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Sobre la democracia, la agencia y el Estado. Algunas notas a partir de la teorizacin de Guillermo ODonnell
Por Martn DAlessandro
(CONICET- UBA) A Guillermo O'Donnell, in memoriam

Resumen
El artculo revisa los principales argumentos del ltimo libro del politlogo argentino Guillermo ODonnell, que condensa gran parte de su trabajo intelectual de los ltimos veinte aos. ODonnell propone una teora de la democracia en la que tienen importancia las condiciones del Estado (particularmente su capacidad de garantizar derechos de manera universal) y la ciudadana para un desarrollo satisfactorio del rgimen democrtico. El artculo relaciona estos contenidos con la obra previa de este autor, subdividiendo su trabajo intelectual y destacando algunos conceptos centrales de su pensamiento. Palabras clave: Democracia Agencia Estado ODonnell Teora democrtica

Summary
The article looks through the main arguments of the Argentine political scientist Guillermo ODonnells last book, which abridges most of his work in the last twenty years. ODonnell proposes a democratic theory within which state and citizenry conditions (particularly the state capacities to guarantee universal rights) are important to fulfill a satisfactory development of the democratic regime. The article relates these contents with ODonnells previous work, underlining some central concepts of his whole thought. Key words: Democracy Agency State ODonnell Democratic theory

Politlogo, Doctor en Ciencias Sociales (UBA), Profesor de ciencia poltica (UBA) e investigador del CONICET. Sus temas de investigacin se orientan a la representacin poltica, el liderazgo poltico, los partidos polticos y las campaas electorales. Entre sus ltimas publicaciones se encuentran: (2010) `Los partidos polticos y la representacin democrtica. La evolucin de su desarrollo terico, en Anales de la Academia Nacional de Ciencias Morales y Polticas XXXVII (II); (2010) `Liderazgo poltico, en L. Aznar y M. De Luca (comps.) Poltica. Cuestiones y problemas. Buenos Aires: Cengage Learning, pp. 349-385; y (2011) `La relevancia democrtica de las campaas electorales mediticas, en Revista Argentina de Ciencia Poltica (13-14): 93-126.

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Guillermo ODonnell es una de las figuras ms importantes de las ciencias sociales de la Argentina. En su mbito especfico, la ciencia poltica, es por lejos el nombre ms destacado, con un reconocimiento internacional como muy pocos acadmicos argentinos han logrado. Estas caractersticas hacen que la aparicin de su ltimo libro como autor tenga una importancia singular en el mbito acadmico y, como veremos ms adelante, tambin ms all de sus fronteras. La relevancia de Democracia, agencia y estado. Teora con intencin comparativa 1 no reside exclusivamente en los pergaminos del autor sino en que adems condensa gran parte de su trabajo intelectual de los ltimos veinte aos. En realidad, muchos de los temas de este libro estn presentes en toda la obra de ODonnell, pero si pudiramos subdividirla con las arbitrariedades que ello implica podramos identificar prima facie tres grandes ncleos de investigacin, todos ellos de vanguardia intelectual. El primero est marcado por su preocupacin por la (im)posibilidad de la democracia poltica en Amrica Latina (y particularmente en Argentina) y la sistematizacin terica sobre el Estado. Su primer gran libro, Modernizacin y autoritarismo, 2 tuvo una repercusin inmensa al contribuir a destronar a la teora de la modernizacin y del desarrollo poltico cuyo principal referente a nivel mundial fue Seymour Lipset mostrando que era posible que la modernizacin, la industrializacin y la urbanizacin de las sociedades no desembocaran en la democracia poltica sino incluso que condujeran al autoritarismo. En Sudamrica, en general, ha tendido a generar un tipo especfico de autoritarismo denominado burocrtico. 3 Su segundo gran libro su tesis doctoral en Yale, El Estado

burocrtico autoritario 1966-1973. Triunfos, derrotas y crisis, 4 detalla -concentrndose en el caso argentino- las caractersticas de este
tipo de Estado como forma de dominacin. El argumento vertebral es que el autoritarismo burocrtico surge como respuesta a supuestas amenazas populares al orden poltico y econmico, pero la misma exclusin de lo popular que posibilita su existencia trunca a su vez su futuro como forma de gobierno viable. En el trnsito entre estos libros, ODonnell fue profundizando su inters por el funcionamiento del Estado y sus interrelaciones con el rgimen poltico, la sociedad y la economa argentinas a travs de conceptos claves como nacin, pueblo y ciudadana. 5 Un segundo momento estara marcado por el estudio de la democratizacin y los dficits de funcionamiento de las democracias en pases no desarrollados o en trminos de ODonnell, que no pertenecen al cuadrante noroccidental del mundo. Aqu hay que mencionar al clebre Transiciones desde un gobierno autoritario que compilara junto a Philippe Schmitter y Lawrence Whitehead en 1986. 6 En el ltimo de sus cuatro tomos 7 est el marco terico bsico tambin novedoso para la poca del trnsito de los

ODonnell, G. (2010) Democracia, agencia y estado. Teora con intencin comparativa. Buenos Aires: Prometeo. ODonnell, G. (1972) Modernizacin y autoritarismo. Buenos Aires: Paids. 3 Esta conceptualizacin marcaba una diferencia importante con otro enfoque que en ese momento desafiaba a la teora de la modernizacin: la teora de la dependencia prefera caracterizar a estos regmenes como fascismos y, por lo tanto, la reaccin a ellos deba orientarse ms a la confrontacin armada y al socialismo que a la democracia. ODonnell, G. (1995) `Democracias y exclusin, entrevista, en gora (2): 165-72. Por razones prcticas, en este trabajo slo se har referencia a textos del autor en castellano. 4 ODonnell, G. (1982) El Estado burocrtico autoritario 1966-1973. Triunfos, derrotas y crisis. Buenos Aires: Editorial de Belgrano (reeditado en 2009 por Prometeo). 5 Los artculos ms famosos e influyentes de ese perodo son ODonnell, G. (1977) `Estado y alianzas en la Argentina, 1955-1976, en Desarrollo Econmico 16 (64): 523-54 (originalmente publicado en 1976 como Documento de Trabajo del CEDES), y ODonnell, G. (1978) `Tensiones en el Estado burocrtico-autoritario y la cuestin de la democracia, Documentos CEDES 11, Buenos Aires. Ambos reimpresos en ODonnell, G. (1997) Contrapuntos. Ensayos escogidos sobre autoritarismo y democratizacin. Buenos Aires: Paids. Otro es ODonnell, G. (1978) `Apuntes para una Teora del Estado, en Revista Mexicana de Sociologa 40 (4) (originalmente publicado ese mismo ao como Documento de Trabajo del CEDES). Los tres trabajos fueron a su vez republicados en ODonnell, G. (2008) Catacumbas. Buenos Aires: Prometeo. 6 ODonnell, G., Schmitter, P. & Whitehead, L. (1991) Transiciones desde un gobierno autoritario. Buenos Aires: Paids.
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autoritarismos a la democracia: dentro de los regmenes autoritarios hay sectores duros y sectores blandos, cuyas estrategias, sumadas a las de los grupos democrticos, resultan en diferentes caminos hacia la democracia. Pero as como esos caminos son mltiples y contingentes, tambin lo son los resultados y los funcionamientos efectivos de las democracias. 8 En ellos la preocupacin se concentra en la ausencia o la deficiencia de mecanismos institucionalizados de control a los gobernantes y de bsqueda de acuerdos que prima en varias democracias de la regin y en otras latitudes. 9 Ello incluye el anlisis de las instituciones en abstracto y de las distintas corrientes que conforman la tradicin democrtica. El tercer momento, o mejor dicho, el tercer ncleo, se centra en las interrelaciones entre el Estado, el rgimen y los individuos (la agencia). Esta articulacin trasciende los anlisis tradicionales de la teora poltica y ha sido abordada por ODonnell en varios artculos tambin importantes. 10 La situacin de pobreza de vastos sectores de la poblacin latinoamericana, la imposibilidad del Estado de hacer regir la ley en todo su territorio, su articulacin con los rincones menos democrticos del rgimen y la concomitante limitacin a los seres humanos en su dignidad de ciudadanos y agentes, son los ejes que mayormente se condensan finalmente en Democracia, agencia y

estado. La vinculacin del Estado y sus manifestaciones fsicas como el territorio o la burocracia, y simblicas como la identidad,
con la democracia y los individuos redunda adems en una fuerte toma de posicin normativa y en una crtica aguda a gran parte del

mainstream politolgico estadounidense, que incluye a la ciencia poltica procedimentalista y a la teora democrtica circunscripta
exclusivamente al anlisis del funcionamiento de las reglas del rgimen. 11 As, el derrotero intelectual de ODonnell lo muestra como un intelectual a la vez desafiante y constructor. Su produccin ha estado, por un lado, destinada a remover crticamente varios cimientos del saber convencional y, por otro, sus aproximaciones no slo han generado un inters inmediato en la comunidad politolgica nacional sino que han construido un bagaje terico y conceptual nuevo, produciendo en definitiva grandes avances en la construccin del conocimiento social y poltico. Como sus otros libros y textos, Democracia, agencia y estado tiene la intencin de ser ledo por cualquier persona interesada en la poltica argentina. Adems de definiciones claras, argumentos tericos lgicos y sustento emprico siempre presentes en su obra, ste tambin comparte con los anteriores un lenguaje limpio y clsico, sin conceptos extravagantes o ininteligibles para los no especializados.
Reimpreso como ODonnell, G. (2010) Transiciones desde un gobierno autoritario. Conclusiones tentativas sobre las democracias inciertas (junto a P. Schmitter). Buenos Aires: Prometeo. 8 Aqu los textos emblemticos son ODonnell, G. (1992) `Democracia delegativa?, en Cuadernos del CLAEH (61); ODonnell, G. (1996) `Otra institucionalizacin, en gora (5): 5-28; ODonnell, G. (1998) `Accountability horizontal, en gora (8); y ODonnell, G. (2001) `Accountability horizontal: la institucionalizacin legal de la desconfianza poltica, en POSTData (7): 11-34. Los dos primeros, reimpresos en ODonnell, G. (1997) Contrapuntos... op. cit., y los dos segundos en ODonnell, G. (2007) Disonancias. Crticas democrticas a la democracia. Buenos Aires: Prometeo. 9 El concepto de democracia delegativa ha sorteado con creces los lmites del mbito acadmico. Una rediscusin de su significado y alcances se encuentra en ODonnell, G., Iazzetta, O. & Quiroga, H. (2011) Democracia delegativa. Buenos Aires: Prometeo. 10 Entre los que han tenido mayor trascendencia estn ODonnell, G. (1993) `Acerca del Estado, la democratizacin y algunos problemas conceptuales. Una perspectiva latinoamericana con referencias a pases poscomunistas, en Desarrollo Econmico 33 (130); ODonnell, G. (1997) `Pobreza y desigualdad en Amrica latina: algunas reflexiones polticas, en ODonnell, G., Contrapuntos... op. cit., pp. 331-53; ODonnell, G. (2000) `Teora poltica y poltica comparada, en Desarrollo Econmico 39 (156): 519-70; y ODonnell, G. (2002) `Las poliarquas y la (in)efectividad de la ley en Amrica Latina, en J. E. Mndez, G. ODonnell y P.S. Pinheiro (comps.) La (in)efectividad de la ley y la exclusin en Amrica latina. Buenos Aires: Paids, pp. 305-336. El primero reimpreso en ODonnell, G. (1997) Contrapuntos... op. cit.; el segundo reimpreso en ODonnell, G. & V. E. Tokman (1999) Pobreza y desigualdad en Amrica latina. Temas y nuevos desafos. Buenos Aires: Paids, y los otros dos en ODonnell, G. (2007) Disonancias op. cit. 11 ODonnell, G. (2010) `La democracia y las fronteras dinmicas de la poltica. Lo Que Vendr, Publicacin peridica de la Carrera de Ciencia Poltica, Ao 7 (5): 110-7. Universidad de Buenos Aires.
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Democracia, agencia y Estado

El libro empieza por el nivel medio, el rgimen. Por supuesto las elecciones deben ser limpias esto es, competitivas, libres, igualitarias, decisivas, inclusivas e institucionalizadas, pero para que ello sea probable y para que el derecho a participar sea efectivo deben existir ciertas condiciones a garantizar por el Estado adyacentes al mero rgimen. Segn ODonnell, para el funcionamiento de la democracia son necesarias ciertas libertades concomitantes a las elecciones. Algunas son bsicas, como las de expresin, asociacin e informacin, pero otras varan con el tiempo y el espacio, por lo que son indecidibles a priori y es necesario evaluarlas inductivamente. Para la existencia del rgimen hay dos elementos indispensables: a nivel micro, el agente, y a nivel macro, el Estado. La agencia es la presuncin de la capacidad de todos los seres humanos con razn prctica y discernimiento moral para tomar decisiones en funcin de su situacin y metas, de las cuales se lo considera el mejor juez para tomar decisiones polticas. Y en este sentido, la democracia poltica es el resultado de la apuesta de unos (ego) por permitir que otros (alter) decidan quin debe gobernar. En realidad, la nocin del individuo como un agente es el producto del desarrollo de largos siglos de filosofa moral, de la teora jurdica del contrato, de los procesos de formacin de los Estados, del capitalismo y del derecho racional-formal. En la teora democrtica de las ltimas dcadas, la nocin es retomada tanto desde los enfoques liberal-pluralistas 12 como desde los enfoques ms participacionistas. 13 El liberalismo acu la idea de que el poder del soberano reside por fuera y por debajo de l, es decir en los individuos con derechos civiles. As, defendi derechos que ya existan y logr que se plasmaran en constituciones y as se empez a institucionalizar la apuesta. Aun cuando la legislacin social y la participacin en los beneficios del Estado de Bienestar permitieron a muchos ejercer su agencia, la igualdad legal versus la desigualdad econmica inspir los grandes debates del siglo XIX. Las luchas pasadas, presentes y futuras para ampliar la agencia hacen que la ciudadana existente sea siempre incompleta y desigual. En este libro, como se dijo, tambin est presente la obsesin de ODonnell por el Estado, por su conceptualizacin terica y por su desenvolvimiento concreto. Teniendo en cuenta las cuatro dimensiones del Estado que el autor seala el Estado como un conjunto de burocracias jerrquicas (eficacia), como un sistema legal (efectividad), como un foco de identidad colectiva (credibilidad) y como filtro que regula diversas fronteras de territorio, mercado y poblacin en busca del bienestar de su poblacin (filtrado), un aspecto a subrayar es que el rgimen es slo parte del proceso de toma de decisiones del Estado. De all que el Estado debera tener suficiente poder para tomar decisiones colectivas pero tambin mecanismos que protejan derechos frente a eventuales decisiones arbitrarias. Ambas fueron tendencias tericas e histricas bastante generalizadas en los procesos de formacin estatal y de desarrollo del capitalismo.

Robert Dahl, el autor clsico de esta corriente, ha desarrollado una teora que tiene en el centro de su argumentacin la idea de autonoma personal. Esto es: a) que ninguna persona puede ser mejor juez de sus propios intereses que ella misma, ni actuar mejor que ella para perseguirlos, b) que nadie est mejor calificado que esa persona para evaluar si los resultados de una decisin promueven sus intereses, y c) que ninguna minora est mejor calificada para gobernar que la inmensa mayora de los adultos. Dahl, R. (1992) La democracia y sus crticos. Barcelona: Paids. 13 David Held, uno de sus referentes, escribi: los individuos deberan ser libres e iguales para determinar las condiciones de su propia vida; es decir, deberan disfrutar de los mismos derechos (y, por consiguiente, de las mismas obligaciones) en la especificacin del marco que genera y limita las oportunidades disponibles para ellos, siempre y cuando no utilicen este marco para negar los derechos a los otros. Held, D. (1993) Modelos de democracia. Madrid: Alianza, p. 326.

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Nacin, pueblo y ley

La nacin es una apelacin que opera como una identidad colectiva con un bien comn al que se dirigen las acciones de la cspide, que demanda lealtad y obediencia basndose en las dos grandes contribuciones que realizan los estados: garantizar el orden y la previsibilidad sociales, y personificar simblica e institucionalmente la continuidad histrica de su nacin o pueblo. Los discursos de la nacin son repetidamente presentados en rituales en los que trasciende que el Estado est por encima de la sociedad y, si son exitosos, crean un nosotros que, evocando una colectividad solidaria que trasciende la individualidad de sus miembros, puede ser representado y movilizado polticamente. Aunque el contenido tpico de los discursos sobre la nacin sea homogeneizante en el sentido de que tiende a negar las desigualdades, tambin abre oportunidades para demandas de justicia sustantiva: por qu algunos iguales sufren privaciones? Aqu aparece un sentido de pueblo o lo popular como el verdadero pueblo compuesto por los no privilegiados, pero la definicin de sus lmites puede generar violentos conflictos que pueden llegar a poner en duda la credibilidad del Estado como agente del bien comn, sobre todo cuando sus funcionarios e intelectuales demandan severamente identificacin con su propia versin oficial de la nacin. Es cierto que hay discursos cvicos sobre la nacin ciudadanos aceptados en su individualidad y diversidad pero tambin que hay gran peligro de caer en el nacionalismo, que se mezcla fcilmente con el racismo y la xenofobia. Aun as, en el Noroeste la ciudadana y el Estado ayudaron al reconocimiento de derechos para sectores subordinados. En una democracia, la nacin/pueblo es tambin la ciudadana. La teora democrtica suele omitir terica y empricamente que la democracia naci y se expandi en estados que justifican su poder invocando la nacin/pueblo. Pero dado que el Estado no es un conjunto neutral de burocracias sino que condensa, procesa y genera relaciones de poder, ODonnell propone como agenda de investigacin el estudio de las interrelaciones entre la democracia y el Estado. En este sentido, la ley es una dimensin fundamental, constitutiva, del Estado: el sistema legal es la fuente de validez por la que el Estado reclama el uso legtimo de la fuerza, y adems constituye y sostiene a las relaciones sociales. Cuando el Estado se somete a su propio sistema legal el Estado de Derecho todo el aparato estatal se somete a la ley, tanto las burocracias como el rgimen democrtico, y no hay zonas informales o mafiosas ni se niega a nadie derechos sociales o acceso a los tribunales. Lgicamente, ningn pas ha alcanzado el ideal del Estado de Derecho, pero s hay aproximaciones: cuando se verifica la existencia de las diferentes

accountabilities 14 y hay promulgacin y efectividad suficientes de derechos sociales como para ejercer la agencia, se puede hablar de un
Estado democrtico de Derecho.

La accountability vertical implica la rendicin de cuentas de los gobernantes ante sus gobernados y se efectiviza a travs de elecciones libres; la accountability horizontal implica la rendicin de cuentas de los gobernantes frente a instituciones estatales de control y se efectiviza ya sea por el normal
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accionar institucional (por ejemplo, el Congreso controlando al Poder Ejecutivo) como a travs de agencias especficamente diseadas a tal fin; la

accountability vertical social implica la rendicin de cuentas de los gobernantes ante sus gobernados y se efectiviza a travs de asociaciones de ciudadanos y de acciones mediticas. Ver ODonnell, G. (1998) Accountability horizontal, op. cit.; ODonnell, G. (2001) `Accountability horizontal, op. cit.; ODonnell, G. (2002) `Acerca de varias accountabilities y sus interrelaciones, en E. Peruzzotti y C. Smulovitz, Controlando la poltica. Ciudadanos y medios en las nuevas democracias latinoamericanas. Buenos Aires: Temas de hoy. El desarrollo local de estos conceptos se debe al impacto de las conceptualizaciones previas de ODonnell. Una muestra de ellos es el volumen completo de Peruzzotti, E. y Smulovitz, C. (eds.) (2002) Controlando la poltica... op. cit.

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La ley iguala 15 pero tambin sanciona y respalda relaciones sociales estructuralmente desiguales (capitalistas, burocrticas, de gnero, etc.). 16 Esta ambivalencia vara segn los pases pero en sentido puro la ley nunca es aplicada igualitariamente. A veces por imposibilidad tcnica implementar derechos requiere complejos y costosos mecanismos institucionales y otras porque funcionarios y jueces tienen prejuicios sociolgicos o que se alejan de los principios democrticos. Pero lo cierto es que la ley est impregnada de relaciones de poder y por eso es siempre un terreno en disputa. De hecho, las luchas por la democracia y su expansin fueron conflictos para que ciertos derechos fueran inscriptos en la ley e implementados por las burocracias.

Las caras del Estado y sus limitaciones

El Estado no es slo lo fenomenolgico externo a la sociedad funcionarios, edificios o lo que a travs de la legalidad da textura a las relaciones sociales. Esto est ya bastante aceptado. ODonnell propone abordarlo como una complejidad con mltiples caras que se presentan de diversas formas: el Estado como conjunto de burocracias tiende a aparecer enfrente de la sociedad; como intento de foco de identidad colectiva, aparece encima; como filtro, alrededor; y como sistema legal, adentro. 17 La unidad del Estado se encuentra, con todo, en su sistema legal: algunos individuos actan en nombre del Estado por un sistema legalmente sancionado de autorizaciones para actuar de esa manera. Es una cascada de autorizaciones que emana desde el vrtice y es eso lo que le da unidad emprica y conceptual. La efectividad del sistema legal en su conjunto y por lo tanto la calidad de la democracia dependen en gran parte del buen entrelazamiento de diversas agencias estatales, del no abuso por parte de las burocracias, del respeto a sus subordinados y de que los funcionarios cumplan con su rol sin entrar en cadenas de comportamientos particularistas, ni extralimitarse, ni infralimitarse. La intencin comparativa del libro es a esta altura evidente: a lo largo de la argumentacin se subraya el contraste entre el Noroeste y Amrica Latina respecto de los procesos de formacin y desarrollo estatal, los resultados alcanzados en las cuatro dimensiones estatales, los poderes que tienen para democratizar sus sociedades y las diferentes caras que suelen mostrar a sus ciudadanos. La ineficacia de las burocracias, la penetracin despareja y socialmente sesgada del sistema legal y el poco logro de bien comn hicieron que Amrica Latina no avanzara mucho en las diferentes dimensiones del Estado. Aunque no hay mucha investigacin sobre sus procesos de formacin estatal, s sabemos que fueron desarticulados y variados diferentes en sus caractersticas demogrficas, en sus instituciones coloniales, en sus civilizaciones indgenas, exportaciones, economas, estructuras de clase, etc. y que dieron como resultado estados dbiles: no cohesionaron socialmente ni normalizaron legalmente sus sociedades y naciones, no penetran ni organizan la totalidad de su territorio y ejercen una legalidad truncada y una legitimidad desafiada. A pesar de que todo ello puede convivir con elecciones limpias y ciertos derechos y libertades, un Estado incapaz de propulsar la extensin de derechos no parece ser un Estado para la nacin/pueblo/ciudadana. El autor muestra datos de que, ms bien al contrario, en la regin se lo percibe como
ODonnell copia una cita de Franz Neumann: La igualdad ante la ley es meramente formal o negativa pero contiene una garanta mnima de libertad y no debe ser desestimada, y el derecho racional, despus de todo, sirve tambin para proteger a los dbiles. ODonnell, G. (2010) Democracia, agencia y estado... op. cit., p. 150. 16 Tema tambin tratado en ODonnell, G. y O. Oszlak (1984) `Estado y polticas estatales en Amrica Latina: hacia una estrategia de investigacin, en O. Oszlak (comp.) Teora de la burocracia estatal: enfoques crticos. Buenos Aires: Paids. 17 Sobre todo en pases desiguales, los privilegiados se encuentran con pocas o amables caras del Estado, mientras que los pobres y excluidos ven otras muy diferentes. As, a la pobreza material se suma la pobreza legal, lo que en otros textos el autor llam ciudadana de baja intensidad en zonas marrones, donde es dbil la efectividad de la legalidad estatal. ODonnell, G. (1993) `Acerca del Estado, la democratizacin y algunos problemas conceptuales. Una perspectiva latinoamericana con referencias a pases poscomunistas, en Desarrollo Econmico 33 (130).
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sesgado, corrupto y poco digno de confianza sobre todo el Congreso, la Justicia, la polica, la efectividad del sistema legal, las elecciones y tambin los partidos polticos. Adems, hay en la regin presidentes con sesgos antiinstitucionales 18 que reciben amplia aceptacin a este tipo de prcticas sumadas a fuertes controles verticales gubernamentales clientelismo, presin, cooptacin a movimientos y sindicatos. Pero a pesar de todo ello la democracia importa para el reconocimiento de derechos, como lo muestra la existencia de una mayor conciencia de que su ampliacin puede conseguirse a partir de protestas, accountability social y de la emergencia y relevancia de partidos indigenistas.

Red dialgica y desarrollo humano

En la concepcin de ODonnell, la democracia es tambin la posibilidad de la autoafirmacin a nivel micro. Dado que: a) slo la democracia produce una red dialgica en la que coexisten una voz vertical la posibilidad de interpelar al centro afirmando nuestra identidad e intereses sobre cuestiones que consideramos relevantes y una voz horizontal que hace posible el asociacionismo y una voz colectiva compartida 19; b) para que esa red sea efectivamente democrtica debemos tener derecho a hacer esas interpelaciones y gozar de libertades que las protejan; y c) para poder ser nosotros mismos y tener una identidad debemos proyectarla en un espacio simblico interactivo; entonces slo la democracia garantiza redes dialgicas que hacen a los seres humanos ms completos, realistas y maduros, y a las instituciones democrticas ms abiertas, receptivas y responsables. Sin embargo, estos procesos se interrumpen cuando el Estado se aliena, se reifica, es decir cuando se pierde de vista su origen y la justificacin de su poder y se presenta como un Otro situado por encima de los ciudadanos, transformados en meros sujetos en un proceso anlogo a la fetichizacin del capital y las mercancas en Marx. Como se ve, Democracia, agencia y estado es un libro que transgrede fronteras. Por un lado, rebasa los lmites existentes entre la teora pluralista y la teora participativa de la democracia. Si para la primera lo esencial son los procedimientos y las libertades del rgimen y para la segunda la posibilidad de que las personas decidan efectivamente el curso de sus vidas aun a costa de la supresin del capitalismo, ODonnell conjuga ambas familias mostrando, en realidad, su complementariedad. Por otro lado, el libro traspasa otros lmites muchas veces demasiado rgidos entre la teora poltica, la teora social y la tica, porque si la disponibilidad de redes dialgicas de discurso es condicin necesaria (o casi) para la dialctica de la identidad, el reconocimiento y la socializacin, entonces la democracia es importante ms all de sus aspectos puramente polticos para imbricar a las caractersticas del contexto social. Por ejemplo, para que la libertad de disponer de fuentes alternativas de informacin requisito procedimental clsico, pero que es a la vez un hecho social, dado que es la cara colectiva de las libertades de expresin y asociacin sea efectiva, se requiere un sistema legal que respalde esa diversidad pero tambin un contexto social afn a la existencia de la diversidad de valores, creencias, estilos de vida, opiniones. Y a su vez la efectividad de esas libertades resulta, a nivel macro, en un bien pblico, porque todos se benefician del papel de los otros en el libre intercambio de informacin y opiniones. Y por lo tanto, si mi vida se enriquece con el contexto social diverso,
Temas tratados tambin en ODonnell, G. (1992) `Democracia delegativa?, op. cit., y ODonnell, G. (1998) `Accountability horizontal, op. cit. Esta idea ya haba sido tratada en ODonnell, G. (1997 [1986]) `Sobre las fructferas convergencias de las obras de Hirschman, Salida, voz y lealtad y Compromisos cambiantes: reflexiones a partir de la experiencia argentina reciente, en ODonnell, G., Contrapuntos..., op. cit., pp. 147-164, en el marco del anlisis de los microdespostismos de las sociedades latinoamericanas y particularmente la argentina. Ver tambin ODonnell, G. (1984) `Y a m, qu me importa? Notas sobre sociabilidad y poltica en Argentina y Brasil. Documentos CEDES, Buenos Aires, reimpreso en ODonnell, G. (1997) Contrapuntos..., op. cit.
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entonces mi inters individual es que los dems tengan las condiciones necesarias para elegir libremente sus vidas y que el sistema legal respalde los derechos necesarios para lograrlo. Por otro lado, la concepcin del ser humano como agente recordemos, un ser dotado de razn prctica que puede esperar ser respetado en su dignidad como tal y la provisin social de las condiciones necesarias para ejercer libremente su agencia es a la vez el resultado de la convergencia de a) las corrientes actuales sobre derechos humanos y desarrollo humano, que la invocan desde una mirada universalista pero sin accionabilidad judicial, lo que es contrarrestado por b) la democracia poltica, que la invoca sobre la base de la nacionalidad pero por lo tanto de alcance restringido, lo que es contrarrestado por c) la adopcin de convenios internacionales como leyes domsticas, la extensin de derechos civiles, sociales (y hasta polticos) a todos los habitantes, incluidos residentes no nacionales. 20 Ahora bien, en trminos prcticos, cmo se podra definir un nivel bsico de agencia? En qu consistira ese derecho universal a una igualacin bsica que incluya que cada persona sea tratada con respeto y consideracin como agente? Segn ODonnell, qu atributos concretos deberan formar parte de ese derecho es algo indecidible: siempre se discutir por dnde comenzar cuando hay muchas privaciones y tambin sobre quin decidir cules son las prioridades. Aunque en este ltimo caso la respuesta de ODonnell es tentativa in dubio, pro democracia, aun a sabiendas de que la democracia no es una frmula mgica para encontrar soluciones, propone caminos concretos: para pensar el nivel bsico de la agencia, se puede operar a contrario, es decir identificar cules son los derechos sin los cuales no existen ni el rgimen democrtico ni la ciudadana; y para pensar por dnde empezar, ODonnell sugiere empezar por los derechos civiles, porque pueden y reconoce, slo pueden convertirse en importantes soportes para una ms completa democratizacin para la autodefinicin de la identidad y los intereses de los seres humanos. Sin embargo, la argumentacin se encuentra aqu con un escollo difcil: muchas personas, por razones culturales y/o religiosas, descreen de la universalidad de la idea de agencia. A pesar de ello, el derecho internacional ha avanzado muchsimo y tiene buenas razones para intentar un dilogo respetuoso y bienintencionado con esas personas. En primer lugar, a pesar de algunas inconsistencias e hipocresas, las leyes internacionales sancionan y promueven valiosas visiones de tica universal que pueden ser compartidas por diversas tradiciones culturales, y est siendo crecientemente aplicado, a nivel nacional, sobre todo en relacin con los derechos humanos. Si bien es cierto que despus del 11S hubo significados y cambios que socavaron mucho estos avances sobre todo en cuanto a su credibilidad, varios desarrollos expresan una creciente conciencia moral de la humanidad sobre la importancia de esos valores. En segundo lugar, la idea de que la unidad individual de la democracia es el ciudadano-agente no necesariamente la hace individualista: como incluso algunas corrientes del liberalismo han reconocido, esas unidades son seres sociales pre y re-constituidos como tales durante sus vidas. Y por ltimo, la idea de agencia pertenece a buena parte de la cultura legal de la humanidad gracias a la Revolucin Francesa, la Constitucin de Estados Unidos o la Declaracin Universal de Derechos Humanos de la ONU y ha sido movilizada en muchas ocasiones para extender derechos de los que originalmente slo gozaba una minora. Con todo, fijar estndares internacionales es sumamente complejo, sobre todo teniendo en cuenta el pluralismo legal: la coexistencia, en muchos pases, del derecho occidental de libertades democrticas para todos los ciudadanos con otros sancionados especialmente para algunos miembros

Estos temas y otros conectados con la idea de agencia y su protagonismo para la calidad de la democracia son tratados tambin en ODonnell, G. (2003) `Democracia, desarrollo humano y derechos humanos, en ODonnell, G., Iazzetta, O. y Vargas Cullell, J. (comps.) Democracia, desarrollo humano y ciudadana. Rosario: Homo Sapiens, pp. 25-147.

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de la poblacin. Sin embargo, los fundamentos de la democracia 21 son un requisito transcultural de decencia humana y pueden ser vistos como un horizonte normativo prximo, socialmente exigible, de la democratizacin, e incluso como una lnea de base para evaluar comparativamente la calidad de las democracias.

Teora y agenda
Para concluir, segn ODonnell hay mltiples razones que hacen preferible a la democracia poltica, 22 pero ella es slo un aspecto, indispensable, de la democracia. Una adecuada conceptualizacin de la democracia requiere moverse en tres niveles ciudadana, rgimen y Estado, con conciencia de que cada caso tiene legados histricos y diferencias comparativas. Y como el carcter siempre abierto de la democracia prohbe una definicin rgida, la teora de la democracia que propone se orienta ms a la democratizacin que a la democracia, es decir a la adquisicin y el respaldo legal de derechos y libertades civiles, polticos, sociales y culturales; en otras palabras, una teora de la democracia que tiene en cuenta las condiciones sociales de la ciudadana y no slo la constitucin de los votantes y que se mueve en un terreno intermedio entre los extremos de, por un lado, el politicismo estrecho y, por otro, la indeterminacin sociologizante. Se ha escrito por all que la concepcin de ODonnell de democracia se limita al nivel del rgimen y que por lo tanto no incluye cuestiones relativas a la igualdad o la equidad. O que su visin del Estado es formalista. Nada ms lejos de la realidad ni ms cerca de no haber entendido sus textos. Adems de una slida reflexin terica y una amplia agenda de investigacin, Democracia, agencia y estado es un libro actual y dirigido a la ciudadana, til sobre todo en estos das en los que han vuelto a resonar los ecos rancios de la discusin entre democracia formal versus democracia real, y entre liberalismo versus populismo. La visin de ODonnell es ampliamente superadora, porque la democracia no est obligada a sacrificar lo formal para prestar atencin a lo real, sino todo lo contrario, es un sistema integral de derechos para dignificar la vida humana.

1) Elecciones libres y limpias, 2) acceso a medios legales, sociales y materiales para ejercer la agencia, 3) cada individuo porta legalmente derechos universales, 4) proteger a todos de violencia arbitraria o ilegal, 5) tratar a todos con el debido respeto de un agente, 6) que los funcionarios reconozcan que la ciudadana es la justificacin de su autoridad, y 7) que los funcionarios se sujeten a las reglas constitucionales y legales. 22 Brinda maneras pacficas de decidir quin gobernar durante un tiempo; provee el nico recurso poltico igualitario (el voto); permite resolver los conflictos entre derechos y obligaciones de maneras accionables legalmente (es tambin un sistema de derechos); sus derechos son tiles para democratizar diversos espacios sociales; da igual peso a todos los votantes; las decisiones derivan de procesos ascendentes y se ajustan a las reglas legales; los ciudadanos son la fuente y la justificacin de la autoridad y de los poderes que emanan de ella; las elecciones des-reifican todos los poderes, sobre todo el del Estado; y sus prcticas son una base para luchar contra las tendencias desigualadoras del capitalismo y las burocracias.

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