Voces: ACTO ADMINISTRATIVO ~ CONTRATO ADMINISTRATIVO ~ DERECHO PUBLICO ~ DESVIACION DE PODER ~ EMPRESA PUBLICA ~ IMPUGNACION ADMINISTRATIVA ~ IMPUGNACION DEL

ACTO ADMINISTRATIVO ~ LEY APLICABLE ~ LOCACION ~ RECURSO ADMINISTRATIVO ~ YACIMIENTOS CARBONIFEROS FISCALES Tribunal: Corte Suprema de Justicia de la Nacin(CS) Fecha: 27/04/1982 Partes: Yacimientos Carbonferos Fiscales c. Frabia S.A. Publicado en: La Ley Online HECHOS: Yacimientos Carbonferos Fiscales tom en locacin un buque por el plazo de diez aos, en la modalidad de casco desnudo. Al finalizar el plazo contractual, el buque quedara en su poder. Asimismo, se pact una suma en concepto de garanta que luego fue incrementada. El contrato fue observado por la Corporacin de Empresas Nacionales, quien entendi que la constitucin de la garanta era en realidad un prstamo financiero que reconoca un servicio del 18% anual consistente en los descuentos en el valor del arrendamiento mensual y que ello perjudicaba a la locataria. En base a lo expuesto, sta promovi accin de lesividad. La demanda fue rechazada. La alzada confirma su rechazo. SUMARIOS: 1. El contrato de locacin de un buque para transportar carbn, celebrado por Yacimientos Carbonferos Fiscales a ttulo de locatario, no es un acto administrativo porque no hace a una finalidad especficamente estatal, sino industrial y comercial, a lo que debe sumarse el hecho de que no contiene un rgimen exorbitante de derecho privado, por lo cual est regido por el derecho comn, con excepcin de la competencia del administrador general que lo suscribi, en tanto ste es un funcionario pblico. 2. Encontrndose regido por el derecho privado el contrato por el cual Yacimientos Carbonferos Fiscales tom en locacin un buque para transportar carbn, se obtiene como consecuencia que para su cuestionamiento no es apta la accin de lesividad ni tampoco la doctrina de derecho pblico sobre la desviacin de poder. 3. Los contratos administrativos son actos administrativos, en la medida que le son aplicables los principios de su teora general. TEXTO COMPLETO: 2 Instancia. - Buenos Aires, abril 27 de 1982. Se ajusta a derecho la sentencia apelada? El doctor Miguens dijo: I. A fs. 693/697 el juez de primera instancia rechaz la demanda interpuesta por Yacimientos Carbonferos Fiscales contra Frabia S.A.M.C.I.F.A. e I., en la que se pretendi la nulidad del contrato N 7/76 suscripto entre las partes el 29 de enero de 1976. Contra lo as decidido interpuso la parte actora recurso de apelacin, el que fue concedido libremente a fs. 705 vta. A fs. 712/721 vta. present su memorial el que le fue contestado a fs. 723/725. II. Las partes firmaron un contrato con fecha 28 de agosto de 1972, el que lleva el N 28, por el cual la demandada dio en locacin a la actora por diez aos, a partir del 19 de agosto de 1971, el buque denominado "Yaham", en la modalidad de casco desnudo (art. 1) . Se estipul un alquiler mensual de $ 175.000 y se estableci en concepto de garanta por el cumplimiento del contrato la suma de $ 1.050.000, que es el equivalente a seis meses de locacin. Esta cantidad qued acreditada al pago de los ltimos seis meses de arrendamiento los que deban mantener, a los efectos de esta acreditacin, el mismo valor de $ 173.000 mensuales (art. 3). Se convino asimismo que al trmino del contrato el buque deba transferirse definitiva e irrevocablemente y a ttulo gratuito, a favor del locatario. Con fecha 25 de noviembre de 1974 firmaron el contrato N 90 por el que modificaron los arts. 3, 4, 14 y 17 del 28/72. En lo que aqu interesa, la garanta se increment en $ 7.500.000 que deba ser abonada el 50 % a su firma y el resto dentro de los 45 das. La suma total sera devuelta por Frabia S. A. a Yacimientos Carbonferos Fiscales dentro de los 360 das, previndose una multa para el caso de incumplimiento equivalente a seis meses de arrendamiento, quedando afectados los restantes cnones hasta cubrir el monto no devuelto, ms los intereses bancarios vigentes a esa fecha. Mientras subsista la garanta deba descontarse del valor del arrendamiento la cantidad de $ 68.750 en la primera suma a abonar a Frabia S.A., descuento que se fij, segn el contrato, en $ 137.500 al completarse la totalidad de la garanta y durante su vigencia.

Con fecha 27 de junio de 1975 firmaron el contrato N 48 en cuyo art. 3 establecieron que los locadores deban reintegrar al locatario, dentro de los sesenta das, la garanta de $ 951.763,74 establecida en ese artculo, quedando anulado el artculo de igual nmero del contrato 28/72. Por ltimo, suscribieron con fecha 29 de enero de 1976 el contrato N 7 cuyo art. 1 prorrog hasta el 28 de febrero de 1977 el plazo de vigencia de la garanta establecida en el art. 1 del contrato 90/74 -clusulas relativas a la modificacin del art. 3 del contrato bsico 28/72- mantenindose las restantes condiciones fijadas en las clusulas aludidas en ltimo trmino (sic). Sobre este ltimo contrato el sndico general de la entonces Corporacin de Empresas Nacionales formul la observacin N 37/76 dictada por resolucin 82/76, la que fue comunicada a Yacimientos Carbonferos Fiscales por resolucin 219 del 6 de julio de 1976, a los fines de lo dispuesto en el art. 34 del dec. 809/73. La observacin tuvo como fundamento el hecho de que la constitucin de la llamada garanta era en realidad un prstamo financiero que reconoca un servicio del 18 % anual, consistente en los descuentos en el valor del arrendamiento mensual establecido, por cuanto no poda comprenderse que se pactara una bonificacin mensual en compensacin por la constitucin de una garanta real, bonificacin esta que en el ao, constitua precisamente el citado 18 %. A criterio del sndico general la prrroga de la operacin convenida en el contrato N 7/76 deba ser considerada desfavorable para la Empresa, toda vez que la disimulada tasa estaba por debajo del inters del 48 % cobrado para esa poca por el Banco de la Nacin Argentina en sus operaciones de descuento, ndice que adems no resultaba demostrativo de la desvalorizacin monetaria producida en la fecha de su vigencia, por lo que el accionar de la empresa configuraba un defecto de gestin. Vista la observacin, el administrador general hizo suyos los argumentos de la Corporacin de Empresas Nacionales y consider que el contrato N 7/76 constitua un acto nulo por haber el representante legal de Y.C.F. excedido las facultades que le otorgaba su estatuto orgnico, emitiendo un acto ilegtimo, violatorio del inters pblico y que produjo un quebranto patrimonial. Por ello revoc por ilegtimo el contrato citado, dejando supeditado los efectos de lo resuelto a la decisin final de la Justicia Federal, a cuyo fin deba promoverse la pertinente accin de nulidad. Iniciada la accin de lesividad, el juez de primera instancia dict la sentencia recurrida que rechaz la demanda. All dijo que se pretenda la accin de nulidad sobre la base de aseverar que el contrato entraba en colisin con el inters pblico en los trminos del art. 14, inc. b) de la ley 19.549 "por haberse emitido con alguno de los vicios que contiene, y en especial, el encontrarse atacada la finalidad, porque se estara ante un caso de desviacin de poder". Analizando las pretensiones de la accionante, el a quo advirti que no se encontraba demostrado en autos que lo depositado como garanta fuera en realidad un prstamo de dinero, partiendo la observacin de una comparacin de negocios diferentes sin fundamentacin elaborada; que no existi una desviacin de poder, habida cuenta que el inters pblico se hallaba satisfecho al no aportarse al pleito elemento alguno que demostrara que la intencin de los funcionarios involucrados hubiere sido objetable; y que los elementos esenciales del acto administrativo no se encontraban viciados, observando solamente una presunta torpeza en la gestin del negocio que no llegaba a conmoverlo y que no era, por lo tanto, cuestin que debiera resolverse en esta jurisdiccin. III. La actora entendi que el contrato que une a las partes es administrativo y, por lo tanto, siguiendo la doctrina de los que afirman que los contratos de ese tipo son actos administrativos, consider aplicable el sistema de la invalidez y los vicios previstos en la ley 19.549 para aqullos. De esta manera, tras invocar nulidad absoluta del acto con fundamento en estar viciados los elementos subjetivos y finalidad, arguyendo para este ltimo una desviacin de poder, inici la accin de lesividad prevista en el art. 17 "in fine" de la ley de procedimientos administrativos. El juez de primera instancia tambin valor el contrato desde este enfoque y lleg a la conclusin de que era vlido, previo analizar sus elementos. La demandada al contestar la accin neg que la llamada garanta fuera un prstamo de dinero simulado y que nos encontrramos en presencia de un acto administrativo al que le fuera aplicable la doctrina de la "desviacin de poder". A su entender se trataba de un negocio jurdico bilateral, un contrato, regido por el derecho comn, al que le alcanzaba lo dispuesto en los arts. 1197 y 1198 del Cdigo Civil. IV. Comparto la postura que sostiene que los contratos administrativos son actos administrativos, en la medida que le son aplicables los principios de su teora general (Bielsa, Rafael A., "Derecho Administrativo", T. II, ps. 171 y sigtes.; Marienhoff, Miguel S., "Tratado de Derecho Administrativo", T. II, ps. 326 y sigtes.; Fiorini, Bartolom A., "Teora Jurdica del Acto Administrativo", ps. 32 y sigtes.; Cassagne, Juan C., "Derecho Administrativo", T. II, ps. 56 y sigtes., etc.), pero no estoy de acuerdo en calificar al de autos como de esa naturaleza y, por lo menos en su totalidad. V. La ley 13.653 que legisla sobre las Empresas del Estado, en su art. 1 les reserva las actividades de carcter

industrial, comercial o de explotacin de servicios pblicos de igual naturaleza, que el Estado, por razones de inters pblico considere necesario desarrollar. Quedan sometidas al derecho privado en todo lo que se refiere a sus actividades especficas, y al pblico en todo lo que ataa a sus relaciones con la administracin o al servicio pblico que se hallare a su cargo. De acuerdo con esa ley, el estatuto orgnico de Yacimientos Carbonferos Fiscales, dec. 7791/69, estableci en su art. 4 que tendr la capacidad de las personas jurdicas de derecho pblico o privado segn corresponda. Aclarando el concepto del art. 6 dispone que quedar sometida tambin a las normas del derecho pblico en su trato con los organismos administrativos, centralizados o descentralizados, Empresas del Estado, provincias y municipalidades, en lo que atae al servicio a su cargo, mientras que en todo lo dems referido a sus actividades especficas, y en sus relaciones con terceros, se regir exclusivamente por las disposiciones de derecho privado, y sus actos no sern susceptibles del recurso jerrquico instituido por el entonces vigente dec. 7520/44. Podr discutirse en los campos de la doctrina y la poltica si es conveniente que el Estado realice actividades que no le son tcnicamente propias, y que pueda incursionar en la esfera del derecho privado; pero en funcin jurisdiccional, ante una norma expresa de sometimiento, la discusin se torna abstracta. VI. A la luz de estos preceptos, teniendo en cuenta su objeto -locacin de un buque para transportar carbn- que no hace a una finalidad especficamente estatal, sino industrial y comercial, y el hecho de que no contenga un rgimen de contratacin exorbitante al derecho privado, el contrato que nos ocupa est regido por el derecho comn, con excepcin de la competencia del administrador general de la parte actora que suscribi el contrato, que tiene el carcter de funcionario pblico (CS, Doctrina de Fallos, 247:363 y sus citas), aspecto este regido por el derecho administrativo. Es lo que la doctrina ha dado en llamar contratos mixtos (Cassagne, Juan C., "Derecho Administrativo", T. I, ps. 327 y sigtes.). No se me escapa que en el caso para elegir al cocontratante debi seguirse el procedimiento licitatorio previsto en el art. 19 del dec. 7791/69, y que por la entonces vigente ley 20.558 la Sindicatura General de la Corporacin de Empresas Nacionales tena el control de la gestin empresaria y de la legalidad de los actos de las empresas (art. 12). Pero esto no constituye un rgimen exorbitante, habida cuenta que la licitacin pblica, por s sola, como medio de eleccin, es jurdicamente factible en el derecho privado; y el control a que hice referencia, cuando se lo realiza sobre un contrato regido por el derecho comn, no hace cambiar su naturaleza, limitndose a poner en marcha un mecanismo que en definitiva hace a la responsabilidad administrativa de los funcionarios (arts. 20 y 34, dec. 809/73 y 5, ley 20.558). VII. Sentado que el contrato estudiado es por su objeto un negocio jurdico regido por el derecho privado, se obtiene como consecuencia que para su cuestionamiento (el objeto) no es apta la accin de lesividad intentada, ni tampoco la doctrina de derecho pblico sobre la desviacin de poder. VIII. La actora impugn el contrato argumentando, como se ha dicho, que la llamada garanta era en realidad un prstamo financiero que reconoca un servicio del 18 % anual, y que esta operacin era desfavorable para la Empresa toda vez que la disimulada tasa de inters estaba por debajo del 48 % cobrado para ese entonces por el Banco de la Nacin Argentina en sus operaciones de descuento. O sea que denunci lo que, a su entender, era una simulacin. En este aspecto no es razonable deducir que no se trataba de una garanta por el hecho de que deba devolverse el dinero pagando un inters por su uso, si adems no se asever, fundamentalmente, que la garanta no poda funcionar durante su vigencia como tal en caso de incumplimiento del contrato por la parte actora. Igualmente de autos no surge que de existir una simulacin, sta sea ilcita en los trminos argumentales de los arts. 957 y 958 del Cdigo Civil, a lo que debe sumarse el impedimento legal de accionar contemplado en el art. 959 del citado cdigo. Por ltimo, los argumentos sobre la baja tasa de inters slo pretenden demostrar la existencia de un mal negocio que no encuentra apoyo jurdico en norma o teora alguna para hacer viable la nulidad del contrato, circunstancia aquella, por otro lado, que no resulta del expediente, si me atengo al contexto del contrato, en donde adems se estableci que a la finalizacin de la locacin el buque deba transferirse a ttulo gratuito a favor del locatario. IX. No encontrando motivos desde la ptica del derecho privado para nulificar el contrato, en la medida que su objeto no contradice las disposiciones del art. 953 del Cdigo Civil, fluye como consecuencia la inexistencia de transgresin al estatuto orgnico de Yacimientos Carbonferos Fiscales que prev este negocio en su art. 7, de donde resulta la competencia del Administrador General de la Empresa que lo suscribi. Lo dicho torna inoficioso tratar en esta instancia la prueba denegada por el a quo de la que hacen mencin los agravios de fs. 720/721. Por estas consideraciones voto para que se confirme la sentencia recurrida, con costas en esta alzada, debindose

regular los honorarios una vez que se fijen los de primera instancia. Los doctores Galli y Cabral adhieren al voto precedente. En virtud del resultado que informa el acuerdo que antecede, se confirma la sentencia recurrida, con costas en esta alzada, debindose regular los honorarios una vez que se fijen los de primera instancia.- Pedro A. Miguens.Guillermo P. Galli.- Julio E. Cabral.
La Ley S.A.