sostener y cerrar esta posición jurisprudencial al supremacía sobre los demás poderes públicos,
aseverar, como requisito de la indemnización, sino que goza de supra legalidad, condición que
supone la normativización de las disposiciones jurisdicción contencioso administrativa parecería
constitucionales que tiene por efecto, el competente para conocer de la responsabilidad
despliegue de reglas constitucionales, pre o patrimonial del Estado Legislador, no sólo por
postinterpretadas por el Tribunal Constitucional,
Dice el artículo citado: “Conocerán asimismo,
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a supuestos de hecho que, dado el caso,
de las tratarse de la competencia que le otorga
requieran la reparación directa del patrimonio
la Ley Orgánica del Poder Judicial español, sino
del particular.
porque el mismo Tribunal Constitucional
En la experiencia española, se ha señalado que Español así lo ha entendido. No obstante, la
la misma Carta Fundamental no admite que el Justicia Constitucional lo desplegó desde la
Tribunal administrativo impute responsabilidad limitación de los poderes públicos hacia la
al Legislador porque el cuerpo de arbitrariedad, elemento igualmente válido, lo
representación prevé que sus productos que por su parte demuestra la supra legalidad
normativos pueden tener consecuencias de la Constitución, permitiendo a su vez, de su
negativas no deseadas. aplicación directa, limitar al legislador y legitimar
la intervención del juez contencioso
Esto supone entonces que la Constitución
administrativo.
impone un sometimiento pleno, exclusivo e
incluso a la Ley, entendida ésta como único Ahora bien, García de Enterría modera las
producto del Legislador soberano. limitaciones antepuestas en cuanto reconoce
que es posible imputar responsabilidad en el
En el mismo sentido, podemos presentar una
Legislador, cuando “no haya que forzar la
crítica dirigida a una lectura incompleta del
interpretación del precepto para comprender la
artículo 9.4 de la Ley Orgánica del poder
responsabilidad por actos legislativos”. Así,
judicial, pues éste establece que la
pese a que no le resultó fácilmente admisible,
administración es imputable “sea cual sea la
puede aceptar, siempre que sea una
naturaleza de la actividad o el tipo de relación
interpretación estricta de la norma, la reparación
que se derive”.
patrimonial individual ante silencios normativos.
En este sentido, el Legislador español ha sido
Lo anterior claro está, con el objeto de encontrar
explícito, “la Administración Pública, sea cual
esa voluntad implícita del Legislador que
sea la actividad que desarrolle, es imputable y la
permita, por decirlo de alguna manera,
jurisdicción contencioso administrativa es
“autolimitarse”.
competente para conocer de su responsabilidad
patrimonial, sin que esto implique la sustitución En este punto propondríamos una importante
de su voluntad”. réplica, el autor citado ha deducido la necesaria
interpretación estricta de la norma para imputar
Sin embargo, la respuesta a la anterior posición
responsabilidad en el Legislador de su propia
resulta debatida por el autor García de Enterría,
voluntad, lo que supone que el legislador
quien ha señalado que la misma ley trae la
prevería el daño que ha de causar su decisión
“inequívoca” restricción a la competencia del
normativa, permitiéndonos considerar la idea de
juez administrativo, consistente en el control a
inconstitucionalidad de la norma, pues si desde
“las disposiciones generales de rango inferior a
la formación de la ley, el legislador prevé el
la Ley”. De modo que, considera, resulta
daño anormal a un patrimonio particular,
“expresa” la limitación a cualquier jurisdicción
podríamos estar ante la violación al derecho de
para cuestionar las Leyes propiamente dichas.
igualdad. Esto considerando que una norma es
En este razonamiento, sólo serían censurables general y abstracta y la previsión de daños
aquellas regulaciones “internas” del órgano particulares podría suponer la intención directa
legislativo y en sus relaciones económicas con del legislador de causarlos.
terceros como sujeto de derecho, resultando
Finalmente, una solución plausible es la
excluida toda expresión “genuina del poder
propuesta por la práctica argentina al evaluar la
legislativo y en cuanto representantes del
constitucionalidad de una norma. Entiende la
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norma vinculante directamente en ese caso de los daños pueden ser restaurados no por vía
concreto. de expropiación, sino de la reparación.
Esta reformulación presentada por Jiménez el cierre de las casas de tolerancia, decisión que
parece muy técnica y quizá innecesaria, con legislativamente pronunció que “no habrá lugar
mayor razón cuando la Constitución española a indemnización”, evento en el cual la
garantiza la propiedad y la expropiación con responsabilidad del Estado se descarta por la
justa indemnización, además de la ya “naturaleza de las actividades a las que se
mencionada inhibición a la arbitrariedad de los afecta”.
poderes públicos.
Incluso, la experiencia francesa al momento de
Su argumento toma fuerza cuando se refiere a imputar responsabilidad en el legislador sólo es
los “valores superiores” de la justicia y la admitida cuando “nada en el artículo mismo de
igualdad (Art. 1.1, 9.2, 10 y 14 de la la ley o en las actas preparatorias de las
Constitución española), entendiendo que la comisiones redactoras, ni en el conjunto de
explícita exclusión de indemnización por el circunstancias del caso” permita “pensar” que el
legislador conduce a la contradicción del legislador quiso excluir la reparación particular.
“espíritu” de los mencionados valores. En este
Asimismo, esta experiencia foránea entiende
sentido, aceptar una disposición legislativa así,
que el legislador excluye cualquier reparación
sería admitir una norma contraria a valores
cuando la ley busca reprimir actividades
constitucionales, llamado “arbitrario
fraudulentas o dañosas o cuando la ley se ha
inconstitucional” generadora de daños
expedido para el desarrollo del interés
anormales a los individuos. Tanto más si se
económico o social, y en general, cuando se
tiene en cuenta que los particulares siempre
trata de regular el mercado y la producción de
podrán demandar por la tutela efectiva de sus
bienes.
derechos ante la jurisdicción ordinaria.
Nuestra práctica podría dirigirse a la protección
Parecería ésta una defensa sólida y
del particular desde el pronunciamiento de la
jurídicamente acertada, en el entendido en el
Corte Constitucional, evento en el que si ésta no
que las disposiciones constitucionales permiten
encuentra razones suficientes para permitir el
al juez administrativo la reparación de un
“daño merecido” declarará la
patrimonio injustamente causado, o mejor,
inconstitucionalidad de la norma, porque como
inconstitucionalmente afectado. Sin embargo, la
lo veremos posteriormente, la Constitución
hipótesis pierde aplicación parcialmente cuando,
colombiana y la Convención interamericana de
como lo señaló León Duguit, el Legislador ha
Derechos Humanos impiden expropiaciones
impedido o restringido una actividad que hasta
sin indemnización previa, razón por la cual la
ese momento era libre, porque la considera
Corte debería declarar inconstitucional una
peligrosa o perjudicial para otros sujetos de
norma que prive al individuo del derecho a la
derecho o para el interés general. En este
propiedad o la libertad de empresa.
escenario, la prohibición de una actividad hasta
ese momento libre, pero que por su peligrosidad Entonces, corresponderá al juez administrativo
o por los resultados nocivos de la misma, no reparar el daño patrimonial causado cuando el
puede hacer que el Estado incurra en rompimiento de la igualdad ante las cargas
responsabilidad por la prohibición de actividades públicas, pese a la intervención de la Corte
nocivas, porque el desenvolvimiento de la Constitucional, persista a causa de una
“solidaridad social”, implican que el particular oposición explícita del legislador a la reparación.
afectado no puede oponerse a la mencionada
Con todo, dicha reparación únicamente se
decisión normativa.
podrá predicar de derechos adquiridos o
En palabras del profesor Jiménez, se trata del actividades económicas conforme al orden
“daño merecido”, evento en el cual, se perjudica constitucional y legal, sin que pueda
a un particular por aquellos daños que pretenderse la inaplicación de la norma cuando
resultasen de la prohibición o limitación de se trate del daño merecido.
actividades “intrínsecamente” ilícitas y, por
De la misma forma, la oposición explícita del
tanto, meramente toleradas, pero en modo
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El problema podría extenderse además desde la En esta discutible decisión, podemos hallar un
desnaturalización de la decisión judicial, desarrollo legislativo y jurisprudencial que
partiendo de la inaplicación de la norma excluye el derecho a la expropiación, en caso
declarada constitucional. En nuestra de cesiones de extensiones físicas de predios
configuración constitucional, parecería acertado privados.
replegar cualquier facultad de indemnizar daños La sentencia C-295 de 1993 entiende, pese a la
patrimoniales cuando el examen de elaborada demanda, que en este caso acude a
constitucionalidad ha sido superado y la norma tratados internacionales de derechos humanos,
es declarada conforme a la Carta, resultando en que convienen la obligación de indemnizar toda
todo caso la expresa la oposición del Legislador privación de la propiedad. Aunque, no
y de la Corte. podríamos encontrar en los argumentos de la
De esta manera, la oposición expresa del demanda o de la Corte, mención alguna al Acto
legislador que es declarada constitucional inhibe Legislativo 01 de 1999 por su estado
cualquier intervención del juez administrativo. cronológico, el argumento resulta
sorprendentemente idéntico.
Sin embargo, esta situación no parece plausible
si partimos de la misma Carta fundamental, En el fallo referenciado, la demanda se dirige
cuyos mencionados artículos 58 y 336 contra normas que establecían Cesiones
impedirían la aceptación de constitucionalidad Gratuitas Obligatorias, las cuales encontraron,
de leyes expropiatorias que se opongan al desde la perspectiva de la Corte, perfecta
reconocimiento de la indemnización. Aquí coherencia con el sistema constitucional e
hallaríamos la mayor intervención y activismo internacional vigente. Su principal argumento
del Juez administrativo en la corrección de señala que, así se aceptara que la propiedad
decisiones Legislativas y de la Corte cabe dentro de esa categoría, las normas
acusadas no violan la Convención Americana
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Artículo 1o. “Con el objeto de lograr condiciones general obliga al particular a ceder el derecho,
óptimas para el desarrollo de las ciudades y de siempre que éste sea protegido por la
sus áreas de influencia en los aspectos físico, indemnización.
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jurisprudencial, por la intervención del juez, éste suprimió la totalidad del inciso 5° del
quien determinará no sólo la procedencia de la artículo 58 constitucional, en el cual, se
consagraba la expropiación por razones de
equidad sin que hubiera lugar al pago de disposición examinada conduce a la atribución
indemnización, lo que trajo como consecuencia directa de responsabilidad por expropiación al
que “cualquier restricción al derecho de legislador, por cuanto la norma por él expedida
propiedad por parte del Estado en razón a la conduce a la ineludible reparación de un
prevalencia del interés general sobre el perjuicio patrimonial causado.
particular, se encuentra sometida al pago de
La Corte afirma en el examen de
la indemnización correspondiente”.
constitucionalidad de esta ley, que el Sistema
En este sentir, podemos desprender del artículo de Parques Nacionales Naturales se convierte
58, modificado por el acto legislativo en un límite al ejercicio del derecho a la
mencionado, la restricción a normas que propiedad privada, en cuanto a que las áreas
conduzcan a expropiaciones sin que ésta que se reservan y declaran para tal fin,
conlleve el reconocimiento de la indemnización, comprenden tanto terrenos de propiedad
incluso cuando se trate de una decisión estatal, como de propiedad particular.
legislativa, la cual, como lo expresó nuestra
En estos casos, los propietarios de los
Corte, no podría relegarse por motivos de
inmuebles afectados por dicho gravamen,
simple interés general.
“deben allanarse por completo al cumplimiento
Con todo, esto no ha sido así hasta los años de las finalidades del sistema de parques y a las
más próximos. actividades permitidas en dichas áreas de
acuerdo al tipo de protección ecológica que se
2.3.4 LA SENTENCIA C-189 DE 2006,
pretenda realizar”.
LEGITIMACIÓN DE LA EXPROPIACIÓN SIN
INDEMNIZACIÓN DE LA CORTE Esto permitió sostener al Tribunal Constitucional
CONSTITUCIONAL POSTERIOR AL A.L 01 que no se desconoce el núcleo esencial del
DE 1999 derecho a la propiedad cuando se imponen por
el legislador prohibiciones temporales de
La sentencia C-189 de 2006 expone un
enajenación o limitaciones intemporales o por
escenario en el cual el legislador ha limitado
extensos períodos de tiempo, siempre y cuando
ciertamente el derecho a la propiedad,
dichas medidas, además de preservar un
principalmente, el atributo de disposición sobre
interés superior, mantienen incólume los
los bienes inmuebles que se encuentren en
atributos de goce, uso y explotación que “le
zonas declaradas como parte de los Parques
permitan a su titular de acuerdo con las
Nacionales. La norma debatida era el artículo
limitaciones previstas en el ordenamiento
13 de la ley 2ª de 1959, que declaraba Parques
jurídico, obtener algún tipo de utilidad
Nacionales Naturales a aquellas zonas que el
económica que justifique la presencia de un
Gobierno Nacional, por intermedio del Ministerio
interés privado en la propiedad”.
de Agricultura, previo concepto favorable de la
Academia Colombiana de Ciencias Exactas, La Corte presenta entonces un argumento
Físicas y Naturales, delimite y reserve de bastante debatible cuando afirma que las
manera especial, por medio de Decretos, en las limitaciones a la enajenación de los bienes
distintas zonas del país y en sus distintos pisos privados “no implican el desconocimiento del
térmicos, y en las cuales, quedará prohibida la núcleo esencial del citado derecho, porque
adjudicación de baldíos, las ventas de tierras, la además de preservar sobre ellos los atributos
caza, la pesca, y toda actividad industrial, de goce, uso y explotación, responden a la
ganadera o agrícola, distinta a la del turismo o a necesidad de asegurar un interés superior que
aquellas que el Gobierno Nacional considera goza de prioridad en aras de salvaguardar los
convenientes para la conservación o fines del Estado Social de Derecho”, “lo que
embellecimiento de la zona. establece es una restricción para llevar a cabo
la enajenación a través del instituto de la
Debemos hacer una breve aclaración respecto a
compraventa, de todo tipo de bienes que se
la divergencia entre los actos administrativos, en
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cargas públicas, por cuanto la falla del servicio desarrollo del sistema jurídico garantista y
legislativo estaría descartada. La vía judicial democrático, donde la distribución institucional
acertada sería la nulidad y restablecimiento del de competencias supone la abierta
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