Desafios Desenvolvimento

Organizadores
Ricardo de Medeiros Carneiro Milko Matijascic
Autores
Andr M. Biancareli Antonio Carlos Macedo e Silva Cludio Hamilton Matos dos Santos Claudio Roberto Amitrano Carlos Pinkusfeld Bastos Eduardo Barros Mariutti Julia de Medeiros Braga Milko Matijascic Paulo Baltar Pedro Paulo Zahluth Bastos Ricardo de Medeiros Carneiro
Organizadores
Governo Federal
Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica Ministro Wellington Moreira Franco
Fundao pblica vinculada Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica, o Ipea fornece suporte tcnico e institucional s aes governamentais possibilitando a formulao de inmeras polticas pblicas e programas de desenvolvimento brasileiro e disponibiliza, para a sociedade, pesquisas e estudos realizados por seus tcnicos.
Presidente Marcio Pochmann Diretor de Desenvolvimento Institucional Geov Parente Farias Diretor de Estudos e Relaes Econmicas e Polticas Internacionais, Substituto Marcos Antonio Macedo Cintra Diretor de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia Alexandre de vila Gomide Diretora de Estudos e Polticas Macroeconmicas Vanessa Petrelli Corra Diretor de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais Francisco de Assis Costa Diretor de Estudos e Polticas Setoriais de Inovao, Regulao e Infraestrutura, Substituto Carlos Eduardo Fernandez da Silveira Diretor de Estudos e Polticas Sociais Jorge Abraho de Castro Chefe de Gabinete Fabio de S e Silva Assessor-chefe de Imprensa e Comunicao Daniel Castro
URL: http://www.ipea.gov.br Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria
Autores
Andr M. Biancareli Antonio Carlos Macedo e Silva Cludio Hamilton Matos dos Santos Claudio Roberto Amitrano Carlos Pinkusfeld Bastos Eduardo Barros Mariutti Julia de Medeiros Braga Milko Matijascic Paulo Baltar Pedro Paulo Zahluth Bastos Ricardo de Medeiros Carneiro
Organizadores
Braslia, 2011
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada Ipea 2011
Colaboradores Ricardo de Medeiros Carneiro Eduardo Barros Mariutti Antonio Carlos Macedo e Silva Pedro Paulo Zahluth Bastos Claudio Roberto Amitrano Andr M. Biancareli Cludio Hamilton Matos dos Santos Julia de Medeiros Braga Carlos Pinkusfeld Bastos Paulo Baltar Milko Matijascic Apoio Tcnico Daniel Portela Prado Mariana Marques Nonato Vincius Lcio Ferreira
Desafios do desenvolvimento brasileiro / autores: Andr M. Biancareli ... [et al.] ; organizadores: Ricardo de Medeiros Carneiro, Milko Matijascic. Braslia : Ipea, 2011. 180 p. Inclui bibliografia. ISBN 978-85-7811-113-7 1. Poltica de Desenvolvimento. 2.Crescimento Econmico. 3. Poltica Econmica. 4. Poltica Social. 5. Brasil. I. Biancareli, Andr Martins. II.Carneiro, Ricardo de Medeiros. III. Matijascic, Milko. IV. Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada. CDD 338.981
As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e inteira responsabilidade dos autores, no exprimindo, necessariamente, o ponto de vista do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ou da Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica. permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte. Reprodues para fins comerciais so proibidas.
Sumrio
apresentao................................................................................................................................... 7 prefcio......................................................................................................................................... 11 Captulo 1
Desafios do desenvolvimento brasileiro ......................................................................................... 15
Ricardo de Medeiros Carneiro Captulo 2
Crise Econmica e Rivalidade Poltica: caractersticas gerais da ordem internacional contempornea ........................................................................................................ 29
Eduardo Barros Mariutti Captulo 3
Crescimento e comrcio aps a Grande Recesso ..................................................................... 45
Antonio Carlos Macedo e Silva Captulo 4
A integrao comercial da Amrica do Sul no mundo ps-crise: desafios para o Brasil ... 59
Pedro Paulo Zahluth Bastos Captulo 5
Consideraes sobre o crescimento econmico brasileiro no mdio prazo ......................... 73
Claudio Roberto Amitrano Captulo 6
Riscos na travessia? O financiamento externo e os desafios futuros da economia brasileira ..................................................................................................................... 87
Andr M. Biancareli Captulo 7
Notas sobre a necessidade de reformas no Sistema Tributrio Nacional .............................. 103
Cludio Hamilton Matos dos Santos Captulo 8
Inflao no Brasil nos anos 2000: conflitos, limites e polticas no monetrias ............... 121
Julia de Medeiros Braga Captulo 9
Anlise e Perspectivas da Taxa de Juros no Brasil ...................................................................... 137
Carlos Pinkusfeld Bastos Captulo 10
Crescimento da Economia e Mercado de Trabalho no Brasil ................................................... 149
Paulo Baltar
Captulo 11
Poltica Social e Desenvolvimento Sustentado: Desafios a Enfrentar .................................... 167
Milko Matijascic
apresentao
O livro Desafios do Desenvolvimento Brasileiro vem a pblico em momento mpar da histria recente brasileira, pois representa o coroamento de estudos, pesquisas e parcerias que o Ipea promoveu nos ltimos anos com diversos atores da sociedade civil, com o objetivo de cristalizar uma agenda de debates sobre a temtica do desenvolvimento nacional. Tal debate foi interrompido no final dos anos 1970 com a crise internacional da poca, a qual reduziu a capacidade do Estado Nacional para elaborar e executar polticas pblicas que visassem a um projeto nacional capaz de completar as transformaes econmicas e sociais necessrias formao da nao. Em seu lugar, os temas que ganharam fora, a partir dos anos 1990, estavam relacionados com a forma de insero da economia nacional baseada na economia como o nico caminho de o pas obter os benefcios da globalizao produtiva e financeira. Portanto, a agenda que pautou as discusses e formulaes de polticas pblicas no perodo esteve relacionada s reformas econmicas e financeiras, privatizaes, e desregulamentao dos mercados produtivos e financeiros. Essa agenda fragilizou o Estado no sentido de planejar, elaborar, executar e coordenar polticas pblicas que tivessem por meta aprofundar as transformaes econmicas e sociais para a construo de uma sociedade mais homognea e, portanto, menos desigual. Entretanto, a crise internacional de 2008 criou fissuras profundas no pensamento corrente e favoreceu, assim, o ressurgimento de uma pauta diferenciada de debates que tem como eixo norteador o aumento do papel do Estado enquanto planejador e indutor dessas transformaes na sociedade. em meio a este momento histrico que o Ipea disponibiliza para a sociedade, por meio deste volume, elementos que servem como subsdios ao fomento das discusses mais estratgicas de superao dos entraves do desenvolvimento nacional. Portanto, o livro ora apresentado foi construdo pelo Ipea em parceria com outras intuies, e fruto dessa misso de contribuir para a construo de uma agenda de pesquisa voltada para o desenvolvimento brasileiro, suas limitaes, contradies e, sobretudo, possveis estratgias para superar os entraves que bloqueiam a construo de um projeto de desenvolvimento nacional inclusivo. Marcio Pochmann Presidente do Ipea
Prefcio
Ricardo de Medeiros Carneiro* Milko Matijascic**
Discutir os reptos do desenvolvimento brasileiro para os prximos anos o objetivo dos captulos deste livro. A importncia dos anos vindouros estriba-se no somente na existncia de um novo governo, mas tambm na mudana do contexto internacional, o qual se anuncia bem menos benigno que aquele vigente entre 2002 e 2008. A pretenso deste livro no tratar exaustivamente de todos os temas relevantes para a economia brasileira, mas abordar aspectos variados, julgados como importantes desafios, os quais a nova administrao ter de equacionar para assegurar o desenvolvimento do pas. A hiptese geral compartilhada pelo conjunto dos captulos enfatiza a assimetria existente entre as dimenses domstica e internacional. Se, no primeiro plano, poder-se- contar com uma herana bastante favorvel, tal no se pode afirmar quanto ao cenrio internacional. Durante o governo Lula, e principalmente aps 2006, a economia brasileira vem crescendo a taxas expressivas e de maneira contnua, simultaneamente com a melhoria na distribuio da renda. No h, a rigor, nesta economia, nenhum desequilbrio grave a corrigir, exceto os desafios que decorrem do prprio desenvolvimento e da inaugurao de uma nova etapa, fundada no investimento com eixo na ampliao da infraestrutura produtiva e social e na diversificao industrial. Como notrio, o mesmo no se pode afirmar da economia internacional. Desde o advento da crise global, as economias desenvolvidas mostraram, alm de turbulncias nos seus sistemas monetrio-financeiros, uma significativa desacelerao do crescimento, que se projeta para o futuro com preocupante elevao do desemprego e deteriorao do quadro social. No bastasse isto, observase tambm no mbito internacional uma crescente instabilidade monetria, cuja expresso maior a guerra cambial. Advm da o primeiro grande desafio do crescimento brasileiro: manter a economia na trajetria do desenvolvimento diante deste cenrio externo desfavorvel.
* Professor titular do Instituto de Economia da Universidade de Campinas (IE/UNICAMP) e diretor do Centro de Estudos de Conjuntura e Poltica Econmica desta universidade. ** Tcnico de Pesquisa e Planejamento do Ipea, assessor da presidncia do Ipea.
Para tratar desses temas, o primeiro texto desta coletnea, Desafios do desenvolvimento brasileiro, de Ricardo de Medeiros Carneiro, procura mapear estes desafios por meio de trs perguntas cruciais: luz da trajetria recente da economia brasileira, em que medida o pas estaria diante de um novo modelo de desenvolvimento, capaz de recuperar o dinamismo perdido durante os anos da crise da dvida e da era neoliberal? Quais so as caractersticas peculiares deste novo padro de crescimento e quais so os obstculos que se interpem para a sua continuidade? Nesta ltima perspectiva, qual seria a capacidade brasileira de reao ou adaptao s mudanas previsveis no contexto internacional? A coletnea aborda inicialmente o tema da economia internacional. No captulo Crise econmica e rivalidade poltica: caractersticas gerais da ordem internacional contempornea, Eduardo Barros Mariutti discute a formao da atual ordem internacional, destacando as dificuldades para a reconstituio dos mecanismos de governana global a partir da crise. enfatizada a ausncia de liderana por parte do mundo desenvolvido, tanto dos EUA quanto da Europa s voltas com a exacerbao das contradies sociais domsticas , assim como a heterogeneidade e a ainda pouca densidade dos pases perifricos. No captulo Crescimento e comrcio aps a grande recesso, Antonio Carlos Macedo e Silva analisa o ciclo recente de expanso da economia global, entre 2002 e 2008. So abordadas as principais caractersticas deste crescimento e do comrcio internacional, com destaque para a sua distribuio entre os pases, bem como os desequilbrios macroeconmicos da resultantes. Com base nestes desequilbrios, o texto indaga acerca das possibilidades de retomada expressiva do crescimento global, a partir dos pases centrais, concluindo pela sua baixa probabilidade. O debate sobre a dimenso internacional do desenvolvimento se encerra com o ensaio A integrao comercial da Amrica do Sul no mundo ps-crise: desafios para o Brasil, de Pedro Paulo Zahluth Bastos, no qual se destacam os avanos do processo de integrao sul-americana durante o governo Lula, mas tambm a assincronia entre a esfera poltica e a econmica. Levando-se em conta a crise global e a crescente concorrncia por mercados, analisam-se as potenciais ameaas aos avanos da integrao comercial e produtiva na regio, sobretudo devido presena chinesa no comrcio de manufaturas. A discusso dos aspectos preponderantemente domsticos do crescimento inicia-se pelo captulo Consideraes sobre o crescimento econmico brasileiro no mdio prazo, de Claudio Roberto Amitrano, no qual se procura caracterizar a existncia de um novo regime de crescimento na economia brasileira a partir de 2006. Na anlise, destaque especial conferido ao regime de produtividade, s mudanas ocorridas na poltica de desenvolvimento produtivo e aos principais desafios no desenvolvimento das atividades de maior contedo tecnolgico.
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O ensaio Riscos na travessia? O financiamento externo e os desafios futuros da economia brasileira, de Andr M. Biancareli, aborda aquele que , fora de dvida, um dos desafios cruciais do Brasil: o dficit em transaes correntes. O captulo discute sua evoluo e as possibilidades de financiamento na dinmica da economia global. Para aprofundar esta anlise, so avaliados os fluxos de capitais recentes para o pas e a composio do passivo externo brasileiro, delineando-se um cenrio de riscos e oportunidades. A questo fiscal, ou mais precisamente um de seus elementos mais importantes, o sistema tributrio nacional, examinada no trabalho Notas sobre a necessidade de reformas no sistema tributrio nacional, de Cludio Hamilton Matos dos Santos. Alm de uma caracterizao deste sistema por meio da anlise da carga tributria, apresentam-se as vrias propostas de reforma tributria em discusso, sugerindo-se algumas linhas de mudana que privilegiam a simplificao e o aumento da progressividade. Dois ensaios tratam de temas propriamente macroeconmicos. Em um deles, Inflao no Brasil nos anos 2000: conflitos, limites e polticas no monetrias, de Julia de Medeiros Braga, examina-se o processo inflacionrio recente da economia brasileira por meio de uma abordagem que prioriza fatores estruturais e institucionais, ou, mais particularmente, aqueles oriundos das presses de custos. Em consonncia com a abordagem proposta, uma srie de polticas no monetrias so sugeridas para minimizarem-se as presses inflacionrias. No texto seguinte, Anlise e perspectivas da taxa de juros no Brasil, Carlos Pinkusfeld Bastos parte de um fato essencial, o elevado patamar da taxa de juros bsica no Brasil, e se indaga acerca das suas razes. Na investigao de seus determinantes, so discutidos os aspectos associados posio externa da economia brasileira, situao fiscal e postura do Banco Central do Brasil (BCB). Tendo em vista os avanos substantivos ocorridos nos dois primeiros campos, sugere-se que o conservadorismo do BCB tem ganhado maior relevo na explicao da preservao da alta taxa de juros brasileira. O texto seguinte, Crescimento da economia e mercado de trabalho no Brasil, de Paulo Baltar, examina um dos aspectos mais singulares do desenvolvimento brasileiro recente: a expressiva expanso do emprego formal e a melhora da distribuio da renda. Na explicao destas caractersticas, o captulo destaca fatores estruturais como as mudanas nas tendncias demogrficas e o perfil do emprego, a par de importantes mudanas ocorridas na regulao do mercado de trabalho e na dinmica da atividade sindical. O ltimo estudo, Poltica social e desenvolvimento sustentado: desafios a enfrentar, de autoria de Milko Matijascic, coloca em relevo as polticas sociais. Em geral, o tratamento de questes econmicas e sociais se d de forma
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dissociada, mas, conforme evoca o texto, as interaes entre ambas so profundas, e implicam impactos significativos sobre as duas dimenses. Se, por um lado, a poltica social serviu de sustentculo para dar dinamismo retomada do crescimento, com a consolidao de um pacto social, colocando o Brasil em posio favorvel e singular na cena internacional, por outro lado ela tambm apresenta problemas. Se as dificuldades no forem enfrentadas, as possibilidades de promoo do desenvolvimento em condies sustentveis, que mantenham os esforos realizados at o presente, podem estar em situao de risco. Nunca demais insistir que esta iniciativa no tem por meta traar um perfil detalhado e exaustivo dos desafios a serem enfrentados. Tampouco tem a ambio de se constituir em programa para aes de governo, pois isto no seria cabvel nesta dimenso institucional. Trata-se, isto sim, de um esforo para promover o debate pblico. Assim, os estudos reunidos neste volume tm por meta sintetizar os esforos de pesquisa de quadros do Ipea e docentes universitrios que atuam como bolsistas do Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD). Seu intento foi pensar o Brasil de forma prospectiva, com vistas a promover o desenvolvimento em suas dimenses econmicas e sociais; evitar as armadilhas do retrocesso; e buscar um padro de vida melhor e mais igualitrio para os brasileiros e brasileiras que do vida Nao que est a se constituir neste vasto pas.
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CAPTULO 1
Desafios do desenvolvimento brasileiro
Ricardo de Medeiros Carneiro*
Introduo
Durante os anos que vo de 1980 a 2003 a economia brasileira passou por um perodo caracterizado pelo baixo dinamismo econmico, configurando uma era de divergncia ante a trajetria dos pases desenvolvidos e, tambm, perante os subdesenvolvidos mais dinmicos. Desde 2004, se observa a ocorrncia de taxas de crescimento elevadas, de cerca do dobro daquelas obtidas naqueles anos. Este desempenho tem sido mantido de maneira contnua, a despeito da forte desacelerao no ano de 2009, superada no ano seguinte. Esses fatos suscitam um conjunto de indagaes, tais como: em que medida o pas estaria diante de um novo modelo de desenvolvimento capaz de recuperar o dinamismo perdido durante os anos da crise da dvida e da era neoliberal? Quais so as caractersticas peculiares deste novo padro de crescimento e quais os obstculos que se interpem para a sua continuidade? Nesta ltima perspectiva, qual a capacidade de reao ou adaptao s mudanas previsveis no contexto internacional? A resposta a essas perguntas implica analisar vrios aspectos inter-relacionados. O primeiro deles diz respeito aos condicionantes internacionais e a como a crise financeira poder mudar a conformao da economia global. No plano domstico, cabe considerar as foras que sustentaram a dinmica recente. Alm da discusso do papel efmero da demanda externa, a despeito do contexto internacional benigno, cumpre avaliar tambm qual a relevncia da melhora da distribuio da renda e do acesso ao crdito na configurao do modelo. Por fim, sero considerados a trajetria do investimento, pblico e privado, e bices sua ampliao substantiva.
* Professor titular do Instituto de Economia da Universidade Estadual de Campinas (IE/UNICAMP) e diretor do Centro de Estudos de Conjuntura e Poltica Econmica desta Universidade.
Desafios do Desenvolvimento Brasileiro
1 A crise financeira global
Os impactos da crise financeira na trajetria da economia global, seja no desempenho particular de cada economia ou no comrcio internacional, foram e ainda so significativos.1 A anlise das perspectivas da recuperao sustentada das economias centrais, mais do que um exerccio quantitativo, deve destacar os mecanismos que sustentaram o ciclo de expanso e as possibilidades de sua continuidade, tanto no plano domstico, quanto internacional. O padro capitalista que sucedeu o regime regulado de Bretton Woods pode ser caracterizado como um regime com dominncia financeira.2 Entre vrios significados subjacentes a esta tipificao, cabe destacar principalmente a interao especfica entre a dinmica da riqueza e a da renda. A liberalizao financeira, a securitizao e o desenvolvimento dos mercados secundrios terminaram por engendrar uma dinmica prpria dos preos dos ativos, descolada dos fundamentos, por meio das bolhas de preos. Este aumento fictcio do valor dos ativos, por sua vez, deu ensejo conformao de um perfil de gastos de famlias e empresas relativamente desvinculado da renda e dos lucros. Como assinalado por Aglietta (2004), dado que estes agentes tornaram-se crescentemente proprietrios da riqueza financeira, o aumento de seu valor moldou um padro de gastos mais associado variao da riqueza. Tanto no caso das famlias quanto das empresas, a forma de aumentar os gastos no requereu necessariamente a venda desses ativos, mas uma ampliao do endividamento, utilizando-os como colateral. Assim, o aumento das dvidas das famlias e empresas, sobretudo o das primeiras, constitui o grande motor do crescimento das economias avanadas, com maior nfase para os Estados Unidos (EUA). Do ponto de vista patrimonial, famlias e empresas mantiveram-se em situao equilibrada na medida em que a ampliao das dvidas foi amparada pelo aumento da riqueza. No caso das primeiras, o grau de endividamento, ou o comprometimento de parcela da renda com o servio da dvida, deixa de ser um critrio imediatamente relevante para as decises de endividamento e de gasto. Para as empresas, entretanto, o fundamental a valorizao global dos ativos, que vai muito alm do fluxo de lucros correntes. O ciclo de valorizao de ativos, endividamento e ampliao do gasto constitui o motor da expanso das economias centrais, em particular da norte-americana, principalmente por meio do aumento do consumo e, secundariamente, do investimento. Estes ciclos de valorizao de ativos tm dois momentos distintos: o da bolha no mercado de aes e, aps 2001, o da bolha imobiliria muito mais abrangente e extenso.
1. Sobre o assunto, ver, neste volume, o artigo de autoria de Antonio Carlos Macedo e Silva. 2. Uma ampla literatura trata desse assunto, como, por exemplo: Tavares e Belluzzo (2004); Aglietta e Berrebi (2007); e Chesnais (2004), entre outros.
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Na verdade, o estouro da bolha imobiliria, a queda dos preos dos imveis e as desvalorizaes dos ttulos que os financiavam ocasionou na economia estadunidense uma srie de desequilbrios tpicos das crises financeiras. As famlias viram seus ativos perderem parte significativa do valor, em contraste com as dvidas. De repente, passou a fazer sentido, de novo, a capacidade de pagamento a partir de um determinado fluxo de renda. A descoberta do endividamento excessivo conduziu severa contrao do gasto com o intuito de reduzi-lo. Nas empresas observou-se o mesmo movimento de desendividamento, embora mais atenuado. Um aspecto importante a ressaltar que a poltica anticclica, a despeito de ser crucial para evitar a recesso, realiza um trabalho de Ssifo. Isto porque reduzse o multiplicador da renda e, com isso, o nvel da renda final originada pelo gasto pblico por conta do pagamento de dvidas. Por outro lado, a poltica anticclica possuiu tambm uma dimenso propriamente monetria, que consistiu na reduo das taxas de juros e na ampliao da liquidez, num primeiro momento por meio da compra de carteiras de ttulos podres de instituies financeiras e, num segundo, pela aquisio de ttulos pblicos em mos destas instituies (o chamado quantitative easing). Ambas as polticas, fiscal e monetria, tm se mostrado incapazes de redinamizar as economias centrais. No caso da primeira, por conta da reduo do multiplicador decorrente do desendividamento. Ademais, o aumento do dficit pblico para a faixa dos 10% do produto interno bruto (PIB) e a trajetria explosiva da dvida pblica da decorrente tm induzido os governos destes pases, de forma prematura, a reduzir o impulso fiscal. No caso da poltica monetria, dois bices impedem a sua operao plena: o aumento da preferncia pela liquidez dos bancos, que implica a reduo da oferta de crdito a despeito da ampliao da liquidez e das baixas taxas de juros; e a preferncia pelo desendividamento das famlias e empresas, que reduz substancialmente a demanda por crdito. A poltica monetria anticclica que tem sido posta em prtica nos EUA, embora claramente direcionada para amenizar os desequilbrios patrimoniais internos e promover a recuperao do endividamento e gasto privados, tem tido srias implicaes sobre a economia internacional, desencadeando uma espcie de guerra cambial com efeitos instabilizadores sobre o resto do mundo. Para melhor delimitar tal dimenso, cabe recuperar alguns aspectos do funcionamento da economia globalizada. Uma importante caracterstica do ciclo de crescimento comandado pelas finanas, com epicentro nos EUA, foi a sua projeo global. Ancorados no carter de moeda reserva do dlar, os EUA realizaram elevados e recorrentes dficits em transaes correntes, ampliando seu passivo externo lquido e, por meio de suas importaes lquidas, funcionaram como alavanca do crescimento para um
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conjunto amplo e variado de pases. Nestes grupos de pases h aqueles exportadores tradicionais como Japo e Alemanha, que desde o ps-Guerra utilizam os EUA, mas no s, como destino de suas exportaes lquidas e, tambm, os pases asiticos, com destaque para a China. Estes ltimos passam a realizar importantes supervits com a Organizao para a Cooperao Econmica Europeia (OCDE) e os EUA por duas razes principais: a realocao de parcela importante da indstria em direo a estes pases (outsourcing), e a ampliao da competitividade fundada nos ganhos de produtividade, e das taxas de cmbio relativamente desvalorizadas ante o dlar. A crise financeira, assim como a forte desacelerao do crescimento nos EUA e nos pases avanados, fez com que os pases dependentes das exportaes lquidas, com destaque para a China, perdessem um importante estmulo ao crescimento. Nestas circunstncias, o apelo maior ao mercado interno e o direcionamento das exportaes para terceiros mercados foi a estratgia perseguida. Isto lana luz para outro elo de articulao internacional relevante e que associa os pases asiticos, exportadores lquidos de manufaturas, com os produtores de matrias-primas, entre os quais os sul-americanos que nos anos 2000 tiveram grande parte do seu dinamismo explicado pelo desempenho dos primeiros. A preservao do crescimento chins e da sia em desenvolvimento, a taxas elevadas, diante do fraco dinamismo americano, japons e europeu, coloca algumas questes relevantes para o papel da economia global como estmulo ou freio ao crescimento da periferia. De um lado, tem-se a poltica monetria norte-americana, que se constituir no canal privilegiado de tentativa de recuperao desta economia. O afrouxamento quantitativo implica a ampliao substantiva da liquidez em dlares, que, ao no serem utilizados nos EUA, do margem a constituio de um circuito especulativo constitudo por capitais de curto prazo, em busca de rendimentos. Mercados de moedas e ttulos de pases com melhor desempenho econmico, assim como com taxas de juros mais altas, so os candidatos naturais a receber estes capitais, o que leva valorizao de suas moedas. As commodities com os seus mercados globais organizado tm sido tambm, recentemente, um desaguadouro desta onda especulativa. O nico pas que tem resistido de maneira radical a esse processo a China, que tem dessa forma evitado a apreciao de sua moeda. Com isso, beneficiada duplamente: por manter sua competitividade no mercado estadunidense e por ampli-la em terceiros mercados. Os demais pases, principalmente aqueles cuja pauta de exportaes contm parcela significativa de manufaturas, que o caso brasileiro, tm suas exportaes prejudicadas por conta da concorrncia e, mais que isto, assistem a um crescimento expressivo das importaes oriundas da China. A despeito disto a China no tem conseguido evitar alguns efeitos deletrios
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da poltica americana como, por exemplo, os aumentos dos preos das commodities e, consequentemente, da inflao. A soluo para a questo no trivial. A interpretao aventada por vrios analistas, segundo a qual o problema residiria na poltica cambial chinesa e na resistncia do pas valorizao do iuane, deve ser olhada com suspeio. Isto porque a mudana requerida nas taxas de cmbio entre as duas moedas, capaz de produzir efeitos significativos no saldo entre os pases, seria de elevada magnitude, com srias implicaes monetrias e financeiras de curto prazo e com resultados necessariamente de longo prazo em virtude da realocao das empresas estadunidenses para a China e do elevado peso do comrcio intraindustrial, que corresponde a uma fragmentao das cadeias produtivas entre os dois pases. No demais lembrar que a indstria que opera hoje na China, de propriedade norteamericana, japonesa e europeia, constitui parte de cadeias globais de produo. Do conjunto de desequilbrios presentes na cena internacional, possvel deduzir algumas tendncias, ao que tudo indica, inexorveis. A primeira delas que, na ausncia de uma soluo negociada, esses desequilbrios se projetaro numa recorrente instabilidade dos fluxos de capitais e das taxas de cmbio, podendo conduzir crescente restrio dos primeiros. Por sua vez, possvel tambm imaginar que o comrcio internacional, enquanto expresso do crescimento extrovertido das economias com base no outsourcing das empresas , venha a ser uma fonte de dinamismo muito menos relevante. Nos casos brasileiro e latino-americano, as possibilidades de articulao com a China e a sia, via exportao de matrias-primas, so promissoras. A exportao de manufaturas, entretanto, enfrentar concorrncia ampliada. Claramente, ser exigido um maior papel dos mercados domsticos para aqueles pases cujo objetivo seja a preservao do dinamismo. Nesta seo se fez referncia s duas dimenses do capitalismo com dominncia financeira: a domstica e a internacional. A crise no plano domstico motivou uma srie de medidas concentradas na dimenso anticclica, mas que apenas tangenciaram o ponto principal: a nova regulao das finanas. O no equacionamento em profundidade da crise projetou os desequilbrios domsticos para o plano internacional em decorrncia da poltica de ajuste unilateral dos EUA. Estabelecer uma nova regulao no plano internacional significa arbitrar e repartir mais equitativamente os nus dos ajustes, o que supe a aceitao de algum grau de recuo, tanto na poltica monetria estadunidense quanto na poltica cambial chinesa. A soluo no negociada implicar um aprofundamento da guerra cambial, por meio da imposio de crescentes restries aos fluxos de capitais como mecanismo de defesa das economias nacionais. muito provvel que isto signifique tambm restries no plano comercial, tendo como resultado ltimo custos elevados e disseminados decorrentes das restries dos fluxos de comrcio.
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2 O padro de crescimento recente
A anlise do modelo de crescimento recente no Brasil parte necessariamente da constatao do maior dinamismo aps 2004. Ademais, pe em relevo a continuidade deste crescimento mesmo aps os impactos negativos da crise financeira, que provocou o crescimento zero do PIB em 2009, seguido de forte recuperao. Considera ainda que, ao contrrio do padro stop and go observado entre 1980 e 2004, o crescimento do investimento acima do PIB constitui indicao de um ciclo de maior profundidade.
2.1 O papel da demanda externa
O incio do atual ciclo de crescimento em 2003 tem na demanda externa um estmulo crucial. Foi a ampliao das exportaes lquidas que dinamizou a economia em 2003 e 2004, perdendo significao nos dois anos seguintes e tornando-se um fator de reduo da demanda agregada, em razo do aumento das importaes lquidas nos anos 2006 a 2010. A estes perodos corresponderam, respectivamente, um aumento, estabilizao, e declnio do saldo comercial. A expanso das exportaes brasileiras, embora tendo ocorrido de forma generalizada, teve no crescimento das commodities (primrias e processadas) seu grande destaque. Isto est associado com o ciclo de preos internacionais destes bens e ao novo papel desempenhado pela China e pelos asiticos na nova diviso internacional do trabalho, conforme aqui apontado. Este crescimento diferenciado leva a uma modificao expressiva na pauta de exportaes brasileira. Segundo dados do Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior (MDIC), elaborados pelo Ministrio da Fazenda (BRASIL, 2010), as commodities, definidas como a soma de produtos primrios, semimanufaturados, e dez produtos industriais processados, representavam cerca de 50% da pauta em 2003, passando para 65% em 2010. De acordo com dados compilados pelo Instituto de Estudos para o Desenvolvimento Industrial (IEDI, 2010), as modificaes ocorridas nas exportaes significaram uma reduo do peso das exportaes industriais de 17 pontos percentuais (p.p.) de 78% do total para 61% do total , mas com pouca alterao na sua distribuio por intensidade tecnolgica. No que tange s importaes, a composio no se modificou substancialmente no perodo 2003-2010, dado que j havia mudado significativamente entre 1990 e 2002. Assim, as importaes de manufaturados de mdia-alta e alta tecnologia mantm-se com uma participao estvel de cerca de dois teros da pauta. Os dados indicam por que as exportaes lquidas no constituem uma fonte relevante e permanente de impulso ao crescimento no Brasil. Subjacente a eles esto aspectos estruturais e conjunturais. Na primeira dimenso, o relevante a
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elasticidade-renda das importaes, reflexo da estrutura produtiva do pas. De acordo com Coutinho (1997), a especializao regressiva que ocorre nos anos 1990, por conta da rpida abertura comercial combinada com a apreciao do real, muda a estrutura produtiva na direo de reduzir o peso dos setores mais intensivos em tecnologia e o segmento produtor de bens de capital, ambos com elevada elasticidaderenda. Assim, medida que o crescimento domstico acelera e, principalmente, o investimento comea a aumentar, as importaes crescem muito mais rpido que o PIB. A estrutura produtiva tambm define uma pauta de exportaes que, no caso brasileiro, a partir dos anos 1990, ampliou o peso dos produtos no industriais e das manufaturas de baixa tecnologia. Os demais fatores, tais como o diferencial de taxas de crescimento domsticoexterno e as taxas de cmbio, podem ser considerados como conjunturais. At a crise financeira, o comrcio exterior brasileiro sofreu os efeitos desfavorveis de uma moeda valorizada, mas beneficiou-se significativamente de taxas de crescimento elevadas no mbito internacional. Foi isto que permitiu, nos anos 2000, gerar supervits comerciais expressivos, a despeito de uma taxa de cmbio desfavorvel. A estabilizao e declnio do saldo comercial observada recentemente podem ser atribudos ao efeito dos fatores conjunturais, a partir de uma estrutura desfavorvel. A despeito de a economia brasileira, sobretudo a indstria, ter crescido significativamente no perodo, a combinao desses fatores ampliou a importncia das importaes no atendimento da demanda interna. O coeficiente de penetrao das importaes calculado pela Funcex que mostra a relao entre importaes e consumo aparente aumentou de forma significativa aps 2005 e de forma generalizada, exceto para a indstria extrativa, e com muito mais intensidade para as indstrias de bens de capital. Esses fatos indicam questes relevantes para a continuidade do crescimento na dimenso externa: a preservao do crescimento e do seu diferencial ante o resto do mundo, combinado com moeda apreciada, devero fazer declinar ainda mais o saldo comercial e, portanto, ampliaro o dficit em transaes correntes. H certamente correes de rota possveis, como a reverso da apreciao do real que, associada poltica industrial, pode reverter parcialmente a ampliao do coeficiente importado e preservar o saldo positivo. De qualquer modo, muito provvel que a manuteno de taxas de crescimento no patamar de 5% resulte em dficits em transaes correntes, remetendo a discusso para o campo de como financi-los. Essas afirmaes descartam tambm a ideia de que seja possvel ajustar o comrcio exterior brasileiro e a estrutura produtiva exclusivamente por meio da mudana de preos relativos, ou seja, da taxa de cmbio. Tampouco desejvel faz-lo pela desacelerao do crescimento, que, alis, est implcita nas mudanas radicais da taxa de cmbio. Mudanas na estrutura produtiva tomam tempo e
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requerem, alm de polticas horizontais como a de preos relativos favorveis, polticas industriais seletivas num ambiente de crescimento econmico.
2.2 O consumo e a distribuio da renda
A ampliao do consumo constitui o fator primordial na explicao do ciclo recente de crescimento. Desde o final de 2003, a preservao de taxas de crescimento acima do PIB faz com que ele se constitua no principal fator de sustentao do crescimento. Esta afirmativa leva em considerao no s o aspecto quantitativo, mas tambm a forma pela qual o consumo se expandiu: de um lado, por meio do gasto autnomo financiado por crdito; de outro, pela melhora na distribuio da renda. Tal padro de expanso implica que o consumo desempenhe um papel ativo e no subordinado na determinao do crescimento. Na primeira dimenso, por ser um gasto que no depende exclusivamente da renda corrente e, portanto, autnomo; e, na segunda, por adquirir na prtica o carter tambm autnomo com origem numa maior propenso mdia a consumir. A melhoria da distribuio da renda, que ocorre tanto no mbito funcional quanto pessoal, envolve vrios determinantes: a dinmica do mercado de trabalho, a poltica de reajustes do salrio mnimo, e a evoluo das transferncias governamentais. A juno de crescimento econmico e baixa inflao num ambiente de liberdade sindical possibilitaram a significativa recuperao do salrio mdio real da economia aps meados de 2004. O crescimento desta remunerao acima do PIB e, por conseguinte, dos ganhos de produtividade permitiu, no conjunto do perodo, a recomposio da participao dos salrios no PIB, que subiu de 31% em 2004 para 35% em 2010. Alm da melhora na distribuio funcional da renda, a poltica de salrio mnimo permitiu tambm uma redistribuio dentro da massa salarial, reduzindo sua disperso. A relao do salrio mdio com o salrio mnimo caiu de 4,5 para 3 vezes no perodo, ao mesmo tempo em que o coeficiente de Gini reduziu-se de 0,59 em 2002 para 0,54 em 2009. Como as camadas com menor remunerao possuem uma maior propenso a consumir, a melhora da distribuio reforou o aumento do consumo. Outro aspecto decisivo para o aumento do consumo foi a poltica de transferncias, da qual fazem parte o aumento do valor do benefcio-base (equivalente ao salrio mnimo, cujo crescimento foi de 58% em termo reais) e a criao de novos programas, como o Bolsa Famlia. De acordo com Santos (2009), entre 2003 e 2009, o conjunto das transferncias de previdncia e assistncia foi ampliado em 1,5 ponto percentual do PIB, aumentando assim a renda disponvel dos mais pobres. O aumento do consumo decorrente da melhora da distribuio da renda, com o concomitante aumento do multiplicador, tem ainda potencial
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significativo, embora decrescente. O crescimento substancial dos salrios mdio e mnimo foi viabilizado, em parte, por seu baixo patamar no incio do governo Lula. No caso do salrio mdio, assistiu-se, no governo imediatamente anterior, sua reduo. Isto significa que o ritmo de crescimento deste dever se ater ao do aumento da produtividade, enquanto o do mnimo dever seguir, inclusive por fora de acordo com as centrais sindicais, o da variao do PIB. Ou seja, as melhoras da distribuio da renda continuaro ocorrendo por esta via, mas de forma menos intensa. Uma possibilidade de continuar a reduo da desigualdade de renda seria por meio de mecanismos fiscais, com ampliao da renda disponvel daqueles que ganham menos. A carga tributria, j num patamar elevado, limita a sua ampliao para financiar novos gastos. Contudo, a modificao de sua composio ou incidncia de molde a torn-la progressiva pode ser um caminho a trilhar. No plano das despesas, o alto valor das transferncias (cerca de 15% do PIB) restringe novas ampliaes, pois estas se dariam em detrimento de gastos cruciais, como sade e educao. Parte deste constrangimento pode ser dirimido, a mdio prazo, pelos aportes do Fundo Social, com recursos originrios do pr-sal. incontestvel a importncia da ampliao do crdito como fator de aumento do consumo, sobretudo do consumo de bens durveis e habitao. Entre 2003 e 2009, os financiamentos s pessoas fsicas aumentaram em 10 p.p., de 5% para 15% do PIB. As principais modalidades de expanso do crdito s famlias foram aquelas nas quais por fora da inovao (crdito consignado) ou da concorrncia entre instituies (aquisio de bens) houve substantiva reduo da taxa de juros acompanhada da ampliao da oferta. O aumento ocorreu tambm nos segmentos de crdito direcionado, como habitao, com taxas de juros mais baixas e reguladas. Embora o grau de endividamento das famlias no Brasil seja muito baixo para padres internacionais, a ampliao destes limites e seus impactos macroeconmicos so dificultados pelo patamar das taxas de juros. Alm de taxas bsicas altas, os spreads bancrios so inusitadamente elevados, em comparao com os demais pases. A despeito da grande expanso do crdito no perodo recente, os spreads caram apenas em termos absolutos por conta da reduo da taxa bsica e, portanto, do custo de captao. Mas mantiveram-se em termos relativos enquanto margem bruta dos bancos. O custo elevado do crdito tem vrias implicaes. Ele limita o potencial de endividamento das famlias excluindo parte dos tomadores potenciais e, ao mesmo tempo, reduz o impacto macroeconmico da antecipao do poder de compra. Em outras palavras, o fluxo futuro de renda esperada do tomador do crdito descontado a uma taxa que diminui seu valor presente. Por sua vez, as altas taxas de juros impedem o desenvolvimento dos financiamentos de longo
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prazo, como, por exemplo, na habitao, restringindo os emprstimos ao crdito dirigido, cujo funding limitado. O elevado patamar das taxas de juros no Brasil e a necessidade de sua reduo suscitam uma srie de discusses a respeito das causas e solues para o problema. luz dos indicadores macroeconmicos, tanto relativos situao externa quanto fiscal, a taxa de juros bsica hoje praticada no Brasil constitui uma verdadeira anomalia. Uma prova contundente desta situao o fato de a taxa bsica de juros domstica, calculada em termos reais, situar-se sistematicamente acima da taxa de juros paga pelos ttulos soberanos brasileiros nos mercados internacionais, violando recorrentemente a equao da paridade coberta da taxa de juros. Outra questo diz respeito aos spreads praticados pelo sistema bancrio brasileiro, sabidamente outra anomalia, quando se consideram os padres internacionais. At meados da dcada de 2000 havia justificativa, do ponto de vista macroeconmico, para spreads mais elevados, associada instabilidade e volatilidade de taxas de cmbio e juros que acentuavam o risco da intermediao financeira. Desde ento, a reduo desta instabilidade reduziu os riscos, mas no os spreads. Tal persistncia se deve a fatores microeconmicos, como o alto e crescente grau de oligopolizao do sistema bancrio brasileiro e a insuficiente concorrncia, mormente no segmento de pessoas fsicas.
2.3 As trajetrias do investimento
Conforme assinalado neste artigo, o crescimento continuado da economia brasileira a taxas substancialmente mais altas sugere a vigncia de um novo padro de crescimento. Isto reforado pelo fato de, ao longo de 20 trimestres portanto, durante cinco anos , o investimento ter crescido mais rpido que o PIB. Trata-se ento de explicitar melhor os determinantes deste investimento e avaliar as possveis limitaes sua continuidade. Quando se analisa o desempenho do investimento no ciclo recente, no parece restar dvidas de que ele teve carter induzido: num primeiro momento pelas exportaes, num segundo pelo consumo, e finalmente por ele prprio. Ou seja, ainda no se configurou no ciclo recente um padro comandado pelo investimento autnomo, como ocorria com frequncia na era desenvolvimentista, marcada pela diferenciao da estrutura produtiva e pela ampliao descontnua da infraestrutura. De acordo com dados compilados pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES, 2009/2010), o aumento do investimento , num primeiro momento do ciclo, claramente induzido pelas exportaes. Segmentos como minerao, siderurgia, papel e celulose, e petrleo e gs (substituidores de importaes) tm sua taxa de investimento significativamente aumentada. Estes investimentos permanecem elevados ao longo do tempo, com seu perfil
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caracteristicamente descontnuo em razo das escalas de produo , mas so suplantados por aqueles ligados diretamente demanda domstica. As possibilidades de ampliao dos investimentos nos quais as exportaes tm peso significativo na demanda final, e nos quais o Brasil possui vantagens comparativas absolutas, foram diminudas com a crise internacional e com as expectativas de baixo crescimento das economias desenvolvidas. O mesmo ocorre para segmentos nos quais seria vivel ganhar competitividade por meio de um taxa de cmbio mais favorvel. Ademais, nestes segmentos a concorrncia com a China deve ser exacerbada. O setor no qual as possibilidades de expanso das exportaes so amplas o de petrleo, a partir das descobertas na regio do pr-sal. A redefinio do marco regulatrio para a explorao do petrleo no Brasil e a escolha da Petrobras como ator privilegiado do processo foram um passo importante para viabilizar esta explorao. O sucesso da operao de capitalizao da empresa, ocorrido recentemente, consolidou o modelo de explorao e tornou realidade a implantao do plano de negcios que prev investimentos da ordem de US$ 224 bilhes no quinqunio 2010-2014. Os resultados da explorao do petrleo na camada pr-sal sero de grande significncia para a economia brasileira. Isto porque permitiro amenizar a restrio externa. Inicialmente, pelo afluxo de investimentos diretos e de carteira direcionados para a cadeia produtiva e papis do setor e, depois, pelo acmulo de ativos denominados em divisas que reduziro de maneira significativa o passivo externo lquido da economia brasileira. No est em questo a continuidade do investimento induzido pela demanda domstica mais particularmente pelo consumo. Seu dinamismo, para alm da taxa de crescimento do consumo, tambm est vinculado capacidade de resposta da indstria de equipamentos instalada no Brasil, em especial a de bens de capital seriados. Como j foi apontado, uma parcela crescente da oferta deste segmento tem sido atendida por importaes, o que deixa vazar para o exterior parte significativa do efeito acelerador. A modificao de tal padro exige, de um lado, a modificao dos preos relativos (taxa de cmbio) e, de outro, uma poltica industrial direcionada ao adensamento das cadeias produtivas. Na avaliao do desempenho do investimento no Brasil, constata-se, tanto pelos dados das Contas Nacionais quanto por aqueles oriundos do BNDES (2009/2010), um peso bem menor dos investimentos na construo civil, seja daqueles vinculados construo residencial, seja daqueles vinculados ampliao da infraestrutura, como discutido em Frischtak (2008). No caso dos primeiros, os avanos foram significativos nos ltimos anos, ancorados sobretudo na expanso do crdito direcionado do Sistema Financeiro de Habitao (SFH). O virtual esgotamento do funding do
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crdito dirigido exigir o desenvolvimento de instrumentos privados de financiamento, o que, por sua vez, depender da reduo das taxas de juros. A habitao por interesse social constitui outro segmento do setor com amplo potencial de expanso, associado ao dficit habitacional nos segmentos de baixa renda. O programa Minha Casa Minha Vida, do Programa de Acelerao do Crescimento 2 (PAC 2), pretende lidar com o problema. Seu sucesso estar ligado capacidade de articulao do setor pblico, nos vrios nveis de governo, e tambm na disponibilidade de recursos fiscais para bancar os subsdios implcitos no programa, cujo custo total est estimado em R$ 278,2 bilhes. Ainda no campo da infraestrutura, h um conjunto de investimentos que dependem diretamente do setor pblico estrito senso: aquele que se refere aos equipamentos sociais sem retorno econmico (logstica urbana, redes de hospitais, escolas, estradas vicinais etc.). Como sabido, o patamar de investimentos pblicos no Brasil tem sido muito baixo e, apesar de ter crescido nos ltimos anos (de 1,5% do PIB em 2003 para 2,5% em 2009), ter que dobrar para alcanar padres internacionais, o que exige um significativo esforo de planejamento. Por fim, a infraestrutura contempla ainda um conjunto de investimentos com retorno econmico que se prestam atividade empresarial, nos quais as empresas estatais tm tido participao crucial, tais como: energia eltrica, petrleo e gs, rodovias, hidrovias, portos, aeroportos, e saneamento. H vrias dificuldades para ampliar o investimento pblico empresarial nestas reas, e o maior deles advm do fato de as empresas com exceo da Petrobras entrarem no cmputo do saldo primrio. Mas os investimentos privados nestes segmentos tambm podem ser ampliados, como de fato vem ocorrendo. Neste caso, a presena do setor pblico ocorre por meio de garantias e de financiamento, contribuindo para reduzir os riscos muito elevados dos investimentos em tais atividades. O desenvolvimento da economia brasileira verificado nos ltimos anos, no qual o investimento foi preponderantemente induzido pela demanda domstica, criou um conjunto de desafios cuja superao acarretar a mudana de padro em direo ao crescimento comandado pelo investimento autnomo. Isto decorre principalmente da necessidade de ampliar a oferta de servios de infraestrutura. A viabilizao destes investimentos para suprir a demanda j existente fatalmente ampliar a taxa de investimento para alm do atendimento das necessidades correntes, em razo das indivisibilidades do setor, desencadeando um investimento de natureza autnoma.
3 Concluses
possvel, com base na anlise realizada neste artigo, identificar alguns dos desafios que estaro presentes na preservao do dinamismo da economia brasileira.
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O primeiro deles vir do campo internacional e j est visvel em dois aspectos: na desacelerao do crescimento global e no aumento da instabilidade associada guerra cambial e ao aumento dos preos das commodities. Isto certamente vai exigir um novo padro de polticas de regulao da insero externa que sejam capazes de minimizar esta instabilidade, e tambm de dar mais nfase ao mercado interno como motor do crescimento. No plano interno, o maior desafio ser transitar de um modelo de crescimento baseado no investimento induzido para outro, fundado no investimento autnomo. Os ganhos obtidos com a melhora da distribuio da renda e da ampliao do crdito certamente sero mantidos e conferiro um papel relevante ao consumo e ampliao da capacidade produtiva para atend-lo. Na mesma direo atuar tambm a ampliao da construo residencial. Contudo, como foi assinalado, o investimento autnomo decorrente da explorao do petrleo na camada pr-sal e da ampliao da infraestrutura dever deslocar as fontes de dinamismo da economia brasileira. Para realizar essa passagem, ser exigido um novo perfil de poltica econmica. Sua caracterstica principal ser uma ampliao do papel do setor pblico no sentido de assegurar nveis mais elevados de investimento, concentrados na infraestrutura econmica e social. Isto exigir tanto a ao direta do Estado na realizao por meio da administrao pblica e empresas estatais e financiamento destes investimentos, quanto o suporte e induo do setor privado. Alm de mudanas propriamente estruturais no perfil da poltica econmica, outras sero necessrias no que tange reordenao dos preos-chave da economia como taxas de juros e taxa de cmbio. O declnio da taxa de juros bsica cumprir vrios papis: auxiliar o realinhamento da taxa de cmbio; diminuir a carga de juros paga pela dvida pblica, permitindo a ampliao do investimento; e ainda estimular o desenvolvimento do crdito de longo prazo. Por sua vez, o realinhamento da taxa de cmbio dever permitir uma reduo da importncia das importaes na oferta no pas e estimular exportaes, mantendo o saldo comercial e melhorando a conta-corrente. As transformaes mais profundas na matriz industrial, todavia, dependero da ampliao da poltica industrial num contexto de crescimento elevado.
Referncias
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CAPTULO 2
Crise Econmica e Rivalidade Poltica: caractersticas gerais da ordem internacional contempornea
Eduardo Barros Mariutti*1
Desde a dcada de 1990 testemunha-se um processo acelerado de expanso da arena transnacional, desregulamentao financeira e reconstituio dos direitos de propriedade. O papel do Estado norte-americano foi fundamental no desenho desta nova ordem. A sua resposta violenta e intempestiva s presses gerais do perodo 1968-1973 destruiu o compromisso keynesiano que fundamentava o sistema de Bretton Woods, abrindo caminho para a restaurao conservadora, que contou com a adeso imediata da Gr-Bretanha, Alemanha e, depois de certa relutncia, do Japo. O passo seguinte foi a conquista da periferia, que envolveu um amplo repertrio de tticas, situadas entre a diplomacia coercitiva (presses econmicas e chantagem militar) e o aliciamento das suas elites, assimiladas s novas fontes de riqueza patrimonial e de consumo conspcuo. Este arranjo j apresentava sinais de desgaste desde 2001, mas, pelo menos para o establishment, as tenses s ficaram mais evidentes com a crise de 2008. Do ponto de vista do novo discurso dominante em constituio, a sada envolveria uma reconstruo dos mecanismos de governana global. No entanto, cada vez mais difcil contar com a liderana dos Estados Unidos. O governo Obama est paralisado pelas contradies internas da sociedade estadunidense: a recente ofensiva ultraconservadora elevou a fragmentao poltica, pois dividiu at mesmo o partido republicano. Alm disto, a despeito de toda retrica, no plano da poltica externa, por inrcia, sobrevivem os eixos centrais herdados do governo Bush. A Unio Europeia enfrenta uma crise de governana, amplificada pelas tenses sociais no interior das sociedades que a compem. Por fim, a tendncia reduo do crescimento dos pases desenvolvidos pressionar progressivamente o heterogneo grupo dos pases emergentes, resultando em um incremento da rivalidade entre
* Professor do Instituto de Economia da Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP) e pesquisador do Programa Nacional de Pesquisa em Desenvolvimento (PNPD) no Ipea.
eles. Assim, qualquer reflexo sobre as perspectivas de desenvolvimento brasileiro precisa levar em conta os processos de longo prazo que determinaram este quadro geral. o que se pretende indicar neste captulo.
1 A atpica Ordem de Bretton Woods
O regime de Bretton Woods tinha como um dos pilares a liderana dos EUA, amparada por algumas instituies internacionais de cunho poltico tais como a Organizao das Naes Unidas (ONU) e a Organizao do Tratado do Atlntico Norte (OTAN) e econmico Fundo Monetrio Internacional (FMI), Banco Mundial etc. No entanto, apesar desta dimenso internacional, o sistema era constitudo, na prtica, por economias nacionais orientadas para a induo do desenvolvimento interno. O grande diferencial, que permitiu um grau mnimo de cooperao entre Estados que, no limite, eram rivais, foi a manifestao de duas poderosas foras de coeso no bloco capitalista: i) a memria da era da catstrofe (1914-1945), que colocou em xeque as tradies do liberalismo clssico em favor de uma atmosfera baseada no controle social do mercado e, tambm, na necessidade de criar mecanismos genuinamente internacionais de arbitragem na poltica internacional;1 e ii) o temor da ameaa comunista. No imediato ps-Guerra, o Exrcito Vermelho estava posicionado no corao do continente europeu e o prestgio sovitico era enorme, pois eles eram vistos como os libertadores da Europa. O clima social ainda era pesado, visto que a violncia no cessou com a capitulao dos alemes: o revanchismo por parte de cidados e grupos de resistncia armados contra os supostos colaboradores prolongou por mais alguns anos a animosidade e o conflito civil, gerando graves turbulncias sociais. Neste cenrio, uma crise econmico-financeira de grandes propores poderia fortalecer ainda mais a posio sovitica na Europa a ponto, inclusive, de atrair para a esfera de influncia de Moscou os Estados europeus mais importantes. De um ponto de vista interno, o pilar do crescimento repousava no que Hobsbawm qualificou como arranjo triangular. De um lado, as organizaes
1. As instituies internacionais da ordem britnica eram congruentes com o iderio do liberalismo clssico: assim como o mercado, a poltica internacional, sintomaticamente vista como uma entidade separada da economia, era baseada em um suposto mecanismo automtico de organizao, qual seja, o equilbrio de poder. Logo, as instituies internacionais no passavam de alianas mais perenes e fruns de deliberaes ad hoc entre as grandes potncias para dirimir os problemas internacionais (o famigerado concerto de potncias). Este tipo de ordenao foi duramente criticado no perodo entre guerras, tanto por Woodrow Wilson quanto por Lnin. Mas tais contestaes no tiveram fora suficiente para deter o peso da tradio e dos interesses de curto prazo. A era de Bretton Woods nasceu com a revolucionria ideia de criar um governo mundial baseado em instituies internacionais democrticas com poder real de deciso, cujo eixo fundamental seria constitudo pela ONU. Contudo, este ideal foi derrotado logo de sada: a ONU foi constituda em bases hierrquicas (o Conselho de Segurana dissolveu o poder da Assembleia Geral) e j em 1947 o princpio da conteno substituiu o unimundismo alardeado por Roosevelt. Mas, mesmo com este recuo, a ordem internacional contempornea muito mais institucionalizada que as anteriores.
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trabalhistas continham suas demandas radicais, abandonando a luta pelo socialismo e concentrando sua prtica na melhoria dos salrios e condies de trabalho, sem comprometer os lucros. Os empresrios, por sua vez, encorajados pelas perspectivas de expanso constante do mercado nacional e internacional (e pelas restries s operaes financeiras), investiam na produo e tendiam a aceitar parte das demandas do trabalho, transmitindo parcialmente os ganhos de produtividade para os salrios. O ltimo vrtice era formado pelo Estado, que, alm de arbitrar as relaes entre sindicatos e empresrios, implementava polticas de proteo social e fomento economia, tais como o investimento em infraestrutura e a elevao do gasto corrente (o funcionalismo pblico empregado para garantir os servios de transporte, sade, educao e assistncia social), dispndio fundamental para promover o bem-estar da sociedade (HOBSBAWM, 1995, p. 276-277). Em congruncia com estes arranjos nacionais, para garantir a solidez e articulao do bloco capitalista, era fundamental controlar as finanas e estabilizar o comrcio internacional. No entanto, de uma tica estadunidense, era necessrio fazer tudo isto mantendo e at mesmo elevando o dispndio militar sem comprometer suas bases econmicas. O primeiro passo foi, nas conferncias de Bretton Woods, demolir a proposta de Keynes de criar o Bancor como a moedapadro das trocas internacionais o que neutralizaria o poder de seignoriage do dlar.2 O segundo movimento coube materializao do Plano Marshall, que selou definitivamente a aliana atlntica em torno da liderana os EUA e consolidou um sistema de cmbio fixo que, na prtica, envolvia uma barganha. Por deter a moeda que era ao mesmo tempo o meio de troca e a reserva de valor do sistema, os EUA concentravam as principais vantagens polticas, pois podiam investir pesadamente em armamentos nucleares e convencionais, ampliando seu diferencial de poder com relao aos aliados, criando um quase monoplio legtimo do uso da fora. Estes investimentos, indiretamente, irrigavam seu sistema econmico, por meio da constituio do complexo industrial-militar e, tambm, possibilitavam a adoo de polticas monetrias e fiscais expansionistas, que garantiam a vitalidade do seu sistema bancrio e suas empresas. Na outra ponta, protegidos pelo guarda-chuva nuclear dos EUA, a Europa e o Japo podiam promover uma poltica econmica agressiva, voltada modernizao do seu parque industrial e orientada para as exportaes, principalmente para o mercado dos EUA. No entanto, mesmo levando em conta essas foras de coeso, como j foi mencionado, o sistema de Bretton Woods era composto na realidade por economias nacionais rivais. E seus prprios fundamentos cuidaram de elevar a rivalidade.
2. Usa-se aqui essa expresso em sentido mais amplo (similar ao utilizado por Belluzzo, 1998, p.187): por emitirem a moeda que denomina as trocas internacionais (e, o que mais importante neste caso, que funciona tambm como reserva de valor), os EUA possuem baixssimas restries internacionais a sua poltica monetria e fiscal. A adoo do Bancor imporia limites a Washington muito maiores do que a paridade ouro/dlar acordada em Bretton Woods.
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J na dcada de 1950 o crescente fluxo de investimento direto dos EUA para a Europa3 tinha como objetivo primrio furar o protecionismo europeu tolerado por Washington por razes geopolticas e, secundrio, flanquear a proteo social ao trabalhador americano. Sobretudo na dcada de 1960, as economias europeias responderam a este movimento intensificando seus investimentos produtivos nas zonas mais urbanizadas da periferia, e ampliando o escopo da concorrncia capitalista. As empresas norte-americanas seguiram as suas rivais europeias, tambm disputando os mercados perifricos. Na dcada de 1970 o processo se completa com as empresas japonesas que, aps intenso desenvolvimento em tecnologia de ponta, concentram seus investimentos nos pases centrais. Embora este novo padro de investimento tenha gerado uma slida interpenetrao patrimonial no seio da trade que, posteriormente, tornou-se um dos fundamentos da ordem financeirizada e um poderoso elemento de afinidade oligrquica entre as sociedades centrais , seus efeitos de mdio prazo foram a elevao da vulnerabilidade do trabalho e a generalizao das turbulncias sociais. O fato que a reduo da assimetria econmica entre os EUA e seus aliadosrivais elevou as tenses polticas, que se manifestaram em dois planos distintos, porm interligados. Em sincronia com a China, a Frana passou a hostilizar abertamente a poltica de no proliferao nuclear imposta pelos EUA e pela Unio Sovitica (URSS), alterando deste modo o equilbrio regional de poder. Em seguida, explorando a situao adversa em que se encontravam os EUA (a escalada no Vietn, em meio s primeiras contestaes polticas internas mais radicais), a Frana passou a questionar ostensivamente a poltica financeira estadunidense, cuja manifestao mais ruidosa foi o boicote ao pool do ouro, que acabou produzindo uma ampla ressonncia internacional. A resposta intempestiva dos EUA, isto , a ruptura unilateral do padro ouro/dlar, intensificou o clima de tenso, ao qual se somou o choque do petrleo, que desencadeou mais um movimento agressivo de Washington: a combinao entre a elevao dos juros dos ttulos pblicos norte-americanos com a desregulamentao do sistema bancrio sediado em Wall Street, que rompeu o dique da represso financeira.4 Portanto, foi exatamente a combinao entre a rivalidade poltico-econmica internacional com o conflito social latente que comeou a corroer a ordem internacional baseada na regulao do mercado.
3. Logo, o Plano Marshall no foi o nico responsvel pela generalizao do dlar na economia mundial. Esse fluxo de investimentos diretos estrangeiros (IDE) dos EUA para a Europa aumentou tremendamente a liquidez e fortaleceu ainda mais o dlar como a moeda internacional. 4. Alemanha, Frana e Japo tentaram preservar minimamente os controles de capitais e os elementos fundamentais de Bretton Woods. Mas era impossvel faz-lo sem a anuncia dos EUA e, em menor medida, da Gr-Bretanha. Por conta do volume, centralidade e abrangncia do sistema financeiro estadunidense, suas caractersticas afetariam toda a estrutura das finanas mundiais. E a poltica econmica seguida por Washington envolvia remover os obstculos aos operadores financeiros, emitir moeda para desvalorizar ainda mais o dlar frente ao marco e o iene, e aumentar o protecionismo comercial a Lei Comercial de 1974, em afronta ao Acordo Geral sobre Tarifas e Comrcio (GATT), permitia impor punies aos competidores injustos; no caso, o alvo predileto era o Japo (Brenner, 2003, p. 67-79).
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2 A crise de Bretton Woods e a consolidao do neoliberalismo
Entre 1973 e 1979 a economia poltica internacional passou por um conjunto significativo de transformaes. O sbito desarranjo dos mecanismos de regulao internacional elevou as dificuldades dos pases perifricos, que interromperam seu ciclo de crescimento e enfrentaram um longo perodo de estagnao. Contudo, esta mesma situao favoreceu a posio da URSS que, amparada em suas jazidas de petrleo, ampliou seu investimento militar, sobretudo na marinha, e sua influncia direta sobre a periferia. Concomitantemente, a intensificao da rivalidade intercapitalista elevou o grau de centralizao de capitais, que acelerou ainda mais o processo de interpenetrao patrimonial no centro do capitalismo, fato que produziu uma crescente convergncia de interesses entre as classes proprietrias e seus associados. A transformao final das foras sociais foi produzida pelas mudanas organizacionais e tecnolgicas derivadas da Terceira Revoluo Industrial, que tiveram incio em meio ofensiva conservadora, expressa na eleio de Margareth Thatcher (1979), Ronald Reagan (1980) e Helmuth Kohl (1982). A tendncia geral, desde ento, foi a reafirmao do poder dos EUA e a desconstruo dos fundamentos da ordem de Bretton Woods: como j foi apontado, a essncia deste sistema envolvia polticas nacionais amparadas na constante negociao entre os empresrios e o trabalho organizado, no investimento pblico e na diversificao da burocracia estatal (criao de diversos ministrios e instituies orientadas coordenao da sociedade em diversas reas). Contudo, para evitar a instabilidade do comrcio e das finanas mundiais, as implicaes internacionais destas polticas eram negociadas nas diversas instituies e fruns especializados. Todos estes elementos foram atacados. O sentido das determinaes mudou: os novos interesses patrimoniais, interligados transnacionalmente por redes financeiras nucleadas em Wall Street e pelas novas corporaes transnacionais, passaram a ditar as polticas nacionais de ajuste.
2.1 Os novos padres de concorrncia capitalista
Como j foi adiantado, a ecloso da Terceira Revoluo Industrial acelerou radicalmente o processo de transformao das formas de organizao, concorrncia e gesto das empresas transnacionais. O primeiro impacto destas mudanas foi tornar obsoleto o padro tecnolgico emulado pelos pases semiperifricos durante a longa expanso dos anos dourados. A vanguarda da concorrncia capitalista se deslocou para novas fronteiras: a tecnologia da informao (telemtica), robtica, eletroeletrnica, gentica, nanotecnologia, qumica fina e novos materiais. O aspecto decisivo, contudo, somente se consolidou na dcada de 1990, quando as empresas internalizaram definitivamente o setor de pesquisa e desenvolvimento (P&D) em sua estrutura burocrtica transnacionalizada e, simultaneamente,
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elevaram o seu potencial financeiro.5 Em suma: o progresso tecnolgico permitiu a fragmentao da cadeia produtiva que, em conjunto com a criao dos parasos fiscais, desafiou o poder jurisdicional e fiscal dos Estados mais proeminentes. Assim, por conta do alargamento dos tentculos do sistema financeiro internacional, da maior abertura econmica e da consolidao das tecnologias de informao, as empresas transnacionais passaram a desenvolver uma estratgia financeira e tecnolgica global, amparada em uma administrao do comrcio e da produo que se configura de forma essencialmente regional, na qual o campo da concorrncia de ponta se situa predominantemente no espao integrado dos pases centrais, com prolongamentos na sia. Enquanto isso, os mercados perifricos se especializam na produo de recursos naturais, componentes rudimentares e na montagem de produtos com nvel tecnolgico baixo ou intermedirio. O aspecto realmente decisivo, entretanto, que este padro de investimento e de produo alterou a dinmica do comrcio mundial, que passou a se concentrar principalmente nas operaes intrafirmas, reduzindo ainda mais a capacidade de os Estados realizarem polticas econmicas contrrias lgica patrimonialista. neste sentido preciso que se pode qualificar a ordem atual como uma ordem essencialmente transnacional,6 fundada em grande medida no espao de fluxos (RUGGIE, 1993). O ponto fundamental, portanto, que as grandes corporaes concentram a sua atuao nas formas mais abstratas de propriedade e intensivas em capital a cincia aplicada, gesto de ativos e de processos enquanto as demais atividades tendem a ser desempenhadas por empresas de escopo local ou regional, com menor capacidade de captar crdito de qualidade. Resta apontar a conexo desses novos padres com a estrutura de classes. A tecnologia da informao, em conexo com a produo automatizada, intensificou ainda mais as caractersticas do que se convencionou denominar revoluo gerencial. A separao entre a propriedade do capital e a gesto foi intensificada, promovendo uma mudana qualitativa que, entre outras determinaes, situou a lgica financeira como o modo de ser da riqueza contempornea (BRAGA, 2000, p. 271-272). A estrutura piramidal de gestores e burocratas espraiou-se internacionalmente, gestando uma classe dominante
5. Todas as grandes transformaes gerenciais do capitalismo moderno so concomitantes a mudanas nas formas de propriedade, embora a natureza e o sentido das relaes causais entre ambas sejam alvo de intenso debate. Isto ocorreu na passagem do sculo XIX ao XX, e voltou a ocorrer, mutatis mutandis, depois de 1970. O ponto decisivo que o reforo da capacidade de autofinanciamento das corporaes uma expresso da transformao realmente fundamental, isto , a revalorizao das finanas, nos termos em que Hilferding costumava conceb-la, ou seja, como a encarnao do capital enquanto propriedade, por oposio s suas funes no processo produtivo (Dumnil e Lvy, 2001, p. 9-12). 6. necessrio deixar claro, porm, que no se trata da dissoluo do Estado Nacional, como era comum se dizer no incio da dcada de 1990. Em primeiro lugar, porque a ordem vigente se baseia na preponderncia militar dos EUA e na centralidade de sua moeda (Gowan, 2003). Alm disto, os Estados mais importantes participaram ativamente da desregulamentao financeira, associando-se, depois de alguma resistncia inicial, primazia dos EUA (Helleiner, 1994) e s redes plutocrticas incrustadas nas sociedades dos pases desenvolvidos (Mariutti, 2009, p. 69-73).
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com um carter progressivamente transnacional. Colateralmente, por conta de seus hbitos de consumo suntuosos ampliados pela financeirizao,7 esta classe e seus funcionrios mais graduados acabaram produzindo outro pilar conservador no interior das sociedades em que penetraram: o amplo e variado setor de servios luxuosos, que movimenta uma parcela considervel da riqueza mundial. A produo transnacional e a financeirizao produziram uma tendncia crescente diversificao do consumo, que redefiniu o papel de boa parte da classe mdia, convertendo-a em estafetas de luxo, destinados a prover, de forma resignada e subserviente, as extravagncias dos muito ricos. No de se estranhar, portanto, porque a reao conservadora teve tanto sucesso. A poltica financeira agressiva dos EUA gerou ressonncia no interior das sociedades centrais e em parte das elites dos pases perifricos mais dinmicos. Os interesses da classe proprietria transnacional se mesclam aos de seus serviais mais destacados em pontos muitos precisos: i) a concentrao de renda mediada pelo consumo conspcuo, base de toda esta forma de sociabilidade; ii) a desregulamentao financeira e a expanso do crdito, que possibilitou s classes mdias incorporarem ativos financeiros ao seu patrimnio; iii) um sistema fiscal baseado no deslocamento dos impostos da cpula para a base da sociedade; iv) a conteno da inflao e a disciplina fiscal do Estado; e v) a privatizao seletiva: a esfera privada investe nas atividades sob domnio pblico mais lucrativas e transfere o nus das atividades menos rentveis para o Estado.
2.2 A redefinio da geografia econmica
O desdobramento das tendncias aqui discutidas implicou, por parte dos grandes capitalistas dos pases desenvolvidos amparados pelo Estado norte-americano, um duplo padro de investimento na dcada de 1990. Um deles foi uma presso pela abertura financeira em determinadas regies (Amrica do Sul, principalmente, mas tambm o Oriente Mdio e alguns pases do bloco sovitico), comandada por uma lgica patrimonial que envolveu a aquisio de empresas pblicas (privatizao com abertura para o capital externo) e privadas, ligadas sobretudo ao setor de servios e utilidades pblicas. Este movimento se deu em congruncia com o bloqueio da capacidade do Estado de gerir ativamente a poltica econmica e fomentar o desenvolvimento um papel que, de acordo com a nova ideologia,
7. A centralidade do patrimnio e da variao da riqueza na determinao do gasto (ver Carneiro neste livro), acoplada expanso do consumo, um aspecto decisivo na legitimao social da ordem neoliberal. A ampliao das ocupaes gerenciais produziu uma identidade de interesses entre os proprietrios das empresas e os funcionrios de alto escalo. Os novos produtos financeiros estenderam os benefcios da nova ordem aos demais cidados com renda suficiente: As classes altas e mdias passaram a deter importantes carteiras de ttulos e aes, diretamente, mas, sobretudo, atravs de cotas em fundos de investimentos, de fundos de penso e de seguro. O patrimnio tpico de uma famlia de renda mdia passou a incluir ativos financeiros em proporo crescente, alm dos imveis e bens durveis, o que altera substantivamente a distribuio de renda entre salrios e rendas provenientes de ativos financeiros (Tavares e Belluzzo, 2004 p. 126).
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caberia ao mercado desregulado , bem como de articular seu potencial de endividamento capacidade de captar crdito privado (CARNEIRO, 2007). O outro padro de investimento adotado por aqueles Estados foi o deslocamento dos investimentos produtivos (IDE) para a sia, sobretudo para a China, fato que remodelou as antigas cadeias produtivas. A China tornou-se o elo final de uma vasta rede de exportao orientada para o mercado dos EUA e dos demais pases centrais, que demanda peas e componentes dos demais pases asiticos e recursos naturais da Amrica do Sul e frica. O resultado deste padro foi a cristalizao de um novo elo dominante na economia internacional: a sinergia entre a economia dos EUA e a da China. O barateamento das mercadorias produzidas na sia possibilitou a reduo da inflao dos EUA e, simultaneamente, garantiu a fria consumista das famlias estadunidenses. Na outra ponta, as reservas em dlar acumuladas na China fecham o circuito, pois permitem o financiamento do dficit dos EUA, mediante a compra de ttulos pblicos por parte de Pequim. Alm disto, os chineses podem utilizar seus dlares para comprar empresas transnacionais e ampliar o controle direto da China sobre recursos naturais na periferia comprando terras, fazendas, mineradoras etc. A articulao sino-americana, contudo, no completamente virtuosa. Ela desencadeou dois efeitos imediatos que esto na raiz da crise atual. Primeiro, o acirramento das contradies no seio da sociedade norte-americana. Este padro agrava as contas pblicas,8 fomenta a expanso financeira e do crdito (que favorece o surto de bolhas especulativas), reduz o emprego industrial (e induz hipertrofia do setor tercirio, ligado aos servios de luxo e entretenimento) e promove a deteriorao das condies de trabalho (precarizao, tendncia involuntria ao emprego em tempo parcial etc.). O segundo efeito imediato se reflete nesta simbiose que, primeira vista, confere muito poder ao governo chins, pois efetivamente eleva sua capacidade de controle sobre os seus parceiros asiticos e os exportadores de commodities e energia. Mas, ao mesmo tempo, aprisiona o pas a um padro de crescimento fortemente dependente dos mercados consumidores desenvolvidos e dos servios financeiros dos bancos norte-americanos para administrar suas reservas.9
8. As principais empresas norte-americanas contribuem diretamente para isso, pois elas produzem na sia, reexportam seus produtos para seu prprio mercado (ampliando o dficit comercial) e tm a possibilidade de depositar grande parte de seus lucros em contas offshore, fora do alcance das autoridades financeiras estadunidenses. 9. De uma perspectiva interna, esse padro favorece a posio das elites urbanas exportadoras situadas na costa meridional chinesa, em detrimento da vasta populao rural. Assim, para reverter a dependncia dos EUA, os chineses teriam de promover uma gigantesca transformao social, baseada na elevao do consumo interno, mediante reformas no campo que fossem capazes de conter o sistemtico xodo rural que barateia a mo de obra nas cidades. Trata-se, portanto, de alterar uma correlao de foras sociais firmemente estabelecidas interna e externamente: esta elite exportadora/credora possui uma relao simbitica com a classe dominante nos EUA que, amparada na produo barata realizada a seu comando na sia, assegura a sua posio social mediante a elevao dos padres de vida (isto , consumismo desenfreado) dos cidados norte-americanos (Hung, 2009, p. 23-25).
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Logo, o problema maior est na combinao entre esses dois efeitos que engendra, na realidade, uma armadilha que dificilmente pode ser desarmada sem destruir a ordem internacional vigente. A grande magnitude das reservas em dlar nas mos do governo chins, a despeito das recentes diatribes das suas autoridades contra o dlar fiducirio, um dos alicerces da arquitetura financeira atual. No financiar o dficit norte-americano geraria reduo na demanda pelos seus produtos, bem como poria em risco a funo de reserva de valor desta moeda. Qualquer movimento significativo de Pequim no sentido de diversificar suas reservas poderia gerar uma fuga generalizada do dlar, derretendo deste modo suas reservas internacionais e comprometendo sua via de desenvolvimento. Em suma: a China no tem fora suficiente para conduzir a mudana para outro tipo de sistema, isto , baseado na elevao da governana global e no controle das poderosas foras de fragmentao libertadas pela reao conservadora. No mximo, as autoridades chinesas podem produzir uma hecatombe financeira que destruiria seus recursos de poder.
2.3 O poder norte-americano e a ordem mundial contempornea
A ordem poltica e econmica atual repousa em duas bases interligadas. Um de seus fundamentos uma distribuio do poder militar essencialmente assimtrica, que confere uma influncia poltica extraordinria aos Estados Unidos. At o momento, a despeito de agitaes superficiais, em sua essncia, a configurao vigente da correlao de foras no est sendo seriamente contestada por nenhum Estado, ou bloco de Estados. E o segredo desta vitalidade a sinergia entre o poder militar e o poder econmico dos EUA, uma relao sempre tensa, mas que, no fim das contas, se manifestou durante toda a sua histria mais recente. Isto porque h uma clara interpenetrao entre a postura militar norte-americana e os arranjos financeiros impostos pelos EUA no ps-Guerra, descritos nas sees anteriores. Ambas as dimenses, na realidade, formam um mecanismo de retroalimentao. O financiamento do complexo industrial-militar, fonte da supremacia poltica dos EUA e mecanismo auxiliar de manuteno da liderana industrial em setores de ponta (MEDEIROS, 2004), depende da centralidade de Wall Street e dos ttulos pblicos estadunidenses na alta finana internacional. Esta, por sua vez, por penetrar no interior das diversas sociedades civis, ajuda a sustentar, de dentro para fora, o status quo da poltica internacional. No entanto, o agravamento das tenses sociais nos pases do centro e da semiperiferia uma ameaa continuidade desta forma de articulao. precisamente neste sentido que a
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crise financeira atual,10 com seus prolongamentos sobre a economia real, se no for revertida, pode agravar ainda mais as agitaes sociais e fazer desabar toda a estrutura de dominao financeira e militar cristalizada em Washington e Wall Street. Para compreender esta articulao necessrio fazer um breve retrospecto da evoluo do poder militar dos EUA. O mecanismo bsico de conteno nuclear na guerra fria era aparentemente paradoxal: por conta da bipolaridade, o seu funcionamento dependia da inexistncia de impedimentos fsicos ao uso das armas nucleares. Em outros termos: a vulnerabilidade recproca era a sua verdadeira base. A dissuaso era mantida exatamente porque o inimigo, se agredido com armas nucleares, seria capaz de responder devastadoramente. Tudo dependia, portanto, de um mnimo equilbrio em meios de destruio. importante notar que a capacidade de destruio (nmero e potncia das ogivas) no era a nica varivel importante: o vetor era igualmente decisivo. Desse modo, a corrida armamentista envolvia no s produzir mais megatons mas, tambm, aperfeioar e, sobretudo, variar os meios de lanamento. Assim, depois do rompimento do monoplio nuclear estadunidense, para garantir os meios de dissuaso, era fundamental deter uma ampla capacidade de destruio nos trs meios de lanamento: terra-terra (msseis balsticos armazenados em silos e plataformas mveis); ar-terra (os bombardeiros e caa-bombardeiros); e marterra (navios e submarinos). Se o inimigo conseguisse inventar um dispositivo capaz de deter um tipo de ataque (ou at dois), a dissuaso estaria mantida e, com o tempo, seria possvel desenvolver uma forma de burlar (ou emular) o sistema defensivo adversrio. A variao nos meios de lanamento, assim como sua disperso,11 portanto, embora muito custosa economicamente, garantia s duas potncias uma fonte adicional de segurana. Foi exatamente esse tipo de dispndio (a presena militar global) que a URSS comeou a ter dificuldade de arcar. Isto, em grande medida, ocorreu porque Moscou no tinha a seu dispor um sistema comercial e financeiro apto a transmitir
10. A crise financeira ressuscitou o debate entre os declinistas que profetizam o colapso do imprio norte-americano e os renovacionistas, que acreditam na perenidade da preponderncia de Washington. curioso notar que, da perspectiva das finanas, a linha divisria entre as correntes concerne nfase em funes diferentes da moeda internacional. Os renovacionistas tendem a privilegiar a centralidade do dlar como meio de troca e unidade de conta nas transaes internacionais. Logo, a fora dos EUA estaria, exatamente, na interdependncia comercial, financeira e produtiva, que ainda tem como epicentro o dlar. E, por extenso, a centralidade do dlar depende, sobretudo, das decises tomadas pelos principais atores econmicos. Os declinistas, por sua vez, centram sua anlise na funo de reserva de valor do dlar: sua corroso encoraja a diversificao das divisas, fato que implicaria a elevao dos constrangimentos internacionais capacidade de financiar o oramento militar e fomentar artificialmente o dinamismo da economia dos EUA. Aqui, ao contrrio dos renovacionistas, os elementos geopolticos so preponderantes na delimitao da ordem internacional (Helleiner e Kirshner, 2009, p. 3-6; 15-7). 11. A disperso das armas nucleares durante a Guerra Fria era, tambm, um elemento essencial na garantia da dissuaso. O motivo evidente: a concentrao das armas permitiria ao inimigo um ataque sincronizado que, se bem-sucedido, lhe garantiria a primazia nuclear; neste caso, o first-strike decidiria a contenda em favor do agressor.
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de forma eficaz o custo da corrida armamentista para seus aliados. O colapso do bloco sovitico e a desintegrao parcial da Rssia no eliminou totalmente sua capacidade militar. O resultado prtico disto foi o confinamento de Moscou a um espao geopoltico muito mais exguo: a Eursia. Isto ajuda a esclarecer diversas tendncias recentes. A mais evidente o aquecimento da temperatura poltica nesta regio, o que, por sua vez, favoreceu o transbordamento das tenses para a frica e elevou o peso geopoltico da China. A retrao da esfera de influncia russa tornou possvel definir a poltica norte-americana sobre um novo eixo: o monoplio da projeo global de poder a distncia, amparada por um redimensionamento das foras armadas, com recursos tecnolgicos de ponta e composta por unidades menores, que, supostamente, por serem mais bem treinadas e capazes de utilizar equipamentos sofisticados, seriam, em princpio, mais eficazes e polivalentes. Esta reorganizao das foras armadas foi estimulada ainda mais durante o governo George Bush, alicerada na ideia de que este novo tipo de soldado pressupe um novo tipo de guerra, isto , guerras com o objetivo de mudar regimes.12 Ou, em termos menos eufemsticos, invases militares para pacificar zonas turbulentas capazes de desestabilizar a economia mundial ou, ento, abrir zonas hostis aos investimentos dos pases centrais, comandados por Washington. Tragicamente, a administrao de Barack Obama no parece capaz de alterar significativamente este padro de organizao militar e de presso diplomtica. A guerra tecnolgica, na realidade, corresponde tambm a um atributo especfico da sociedade norte-americana, que remonta sndrome do Vietn: a recusa da populao a se submeter conscrio as foras armadas, desde o fim da Guerra do Vietn, so compostas apenas por voluntrios e a sofrer baixas em grande escala. Esta pequena tolerncia s baixas tem sido contornada pelos EUA de duas maneiras: i) a crescente privatizao da guerra, fato que reabilitou socialmente os mercenrios, j utilizados pelas agncias de inteligncia (CIA, em particular) durante a guerra fria e nos servios de segurana privada no interior do espao nacional; e ii) a reabilitao da conquista da cidadania pela guerra: os green card soldiers, geralmente hispnicos, que lutam pelo exrcito estadunidense ou ainda ex-presidirios, que se alistam para limpar os registros criminais. Evidentemente, estas medidas so paliativas, pois dificilmente podem sustentar grandes ambies geopolticas. A guerra tecnolgica s funciona para fins de intimidao ou, para usar o termo mais apropriado, como ttica de terrorismo
12. Em abril de 2003, logo aps a conquista de Bagd, o ento presidente George W. Bush ainda acreditava que o fim da guerra era iminente, e declarou peremptoriamente: Ns aplicamos os novos poderes da tecnologia (...) para atingir uma fora inimiga com uma velocidade e preciso incrveis. Mediante uma combinao entre estratgias criativas e tecnologias avanadas, estamos definindo a guerra em nossos prprios termos. Nesta nova era de belicosidade, ns podemos atingir um regime, e no uma nao (Bacevich, 2009, p. 127.Traduo livre.). O fato que mudar um regime no se mostrou uma tarefa to fcil, principalmente se levarmos em conta o transbordamento das tenses para o conjunto do Oriente Mdio, assim como a redefinio da correlao de foras em uma regio cada vez mais tensa e distante do modelo esperado pelos estrategistas de Washington.
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de Estado (CHOMSKY, 2002, p.17; GEORGE, 1991), isto , com o objetivo de sustentar, pela chantagem, um regime financeiro e poltico extremante favorvel aos EUA. A ocupao de territrios ou o enfrentamento de inimigos mais poderosos mesmo com base nas tecnologias de ataque remoto - exige uma infantaria volumosa e, portanto, um elevado ndice de baixas. Exatamente por conta disto, os alvos dos EUA desde a dcada de 1970 so sempre Estados militarmente insignificantes. Nenhuma pessoa sensata pode acreditar que o Iraque de Saddam Hussein, por exemplo, representava uma ameaa global. O mesmo pode-se dizer do Ir, Coreia do Norte e de todos os membros do eixo do mal, atores envolvidos a contragosto no micromilitarismo teatral encenado por Washington para tentar provar que os EUA so realmente uma nao indispensvel (TODD, 2003, p.159-60). Essas transformaes, por sua vez, expressam um novo conjunto de contradies. A primeira delas que, paradoxalmente, por conta da grande capacidade de destruio remota, dificilmente os EUA poderiam ser militarmente contestados pelos Estados mais poderosos. Porm, dado o imbricamento entre o poder militar e o poder financeiro dos Estados Unidos, ao mesmo tempo, Washington dificilmente poderia engendrar operaes militares contra estes Estados, pois tal linha de ao destruiria completamente o status quo do qual os norte-americanos so os principais beneficiados. Logo, suas aes militares envolvem cada vez mais alvos com pouco poder blico, mas que, exatamente por isto, so menos vulnerveis tecnologia. Contra os supostos terroristas, o ato de destruir a infraestrutura do pas hospedeiro parece agravar o problema, pois eleva a disperso geogrfica das clulas terroristas e favorece o recrutamento de novos membros.13 Quanto segunda contradio, Andrew Bacevich, uma espcie de lder de um grupo de falces arrependidos, expressa de forma um tanto desajeitada, nos seguintes termos: o consumismo desenfreado uma das liberdades mais celebradas nos EUA. O usufruto desta liberdade acentua a tendncia ao endividamento e ao uso de recursos produzidos no exterior (petrleo, alimentos, manufaturados etc.), fato que, nas condies vigentes, enreda ainda mais o militarismo.14 No entanto, entre lutar em zonas inspitas e passear no shopping center, os norte-americanos tendem a escolher a segunda opo. Isto acentua o problema da falta de soldados, que obriga Washington a recorrer aos precrios expedientes anteriormente citados
13. A ironia da superioridade militar americana que ela torna a nao mais propensa a se ver envolvida em guerras no convencionais onde sua fora militar intensiva em capital pouco adequada. Os demais Estados so pouco capazes de desafiar os EUA com foras militares convencionais, mas as foras de guerrilha como as que lutam no Iraque e no Afeganisto no so fceis de conter. Estes conflitos sugerem que a superioridade tecnolgica nem sempre um bom substituto para mais tropas no solo, e que foras guerrilheiras podem gerar danos considerveis a uma fora tecnologicamente superior (Fordhan, 2007, p. 398. Traduo livre.). 14. Aqui reside o grande paradoxo de nossa poca: enquanto a defesa da liberdade americana aparentemente demanda que as tropas dos EUA lutem em lugares como o Iraque e o Afeganisto, o exerccio desta liberdade em casa corrompe a capacidade da nao de lutar. Um grande bazar proporciona uma base inadequada para erigir um vasto imprio (Bacevich, 2009 p. 11. Traduo livre.).
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(mercenrios, green card soldiers etc.) para as operaes com maior risco de baixas. Os conflitos endmicos acentuam as tenses sociais internas, fato que fortalece o poder executivo em detrimento do Congresso e da Constituio. Em suma, para Bacevich, a defesa da liberdade de consumir acima das posses exige uma profuso de pequenas guerras nas remotas zonas turbulentas. O exerccio da liberdade em casa compromete a capacidade de lutar e, no longo prazo, pode comprometer a democracia15 e o vigor econmicos dos EUA.
3 O Cenrio Atual: perspectivas para o desenvolvimento brasileiro
O velho recurso de ativar artificialmente a economia pelo crdito enfrenta dificuldades crescentes. Por este meio, a economia mundial no pode crescer na mesma intensidade experimentada no perodo 2000-2008. A perspectiva no mdio prazo, portanto, a reduo do crescimento dos pases centrais, sobretudo dos EUA. Assim, ser cada vez mais difcil crescer orientando as exportaes para estes mercados. Como muito difcil modificar abruptamente um padro de crescimento orientado para as exportaes, a reduo da demanda nos mercados centrais est impelindo a China a reorientar suas exportaes de manufaturados para pases emergentes, fato que se consubstanciou na invaso do mercado brasileiro e dos nossos vizinhos na Amrica do Sul para os quais exportamos produtos industrializados. O resultado lquido disto o aumento da presso sobre a indstria brasileira, compensado momentaneamente, em termos econmicos gerais, pelo aumento dos preos das commodities por conta, principalmente, da prpria demanda chinesa e pela expanso do consumo interno fruto das polticas recentes de distribuio de renda, valorizao do salrio mnimo e os ainda tmidos investimentos em infraestrutura. Logo, deixar a economia flutuar simplesmente em funo dos estmulos do mercado envolveria acentuar a tendncia especializao regressiva que assombra a economia brasileira. Assim, para poder minimizar os efeitos deletrios das transformaes em curso e aproveitar as novas oportunidades abertas ao Brasil, fundamental promover um conjunto de medidas no plano interno. Tal conjunto de medidas deve ser capaz de completar a transio de um dado modelo, centrado no investimento induzido, para outro, fundamentado no investimento autnomo16 e associado a uma poltica externa mais independente. Exatamente por conta das turbulncias e indefinies da poltica internacional, a atual orientao da poltica externa brasileira de pressionar pelo multilateralismo nos dois nveis de governana (regional e global) o melhor
15. Essa democracia, para Bacevich, como republicano conservador, significa, principalmente, um sistema de bloqueio ao Poder Executivo, apto a impedir o que ele denomina presidncia imperial. 16. Sobre o assunto, ver, neste volume, os artigos de autoria de Ricardo de Medeiros Carneiro e de Andr M. Biancareli.
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caminho. E as oportunidades de elevar o peso poltico dos sistemas regionais e da semiperiferia decorrem exatamente das implicaes polticas do aprofundamento do unilateralismo estadunidense,17 que (novamente) transbordou do teatro militar para a poltica financeira e est comprometendo cada vez mais sua capacidade de liderar os pases centrais e, desse modo, bloquear qualquer alterao significativa na correlao de foras. No entanto, primordial ter cautela nas manobras diplomticas, pois no se trata, claro, de querer confrontar diretamente Washington (uma atitude irresponsvel e contraproducente), porm de explorar o dissenso entre os pases centrais para melhor se posicionar politicamente, explicitando a necessidade de redefinir no somente a agenda internacional, mas, sobretudo, os interlocutores e as formas de interlocuo. Contudo, sem deixar de atuar nos problemas e instituies de mbito global, o eixo bsico da atuao da poltica externa brasileira deve situar-se na Amrica do Sul, aproveitando uma tendncia que se materializou antes mesmo dos sinais mais evidentes do desgaste da ordem neoliberal e da corroso do prestgio dos EUA: o movimento de ruptura parcial com os ditames do Consenso de Washington, encarnado na eleio de diversos governos de centro-esquerda,18 dedicados a recuperar o controle sobre a economia nacional, conter o processo de concentrao de renda e buscar novas parcerias econmicas e estratgicas orientadas para o desenvolvimento nacional por intermdio de acordos regionais em moldes que suplantam o modelo liberal das reas de livre comrcio. Como era de se esperar, a princpio, esta guinada esquerda enfrentou diversas dificuldades, das quais pode-se destacar as presses diplomticas dos EUA, as tenses comerciais entre Brasil e Argentina no mbito do Mercosul e, de forma mais contundente, o surgimento de novos focos de rivalidade poltica (a tenso entre a Colmbia de um lado, o Equador e a Venezuela de outro e, tambm, o contencioso entre o Chile e o Peru). Mas, mesmo considerando estas turbulncias, permanece forte a ideia de que os modelos regionais na Amrica do Sul devem seguir uma induo poltica, com vistas a elevar o controle social sobre a economia. Os projetos de integrao, todavia, precisam de eixos nos quais a interdependncia deve repousar. A continuidade do crescimento econmico exigir a ampliao e a racionalizao da oferta de recursos energticos. Logo, um dos mais promissores eixos de integrao requer exatamente o aprofundamento de uma rede de interdependncia energtica, fundada sobretudo no petrleo, gs
17. As dificuldades internas e externas de promover mudanas por parte de Barack Obama atestam que a questo nunca foi, como alegam os apressados, um problema de governo: isto , um produto do intempestivo George Bush. Embora sua personalidade tragicmica tenha favorecido este estigma, salvo por cegueira ideolgica, impossvel no notar que o unilateralismo, amparado na chantagem militar e na centralidade do dlar, uma constante pelo menos desde o governo Reagan. 18. A Venezuela inaugurou esse ciclo em 1998, mas este somente ganhou substncia com a adeso do Brasil (2002) e da Argentina (2003).
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natural e hidroeletricidade, mas que tambm possibilite uma diversificao da matriz energtica capaz de incluir, preferencialmente, fontes renovveis. Esta linha de ao congruente com o fomento expanso e ao readensamento das cadeias produtivas sul-americanas, no somente por gerar a base energtica necessria, mas, principalmente, por suas externalidades positivas sobre a indstria de equipamentos, servios especializados e, at mesmo, gerao de tecnologia. Quanto mais eficaz a simbiose entre a interdependncia energtica e industrial e, quem sabe, cientfica , menos resistncia haver a um aprofundamento dos nveis de integrao no Cone Sul, cujo resultado seria uma maior capacidade de exercer presso poltica e econmica nas instituies internacionais. A eroso progressiva da capacidade de liderana dos EUA, maximizada pela crise financeira, est elevando significativamente a rivalidade interestatal e a concorrncia econmica entre os pases emergentes. Nestas condies, extremamente reduzida a chance de concretizar isoladamente a passagem a um novo modelo de desenvolvimento, baseado na promoo do bem-estar social.
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captulo 3
Crescimento e comrcio aps a grande recesso*5
Antonio Carlos Macedo e Silva**6
O ano de 2008 ps fim abrupto a uma fase dourada da economia global. Dourada e brevssima: um intervalo de apenas seis anos no bojo da trajetria muito mais longa e acidentada da era da globalizao. A ruptura de vrios dos pilares dos trinta anos gloriosos do ps-guerra e sua substituio pelas polticas neoliberais definem a era da globalizao. No foi o melhor dos tempos em termos de crescimento econmico: deste ponto de vista, os louros ainda cabem era de Bretton Woods (MACEDO E SILVA, 2010).17 No perodo subsequente, as crises financeiras foram muito mais numerosas; a volatilidade dos fluxos financeiros internacionais e das taxas de cmbio foi marcante. As taxas de desemprego aumentaram.28 A participao dos salrios na renda tendeu a cair em praticamente todas as regies, inclusive nos pases desenvolvidos (UNCTAD, 2010, p. 142).39 O fosso entre a renda per capita dos Estados Unidos e a do mundo em desenvolvimento praticamente no parou de crescer entre 1980 e 1999.410
O autor agradece aos comentrios de Ricardo Carneiro, Andr Biancarelli e Claudio Hamilton Matos dos Santos. Pesquisador do Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD) no Ipea e professor do Instituto de Economia da Universidade de Campinas (IE/Unicamp). 1. Segundo os dados de Angus Maddison, atualizados pelo Conference Board (2009), o crescimento do produto interno bruto (PIB) global, com paridade de poder de compra, entre 1950 e 1980, foi de 4,5% ao ano (a.a.). Entre 1980 e 2008, foi de 3,4% a.a., superando os 2,1% anuais do perodo de 1870 a 1913. 2. Segundo a UNCTAD (2010, p. 138), a taxa de desemprego, nos pases desenvolvidos, foi, em mdia, igual a 2,9%, entre 1956 e 1973. O valor aumentou para 5,9% no perodo de 1974 a 1985, quando registrou a marca de 5,2% para os pases em desenvolvimento. De 1986 a 2000, a taxa se elevou para 7,2% nos pases desenvolvidos e 6% nos pases em desenvolvimento. No perodo mais recente, de 2000 a 2008, registrou-se uma queda no primeiro grupo para 6,6%, e um aumento no segundo para 6,7%. 3. Segundo estudo citado pela UNCTAD, a tendncia ganhou velocidade e atingiu maior nmero de pases a partir dos anos 1990. 4. A comparao com a renda per capita dos Estados Unidos uma medida tradicional de convergncia. O fosso mencionado, em termos de PIB por paridade de compra per capita, medido pelo FMI (Macedo e Silva, 2010). Entre os vrios blocos de pases em desenvolvimento (frica, Europa Central e Oriental, Amrica Latina e Caribe, Oriente Mdio e sia em desenvolvimento), apenas a sia em desenvolvimento registrou uma trajetria persistente de convergncia aps 1980.
* **
Entre 2002 e 2008, porm, sobreveio a bonana, intensa e disseminada. Aps a desacelerao global de 2001, a recuperao econmica levou a taxa de crescimento a patamares h muito esquecidos. O crescimento mdio do perodo, de 3,9% ao ano (a.a.), foi saudado (erradamente) por muitos como o mais alto da histria.5 Por sua vez, o crescimento da renda per capita, de 3,7% a.a., este sim, parece ter de fato atingido um pico histrico.6 Mais que isso, a ponderao dos pases em desenvolvimento na economia e, cada vez mais, na economia poltica internacional mudou de forma dramtica. Entre 1991 e 2000, a contribuio dos pases em desenvolvimento ao crescimento da economia global fora de 27,2%.7 Na expanso subsequente, foi de 45,5%. Fenmeno semelhante ocorreu, nos mesmos subperodos, com o comrcio internacional: a contribuio do bloco ao crescimento das exportaes globais passou de 36,3% a 47,4%; no caso das importaes, de 29,7% a 41,8%. A participao no produto interno bruto (PIB) global aumentou, com base na paridade de poder de compra, de 37,1%, em 2000, para 44,9%, em 2008; medida em dlares constantes de 2000, a elevao foi de 20,6% para 25,5%. bem verdade que uma parcela extraordinariamente elevada desses ganhos concentrou-se na chamada sia em desenvolvimento e, particularmente, na China. Mas tambm verdade que, no perodo recente, mais de 85% das economias em desenvolvimento cresceram mais rapidamente que os Estados Unidos, frente a menos de um tero entre 1960 e 2000,8 e a praticamente nenhuma no sculo precedente (The Economist, 2010a. Traduo livre). Para a maior parte dos analistas, viviam-se apenas os primeiros anos do melhor dos tempos. Aps as dores e os sobressaltos da transio, o mundo finalmente colhia os frutos de um arranjo em que o livre jogo das foras de mercado ganhava papel sempre mais proeminente. Apenas uma minoria mais heterodoxa, menos liberal ou, talvez, apenas mais realista 9 preocupava-se com os riscos crescentes de que as inconsistncias do processo de crescimento levassem a uma crise de grandes dimenses.
5. Dados do Conference Board (2009). A srie tem incio em 1950 e mostra que, em todos os perodos de sete anos entre 1958 e 1974, o crescimento do PIB global foi superior quele verificado na ltima fase dourada. 6. No entanto, esse ndice reflete mais o baixo crescimento da populao que um crescimento excepcional do produto. O pico anterior, entre 1959 e 1966, foi de 3,4% a.a. (Conference Board, 2009). 7. Os nmeros para o conjunto dos pases em desenvolvimento excluem os novos pases industrializados asiticos (Coreia do Sul, Taiwan, Hong Kong e Cingapura), classificados como economias avanadas pelo FMI. 8. Naturalmente, a comparao com o perodo 1960-2000 (que inclui a dcada perdida latino-americana, nos anos 1980, e o desmoronamento do bloco sovitico, nos 1990) uma escolha pouco feliz. 9. H exemplos entre os acadmicos, como Wynne Godley, jornalistas, como Martin Wolf, e analistas de mercado, como Nouriel Roubini conhecido pejorativamente, especialmente antes da crise, como Mr. Doom.
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Crescimento e Comrcio aps a Grande Recesso
II
Em abril de 2008, o panorama mundial vislumbrado pelo Fundo Monetrio Internacional (FMI) previa bons tempos frente (IMF, 2008). Uma discreta desacelerao ocorreria no ano em curso e em 2009. Aps isso, o PIB global voltaria a crescer a taxas prximas de 5%.10 O World Economic Outlook de abril de 2009 trazia nmeros bem diferentes. A previso, feita um ano antes, de uma expanso de 3,8% em 2009 fora substituda por uma contrao estimada em -1,3%. Para as economias avanadas, a previso de 1,3% se transformara numa estimativa de -3,4%; para as economias em desenvolvimento, o crescimento estimado estava cinco pontos percentuais (p.p.) abaixo dos 6,6% previstos. A reverso das expectativas era ainda maior no caso do comrcio internacional: a expanso esperada, de 5,8%, convertera-se numa estimativa de contrao brutal (-11%). As previses relativas a 2010 descreviam uma recuperao anmica, com taxas de crescimento para o mundo, os pases avanados e em desenvolvimento, respectivamente, de 1,9%, 0% e 4%. No entanto, as estimativas e previses relativas ao produto, como se descobriria depois, desta vez pecavam pelo pessimismo excessivo. Com efeito, nem a Grande Recesso, embora merecedora do epteto, foi to profunda, nem a retomada do crescimento foi to dbil quanto se temeu. Segundo o World Economic Outlook de outubro de 2010, a economia global contraiu-se, em 2009, em apenas -0,6%;11 no mundo avanado, a taxa de crescimento foi de -3,2%; no mundo em desenvolvimento, de 2,5%. O grande colapso do comrcio internacional (IMF, 2010, p. 125), contudo, correspondeu integralmente s piores expectativas (sobre isto, ver Baldwin, 2009). Para os agregados mundo, pases avanados e pases em desenvolvimento, as estimativas apontam, respectivamente, as marcas de 4,8%, 2,7% e 7,1% para 2010; 4,2%, 2,2% e 6,4% para 2011; e 4,6%, 2,5% e 6,6% anuais para 2012-2015.12 Bons tempos frente?
III
Nem todos os intrpretes encontram reconforto nos nmeros dos ltimos pargrafos. O cenrio apocalptico de uma depresso comparvel dos anos 1930 pde ser evitado, a despeito da intensidade do choque inicial,13 devido inusitada
10. justo reconhecer, em primeiro lugar, que, em princpio, ningum capaz de prever com exatido o momento de ecloso de uma crise; em segundo lugar, que o prprio FMI h muito alertava para os riscos associados a vrias das caractersticas da expanso em curso. 11. Essa foi a primeira queda do PIB global em 50 anos. 12. Eis os nmeros para o comrcio internacional: 11,4% em 2010; 6,9% em 2011; e 6,9% anuais entre 2012 e 2015. 13. Christina Romer (2009, apud Singh e Zammit, 2010, p. 10) argumenta que os choques que atingiram a economia norte-americana no outono de 2008 foram pelo menos to fortes quanto aqueles experimentados em 1929.
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orquestrao, em pases desenvolvidos e em desenvolvimento, de um conjunto de medidas tipicamente keynesianas (SINGH e ZAMMIT, 2010), seno ainda mais radicalmente heterodoxas particularmente nos Estados Unidos, com as operaes financeiras do Federal Reserve (FED) e as medidas de apoio a empresas do setor produtivo. Resta, porm, um enorme passivo a ser digerido como tipicamente ocorre aps graves crises financeiras (Reinhart e Rogoff, 2010; Reinhart e Reinhart, 2009; Freund, 2009; IMF, 2010). Esta a razo pela qual a hiptese de uma recuperao morosa (em U ou em L, mas j no em V), particularmente nos pases desenvolvidos, parece plausvel para vrios observadores. Estmulos fiscais, injees macias de liquidez, recomposio dos estoques e a prpria base deprimida de 2009 explicam os nmeros de 2010 e sugerem cautela nas projees para os anos vindouros. Em vrios pases desenvolvidos, famlias e empresas procuram aumentar a poupana, de forma a recompor a riqueza financeira destruda pela crise e reduzir o endividamento (THE ECONOMIST, 2010b). Para aumentar a poupana, um agente tem sua disposio, no fundamental, uma nica opo: o corte dos gastos. Este corte, por sua vez, reduz a receita (e talvez a poupana) de outros agentes. Em outros termos, na tentativa de aumentar sua poupana, o setor privado, se bem-sucedido, reduz as receitas (e em princpio a poupana) do setor pblico e/ou dos parceiros comerciais do pas.14 Parte importante do nus tem recado, evidentemente, sobre as finanas pblicas. Subestimando a fragilidade da recuperao em curso e revelando a incapacidade, por razes metodolgicas (ou ideolgicas), de compreender os nexos entre finanas privadas e pblicas, ergue-se, nos pases desenvolvidos, um forte coro conservador, clamando por imediato e significativo ajuste fiscal. Segundo uma fonte totalmente insuspeita, as economias avanadas caminham para o que provavelmente ser o maior arrocho fiscal coletivo em pelo menos quatro dcadas (THE ECONOMIST, 2010b), negligenciando os riscos que a austeridade fiscal acarreta para a demanda domstica (THE ECONOMIST, 2010c). Afinal, redues no gasto pblico, ou aumentos nos impostos, reduzem a renda disponvel do setor privado. A contrao fiscal, nesse momento, aumenta o risco de uma recuperao em L seno mesmo de um duplo mergulho (double dip) da economia global (Roubini, 2010).
14. Em processos recessivos, bastante normal que o setor pblico passe a incorrer em maior dficit, o que particularmente desejvel quando a contrapartida deste dficit o supervit do setor privado, que assim recompe suas finanas, reduzindo o endividamento contrado durante a fase de expanso precedente. A fisiologia dos trs saldos financeiros bsicos (privado, pblico e externo), to essencial quanto mal compreendida, explorada por Barbosa Filho et al. (2006) e Santos e Macedo e Silva (2009).
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IV
O peso adquirido pelas economias em desenvolvimento e sua resilincia frente crise que teve como epicentro os pases centrais contriburam, de forma decisiva, para a conteno das ondas de choque deflagradas pela crise financeira. Em boa parte destas economias, a recuperao assumiu a auspiciosa forma de um V. Com isso, pareceu confirmar-se, ao menos em parte, a intuio de que teria havido, ou estaria em curso, uma desconexo ou descolamento (decoupling) entre as trajetrias dos pases desenvolvidos e as dos pases em desenvolvimento (KOSE, OTROK e PRASAD, 2008; THE ECONOMIST, 2008). Em meio era da globalizao caracterizada pela crescente integrao comercial, financeira e produtiva entre os pases parece razovel argumentar que o nus da prova cabe aos defensores da tese. A resilincia observada, embora favorea a proposio, est longe de constituir evidncia definitiva. Embora no seja improvvel que, num futuro mais remoto, venha a ocorrer uma troca de locomotivas na economia global um switchover, na metfora ferroviria de Canuto (2010) , o crucial, para o curto e o mdio prazo digamos, um horizonte de cinco a dez anos , consiste em saber se, de fato, um comboio dos pases em desenvolvimento, liderado pela economia chinesa, teria combustvel para contrabalanar a provvel falta de dinamismo da demanda interna nas principais economias capitalistas, como os Estados Unidos, a Alemanha e o Japo. Trata-se, de forma mais geral, de discutir se e quando um novo arranjo substituir os desequilbrios globais na funo de motor do crescimento econmico. Entre 1982 e 2010, os Estados Unidos foram os campees mundiais do dficit em transaes correntes. Estes dficits estiveram associados, de diferentes formas, aos dficits financeiros e consequente endividamento de diferentes setores da economia norte-americana, como firmas financeiras e no financeiras, famlias e governo.15 Atravs do espelho, o dficit norte-americano convertia-se em supervits alheios, principalmente de Japo, Alemanha e, muito mais recentemente, China, tendo nestes pases implicaes internas inversas quelas nos Estados Unidos: supervits financeiros em diferentes setores. Por ser o dficit corrente norteamericano, no essencial, um dficit no comrcio de bens, convertia-se igualmente, pelo estmulo s exportaes e ao investimento para produzi-las, num poderoso fator de crescimento dos parceiros comerciais (MACEDO E SILVA, 2006). A China, como sabido, transformou-se no ponto terminal de uma vasta cadeia internacional de suprimentos, dinamizando tipicamente as exportaes
15. Tal implicao foi sistematicamente ressaltada pelos trabalhos realizados no Levy Institute. Ver, por exemplo, Godley (1999) e Santos (2004).
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de mquinas, peas e componentes provenientes de outros pases asiticos mas tambm dos Estados Unidos e da Alemanha, entre outros pases desenvolvidos e de matrias-primas produzidas em regies como Amrica Latina, Oriente Mdio e frica. Os produtos convergem para a China, onde so processados e reexportados para Estados Unidos e Europa, que representam, respectivamente, 24,5% e 26% dos mercados externos do pas. Um conjunto respeitvel de intrpretes enxerga nesse arranjo caracterstico da era da globalizao uma tendncia ao baixo crescimento econmico (AKYUZ, 2010a; 2010b; UNCTAD, 2010; SINGH e ZAMMIT, 2010; CRIPPS, IZURIETA e SINGH, 2010; PATNAIK, 2010). Eis mais uma tese sobre cujos postulantes dado o retrospecto de crescimento no desprezvel durante o perodo recai o nus da prova. O raciocnio certamente instigante. Por um lado, a competio internacional organizada pelo capital global (...) intensifica o risco de subconsumo ao deprimir salrios, erodir as condies de trabalho, reduzir oramentos e limitar a proteo social. O processo tende a gerar supervits nos pases mais competitivos, nos quais lucros e riqueza so altamente concentrados. Por outro lado, a liquidez do sistema financeiro mundial e a busca por lucros mximos (...) tem dado lugar a emprstimos imprudentes e superendividamento em muitos pases, tanto emergentes quanto de alta renda (CRIPPS, IZURIETA e SINGH, 2010, p. 4. Traduo livre). Essa descrio apenas consolida intuies que precederam a crise e se difundiram de forma considervel aps a sua ecloso. A percepo de que um crescimento sustentado por dficits recorrentes e pela consequente acumulao de dvidas atingia patamares perigosos nos Estados Unidos e tambm no Reino Unido e na Espanha ganhou ainda mais respaldo com os eventos transcorridos em outros pases da Unio Europeia, como Grcia e Islndia. No outro lado da moeda, havia, e h, a excessiva poupana (ou o subconsumo) chins, como um enigma a desafiar os estudiosos. Uma das explicaes mais simples e plausveis reside na participao cadente dos salrios na renda nacional tanto na China, alis, quanto na Alemanha e no Japo, onde tambm tem cado a razo entre consumo e PIB (AKYUZ, 2010a). Para a UNCTAD (2010, p. 78), a compresso dos salrios e, portanto, o subconsumo tm sido parte essencial das estratgias export-led destes e de outros pases. O vis estagnacionista torna-se claro quando a simbiose entre deficitrios e superavitrios rompida, em geral mais por fora da crise que de um acesso de prudncia por parte dos formuladores de polticas nos pases deficitrios. A contrao dos dficits e da demanda, obviamente, reduz os supervits e a produo; o crescimento perde flego em ambos os polos.
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O ajustamento dos deficitrios vem, com efeito, ocorrendo, inclusive, de forma particular, nos Estados Unidos. No passado recente, este ajustamento fora adiado, com a substituio da bolha burstil pela bolha imobiliria como principal indutor do aumento do consumo. Agora, tudo indica que a fuga para frente esgotou suas possibilidades. Ao mesmo tempo que os consumidores empenhamse em aumentar suas poupanas,16 o governo norte-americano envida esforos para dobrar as exportaes do pas em cinco anos, e d sinais de que, para tanto, no deixar de usar a desvalorizao do dlar, Nesse quadro, o consenso global ao que parece abonado pelas prprias autoridades chinesas (UNCTAD, 2010) de que a China deveria transitar para um modelo de crescimento liderado pelo consumo. Os Estados Unidos deveriam fazer o contrrio. Num cenrio otimista, considerado plausvel pelo FMI, segundo Akyuz (2010a), a troca de papis traria ganhos em estabilidade que seriam colhidos sem maiores sacrifcios do crescimento econmico global. Vrias contribuies recentes questionam essa possibilidade. Akyuz (2010b)17 sugere, em primeiro lugar, que o crescimento chins vinha sendo, antes da crise, muito mais dependente das exportaes que o que normalmente se cr.18 A dependncia das exportaes seria ainda maior em pases como Coreia do Sul, Taiwan, Tailndia, Malsia, Cingapura e Vietnam. A perda de dinamismo por parte das cadeias de transmisso que conectam uns aos outros (e todos aos mercados norteamericanos e europeus) teria um forte impacto negativo sobre o crescimento da regio. Alm disso, escreve Akyuz, a China tornou-se um grande importador sem ter se tornado um grande mercado para os produtos de seus vizinhos. Vale dizer, parte substancial das importaes chinesas destina-se produo de bens que sero exportados e no ao consumo local. O contedo importado dos bens consumidos pelos chineses, porm, muito inferior quele dos bens exportados. Com uma reorientao para o consumo (no trivial, de toda forma, por envolver aumentos de salrios e do gasto social, bem como uma reestruturao industrial), a conexo entre o crescimento chins e o crescimento das exportaes dos pases asiticos se tornaria mais frgil.
16. Em 2009-2009, pela primeira vez desde a depresso dos anos 1930, o dispndio real em consumo caiu por dois anos seguidos. As famlias agora poupam 6% de sua renda disponvel, contra apenas 2,7% nos anos que precederam a crise (The Economist, 2010b. Traduo livre). Segundo a revista, o processo de recomposio da riqueza pelas famlias est ainda longe de terminar. 17. Ver, para um resumo, Akyuz (2010c), bem como suas outras contribuies no South Bulletin de 30 de junho. 18. Estima-se que, a despeito do alto contedo importado das exportaes, um tero do crescimento da renda chinesa nos anos que precederam a ecloso da crise global se deveu s exportaes, dado seu crescimento fenomenal de 25% a.a. O nmero se eleva a 40% se os efeitos multiplicadores sobre o consumo domstico forem levados em conta, e para 50% com os efeitos sobre o investimento domstico. Estes nmeros so significativamente mais elevados que as estimativas em torno de 15% produzidas pela contabilidade tradicional baseada nas exportaes lquidas (Akyuz, 2010b, p. 7. Traduo livre). Para uma interpretao diametralmente oposta, ver Medeiros (2010).
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As simulaes feitas pela UNCTAD (2010) e por Cripps, Izurieta e Singh (2010) ratificam igualmente a opinio de Akyuz de que um ajuste circunscrito ao G-2 (Estados Unidos e China) teria impactos negativos para a economia global: sendo a economia chinesa menor e sua populao muito mais pobre que a norteamericana, o pas no tem peso suficiente para substituir os Estados Unidos como motor do crescimento global. Um ajuste mais expansionista exigiria a ressurreio da demanda interna em pases como Alemanha e Japo. Contudo, nem estes mostram qualquer inclinao neste sentido nem os frgeis mecanismos de governana global, como o FMI ou o G-20, dispem de poder para convenc-los a colaborar. Segundo a UNCTAD (2010, p. 63. Traduo livre), porm,
os preos dos produtos primrios e as perspectivas exportadoras de muitos dos parceiros comerciais da China podem no ser afetados significativamente por uma nfase mais forte no crescimento da demanda domstica. Isto porque tal mudana provavelmente no afetar a trajetria de crescimento das importaes chinesas de produtos primrios, desde que o ritmo de seu crescimento econmico possa ser mantido.
Boas novas para o Brasil?

V
Uma longa tradio que remonta aos mercantilistas, passa por List no sculo XIX e, no sculo XX, ganha ares keynesianos com Prebisch e Furtado defende a ideia de que a produo (e, em algum momento, a exportao) de mercadorias cada vez mais sofisticadas tradicionalmente identificadas19 com os produtos industrializados quase uma condio necessria para o desenvolvimento econmico (Reinert, 1994; Macedo e Silva, 2005). A produo de bens mais sofisticados requer o uso mais intensivo de tecnologia, contribuindo ao mesmo tempo para a sua difuso, gera ganhos de produtividade que permitem o aumento dos salrios reais e, tendo um comportamento particularmente dinmico, uma vez que a demanda por estes bens fortemente sensvel ao crescimento da renda, contribui para o crescimento do emprego. Uma das evidncias mais fortes desse dinamismo a participao crescente dos bens mais intensivos em tecnologia no comrcio internacional. Entre 1985 e 2008, a participao no comrcio global dos bens classificados como de alta tecnologia aumentou de 21% para 25,3%, em larga medida por conta do aumento das exportaes asiticas nesta categoria. As participaes dos produtos primrios e dos produtos intensivos em trabalho e recursos naturais caram, respectivamente,
19. Essa identificao imperfeita. Tentando fugir s classificaes estticas baseadas na intensidade de fator, vrios autores tm procurado desenvolver o conceito de sofisticao. Ver Lall, Weiss e Zhang (2005), bem como Hausmann, Hwang e Rodrik (2005).
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de 17,8% para 12,8%, e de 12,0% para 10,1%, dando continuidade a uma tendncia de longo prazo cuja origem muito mais remota no tempo.20 Entre 2000 e 2008, porm, essa tendncia pareceu reverter-se: a participao dos produtos de alta tecnologia caiu 3,9 p.p.; o ganho mais importante no se deu nos produtos intensivos em trabalho e recursos naturais (nos quais, pelo contrrio, houve uma queda de 2,9 p.p.), nem no conjunto dos produtos primrios (ganho de 1,3 p.p.), mas nos produtos de energia (3,4 p.p.).21 Como j referido por tantos analistas (UNCTAD, 2009), o crescimento acelerado da economia global, as necessidades da economia chinesa e a intensificao da especulao com commodities contriburam, juntamente com restries mais circunstanciais pelo lado da oferta, para o rpido aumento, a partir de meados de 2003, dos preos das matrias-primas, e especialmente de produtos como petrleo e gs natural. A variao dos preos, mais que a do volume, explica as referidas mudanas na composio do comrcio internacional. Sero essas mudanas duradouras? A partir do incio de 2009, os preos das commodities recuperaram-se parcialmente da queda espetacular sofrida em meados do ano anterior. A expectativa de vrios analistas de que os preos continuem, por muitos anos, em nveis relativamente elevados, como os atuais. A pauta exportadora brasileira acompanhou a primarizao do comrcio global. Em 2000, a ponderao dos produtos primrios, energticos e intensivos em trabalho ou recursos naturais era de 52,0%. Em 2008, montava a 59,4%.22 O total dos produtos de mdia e alta tecnologia, de 36,6% em 2000, havia tombado para 27,9% em 2008. Dessa vez, portanto, o Brasil no remou contra a corrente. Teria remado, porm, contra seu futuro? Evidentemente, nem o aumento das exportaes de commodities nem a melhora dos termos de troca (esta mais moderada para o Brasil que para o conjunto da Amrica Latina), durante a expanso recente, podem ser deplorados. Afinal, contriburam de forma importante para que o Brasil pudesse viver, durante alguns anos, uma combinao rara para o Brasil, bem como para a maioria dos pases em desenvolvimento de crescimento acelerado e supervit em conta corrente. Com a crise econmica e a recuperao (em V) da economia brasileira, o supervit se foi. Possivelmente no voltar, ao menos no que depender da
20. Dados da United Nations Commodity Trade Statistics Database (UN Comtrade), extrados de Macedo e Silva (2010). O clculo baseia-se em valores nominais, que refletem, portanto, as variaes nos preos. A classificao , no essencial, aquela empregada nos Trade and Development Reports publicados pela UNCTAD, com o acrscimo de uma categoria dedicada aos produtos energticos (petrleo, gs natural, carvo etc.). O uso da classificao SITC-2 impede que a srie comece antes dos anos 1980. Usando-se a SITC-1, pode-se mostrar que a tendncia ao aumento da participao dos produtos manufaturados vem, pelo menos, desde o incio da srie da UN Comtrade, nos anos 1960. 21. Alm disso, os produtos de baixa intensidade tecnolgica ganharam 2,1 p.p. e os de mdia perderam 1,3 p.p. 22. Com um ganho de 5,7 p.p. dos primrios e de 7,8 p.p. dos energticos.
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recuperao econmica nos pases desenvolvidos, que dever prosseguir em marcha lenta para nem mencionar a hiptese de um double dip. Tanto a ampliao do diferencial de crescimento entre o Brasil e vrios de seus parceiros comerciais quanto as modificaes esperadas e desejveis na composio da demanda agregada, com um aumento da taxa de investimento, contribuiro para a piora da balana comercial brasileira. Nesse contexto, a eventual persistncia de termos de troca prximos aos correntes ser obviamente bem-vinda. A se confirmarem as expectativas de que o Brasil se tornar um exportador importante de petrleo em um prazo de cinco a sete anos, tal configurao seria ainda mais favorvel, podendo mesmo reconstituir o supervit corrente.23 Todavia, necessrio evitar, invertendo o chavo, que a oportunidade transforme-se em crise. Mais especificamente, necessrio evitar que a bonana nos preos dos produtos primrios que, sugere a histria, nunca duradoura induza a uma primarizao ainda mais profunda e, portanto, mais dificilmente reversvel da pauta exportadora e da estrutura produtiva brasileira.24 Ademais, no curto prazo, e na presena de fortes incertezas em relao s perspectivas do pr-sal, indispensvel evitar um aumento excessivo do dficit corrente, o que exporia, mais uma vez, o pas ciclotimia dos mercados financeiros globais. Aceita a premissa que economistas mais ortodoxos, certo, questionariam de que a passividade frente estrutura produtiva e insero comercial do pas no uma opo, vislumbram-se pelo menos duas estratgias possveis: a de um crescimento liderado pelas exportaes ou a de um crescimento liderado pelo mercado interno. Alguns economistas respeitveis, no Brasil, tm defendido a adoo de uma estratgia export-led (BRESSER PEREIRA e GALA, 2007; OREIRO e PAULA, 2009). No cabe, aqui, entrar nos detalhes de sua tese.25 Independentemente de uma avaliao da consistncia interna desta proposta,26 preocupa sua consistncia com a economia poltica brasileira contempornea e com o ambiente internacional.
23. Vale ressaltar que, embora somente 15,3% das importaes chinesas, em 2005, consistissem em produtos primrios, 78,4% das exportaes brasileiras para este pas enquadravam-se, no mesmo ano, nesta categoria. 24. Uma farta literatura analisa a maldio dos recursos naturais. Em UNCTAD (2010) e em vrios trabalhos recentes de Rodrik (como 2006 e 2009), podem ser encontrados argumentos que ratificam (e revitalizam) a tradio produtivista e industrialista defendida pelos estruturalistas latino-americanos. 25. Esta proposta, nos ltimos anos, pareceu aproximar-se da ideia, mais tpica de economistas ortodoxos, de que a contrao fiscal poderia ter efeitos expansionistas. Tal ocorreria, segundo esperam seus defensores, porque a contrao permitiria a conciliao entre: uma forte desvalorizao cambial, a qual aumentaria a competitividade dos produtos brasileiros comercializveis, particularmente dos industriais; a queda dos juros; e presumivelmente aps uma recesso que impediria um recrudescimento da inflao a instaurao de um regime de crescimento liderado pelas exportaes. 26. Ver Santos e Macedo e Silva (2010).
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Em seu Trade and Development Report de 2010, a UNCTAD argumenta que estratgias export-led tendem a conduzir compresso dos salrios, que pode parecer indispensvel ao fortalecimento ou manuteno da competitividade internacional (2010, p. 78. Traduo livre). O resultado, alm de inconsistente no plano global,27 pode ser o crescimento insuficiente do poder de compra dos trabalhadores, por si s um importante determinante do crescimento da demanda agregada e da criao de emprego. Mais sustentvel (e favorvel equidade social) seria uma estratgia em que o crescimento da demanda, alimentado por aumentos salariais em linha com os aumentos da produtividade, suscita aumentos do investimento, num crculo virtuoso em que os ganhos de produtividade so divididos entre o trabalho e o capital. Mas, ateno: no seria esta uma descrio aproximada do processo em curso na economia brasileira, em que se conjugaram crescimento e distribuio da renda? No seria prefervel combater as fragilidades e contradies do modelo atual a defender sua substituio? O ambiente externo, por seu turno, dificilmente seria receptivo adoo, por parte de um pas do porte do Brasil, de uma agressiva estratgia export-led (RODRIK, 2008). Pelo contrrio: parece mais provvel, e possivelmente mais conducente estabilidade global, que se intensifique a presso contra a China e outros notrios praticantes da estratgia, como a Alemanha e o Japo. Como ressalta o economista declaradamente neoclssico Dani Rodrik (2009, p. 6-7), desenvolvimento transformao estrutural, principalmente e ainda hoje na direo da produo de bens industriais. Em outros termos, desenvolvimento equivale a aumentar a participao, na produo e no emprego, das atividades modernas nas quais maior a produtividade. O que determina o crescimento econmico em um pas no o tamanho de seu supervit comercial, nem mesmo o volume de suas exportaes, mas a produo de bens comercializveis no tradicionais, que pode se expandir sem limites enquanto a demanda domstica se expandir ao mesmo tempo (RODRIK, 2009, p. 2. Traduo livre).28 Essa transformao estrutural no ocorre espontaneamente: precisa ser forjada por polticas produtivistas (RODRIK, 2009). Requer polticas industriais, comerciais, cambiais e de crdito as mesmas polticas que so necessrias para conciliar um crescimento liderado pelo mercado interno com a obteno de uma situao confortvel do ponto de vista das contas externas.
27. impossvel que todos os pases do mundo qui sequer todos os pases em desenvolvimento adotem simultaneamente uma estratgia export-led. 28. Obviamente, em pases em desenvolvimento maiores, como o Brasil e a China, nos quais ainda h parcelas importantes da populao vivendo na pobreza e empregadas em atividades de baixa produtividade, a possibilidade de se adotarem polticas que conciliem aumentos da oferta e da demanda domsticas muito maior.
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captulo 4
A integrao comercial da Amrica do Sul no mundo ps-crise: desafios para o Brasil*1
Pedro Paulo Zahluth Bastos**2
1 INTRODUO
Desde 2003, a poltica externa brasileira vem procurando, com algum sucesso, aprofundar a integrao econmica e poltica na Amrica do Sul. O diagnstico que orientou tal poltica afirmava haver um potencial vasto e inexplorado de integrao econmica e cooperao poltica na regio, a qual se beneficiaria em vrios aspectos de uma maior aproximao de seus pases. Para maximizar seus benefcios, porm, a aproximao deveria partir dos prprios pases da Amrica do Sul, com autonomia e independncia em relao ao projeto proposto pelos Estados Unidos da Amrica, nos termos da rea de Livre Comrcio das Amricas (Alca). A viso expressa por expoentes da diplomacia do governo Lula, antes e depois de sua posse, associava a expanso da integrao regional percepo de ameaas globais, oriundas do esforo dos pases desenvolvidos em concluir tratados que limitavam polticas de desenvolvimento. O esforo para fechar o clube a potenciais ingressantes no mundo desenvolvido passaria pelo estabelecimento de tratados multilaterais que normatizariam as relaes econmicas internacionais, de forma hostil aos pases em desenvolvimento. Por meio de organizaes como o Fundo Monetrio Internacional (FMI), o Banco Mundial (BM) e a Organizao Mundial do Comrcio (OMC), os pases desenvolvidos (PDs), liderados pelos EUA, procuravam reduzir a proteo a ramos de indstria e servios nos pases em desenvolvimento (PEDs), assim como limitar, em escala e escopo, as polticas de Estado que poderiam ser executadas para apoiar o desenvolvimento de novas atividades econmicas.
* O autor agradece os comentrios de Ricardo Carneiro e Antnio Carlos Macedo e Silva, isentando-os das opinies expressas e dos equvocos possivelmente remanescentes ** Professor doutor do Instituto de Economia da Universidade de Campinas (IE/UNICAMP), bolsista do Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNDP) no Ipea.
A ameaa global ao desenvolvimento se colocaria de forma ainda mais grave nas Amricas. A Alca representaria um aprofundamento do processo de reduo da autonomia dos Estados latino-americanos, ao propor disciplinas ainda mais restritivas a polticas de desenvolvimento que as propostas por FMI, BM e OMC, em troca de acesso preferencial muito limitado ao mercado norte-americano. Ela contribuiria, assim, para consolidar, como compromisso de Estado e no apenas de governo, um conjunto de polticas de liberalizao e retrao do Estado executado na regio durante a dcada de 1990, o qual seria sacramentado pela Alca em tratados cuja revogao poderia ser muito custosa. Diante dessas ameaas, a proposta da poltica externa brasileira era aprofundar a integrao econmica e a cooperao poltica entre PEDs. Era urgente fazer alianas Sul-Sul, sobretudo entre grandes Estados perifricos com aspiraes desenvolvimentistas, para barrar o esforo de normatizao multilateral realizado pelos PDs e assegurar o espao para a realizao de polticas de desenvolvimento. Uma reao multipolar deveria impedir e se possvel reverter o avano das assimetrias de poder e mesmo da unipolaridade, j anunciada abertamente pelo governo George W. Bush como objetivo fundamental de sua estratgia de poltica externa e segurana nacional. O reforo da multipolaridade era essencial na regio, diante dos esforos dos EUA para que houvesse avano nas negociaes da Alca, considerada pelo Brasil uma proposta com vantagens fortemente assimtricas, quase unilaterais. Na rea abarcada pela Alca, tratava-se de unir pases sul-americanos contra um tratado que abriria mercados e restringiria polticas desenvolvimentistas no Sul, sem sequer assegurar reciprocidade nas concesses feitas pelos EUA, que insistiam em oferecer concesses significativas unicamente na rodada de Doha da OMC, recusando-se a negociar temas ditos sensveis na Alca. Ao invs de estabelecer mais um tratado Norte-Sul assimtrico, seria prioritrio fazer da Amrica do Sul um polo independente, no subordinado a qualquer outro polo em um mundo multipolar em formao, de forma a reverter a concentrao de poder nas mos dos PDs. Ademais, a diversificao de parceiros econmicos e polticos no Sul permitiria negociar em bloco, para reduzir desigualdades de poder, temas estratgicos frente ao Norte, como tambm reduzir a dependncia em relao a seus mercados, ao abrir novas frentes dinmicas de comrcio e investimento Sul-Sul. Neste sentido, a integrao proposta para a Amrica do Sul, ao contrrio da Alca, no deveria envolver exclusivamente a liberalizao concorrencial, mas contemplar mecanismos de reverso de assimetrias, integrao de infraestruturas e cadeias produtivas, e construo de consensos polticos para superar conflitos, mitigar desigualdades e propiciar o desenvolvimento mais homogneo dos diferentes pases. Em outras palavras,
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A Integrao Comercial da Amrica do Sul no Mundo Ps-Crise: desafios para o Brasil
as alianas Sul-Sul no procurariam negar toda e qualquer forma de integrao ou abertura internacional, mas influenciar positivamente a construo poltica de uma ordem mundial e regional menos assimtrica. Em linhas gerais, a estratgia delineada pela diplomacia brasileira foi exitosa nos oito anos do governo Lula, tanto em seu aspecto negativo (vetar a concluso de tratados desfavorveis aos PEDs, na OMC e nas negociaes da Alca), quanto em seu aspecto positivo (aprofundar a cooperao poltica e a integrao econmica entre os PEDs). Na Amrica do Sul, o aumento do comrcio e do investimento intrarregional foi expressivo, e conviveu com o fortalecimento da cooperao poltica e da criatividade institucional, representadas, por exemplo, pelo surgimento da Unio de Naes Sul-Americanas (Unasul). Muito desse xito repousou na capacidade de negociar compromissos e definir estratgias coletivas demonstrada pela diplomacia brasileira, que assumiu papel de liderana em negociaes multilaterais (como no G-20 comercial na OMC) e no aprofundamento da cooperao na Amrica do Sul. Mas o xito no fortalecimento de alianas Sul-Sul contou tambm com um cenrio internacional favorvel. Politicamente, a crise de legitimidade do projeto unipolar dos EUA, com o fracasso relativo das guerras no Oriente Mdio e na sia Central, foi acompanhada pelo fortalecimento de novos polos de poder entre os PEDs, descentralizando-se a conduo de agendas multilaterais e estimulando-se contatos crescentes entre grandes Estados perifricos. Economicamente, mesmo o padro de crescimento dos EUA, at 2007, foi favorvel aos esforos brasileiros de cooperao e integrao entre Estados perifricos, particularmente na Amrica do Sul. De fato, a sinergia entre o crescimento dos EUA, fortemente dependente de importaes de manufaturados, e da sia, cujo comrcio centrado crescentemente na China, intensamente dependente de importaes de produtos primrios, acelerou o crescimento do comrcio mundial, e elevou significativamente o quantum e o preo de produtos bsicos exportados pela Amrica do Sul. O aumento das exportaes sul-americanas propiciou a acumulao de reservas cambiais e o aumento de receitas fiscais, facilitando o resgate de dvidas junto ao FMI, o aumento da autonomia na gesto das polticas econmicas e a recuperao das importaes intrarregionais. A reduo da dependncia financeira externa e a captura parcial das rendas da elevao dos preos bsicos pelos Estados, ento, estimularam os mercados internos da regio, em conjunto com a diversificao geogrfica de suas exportaes no sentido Sul-Sul. Desse modo, quando a crise financeira estadunidense contaminou o mercado financeiro internacional e provocou a maior contrao econmica mundial desde a dcada de 1930, o mercado interno e as importaes dos pases da Amrica
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do Sul no foram contrados excessiva e duradouramente como nas crises das duas dcadas anteriores. Pelo contrrio, com raras excees, as economias da regio voltaram a crescer fortemente em 2010, ao mesmo tempo que o comrcio intrarregional se recuperou rapidamente. Os desafios para o aprofundamento da integrao sul-americana devem aumentar, porm, em um mundo ps-crise. No cenrio mais provvel, o longo perodo de baixo crescimento de EUA e Unio Europeia (UE) limitar o crescimento das vendas para tais destinos, induzindo empresas asiticas, estadunidenses e europeias a procurarem mercados industriais na periferia. Ao mesmo tempo, diferentes Estados devem continuar influenciando, com iniciativas diretas ou colaterais, o comportamento de taxas de cmbio para se favorecerem no comrcio internacional, alm de recorrer a polticas industriais e comerciais. Indiretamente, taxas de juros muito baixas na trade EUA, UE e Japo devem estimular operaes de arbitragem financeira de curto prazo (carry-trade) e apreciar moedas de pases sem controles efetivos entrada de capitais. Nesse novo cenrio mundial, na ausncia de polticas compensatrias, a Amrica do Sul pode se especializar ainda mais em bens bsicos, e empresas brasileiras podem perder mercados industriais no resto do mundo, inclusive no prprio mercado do Brasil e da Amrica do Sul, prejudicando os esforos de integrao econmica regional. As prximas sees do captulo aprofundam os temas abordados nesta introduo.
2 A viso da diplomacia econmica do governo Lula sobre a integrao regional
A viso que orientaria a poltica econmica externa do governo Lula foi esboada em publicaes crticas poltica externa do governo Fernando Henrique Cardoso, escritas ou editadas por protagonistas do futuro governo, como Samuel Pinheiro Guimares (1999) e Marco Aurlio Garcia (1996).1 Em linhas gerais, a crtica fundamental era que o governo FHC abdicara da construo de um projeto de desenvolvimento definido e coordenado pelo Estado nacional, transferindo decises centrais ao destino do pas para organismos internacionais, grandes grupos multinacionais e especuladores financeiros, ao aderir ao receiturio neoliberal do Consenso de Washington. Diante da adeso ao iderio neoliberal, o espao para a atuao da diplomacia econmica era reduzido, como, alis, era o espao para a interveno estatal em geral: tratava-se basicamente de defender alguns interesses particulares eventualmente afetados pela estratgia de abertura, sem questionar
1. Durante o governo Lula, vrios discursos e publicaes de membros do governo reafirmaram aspectos centrais dessa viso de poltica externa; entre outros, ver Amorim (2004), Guimares (2006; 2010a; 2010b), e Garcia (2010). Para as origens da estratgia e seus primeiros resultados, ver Cruz e Stuart (2010). Para vises crticas manifestadas por ex-integrantes do governo FHC, ver Barbosa (2010) e Ricupero (2010).
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a ordem internacional assimtrica que os PDs buscavam consolidar por meio de tratados multilaterais e da difuso de ideologias que lhes seriam favorveis. A misso histrica de um novo governo deveria ser reverter a perda de autonomia gerada pela estratgia neoliberal, recuperando a capacidade de interveno do Estado e buscando formas de insero internacional menos suscetveis a crises, em nome do desenvolvimento econmico e social duradouro. Neste sentido, o papel da diplomacia na rea econmica no era meramente defender interesses parciais prejudicados por um movimento inexorvel de abertura. Ela deveria negociar internacionalmente a abertura de espaos para a realizao de polticas nacionais de desenvolvimento e se esforar para a construo poltica de uma ordem internacional menos assimtrica. Uma prtica essencial para a nova poltica seria desconstruir a ideologia segundo a qual a globalizao dos mercados se constituiria em um processo neutro, que reduziria homogeneamente a capacidade dos Estados nacionais em nome dos benefcios da diviso internacional do trabalho, e que puniria apenas Estados incapazes de executar polticas econmicas que fornecessem os incentivos corretos para o setor privado. Pelo contrrio, a globalizao dos mercados redundava em crises peridicas e acentuava as assimetrias internacionais. Por sua vez, o esforo de normatizao multilateral das relaes econmicas internacionais, liderado pelos EUA, era tudo menos neutro: tendia a consolidar as assimetrias ao reduzir a proteo a ramos nascentes de indstria e servios nos PEDs, e ao limitar polticas de desenvolvimento, de modo a preservar o controle dos pases centrais sobre ramos intensivos em tecnologia e capital, com maiores perspectivas de crescimento e agregao de valor. O acicate para forar os PEDs a celebrarem acordos to assimtricos, na OMC e na Amrica do Sul, era a ameaa de concluso de acordos exclusivamente com aqueles pases perifricos dispostos a aceitar as novas disciplinas, em troca de algum acesso preferencial aos mercados do Norte. ameaa de isolamento feita pelos PDs caberia reagir por meio da celebrao de alianas entre grandes Estados perifricos que no estivessem dispostos a aceitar a diviso internacional do trabalho proposta e renunciar a pretenses desenvolvimentistas. Ao invs da integrao assimtrica, a qualquer custo, cumpriria estimular a diversificao de aliados polticos e parceiros econmicos no eixo Sul-Sul, mesmo porque os PDs no deixariam de se interessar em negociar e transacionar com PEDs em crescimento acelerado. A ameaa de limitao ao desenvolvimento era ainda maior na proposta feita pelos EUA para a Alca, que no apenas oferecia uma abertura tmida em ramos de interesse prioritrio do Brasil ou da Argentina, como tambm se recusava a limitar o uso de subsdios ou de mecanismos arbitrrios de defesa comercial
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por parte dos EUA. Alm disto, propunham-se restries superiores quelas j consolidadas na OMC (chamadas OMC-plus), ou mesmo restries ainda em discusso na rodada de Doha, como as concernentes a regras para compras governamentais, propriedade intelectual, incentivos a investimentos e regulao de capitais estrangeiros. Enquanto isto, na rodada de Doha da OMC, a oferta de abertura dos mercados agrcolas e de limitao de subsdios por parte dos PDs continuava limitada, embora estes continuassem exigindo um aprofundamento das disciplinas restritivas de polticas desenvolvimentistas desleais. Em linhas gerais, a prtica da diplomacia brasileira engajada na rea econmica seguiu a viso estratgica anunciada antes mesmo da posse do novo governo. Na OMC, em 2003, no mbito da rodada de Doha, ainda hoje inconclusa, uma coalizo de pases liderada pelo Brasil, o G-20 comercial, conseguiu bloquear a finalizao de um acordo favorvel aos PDs e reorientar a discusso para temas prioritrios aos PEDs (BLUSTEIN, 2009). Na Amrica do Sul, a aliana entre Brasil, Argentina e Venezuela, as trs maiores economias da regio, tambm barrou o tratado da Alca, sem prejuzo da preservao do esforo de integrao Sul-Sul (BASTOS, 2004a). Ao contrrio do vaticnio ameaador do governo Bush, pases que celebraram acordos bilaterais aceitando suas exigncias no se recusaram a celebrar tambm acordos com o Mercado Comum do Sul (Mercosul), concluindo o tratado da Unasul enquanto esperavam sem sucesso a aprovao dos acordos bilaterais pela cmara de representantes dos EUA (BASTOS, 2004b). inegvel que a diplomacia brasileira demonstrou grande criatividade poltica e capacidade de negociao na articulao de acordos na Amrica do Sul, contando tambm com fatores de atrao como um amplo mercado interno e recursos financeiros significativos. Recursos do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES), por exemplo, foram usados para financiar projetos de integrao fsica e energtica, ao mesmo tempo que novos mecanismos de financiamento do comrcio regional eram criados. A conduo poltica (e no jurdica) de conflitos econmicos, com algumas concesses custosas feitas pelo Brasil, contribuiu para criar um clima de cooperao para avanar na integrao. O tratamento institucionalizado das assimetrias tambm mitigou resistncias ao fato de que o supervit comercial do Brasil com boa parte dos pases tendeu a aumentar at 2008, e que empresas brasileiras foram s compras em um processo indito de fuses e aquisies na regio. Na retrica hiperblica do presidente Hugo Chvez, ao aludir em cpula do Mercosul monarquia dos Bragana, em uma referncia indireta s concesses do governo Lula, o (...) Brasil era um imperio... Pero un imperio bueno (apud NATANSON, 2008, p. 110), ou seja, estava presumidamente atento aos interesses de seus parceiros menores. A considerao do tema das assimetrias regionais tem tambm
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relao clara com as negociaes multilaterais, ao conferir ao Brasil a legitimidade para liderar a reivindicao coletiva de que, na OMC, o princpio de tratamento especial e diferenciado tambm seja observado pelos PDs, por meio de concesses no recprocas para PEDs e pases de menor desenvolvimento relativo (PMDs) que limitem as assimetrias de um processo de liberalizao concorrencial entre parceiros desiguais.
3 O cenrio internacional: ciclo e crise
Na Amrica do Sul, a tarefa de construo de um processo de integrao independente dos EUA foi facilitada pela proliferao de governos que reagiram agressivamente, no novo sculo, s propostas neoliberais da dcada de 1990. De fato, a chamada onda rosa2 foi uma reao aos impactos sociais e polticos do neoliberalismo e de sua crise financeira e cambial no final da dcada de 1990, com questionamento explcito das ideologias de liberalizao comercial e financeira, reduo da interveno estatal e confiana no endividamento externo associadas ao Consenso de Washington. Sociedades se revoltaram contra os mercados livres, exigindo novos modos de regulao das economias e novas formas de insero internacional que dessem conta da emergncia poltica de massas socialmente excludas ou ameaadas de excluso. Por isto, a recuperao da capacidade de interveno dos Estados envolveu o aumento do gasto pblico, e da poltica social redistributiva em especial, financiada em parte pela captura fiscal das rendas da elevao dos preos bsicos, seja por mecanismos tributrios como retenciones (Argentina) , seja por controle estatal de empresas exportadoras (Venezuela, Equador, Bolvia, Chile e at Paraguai). A rejeio da tutela do FMI era parte indispensvel deste processo, em meio a um realinhamento internacional que reduziu drasticamente a influncia poltica e ideolgica dos EUA na regio. As polticas da onda rosa tambm foram favorecidas, curiosamente, pela grande extroverso econmica dos EUA. Caracterizada pela financeirizao, a economia estadunidense acumulou dficits de transaes correntes enormes medida que a expanso do crdito para consumo e investimento era amparada por mais um ciclo de valorizao de ativos financeiros, provocado pela especulao imobiliria at a crise de 2007.3 Este dficit externo apoiou o aumento de preos de produtos bsicos exportados pela Amrica do Sul, seja diretamente, por meio de importaes primrias, seja indiretamente, por meio da demanda especulativa por commodities, ou, ainda, em virtude da demanda de produtos bsicos pelos
2. Os seguintes pases elegeram governos esquerda do centro poltico: Venezuela (1998), Brasil (2002), Argentina (2003), Uruguai (2004), Bolvia (2005), Honduras (2005), Chile (2006), Costa Rica (2006), Equador (2006), Nicargua (2006) e Paraguai (2008). 3. Sobre o conceito de financeirizao, ver Braga (1997) e Carneiro (2010a). Sobre os desequilbrios dos EUA e seu impacto global, ver Macedo e Silva (2006).
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grandes exportadores de manufaturados na Europa e na sia principalmente Alemanha, Japo e China. A China, em particular, aumentou sua demanda de produtos bsicos ao ampliar seu mercado interno, comandado por grandes investimentos, e ao consolidar-se, ao longo da dcada, como eixo central da diviso regional do trabalho na sia e plataforma de exportaes para Europa e EUA (MEDEIROS, 2010). Assim, direta ou indiretamente, a demanda da sia por produtos bsicos associou-se ao dinamismo do crescimento de EUA e China, transmitindo efeitos dinmicos e permitindo aos pases da Amrica do Sul, partcipes ou no da onda rosa, diversificarem o destino de suas exportaes, aumentarem receitas fiscais, acumularem reservas cambiais e reduzirem seu passivo externo lquido com o FMI e fontes privadas. Alm da diversificao dos mercados exportadores, os pases da Amrica do Sul experimentaram uma ampliao significativa do mercado interno, em alguns casos de modo relacionado com a melhoria da distribuio de renda, mas em todos os casos com a ampliao do crdito facilitada pela queda das taxas de juros. O crescimento do mercado interno nos pases exportadores de produtos bsicos, por sua vez, favoreceu a integrao regional ao aumentar a demanda de manufaturados, beneficiando em particular o Brasil na regio. Assim, a forma de expanso da economia mundial apoiada na financeirizao e na acumulao de dficits de transaes correntes facilitou, antes da crise, o projeto de integrao regional e de diversificao de alianas Sul-Sul buscado pela diplomacia brasileira. O efeito imediato da crise financeira iniciada em 2007, por sua vez, no foi reverter abruptamente o comrcio intrarregional como nos anos 1980 e final dos 1990. A acumulao de reservas cambiais e a reduo do endividamento externo lquido, verificadas durante a expanso, melhoraram a solvncia e a liquidez internacional dos pases da Amrica do Sul, tornando as economias da regio menos vulnerveis que em outras crises financeiras contrao abrupta de fluxos de capital e deflao das commodities. Em meio crise financeira de 2008, as reservas cambiais acumuladas forneceram um colcho de liquidez diante da reduo de influxos financeiros e da queda das receitas com exportaes, limitando a depreciao cambial e seus efeitos prejudiciais sobre Estados, empresas e consumidores, em geral menos endividados em moeda externa que em outros ciclos. Graas acumulao de reservas e reduo do endividamento externo lquido, vrios pases do continente ganharam um indito espao de execuo de polticas macroeconmicas anticclicas durante a crise financeira global, aumentando a participao do gasto pblico no PIB e reduzindo taxas de juros, sem experimentar crises cambiais incontrolveis como em conjunturas anteriores (CEPAL, 2009 e 2010a). Deste modo, as economias da regio, com raras excees, voltaram a crescer fortemente em 2010, e o comrcio intrarregional se recuperou rapidamente (CEPAL, 2010b).
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4 Os desafios da integrao no mundo ps-crise
No processo de sada da crise, as polticas anticclicas na Amrica do Sul contaram com a contribuio de exportaes de produtos bsicos China para mitigar o impacto da retrao da demanda internacional. De fato, as exportaes para a China foram as nicas que continuaram crescendo em 2009, chegando taxa de 8% para o conjunto de Amrica Latina e Caribe, e so as que mais vm crescendo em 2010. Este comportamento mostra que a sinergia entre o crescimento chins e as economias sul-americanas exportadoras de produtos bsicos continua se verificando (CEPAL, 2010b e 2010c; THE ECONOMIST, 2010b), embora a China tenha passado a depender ainda mais do crescimento do seu mercado interno que de suas exportaes manufatureiras, em relao ao perodo anterior crise (MEDEIROS, 2010; EIU, 2010). O fato de a China ter passado a depender mais de seu mercado interno no significa, obviamente, que tenha passado a desconsiderar as exportaes das regies costeiras. A capacidade instalada para exportaes no poder ser ocupada, pelo menos a mdio prazo, pelo crescimento da demanda interna, de modo que a presso para a busca de mercados externos que compensem a desacelerao dos PDs tende a aumentar, direcionando-se crescentemente para mercados de outros PEDs (CARNEIRO, 2010b). O mesmo comportamento pode ser esperado de outras economias tradicionalmente exportadoras, como Alemanha, Mxico, Japo e vrias economias asiticas, e tambm, com uma difcil mudana de rumos, dos EUA (NOLAN e ZHANG, 2010). De fato, como para agravar a rivalidade global, o dirigente da principal economia deficitria, Barack Obama, anunciou o plano, aparentemente invivel, de dobrar as exportaes em cinco anos, com incomum consenso bipartidrio (THE ECONOMIST, 2010a). No surpreende que o secretrio do tesouro estadunidense, Tim Geithner, tenha inventado o termo no apreciao competitiva para criticar os pases que buscam se proteger da depreciao competitiva do dlar operada pelo Federal Reserve (HUDSON, 2010). Diante do longo perodo de baixo crescimento previsto para EUA, UE e Japo (FMI, 2010), as baixas taxas de juros que sero verificadas nos centros financeiros globais estimularo, por muito tempo, operaes de arbitragem financeira de curto prazo (carry-trade) em direo s periferias do sistema que no contarem com armas efetivas para promover a no apreciao competitiva. Neste cenrio, as economias a serem mais prejudicadas pelo movimento de redefinio de taxas de cmbio e de saldos comerciais na indstria manufatureira sero aquelas: i) cuja indstria orientada para o mercado interno; ii) cujo mercado interno cresce a taxas maiores que a economia mundial; iii) cuja taxa de cmbio est historicamente apreciada; iv) cuja taxa de juros muito superior mdia mundial; v) que no disponham de controles suficientes contra entradas de
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capital; e vi) que sejam fortemente exportadoras de produtos primrios, sobretudo energticos. Alm do Brasil, poucas economias do mundo, se alguma, preenchem todos estes requisitos. A se manterem essas tendncias internacionais, empresas brasileiras podem perder mercados industriais no prprio pas e na Amrica do Sul, em detrimento dos esforos de integrao econmica regional. Em parte, isto parece j estar ocorrendo, como atestam a rpida ampliao do dficit comercial em bens manufaturados em 2010 (IEDI, 2010) e a penetrao crescente de exportaes chinesas sobre mercados sul-americanos atendidos por empresas brasileiras (LLIS, CUNHA e LIMA, 2010). No caso do comrcio de autopeas entre Brasil e Argentina, a ameaa principal cadeia de produo regionalmente integrada no desprezvel (LEO, 2010b). Alm das oscilaes internacionais de taxas de cmbio, juros e crescimento da renda, a vulnerabilidade hoje apresentada pela integrao comercial regional resulta de causas mais remotas, associadas escassa integrao regional de cadeias produtivas. Com efeito, uma limitao estrutural integrao comercial sulamericana que, ao contrrio da experincia europeia, ela no acompanhou uma poltica agrcola comum nem a estratgia das corporaes industriais locais para criar cadeias de produo que atravessassem fronteiras nacionais, ajudadas por tarifas preferenciais e pela estabilidade entre as taxas de cmbio, aumentando-se as escalas e a especializao de linhas de produo entre os pases (BASTOS, 2004b). Diferentemente da integrao asitica caracterizada pelo modelo dos gansos asiticos, a integrao sul-americana no esteve associada deslocalizao de atividades industriais menos intensivas em capital e tecnologia para economias menos desenvolvidas na regio, para fugir de uma relao desfavorvel entre cmbio/salrio e da acentuao do protecionismo estadunidense, gerando-se neste processo um aumento do comrcio intraindustrial (MEDEIROS, 1997). Tampouco envolveu a construo de cadeias de fornecimento e montagem por investimentos externos oriundos de fora da regio em busca de plataformas de exportao de produtos manufaturados. Pelo contrrio, no ciclo econmico recente o perfil setorial das exportaes sul-americanas se concentrou ainda mais em produtos bsicos, pertencentes a cadeias produtivas menos complexas e internacionalizadas, ao mesmo tempo que a sia ganhou importncia como destino importador. De todo modo, as exportaes de produtos bsicos para fora da regio e o crescimento de mercados internos induziram tambm ao aumento das importaes manufatureiras intrarregionais, embora no tenham ampliado, significativamente, o comrcio intraindustrial, uma vez que o Brasil, em particular, bem mais exportador que importador de produtos manufatureiros oriundos da regio (CEPAL, 2010b).
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Nessas circunstncias, frente ao acirramento da rivalidade industrial global, se Brasil e Argentina quiserem evitar maior prejuzo a suas cadeias produtivas industriais intra ou transfronteirias, no podem deixar de: executar polticas compensatrias no terreno do cmbio e da defesa comercial; defender a integrao econmica regional, mediante aprofundamento da integrao de cadeias produtivas, redes de infraestrutura e financiamento pblico do comrcio; e avanar em direo a uma unio aduaneira menos perfurada por excees, no Mercosul. A integrao de cadeias produtivas e redes de infraestrutura energtica, em especial, pode articular cadeias de fornecedores cujo comrcio menos dependente das variaes das taxas de cmbio, e mais sensvel ao crescimento dos mercados internos. As decises tomadas na 39a Cpula do Mercosul, em agosto de 2010, no sentido do fim da dupla cobrana da tarifa externa comum (TEC) e da aprovao de um cdigo aduaneiro comum, avanaram na direo correta, mas foram consideradas insuficientes pelo prprio ministro Celso Amorim, ao clamar pela definio de metas mais ambiciosas para acordos acerca de compras governamentais, servios e TEC (LEO, 2010a). Sem dvida, o Brasil precisar se esforar mais para preservar os avanos na integrao sul-americana no mundo ps-crise que na conjuntura pr-crise. As batalhas da atual guerra cambial e de uma no improvvel guerra comercial no devem limitar-se a EUA, UE, Japo e China. Novos PEDs entraro nelas. Se, no passado recente, os PDs buscaram chutar a escada por meio da qual j tinham subido a posies de maior desenvolvimento relativo, a luta realizada na OMC e mesmo no FMI para manter a escada em p no assegurar que todos os PEDs necessariamente subam por ela, pelo menos no no mesmo ritmo. Se Brasil, China e ndia se aliaram para evitar que as disciplinas multilaterais limitassem polticas de desenvolvimento, o prprio desenvolvimento industrial e tecnolgico desigual entre eles deve, no futuro, acentuar suas rivalidades. A China, em particular, orientada que est para a busca de mercados externos que substituam em parte o dinamismo perdido dos mercados dos PDs, tende a pressionar parcelas ainda maiores das exportaes brasileiras nos mercados da Amrica do Sul, assim como, em menor medida, parcelas das exportaes oriundas da Amrica do Sul (sobretudo da Argentina) para o mercado brasileiro. Ou seja, de fator que contribuiu para o xito dos esforos brasileiros de integrao sulamericana durante o governo Lula, a China vem se transformando, rapidamente, na principal ameaa potencial ao aprofundamento econmico desta integrao na dcada de 2010.
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captulo 5
Consideraes sobre o crescimento econmico brasileiro no mdio prazo*1
Claudio Roberto Amitrano**2
A economia brasileira tem passado por transformaes importantes ao longo dos ltimos 16 anos, que parecem ter possibilitado sua ascenso a um novo regime de crescimento econmico, em que se verificam taxas de expanso do nvel de atividade mais estveis e relativamente elevadas, sobretudo quando comparadas s das dcadas de 1980 e 1990. No entanto, esse perodo parece marcado por trs momentos bastante distintos, tanto em termos da dinmica do crescimento econmico quanto no que tange conduo das polticas pblicas, em geral, e da poltica macroeconmica, em particular. O perodo compreendido entre 1995 e 1998, que pode ser caracterizado como o primeiro momento e o eplogo da estabilizao monetria, foi marcado por polticas orientadas consecuo do objetivo de controlar a inflao, tais como a ncora cambial, a liberalizao comercial e financeira e as privatizaes. A partir de 1999, a mudana no regime de poltica econmica, com a introduo do sistema de metas de inflao, do regime de cmbio flexvel e de elevados supervits primrios, condicionou grande parte das polticas pblicas, subordinando-as perseguio da meta de inflao, e deu a tnica do segundo momento. A institucionalidade criada em 1999 condicionou de tal forma as polticas pblicas que mesmo a ascenso de uma coalizo de centro-esquerda e a mudana poltica empreendida com a eleio do presidente Luiz Incio Lula da Silva em 2002 no foram capazes, no curto prazo, de alterar significativamente os rumos da economia, caracterizando o interregno 2003-2006 como uma fase de transio. Porm, a renovao do mandato presidencial e o reforo da coalizo
O autor agradece os comentrios e sugestes do professor Ricardo Carneiro. Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Macroeconmicas (Dimac) do Ipea.
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de centro-esquerda em 2006 parecem ter inaugurado uma nova fase (terceiro momento), fazendo com que a inrcia institucional provocada pelo trip de poltica econmica metas de inflao, cmbio flutuante e supervit fiscal fosse parcialmente rompida. Esta ruptura se fez por meio de uma mudana na composio do gasto pblico, da intensificao de polticas de transferncia direta de renda e da implementao de polticas de desenvolvimento de corte vertical, voltadas, sobretudo, para a expanso dos investimentos e para o aumento das inovaes e da competitividade externa da economia brasileira (AMITRANO, 2006; 2010). Neste sentido, parece ter havido uma reorientao do papel do Estado na economia, em consonncia ao que vinha ocorrendo, desde 2003, com os bancos pblicos e a poltica externa brasileira. Neste texto procura-se apresentar alguns elementos deste novo regime de crescimento, principalmente aqueles concernentes ao aumento da produtividade na economia brasileira. Antes, porm, cabe esclarecer o que vem a ser um regime de crescimento, o que ser feito na prxima seo.
II
O regime de crescimento descreve o processo de gerao da renda nacional inscrito em um determinado contexto histrico e institucional (BOYER e PETIT, 1991; SETTERFIELD e CORNWALL, 2002). A constituio de tal regime implica que a economia dotada de formas institucionais especficas tais como o tipo de adeso ao regime poltico-econmico internacional vigente, o regime monetriofinanceiro do pas, o padro de atuao do Estado, o regime de concorrncia e a relao salarial , que condicionam os processos econmicos e asseguram uma estabilidade relativa da expanso do produto ao longo do tempo (BOYER, 2009). Trs elementos condicionam a evoluo do regime de crescimento: i) o regime de demanda, que descreve os determinantes dos componentes da demanda agregada, revelando, por um lado, a dinmica da distribuio da renda entre salrios e lucros e seu respectivo padro de consumo e, por outro, os determinantes do investimento e as formas de atuao do governo, assim como o tipo de especializao produtiva e o padro de insero no comrcio internacional que afetam o saldo da balana comercial; ii) o regime de produtividade, que explicita os determinantes do progresso tcnico, mostrando que a evoluo da produtividade depende da estrutura produtiva e das formas especficas de organizao dos processos produtivos e de inovao, bem como da taxa de crescimento do produto; e iii) o regime institucional, que est relacionado interao entre as instituies da sociedade que do formato aos dois outros regimes e os conectam.
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Consideraes sobre o Crescimento Econmico Brasileiro no Mdio Prazo
Um aspecto central para o entendimento dos regimes de crescimento que os regimes de demanda e produtividade se conectam. Isto ocorre na medida em que a produtividade afeta os preos, a competitividade externa da economia e o saldo da balana comercial. Nesse tipo de abordagem, segundo a qual a demanda cumpre um papel central na dinmica econmica, quando a demanda domstica relativamente mais importante, os regimes de crescimento podem ser comandados tanto pelos salrios (wage-led) quanto pelos lucros (profit-led). Em ambos os casos, o que est em jogo a sensibilidade do investimento aos determinantes da taxa de lucro esperada. Conforme Marglin e Bhaduri (1990), esta taxa pode ser decomposta em dois fatores: a participao dos lucros na renda nacional e o grau de utilizao da capacidade produtiva. O primeiro fator afere o efeito das margens de lucros sobre a rentabilidade esperada do investimento. O segundo mede o impacto das variaes do produto sobre esta rentabilidade, captando, deste modo, o efeito acelerador. Assim, quando a sensibilidade do investimento em relao aos lucros maior que a que se verifica para o grau de utilizao da capacidade produtiva, diz-se que a economia do tipo profit-led. No caso contrrio, em que a utilizao da capacidade mais importante, diz-se que a economia do tipo wage-led, pois se est captando o efeito positivo da demanda e, portanto, dos salrios reais sobre a rentabilidade esperada. Quando a contribuio relativa do setor externo mais proeminente, o regime de crescimento pode ser caracterizado como comandado pelas exportaes (export-led growth). Outro aspecto importante desse tipo de abordagem diz respeito inflao. Neste caso, a formao de preos representada pela incidncia de uma margem de lucro sobre os custos unitrios de produo, de modo que a taxa de inflao pode ser compreendida como o resultado, principalmente, das presses de custos; a demanda cumpriria apenas um papel secundrio. Os fatores estruturais da economia, tais como o regime de concorrncia, a relao salarial, as regulamentaes de mercado, os impostos e a eficincia tcnica, so os mais importantes, segundo esta abordagem. A combinao dos regimes de demanda e de produtividade, ambos condicionados pelas formas institucionais especficas apresentadas anteriormente, fornece o ritmo de expanso do produto no mdio prazo1 dos diversos episdios de crescimento econmico (BLECKER, 2009; SETTERFIELD, 2010).
1. A noo de mdio prazo est associada a um equilbrio provisrio (Chick e Caserta, 1997), uma espcie de ponto de referncia, dotado de relativa estabilidade, mas passvel de mudana, tanto por meio de choques exgenos quanto por meio de mudanas endgenas.
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III
A estabilidade de preos alcanada em 1994 e o conjunto de medidas de poltica econmica associadas implementao do Plano Real so, certamente, elementos centrais para o entendimento da trajetria econmica do Brasil a partir de 1995, tanto para a estruturao do regime de demanda quanto para a conformao do regime de produtividade. No quadrinio 1995-1998, os juros reais elevados e a apreciao cambial, combinados reduo das tarifas de importao e prpria estabilidade de preos, deram origem a um regime de demanda com caractersticas bastante especficas. No que diz respeito ao consumo, a mudana de preos relativos em favor dos bens e servios non-tradables frente aos tradables, o aumento da renda real, sobretudo dos mais pobres, e a relativa melhora da distribuio de renda propiciaram um aumento do consumo no perodo, porm, em ritmo bastante inferior ao que se poderia esperar. Isto porque estes avanos foram parcialmente anulados pelo aumento do desemprego e pelo estrangulamento do crdito provocados pela poltica de depsitos compulsrios elevados (CARNEIRO, 2002; AMITRANO, 2006; 2010). Quanto aos investimentos, a despeito da elevada taxa de juros praticada pelo Banco Central do Brasil (BCB) quela poca, se pode constatar uma expanso mais que proporcional do consumo. Tal fato parece ser o resultado da conjuno de trs elementos. Primeiramente, est a reduo da incerteza macroeconmica decorrente do fim da inflao (FERRAZ et al., 1999). Em segundo lugar, est o fato de que o investimento no Brasil particularmente sensvel demanda, por conta do efeito acelerador (MELO e RODRIGUES JR, 1998; DOS SANTOS e PIRES, 2007; ALVES e LUPORINI, 2007), de modo que a expanso do consumo, ainda que relativamente modesta, propiciou um aumento da rentabilidade esperada dos ativos de capital. Por fim, em virtude da acirrada concorrncia dos produtos importados, proveniente da apreciao cambial excessiva e da reduo tarifria, os empresrios industriais se viram forados a adotar estratgias defensivas para se manterem no mercado brasileiro e ampliaram a aquisio de mquinas e equipamentos no perodo (BIELSCHOWSKY, 1998). Por sua vez, o pequeno crescimento do mercado domstico e a abertura comercial da economia levaram os produtores brasileiros a buscarem o mercado externo. Todavia, em funo da extrema apreciao da taxa de cmbio, as exportaes expandiram-se apenas modestamente, ao contrrio, alis, das expectativas dos defensores da abertura comercial. No caso das importaes, sua taxa de crescimento foi extraordinria no perodo, devido tanto ao cmbio apreciado e s facilidades tarifrias quanto elevada elasticidade-renda das importaes brasileiras. Finalmente, os gastos pblicos tiveram ampliao apenas
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moderada no perodo, o que representou a tentativa do governo mal-sucedida, uma vez que a estabilizao ocorreu em meio ao aumento da dvida pblica e da presena de dficits primrios pequenos, mas crescentes de utilizar a poltica fiscal como ncora auxiliar da poltica de estabilizao. Todo o perodo do primeiro mandato do governo do presidente Fernando Henrique Cardoso foi marcado por inmeras crises externas, que somadas crescente fragilidade da balana comercial brasileira culminaram numa enorme presso sobre o mercado de cmbio e resultaram no abandono da ncora cambial e na adoo de uma nova estratgia de poltica econmica, baseada no trip metas de inflao, cmbio flexvel e supervits primrios. O quadrinio que se inicia em 1999, com a reeleio de Fernando Henrique Cardoso, representou a consolidao de um novo arranjo institucional de poltica econmica que condicionou, de certo modo, todo o perodo subsequente. Aps a desvalorizao do real, quatro fatores marcaram o segundo governo FHC: i) o aprofundamento da abertura financeira; ii) o j mencionado trip de poltica macroeconmica; iii) as crises internacionais (os atentados de 11 de setembro e a crise argentina); e iv) a crise energtica. A evoluo dos componentes da demanda agregada esteve estritamente atrelada aos fatores mencionados. Neste sentido, a vigncia de uma poltica macroeconmica bastante restritiva, com taxas de juros e supervit fiscal elevados, associada s crises citadas, fez com que o consumo das famlias crescesse a taxas pfias, devido, sobretudo, baixa mobilidade social e queda dos salrios reais. Alm disso, ao contrrio do verificado no perodo anterior, o investimento (formao bruta de capital fixo mais variao de estoques) retrocedeu significativamente, apresentando queda de cerca de 4,5% ao ano (a.a.). Ao mesmo tempo, enquanto os gastos do governo se expandiam a um ritmo ligeiramente superior ao do perodo precedente, as exportaes se tornaram o principal componente da demanda agregada a comandar a baixa taxa de crescimento do produto, at mesmo porque as importaes declinaram fortemente (-4,3% a.a.) no perodo. A despeito da eleio em 2002 de uma nova coalizo poltica de centroesquerda para o comando da Presidncia da Repblica, a estrutura institucional de poltica econmica que condicionou a evoluo da economia brasileira durante todo o perodo anterior permaneceu a mesma. No entanto, embora seja possvel visualizar muitos traos de continuidade tanto no desempenho macroeconmico quanto nas iniciativas de poltica econmica implementadas pelo novo governo, pode-se tambm observar os primeiros traos de mudana (BARBOSA FILHO, 2008; 2010) que fizeram deste momento uma etapa de transio entre dois regimes de crescimento distintos.
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Do ponto de vista do regime de demanda, cabe notar que, embora as taxas de juros tenham permanecido bastante elevadas principalmente nos dois primeiros anos do novo governo, ocorreu uma ampliao bastante expressiva de todos os componentes da demanda agregada e, consequentemente, do produto interno bruto (PIB) no quadrinio 2003-2006. A taxa de crescimento do consumo das famlias praticamente dobrou, saltando de pfios 1,7% a.a. entre 1998 e 2002 para cerca de 3,2% no perodo seguinte. Tal fato esteve indubitavelmente associado consolidao e ampliao dos programas de transferncia de renda, por meio do programa Bolsa Famlia, assim como aos aumentos reais do salrio mnimo e seus impactos sobre os benefcios da seguridade social (DOS SANTOS, 2010; CARNEIRO, 2010 e AMITRANO, 2010). O investimento, em que pese o elevado patamar da taxa real de juros no Brasil, inverteu a tendncia do perodo anterior, alcanando uma taxa de crescimento da ordem 4,3% a.a. Mais uma vez, o efeito acelerador manifestou-se com bastante vigor, demonstrando-se que o processo de expanso da renda propicia os aumentos no investimento necessrios ao aumento da capacidade produtiva (AMITRANO, 2010). Um dos aspectos mais marcantes do perodo, entretanto, diz respeito ao elevado crescimento das exportaes. Impulsionadas por uma taxa de cmbio real relativamente elevada e pelo extraordinrio crescimento dos preos e do quantum de commodities, as vendas externas cresceram, em mdia, cerca de 10% a.a., excedendo, inclusive, o bom desempenho verificado entre 1998 e 2002. Mesmo com a elevada expanso das importaes, da ordem de 9,0%, o saldo da balana comercial contribuiu positivamente para o crescimento do PIB no perodo. Cabe salientar que o consumo do governo tambm se ampliou durante o primeiro mandato do presidente Lula, porm em menor ritmo que os demais componentes da demanda agregada (AMITRANO, 2010). A reconduo ao poder da coalizo de centro-esquerda, fortalecida pela adeso do Partido do Movimento Democrtico Brasileiro (PMDB), e a reeleio do presidente da Repblica em 2006 parecem ter propiciado a possibilidade de alteraes mais profundas na conduo das polticas pblicas que, pelo menos em parte, contra-arrestaram a inrcia institucional imposta pelo trip de poltica macroeconmica. A manuteno dos programas de transferncia de renda e os aumentos reais do salrio mnimo, assim como a continuidade da expanso do crdito, aceleraram ainda mais o crescimento do consumo das famlias, cuja taxa mais que dobrou nos dois primeiros anos do governo reeleito. De forma anloga, a expanso do investimento foi ainda mais intensa, tendo sua taxa de crescimento praticamente quadruplicado entre 2007 e 2008 (15,9% a.a.) em relao ao
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perodo anterior (4,3% a.a.). Alm do efeito acelerador j comentado e da reduo progressiva, ainda que modesta, da taxa real de juros, cabe notar que as aes do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) foram absolutamente decisivas para este processo de expanso da economia, uma vez que seus desembolsos cresceram mais de 60% em termos reais entre 2007 e 2008, e mais de 130% quando se analisam os dados at 2009 (AMITRANO, 2010). importante ressaltar que, embora o arcabouo institucional de poltica macroeconmica no tenha se alterado, as mudanas na forma de operao e na orientao da poltica fiscal via programas de transferncia de renda, e principalmente por meio do aumento dos investimentos pblicos propiciaram as condies de emergncia de um novo regime de demanda. Alie-se a isto a forte atuao do BNDES e tm-se os ingredientes deste novo regime. No por acaso, o ritmo de expanso do consumo do governo aumentou, alcanando a taxa anual de 3,3%. Entretanto, para que se possa caracterizar o surgimento de um novo regime de crescimento preciso que se leve em conta no somente a evoluo dos componentes da demanda agregada, mas tambm os determinantes da trajetria do progresso tecnolgico, o que ser feito a seguir.
IV
A anlise do regime de produtividade procura captar o impacto da estrutura produtiva, das formas especficas de organizao da produo e de inovao, de um lado, e da extenso dos mercados, de outro, sobre a evoluo da produtividade ao longo do tempo. Neste sentido, se configura como uma abordagem sobre a oferta, ainda que fora dos marcos da tradio neoclssica. As modificaes no regime de demanda, em particular, no consumo das famlias e no investimento nos ltimos anos so bastante evidentes, e podem ser entendidas como decorrncia do modo de operao e do formato do regime de seguridade social, bem como do conjunto de medidas de poltica econmica. No que tange ao regime de produtividade, as questes parecem um pouco mais complexas, seja pela qualidade e disponibilidade dos dados, seja pelo pouco tempo decorrido desde a adoo de certas medidas de poltica pblica. No entanto, algumas evidncias sugerem a emergncia de um novo regime de produtividade. A primeira delas est relacionada ao aumento da produtividade total da economia brasileira. Conforme observam alguns autores (BARBOSA FILHO, PESSOA e VELOSO, 2010; AMITRANO, 2010), e segundo demonstram os dados sobre o Brasil da Penn World Table (PWT), da Universidade da Pensilvnia, aps um longo perodo de declnio, iniciado nos anos 1980, houve uma inverso da tendncia at ento verificada. Embora a produtividade do trabalho na
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indstria tenha crescido de forma quase ininterrupta desde 1995, somente a partir de 2003 a produtividade total da economia voltou a crescer. Os dados da PWT indicam que de 2003 a 2007 a taxa de crescimento da produtividade total foi da ordem de 1,7% a.a. Porm, o mais importante que tambm se constata uma reduo da defasagem tecnolgica (AMITRANO, 2010), medida pela razo entre a produtividade norte-americana e a produtividade brasileira, a partir de 2005.
O crescimento intenso da produtividade industrial durante a segunda metade da dcada de 1990 resultou, por um lado, do relativo aumento dos gastos com mquinas e equipamentos na indstria. Por outro, foi decorrncia da reformulao das estratgias das empresas industriais para fazer face maior concorrncia no mercado de produtos, o que se traduziu, principalmente, na eliminao de postos de trabalho por meio de algumas estratgias, tais como: i) a reduo da hierarquia e das estruturas administrativas das empresas; ii) a adoo de novas tcnicas de produo enxuta e compacta e de novos layouts; e iii) a concentrao seletiva nas reas de competncia.1 Estes parecem ser, portanto, efeitos positivos tanto da maior estabilidade macroeconmica quanto do maior nvel de concorrncia na indstria, que talvez tenham se estendido, ainda que em menor escala, para o perodo posterior desvalorizao do real em 1999. O mau desempenho da produtividade total no perodo compreendido entre 1995 e 2002 parece ser o resultado de quatro fatores: i) o baixo crescimento econmico (lei de Kaldor-Verdoorn); ii) o pssimo desempenho dos setores de alta e mdia-alta intensidade tecnolgica; iii) o desempenho muito instvel dos setores produtores de bens de capital e durveis; e iv) a estagnao dos setores de servios prestados s empresas e de servios de informtica e telecomunicaes. A questo central que os referidos setores exercem influncia para alm de seus respectivos ramos na indstria e no setor de servios, em virtude dos encadeamentos para frente e para trs de seus processos produtivos, e em razo da formao de mo de obra e dos processos de aprendizado que repercutem em diversos segmentos da economia. Isto ocorre porque estes setores so, em geral, mais intensivos em conhecimento que os demais. Aps a eleio presidencial de 2002 iniciaram-se, ainda que de forma modesta, algumas alteraes nas polticas de desenvolvimento. Manteve-se parte da estratgia de desenvolvimento liberal do perodo anterior, em que as medidas de poltica pblica estiveram voltadas para novas quedas nas tarifas
1. Vejam-se, a este respeito, Feij e Carvalho (1994); Salm, Sabia e Carvalho (1997); Bonelli e Fonseca (1998); e Carneiro (2002).
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de importao, reduo das assimetrias de informao e constituio de um bom clima de negcios (BRASIL, 2004). No obstante, teve incio uma nova poltica de desenvolvimento, caracterizada pela implementao, em 2004, da Poltica Industrial, Tecnolgica e de Comrcio Exterior (PITCE), orientada para setores especficos, e pela ampliao de alguns instrumentos de financiamento (Agncia Brasileira de Desenvolvimento Industrial ABDI, 2005; 2006; CAMPANRIO, SILVA e COSTA, 2005). A partir de 2008 esta poltica sofre uma grande reformulao, tendo seu escopo ampliado por meio da Poltica de Desenvolvimento Produtivo (PDP). Conforme o Relatrio de Macrometas da PDP (BRASIL, 2010), entre as principais medidas implementadas constam aes como a iseno de impostos para a aquisio de mquinas e equipamentos, principalmente aquelas destinadas exportao e inovao; a criao do patrimnio de afetao para empreendimentos imobilirios; e outras medidas de incentivo s atividades produtivas. Registre-se tambm a retomada do papel dos desembolsos do BNDES e de agncias federais de fomento, como a Financiadora de Estudos e Projetos (FINEP), na concesso de crdito direcionado ao setor produtivo. Outro aspecto importante diz respeito ao aumento dos recursos direcionados para pesquisa e desenvolvimento (P&D), tanto do Ministrio da Cincia e Tecnologia (MCT) quanto do prprio BNDES (BRASIL, 2010). No caso do MCT, seus recursos, a preos constantes de 2009 atualizados pelo ndice Nacional de Preos ao Consumidor Amplo (IPCA), quase dobraram entre 2003 e 2008, ao passo que os desembolsos do BNDES para P&D saltaram de cerca de R$ 120 milhes (preos de 2009) em 2006 para valores superiores a R$ 1 bilho em 2009. importante notar tambm o papel do redirecionamento da poltica de gastos pblicos que, por meio do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), alterou a trajetria recente do investimento pblico. As despesas pblicas com a ampliao do estoque de capital como proporo do PIB, que caram de 1995 a 1999 e se mantiveram estagnadas at 2003, voltaram a crescer a partir de 2004 (AMITRANO, 2010; GOBETTI, 2010). Neste contexto, conforme os dados da Associao Brasileira de Indstrias de Base ABDIB (2010) e o estudo de Frischtack (2008), voltaram a crescer tambm os gastos totais (pblicos e privados) em infraestrutura. Os impactos das medidas de poltica pblica voltadas para o desenvolvimento produtivo e para a inovao ainda no podem ser completamente mensurados, mas parte de seus efeitos deve ser captado a partir dos dados de algumas pesquisas sobre o setor produtivo. Conforme Amitrano (2010), com base nos dados da Pesquisa Industrial Mensal (PIM), do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), a produo nos ramos de alta e mdia-alta intensidade
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tecnolgica registrou um crescimento acentuado entre 2003 e 2009, muito acima dos segmentos de baixa e mdia-baixa intensidade tecnolgica e da mdia da indstria de transformao. Note-se que esta evidncia compatvel com o ritmo mais intenso de crescimento dos setores produtores de bens de capital e de consumo durveis (AMITRANO, 2010). Todavia, h que se notar que, a despeito desta evidente melhora, o coeficiente de penetrao (importao sobre consumo aparente) aumentou significativamente no perodo, fazendo com que o saldo comercial se deteriorasse, justamente, nos bens e servios de alta e mdiaalta intensidade tecnolgica. Tal fato parece configurar, como de costume, um dos principais dilemas do crescimento econmico brasileiro: como crescer sem esbarrar na restrio externa de longo prazo. Talvez a resposta esteja no pr-sal, mas somente o tempo dir.
Por sua vez, os dados da Pesquisa Anual de Servios PAS (IBGE, 2008), revelam, adicionalmente, que os segmentos mais intensivos em conhecimento, como servios de informao e servios prestados s empresas, aumentaram significativamente a proporo de empregados no total do setor entre 2002 e 2007.
Como mencionado, em virtude do melhor desempenho dos segmentos citados (tanto na indstria quanto nos servios), de seus encadeamentos para frente e para trs e dos efeitos de transbordamento do conhecimento para outros segmentos da produo, bastante provvel que a estratgia de poltica econmica adotada recentemente includas as iniciativas governamentais no mbito da PITCE e da PDP tenha contribudo para o aumento da eficincia e da produtividade das empresas. Alm disso, foroso reconhecer que as medidas de poltica econmica voltadas para o mercado de trabalho, que redundaram na diminuio do grau de informalidade, trazendo trabalhadores de setores pouco intensivos em capital e conhecimento para setores mais desenvolvidos, devem ter diminudo moderadamente a heterogeneidade estrutural da economia brasileira e gerado um impacto positivo sobre a evoluo da produtividade geral da economia. Tal fato se configura como elemento muito importante para o desenvolvimento produtivo e tecnolgico, conforme bastante ressaltado em diversos estudos sobre atraso produtivo na Amrica Latina (CIMOLI, PRIMI e PUGNO, 2006). Por fim, saliente-se que parte do aumento da produtividade total da economia brasileira, bem como da queda da defasagem tecnolgica, deve estar relacionada aos ganhos de escala dinmicos associados ao maior crescimento econmico propiciado pelas polticas macroeconmicas e de distribuio de renda, tal como descritos pela lei de Kaldor-Verdoorn. Neste sentido, os dados para a economia brasileira parecem sugerir que o Brasil est no apenas diante de um novo regime de demanda, mas tambm de um novo regime de produtividade, caracterizando-se a emergncia de um novo regime de crescimento econmico.
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captulo 6
Riscos na travessia? O financiamento externo e os desafios futuros da economia brasileira
Andr M. Biancareli*2
O ano de 2010, para o Brasil, na sequncia da crise internacional de 2008/2009, foi marcado pela forte retomada do crescimento e por uma sucesso de outras boas notcias. Tanto os resultados gerais quanto uma certa euforia com o futuro tm trazido de volta ao centro da discusso vrias questes estruturais do desenvolvimento, antes ofuscadas pelos desequilbrios macroeconmicos mais urgentes. No entanto, neste cenrio favorvel e de boas perspectivas, um recorrente problema, que parecia contornado nos ltimos anos, voltou a frequentar o debate: a restrio externa. Diante dos ltimos resultados das transaes correntes, vrios observadores autorizados tm alertado para os riscos de que a economia brasileira volte a se deparar com limites, oriundos do balano de pagamentos, continuidade do seu crescimento. Referncias mais ou menos explcitas a uma crise cambial passaram a pontuar certas anlises.13 Este captulo procura contribuir, ainda que de maneira sucinta, para o exame dessa velha questo, enfatizando os contornos especficos que ela agora assume e que a distinguem de conjunturas anteriores. O foco recai sobre as condies do financiamento dos dficits externos, e o objetivo principal discutir os riscos e alternativas que tais processos colocam para o pas.
* Pesquisador do Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD) no Ipea, professor do Instituto de Economia da Universidade de Campinas (IE/Unicamp), pesquisador do Centro de Estudos de Conjuntura e Poltica Econmica (Cecon) do IE/Unicamp. 1. Alguns exemplos podem ser encontrados na imprensa. Entrevistado por Landim (2010), Delfim Netto declarava: (...) o dficit em conta corrente est se restabelecendo (...). Estamos brincando, fingindo que no tem importncia. Tem, sim. A histria mostra que dficit em conta corrente produz surpresas. Belluzzo, segundo Almeida (2010), considerava que tal dficit no seria uma preocupao de curto prazo, mas a velocidade em que est aumentando, sim (...). Alm disso, est havendo uma piora no financiamento (...). A grande dvida quando vai ser o momento da sada desses recursos. Mais enftico, Oreiro vaticinava que se o Brasil tiver sorte, haver uma crise no balano de pagamentos em 2012 (Lamucci e Villaverde, 2010).
Seguem-se mais quatro sees. Na prxima, resumem-se as tendncias principais e tenta-se desenhar as perspectivas para os resultados em conta corrente. Na terceira, o mesmo percurso, com maior grau de detalhamento, feito para as diferentes modalidades de fluxos financeiros; e na quarta incorporada a dimenso dos estoques de ativos e passivos externos. Finalmente, na quinta seo so resumidas as informaes e os argumentos, e comentados os principais desafios e opes de poltica diante do quadro descrito.
II
A contabilizao das relaes econmicas de um pas com o resto do mundo, do ponto de vista dos fluxos, respeita uma primeira grande diviso: as entradas e sadas de divisas que tm como contrapartida as sadas e entradas de bens e servios, de um lado; e o movimento dos fluxos de capital, que geram compromissos financeiros a serem honrados no futuro, de outro. O primeiro destes lados a conta corrente do balano de pagamentos registra portanto o resultado da operao do lado real da economia (bens e servios no fatores) em suas conexes externas, acrescido das rendas (juros, lucros) decorrentes dos estoques de compromissos financeiros acumulados e das transferncias unilaterais. A economia brasileira, depois de um raro intervalo de supervits correntes, voltou a apresentar dficits nesse somatrio de transaes com o exterior. Pelo critrio dos dados acumulados em 12 meses e como proporo do produto, desde o primeiro ms de 2008 o resultado negativo, e evolui at os 2,4% do produto interno bruto (PIB) do ltimo dado disponvel (setembro de 2010).2 De maneira bastante resumida, podem ser apontados trs grandes determinantes para esse movimento recente. Em primeiro lugar, o elevado ritmo de crescimento do Brasil, em uma conjuntura de fraco dinamismo da economia global (particularmente nos pases desenvolvidos), que naturalmente se traduz em elevao das importaes de bens e servios e reduo dos excedentes exportveis. Neste contexto, os bons resultados operacionais das filiais de multinacionais aqui instaladas, em contraste com as dificuldades enfrentadas por boa parte das suas matrizes, tambm incentivam a elevao das remessas de lucros. Em segundo lugar, a perda de dinamismo do comrcio internacional outra face do cenrio ps-crise no apenas enfraquece as vendas externas do pas, mas tambm incentiva um acirramento da disputa por mercados, notadamente por parte da China, com sua conhecida agressividade comercial. Isto ocorre apesar
2. Trata-se, em termos relativos, do maior dficit desde os 2,57% de setembro de 2002. Em termos absolutos, os US$ 47,3 bilhes so, de longe, o resultado mais negativo da histria, que vem se renovando desde os US$ 17,4 bilhes de setembro de 2009, sempre no acumulado de 12 meses. Estes e todos os outros dados apresentados adiante tm como fonte as Notas para a imprensa do setor externo e as Sries temporais publicadas pelo Banco Central do Brasil (BCB), salvo quando especificado.
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Riscos na Travessia? O Financiamento Externo e os Desafios Futuros da Economia Brasileira
da recente diversificao de destinos das exportaes brasileiras com ganho de participao de mercados que se mantm mais dinmicos e da manuteno em patamares elevados dos preos das commodities, cada vez mais essenciais para o saldo comercial. Por ltimo mas no menos relevante (muito ao contrrio), o terceiro determinante a acentuada trajetria de apreciao da taxa de cmbio em termos nominais e reais, que enfraquece a competitividade e vem alterando a estrutura produtiva e a pauta exportadora do pas. Mais importante que a descrio do comportamento recente, no entanto, a trajetria futura da conta corrente. Estimativas disponveis apontam, em graus variados, para uma ampliao moderada dos dficits. Para o Banco Central do Brasil (BCB), o resultado deve ficar em -2,5% do PIB em 2010 e -2,8% em 2011. Para o Fundo Monetrio Internacional (FMI), que alonga seu cenrio, a trajetria tende a ser mais acentuada: -2,6% em 2010; -3,0% em 2011; e flutuaes ao redor de -3,3% entre 2012 e 2015. As projees de instituies financeiras domsticas so feitas em valores absolutos, e indicam evoluo mais favorvel: pela mediana, dficits de US$ 50 bilhes em 2010; US$ 64 bilhes em 2011; e estabilidade em torno de US$ 61 bilhes de 2012 a 2014.3 Independentemente das tcnicas utilizadas ou da real capacidade de antecipao das tendncias, principalmente para prazos mais dilatados, o relevante atentar para as hipteses que tornam estes cenrios factveis; e elas dizem respeito aos trs grandes determinantes mencionados. Do ponto de vista do desempenho econmico brasileiro e mundial, o diferencial, ainda que no to acentuado quanto em 2010, tende a permanecer por todo o horizonte visvel. Mais sombrias so as perspectivas para o comrcio global e a sua capacidade de estimular as exportaes brasileiras, a despeito de o futuro para a produo e as vendas de commodities seguir promissor em termos de preos e quantidades.4 No que se refere ao comportamento da taxa de cmbio, parece reduzido o espao, e limitado o potencial, para maxidesvalorizaes que pudessem reverter, por si, os dficits em conta corrente. A esses devem ser acrescidos outros fenmenos que certamente tero impacto sobre a realidade das transaes correntes, ainda que alguns em prazo mais longo. Em primeiro lugar, as perspectivas positivas para a economia no dizem respeito apenas continuidade de taxas razoveis de crescimento, mas tambm ao aprofundamento de um bloco concentrado no tempo de investimentos: nos setores ligados ao agronegcio, energia, construo civil e infraestrutura urbana e
3. As estimativas do BCB constam da Nota para a imprensa do setor externo divulgada em 25/10/2010; as do FMI, da base de dados do World economic outlook de outubro de 2010; as do mercado domstico so coletadas pela pesquisa Focus do BCB, cujos ltimos valores so de 29/10/2010. 4. Para o cenrio global, tanto em termos de crescimento quanto de comrcio, ver o captulo de Macedo Silva neste livro.
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de transportes (tambm com vistas Copa do Mundo de 2014 e s Olimpadas de 2016). Sem falar na viabilizao dos projetos para a extrao e processamento do petrleo da camada pr-sal, que demandaro inverses num patamar extraordinrio o plano de negcios da Petrobras cita o valor de US$ 224 bilhes de investimento, somente desta empresa, at 2014. Tudo isto exigir pesadas importaes de bens de capital, que se somaro ao alto coeficiente importado j presente na estrutura de consumo das famlias brasileiras, e na prpria estrutura de produo do pas. A tendncia , assim, de manuteno ou ampliao do dficit. Porm, pensando-se num prazo mais longo e mais incerto, h indicaes na direo contrria. A comear da maturao dos investimentos industriais, de infraestrutura e do agronegcio, que por caminhos diferentes tendem a gerar aumento da competitividade e do potencial exportador do pas. Mas principalmente por conta da extrao e processamento do petrleo do pr-sal. A quantidade e a qualidade do leo encontrado e a importncia estratgica deste produto (a qual no desaparecer to cedo), certamente fazem deste o grande trunfo externo da economia brasileira para as prximas geraes. Ainda h muitas dvidas: sobre a verdadeira extenso das reservas, os desafios tecnolgicos e o tempo necessrio para super-los, e o preo do barril ao longo do perodo de explorao. Por isso, exerccios de projeo dos seus impactos sobre a conta corrente devem ser tomados com bastante cautela.5 Mas no exagero considerar que, quando esta riqueza estiver sendo efetivamente explorada, as exportaes lquidas de petrleo e seus derivados representaro uma fonte considervel e segura de gerao de divisas inclusive pelo fundo que manter parte das receitas em dlar no exterior e internalizar seus rendimentos. Por mais que haja incertezas, este e os outros fatores citados no podem ser menosprezados (e muito menos desconsiderados) em qualquer anlise sobre as perspectivas do setor externo da economia brasileira. Em suma, se o cenrio atual e as projees para os prximos anos trazem nmeros e processos que justificam a preocupao com as transaes correntes, o futuro mais longo e, obviamente, muito mais incerto autoriza expectativas de melhora significativa e sustentada. Estaria o Brasil ento diante de um perodo de travessia perigosa, em direo a uma possvel situao melhor nas suas trocas com o exterior? Dito de outro modo: quais so e que tamanho assumem os riscos desta travessia?
5. Barbosa e Barros (2009) citam simulaes da Tendncias Consultoria Integrada, que chegam a uma contribuio positiva para o saldo em at 5% do PIB. Na mdia dos cenrios para os quais foram utilizadas diversas combinaes de preos do barril de petrleo (entre US$ 70 e US$ 100) e nveis de produo (43,6 a 77,1 bilhes de barris por dia at 2053) , o impacto seria de 3,5%, a ser atingido dez anos aps o incio da extrao das reservas.
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III
A resposta ltima pergunta est longe de ser bvia ou exata. Tautologicamente, o risco de qualquer dficit em conta corrente cujo significado econmico a necessidade de financiamento externo simplesmente o risco de no se obterem fluxos lquidos suficientes na conta capital e financeira. Em geral se entende crise cambial como esta situao, em que no possvel fechar, com capitais voluntrios, o balano de pagamentos. Nestas circunstncias, o pas tende a sofrer perda acelerada de reservas internacionais, ou desvalorizao acentuada da taxa de cmbio, o que pode exigir mudana no regime cambial, ou reduo brusca da atividade para reduzir o dficit corrente, ou necessidade de recorrer a financiamento involuntrio (geralmente junto ao FMI) em operaes de regularizao. No caso tpico, de fato, os quatro processos indesejveis se combinam de forma dolorosa. Assim, para entender os riscos do setor externo preciso, obviamente, avaliar se h no horizonte uma falta de financiamento externo, em suas distintas modalidades e determinantes. A anlise tambm inclui os estoques de ativos e passivos externos, mas esta tarefa da prxima seo. Por enquanto, o foco permanecer sobre os fluxos. E sobre eles, o quadro atual de excesso, no de falta. Nos 12 meses terminados em setembro de 2010, diante dos j mencionados 2,4% do PIB (US$ 47,3 bilhes) de dficit em conta corrente, o Brasil registrou supervit na conta capital e financeira de US$ 102,8 bilhes (ou 5,2% do PIB), mais que o dobro do necessrio e, em termos absolutos, o maior valor da histria. Este montante total sofreu, nos ltimos trs anos, fortes oscilaes: do patamar relativo recorde de 6,61% do PIB (equivalentes a US$ 92 bilhes) em janeiro de 2008, a cifra se reduziu rapidamente at o nvel mnimo de apenas 0,34% do PIB (US$ 4,9 bilhes) em maio de 2009, quando volta a subir com velocidade at maior que durante a queda. Isto tambm significa dizer que, entre janeiro e setembro de 2009, sempre no acumulado em 12 meses, o total de financiamento externo no foi suficiente para compensar o dficit em conta corrente, levando o pas a um curto perodo de perda de reservas e depreciao cambial portanto, de crise cambial , superado de forma rpida e surpreendente. Uma oscilao de tal magnitude um evento extraordinrio, somente explicado pela gravidade da crise financeira internacional recente, que elevou a averso ao risco a patamares inditos e trouxe enormes perdas financeiras ao redor do globo. Porm, como reconhecem mesmo anlises mais convencionais, alternncias entre fases de abundncia e escassez de fluxos de capital sujeitos a sudden stops ou aos ciclos da liquidez internacional, compostos por fases de cheia
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e de seca , que guardam pouca relao com as necessidades e as condies das economias receptoras, so caractersticos das relaes financeiras contemporneas, particularmente aquelas que envolvem os pases em desenvolvimento.6 Ademais, conforme apontado por Barbosa e Barros (2009) e tratado por vasta literatura (a comear por Milesi-Ferretti e Razin, 2000), a experincia histrica mostra que muito raramente pases em desenvolvimento com dficits correntes significativos (acima de 2% do PIB) conseguem sustentar esta situao por um perodo superior a cinco anos sem a necessidade de uma correo forada. Essas so consideraes gerais, que no distinguem as caractersticas, determinantes e volumes das trs principais modalidades de financiamento: investimento direto, de carteira e outros investimentos. A classificao outros investimentos engloba as operaes bancrias em geral (emprstimos e depsitos principalmente) e, assim como os fluxos decorrentes de emisso e negociao de ttulos de renda fixa (registrados nos investimentos de carteira), so sensveis direta e indiretamente aos patamares e variaes nas taxas de juros. Os investimentos em aes, que completam o investimento de carteira, respondem no somente ao desempenho das companhias e, portanto, economia real , mas tambm ao potencial de valorizao de curto prazo destes papis nas bolsas de valores. Tanto para as aes quanto para os ttulos de renda fixa e as operaes bancrias, tambm tem forte influncia o comportamento esperado para a taxa de cmbio, que pode acrescentar (no caso de apreciao) ou subtrair (se h depreciao) ganhos quando o clculo de rentabilidade feito em moeda estrangeira. Por sua vez, o investimento direto considerado um fluxo de melhor qualidade em relao aos outros, pois grande parte (a exceo so os emprstimos intercompanhias) significa aquisio de empresas existentes ou construo de novas filiais. Envolve, portanto, um compromisso de longo prazo com o pas hospedeiro e, em geral, gera aumento da capacidade produtiva e/ou aprimoramento tecnolgico e da competitividade. O registro histrico, no caso brasileiro e tambm para o conjunto dos pases em desenvolvimento, corrobora essa diferenciao qualitativa: os investimentos de carteira e os outros investimentos apresentam trajetria de muito maior oscilao que o investimento direto. Mais especificamente, pode-se dizer que de maneira geral so os dois primeiros que marcam os ciclos internacionais de liquidez, com as inverses diretas se expandindo menos nas fases de cheia e contraindo menos nas de seca (BIANCARELI, 2009).
6. possvel identificar, nas ltimas dcadas, duas grandes ondas na disponibilidade de financiamento externo para essas economias: uma primeira cheia do incio dos anos 1990 at 1997-1998, seguida por uma seca at 2002; e um segundo ciclo vigente desde ento, cuja alta mais intensa e parecia ter se revertido em 2008. Os dados de 2009 e 2010, para algumas economias emergentes, entre as quais o Brasil, sugerem, no entanto, uma retomada muito rpida e acentuada dos fluxos e uma maior diferenciao entre os destinos. Sobre os ciclos, ver Biancareli (2009).
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Decorre da que, para dado dficit em conta corrente, quanto maior for a parcela financiada pelo investimento direto, mais segura a situao, visto que menor (ou negativa) a dependncia em relao s modalidades mais volteis. Neste aspecto, a situao brasileira atual menos confortvel que em perodos recentes: o indicador calculado pelo BCB para esta dependncia aponta resultado positivo e crescente desde janeiro de 2010, atingindo quase 0,94% do PIB em agosto e recuando para 0,83% em setembro.7 Este resultado reflete um modesto desempenho recente do investimento direto em termos lquidos: depois da forte queda em 2008, h sustentao em patamares superiores a 2% do PIB ao longo de 2009, mas novo recuo para 1,2% at julho de 2010. Os ltimos dados indicam recuperao, e devem fechar o ano acima de 1,5% do PIB. Isto significa que tais fluxos respondem atualmente por cerca de 30% de todo o financiamento atrado. Em relao s outras modalidades, sempre se considerando o valor lquido, o cenrio de abundncia para os investimentos de carteira, e de rpida recuperao para outros investimentos, os quais, no entanto, ainda so negativos em US$ 180 milhes. Os investimentos de carteira so muito positivos (US$ 71,7 bilhes ou 3,6% do PIB), respondem por cerca de 70% do total lquido de financiamento atrado e apresentam uma forte trajetria ascendente desde os valores negativos em quase 1% do PIB dos primeiros meses de 2009. Vale a pena descer um grau a mais no detalhamento, atentando para os dois grandes componentes do investimento de carteira: os fluxos relativos a investimentos em aes (que atualmente atingem a marca de 2,2% do PIB) e os correspondentes ttulos de renda fixa (1,4% do PIB). No que se refere ao comportamento recente, ambos os tipos apresentam trajetrias de queda acentuada durante a crise, mas a recuperao dos investimentos em aes a partir de meados de 2009 mais rpida, e supera os patamares recordes anteriormente atingidos. Nos ltimos meses, a euforia com as captaes brasileiras no exterior tem levado a uma ascenso bem mais intensa da modalidade ttulos. As informaes dos dois pargrafos anteriores, se por um lado sugerem deteriorao no perfil do financiamento externo, por outro matizam o quadro. Se verdade que o pas est mais dependente dos fluxos tipicamente mais volteis, dada a modesta contribuio do investimento direto, tambm fato que os fluxos destinados compra de aes tm tido papel bem mais relevante que as operaes bancrias (que ainda esto no terreno negativo) e os ttulos de renda fixa (que vm crescendo bastante). Isto sugere que a enxurrada de fluxos de capital de carteira que se dirige ao Brasil no ambiente ps-crise pode estar movida por outros fatores que no apenas o elevado diferencial dos juros domsticos em
7. O indicador eufemisticamente chamado de necessidades de financiamento externo calculado subtraindo-se do dficit corrente apenas os valores do investimento direto estrangeiro. No se consideram, portanto, os investimentos diretos brasileiros no exterior. Os valores citados so, como de praxe, referentes ao acumulado em 12 meses.
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relao aos internacionais. As perspectivas de crescimento econmico, que devem se traduzir nos resultados das empresas aqui atuantes, e o potencial avaliado de valorizao das aes destas companhias certamente tm algum peso, junto com a estabilidade ou apreciao da moeda nacional, a qual intensifica os ganhos em dlares tanto nesta modalidade quanto nas demais. Tendo em vista todos esses fatores, correto (ou seguro) apostar na continuidade das atuais tendncias? De maneira mais precisa, quais seriam as chances de o quadro de excesso de financiamento, hoje acima de US$ 100 bilhes, se reverter a ponto de no atingir as projees de dficit em conta corrente para os prximos trs ou quatro anos, que se situam ligeiramente acima de US$ 60 bilhes? O raciocnio, por tipo de fluxo, deve ser feito levando-se em conta no apenas a economia brasileira, mas tambm o cenrio internacional peculiar que se desenha. Do ponto de vista do investimento direto, as perspectivas em geral, e para o Brasil em particular, so relativamente positivas. O relatrio mais recente da UNCTAD (2010) sobre o tema traa um cenrio de cauteloso otimismo para o curto prazo (2011) e plena recuperao mais adiante (a partir de 2012), comandados pelos fluxos para pases em desenvolvimento. Tais tendncias dependem, claro, do andamento da recuperao da economia mundial, que em economias como a brasileira j se deu plenamente. Justamente este fator faz que destinos com mercado domstico grande e em expanso liderem a sondagem de intenes junto a grandes transnacionais, na qual o Brasil o terceiro destino prioritrio mais frequente, atrs apenas de China e ndia. Como fatores especficos do caso brasileiro, podem ser citadas a atratividade dos setores industriais baseados em recursos naturais e todas as oportunidades ligadas infraestrutura. Particularmente em relao ao importante setor petrolfero, o pas a grande fronteira de expanso no mundo nos prximos anos (SantAnna, 2010); e neste aspecto a poltica de contedos nacionais para os equipamentos de explorao e refino se revela estratgica, e tende a impactar positivamente tambm a conta corrente. Por ser mais estvel e passvel de monitoramento das intenes, essa rubrica objeto de projees numricas por parte do BCB, que estima entrada de recursos estrangeiros de US$ 45 bilhes em 2011 (50% acima do valor esperado para este ano). O movimento deve persistir nos perodos seguintes, devido aos fatores citados, e seu impacto lquido tambm depender dos investimentos brasileiros no exterior, que tm se ampliado nos ltimos tempos. Antecipar as outras modalidades mais difcil, mas a situao dos fatores determinantes externos e domsticos (na linguagem da literatura especializada, os push e pull factors) autoriza algumas conjecturas. Quanto aos primeiros, o ambiente financeiro internacional combina atualmente baixa averso ao risco, depois dos
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nveis estratosfricos atingidos durante os ltimos meses de 2008, e taxas de juros nos pases centrais em patamares historicamente baixos negativos em termos reais nos Estados Unidos, Zona do Euro, Inglaterra e Japo. O sentimento dos investidores globais em relao ao risco psicolgico e enquanto tal imprevisvel; todavia, quanto aos juros os sinais so cada vez mais de manuteno da liquidez abundante. O fraco desempenho das economias desenvolvidas e a relutncia generalizada em seguir utilizando a poltica fiscal para auxiliar a recuperao projetam um caminho ainda longo de polticas monetrias bastante frouxas e, diga-se de passagem, com eficcia duvidosa. A deciso do Federal Reserve de aprofundar sua poltica de quantitative easing pelo menos at meados de 2011 sinal inequvoco nesta direo. Investidores propensos ao risco e com acesso a uma ampla liquidez a custo zero nas moedas centrais so os ingredientes principais para o intenso movimento de busca por rendimento em outros destinos considerados seguros e rentveis. O Brasil provavelmente o mais destacado desses destinos, pela combinao j comentada de elevado crescimento, alto diferencial de juros e apreciao cambial, alm da ampla liberdade de movimentao de capitais e dos atuais baixos prmios de risco. Que fatores internos poderiam, no caso de persistncia deste cenrio externo, causar uma queda significativa nos fluxos financeiros de carteira e outros investimentos? O desejvel e necessrio processo de reduo nas taxas de juros, para ter esse poder ou seja, para reduzir o diferencial para patamares prximos ao risco pas e assim desincentivar emprstimos, emisses externas e negociaes de ttulos no mercado local , teria que ser feito de maneira drstica e rpida. Mesmo neste caso, provvel que um dos efeitos colaterais fosse a ativao adicional da economia e, mais importante, das perspectivas de valorizao do mercado de aes; e ambos os fatores manteriam ou ampliariam o incentivo para os fluxos externos com este fim. Por sua vez, uma forte depreciao cambial, seguida de incertezas sobre sua trajetria futura, seria, sim, capaz de derrubar as entradas por todas estas diferentes modalidades, ao cortar uma fonte de valorizao da riqueza, quando avaliada nas moedas centrais. Ainda assim, para o caso dos ttulos e aes negociados no pas, em reais, esta depreciao provavelmente frearia a fuga de capitais j internalizados, pelo mesmo motivo com sinal contrrio.8 Mas como imaginar que seja possvel mudar o patamar do cmbio somente por iniciativa domstica, numa conjuntura global de guerra cambial (da qual, alis, o real tem sido uma das grandes vtimas, apesar das declaraes e dos esforos em contrrio)?
8. Este papel estabilizador desempenhado pelo cmbio flutuante sobre os estoques de passivos externos em moeda domstica ser detalhado na prxima seo.
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Somando-se tudo, a concluso que, enquanto no houver uma profunda reverso do cenrio internacional ora desenhado, pouco provvel que o risco inerente a todo dficit em conta corrente se materialize para o caso brasileiro. Contudo, o problema, repita-se, pode no ser tanto a quantidade, mas a qualidade dos fluxos atrados.
IV
A seo anterior iniciou-se com o enunciado bvio de que o risco de um dficit externo no conseguir financi-lo; esta leva em conta outra obviedade tambm contbil: o fato de que os fluxos se acumulam no tempo. No caso especfico, dficits (financiados) em conta corrente implicam a assuno de estoques de passivos externos que so remunerados ao longo do tempo e eventualmente honrados em algum momento futuro; e supervits globais no balano de pagamentos (uma sobra de divisas no somatrio das duas grandes contas) significam acumulao lquida de ativos. Tambm muito relevante atentar para o fato de que todo estoque, dependendo das condies, pode ter sua evoluo ditada por uma dinmica prpria, com relativa autonomia em relao aos fluxos; quanto a isto, a experincia brasileira do endividamento externo e seu desfecho no final dos anos 1970 fornecem demonstraes eloquentes. Muito se argumentou nos ltimos anos sobre a reduo da vulnerabilidade externa, usando-se como argumentos principais a elevao brutal no estoque de reservas internacionais e a expressiva melhoria nos indicadores de endividamento. De fato, a situao atual muito mais confortvel que num passado relativamente recente: a dvida externa total hoje atinge menos de 15% do PIB (contra, por exemplo, 45% em 2002); menos de uma vez e meia o volume das exportaes anuais (contra 3,5 vezes); e as reservas internacionais representam mais de 110% do seu valor (contra menos de 20%). O ltimo nmero tambm indica que o Brasil tem, desde 2007, dvida externa lquida negativa, visto que os ativos do pas so mais que suficientes para honr-la.9 Porm, estoques de dvida no so a nica nem a mais relevante forma de passivo externo, ainda que possa ser considerada a mais problemtica, por exigir um fluxo rgido de sadas de divisas, na forma de juros e principal. Contabilizando-se todas as modalidades de haveres e direitos externos, ao fim do terceiro trimestre de 2010 o Brasil apresentava posio internacional de investimento negativa em US$ 629 bilhes ou 31,8% do PIB ou seja, o total de ativos externos do pas (US$ 548 bilhes ou 27,7% do PIB) representava pouco menos que a metade do total de passivos (US$ 1,2 trilhes ou 59,6%
9. O endividamento externo, liderado pelo setor privado, voltou a apresentar nos ltimos meses tendncia de crescimento, o que no invalida a concluso geral de melhora significativa neste aspecto. Ver Iedi (2010).
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do PIB). A evoluo deste indicador agregado, desde que passou a ser calculado pelo BCB no ltimo trimestre de 2001, mostra tendncia geral de melhora, mas sujeita a fortes variaes. A maior delas se deu durante o perodo mais agudo da crise financeira internacional: a posio evoluiu de -42% do PIB na metade de 2008 para o melhor patamar j atingido (-17% do PIB) ao fim daquele ano, e depois retrocedeu para quase -40% em dezembro de 2009. A composio desses estoques mostrava, pelo lado dos ativos, predomnio das reservas internacionais (50% do total, ou 13,9% do PIB), seguidas dos investimentos brasileiros no exterior (30,6% do total) e dos outros investimentos (16,9% do total). Aos investimentos de carteira e derivativos restavam participaes marginais (respectivamente 2,5% e 0,04%). Em relao aos passivos, eram compostos majoritariamente por investimentos de carteira (49,6% do total; 29,6% do PIB), investimento estrangeiro direto (37,2% do total; 22,2% do PIB) e outros investimentos (12,9% do total), com os derivativos atingindo apenas 0,31% do total. Tal perfil dos passivos, no qual os investimentos diretos (exigveis a longo prazo) so suplantados pelos investimentos de carteira, pode ser encarado como evidncia de uma situao patrimonial frgil uma vez que os investimentos de carteira so compromissos financeiros que, por definio, podem ser desfeitos a qualquer momento, por serem ttulos negociados em mercados secundrios. Em termos concretos e atuais, o estoque de investimento estrangeiro de carteira , por exemplo, mais que o dobro do montante total de reservas internacionais do pas que poderia assim desaparecer imediatamente.10 Tendo em vista a conjuntura internacional presente e projetada, o risco de formao de bolhas nos mercados locais de ttulos e aes tambm patente. Porm, algumas qualificaes precisam ser feitas. A primeira se refere novamente diferenciao necessria entre aes e ttulos de renda fixa. Estes se assemelham em vrios aspectos negativos aos tradicionais emprstimos bancrios, tendo prazo definido de servio e vencimento e, portanto, de fluxo negativo de divisas no balano de pagamentos. Os passivos na forma de aes no acarretam fluxo preestabelecido de juros nem tm data para vencimento do compromisso. Do montante de quase 50% dos passivos externos totais englobados por aes e ttulos, a parcela das primeiras atualmente bem maior: 31,4% contra 18,3% do total. A segunda e mais importante qualificao o fato de que, tanto para os ttulos quanto para as aes, o valor de mercado dos instrumentos funciona como um redutor automtico do estoque em momentos de estresse o que, na prtica,
10. Os indicadores de solvncia e liquidez externas que consideram outros passivos alm da dvida (principalmente os de carteira) para avaliar a vulnerabilidade externa da economia brasileira so medidas mais completas e adaptadas realidade atual da economia brasileira. Ver, a respeito, os ndices propostos e utilizados desde ento por Prates (2003).
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significa que o potencial de ameaa s reservas internacionais muito menor do que parece primeira vista. De maneira mais precisa: se se tentasse vender todos os US$ 584 bilhes de passivos de carteira em um momento de queda na confiana sobre o pas, o preo destes papis desabaria bem antes que parte significativa pudesse ser liquidada. No caso dos ttulos e aes negociados no pas (portanto, em reais, que atualmente representam quase 30% de todos os haveres externos do pas), h um fator adicional a se considerar: neste hipottico cenrio negativo, cairiam no apenas os seus preos, mas tambm, de maneira muito intensa, seus valores em dlares, visto que um forte movimento de depreciao cambial seria concomitante. No caso das aes negociadas no pas, por exemplo: dos US$ 220 bilhes de dlares que esto alocados na Bolsa de Valores de So Paulo (Bovespa), se houvesse fuga em massa somente um primeiro montante seria convertido ao cmbio de R$ 1,70, e as levas seguintes sofreriam os dois efeitos combinados (cmbio e queda da bolsa). No preciso prosseguir com hipteses; basta atentar para o que ocorreu entre o segundo e o quarto trimestres de 2008: os dois efeitos combinados geraram uma reduo sbita no passivo externo total de 26 pontos percentuais (p.p.) do PIB (ou quase US$ 350 bilhes), dos quais cerca de 20 p.p. se referem ao investimento de carteira, particularmente aes. O impacto deste movimento sobre os fluxos na conta financeira foi forte, como visto, mas com grandezas incomparavelmente menores. Por fim, h que se considerar que, por mais que pairem vrias dvidas, as enormes reservas de petrleo da camada pr-sal tambm representam pelo menos se intui um estoque de riqueza em moeda estrangeira de propores gigantescas, exceto no caso de uma queda drstica e sustentada do preo do barril do petrleo por vrias dcadas frente. Quando (e se) a extrao deste leo for se tornando mais garantida e mais previsvel, este fator certamente entrar nos clculos e avaliaes sobre a solvncia intertemporal da economia brasileira.
V
Ao longo deste captulo foram apresentados nmeros, projees e argumentos acerca da situao atual e futura do setor externo da economia brasileira. Diante dos dficits na conta corrente e das perspectivas relativamente certas sobre alguma deteriorao adicional no curto prazo, emergem dvidas sobre a sustentabilidade desta situao. Ou seja, sobre a capacidade de o pas financiar ao longo dos prximos anos este dficit com capitais voluntrios, que, como se sabe, movemse guiados por fatores muito distintos das necessidades de cada pas deficitrio. O exame da composio atual da conta capital e financeira acrescenta motivos para preocupao: voltou-se a depender dos tipos de capital mais volteis, que alis se acumulam na forma de estoques de passivos em valor j bem superior s
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reservas internacionais. Quando se leva em conta o histrico, no somente do Brasil, de reverses abruptas nestes fluxos e os ajustes dolorosos que estas situaes exigem, elevam-se os motivos para alerta. Mas h outros dados e tendncias que precisam ser considerados para uma viso mais completa do quadro. O dficit em conta corrente parece conservar uma diferena importante em relao, por exemplo, ao ocorrido durante os anos 1990: h indicaes de que uma situao mais confortvel aguarda o futuro de mdio prazo do setor externo, e o que se vislumbra agora o deslanche de um bloco significativo e concentrado de investimentos, que geralmente exigem aumento das importaes, durante este perodo de travessia apesar de tambm haver, aparentemente, um excessivo componente importado nas estruturas de consumo. Porm, o foco deste captulo so os riscos desta travessia, e a considerao apenas dos elementos arrolados no pargrafo anterior parece superestim-los, ou encarlos de maneira unilateral. Os diferentes fluxos de capital para o pas, seus determinantes e suas perspectivas principalmente diante do cenrio internacional projetado de baixo crescimento e liquidez abundante nos pases centrais no sinalizam qualquer reverso, no horizonte visvel, capaz de ameaar o financiamento dos dficits, se estes se restringirem aos montantes ora projetados. A estrutura de passivos, apesar de crescentemente concentrada nas modalidades mais facilmente reversveis, conta em situaes de estresse com o atenuante, da prpria variao do preo dos ativos negociveis e, para grande parte, do cmbio flutuante. Sem contar o considervel estoque de ativos externos, principalmente na forma de reservas internacionais, que apesar de custosas so comprovadamente eficazes para enfrentar as temidas reverses no ciclo financeiro internacional. O melhor exemplo destas reverses, alis, se deu h cerca de dois anos, com impactos bem menos dolorosos que em outros episdios. Em suma, apesar dos inegveis motivos para preocupao e dvidas, h que se considerar que a realidade interna e externa, atual e projetada bastante distinta de outras que, ao longo da histria do pas, redundaram em crises com efeitos devastadores sobre o crescimento e o desenvolvimento, os quais, afinal de contas, so os processos que no se deve perder de vista.11 O balano entre os dois lados da situao atual e futura que, frise-se, no autoriza concluses peremptrias no configura apenas um jogo de adivinhao do futuro. H opes cruciais de poltica econmica envolvidas na avaliao destes riscos na travessia.
11. Repita-se, para reforar a especificidade do quadro: uma situao que objetivamente pode ser descrita como de crise cambial j ocorreu, h muito pouco tempo, em meio maior crise financeira internacional em vrias dcadas, mas foi curta e com os efeitos conhecidos.
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Uma das propostas que, implcita ou explicitamente, derivam de parte do diagnstico mais alarmista sobre a situao externa recomenda reduzir significativamente as taxas de crescimento da economia brasileira, preferencialmente por meio de um drstico corte de gastos pblicos. O ritmo da demanda domstica estaria, assim, readequado ao produto potencial e, em outra face do argumento, o pas ficaria menos dependente da poupana externa, substituda ex-ante por poupana pblica. Com este ajuste contracionista, seria possvel promover uma significativa depreciao cambial (sem grandes consequncias inflacionrias), encaminhando-se a retomada da competitividade e das exportaes de bens e servios. No h espao neste captulo para discutir a viabilidade ou a convenincia destas ideias e aes, nem seu objetivo faz-lo. Entretanto, seria prudente atentar para: i) as enormes dificuldades, no cenrio externo atual, para ajustar unilateral e significativamente o cmbio; ii) a capacidade de um ajuste como este conseguir reverter o dficit em conta corrente, ou a magnitude que seria exigida para tal; e iii) a ameaa que esta estratgia representa para o processo em curso de retomada do crescimento e do desenvolvimento, em um momento no qual a conjuntura internacional oferece sim riscos, mas tambm oportunidades. H tambm, sempre, a alternativa de no se fazer nada frente s tendncias correntes, subestimando-se possveis problemas futuros. Equivaleria, conscientemente ou no, a esperar por uma crise externa salvadora, que deslocaria o cmbio, restabeleceria a competitividade externa e encaminharia o ajuste da conta corrente, a exemplo de 1999 e, mais ainda, de 2002. O risco da travessia neste caso, paradoxalmente, esta crise no acontecer, e o pas seguir inundado por capitais de pior qualidade, que manteriam por longo tempo a taxa de cmbio se apreciando e aprofundando seus efeitos conhecidos sobre a estrutura produtiva: desadensamento de cadeias, vazamentos cada vez maiores, especializao regressiva etc. Provavelmente, a estratgia mais adequada e possvel, em face de todos os desafios comentados, e do objetivo primordial de manter em curso o crescimento, requeira a combinao de alguma cautela e muito esforo para administrar a abundncia, e no a escassez, de financiamento. No razovel aprofundar a deteriorao do dficit em conta corrente, mesmo que se tenha conscincia das dificuldades e dos sacrifcios exigidos para revert-lo a curto prazo (e isto envolve a atitude diante da apreciao cambial). No se deve apostar na manuteno infinita do processo de search for yield, mas tambm no se pode fingir que ele no existe. H vantagens na acumulao de passivos na forma de aes que, inclusive, respondem s boas perspectivas de crescimento , mas deve-se levar em conta o perigo da formao de bolhas.
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Em termos precisos, o desafio maior, tendo em vista a provvel continuao da forte atratividade exercida pela economia brasileira, parece ser selecionar o tipo de financiamento externo que mais interessa ao pas. Isto certamente exige aprofundar as medidas de gerenciamento dos fluxos de capitais, priorizando-se aqueles de mais longo prazo e que mais contribuam para os objetivos de retomada e sustentao do processo de desenvolvimento. Numa conjuntura, impensvel h muito pouco tempo, em que o tema dos controles de capital deixou de ser tabu e seu uso passou a ser defendido por um amplo espectro de analistas tanto no debate domstico quanto no externo; tanto nas discusses acadmicas quanto nas diplomticas , parece ter chegado a hora de o Brasil concentrar esforos neste front. E ir alm do IOF sobre os investimentos estrangeiros em aes e renda fixa. Enfim, para concluir com a mesma metfora, o risco maior na travessia parece se esconder no tanto nas guas turbulentas que outras vezes surgiram pelo caminho, mas nos efeitos duradouros que a calmaria, ou o excesso de correnteza a favor, tende a provocar sobre a embarcao.
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captulo 7
Notas sobre a necessidade de reformas no Sistema Tributrio Nacional
Cludio Hamilton Matos dos Santos*
O propsito deste artigo discutir o estado presente do Sistema Tributrio Nacional (STN) e a necessidade de uma ou mais reforma(s) tributria(s). Est dividido em trs partes. A primeira apresenta os nmeros da carga tributria brasileira e de desagregaes relevantes desta ltima, relembra conceitos econmicos bsicos sobre tributao e, por fim, discute as linhas gerais do ordenamento jurdico do STN. A segunda parte discute brevemente a racionalidade das propostas de reforma tributria que vm sendo feitas desde o incio dos anos 1990. A ltima parte explicita as linhas gerais da viso deste autor sobre as reformas necessrias no sistema.
1 O Sistema Tributrio Nacional: conceitos bsicos, impactos econmicos e ordenamento jurdico
Tributos podem ser classificados de vrias maneiras. Uma diviso possvel entre tributos sobre: i) a venda de produtos e servios; ii) a folha de pagamentos das firmas e do governo; iii) a renda de pessoas e empresas; e iv) o patrimnio de pessoas e empresas. Cada um destes tributos tem, em princpio, impactos econmicos distintos. Com efeito, a teoria econmica convencional sugere que tributos embutidos no preo final de bens e servios desestimulam (porque encarecem) o consumo, que tributos sobre a folha de pagamentos desincentivam (porque encarecem) a contratao de mo de obra pelas firmas, que tributos sobre a renda desestimulam o esforo produtivo dos agentes econmicos (porque diminuem a recompensa derivada deste esforo) e, finalmente, que tributos sobre o patrimnio desestimulam a poupana dos agentes econmicos (porque desincentivam a acumulao de patrimnio). As evidncias empricas disponveis
* Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Macroeconmicas (Dimac) do Ipea. O autor agradece a Adolfo Sachsida, Antnio Carlos Macedo e Silva, rika Amorim, Pedro Humberto de Carvalho, Ricardo Carneiro e Srgio Gobetti por valiosas contribuies feitas a verses preliminares deste texto. Naturalmente, o autor o nico responsvel por todos os erros e omisses remanescentes.
infelizmente ainda poucas no caso do Brasil apontam que os dois primeiros efeitos parecem mais pronunciados que os dois ltimos.1 Os tributos sobre o patrimnio, em particular, no parecem exercer qualquer efeito negativo sobre as taxas de crescimento (e, implicitamente, poupana) de diversas economias em diversos estudos.2 Desde 2007 a carga tributria bruta (CTB) brasileira ou seja, a soma da arrecadao de todos os tributos da economia tem flutuado em torno de 35% do produto interno bruto (PIB). Em 2009, por exemplo, estima-se que se tenha arrecadado pouco menos de R$ 1,1 trilho em tributos (ou 34,6% do PIB). Destes, cerca de R$ 505 bilhes (ou 16,1% do PIB) correspondiam a tributos ligados venda de bens e servios, enquanto R$ 305 bilhes (9,7% do PIB) correspondiam a tributos sobre a folha de pagamentos, e R$ 232 bilhes (7,4% do PIB), tributos sobre a renda. A arrecadao aproximada dos impostos sobre o patrimnio, por sua vez, foi de apenas R$ 42 bilhes (1,3% do PIB). Estruturas tributrias assim como o tamanho e a extenso do Estado variam consideravelmente de pas para pas. A carga tributria em pases asiticos e da Amrica do Norte consideravelmente menor do que a brasileira, em parte porque tais sociedades optaram por no construir sistemas pblicos de previdncia to abrangentes quanto o nosso (sistemas estes usualmente financiados com tributos sobre a folha de pagamentos).3 Da que a Coreia do Sul e os EUA, por exemplo, arrecadam menos tributos do que o Brasil em geral (com cargas tributrias da ordem de 27% do PIB contra os nossos 35%), e menos tributos sobre a folha de pagamentos em particular (cerca de 5,5% e 6,6% do PIB, respectivamente, contra os nossos 9,7%). Nas sociedades europeias desenvolvidas, contudo, o contrrio verdadeiro. Com efeito, Frana e Alemanha, por exemplo, arrecadam mais tributos do que o Brasil em geral (com cargas tributrias da ordem de 43% e 37% do PIB, respectivamente) e mais tributos sobre a folha de pagamentos em particular (cerca de 16% e 13% do PIB, respectivamente). Quando se comparam os dados brasileiros com a mdia dos pases da Organizao de Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE) isto , pases cujos nveis mdios de desenvolvimento o Brasil pretende atingir , cinco fatos chamam particular ateno. O primeiro que tanto a carga tributria quanto a tributao sobre a folha de pagamentos brasileiras esto mais ou menos em linha com as mdias da OCDE (35,8% e 9,1% do PIB, respectivamente). O segundo que a tributao sobre a renda no Brasil (7,4% do PIB) pouco superior metade da verificada na mdia da OCDE (13,2% do PIB). O terceiro que a tributao
1. Ver, a este respeito, Soares et al. (2010, p.221-223), Corseuil e Moura (2010), e Arnold (2008), entre outros. 2. Ver, por exemplo, Arnold (2008), e Furceri e Karras (2008). 3. Ver Bernardi et al. (2006) sobre a experincia asitica, e Slemrod e Bajika (2008) sobre a dos EUA.
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Notas sobre a Necessidade de Reformas no Sistema Tributrio Nacional
sobre o patrimnio no Brasil (1,3% do PIB) tambm significativamente inferior mdia da OCDE (1,9% do PIB). O quarto que a tributao sobre bens e servios no Brasil (16,1% do PIB) significativamente maior do que a verificada em mdia na OCDE (10,9% do PIB). Mas talvez o mais impressionante contraste entre os dados tributrios brasileiros e os dos pases desenvolvidos seja o fato de que a tributao sobre a renda das pessoas fsicas no Brasil (2,2% do PIB) menos de um quarto da verificada na mdia dos pases da OCDE (9% do PIB).4 Esse ltimo ponto particularmente importante pelo fato de a tributao sobre o patrimnio e sobre a renda das pessoas fsicas ser progressiva ou seja, incidir relativamente mais sobre as pessoas mais ricas. Os tributos sobre a venda de bens e servios, por outro lado, incidem de maneira igual sobre ricos e pobres (que pagam o mesmo preo, por exemplo, por um saco de feijo ou um litro de leite) e, portanto, so ditos regressivos. A tributao brasileira sobre a folha de pagamentos, por sua vez, aproximadamente neutra do ponto de vista distributivo (SILVEIRA, 2008). Uma vez que o peso da tributao sobre a venda de bens e servios muito maior do que o peso da tributao sobre a renda e o patrimnio das pessoas fsicas no Brasil, conclui-se que a composio da carga tributria um fator importante a contribuir para a (ainda) pssima distribuio de renda entre os brasileiros (SOARES et al., 2010). Diante do exposto, um cidado desavisado poderia pensar que as propostas recentes de reforma tributria visam aumentar o peso relativo da tributao sobre a renda e o patrimnio das pessoas fsicas e, com isto, diminuir a regressividade mdia da carga tributria brasileira. No isto que ocorre, entretanto. A fim de entender a racionalidade das propostas de reforma feitas nas ltimas duas dcadas, necessrio discutir alguns aspectos bsicos do ordenamento jurdico da tributao no Brasil, assim como detalhar um pouco melhor os componentes do STN. Note-se, inicialmente, que a Constituio Federal de 1988 explicita claramente quais tributos podem ser cobrados por quais entes federados, as caractersticas gerais destes tributos, assim como a forma de repartio da arrecadao destes ltimos entre os entes federados. Da que o termo reforma tributria frequentemente utilizado como sinnimo de reforma dos captulos tributrios da Constituio. Contudo, importantes elementos do Sistema Tributrio Nacional a definio das alquotas precisas dos tributos apenas o exemplo mais gritante so regidos por normas infraconstitucionais (i.e., leis complementares, leis estaduais e municipais ou mesmo portarias da Secretaria da Receita Federal do Brasil). Assim, diversas reformas no sistema podem ser feitas sem que se altere o texto constitucional como se discutir mais frente.
4. Enquanto a taxao sobre a renda das pessoas jurdicas (i.e., empresas) pouco maior no Brasil (5,2% do PIB) do que na mdia da OCDE (4,2% do PIB).
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Outro ponto crucial para entender o atual debate tributrio brasileiro notar que a Constituio de 1988 estabeleceu um sistema tributrio dual ao tratar as contribuies sociais de forma diferente dos demais tributos (REZENDE et al., 2007). O motivo simples: as contribuies sociais foram criadas com o objetivo precpuo de financiar as despesas com a seguridade social (i.e., as despesas com sade, previdncia e assistncia social pblicas), que, por sua vez, eram consideradas absolutamente prioritrias pelos constituintes de 1988 (MAGALHES, 2004). Da que a Constituio de 1988 permite apenas Unio, que arca com a maior parte dos gastos com seguridade social, criar contribuies sociais, precisando esperar apenas 90 dias para comear a cobr-las ao contrrio dos demais tributos, que no podem ser cobrados no mesmo exerccio financeiro em que sua criao aprovada. Segue-se aqui Rezende et al. (2007) ao apontar que a excepcionalidade das contribuies sociais permitiu Unio aumentar prontamente a carga tributria (e sua parcela nesta ltima) em contextos de crises cambiais graves, como as de 1999 e 2002/2003. No surpreende, assim, que nove entre dez propostas de reforma tributria articuladas nos ltimos 20 anos proponham precisamente o fim de diversas contribuies sociais atualmente existentes. Por outro lado, segue-se tambm Santos e Gentil (2009) ao apontar que o referido aumento da arrecadao das contribuies sociais (e da carga tributria como um todo) foi crucial para permitir aps a estabilizao da economia em 2003/2004 e em meio a forte e continuado ajuste fiscal o aumento das transferncias pblicas de recursos (de previdncia e assistncia social) aos brasileiros mais pobres e, por esta via, a melhora na distribuio de renda que caracterizou os mandatos do presidente Lula. No surpreende, assim, a forte resistncia de diversos segmentos da sociedade civil a propostas de reforma tributria que acabem com as referidas contribuies sociais.5 Cumpre notar, neste contexto, que a Constituio Federal autoriza os estados e municpios brasileiros a cobrar um nmero relativamente pequeno de tributos. Os impostos estaduais, por exemplo, so fundamentalmente trs, a saber: o imposto sobre circulao de mercadorias e servios (ICMS), o imposto sobre a propriedade de veculos automotores (IPVA) e o imposto sobre transmisso causa mortis e doaes (ITCD). Os impostos municipais tambm so fundamentalmente trs, a saber: o imposto predial e territorial urbano (IPTU), o imposto sobre servios de qualquer natureza (ISS) e o imposto sobre transmisso de bens imveis inter vivos (ITBI). Alm da receita destes impostos, estados e municpios tambm ficam com o imposto de renda retido
5. Ver, por exemplo, Instituto de Estudos Socioeconmicos (2008), Confederao Nacional dos Bispos do Brasil (2009), Conselho Nacional de Sade (2009), e vrios dos artigos que compem a Carta Social do Trabalho nmero 8, publicada pelo Centro de Estudos Sindicais e de Economia do Trabalho (CESIT) da Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP) (2008).
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na fonte sobre os vencimentos dos servidores pblicos estaduais e municipais, com a receita de taxas diversas e, crucialmente, como ser visto a seguir, com recursos transferidos pela Unio (no caso dos estados) e pela Unio e pelos estados (no caso dos municpios). Os dois mais importantes tributos no federais sobre a venda de bens e servios so o ICMS e o ISS. O ICMS muito provavelmente o mais controverso dos tributos brasileiros, alm de ser o mais importante do ponto de vista da arrecadao (perto de R$ 230 bilhes, ou 7,3% do PIB em 2009). As mazelas do ICMS sero discutidas em detalhe mais frente. O ISS, por sua vez, um tributo relativamente pequeno, embora crescentemente importante, arrecadando pouco mais de um dcimo do valor do ICMS (ou 0,8% do PIB em 2009). Chama ateno que a quase totalidade da tributao sobre o patrimnio no Brasil seja de competncia estadual e municipal. Com efeito, somadas as arrecadaes do IPVA (aproximadamente 0,6% do PIB), do IPTU (em torno de 0,5% do PIB), do ITCD (cerca de 0,05% do PIB) e do ITBI (perto de 0,15% do PIB) chega-se aos 1,3% do PIB aqui mencionado como a arrecadao total deste grupo de impostos no Brasil. Cumpre notar, ainda, que este fato no um mandato constitucional. Muito ao contrrio, a Constituio de 1988 autoriza a Unio a cobrar o imposto sobre a propriedade territorial rural (ITR) e o imposto sobre grandes fortunas (IGF). Na prtica, entretanto, a arrecadao do ITR prxima de zero e o IGF jamais foi regulamentado. Antes de se discorrer mais sobre as baixas arrecadaes relativas de IPTU, ITCD, ITBI e ITR, cumpre discutir os tributos que a Unio efetivamente cobra. Sobre o principal deles, o imposto de renda (IR, com arrecadao de R$ 188,6 bilhes em 2009, ou 6% do PIB), reitera-se apenas que ele pequeno em relao mdia dos pases desenvolvidos e que isto particularmente verdadeiro no caso do IR incidente sobre a renda das pessoas fsicas. Note-se, ademais, que a tributao sobre a renda no Brasil complementada pela contribuio sobre o lucro lquido das pessoas jurdicas (CSLL, criada em 1989, e com arrecadao de 1,3% do PIB em 2009), um tributo em tudo parecido com o IR sobre as pessoas jurdicas e que deste se diferencia apenas por ter uma alquota menor e ser uma contribuio social e, portanto, servir para financiar as despesas com a seguridade social sem que seja dividido com estados e municpios. Duas outras contribuies sociais so particularmente importantes para a discusso das propostas recentes de reforma tributria, a saber: a contribuio para o financiamento da seguridade social (Cofins, criada em 1991, e com arrecadao de R$ 116 bilhes, ou 3,7% do PIB em 2009), e as contribuies para os programas de integrao social e de formao do patrimnio do servidor pblico (PIS/PASEP, criados em 1970 e que juntos arrecadaram R$ 30,8 bilhes,
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ou 1% do PIB em 2009). Ambas as contribuies incidem sobre praticamente a mesma base do ICMS (i.e., a venda de bens e servios), mas tm regimes tributrios (e, portanto, mecnicas de clculo) diferentes deste ltimo o que aumenta consideravelmente (e na viso de muitos desnecessariamente) a complexidade da tributao sobre a venda de bens e servios no Brasil. Notese, ademais, que a Constituio de 1988 destina 40% das contribuies para o PIS/PASEP ao Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) para que este financie programas de desenvolvimento econmico e estabelece que o restante seja destinado ao pagamento de abonos salariais a trabalhadores com renda mensal at dois salrios mnimos e ao financiamento do programa de seguro-desemprego. Tributos so classicamente divididos tambm entre aqueles com objetivos primordialmente arrecadatrios e aqueles com objetivos primordialmente regulatrios. Diversos tributos federais incidentes sobre a venda de bens e servios tm caractersticas regulatrias fortes. So estes o imposto sobre produtos industrializados (IPI, com arrecadao de R$ 27,7 bilhes, ou 0,9% do PIB em 2009), o imposto sobre importaes (II, com arrecadao de R$ 15,8 bilhes, ou 0,5% do PIB em 2009), o imposto sobre operaes financeiras (IOF, com arrecadao de R$ 19,2 bilhes, ou 0,6% do PIB em 2009), e a contribuio de interveno no domnio econmico incidente sobre combustveis (Cide, com arrecadao de R$4,9 bilhes, ou 0,16% do PIB em 2009). Com efeito, o IPI e o II so utilizados como instrumento de poltica industrial e de comrcio exterior, o IOF um instrumento de controle do crdito e das operaes financeiras da economia e a Cide utilizada para suavizar as variaes nos preos dos combustveis. Talvez por isto, tais tributos (com exceo da pequena Cide) so menos visados pelas propostas de reforma tributria atualmente em discusso. Completam o Sistema Tributrio Nacional as contribuies sobre a folha de pagamentos de patres e empregados. Estas ltimas se dividem em quatro grupos. Um primeiro composto pelas contribuies para o financiamento da previdncia social dos trabalhadores regidos pela Consolidao das Leis do Trabalho (CLT), com arrecadao estimada de R$ 175 bilhes (ou 5,6 % do PIB) em 2009, sendo importante notar que, deste total, cerca de R$ 78 bilhes (ou 2,5% do PIB) so contribuies patronais das empresas (privadas e estatais).6 As contribuies para o Fundo de Garantia do Tempo de Servio (FGTS, com arrecadao de R$ 54,7 bilhes, ou 1,7% do PIB em 2009) formam o segundo
6. Alm desses R$78 bilhes, que incluem o pagamento de seguro contra acidentes de trabalho, as contribuies para a previdncia do regime geral consistem, ainda, em R$36 bilhes arrecadados dos prprios trabalhadores do setor privado, R$16 bilhes arrecadados do prprio governo enquanto empregador de trabalhadores regidos pela Consolidao das Leis do Trabalho (CLT), R$12 bilhes do Simples (ver nota de rodap subsequente), que, a rigor, acaba funcionando como um imposto sobre o faturamento, e cerca de R$ 36 bilhes de outras contribuies previdencirias (de cooperativas, produtores rurais, trabalhadores autnomos etc.).
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grupo, enquanto as contribuies do governo e dos servidores pblicos para o regime de previdncia destes ltimos (cerca de R$ 55 bilhes, ou 1,7% do PIB) formam o terceiro. Finalmente, o quarto grupo composto pelas contribuies para o Sistema S e para o salrio-educao, com arrecadaes de R$ 8,6 e R$ 9,7 bilhes, respectivamente, ou 0,27% e 0,31% do PIB em 2009. Para os propsitos deste artigo, importa lembrar que os empregadores (na indstria ou comrcio e que no optaram pelo Simples)7 pagam: i) 20% da folha salarial para a previdncia; ii) respectivamente 3,6% e 2,5% da folha salarial para o Sistema S e para o salrio-educao; iii) 8% da mesma para o FGTS; e iv) at 6% desta ltima com o seguro contra acidentes de trabalho o que, obviamente, encarece a contratao de mo de obra no pas (BRASIL, 2008). Importa lembrar, ainda, que a maior parte dos recursos do salrio-educao, criado em 1964, vai para o financiamento das despesas com educao bsica da Unio (1/3) e de estados e municpios (2/3), enquanto os recursos do Sistema S vo para um conjunto de 11 instituies (algumas criadas em 1940), na maior parte de direito privado, que devem aplic-las conforme previsto nas respectivas leis de instituio das mesmas.8
2 Os problemas da tributao no Brasil e as propostas de reforma tributria
De acordo com o Relatrio de Observao dos Indicadores de Equidade do Sistema Tributrio Nacional do Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social (CDES) da Presidncia da Repblica (Brasil, 2009, p.17), o sistema tributrio descrito aqui injusto porque: i) regressivo, e a carga tributria mal distribuda; ii) o retorno social em relao carga tributria baixo; iii) desincentiva as atividades produtivas e a gerao de emprego; iv) o pacto federativo brasileiro inadequado em relao a suas competncias tributrias, responsabilidades e territorialidades; e, por fim, v) no h cidadania tributria no Brasil (Brasil, 2009, p.17).9 Concorda-se aqui com esse diagnstico. Nota-se, ademais, que no parece exagerado afirmar que a maior parte das propostas de reforma tributria
7. O Simples (nacional) um regime tributrio especial para pequenas e microempresas que permite a estas ltimas substituir o pagamento do IRPJ, CSLL, PIS/PASEP, Cofins, IPI, ICMS, ISS e a Contribuio (patronal) para a seguridade social destinada previdncia social por um nico tributo sobre o faturamento. 8. As referidas instituies so as seguintes: Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (Incra), Servio Nacional de Aprendizagem Industrial (Senai), Servio Social da Indstria (Sesi), Servio Nacional de Aprendizagem do Comrcio (SENAC), Servio Social do Comrcio (SESC), Diretoria de Portos e Costas do Ministrio da Marinha (DPC), Servio Brasileiro de Apoio s Pequenas e Mdias Empresas (Sebrae), Fundo Aerovirio (vinculado ao Ministrio da Aeronutica), Servio Nacional de Aprendizagem Rural (Senar), Servio Social de Transporte (SEST) e Servio Nacional de Aprendizagem do Transporte (SENAT). Ver Brasil (1999) para detalhes sobre a importncia relativa do oramento de cada instituio. 9. A elaborao do relatrio se deu ao longo de mais de um ano de discusses com amplos segmentos da sociedade civil representados no CDES.
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articuladas nos ltimos 20 anos se concentra fundamentalmente nos problemas iii) e iv) e negligencia em grande medida os problemas i), ii) e v). O artigo voltar a este ponto mais frente. Por ora, cumpre frisar que os problemas iii) e iv) so efetivamente graves e fortemente relacionados s idiossincrasias do ICMS, o mais importante e problemtico tributo brasileiro.
2.1 Os problemas do ICMS e, mais geralmente, da tributao indireta no Brasil
A controvrsia que cerca o ICMS se deve, em grande medida, ao fato de ele ser um tributo estadual sobre o valor adicionado que cobrado na origem e no no destino. O principal objetivo desta seo explicitar para o leitor as (no triviais) implicaes prticas deste fato. Note-se, inicialmente, que o valor adicionado de uma determinada firma em um determinado perodo contbil dado pelo valor da venda da produo da firma (ou seu faturamento) no referido perodo menos o valor gasto pela firma com a compra de insumos de produo. Suponha-se, por exemplo, que o faturamento de uma firma hipottica em um determinado ano tenha sido de R$ 2.500,00 e que esta tenha gastado R$ 1.000,00 em matrias-primas. Neste caso, diz-se que o valor adicionado pela firma foi de R$ 1.500,00. Um imposto sobre o valor adicionado como, por exemplo, o ICMS incide apenas sobre este ltimo valor e no sobre o faturamento total da firma. Com a alquota tpica de 12%, o valor a ser recolhido seria de R$ 180,00 (ou 0,12*1.500,00). Note-se, entretanto, que na prtica a firma incorre em um dbito com o Estado com base na aplicao da alquota relevante sobre o faturamento (ou seja, em um dbito de R$ 300,00 ou 0,12*2.500,00) e, caso consiga comprovar a compra de matrias-primas no valor de R$ 1.000,00, recebe um crdito tributrio (de R$120,00 ou 0,12*1.000,00). A tributao sobre o valor adicionado tem vantagens. A principal delas que evita o pagamento de impostos em cima de impostos (ou a incidncia cumulativa ou em cascata de tributos) e, com isto, o encarecimento relativo dos produtos elaborados em relao aos produtos primrios. Ademais, abre a possibilidade de desonerar as exportaes, aumentando com isto a competitividade do pas no mercado mundial. A chamada Lei Kandir (Lei Complementar no 87, de 1996), promulgada em um contexto de forte valorizao cambial, tinha precisamente este ltimo objetivo. Com efeito, a Lei Kandir expandiu consideravelmente a lista de bens e servios isentos de ICMS quando destinados exportao antes, a iseno se aplicava apenas exportao de produtos industrializados. Voltando ao exemplo em apreo, e supondo que a produo em questo fosse toda exportada de modo a no gerar dbitos tributrios , a firma hipottica teria, assim, direito a um crdito tributrio lquido de R$ 120,00, em vez de um dbito lquido de R$ 180,00, como no exemplo anterior.
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Ocorre que o ICMS um tributo cobrado na origem ou seja, arrecadado no estado onde o bem ou servio comercializado produzido. Isto significa que a firma hipottica pagar tributos junto aos estados onde as firmas que lhe fornecem matrias-primas estiverem localizadas, e que ter de reaver os crditos tributrios correspondentes junto ao estado em que ela, firma, se localiza. Isto dificulta a realizao dos crditos tributrios correspondentes pela firma, sujeita aprovao pelos rgos de fiscalizao do estado no qual a firma se localiza (Caumo e Crestani, 2009), e prejudica os estados com economias mais voltadas para a exportao.10 Por mais espinhosos que sejam os problemas relacionados desonerao tributria (ainda parcial) das exportaes no Brasil, h um relativo consenso de que o pior problema do ICMS ou, mais geralmente, o pior problema de um imposto sobre o valor adicionado cobrado na origem o incentivo guerra tributria entre os estados, que se habituaram a dar vultosos incentivos tributrios s grandes empresas para que estas se estabeleam (e, assim, atraiam outras empresas para gerar empregos) em seus territrios. Alm de implicar um inaceitvel subsdio ao capital, a generalizao desta prtica produz insegurana jurdica para as prprias empresas, uma vez que h a possibilidade de decises judiciais reconhecendo a inconstitucionalidade dos benefcios concedidos, inclusive obrigando a cobrana retroativa dos impostos que deixaram de ser pagos; e porque vrios Estados no esto aceitando o crdito de ICMS de produtos que receberam incentivos em outras unidades da Federao (Brasil, 2008). Naturalmente, os problemas da tributao indireta (i.e., sobre a venda de produtos e servios) no Brasil no se limitam s mazelas do ICMS. Por um lado, a cumulatividade da tributao indireta brasileira ainda significativa visto que o ISS e parte da Cide, Cofins e PIS/PASEP so cumulativos. Por outro lado, o fato de haver seis grandes tributos sobre a venda de bens e servios no financeiros no Brasil (ICMS, Cofins, PIS/PASEP, IPI, ISS e Cide) e o fato de a legislao do ICMS e do ISS variar de acordo com o estado/municpio em que o bem produzido/comercializado, fazem com que a tributao indireta brasileira seja uma das mais complexas do mundo.
10. A despeito das compensaes financeiras dadas pela Unio. Em entrevista ao jornal Valor Econmico no dia 5/11/2010, por exemplo, o governador eleito do Par Simo Jatene (do PSDB) afirmou que: (...) [A Lei Kandir] uma das maiores aberraes da federao brasileira. O pas resolveu desonerar as exportaes. Ou seja, no podemos cobrar ICMS sobre o que exportado, mas os produtos exportados que incorporem algum tipo de insumo comprado em outro Estado recolhem nele o imposto, e a empresa se credita desse imposto no Par. Ou seja, alm de no podermos cobrar sobre o que exportado, ainda ficamos devedores da empresa pelo imposto que ela recolheu em outro Estado. (...) A federao brasileira est esgarada, no adianta tentar negar. O pacto federativo j foi para o espao h algum tempo.
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2.2 Mais sobre a iniquidade federativa brasileira
Como se no bastassem os problemas apontados na seo anterior, h ainda o fato de a Constituio de 1988 prever critrios problemticos de diviso das arrecadaes dos impostos federais e estaduais entre os entes federados. So trs os critrios mais importantes, a saber: i) os fundos de participao dos estados (FPE) e dos municpios (FPM); ii) os critrios de distribuio da arrecadao do IPVA entre os municpios do estado arrecadador; e iii) os critrios de distribuio da arrecadao do ICMS entre os municpios do estado arrecadador.11 Comeando pelos fundos, nota-se que a Constituio reza que 21,5% da arrecadao conjunta do IR12 e do IPI (i.e., R$ 43,5 bilhes em 2009, ou 0,215*R$ 202 bilhes) deve ser distribuda aos estados (e ao Distrito Federal), e 22,5% desta arrecadao (i.e., R$ 45,5 bilhes em 2009) deve ser distribuda aos municpios brasileiros. No primeiro caso (FPE), o principal critrio de diviso regional (25,37% dos recursos vo para o Norte, 52,46% para o Nordeste, 7,17% para o Centro-Oeste, 6,52% para o Sul e 8,48% para o Sudeste). No segundo (FPM), os municpios mais populosos e com baixa renda per capita ganham relativamente mais do que municpios pouco populosos e com alta renda per capita. A Constituio reza, ainda, que metade da receita arrecadada pelos estados com o IPVA (i.e., 50% de R$ 20,2 bilhes, ou R$ 10,1 bilho em 2009) e um quarto da arrecadao do ICMS (i.e., 25% de R$ 230 bilhes, ou R$ 57,5 bilhes em 2009) deve ser dividida com os municpios. A Constituio nada diz sobre os critrios de repartio dos recursos do IPVA entre os municpios, 13 mas estabelece que no mnimo trs quartos dos recursos do ICMS devem ser distribudos na proporo do valor adicionado nas operaes relativas circulao de mercadorias e nas prestaes de servios de cada municpio, e at um quarto de acordo com o que dispuser lei estadual. O resultado disto que municpios que concentram a produo em uma determinada regio recebem muito mais recursos do ICMS do que seus vizinhos geogrficos. Em 2009, por exemplo, o municpio de Paulnia, no estado de So Paulo, onde se localiza uma refinaria da Petrobras, recebeu R$ 7.232 de ICMS por cada um de seus quase 85 mil habitantes, enquanto os municpios vizinhos de Nova Odessa (49 mil habitantes) e Cosmpolis (59 mil habitantes) receberam respectivamente R$ 578 e R$ 291 por habitante. O problema da iniquidade federativa do Brasil ou a ausncia de correlao entre as necessidades de aportes financeiros e os repasses [de recursos] efetivamente realizados (aos estados e municpios) (Brasil, 2009) est
11. Ver Albuquerque et al. (2008, cap. 9) para uma discusso mais detalhada deste ponto. 12. Exclusive o pago por servidores pblicos estaduais e municipais. 13. usual, entretanto, que o estado divida o imposto meio a meio com o municpio onde ocorreu o licenciamento do veculo.
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presente tambm no caso dos chamados royalties do petrleo (no valor de R$ 16,8 bilhes, ou 0,53% do PIB, em 2009)14 ainda que, neste caso, a legislao relevante seja infraconstitucional. Em 2009, por exemplo, o municpio de Campos dos Goytacazes (434 mil habitantes), no estado do Rio de Janeiro, recebeu R$ 2.162 por habitante de royalties (incluindo participaes especiais), enquanto os municpios vizinhos de So Fidlis (39 mil habitantes) e Cardoso Moreira (12 mil habitantes) receberam, respectivamente, R$ 151 e R$ 275 por habitante.
2.3 Breves notas sobre as propostas de reforma tributria nas ltimas duas dcadas e sobre a Proposta de Emenda Constitucional (PEC) no 233/2008
Contam-se s dezenas as propostas de reforma tributria feitas desde 1988 por parlamentares, federaes patronais, sindicatos de rgos ligados fiscalizao tributria, comisses de notveis, economistas profissionais e pelo Poder Executivo.15 Tais propostas so muito distintas entre si, como seria de se esperar, mas alguns temas so recorrentes. Uma primeira caracterstica geral dessas propostas o foco na tributao indireta.16 A lgica desta opo resumida por Ferreira (2002, p.34, nfase no original) na seguinte passagem:
o maior problema do sistema brasileiro, sob a tica da competitividade, a tributao sobre o consumo. A tributao da renda e da propriedade, embora passvel de aprimoramento, no afeta to fortemente a questo concorrencial e eventuais reformulaes podem ser feitas por legislao infraconstitucional em etapa posterior.
Essencialmente a mesma opinio aparece em Appy (2009, p.12), um dos arquitetos da proposta de reforma tributria feita no segundo mandato do presidente Lula (PEC no 233/2008). Uma segunda caracterstica geral das propostas de reforma tributria feitas nas ltimas duas dcadas a ideia de que vrios dos atuais tributos indiretos devem ser extintos e substitudos por um (ou poucos) novo(s) imposto(s) sobre o valor adicionado ou IVA(s). Na verso mais ousada da proposta, todos os tributos indiretos nacionais seriam extintos e um IVA nacional (com critrios de repartio diversos) seria criado para substitu-los. Uma variante menos ousada
14. Note-se que os chamados royalties do petrleo no so tecnicamente tributos, mas compensaes financeiras ao Estado pela utilizao de recursos no renovveis. 15. Detalhes sobre vrias dessas propostas podem ser encontrados em Affonso e Silva (1995), Ferreira (2002), Oliveira (2002), e Piscitelli et al. (2009), entre outros. 16. A exceo que confirma a regra a proposta feita pela Comisso Executiva de Reforma Fiscal criada por ningum menos que o presidente Fernando Collor em 1992 que sugeriu amplas mudanas em todos os aspectos da tributao brasileira, inclusive um imposto sobre ativos (a ser cobrado das empresas a partir de 1994).
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sugere a substituio de conjuntos dos atuais tributos indiretos federais por um novo IVA federal talvez j antecipando a reao contrria dos estados e dos grandes municpios proposta de um IVA nacional. Claro est que o ICMS seria extinto na hiptese de criao de um IVA nacional. No caso de isto no acontecer, h amplo consenso tcnico de que a cobrana do ICMS deve passar a ser no destino e no na origem como praticamente todos os IVAs existentes no mundo , a fim de acabar com o problema da guerra fiscal. As propostas sobre o que fazer com as contribuies sociais so mais variadas. Alguns simplesmente propem a extino das contribuies sociais, trocando-as por um IVA federal ou nacional e acabando, assim, com o sistema tributrio dual criado pela Constituio de 1988. Outros propem a substituio das atuais contribuies sociais incidentes sobre a venda de bens e servios por uma nova contribuio social formada por um adicional ao IVA nacional (FIESP/CIESP, 1999) ou ao ICMS (FEBRAFITE, 2009). Nada impediria, ainda, a criao de uma contribuio social sobre o valor adicionado, em lugar de um IVA federal (FIPE-USP, 2002). A PEC no 233/2008 revisitou, sua maneira, esses temas, mas tambm adicionou-lhes vrios elementos interessantes. Comeando pelos temas clssicos, a PEC no 233/2008 enfatizou inequivocamente o aumento da eficincia e competitividade das firmas brasileiras tendo muito pouco a dizer sobre os problemas i), ii) e v) do Sistema Tributrio Nacional listados em Brasil (2009) e mencionados ao incio desta seo 2. Ademais, props a extino da Cofins, PIS/PASEP, Cide e contribuio para o salrio-educao, e sua substituio por um IVA federal alm da extino da CSLL e sua incorporao ao IRPJ. Outra proposta clssica da PEC no 233/2008 a transformao do ICMS em um tributo cobrado no destino e a uniformizao das 27 legislaes estaduais que atualmente regulam este tributo. Tendo em vista o forte impacto redistributivo da referida mudana sobre as receitas estaduais, props-se ainda que ela fosse feita gradualmente, em um perodo de oito anos. E previu-se a criao de um Fundo de Equalizao de Receitas, a ser regulamentado por lei complementar, com o intuito de garantir que nenhum estado fosse prejudicado financeiramente pela mudana. Vista desse ngulo, a PEC no 233/2008 soa bastante convencional e at mesmo conservadora quando se nota que ela efetivamente desmonta o sistema
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tributrio dual criado pela Constituio de 1988.17 Mas justo notar que a proposta tambm avana em reas menos convencionais. Chamam ateno, em particular, as propostas de i) desonerar a folha de pagamentos das empresas, por meio da reduo da contribuio patronal para a previdncia social dos atuais 20% para 14% da folha salarial alm da extino da contribuio para o salrio-educao; ii) a desonerao completa, ainda que gradual, da tributao sobre a aquisio de bens de capital pelas empresas; e iii) a transferncia para lei complementar da definio dos critrios de partilha dos recursos do ICMS para os municpios.
3 Elementos de uma viso alternativa
Claro est, do que acaba de ser exposto, que o Sistema Tributrio Nacional tem graves problemas e que vrios deles se concentram no texto constitucional que regula a tributao indireta no Brasil. Esta ltima inegavelmente piora a distribuio de renda, reduz a competitividade internacional dos nossos produtos, incentiva a concesso de isenes fiscais descabidas para grandes empresas e distribui recursos pblicos de modo flagrantemente desigual entre os (habitantes dos) municpios brasileiros. O autor destas notas se posiciona ao lado daqueles que defendem uma reforma que viabilize a criao de um IVA nacional com a manuteno dos atuais tributos regulatrios e de uma contribuio social nica, na forma de um adicional ao referido imposto. Naturalmente, a realidade poltica pode implicar que arranjos diferentes do timo tenham que ser adotados. Neste sentido, cumpre destacar que a convivncia de um ICMS cobrado no destino (e mesmo do ISS) com uma contribuio social nica sobre o valor adicionado parece um second-best bastante razovel e uma situao indubitavelmente muito melhor, em termos de eficincia produtiva e qualidade das relaes federativas, do que o status quo vigente. Tal arranjo preserva vrios dos avanos da PEC no 233/2008, sem implicar um desmonte do regime tributrio dual criado pela Constituio de 1988. Parece urgente, ademais, que se promova uma mudana na definio dos critrios de partilha dos recursos do ICMS para os municpios tal como apropriadamente previsto na PEC no 233/2008. O status quo vigente nesta rea simplesmente injustificvel.
17. A proposta da PEC no 233/2008 que seja repassada para a seguridade social um percentual fixo (de pouco menos de 40%) da arrecadao conjunta do IR, IPI e do novo IVA federal. O problema desta proposta, como aponta o Conselho Nacional de Sade (2009), que (...) atualmente, possvel aumentar a alquota de alguma das contribuies [sociais] existentes (...), visando atender uma necessidade de ampliao do financiamento da rea da seguridade social sem o aumento generalizado da carga tributria. Com a proposta, (...) isso no ser mais possvel. Com efeito (ibid.), nos termos da proposta, para obter R$ 4 bilhes de recursos adicionais [para a seguridade social] ser preciso aumentar a arrecadao dos impostos que integram a base de clculo em R$ 10 bilhes (...). H que se considerar, ainda, que uma majorao de impostos por meio da mudana da base de clculo ou da reviso de alquotas ocorre por meio de lei especfica que entra em vigor somente no exerccio seguinte, prazo esse que no vale para as contribuies.
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Seria desejvel ainda desonerar o investimento produtivo e a contratao de mo de obra no Brasil novamente tal como previsto na PEC no 233/2008. A criao de uma contribuio social sobre o valor adicionado uma maneira de viabilizar a desonerao da folha de pagamentos, uma vez que resultaria na extino das contribuies para o Sistema S e o salrio-educao.18A desonerao dos investimentos ir requerer alguma renncia tributria no curto prazo, mas no deixa de fazer completo sentido por causa disto, posto que os novos investimentos so cruciais para aumentar a capacidade de produo instalada no pas e, portanto, o produto, o nmero de empregos, e a arrecadao tributria deste ltimo. Tambm verdade que tais medidas tm algo a ver com as solues para os problemas da regressividade da carga tributria e da falta de cidadania tributria no Brasil. Como aponta a cartilha preparada pelo Ministrio da Fazenda para divulgar a PEC no 233/2008 (Brasil, 2008), a uniformizao da legislao sobre a tributao indireta abre espao para a reduo da tributao sobre bens de consumo das camadas mais pobres da populao.19 Tambm verdade que a diminuio do nmero de tributos indiretos facilitaria a tarefa de fazer cumprir o pargrafo quinto do artigo 150 da Constituio, de acordo com o qual o governo deve tomar (...) medidas para que os consumidores sejam esclarecidos acerca dos impostos que incidam sobre mercadorias e servios o que certamente contribuiria para aumentar a cidadania tributria no pas. justo notar, entretanto, que muito mais pode ser feito para mitigar esses problemas, e tambm a questo do baixo retorno social da carga tributria. Notese, por exemplo, que nenhuma das medidas supracitadas aproximaria a estrutura tributria brasileira da verificada na mdia da OCDE. E justo notar, tambm, que no se faz necessrio alterar o texto constitucional para, por exemplo, comear a cobrar o ITR no pas.20 Ou para se elevar a alquota do imposto sobre transmisso causa mortis e doaes (ITMCD) para mais perto dos padres internacionais.21 Ou para aumentar a tributao sobre a renda das pessoas fsicas no pas seja por meio da criao de alquotas marginais mais altas22 ou da extino de isenes
18. As perdas estimadas de arrecadao tributria com medidas de desonerao da folha de pagamentos (Ansiliero et al., 2010) sugerem, entretanto, que avanos graduais so apropriados nesse caso. 19. A produo dos quais parte importante da atividade econmica (e, portanto, da renda tributvel) dos estados mais pobres da Federao que acabam, assim, impelidos a tributar tais bens. 20. Que atualmente to baixo que sequer cumpre suas funes regulatrias bsicas. 21. A Constituio reza que a alquota mxima do referido imposto deve ser fixada pelo Senado Federal. Atualmente esta alquota de 8% (Resoluo no 9 do Senado Federal, de 05 de maio de 1992). A maior parte dos estados adota alquotas bem menores que a mxima. A alquota do estado de So Paulo, por exemplo, de 4%, contra uma mdia de mais de 40% para as alquotas mximas do mesmo tributo nos EUA, na Alemanha, na Frana e no Reino Unido. No surpreende, assim, a propenso filantropia que caracteriza os milionrios destes pases. 22. A atual alquota marginal mxima brasileira, de 27,5%, muito inferior, por exemplo, s verificadas nos EUA (41,5%), na Austrlia (46,5%), na Coreia do Sul (35,4%) e no Japo (47,3%) apenas para citar pases insuspeitos de polticas redistributivas extravagantes.
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flagrantemente regressivas para os gastos com sade e educao.23 Ou para incentivar os municpios a reverem seus procedimentos de avaliao imobiliria para fins tributrios, aumentando com isto a arrecadao do IPTU.24 Todas estas medidas se acompanhadas de redues equivalentes na tributao indireta contribuiriam para diminuir consideravelmente a regressividade da carga tributria brasileira e tornar esta ltima mais transparente, aumentando com isto os nveis de cidadania tributria entre os brasileiros. Nenhuma delas parece radical, sob qualquer ponto de vista. Ao contrrio, sua adoo apenas faria com que o Brasil se aproximasse da prtica das economias capitalistas desenvolvidas. Tambm no necessrio alterar a Constituio para desenhar critrios de partilha federativa de verbas federais no detalhados nesta ltima como os critrios de partilha dos royalties do petrleo, por exemplo , com padres mnimos de equidade horizontal. Se a estes ltimos padres se adicionarem ainda critrios objetivos que premiem a qualidade da gesto municipal e estadual, tal mudana certamente contribuiria para mitigar tambm o problema do baixo retorno social da carga tributria brasileira.25 Claro est que a extenso, o ritmo e a natureza das mudanas aqui sugeridas podem e devem ser debatidos. Inclusive, e crucialmente, porque sua viabilidade poltica est longe de ser garantida. De todo modo, espera-se que as linhas gerais da viso alternativa sobre as reformas necessrias no Sistema Tributrio Nacional proposta aqui tenham ficado claras para o leitor. Simplesmente no h motivos para focar a discusso apenas nas reformas constitucionais sobre a tributao indireta. Por mais que este ltimo tpico seja crucial como, de fato, o , no se deve esquecer que avanos importantes na tributao direta podem e devem ser feitos tambm em legislaes infraconstitucionais, independentemente do fato de se avanar ou no na reforma constitucional.
REFERNCIAS
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23. Ver Soares et al. (2010). 24. Como recentemente ocorreu na cidade de So Paulo, na gesto do prefeito Gilberto Kassab, do partido Democratas (DEM). 25. Ainda que essa carga tributria tenha a ver fundamentalmente com o fato da composio mdia do gasto brasileiro ser relativamente regressiva do ponto de vista distributivo um ponto que foge, entretanto, ao escopo deste texto.
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Captulo 8
Inflao no Brasil nos anos 2000: conflitos, limites e polticas no monetrias
Julia de Medeiros Braga*
O processo inflacionrio apresentado, segundo o referencial ortodoxo, intrnseca e predominantemente, como resultado do excesso de demanda agregada sobre a oferta agregada: quando existe um aquecimento da demanda que no pode ser atendida pela existente capacidade produtiva da economia, levando em considerao os estoques acumulados dos bens produzidos e a disponibilidade dos demais fatores de produo, especialmente o trabalho. Este excesso de demanda na antiga tradio monetarista referenciado como sinnimo de excesso de moeda em circulao. Segue que a recomendao de poltica econmica centrada na atuao da poltica monetria para o alcance da estabilidade dos preos. Nas abordagens modernas o foco no a variao da oferta de moeda, mas da taxa de juros, com a explicitao de diversos mecanismos de transmisso aos preos. No obstante, o principal e fundamental entre eles so as variaes de preo resultantes do descolamento entre o crescimento da demanda agregada e do produto potencial. Neste captulo procura-se avaliar o processo inflacionrio recente da economia brasileira (de 2000 a 2010) a partir de linhas diferentes de investigao, que possibilitam o entendimento deste processo de maneira mais ampla, isto , fortemente vinculada a fatores estruturais e institucionais da economia de um pas. Desta forma, polticas que promovam o desenvolvimento econmico podem gerar impactos benficos no negligenciveis sobre o processo de manuteno da estabilidade de preos, mesmo num contexto de crescimento acelerado. O marco terico adotado, muitas vezes denominado cost push inflation, segue os autores de tradio estruturalista (kaleckiana e latino-americana cepalina),
* Professora-adjunta da Faculdade de Economia da Universidade Federal Fluminense (UFF) e pesquisadora do Programa Nacional de Pesquisa em Desenvolvimento (PNPD) no Ipea. A autora agradece a Ricardo Carneiro e a Carlos Pinkusfeld Bastos pelos comentrios e sugestes, eximindo-os de qualquer responsabilidade sobre as opinies emitidas neste trabalho.
sraffiana e ps-keynesiana. A caracterizao dos custos no sentido macroeconmico est relacionada aos preos bsicos da economia: salrios nominais, taxa de cmbio, taxa de lucro, preo dos insumos bsicos e impostos. Uma presso inicial em algum destes preos bsicos pode gerar um processo inflacionrio, a depender da maneira de os outros preos reagirem a tal impulso, isto , a depender da interao entre eles. A anlise desagregada para diferentes categorias de bens e servios e setores da economia. A desagregao permitiu inferir a existncia de processos muito distintos de formao de preos e, portanto, de impacto sobre a inflao. O estudo pretende prover um subsdio para a adoo de polticas pblicas que compatibilizem desenvolvimento econmico com estabilidade de preos.
1 A configurao atual 1.1 Inflao de demanda?
Segundo a classificao ps-keynesiana, a inflao de demanda acontece apenas quando existe excesso de demanda frente capacidade produtiva, aos estoques acumulados e/ou disponibilidade de mo de obra. Historicamente no Brasil sempre foi difcil encontrar uma relao economtrica sistemtica entre inflao e excesso de demanda. Esta relao bastante instvel, varia de acordo com a fase histrica da economia, sendo negativa em alguns perodos e positiva em outros. O prprio Banco Central do Brasil (BCB) j publicou estimativas, para o perodo de 1996 a 2007, cujo coeficiente associado taxa de desemprego na Curva de Phillips significativo, porm com sinal positivo (BCB, 2008). De fato, estimativas recentes desagregadas por grupos do ndice de Preo ao Consumidor Amplo (IPCA) indicam que a demanda (entre cmbio, preo das commodities, expectativas inflacionrias e inrcia inflacionria) a varivel de menor relevncia na explicao da inflao (MARTINEZ e CERQUEIRA, 2010). As evidncias mostram tambm que os aumentos na renda e na atividade econmica estimulam e elevam mais que proporcionalmente o investimento privado no pas (Luporini e Alves, 2007). Alm disso, num cenrio de demanda aquecida, parte dela pode ser atendida por importaes. Dessa forma, cabem aqui duas qualificaes. A primeira que a capacidade de reao da oferta a um cenrio de aquecimento da demanda muito diferenciada setorialmente. A segunda que, num cenrio de moeda valorizada, os preos que teoricamente podem ser impactados pela demanda interna aquecida so aqueles de bens ou servios que no podem ser comercializados com outros pases.
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Inflao no Brasil nos Anos 2000: conflitos, limites e polticas no monetrias
Assim, a reao demanda na indstria relativamente rpida e intensa. Ademais, muitos ramos da atividade industrial, especialmente os que no so de processos contnuos, trabalham com uma operao da capacidade produtiva abaixo do mximo, contando, pois, com uma capacidade ociosa planejada para fazer frente a eventuais elevaes da demanda agregada inclusive na fase em que os investimentos j foram realizados mas ainda no foram maturados. Finalmente, a possibilidade de importar ocorre com a maioria dos bens industrializados. Portanto, quando muito, o que pode acontecer no setor so restries muito pontuais de oferta em determinadas atividades especficas. No caso da agricultura, tal reao pode ser menos perfeita, devido a uma potencial rigidez da oferta vis--vis um aumento inesperado da demanda. De fato, em estimativas desagregadas por grupos do IPCA, o grupo alimentos e bebida reage positivamente a perodos de demanda aquecida, sendo o nico grupo relevante do IPCA a apresentar este tipo de comportamento.1 Porm, como ser visto mais adiante, o preo do setor agropecurio est mais ligado a presses de demanda em nvel global do que domstico, o que aparece refletido no comportamento do preo das commodities agrcolas. Uma categoria importante de anlise so os servios cujos preos no so administrados na esfera pblica. Esta categoria compreende os chamados servios pessoais, prestados por empregados domsticos, cabeleireiros, e por outros profissionais tais como mestres de obras, mecnicos etc. Tambm esto includos nesta categoria servios prestados pelos profissionais liberais (mdicos, dentistas, advogados, entre outros). Outras componentes com peso significativo nesta categoria do IPCA denominada de servios (classificada pelo BCB) so o aluguel residencial, as taxas condominiais e, especialmente, servios da rea de educao os itens cursos e cursos livres so, de longe, os que apresentam maior peso no ndice, com forte influncia, em particular, do ensino fundamental e superior. Novamente aqui se coloca a questo: embora teoricamente a demanda possa surtir efeito sobre estes preos, difcil encontrar a significncia estatstica de tal relao. Isto acontece mesmo levando em considerao apenas a componente da demanda mais prxima daquela que realmente direcionada para estes servios, que o consumo das famlias. A ltima crise econmica, por exemplo, no afetou a evoluo destes preos, nem mesmo dos servios pessoais, em particular. Mais relevante que o impacto direto da demanda o indireto, por meio de um ambiente mais favorvel s reivindicaes dos empregados no perodo de negociaes salariais. Porm, na abordagem adotada neste captulo, no se
1. Outros componentes tambm so afetados, mas apresentam baixo peso na composio do IPCA. So eles: artigos de obra em habitao e artigos de limpeza, artigos de residncia e servios de sade cujos preos no so administrados pelo governo. Os autores tambm acham significncia no impacto sobre tarifas de telefone, porm se trata de um preo monitorado pelo governo (Martinez e Cerqueira, 2010).
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denominam como inflao de demanda as eventuais presses inflacionrias decorrentes de aumento de salrios, mas sim inflao salarial. Particularmente no caso brasileiro, a resposta do custo do trabalho s variaes da demanda existe, porm de forma moderada, como ser visto adiante.
2 Inflao importada: impacto da variao cambial e dos preos internacionais 2.1 Cmbio
A estrutura produtiva, o grau de abertura comercial e a forma de insero comercial da economia brasileira tm papel decisivo sobre os ndices de preos, pois atrelam os custos de produo ao preo de bens denominados nos mercados internacionais, assim como s variaes da taxa de cmbio entre o real e as moedas dos principais parceiros comerciais do Brasil. O principal canal de transmisso do cmbio aos preos so os custos dos insumos importados, na converso para a moeda domstica. Uma desvalorizao cambial eleva os custos de setores que utilizam insumos importados em fases intermedirias de produo. Posteriormente, mesmo setores que no utilizam insumos e componentes importados, mas que adquirem bens daqueles primeiros, so afetados pela mudana cambial. Uma anlise setorial do ndice de preo no atacado (IPA-OG) indica que todos os setores industriais de bens comercializveis sofrem repasse cambial, com repasse mdio prximo a 0,7 (elevao de 0,7% do IPA-OG para cada 1% de aumento do cmbio). Os setores que apresentam em sua composio de insumos uma participao maior de importados apresentam repasse cambial mais elevado (CORREA, 2009). Este repasse praticamente completo nos setores de extrao de petrleo e gs, setores do complexo qumico e outros com elevado grau de abertura. Os preos no atacado dos setores industriais (IPA industrial) vo afetar intensamente os preos no varejo (IPCA). As estimativas indicam que a maior parte deste repasse ocorre ao longo de seis meses (BCB, 2010). Variaes na taxa de cmbio so bastante significativas tambm em estimativas diretas para a inflao ao consumidor (IPCA). Um aumento mdio de 10% na taxa de cmbio leva a um aumento de 1 ponto percentual (p.p.) da inflao (BASTOS e BRAGA, 2010).
2.2 Preos internacionais e commodities
Ao contrrio do que acontece com o efeito cambial, nem todos os preos de setores industriais de bens comercializveis sofrem influncia da variao dos
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preos internacionais.2 Aqueles que apresentam maior sensibilidade so os do complexo qumico o que pode ser explicado pelo custo dos insumos e os das indstrias extrativas e produtoras de commodities com maior coeficiente exportado (acar, caf, leos) o que pode ser explicado pela vinculao entre preos domsticos aos preos internacionais, devido possibilidade de venda tanto para o mercado domstico como para o mercado externo, buscando uma equalizao da rentabilidade entre vendas domsticas e externas.3 Nas equaes agregadas, os preos internacionais so significativos para a explicao das variaes da inflao ao consumidor (BASTOS e BRAGA, 2010).4 Nos anos 2000 verificou-se uma correlao mdia negativa entre a taxa de cmbio, de um lado, e os preos das commodities (em particular) e os preos internacionais (em geral) de outro. Para a inflao brasileira tal relao inversa foi providencial, pois o comportamento de um atuou no sentido de amenizar as presses do outro. O nico perodo em que os dois fatores atuaram conjuntamente em direo altista foi no final de 2002 e no incio de 2003, o que explica o alto patamar da inflao alcanado ao longo de 2003. Um setor especfico que merece anlise o agrcola e pecurio, e a respectiva determinao da inflao de alimentos. O ndice de preo ao atacado no setor agrcola sofre forte influncia do preo das commodities agrcolas e das alteraes cambiais. Existe forte correlao entre os preos das commodities agrcolas quando transformados em moeda nacional (real) e o preo relativo dos produtos agropecurios em relao aos da indstria da transformao. Este preo relativo agricultura/ indstria (da transformao) aumentou de 1999 a 2002, diminuiu de 2002 a 2006, aumentou de 2006 a 2008, e depois do pico de 2008 cedeu levemente e se acomodou em patamar alto nos anos seguintes. Na tradio estruturalista, o setor classificado como aquele em que vigoram preos flexveis (LABINI, 1984), respondendo a hiatos entre demanda e oferta. O setor agrcola e pecurio caracterizado por uma baixa resposta (baixa elasticidade), a curto prazo, da produo a variaes da demanda. Os produtores tm menos controle da oferta que no setor industrial, uma vez que ela sofre im2. Por preos internacionais entende-se aqui o preo das commodities, em geral, e dos produtos importados pelo Brasil, em particular. 3. Por outro lado, setores intensivos em mo de obra, com produo voltada prioritariamente para o mercado domstico (vesturio, laticnio e outros no setor de alimentos e bebidas), no tiveram impacto dos preos internacionais. Outros setores cujos preos no sofrem impacto dos preos internacionais so aqueles de mdia e alta intensidade tecnolgica fora do complexo qumico (automveis, material eltrico, equipamentos eletrnicos, e outros veculos e peas). Ver Correa (2009). 4. A variao dos preos dos produtos importados teve correlao positiva com a variao dos preos dos produtos exportados. Os preos dos bens exportados, por sua vez, seguiram a trajetria dos preos das commodities. Embora o ndice agregado de preo dos produtos importados tenha se descolado em alguns anos e no sofram de volatilidade to intensa, seguiram a mesma tendncia de longo prazo do ndice agregado de preo dos produtos exportados.
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pacto de variaes inesperadas de condies climticas. A demanda, por sua vez, caracterizada por ser pouco elstica a grandes variaes de preos. Dessa forma, pequenos choques na oferta podem ter grandes impactos sobre os preos, o que intensificado pela atuao dos especuladores. Em vrios pases, por exemplo, durante a ltima grande crise de 2008, o declnio da produo no setor foi menos intenso do que no resto da economia (OCDE-FAO, 2010). Uma caracterstica importante do setor no Brasil a forte dependncia da importao de fertilizantes, o que acaba por articular a formao de preos no setor aos preos destes insumos (determinados nos mercados internacionais) e variao cambial. O forte aumento do preo dos fertilizantes ocorrido em 2004, por exemplo, teve o impacto de reduzir a produtividade no campo (TENRIO, 2010).
3 Inflao de lucro 3.1 Inflao de grau de monoplio (poltica dos monitorados)
Os preos administrados exerceram forte presso sobre a inflao ao consumidor at 2005, especialmente devido ao preo dos combustveis (mais especificamente, gasolina), energia eltrica e telefonia.5 Pelas regras impostas durante o processo de privatizao, que tentavam preservar o valor das receitas em dlar dos novos proprietrios, alguns desses itens acabaram por atrelar estes preos de uma forma indireta aos movimentos da taxa de cmbio. Tais regras permitiram que os preos tivessem reajustes muito acima da mdia da inflao durante o perodo de desvalorizao cambial. Este aumento pode ser caracterizado por uma inflao de grau de monoplio e refere-se ao lucro acima daquele que ocorre sob condies de concorrncia. Especificamente no caso da energia eltrica, uma parcela da componente da frmula de reajuste (encargos tarifrios) referenciada ao ndice Geral de Preos do Mercado (IGP-M). A influncia da variao cambial sentida tambm de forma direta, uma vez que a energia gerada por Itaipu denominada em dlares. Em 2004, observou-se uma mudana do marco regulatrio, racionalizando a compra da energia pelas distribuidoras pelo preo mais baixo disponvel no mercado, por meio de leiles, evitando que distribuidoras comprassem ao preo mais alto, cobrado
5. Os preos administrados incluem os impostos e taxas imposto sobre a propriedade de veculos automotores (IPVA), imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana (IPTU) e taxa de gua e esgoto e as tarifas dos servios de utilidade pblica (telefonia, energia eltrica, planos de sade e pedgios). Alm disso, incluem itens sujeitos a acompanhamento por parte de rgos do Estado, como medicamentos, passagens areas e derivados de petrleo. Representam cerca de 30% do IPCA. A lista completa dos itens no IPCA a seguinte: IPTU, taxa de gua e esgoto, gs de bujo, gs encanado, energia eltrica residencial, nibus urbano, nibus intermunicipal, nibus interestadual, ferry-boat, avio, metr, navio, barco, txi, trem, emplacamento e licena, pedgio, gasolina, lcool, leo, leo diesel, plano de sade, cartrio, jogos lotricos, correios, telefone fixo, telefone pblico e telefone celular.
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por usinas termeltricas participantes de seus conglomerados. Alm disso, para os leiles de energia nova o indexador de reajuste passou a ser o IPCA.6 No caso dos contratos dos servios telefnicos, houve uma alterao na regulao em janeiro de 2006, em funo do vencimento dos contratos realizados na poca das privatizaes. A primeira mudana foi a substituio do IGP-DI pelo ndice de Servios de Telecomunicao (IST), composto por uma combinao de outros ndices, entre eles o IPCA, o INPC, o IGP-M e o ndice Geral de Preos Disponibilidade Interna (IGP-DI). A mudana do ndice atuou no sentido de amortecer as fortes oscilaes do IGP-DI e foi benfica especialmente no ano de 2008, quando este ndice aumentou 11,2%, o IPCA, 5,9%, e o ndice de Servios de Telecomunicaes (IST), 6,6%. Alm disso, a Agncia Nacional de Telecomunicaes (Anatel) alterou a regulao, no momento da reformulao contratual, alterando a frmula do chamado fator X. Este fator do mecanismo de preo-teto (price-cap) consiste num desconto aps o reajuste por determinado ndice de preo. Anteriormente este fator era praticamente esttico; com as novas regras, passou a ter uma frmula que o vincula ao crescimento da produtividade. O resultado da nova regulamentao foi um aumento do desconto, uma reduo dos tetos tarifrios e um compartilhamento com os consumidores dos ganhos de produtividade do setor (MATTOS, 2007). A alterao contratual foi refletida nos preos. O item energia eltrica passou a ter crescimento mdio abaixo da meta de inflao e o grupo comunicaes do IPCA mostrou uma clara mudana de comportamento no ms de reajuste (julho) a partir de 2006. Desde ento, no acumulado em 12 meses, sua variao correspondeu a uma mdia de 1,5% ao ano (a.a.). Em relao aos combustveis, a regra de reajuste da Petrobras de no repassar oscilaes de curto prazo aos preos dos combustveis. Ademais, desde 2006 o Ministrio da Fazenda adotou a poltica da Contribuio de Interveno no Domnio Econmico (Cide-flexvel), reduzindo temporariamente a tributao sobre a gasolina e o leo diesel durante picos de preo do petrleo no mercado internacional. O efeito destas duas polticas foi determinante para o comportamento da inflao nos anos recentes, quando a variao (j convertida em reais) de cerca de 40% do preo do petrleo ocorrida em 2007-2008 no foi inteiramente repassada ao preo dos combustveis. Os preos da gasolina e do diesel nas refinarias permaneceram inalterados desde o final de 2005 at maio de 2008, quando houve reajuste de 10% no caso da gasolina e 15% no caso do diesel. O impacto sobre o consumidor do reajuste da gasolina, no entanto, foi nulo (a componente gasolina do IPCA variou em 0,0% no acumulado em 12
6. Tais mudanas se fizeram sentir a parir de 2006, uma vez que em 2005 aconteceram reajustes devido ao repasse de componentes financeiros, o chamado passivo regulatrio (Souza, 2007).
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meses), uma vez que foi compensado pela diminuio da Cide. Em 2009 e 2010 a variao percentual no IPCA continuou baixa para a gasolina (cerca de 1,5% a.a.),7 enquanto o leo diesel passou a registrar deflao. Essas mudanas nas regras dos preos foram interpretadas por Martinez e Cerqueira (2010) como uma alterao em uma componente estrutural desses preos. Os autores estimaram, por intermdio de modelos estatsticos, que aps 2005/2006 o grupo de preos monitorados mudou de patamar, evidenciando a eficcia no sentido de combater a inflao via polticas no monetrias, tais como as mudanas contratuais nos setores de telefonia e energia eltrica, a regra de repasse dos preos internacionais aos combustveis da Petrobras, e tambm a poltica tributria flexvel da Cide.
3.2 Inflao de lucro (o piso da taxa de lucro)
Alm da variao dos lucros associada ao grau de monoplio, importa saber o comportamento daquilo que seria uma taxa sob competio perfeita, aquela que serve de referncia para todos os produtores num mercado com forte possibilidade de potenciais entrantes. Mesmo nestes mercados, a taxa de lucro no pode ficar consistentemente, ano aps ano, abaixo da taxa de juros que remunera os ativos financeiros de menor risco, que na economia brasileira so os ttulos pblicos. Uma proxy para a taxa de lucro real mdia da economia brasileira nesse perodo indica que esta flutuou em torno de 19,0%, patamar cerca de 9 p.p. acima da taxa de juros (BASTOS e BRAGA, 2010). Os dados indicam que a taxa real de lucro flutua menos que a taxa real de juros; porm, ainda assim, parece compartilhar a tendncia de queda nos ltimos anos. Apesar dessa queda, o nvel da taxa de juros no Brasil ainda considerado muito elevado na comparao internacional.8 Como a taxa bsica de juros define um piso para o valor da taxa de lucro, conclui-se que a prpria poltica monetria tem contribudo para a manuteno de um nvel muito alto para um dos preos bsicos importante na formao dos preos finais de bens e servios.
4 Inflao salarial e a produtividade
De 2000 at 2004, os salrios nominais mdios cresceram abaixo da inflao (medida pelo IPCA), com mdia de 3,2 % a.a. A partir de 2005, a variao dos salrios nominais ficou acima da inflao geral, passando a crescer numa mdia de 8,0% a.a.9 Os salrios nominais apresentam movimento pr-cclico, aumentando
7. Mdia do ndice acumulado em 12 meses, ocorrida em todos os meses entre janeiro de 2009 e agosto de 2010. 8. Ver, neste volume, artigo intitulado Anlise e Perspectivas da Taxa de Juros no Brasil, de autoria de Carlos Pinkusfeld Bastos. 9. Para o ano 2010 foi considerada a variao acumulada em 12 meses, terminando em agosto de 2010.
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quando a economia cresce mais fortemente. Para cada diminuio de 1 p.p. da taxa de desemprego, considerados constantes todos os outros fatores que afetam os salrios, h um aumento de 0,23 p.p. dos salrios nominais.10 Dessa forma, desde 2005 at 2010 os salrios podem ter sido o piv da inflao. Porm, esse impacto somente ocorre se os ganhos salariais acima da inflao forem superiores ao aumento que cada trabalhador pode gerar para a produo de bens e servios. Isto significa que devem ser levados em considerao os ganhos de produtividade do trabalho na avaliao da presso salarial sobre a inflao. Neste perodo, o custo unitrio do trabalho real (i.e., o salrio real mdio vis--vis a produtividade) apresenta-se em patamar aproximadamente invariante. importante destacar que este um indicador agregado, de forma que determinadas categorias podem ter ganhos superiores produtividade, e outras, inferiores. Logo, os ganhos agregados de produtividade trataram de compensar o crescimento dos salrios mdios. No perodo de crescimento salarial acima da inflao, o salrio mnimo (SM) apresentou ganho ainda superior ao do salrio mdio. O efeito do SM sobre a inflao extremamente difcil de captar, devido ao fato de os reajustes serem concentrados em apenas um ms do ano, causando descontinuidades abruptas nas variaes percentuais da srie. Contudo, algumas evidncias sugerem que o SM foi importante para explicar a evoluo de preos em alguns setores.11 Em primeiro lugar, o nmero de trabalhadores com salrios equivalentes ao mnimo12 foi cerca de 16% do nmero total de empregados em 2009, refletindo um aumento em relao participao de 10% em 1999. Em segundo lugar, o crescimento dos rendimentos dos trabalhadores no setor informal (sem carteira assinada) e por contaprpria foi superior ao do setor formal. Estes rendimentos podem ter sido influenciados pelo SM, visto que este pode atuar como um importante sinalizador, um farol, servindo de base para reajustes destas remuneraes. A influncia do SM sentida de forma mais intensa na inflao de servios, mais especialmente nos servios pessoais. Os servios com preos no administrados pela esfera pblica, aqui descritos na seo 1, cresceram acima da meta de inflao desde 2003, em uma mdia de aproximadamente 6,0% a.a. A partir de 2006 observou-se um leve aumento, inclusive do preo relativo dos servios (servios em relao a todas as outras componentes do IPCA).13
10. No caso especfico do setor privado formalizado (empregos com carteira assinada), esse coeficiente de 0,33 (Bastos e Braga, 2010). 11. Quando se toma o ndice agregado de inflao, o salrio mnimo no tem poder de explicao relevante, devido predominncia do efeito das variaes nos preos internacionais e da taxa de cmbio (Bastos e Braga, 2010). 12. Ao valor do salrio mnimo foi adicionado, para mais ou para menos, 3,6%, para considerar arredondamentos na declarao da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios, do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (PNAD/IBGE). 13. Colocando em perspectiva, esse aumento no se compara ao que aconteceu logo aps o Plano Real (Mattos e
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Em estimativas desagregadas do IPCA, possvel captar uma influncia com significncia estatstica da variao do SM na evoluo dos preos destes servios ao longo da primeira dcada de 2000. Portanto, de 2005 a 2010, em termos mdios, os salrios no pressionaram a inflao, pois foram compensados pelos ganhos da produtividade da economia com um todo. Porm, variaes do SM impactaram a inflao de servios (no pblicos). A despeito das dificuldades de se obterem medidas adequadas para a produtividade no setor, possvel afirmar que os ganhos de produtividade gerados nestas atividades per se no foram suficientes para compensar estas presses salariais. Portanto, o custo unitrio do trabalho nos servios no administrados exerceram de fato uma influncia altista sobre os preos do setor. Paralelamente, outras categorias de uso do IPCA diferentes dos servios no administrados tiveram variaes abaixo da meta de inflao no perodo, compensando o comportamento dos preos destes servios, conforme ser visto na prxima seo.
5 Inflao em diferentes categorias de uso
O Banco Central separa o IPCA nas seguintes categorias de uso: servios, (descrita na seo 1 deste captulo), monitorados (que inclui os servios pblicos e outro preos administrados), bens de consumo durveis, no durveis e semidurveis. Ao longo desta dcada, estas categorias apresentaram dinmicas muito diferenciadas. Desde o final de 2005, o preo de bens de consumo durveis (automveis, eletrodomsticos, eletrnicos, mobilirio, material de obra, entre outros) cresceu muito abaixo da inflao agregada ao consumidor, apresentando variao praticamente nula. Este parece ser o efeito conjunto da valorizao cambial, da exposio concorrncia externa, de economias de escala e, portanto, reduo do custo unitrio de produo , alm da poltica de reduo dos tributos devido crise econmica de 2008.14 No caso de bens no durveis, o maior peso de alimentos e bebidas e produtos de higiene pessoal. O comportamento muito voltil de alimentos e o peso elevado sobre o ndice agregado faz com que este ndice seja um dos que mais pressionaram a inflao em alguns anos como ocorreu em 2007 e 2008 e que mais aliviaram a inflao em outros (2005 e 2006). Os bens
Cardoso Jr, 1998), mas de qualquer forma um padro visvel de comportamento. 14. Nessa categoria, os itens que tm maior peso so os automveis. O nvel do preo de automveis novos e usados declinou, mesmo em termos absolutos, a partir do final de 2005. Em 2008 esta queda foi acentuada pela poltica de reduo do imposto sobre produtos industrializados (IPI). Mesmo com a volta do imposto ao patamar pr-crise, os preos dos automveis mantiveram-se em patamares reduzidos. Tal dinmica influncia direta da taxa cambial, assim como do aumento da concorrncia no setor. Porm, as margens de lucro das montadoras podem ter ficado preservadas diante das economias de escala e reduo dos custos, resultantes do aumento da produo.
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de consumo semidurveis apresentam forte influncia de vesturio, calados, acessrios e brinquedos. Nesta categoria, a dinmica tambm influenciada pela variao cambial. Desde 2005, apresentam crescimento moderado, prximo meta estipulada pelo BCB, sem a mesma tendncia deflacionista dos preos dos bens durveis. Dessa forma, desde 2006 a presso inflacionria dos servios no pblicos compensada pelos movimentos de preos dos bens durveis e dos servios pblicos. Ao mesmo tempo, o preo dos semidurveis apresenta mdia prxima da meta de inflao. Neste contexto, o comportamento do setor de bens no durveis (em especial alimentos e bebidas) o fiel da balana. Quando a direo de suas expressivas oscilaes positiva, a inflao cresce acima do centro da meta inflacionria; quando a oscilao negativa, contribui para o objetivo de alcanar a meta.
5.1 Limites da configurao atual
Existe um fator fundamental para o entendimento do comportamento do valor real dos salrios, que a forte relao inversa entre salrios reais e taxa de cmbio na maior parte do perodo ps-1999. Anos de valorizao cambial foram acompanhados de crescimento dos salrios reais, enquanto anos de desvalorizao cambial foram acompanhados de queda dos mesmos salrios. Esta relao inversa caracteriza uma importante dimenso do conflito distributivo da economia brasileira, que acontece entre aqueles cuja renda principal o salrio e aqueles cuja renda aumenta quando h desvalorizao cambial, seja no mbito do processo produtivo, seja devido a atividades puramente especulativas. A taxa de cmbio tem sido o canal principal de atuao da poltica monetria para alguns o nico (Serrano, 2010). Por intermdio de sua poltica de juros elevados, o BCB busca valorizar o cmbio com objetivos deflacionistas. Tal poltica impe efeitos colaterais sobre outras variveis da economia que apontam para os limites de sua utilizao. A valorizao cambial teve impacto negativo sobre a competitividade das exportaes, especialmente de bens manufaturados, e tambm sobre as importaes industriais. O coeficiente importado medido em termos de quantidades importadas relativas ao produto interno bruto (PIB) cresceu mais de 60% desde 2004, quando o cmbio comeou a sofrer um processo de valorizao nominal e real. A penetrao no mercado interno de bens industrializados ameaa a prpria sobrevivncia de setores mais dinmicos da indstria. Dessa forma, esse conflito coloca o seguinte dilema: uma taxa de cmbio valorizada prejudica o desempenho das exportaes e a competitividade dos produtos nacionais no mercado interno. Uma taxa desvalorizada compromete a estabilidade dos preos e o poder de compra dos salrios. Um cenrio de brusca
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desvalorizao cambial levaria a uma queda do poder de compra dos salrios, o que poderia conter o processo de recuperao da parcela salarial na renda iniciada a partir de 2005. Um cenrio de valorizao agravaria ainda mais os danos sobre a indstria e cadeias inteiras poderiam ser desarticuladas. Resta ento um cenrio de suave desvalorizao nominal, conforme existam graus de liberdade para no interferir no poder de compra dos salrios. O aumento deste grau de liberdade pode ser obtido por polticas no monetrias, que so auxiliares no combate inflao, como ser discutido na prxima seo. Outro limite para a utilizao da poltica monetria no combate inflao que, se no curto prazo esta pode ser eficaz, principalmente por seu efeito sobre o cmbio, no longo prazo pode se tornar prejudicial para o prprio combate inflao. Uma reao automtica de poltica monetria contracionista pode abortar um processo de crescimento econmico no longo prazo, impedindo a reao dos investimentos privados frente ao aumento da demanda. Esta interrupo prejudicial porque o crescimento econmico per capita elevado e duradouro reflete, normalmente, ganhos endgenos de produtividade do trabalho. O alargamento da demanda agregada permite a captao de ganhos de escala e de aprendizado, melhorando o prprio desempenho das empresas.15 Outra faceta do limite da poltica monetria no combate inflao se coloca no conflito com o aumento do gasto pblico. O nvel alto da taxa bsica de juros impe um pesado pagamento de carga de juros pelo governo, o que pode, de acordo com a meta de supervit escolhida, inibir gastos com outras rubricas, especialmente os investimentos pblicos.
6 Polticas anti-inflacionrias no monetrias para o desenvolvimento
Duas concluses podem ser tiradas do diagnstico descrito na seo anterior: em primeiro lugar, a importncia dos ganhos de produtividade para diminuir o conflito distributivo e relaxar o dilema imposto pela taxa de cmbio; em segundo lugar, a importncia de boas prticas de regulao dos preos administrados e de atuao da poltica tributria. O uso de poltica tributria no sentido de torn-la mais progressiva uma poltica ressaltada na literatura da inflao de custo da Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal) (SUNKEL, 1958; e VSQUEZ, 1957). A flexibilizao da cobrana da Cide-combustvel uma demonstrao de que a poltica tributria eficaz como poltica auxiliar no combate inflao.
15. Ver, neste volume, o captulo intitulado Consideraes sobre o crescimento econmico brasileiro no mdio prazo, de autoria de Claudio Roberto Amitrano.
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Em termos mais gerais, uma reforma tributria voltada para uma diminuio da carga dos impostos sobre produtos, tipicamente regressivos, para um peso relativo maior dos impostos diretos (sobre a renda e o patrimnio) pode contribuir para a estabilidade dos preos.16 Esta mudana tributria atua no sentido de tornar o sistema mais progressivo. importante ressaltar que tal alterao tributria no pode prejudicar o necessrio financiamento dos investimentos pblicos (CARNEIRO, 2010). No caso dos preos pblicos, as mudanas do marco regulatrio no setor de comunicao e energia eltrica so importantes evidncias de como as regras podem contribuir para a obteno de preos que impeam um abuso do poder de mercado por parte das concessionrias dos servios. Novos contratos ou futuras revises contratuais devem dar preferncia para regras de indexao baseadas nas variaes de ndices setoriais prprios, que reflitam corretamente a composio dos custos; e estimulem o controle de custos por parte das empresas, a transparncia na divulgao dos balanos contbeis, os ganhos de produtividade sem prejudicar a qualidade dos servios e a ampliao dos investimentos. Quanto poltica de reajuste do salrio mnimo, o trabalho sugere um limite para uma poltica de reajuste cuja regra estabelea um aumento que supere a soma que engloba a inflao passada e o crescimento da produtividade da economia. Reajustes maiores aos desta regra tm o efeito desejvel de promover uma redistribuio de renda. Porm, existe o perigo de pressionar a inflao de alguns servios para cima. Uma vez alcanado determinado objetivo socialmente definido para o SM, reajustes maiores ao obtido por esta regra podem ser contraproducentes para a prpria poltica distributiva baseada no salrio mnimo. A experincia recente mostra tambm que a combinao de autossuficincia em petrleo com a propriedade majoritariamente estatal da Petrobras adiciona um grau de liberdade poltica anti-inflacionria brasileira, especialmente quando se tem em conta que a poltica de metas de inflao brasileira tem como indicador a inflao cheia, e no apenas o ncleo (core) ndice de preos expurgado dos efeitos de preos volteis, como combustveis e alimentos. obvio que tal poltica no deve comprometer a prpria estratgia da empresa. Porm, sempre que houver oscilao expressiva do preo do petrleo acima da variao de custos de produo haver um espao significativo de atuao da Petrobras na estabilizao dos preos no Brasil. Cabe ainda ressaltar que a reduo da variao no ndice de energia eltrica
16. Sobre reforma tributria, ver neste livro o captulo intitulado Notas sobre a necessidade de reformas no sistema tributrio nacional, de autoria de Cludio Hamilton Matos dos Santos.
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do IPCA coincidente com o incio da alterao no marco regulatrio no setor de energia eltrica foi uma evidncia de que a estratgia de investimento em hidreltricas ainda que a fio dgua claramente superior s termeltricas, pois evita o custo marginal mais elevado no setor. Desta forma, a opo por tecnologias adequadas nas estratgias de desenvolvimento deve levar em considerao o impacto que surtiro sobre a formao dos preos. Os ganhos de produtividade tambm dependem de estratgias microeconmicas adequadas, tais como: polticas industriais especficas, polticas de incentivo inovao tecnolgica, polticas de garantia de acesso ao crdito pelas empresas, e o investimento em infraestrutura. Para a infraestrutura, a atuao direta de aportes de investimentos pblicos fundamental. O foco da anlise deve se voltar para os gargalos da produo na indstria e na agricultura, de escoamento da distribuio e do transporte dos produtos. No setor de transporte urbano fundamental o investimento pblico federal e/ou a abertura de linhas especiais de crdito para estados, municpios, e para o prprio setor privado, especialmente para a construo de rodoanis e metrs, visando ao fim dos engarrafamentos. O melhor fluxo de veculos aumentaria os ganhos de produtividade do setor. Estes poderiam ser divididos entre trabalhadores, consumidores e empresrios. Somente investimentos macios aumentariam a produtividade e, posteriormente, uma presso favorvel manuteno da estabilidade dos preos das tarifas, devido reduo do custo mdio do quilmetro rodado. Quanto ao transporte de carga, o custo mdio vigente no Brasil ainda considerado muito alto para padres internacionais. A melhoria da malha rodoviria e ferroviria e a ampliao dos portos so imprescindveis para a gerao de importantes ganhos de produtividade e consequentes redues tanto nos custos de transporte quanto na distribuio dos produtos agrcolas e industriais. Assim como no transporte nas cidades, somente um grande aumento dos investimentos poder trazer ganhos de produtividade para este segmento. Outras iniciativas tambm so importantes para incentivar o adensamento da cadeia produtiva. o caso, por exemplo, do aumento dos investimentos em atividade de agroqumicos e fertilizantes para reduzir os custos e aumentar a produtividade no campo, podendo se tornar um importante aliado para o combate inflao de alimentos. A diminuio da dependncia de importao deste insumo bsico pode diminuir a elasticidade de resposta da variao dos preos internos aos preos internacionais e variao cambial. claro que os preos internacionais sempre sero balizadores para os preos internos, pois podem representar alternativas de rentabilidades superiores, j que grande parte da produo agrcola tem a possibilidade de ser direcionada ao mercado externo. Contudo, o Brasil se tornou, desde 2007, o mais importante player do setor,
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devido ao rpido crescimento da produo e da produtividade, superior ao de outros pases. Portanto, os grandes produtores brasileiros atuantes no setor no so simples tomadores de preos. Enquanto no houver o barateamento dos custos do transporte e dos insumos, polticas agrcolas emergencias como a de subsdios aos produtores e estoques reguladores podem representar alternativas importantes, auxiliares no combate inflao de alimentos. Finalmente, importante frisar que os ganhos de produtividade so importantes para relaxar os dilemas colocados pela taxa de cmbio, mas estes ganhos podem ser muito desiguais entre os diversos setores da economia. O setor de servios no pblicos pode ter menor capacidade de gerar ganhos de produtividade por sua prpria natureza, ao contrrio do setor industrial, sujeito a grandes economias de escala. Este aumento da produtividade pode tambm decorrer de melhores condies de logstica resultantes dos investimentos em infraestrutura e de externalidades positivas advindas de outras polticas prdesenvolvimento. Desta forma, o aumento de produtividade da economia como um todo que liderado pelos setores mais dinmicos pode e deve ser o balizador dos ganhos salariais dos setores menos dinmicos, de tal forma que os frutos do desenvolvimento econmico sejam repartidos por todos os trabalhadores.
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Captulo 9
Anlise e Perspectivas da Taxa de Juros no Brasil
Carlos Pinkusfeld Bastos*
1 INTRODUO
Nos anos recentes, o Brasil ostentou um recorde de natureza no mnimo discutvel: a maior taxa de juros real do mundo. A cada divulgao dos resultados das reunies do Comit de Poltica Monetria (Copom) normalmente seguiam-se rodadas de protestos de entidades empresariais e de trabalhadores, em contraste com o apoio s posies do Banco Central do Brasil (BCB) por parte da imprensa especializada e de alguns acadmicos e consultores. Tais manifestaes mais agudas e especficas, entretanto, terminavam por se diluir rapidamente, em razo de certo sentimento de fatalismo que passou a incorporar o conservadorismo do BCB como algo quase inevitvel, e, tambm, em virtude do bom desempenho global da economia nos ltimos anos, nos quais a taxa de crescimento brasileira foi muito superior mdia registrada desde o incio dos anos 1980 at 2003. Alm disso, foi registrado, nos ltimos anos, um comportamento positivo em vrios indicadores sociais. Assim, o incmodo de tal taxa recorde nunca foi capaz de abalar um aparente alto grau de consenso social em torno da conduo da poltica monetria pelo BCB, que por sua vez estaria sujeita aos condicionantes do modelo de metas de inflao. Apesar do valor elevado em termos internacionais, deve-se observar que a taxa de juros brasileira vem se reduzindo nos ltimos anos, e est num patamar inferior quela registrada durante o perodo entre 1994 e 1999 ou, grosso modo, durante a fase de utilizao explcita de uma ncora cambial como instrumento de estabilizao inflacionria. Assim, o comportamento e, principalmente, as interpretaes sobre o comportamento das taxas de juros encerram, nos ltimos anos, algumas contradies.
* Professor-adjunto da Faculdade de Economia da Universidade Federal Fluminense (UFF).
Se, por um lado, h uma concordncia generalizada quanto ao seu valor excessivamente elevado, por outro lado, tanto a poltica que a estabelece, ao menos no que se refere ao seu valor bsico, quanto seu condutor principal, o BCB, parecem comandar um razovel consenso social e poltico. Ademais, no claro por que uma economia h muito estvel e com vrios indicadores macroeconmicos dentro de um nvel compatvel com o de outros pases tenha juros to mais altos que as demais economias e por tanto tempo. Entretanto, no obstante juros to elevados, a economia brasileira cresce a taxas mais elevadas que a mdia verificada desde os anos 1980, e a pergunta relevante a ser feita se uma hipottica reduo dos juros nominais e reais causaria ou no alguma perturbao significativa na economia. Seria impossvel tratar de forma extensiva todos esses pontos em um breve captulo. Entretanto, parece til tentar explicitar se existem mecanismos macroeconmicos que estariam por trs destas aparentes contradies; examinar at que ponto seria possvel conviver com uma taxa de juros bsica mais civilizada; e discutir algumas consequncias deste possvel cenrio. Este captulo se organiza de acordo com as seguintes sees. Na prxima seo, busca-se entender a verdadeira natureza do funcionamento do modelo de metas de inflao no Brasil, e, dentro deste, o papel exercido pela taxa de juros. Procura-se entender tambm se h uma razo lgica ou tcnica para os juros brasileiros serem to altos. Na terceira seo, tenta-se avaliar algumas situaes e possibilidades que seriam abertas pela reduo mais vigorosa da taxa de juros interna no novo cenrio internacional ps-crise de 2008.
2 Juros e a macroeconomia no perodo recente
A macroeconomia brasileira gerida pelo governo segundo a conhecida combinao: poltica de metas de inflao, cmbio flutuante e supervit fiscal primrio. O primeiro instrumento estaria a cargo do Banco Central do Brasil (BCB), que utilizaria as taxas de juros com o intuito exclusivo de controle da inflao. Dito em outras palavras: a poltica de controle da inflao seria responsabilidade do BCB e, ademais, seu nico objetivo. Este objetivo nico, que no contempla o crescimento econmico, seria alcanado por meio da manipulao das taxas de juros. A poltica do BCB segue uma abordagem acadmica do novo consenso, que em seu formato cannico mais usual se constitui de trs relaes bsicas. A primeira relao expressa a determinao do nvel de produto efetivo da economia, ou seja, explicita os fatores que determinam o produto e, assim, quanto este se aproxima do produto potencial. Quanto mais o produto efetivo se aproxima do potencial,
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mais se caracteriza uma situao de excesso de demanda.1 O impacto deste excesso de demanda sobre a inflao captado por outra relao funcional, a Curva de Phillips. Finalmente, a forma como a poltica monetria deve reagir a tal inflao criada por choques de demanda (ou, s vezes, por choques exgenos de custo) regulada por uma regra monetria, ou por certo padro de comportamento que o BCB segue para orientar as mudanas nas taxas de juros. Esse modelo cannico, entretanto, tem no caso brasileiro, como explicitado pelo prprio BCB (BOGDANSKI, TOMBINI e WERLANG, 2000), uma particularidade: admite uma relao direta entre a variao cambial e a inflao, ou seja, a variao dos preos no responde exclusivamente a presses de demanda, mas tambm a variaes do cmbio.2 Quanto estas mudanas cambiais afetaro os preos ser determinado pelo pass through, ou seja, por um coeficiente de transmisso da desvalorizao (ou valorizao) cambial para a inflao (ou deflao). Estudos recentes (ver Bastos e Braga, 2010) mostram que o canal do cmbio tem sido persistentemente mais importante para o controle da inflao que um eventual controle da demanda. Alternativamente, mostram que, alm de a origem dos focos inflacionrios no resultar de eventuais excessos de demanda, os choques de oferta que claramente ocorreram em 2008, com a presso sobre os preos via elevao das cotaes das commodities , por seu turno, so contraarrestados por valorizaes cambiais, e no por contrao da demanda.3 Esse fato leva a uma interessante observao: apesar da mudana do regime cambial em 1999, a taxa de cmbio continua sendo usada como o instrumento central no combate inflao, ainda que num contexto de maior flexibilidade dada pelo cmbio flutuante. Exatamente por meio deste canal os juros se tornam um elemento central da poltica anti-inflacionria do BCB. A elevao persistente dos juros faz com que por intermdio do diferencial criado entre juros internos e externos, somado ao risco pas e a uma expectativa sobre o comportamento do cmbio um fluxo positivo de capitais tenha um efeito de valorizar o cmbio. Ainda que se possa discutir em termos tericos e empricos a opo adotada pelo BCB para especificar a trajetria da taxa de cmbio, no h dvida de que o diferencial entre os juros internos e externos uma varivel-chave para explicar o movimento cambial.
1. Essa relao pode tambm ser apresentada na sua forma dinmica, confrontando-se a taxa de crescimento do produto potencial com a do produto efetivo. Uma situao em que a segunda maior que a primeira caracterizaria a existncia de presses de demanda. 2. O modelo do novo consenso para uma economia fechada, denominado acima de cannico, est bem estabelecido na literatura, podendo encontrar-se uma verso de livro-texto em Carlin e Soskice (2006). Por sua vez, a extenso do modelo para a economia aberta, ainda que no esteja to consolidada na literatura, pode ser encontrada em Romer (2006). 3. Ainda para uma abordagem crtica da interpretao convencional do modelo de metas de inflao no Brasil, ver a anlise de Summa (2010), que discute os problemas empricos encontrados na literatura da Curva de Phillips no Brasil ao associar inflao com choques de demanda.
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Inicialmente, importante definir esse diferencial, ou como se mede esta grandeza, e se existe algum piso para os juros domsticos. Em princpio, pareceria que bastaria os juros internos estarem acima de uma taxa internacional em dlar, determinada unilateralmente pelo banco central dos Estados Unidos, o FED, para atrarem-se capitais financeiros para o Brasil. Entretanto, este no o piso dos juros brasileiros, uma vez que existem ttulos de dvida do pas sendo negociados em mercados internacionais. A diferena entre a remunerao mdia destes papis e o referencial de juros americanos retratada pelo risco pas. Assim, o piso de juros no pas exatamente esta remunerao: os juros internacionais mais o risco pas, porque isto o mnimo que um investidor em papis brasileiros obtm com papis fora do pas. Os investidores externos, para internalizarem seus recursos, e os nacionais, para no remeterem seus recursos para fora do pas, demandam uma taxa superior a este piso, visto que na remunerao esperada em ativos comprados no territrio nacional devem ser incorporadas as expectativas quanto s variaes cambiais. H, desse modo, duas perguntas importantes a fazer: a primeira diz respeito a essa taxa mnima externa formada de dois componentes; e a segunda se refere ao ponto at o qual a taxa interna se afasta de tal taxa mnima. A taxa mnima tem um componente inteiramente exgeno, as taxas de juros bsicas americanas. A elevao dos juros internacionais, tudo mais constante, implica uma presso altista sobre os juros internos. A segunda varivel o prprio risco pas. Este, entretanto, no independente da prpria taxa de juros americana, ou seja, um dos componentes que comprometem a capacidade de solvncia externa a prpria condio de liquidez e de desempenho da economia mundial, que afetada diretamente pelos juros americanos.4 Argumenta-se que alguns indicadores macroeconmicos do pas, como dficit em transaes correntes, dficit pblico e dvida, podem ter tambm um impacto sobre este risco, mesmo que os testes empricos no corroborem esta hiptese, como ser mencionado frente. Entretanto, uma vez estabelecida a trajetria desta taxa mnima, ou o piso mnimo para a taxa interna, a pergunta que segue : quanto a taxa interna brasileira esteve mais ou menos afastada deste piso? A resposta que o Brasil foi um caso de exceo frente ao comportamento da taxa de juros interna dos pases em desenvolvimento, com os quais deve ser comparado. Ou seja, o diferencial de juros no perodo foi muito elevado, cerca de 5%, como dito, muito acima do comportamento usual de pases em desenvolvimento. Este comportamento, alm
4. Em relao influncia externa sobre o risco pas, a averso ao risco, medida pelo comportamento dos ttulos de alto retorno, tambm parece exercer, segundo algumas estimativas empricas, um impacto positivo sobre o risco pas. Esta varivel se moveria conjuntamente ao prprio rendimento dos ativos internacionais mais arriscados.
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de possuir impactos negativos tanto sobre a rea fiscal quanto, potencialmente, sobre o prprio processo de acumulao interno, pode contribuir para uma trajetria de valorizao cambial mediante atrao de dlares para o pas. Esta valorizao, longe de ser um efeito colateral indesejado, o mtodo que o BCB vem perseguindo para combater presses inflacionrias. Certamente, outras variveis do balano de pagamentos tambm contribuem para o movimento cambial, mas suas importncias relativas variam com o tempo. A existncia de dficit (ou supervit) em transaes correntes, tudo mais constante, deveria indicar uma tendncia desvalorizao (ou valorizao) do cmbio, tendo em vista que o primeiro caso representa uma sada de dlares superior entrada, e o segundo, o inverso. O investimento direto externo (IDE) outro componente do balano de pagamentos cujo comportamento no pode ser relacionado diretamente ao diferencial de taxas de juros, mas a variveis mais estruturais, como as perspectivas de desempenho da economia brasileira. importante, ento, observar como essas duas variveis se comportaram no perodo recente. Entre 2004 e meados de 2008, sua soma foi positiva, ou seja, proporcionou um fluxo positivo de dlares, o que, em princpio, teria um efeito de valorizar o real. Este resultado sofreu uma reverso com a crise de 2008 para voltar a ser positivo em 2009. Porm, esta soma adentra o territrio negativo aps o primeiro trimestre de 2010. Assim, a deciso de manter um diferencial de juros extremamente elevado numa conjuntura de resultado positivo cambial devido a fatores estruturais alcanou o objetivo de definir uma trajetria de apreciao cambial substancial. Entretanto, apesar de em tese o cmbio ser flutuante, na realidade o regime de flutuao suja. Particularmente no perodo que vai de 2006 a 2008, ocorreu uma substancial acumulao de reservas, o que inteiramente contraditrio ao funcionamento usual de um regime de cmbio flutuante. Em resumo, os juros estipulados pelo BCB no apenas estabeleciam um diferencial elevadssimo, e com isto pressionavam o cmbio a se valorizar, mas tambm levaram a uma entrada de dlares em busca de ganhos de arbitragem em tal volume que o BCB foi forado a acumular elevadas reservas no perodo para evitar uma valorizao ainda maior. O BCB acabou no somente valorizando o cmbio com objetivos deflacionistas como causou ao setor pblico brasileiro expressivo prejuzo, medido pelo produto do diferencial entre os juros internos e externos (prime rate) multiplicado pelo volume de reservas. Cabe registrar que, embora tenha sido mantido um diferencial elevado entre os juros internos e o piso externo, que daria o piso para o juro interno, tal diferencial se reduziu entre 2005 e 2007 de algo em torno de 11% para 5,5%. No entanto, ainda que se reconhea como salutar este declnio do diferencial, cumpre
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assinalar que a forte entrada de capital externo com aumento de reservas nestes anos, principalmente em 2006, sinaliza para um cenrio no qual o BCB perdeu uma excelente oportunidade de reduo dos juros internos ainda mais intensa que a ocorrida. Nesse ponto importante observar que a trajetria da taxa de juros envolve duas questes: o nvel e a variao. Caso o Banco Central aja com timidez, ou conservadorismo, no processo de reduo dos juros, e consequentemente do diferencial entre juros internos e piso externo, fica estabelecido um patamar interno muito elevado. Assim, as variaes nos juros visando compensar choques, de demanda ou de custo, ainda que proporcionalmente pequenas, acabam por alar este patamar a nveis excessivamente elevados. Este novo nvel, decorrente da manuteno de um patamar elevado no perodo de maior estabilidade, estaria acima daquele necessrio para a estabilizao econmica, a menos que ocorresse uma mudana de condies externas ou internas extremamente severa. Certamente o perodo comentado apresenta uma destas oportunidades perdidas em relao reduo do nvel dos juros. Trata-se de um perodo em que o patamar poderia ter sido reduzido para valores bem mais baixos. A partir de 2008, o quadro geral que se estabeleceu desde o incio do governo Lula sofre importantes alteraes. Inicialmente, h a prpria crise do ltimo trimestre de 2008, na qual ocorre uma imediata retrao da liquidez internacional, o que torna o fluxo de dlares relativamente independente dos diferenciais de juros estabelecidos pelos diversos pases em relao taxa americana. A situao financeira se regularizou no ano seguinte. A prpria poltica de juros muito baixos norte-americana acabou por gerar uma imensa liquidez internacional, com impacto positivo sobre o risco Brasil, a despeito da deteriorao das contas externas brasileiras. Assim, um crescente dficit em transaes correntes no encontra dificuldade em ser financiado, malgrado uma sensvel piora no apenas nas transaes correntes, mas tambm na somatria de IDE e transaes correntes. Esta conta, no acumulado de 12 meses, passa a ser negativa aps maro de 2010, colocando sobre a necessidade de financiamento externo por outras fontes uma relevncia inexistente desde 2003. Antes de avaliar essa nova realidade e suas implicaes para a poltica monetria que pode ser seguida nos prximos anos, importante tentar esclarecer, luz da teoria econmica usual, as possveis ligaes entre finanas pblicas e taxas de juros. Essa conexo, tantas vezes invocada com suposta grande preciso quantitativa, enunciada com bem menos clareza em termos de conexes lgicas ou mecanismos de transmisso econmicos.
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Como citado, a implementao da poltica de metas de inflao em 1999 veio acompanhada do estabelecimento do cmbio flutuante que na verdade, nunca demais lembrar, se transformou numa clara flutuao suja, como atesta a persistente e substancial acumulao de reservas e de uma poltica de supervit fiscal primrio. A lgica desta poltica seria permitir a utilizao dos juros como instrumento anti-inflacionrio sem impacto no dficit e na dvida pblica. Afinal, uma elevao dos juros para conter a inflao e com isso a carga de juros para o governo e o dficit global seria compensada por uma poupana do setor pblico, com reduo dos seus gastos primrios e/ou elevao da carga tributria. No prprio modelo de metas do BCB existe uma ligao entre dficit pblico e juros, por meio da relao entre dficit e risco pas (BOGDANSKI, TOMBINI e WERLANG, 2000). Contudo, apesar desta ligao formal, o objetivo explcito da gerao de um supervit primrio elevado seria compensar o aumento da carga de juros a ponto de estabilizar o estoque de dvida pblica. Quando observado no decorrer dos ltimos anos, o risco pas tem cado constantemente, enquanto a situao do supervit fiscal se manteve relativamente estvel.5 No momento em que foram adotadas, as metas de supervit primrio dificilmente se explicariam por uma questo de conteno da demanda agregada, tendo em vista que a economia brasileira em 1999 se encontrava num nvel de produto relativamente semelhante ao do ano anterior, ou seja, relativamente estagnada. Ademais, quando a meta de supervit primrio foi elevada em 2003, novamente a economia no se encontrava superaquecida, isto , no apresentava qualquer presso de demanda. Neste momento, a inflao se acelerou em razo do choque cambial de 2002, e a elevao da meta de supervit primrio tinha como objetivo a compatibilizao de dois objetivos: a manuteno de um estoque de dvida lquida em proporo do produto interno bruto (PIB) e a elevao dos juros para conter um surto inflacionrio em consequncia de choque cambial. Vale lembrar que uma poltica de supervit primrio no a mais adequada para se mensurar o impacto do dficit pblico na demanda agregada, porquanto a manuteno de um supervit primrio constante compatvel com a execuo de uma poltica fiscal expansionista, desde que exista uma elevao tanto do gasto pblico quanto da carga tributria. Foi, alis, o que ocorreu quando a poltica fiscal foi moderadamente expansionista (RODRIGUES e BASTOS, 2010).6
5. Existe uma farta literatura examinando os componentes externos e internos economia brasileira que explicariam o risco pas. Teixeira, Klotzle e Ness Jr. (2008) defendem que a relao de longo prazo entre as variveis domsticas e as medidas de risco pas no estatisticamente significativa. Biage, Corra, Neder e Munhos (2006) tambm no encontram relao entre a dvida pblica e o risco pas. 6. Nesse trabalho, a partir de uma frmula que tem como referencial terico bsico a discusso de Haavelmo sobre o multiplicador do oramento equilibrado, calculam-se os efeitos diretos e indiretos das decises de gasto e tributao do governo, mostrando-se que, a despeito da manuteno de uma meta de supervit primrio, houve uma expanso fiscal entre 2004 e 2008. Ainda que no se incorporem os dados de 2009 e 2010 no exerccio numrico, a mera observao da poltica fiscal nestes anos parece indicar que neste binio tambm ocorreu uma poltica fiscal expansionista.
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Finalmente, argumenta-se, menos em trabalhos acadmicos e mais no debate da imprensa (OREIRO e DE PAULA, 2010), que a existncia de um dficit pblico positivo colocaria uma presso sobre os juros de curto prazo devido a uma presso do financiador privado, que exigiria juros elevados para financiar o governo. Este tipo de argumento, todavia, tem problemas de comprovao emprica direta, uma vez que quando examinados os valores das sries de juros e dficit pblico no se verifica uma correlao direta entre elas. Se no est clara a relao quantitativa entre um determinado valor do dficit e a taxa exigida pelos financiadores do governo, menos clara ainda a alternativa de escolha de portflio de tais agentes que no estariam mais dispostos a financiar o dficit do governo: converter seus ativos em consumo parece no mnimo incompatvel com as decises prvias de alocao destes valores como parte da riqueza financeira dos agentes. A outra hiptese, aplicao em ativos no exterior, somente seria relevante medida que a taxa de juros interna se aproximasse da remunerao financeira nos mercados internacionais, o que, conforme visto, no se tem observado no perodo recente. Mesmo quando comparados em termos internacionais, os indicadores fiscais brasileiros no tm correlao direta com o diferencial de juros: um diferencial to superior mdia dos pases desenvolvidos teria que refletir, segundo esta teoria, contas fiscais bem mais deterioradas, o que no se registra no caso brasileiro.7 Em resumo, o canal de relao dominante entre finanas pblicas e juros, consistente tanto com o modelo de metas quanto com a forma como ele vem sendo efetivamente levado a cabo pelo BCB, constitui-se da necessidade de gerao de um supervit fiscal a fim de se estabilizar o estoque de dvida lquida do setor pblico, dada uma taxa de juros exgena. Neste sentido, uma reduo dos juros tem impacto potencial positivo sobre a situao fiscal, e uma relao inversa, que implique algum impacto positivo do dficit sobre os juros, carece de relaes causais mais bem definidas.
3 Perspectivas dos juros para o futuro prximo
Procurou-se mostrar que a operao prtica do sistema de trip macroeconmico adotado a partir de 1999 no seguiu exatamente nem a descrio cannica de livrotexto nem a prpria argumentao das autoridades econmicas para sua adoo. Na verdade, o canal de transmisso do cmbio foi dominante no perodo. A poltica do perodo de metas, em certo sentido, repetiu a do perodo que lhe precedeu, que vai de 1994 a 1999.
7. Includos tanto os fluxos as medidas de dficit ou supervit quanto os estoques e suas trajetrias (ver Carneiro, 2010).
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Entretanto, a despeito de uma situao externa bastante favorvel, o BCB persistiu numa poltica de juros muito elevados, ou de um diferencial muito elevado em relao taxa mnima dada pelos juros internacionais mais o risco pas. Esta poltica teve como consequncia uma acumulao de reservas extremamente custosa para o pas, ou seja, resultou em grande medida da entrada de capitais atrados pelo diferencial de juros internos e externos, cabendo ao BCB arcar com o custo incorrido por tal poltica. Os impactos indiretos da poltica cambial sobre o comrcio exterior e a estrutura produtiva so tema de intenso debate. Entretanto, independentemente deste debate, o comportamento da autoridade monetria brasileira bastante peculiar quando comparado ao de outros pases em desenvolvimento, por manter um diferencial de juros to alto num perodo externo extremamente favorvel. Outra viso usual sobre o perodo de vigncia do regime de metas que no condiz exatamente com a realidade diz respeito poltica fiscal: ela foi capaz de reduzir substancialmente o estoque de dvida pblica lquida, mas, ainda que moderadamente, contribuiu para a expanso da economia no perodo. Mesmo a poltica cambial esteve longe de ser caracterizada como de cmbio flutuante, tendo ocorrido desde 2006 uma forte acumulao de reservas. O que se pode esperar ou desejar, ento, desta poltica monetria que teve, desde sua implementao, as caractersticas descritas? A interpretao aqui apresentada relaciona a taxa de juros diretamente ao comportamento do cmbio por duas vias principais. Primeiramente, notase que esta varivel empregada como componente central na estratgia antiinflacionria. Segundamente, verifica-se que o persistente conservadorismo do BCB leva-o a estabelecer um diferencial praticamente nico em relao ao piso internacional. Desse modo, o banco quase obrigado a comprar reservas para no valorizar ainda mais o cmbio, o que implica um custo elevado de carregamento de tais reservas. Essa estratgia, no contexto de conta financeira liberada, depende diretamente das condies externas da economia, que desde 2004 tm sido bastante favorveis, mas que sofreram algumas alteraes a partir de 2010. Esta atual realidade externa condiciona as possveis trajetrias de poltica monetria a serem adotadas no futuro prximo. Conforme observado anteriormente, houve uma ntida deteriorao na combinao entre transaes correntes e IDE, que a partir de 2010 passa a ser fortemente negativa. Isto acarretaria, hipoteticamente, uma maior necessidade de
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financiamento externo baseado na atratividade do diferencial de juros.8 Entretanto, h duas outras importantes variveis a se considerarem. Em primeiro lugar, deve-se levar em conta a reduo das taxas de juros externas (as de curto prazo e, mais recentemente, tambm as de longo prazo) por parte do FED e o efeito desta poltica monetria empurrando para baixo o piso dos juros nas suas duas variveis taxa bsica internacional e risco pas. Em segundo lugar, como destacado, lembre-se que o Brasil manteve desde 2003 um diferencial altssimo, completamente anmalo quando comparado com a situao internacional. possvel que tal gordura do ponto de vista do diferencial de juros seja gasta sem grandes impactos negativos sobre o fluxo financeiro internacional. Outrossim, sua reduo pode ainda ter um efeito positivo sobre o balano externo, por intermdio de uma moderada desvalorizao cambial. A economia sinaliza para o ano de 2011 uma desacelerao do crescimento, aps um perodo de forte expanso da demanda e da capacidade produtiva em 2009 e 2010. Se a reduo dos juros tiver como contrapartida alguma desvalorizao cambial, pode-se, inclusive, reduzir o coeficiente de importao e, assim, o prprio dficit em transaes correntes e a restrio externa. Finalmente, tomando-se como base a experincia recente, pode-se atestar que uma reduo das taxas de juros ir possibilitar uma reduo do supervit primrio efeito oposto ao vaticinado por opinies costumeiramente ventiladas na imprensa. Tal supervit, como argumentado, foi adotado para estabilizar a relao entre dvida e PIB, e no para conter presses de demanda, ou mesmo reduzir a dimenso do dficit externo. A demanda agregada crescendo a taxas elevadas no parece pressionar custos salariais internamente de forma generalizada. Por sua vez, a elevao do dficit em transaes correntes poder ser minorada, no curto prazo, com um reajuste cambial e com uma possvel reduo do coeficiente de importao, e, no mdio prazo, com uma elevao das exportaes. Assim, uma menor carga de juros em consequncia de reduo da taxa determinada pelo BCB poder reduzir a necessidade de supervit primrio num espao de tempo muito curto. Caso haja necessidade de reduo da demanda interna em consequncia de uma restrio externa mais severa, certamente medidas como elevao do compulsrio, reduo dos prazos de financiamento e conteno dos programas oficiais de crdito sero bem mais eficientes que a simples elevao da taxa de juros bsica.
8. Deve-se notar, ainda, que os investimentos em carteiras de aes representam uma contribuio importante para o fluxo de capitais, e sua relao com as taxas de juros domsticos no so diretas. Mesmo assim, muitas destas negociaes com aes esto relacionadas a operaes casadas no mercado de futuros com ttulos de renda fixa.
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O cenrio internacional, marcado por desequilbrios entre pases e impasses na busca de solues para tais desequilbrios, tem levado alguns analistas mais ortodoxos a considerarem a possibilidade de imposio de interferncia direta no cmbio por meio de controles de capital (ver, por exemplo, Roubini, 2010; Cline e Williamson, 2010). Nesse sentido, o Brasil, que j estabeleceu medidas tributrias para alguns tipos de fluxo de capital, deve continuar a explorar tais instrumentos de poltica econmica, aproveitando este novo ambiente internacional para rever algumas premissas bastante difundidas sobre esta questo nos ltimos anos. Dadas tais condies internas e externas, importante que os equvocos cometidos no perodo recente quanto conduo da poltica monetria, que acabaram levando ao estabelecimento de um nvel de juros muito elevado, no sejam repetidos. A adoo de uma poltica mais adequada s condies tanto externas quanto internas ter um efeito positivo para o crescimento econmico, as finanas pblicas e a distribuio de renda.
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Captulo 10
Crescimento da Economia e Mercado de Trabalho no Brasil
Paulo Baltar*
1 INTRODUO
A crise mundial, agravada em outubro de 2008, interrompeu, por um perodo, o crescimento da economia brasileira iniciado em 2004 e intensificado em 2007 e 2008. O governo mostrou-se capaz de reagir com relativa eficcia aos efeitos da crise mundial sobre a economia brasileira, de modo que o produto interno bruto (PIB) do pas pouco diminuiu em 2009, com queda de apenas 0,2%. Em 2010, a economia j havia voltado a crescer no ritmo de 2007 e 2008. A crise mundial muito sria, e suas implicaes para o pas so graves, afetando as perspectivas de crescimento da economia e a gerao de emprego e renda do trabalho elementos fundamentais para a incluso qualificada de todos os cidados no desenvolvimento nacional. Uma soluo adequada deste problema depende da intensidade do desenvolvimento da produo de bens e servios no pas e do aperfeioamento da regulao pblica tanto da atividade econmica quanto do trabalho assalariado. , por conseguinte, importante compreender e saber aproveitar todas as atuais possibilidades voltadas a desenvolver a produo de bens e servios no pas e a aperfeioar a regulao da atividade econmica e do trabalho assalariado. Um passo nesta direo tentar entender o que ocorreu no pas, em termos de gerao de emprego e renda do trabalho, com o crescimento da economia entre 2004 e 2008.
* Professor do Instituto de Economia da Universidade de Campinas (IE/UNICAMP) e pesquisador do Centro de Estudos Sindicais e de Economia do Trabalho (CESIT) da UNICAMP.
2 A absoro da Populao economicamente ativa NO FINAL de 2004
A maneira como a populao ativa foi absorvida por ocupaes decorrentes da atividade da economia, no final do ano 2004, mostra o quanto ficou adverso populao o mercado de trabalho, depois de duas dcadas e meia de fraco desempenho da economia e de um relaxamento na aplicao das normas que regulam a atividade econmica e o trabalho assalariado, ao longo da dcada de 1990. No exame desse assunto, deve-se levar em conta que as manifestaes da evoluo desfavorvel do mercado de trabalho aparecem nas diferentes formas de absoro da populao economicamente ativa (PEA) segundo a idade das pessoas. Os jovens so absorvidos preponderantemente pelo mercado de trabalho, enquanto os adultos, principalmente quando no tm oportunidades mais atraentes no mercado de trabalho, procuram se estabelecer, com variado xito, em negcios por conta prpria. O fraco desempenho da economia e o relaxamento na aplicao das normas que regulam a atividade econmica e o trabalho assalariado ampliaram, entre os jovens, o desemprego e o emprego ilegal e, entre os adultos, o emprego ilegal e o trabalho por conta prpria ou em negcios com poucos empregados. Assim, em setembro de 2004, estavam no mercado de trabalho aproximadamente 75% da PEA com idade de 10 a 24 anos, e 63% da PEA com 25 anos ou mais de idade. Portanto, o trabalho assalariado era a forma predominante de absoro de adultos e principalmente dos jovens, ainda que seu peso tenha diminudo com a prolongada estagnao da economia e o relaxamento da regulao. Alm disso, as posies nas ocupaes no assalariadas so tambm consideravelmente diferentes entre jovens e adultos. Em 2004, 66,5% dos jovens com ocupao no assalariada eram trabalhadores no remunerados (estagirios e membros da famlia que ajudam o trabalhador por conta prpria), ao passo que 79% dos adultos no assalariados eram responsveis por negcios (empregadores ou trabalhadores por conta prpria). Na aferio do peso do mercado de trabalho, preciso levar em conta que uma frao no desprezvel do total de indivduos computados como trabalhadores por conta prpria , na verdade, formada por empregados sem carteira, disfarados de trabalhadores por conta prpria com a finalidade de fraudar os encargos envolvidos na relao de trabalho assalariado (KREIN, 2007). Em todo caso, a estagnao da economia e o relaxamento da regulao contriburam para aumentar a frequncia de adultos com pequenos negcios e de jovens ocupados sem remunerao. A taxa de desemprego no mercado de trabalho entre os jovens de menos de 25 anos foi de 23% no final de 2004. Dos jovens com emprego assalariado, 52% foram contratados sem carteira profissional. Neste ano, para os adultos de 25 ou mais anos de idade, a taxa de desemprego do mercado de trabalho foi de 9,4%, e 33% dos empregados assalariados, com esta idade, foram contratados sem carteira
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profissional. Alm disso, do total de empregados assalariados com menos de 25 anos, 10,6% foram contratados por famlias para prestarem servios domsticos, entre os quais 87,5% sem carteira profissional. Dos quase 90% de jovens empregados contratados por estabelecimentos, 48% no tiveram a carteira de trabalho assinada pelo patro. Entre os empregados adultos com 25 anos ou mais de idade, 12,8% estavam no emprego domstico e 82,7% tinham emprego em um estabelecimento. Entre os adultos com emprego domstico, 70% no possuam carteira profissional, contra 28% entre os contratados por estabelecimentos. A estagnao da economia e o relaxamento da regulao no somente reduziu o peso do mercado de trabalho para jovens e adultos, mas tambm aumentou, entre adultos e jovens, o desemprego, a frequncia de empregos domsticos e, no caso de empregos em estabelecimentos, a proporo dos contratos que no respeitam as leis do trabalho e da previdncia social.
3 Crescimento da economia e absoro da PEA entre 2004 e 2008
O crescimento da economia, desde 2004, juntamente com um maior rigor na regulao da atividade econmica e do trabalho assalariado contriburam para que comeassem a serem revertidas as tendncias anteriormente verificadas. O perfil de absoro da PEA melhorou, em todos os grupos de idade; aumentou a participao do mercado de trabalho na absoro das pessoas ativas; a taxa de desemprego diminuiu; e subiu a proporo dos empregos gerados por estabelecimentos que seguem as leis do trabalho e da previdncia social. O estudo sobre as repercusses do crescimento econmico e do reforo da regulao econmica e trabalhista deve levar em conta que a diminuio no crescimento da populao brasileira verificada desde o final da dcada de 1960 vem alterando a estrutura etria da populao e afetando a composio da PEA por grupos de idade. Assim, entre 2004 e 2008, o crescimento da PEA foi intenso, mas a populao ativa com menos de 25 anos, em 2008, foi menor que a de 2004, de modo que o expressivo aumento da PEA entre estes dois anos deveu-se s pessoas com 25 ou mais anos de idade. Os efeitos da mudana demogrfica na composio da PEA esto tendo o reforo de alteraes simultneas, diferentes por grupo de idade, nas taxas de participao das pessoas na atividade econmica. Assim, entre 2004 e 2008, diminuiu a proporo de pessoas com menos de 25 anos que pretendem ter uma ocupao decorrente da atividade econmica, ao mesmo tempo que a participao aumentou para a populao com 25 ou mais anos de idade. Um exame mais detalhado do que vem ocorrendo com as taxas de participao por idade mostram que a queda na participao dos jovens se deve aos que tm menos de 20 anos, e que o aumento da participao dos adultos se deve s mulheres (LEONE e BALTAR, 2010).
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Essas mudanas de composio etria da PEA so importantes para a discusso sobre como aproveitar as possibilidades de crescimento da economia e tornar mais eficaz a regulao econmica e trabalhista, visando estruturar principalmente o mercado de trabalho assalariado, de modo a ampliar a insero plena dos cidados no desenvolvimento nacional. Embora em ritmo cada vez menor, o crescimento da PEA ainda intenso, mas este crescimento ocorre com envelhecimento da PEA, graas diminuio em termos absolutos da parcela mais jovem e expanso da parcela adulta. Por esta razo, muito importante que existam oportunidades de emprego de qualidade no somente para absorver de forma mais satisfatria os contingentes cada vez menores de jovens que entram no mercado de trabalho, mas, principalmente, para manter os adultos no mercado de trabalho, e evitar que por falta de oportunidades sejam obrigados a sair do mercado de trabalho buscando alternativas de renda em negcios por conta prpria. Em outras palavras, o maior desenvolvimento da produo e a regulao mais exigente da economia e do trabalho assalariado aumentaro a gerao de empregos de qualidade, incorporando progressivamente melhor tanto o nmero decrescente de jovens quanto o nmero cada vez maior de adultos. Em vez de gerar empregos de baixa qualidade para jovens, o desafio cada vez mais manter os adultos no mercado de trabalho, em empregos de qualidade. Isso comeou a ocorrer entre 2004 e 2008. No que diz respeito aos jovens, o crescimento da economia com regulao mais atenta da atividade econmica e do trabalho assalariado ampliou o emprego juvenil em estabelecimentos que cumprem as leis do trabalho e da previdncia social. A populao ativa jovem diminuiu, e em 2008, comparativamente a 2004, so expressivamente menores os nmeros de jovens desempregados, ocupados no assalariados, empregados no servio domstico e empregados em estabelecimentos que no cumprem com as leis do trabalho e da previdncia social. O peso do mercado de trabalho na absoro da PEA juvenil aumentou, entre 2004 e 2008, de 75% para 79%. A taxa de desemprego do mercado de trabalho assalariado de jovens diminuiu de 23% para 19%. O peso do servio domstico no emprego assalariado de jovens caiu de 10,6% para 7,7%, e o aumento do emprego de jovens contratados por estabelecimentos foi acompanhado de ampliao do grau de formalidade destes empregos, que passou de 52% para quase 56%. ainda bastante elevada a frequncia de jovens com ocupao no assalariada, assim como a taxa de desemprego juvenil e as participaes, no emprego assalariado de jovens, do servio domstico e do emprego em estabelecimentos que transgridem a legislao trabalhista e previdenciria. Uma acelerao no
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progresso destes indicadores da qualidade da absoro dos jovens poderia ser lograda acentuando-se a reduo da PEA juvenil, por meio do adiamento da entrada dos jovens no mercado de trabalho. De fato, embora tenha diminudo a taxa de participao dos jovens com menos de 20 anos, esta relativamente alta, em comparao com outros pases da Amrica Latina (BALTAR et al. 2010), especialmente entre o sexo masculino. Apesar de a taxa de participao do homem jovem brasileiro a qual chegou a atingir 75% na dcada de 1970 ter declinado vigorosamente nas ltimas dcadas, a proporo de homens com idade entre 15 e 19 anos buscando uma atividade econmica ainda maior que 50% no Brasil, enquanto no passa de 33% no Mxico, 25% na Argentina e 15% no Chile. Para adiar a entrada no mercado de trabalho e reduzir a taxa de participao dos jovens com menos de 20 anos, preciso proporcionar, a esta parte da populao, alternativas atrativas em comparao com a renda de uma ocupao na atividade econmica. Uma possibilidade dada pela melhora do sistema educacional a ponto de proporcionar ao jovem a oportunidade de desenvolver no somente atividades estritamente acadmicas, mas tambm atividades artsticas, culturais e esportivas. O problema a sociedade assumir o nus dos investimentos necessrios e o alto custo da operao corrente em escolas que sejam atrativas para os jovens. Este desenvolvimento do sistema educacional seria importante para avanar na estruturao do trabalho assalariado, pois no somente contribuiria para adiar a entrada no mercado, mas tambm colaboraria com a gerao de empregos para os adultos. Entre 2004 e 2008, o intenso aumento da PEA adulta foi acompanhado de uma elevao da participao desta parcela da PEA no mercado de trabalho assalariado, que passou de 63% para 65%. Isto, entretanto, ocorreu sem uma reduo absoluta da PEA adulta no assalariada, que apenas aumentou mais lentamente que o nmero de empregados assalariados. O expressivo estoque de pessoas adultas com negcios prprios resultado de uma prolongada acumulao, provocada pela falta de melhores alternativas para estes adultos permanecerem no mercado de trabalho. Muitos destes adultos que foram levados a estabelecer negcios, com variado xito, provavelmente continuaram fora do mercado de trabalho assalariado at atingirem a idade em que passam para a inatividade. Para esta populao adulta j estabelecida em pequenos negcios, no dever ser frequente o caminho de retorno ao trabalho assalariado. Assim, uma futura melhora do mercado de trabalho para os adultos, com o crescimento da economia e a regulao mais exigente, refletir fundamentalmente na reduo do desemprego e no aumento do peso dos empregos com contrato de trabalho que respeita as leis do trabalho e da previdncia social.
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Em 2004, o emprego assalariado abrangia 57% da PEA adulta; a ampliao desta forma de ocupao correspondeu a quase 90% de todo o aumento da PEA adulta. Registrou-se uma diminuio do desemprego no mercado de trabalho adulto de 9,4% para 7,3%. Os adultos que lograram estabelecer negcios prprios, com variados graus de xito, no retornaram para o trabalho assalariado. Por sua vez, a ampliao do mercado de trabalho para adultos permitiu absorver uma parte dos desempregados e o aumento da populao ativa adulta. Elevou-se, ademais, a frao dos empregos que respeitam a legislao. A populao ativa adulta com ocupao no assalariada continuou aumentando, embora bem mais lentamente que na dcada de 1990. Porm, o maior tamanho e a estruturao mais adequada do mercado de trabalho, no que tange participao dos adultos, favoreceram indiretamente a paulatina melhora das condies das ocupaes no assalariadas. O resultado foi um crescimento mais lento da insero da parcela adulta da populao em atividades no assalariadas. Este efeito poder ser ampliado mediante polticas pblicas especficas de apoio aos pequenos negcios, cuja eficcia tender a aumentar medida que se amplia e se estrutura o mercado de trabalho para absorver as pessoas adultas. O crescimento do emprego assalariado de adultos, entre 2004 e 2008, envolveu a ampliao tanto de empregados no servio domstico quanto, principalmente, de empregados contratados por estabelecimentos. O peso do servio domstico no emprego assalariado de adultos diminuiu ligeiramente, de 12,8% para 11,9%. O forte aumento de empregados adultos em estabelecimentos, de modo anlogo ao verificado para os jovens, foi acompanhado de aumento no grau de formalidade destes empregos, que passou de 72,3% para 75,6%. O emprego domstico de adultos, que continuou crescendo velozmente, manteve o mesmo baixo grau de formalidade de apenas 30%. Embora no tenham ocorrido sadas do servio domstico por parte de quem j atuava neste ramo, a queda do nmero de jovens empregados no servio domstico aponta para uma futura reduo na frequncia deste tipo de ocupao. Dado o papel do servio domstico remunerado para a ampliao da participao feminina na atividade econmica, seria importante desenvolver os servios sociais que contribuem para viabilizar a participao feminina em outras reas, fora do servio domstico remunerado (LEONE, 2010). Novamente, a questo comprometer os recursos necessrios para se ter uma adequada prestao destes servios sociais. O desenvolvimento da economia proporcionaria os recursos necessrios, devendo-se apenas se alocarem recursos para estes servios, o que contribuiria para a gerao de empregos de pessoas adultas. Numa apreciao global das mudanas na condio de atividade da populao e da posio das pessoas na ocupao, possvel destacar: i) o aumento verificado, entre 2004 e 2008, na participao do mercado de trabalho na absoro da populao ativa; ii) a reduo da taxa de desemprego no mercado
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de trabalho assalariado; iii) o aumento da proporo de empregados contratados por estabelecimentos, em detrimento de contratados por famlias para a prestao de servios domsticos; e iv) a elevao no grau de cumprimento das leis do trabalho pelos estabelecimentos empregadores. Assim, a soma de desempregados e empregados assalariados aumentou de 66,1% para 68,3% da PEA, e a taxa de desemprego do mercado de trabalho assalariado, medida pela relao entre os desempregados e a soma de desempregados e empregados, diminuiu de 13,5% para 10,5% deste mercado. Pela exiguidade do perodo considerado, essas mudanas podem parecer de pouca relevncia. Contudo, observe-se que a repetio por mais seis anos dos ritmos de crescimento da PEA e do emprego e desemprego, verificados entre 2004 e 2008, faria, em uma dcada, a participao do mercado de trabalho assalariado alcanar 71,6% da PEA, ao passo que a taxa de desemprego recuaria para 7,2% deste mercado. Ainda assim, esta seria uma taxa de desemprego relativamente alta, considerando-se a enormidade dos fluxos de contratao e dispensa de mo de obra que ocorrem no Brasil, inclusive no emprego bem formalizado, devido extrema liberdade dos empregadores para contratar, usar, remunerar e dispensar a fora de trabalho, associada s debilidades da regulao da atividade econmica e do trabalho assalariado no pas. H indicaes de que a simples manuteno do nvel do emprego formal no Brasil requer a contratao mensal do equivalente a cerca de 4% do total de empregados com contrato que respeita as leis do pas. Portanto, relativamente elevado um desemprego de 7,2% do total de pessoas voltadas para o mercado de trabalho. Em relao PEA como um todo, e no apenas ao mercado de trabalho assalariado, o nmero de desempregados passou de 8,9% para 7,1%, e alcanaria 5,1% em mais seis anos, sendo mantido o ritmo atual de queda do desemprego. Esta porcentagem estimada est bastante prxima da taxa de desemprego da PEA existente no Brasil antes das mudanas provocadas pela abertura da economia, na dcada de 1990. Quanto participao do servio domstico na absoro do emprego assalariado, que passou de 12,2% para 10,9% entre 2004 e 2008, no caso de uma repetio por mais seis anos dos padres verificados entre estes dois anos, esta participao cairia para 9,2% do total dos empregos assalariados. O grau de formalidade dos contratos de trabalho dos estabelecimentos, que passou de 66,9% para 70,7%, alcanaria 76,9%. Estes resultados mostram que foram expressivas as mudanas verificadas no mercado de trabalho com a retomada do crescimento da economia a partir de 2004, servindo para destacar a importncia de se procurar manter ou mesmo fortalecer aquele crescimento e aprimorar a regulao da atividade econmica e do trabalho assalariado. Por sua vez, a melhora dos indicadores do mercado de trabalho teve um papel importante na retomada do crescimento da economia.
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4 Desempenho da Economia, Emprego e Renda do Trabalho de 2004 a 2008
O PIB voltou a crescer mais intensamente em 2004, com um forte aumento da exportao, no apenas de produtos primrios e semielaborados, mas tambm de manufaturados com maior transformao industrial. Trata-se de produtos que o pas, desde a dcada de 1980, costuma exportar quando simultaneamente a demanda internacional por estes produtos forte, as vendas no mercado domstico esto fracas e a taxa de cmbio relativamente favorvel s exportaes. Neste ano, o PIB cresceu 5,7%; as exportaes, medidas em moeda nacional, aumentaram 15,3%; o consumo, 3,9%; e o investimento, 11,8%. As exportaes ajudaram o produto da indstria de transformao a aumentar 8,5% um ndice maior que o do crescimento do PIB , malgrado o forte aumento das importaes, de 13,3%. Depois de 2004, a moeda nacional valorizou-se, a inflao diminuiu, e o quadro macroeconmico alterou-se. Modificou-se o crescimento do PIB, deslocando-se seus determinantes da exportao para o consumo e investimento, exatamente no momento em que a recuperao da atividade econmica evoluiu para um processo de crescimento da economia, em 2007 e 2008 (MARCOLINO e CARNEIRO, 2010). Em 2005, entretanto, o crescimento do PIB caiu para 3,2%, ao passo que o produto da indstria de transformao aumentou somente 1,3%. O investimento sofreu uma ligeira queda, e o consumo cresceu novamente 3,9%. A elevao das taxas de juros e a valorizao do real ajudaram a baixar a inflao, mas prejudicaram a atividade econmica e, principalmente, a produo da indstria de transformao. Apesar da valorizao, as exportaes em moeda nacional cresceram 9,3% em 2005 e as importaes, 8,5%. O comrcio exterior continuou significando um estmulo para a atividade econmica, mas com uma mudana de sua pauta, numa direo desfavorvel gerao de emprego. No obstante, desde 2006, principalmente em 2007 e 2008, o crescimento do PIB tornou-se mais vigoroso, com a acelerao do crescimento do consumo (aumentos anuais de 4,6% em 2006, 5,9% em 2007, e 5,5% em 2008) e a ampliao do investimento (10,4% em 2006, 14% em 2007, e 17% em 2008) este estimulado pelo consumo e pela exportao (BALTAR, 2010). Essa acelerao do crescimento do PIB ocorreu em meio a um incremento das importaes de 18,5% em 2006 e 20,8% em 2007, evoluo muito maior que a das exportaes, cujas taxas de crescimento foram de 5% em 2006 e 6,7% em 2007. O comrcio exterior deixou de significar um estmulo para a atividade econmica fato mais que compensado pelo crescimento do consumo e do investimento , tendo havido significativo vazamento para o exterior de suas repercusses em termos de atividade econmica. Este fenmeno tambm
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foi observado no crescimento do produto da indstria de transformao, que foi de 1% em 2006 e 5,6% em 2007. Embora o aumento da produo industrial tenha sido expressivo quando a economia voltou a crescer em 2007, uma novidade, no Brasil, que o crescimento verificado no conjunto da economia no tenha provocado uma ampliao da produo industrial em ritmo superior ao do crescimento do PIB, o que exprime a intensidade do vazamento, para o exterior, do impacto dinmico da ampliao do consumo e do investimento. Os efeitos desse vazamento para o exterior de impactos dinmicos da ampliao do consumo e do investimento tambm aparecem na gerao de emprego. O ritmo de crescimento do nmero de pessoas ocupadas, intenso em 2005, diminuiu desde ento, apesar da acelerao do crescimento do PIB (BANCO NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO ECONMICO E SOCIAL BNDES, 2009). A elasticidade-emprego do crescimento do PIB foi muito alta em 2005 (prximo da unidade), e caminhou para um patamar relativamente baixo em 2007 (prximo de um tero). No conjunto do perodo, o crescimento do nmero de pessoas ocupadas, relativamente ao crescimento do PIB, situou-se prximo do que era habitual no Brasil antes da crise da dvida externa na dcada de 1980: um crescimento do emprego em cerca de metade do ritmo de crescimento do PIB, e um aumento no PIB por pessoa ocupada semelhante ao ritmo de crescimento do nmero de pessoas ocupadas. No perodo de 2003 a 2008, portanto, a elasticidade-emprego, embora no tenha sido alta, foi maior que a verificada na dcada de 1990. Saliente-se que, nos anos 1990, a abertura comercial e financeira teve um forte impacto negativo na produo domstica e no mercado de trabalho, ao ocorrer de forma abrupta, sem um esforo deliberado para evitar estas consequncias, depois de uma dcada de crise da dvida externa, em que a importao de produtos manufaturados foi reduzida ao mnimo e o pas ficou defasado na elaborao de bens de alto contedo tecnolgico, diante do avano na produo mundial. Assim, de um patamar muito baixo, em 1992, o PIB cresceu no ritmo mdio de 4% entre este ano e 1997, menos que os cerca de 5% verificados na mdia de 2003 a 2008, perodo em que o crescimento teve incio em um patamar no to baixo, pois a restrio atividade econmica que vigorou nos anos anteriores aos dois perodos no chegou a provocar queda absoluta do PIB de 1998 a 2003 como a ocorrida no incio da dcada de 1990. No perodo de 2003 a 2008, o desempenho do PIB foi mais positivo, com uma elasticidade-emprego superior que a registrada entre 1992 e 1997. Contudo, a diferena entre os dois perodos destaca principalmente a baixa magnitude da elasticidade-emprego de 1992 a 1997. Os efeitos iniciais da abertura comercial e financeira no se limitaram ao pequeno crescimento do nmero de pessoas ocupadas vis--vis a ampliao do
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PIB. As grandes empresas se adaptaram aos efeitos da abertura aprofundando o uso de terceiros em servios de apoio e na prpria produo, enquanto as empresas menores intensificaram o descumprimento das normas que regem a atividade econmica e o trabalho assalariado. O emprego cresceu pouco de 1992 a 1997, quando diminuiu o grau de formalidade dos contratos de trabalho. Neste perodo, declinou o peso do mercado de trabalho na absoro da PEA, aumentou consideravelmente o emprego no servio domstico e foi nfimo o aumento do emprego em estabelecimentos que respeitam as leis do trabalho. O desempenho do mercado de trabalho foi significativamente melhor entre 2003 e 2008, destacando-se o forte crescimento do emprego em estabelecimentos que cumprem com as normas econmicas e trabalhistas. A comparao com o perodo de 1992 a 1997 permite destacar o impacto inicial da abertura, a reduo do peso das grandes empresas na gerao de emprego e a ampliao do descumprimento, pelas pequenas e mdias empresas, da legislao econmica e trabalhista (KREIN e PRONI, 2010). A diferena de desempenho do mercado de trabalho, entretanto, marcadamente maior que a diferena de crescimento do PIB, pode ser atribuda fundamentalmente s mudanas que ocorreram na imposio das referidas normas. possvel perceber, desde 1999, os efeitos dessas mudanas na imposio da regulao da atividade econmica e do trabalho assalariado sobre a ampliao do emprego formalizado de acordo com as leis trabalhistas e previdencirias. Todavia, estes efeitos se aprofundaram depois de 2003, com a retomada do crescimento da economia. A desvalorizao do real, no comeo de 1999, ampliou a dvida pblica e aumentou a inflao, exigindo maior ateno dos rgos pblicos quanto ao controle da atividade econmica e da arrecadao de impostos e contribuies sociais, com o propsito de preservar a abertura da economia. A desvalorizao da moeda estimulou a atividade da economia domstica, viabilizando mais exportaes, inclusive de produtos manufaturados, em momento de relativo bom desempenho da economia mundial, ao mesmo tempo que ajudou a produo domstica a competir melhor com as importaes. Naquele contexto, entretanto, a maior atividade da economia, embora favorecesse a arrecadao de impostos, necessria para enfrentar o agravamento dos problemas de finanas pblicas, acentuaria o aumento da inflao, mantida a abertura da economia que tinha aumentado a influncia de mudanas na taxa de cmbio sobre o ritmo da inflao, ao ampliar o peso dos produtos com preos sensveis ao valor do dlar em real (CARNEIRO, 2006). Foi ento decidido manter e mesmo exacerbar a poltica de conteno da atividade econmica que j vinha ocorrendo desde a crise do Mxico, pouco depois de terminada a implantao do Plano Real, no se deixando diminuir a taxa de juros, depois da desvalorizao. Acrescentaram-se a isto a obteno de vultoso supervit primrio do fisco, por meio de aumento da carga tributria, e
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a reduo das despesas pblicas no financeiras, abrindo-se espao no oramento da Unio para absorver uma parte considervel do servio da dvida pblica, que tinha ficado enorme, justamente num momento de contrao do mercado financeiro domstico, afetado pela fuga de capitais. A necessidade de se ampliar a arrecadao de impostos e contribuies sociais exigiu do Estado maior ateno para a regulao da atividade econmica, com reflexos sobre a regulao do trabalho assalariado. As pequenas e mdias empresas passaram a ter maior dificuldade para violarem as normas que regem a atividade econmica, o que tornou mais eficaz o estmulo para a formalizao das atividades, representado pela simplificao e reduo, desde meados da dcada de 1990, de impostos e contribuies sociais para as pequenas empresas (BALTAR, MORETTO e KREIN, 2006; CARDOSO JUNIOR, 2007). Uma posio cada vez mais ntida, assumida pelo Estado brasileiro, de no contemporizar com a trangresso das normas referentes atividade econmica contribuiu para aumentar a formalizao daquelas atividades. Tornou-se mais difcil para empresas cadastradas e sob fiscalizao da autoridade pblica assumir contratos de trabalho que no respeitassem as leis do pas. Alm disso, a nova postura do Estado ampliou substancialmente a eficcia da ao dos diferentes rgos pblicos responsveis pelo cumprimento das leis do trabalho e da previdncia social. Em suma, a tendncia formalizao dos contratos de trabalho assalariado, muito relevante para os bons resultados do mercado de trabalho no intervalo de 2003 a 2008, vem ocorrendo desde 1999, mas foi aprofundada depois de 2003, com a retomada do crescimento da economia. Esta retomada do crescimento teve a ver fundamentalmente com uma mudana na economia mundial, que passou a favorecer o crescimento das exportaes brasileiras. Isto no quer dizer que o crescimento da economia no Brasil seja comandado pela exportao, mas que o desempenho da exportao, particularmente depois da abertura da economia e sua insero na globalizao financeira, tornou-se muito importante para o crescimento do consumo e do investimento, que continuam sendo os verdadeiros determinantes do crescimento da economia no Brasil. Assim, em moeda nacional, a exportao ampliou-se mais fortemente no perodo de 1999 a 2003 que nos anos de 2003 a 2008. No entanto, o consumo cresceu muito pouco (1,4% ao ano a.a.), e o investimento em 2003 foi 17,6% menor que em 1998. Em consequncia, o PIB cresceu somente 1,9% a.a. de 1998 a 2003. A conteno da atividade econmica pesou neste resultado, pois o PIB no chegou a diminuir em 1999, e at aumentou 4,3% no ano 2000. Porm, a poltica de conter a atividade para evitar maior inflao prejudicou o consumo, e o mau desempenho do PIB foi reforado por queda expressiva do investimento, desde 2001 at 2003.
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A poltica anti-inflacionria, entretanto, apenas evitou que a subida de preos fosse ainda maior, visto que a inflao aumentou de menos de 5% para mais de 10%, de 1998 a 2004, devido principalmente aos aumentos ocorridos em 1999 e em 2002, a partir de desvalorizaes do real. Este aumento da inflao, num contexto de conteno da atividade econmica, prejudicou enormemente o poder de compra da renda do trabalho. Com o aumento da inflao, a mdia da renda do trabalho diminuiu fortemente, de modo que em setembro de 2004 atingiu um valor 17,3% menor que o de setembro de 1998 (LOPES, 2009). A renda mdia do trabalho identifica o meio da distribuio como sendo o que receberia cada trabalhador se no houvesse diferenas de renda entre eles. No Brasil, as diferenas de renda entre os trabalhadores so enormes, e comparativamente ao valor da mdia estas diferenas diminuram entre 1998 e 2004. Deste modo, a evoluo da renda mdia, entre 1998 e 2004, no representativa do comportamento da renda de todos os trabalhadores, especialmente porque, desde 1995, vem se recuperando o poder de compra do salrio mnimo legal. O reajuste nominal do salrio mnimo em 1995 j permitiu certa recuperao de seu valor, mas o valor real mdio mensal do salrio mnimo de 1998 foi 11,3% maior que o de 1995, e o de 2004, 22% maior que o de 1998 (BRITO, 2008). As rendas do trabalho prximas do salrio mnimo acompanharam este valor e tiveram comportamento bastante superior ao da renda mdia do trabalho, respondendo por uma parte aprecivel da reduo nas diferenas de renda entre as pessoas ocupadas. Estas diferenas diminuram mais que a renda mdia, o que fez o ndice de Gini diminuir, passando de 0,575 para 0,547, entre 1998 e 2004 (LOPES, 2009). A mediana das rendas do trabalho identifica o meio da distribuio, apontando o valor que superado por metade dos trabalhadores e abaixo do qual se situa a outra metade. O poder de compra da mediana das rendas do trabalho em 2004 14% menor que o de 1998, proporcionando outra indicao da magnitude da queda da renda do trabalho com o aumento da inflao e a conteno da atividade econmica, depois da desvalorizao do real em 1999. A aproximao verificada entre os valores da mdia e mediana indica que houve uma reduo na assimetria da distribuio das rendas do trabalho, entre 1998 e 2004. Esta assimetria, entretanto, continua muito grande, conforme mostra a proporo de pessoas ocupadas com renda menor que a mdia. Assim, em 1998, a renda mdia do trabalho era 2,6% maior que o valor do 75o percentil, isto , pouco mais que 75% das pessoas ocupadas ganhavam menos que a mdia. Em 2004, a renda mdia do trabalho 2,3% menor que o valor do 75o percentil, traduzindo o fato de pouco menos de 75% das pessoas ocupadas ganharem menos que a mdia, neste ano.
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O melhor comportamento das rendas prximas do salrio mnimo e as mudanas na composio do emprego, com incremento na proporo daqueles com renda prxima do salrio mnimo, explicam a diminuio da assimetria da distribuio de renda das pessoas ocupadas. Assim, entre 1998 e 2004, o valor do 25o percentil das rendas do trabalho, equivalente mediana das rendas do trabalho inferiores mediana das rendas de todas as pessoas ocupadas, aumentou 11,8%, mostrando como o aumento do valor do salrio mnimo contribuiu para a defesa do poder de compra das menores rendas do trabalho, diante do aumento da inflao que acompanhou a desvalorizao da moeda nacional. A defesa do poder de compra das menores rendas do trabalho, frente ao aumento da inflao, junto com a tendncia formalizao dos contratos de trabalho no foram suficientes para impedir os maus resultados do consumo, entre 1998 e 2003. Desde 2004, entretanto, a situao modificou-se, devido ao forte aumento das exportaes, provocado fundamentalmente por mudanas ocorridas na economia mundial. O vigoroso aumento das exportaes em moeda internacional alterou o quadro macroeconmico do pas. A inflao diminuiu com a valorizao da moeda nacional, o PIB passou a crescer mais rpido, e ambos ajudaram a recuperar a renda mdia do trabalho, especialmente por favorecerem os resultados efetivos das negociaes de salrio das categorias profissionais, ao viabilizarem reajustes um pouco maiores em comparao com a inflao anterior, num momento em que, ademais, ocorria uma diminuio da inflao vigente, fazendo o aumento do poder aquisitivo do salrio ser maior que a diferena conquistada pela negociao coletiva entre o reajuste obtido e a inflao anterior. O aumento do poder de compra do salrio mnimo continuou e at tornou-se mais vigoroso, inclusive porque tambm foi beneficiado pela queda da inflao. As diferenas de renda do trabalho, entretanto, voltaram a aumentar, porm menos que a mdia das rendas das pessoas ocupadas. O valor do ndice de Gini continuou diminuindo, atingindo 0,528 em 2007. O fato de diminurem as diferenas de renda do trabalho relativamente mdia, em um contexto de aumento generalizado do poder de compra das rendas do trabalho, como acontecido desde 2004, evidencia a importncia, em um pas caracterizado por enormes diferenas de nveis de renda do trabalho, dos mecanismos institucionais de reajustes nominais de salrio, tanto do salrio mnimo legal quanto das remuneraes das categorias profissionais, para evitar que fique ainda maior a disperso relativa das rendas do trabalho. A renda mdia do trabalho em 2007 ainda era 4,4% menor que a de 1998, mas o valor da mediana recuperou-se plenamente, entre 2004 e 2007. Na parcela correspondente metade das pessoas ocupadas com menor rendimento, o grupo no qual se situa a mediana experimentou, entre 1998 e 2004, um aumento de
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11,8% no valor mdio de suas rendas do trabalho. Apesar da elevada inflao e do mau desempenho da atividade econmica, este nmero ampliou-se 28,9% entre 2004 e 2007, quando atingiu patamar 44,1% maior que o de 1998. A evoluo do poder de compra deste grupo foi muito mais positiva que a registrada para a mdia e a mediana de todas as rendas do trabalho. Isto revela a importncia da defesa do salrio mnimo e da formalizao dos contratos de trabalho, movimentos que j vinham ocorrendo antes de 2004, mas que se aprofundaram com a retomada do crescimento econmico. A renda mdia do trabalho ainda mais que o dobro do salrio mnimo legal, de modo que, para a recuperao do seu valor, entre 2004 e 2008, foram importantes o tipo de emprego gerado pelo crescimento da economia e os reajustes obtidos pelas categorias profissionais. O nmero de pessoas ocupadas cresceu mais nas ocupaes mais bem remuneradas (como dirigentes em geral, profissionais de nvel superior e tcnicos de nvel mdio) que nas ocupaes com menor remunerao (trabalho manual agrcola e prestao de servios, por exemplo). Porm, em cada tipo de ocupao, foi maior o crescimento do nmero de pessoas com menor remunerao, e a renda mdia das ocupaes com pior remunerao aumentou mais que a renda mdia das ocupaes mais bem remuneradas. As categorias profissionais, de um modo geral, obtiveram reajustes maiores que a inflao, porm menores que os do salrio mnimo legal. A massa total de rendas do trabalho aumentou vigorosamente com o aumento do emprego e da renda mdia. As diferenas de renda entre os trabalhadores aumentaram, porm menos que o aumento da renda mdia. Numa economia em que so fortes as diferenas de renda do trabalho, um aumento generalizado do poder de compra das remuneraes j tende a provocar aumento nas diferenas de renda entre os trabalhadores. A maior gerao de empregos nas ocupaes com maior remunerao mesmo que, dentro deste grupo, o maior crescimento tenha ocorrido entre as ocupaes que oferecem menor remunerao tende a aumentar ainda mais estas diferenas de renda. Os reajustes das categorias profissionais maiores que a inflao e menores que os do salrio mnimo no evitaram o aumento das diferenas de renda do trabalho, mas contriburam para que o aumento da mdia destas diferenas de renda fosse menor que o aumento da renda mdia.
5 Concluso
Na dcada de 1990, o Brasil deu incio a um processo de insero na globalizao financeira permeado de conturbaes, amplificadas pela instabilidade financeira internacional. A deciso tomada, entretanto, foi confirmada em dois momentos crticos para a definio do rumo da economia nacional: em 1999,
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depois da desvalorizao do real, e em 2003, com a eleio de um presidente da Repblica com histria na oposio aos governos que comandaram a insero do pas na globalizao. Em continuidade a uma dcada de estagnao e alta inflao, a insero na globalizao ajudou a baixar a inflao, mas com efeitos catastrficos para o mercado de trabalho, prejudicando o emprego, especialmente nas grandes empresas, e promovendo uma ampla violao das normas que regem a atividade econmica e o trabalho assalariado. O pas padeceu dos efeitos de tratar de redefinir o rumo da economia em um momento de debilidade do Estado, envolvido em graves problemas de finanas pblicas, os quais davam margem de ao aos propugnadores da mais ampla liberdade de ao para a iniciativa privada, em nome de supostas virtudes universais da livre competio. A estagnao da dcada de 1980 tinha feito o pas acumular desvantagens na produo de bens de contedo tecnolgico mais sofisticado, cuja demanda cresce muito quando aumenta o poder de compra da populao. A insero na globalizao, por sua vez, agravou excessivamente o dficit de servios e renda financeira da conta corrente do balano de pagamentos. Isto tornou ainda mais importante o crescimento das exportaes de bens e servios para garantir que a evoluo do saldo da conta corrente no terminasse complicando o crescimento da economia nacional, determinado fundamentalmente pela expanso do consumo e do investimento. As necessidades da administrao da dvida pblica terminaram contribuindo para redefinir a posio estatal, no que diz respeito a cuidar melhor da regulao da atividade econmica e do trabalho assalariado, com claros benefcios para o emprego e a renda da populao e para a arrecadao de impostos e contribuies sociais. Do mesmo modo, em princpio tambm possvel mudar o posicionamento estatal quanto a cuidar melhor do desempenho da economia. possvel criar as condies para o Estado controlar mais adequadamente a entrada e sada de recursos do pas, sem, no entanto, se reverter completamente a trajetria de abertura econmica. Deve-se definir um quadro macroeconmico mais conveniente para o desempenho da economia, por meio de instrumentos como: i) taxas de juros mais baixas; ii) taxa de cmbio estabilizada em nvel que no prejudique nem o desenvolvimento da produo domstica, nem o controle da inflao e o poder de compra da renda da populao; iii) maior capacidade de mobilizao de recursos pelo setor pblico para apoiar a construo de infraestrutura; e iv) estruturao mais slida do aparelho produtor de bens, para que seja mais capaz no somente de ampliar a exportao, mas tambm de competir com a importao.
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Para que a consolidao do crescimento da economia beneficie plenamente a populao, preciso avanar ainda mais em termos de regulao pblica da atividade econmica e do trabalho assalariado. Assim, a regulao da economia tem que ser aperfeioada para no permitir, como j vem ocorrendo, a retomada da especulao imobiliria, a partir do retorno do crdito para habitao, num quadro de razovel expectativa de crescimento da economia, do emprego e da renda. Alm disso, a existncia de alternativas de emprego deve ser acompanhada de mais forte regulao pblica do trabalho assalariado para coibir prticas predatrias que se tornaram habituais no pas, surgidas em momentos em que a populao no tinha opes de emprego. A combinao de um melhor desempenho da economia com o aperfeioamento da regulao pblica da atividade econmica e do trabalho assalariado poderia manter e aprofundar o aumento do emprego e da renda do trabalho, com reduo das enormes diferenas de renda que existem entre os trabalhadores.
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Capitulo 11
Poltica Social e Desenvolvimento Sustentado: Desafios a Enfrentar
Milko Matijascic*
A caracterstica mais saliente do Estado contemporneo o fato de ele ser o locus da distribuio de renda intra e intergeraes. Os mecanismos para isto so bem conhecidos: a arrecadao de tributos e a sua incidncia diferenciada sobre determinados grupos sociais, bem como a forma de gastar estes recursos e as suas destinaes privilegiadas pelo planejamento das polticas pblicas. Ao considerarem a distribuio de recursos entre os diferentes modos de promover aes, as sociedades com estruturas econmicas mais complexas e integradas, como o Brasil, centralizam a maior parte das aes nas chamadas polticas sociais, cujos segmentos de maior destaque so: previdncia, assistncia, sade, educao, cultura e habitao. Tais definies so diferenciadas de acordo com a abordagem terica e as experincias de cada pas, mas, sem dvida, so estas as formas mais destacadas de interveno. As polticas sociais se diferenciam entre aquelas que pagam benefcios em dinheiro e aquelas que prestam servios sociais aos cidados. No primeiro rol se destacam a previdncia e programas focalizados de assistncia, como o Bolsa Famlia. Os casos mais exemplares de servios sociais so educao e sade. Assim, inevitvel colocar em destaque as polticas sociais capazes de enfrentar os desafios para a promoo do desenvolvimento sustentado, considerando que ele pode igualar oportunidades, ao garantir acesso a educao e sade. Tais polticas tambm possibilitam a transferncia de renda para grupos de cidados mais vulnerveis, a fim de preservar o seu status social, garantindo-se um pacto social que legitima a ao do Estado e de suas instituies.
* Chefe da Assessoria da Presidncia do Ipea, editor-chefe da revista Tempo do Mundo e membro do Comit Cientfico da Associao Internacional de Seguridade Social (AISS).
As polticas sociais no Brasil evoluram muito, mas sua herana histrica gerou desigualdade, pouca efetividade no combate pobreza e baixa eficincia das aes e da gesto. Isto produziu um custo que desvia recursos de outras atividades que, poderiam promover mais desenvolvimento. Para tratar desta temtica, este captulo busca: i) sintetizar a evoluo das dcadas passadas; ii) descrever o quadro atual como decorrncia da Constituio em 1988; e iii) apresentar os problemas que decorrem das heranas do passado. Ao final apresentada uma sntese conclusiva, na qual se apontam os desafios atuais e possibilidades de enfrentamento das questes abordadas.
1 Modernizao conservadora e universalizao hierarquizada1
No Brasil, a poltica social digna deste status, ou seja, na forma de interveno planejada, data dos anos 1930. Foi neste perodo que o Estado abandonou o foco em aes tpicas e assistemticas em favor de intervenes programticas que atuavam em diferentes segmentos e de modo continuado e concomitante. Esse tipo de interveno chegou, portanto, com atraso, pois a questo social foi um dos problemas centrais da jovem repblica. A abolio da escravatura, que precipitou o fim da monarquia, no foi acompanhada por nenhuma poltica sistemtica para incorporar o antigo escravo a uma sociedade em fase de modernizao da economia. Este contexto produziu um tipo de subdesenvolvimento cujo efeito mais saliente foi a heterogeneidade estrutural. A heterogeneidade estrutural configurada por estruturas sociais que favorecem, gerao aps gerao, o acesso s oportunidades por parte dos grupos privilegiados e, ao mesmo tempo, dificultam a mobilidade ascendente dos que no conseguiram acesso (ou tiveram acesso muito limitado ou precrio) a servios sociais como cultura, educao, sade e assistncia para situaes de risco. Quando o foco se volta para as polticas especficas que integram a poltica social antes de 1930, observa-se um conjunto de aes nada desprezvel que influenciaria os destinos do pas. Entre estas influncias necessrio destacar a ao das entidades filantrpicas, em particular das santas casas de misericrdia, e das instituies confessionais, de um modo geral. Este mesmo modelo influenciou a educao, mas, neste caso, o pblico-alvo no era os mais necessitados e sim as famlias dotadas de posses, que poderiam arcar com os custos para garantir o estudo dos filhos. Outra caracterstica importante anterior a 1930 foi a atribuio do que hoje constitui a educao de base como competncia dos estados membros da Federao, seguindo a tradio instaurada durante a monarquia. A proteo para
1. As duas sees iniciais se baseiam em Matijascic (2002) e Matijascic e Kay (2008b).
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Poltica Social e Desenvolvimento Sustentado: desafios a enfrentar
fins de aposentadorias e penses era restrita cobria algumas categorias especficas centradas no servio pblico civil e militar at os anos 1920, quando passou a se ocupar deliberadamente de categorias socioprofissionais urbanas. A ao do Estado, sobretudo na esfera central de governo aps 1930, se concentrou em reconhecer formalmente as categoriais com maior poder de mobilizao via institutos de aposentadorias e penses (IAPs), sendo, por isso mesmo, o ncleo duro das incipientes polticas sociais. neste contexto que se dar o acesso a previdncia, sade, diferenciadas formas de assistncia, crdito pessoal ou para habitao, entre outras polticas, excetuada a educao, que no se integrou a este complexo. A instaurao das polticas sociais no teve como meta inicial distribuir renda. O problema esteve, em grande medida, ausente da ao estatal. A distribuio focalizada pela ao do Estado foi horizontal e no vertical, ou seja, privilegiou o conjunto de famlias pertencente a categoriais socioprofissionais reconhecidas pelo Estado. O mote no era lidar com a questo social e combater a pobreza, mas proteger os profissionais urbanos dos riscos de perda da capacidade de trabalho tpicos de uma sociedade urbana baseada no assalariamento. A criao de IAPs visou determinar quais seriam as categorias socioprofissionais reconhecidas pelo Estado e, nesta condio, merecedoras do direito de acesso cidadania, a saber, reposies de renda em caso de perda da capacidade para trabalhar, e tratamento mdico e hospitalar. As categoriais com maior poder de barganha conquistaram assistncia farmacutica, auxlio-doena e acesso a crdito pessoal ou imobilirio. O custeio se estruturou no clssico modelo bismarckiano, com aportes do empregado, do empregador e do Estado. O aspecto mais relevante era a administrao sob a forma de um fundo, com a capitalizao das contribuies, num regime de benefcios definidos, no qual o segurado teria direito a benefcios segundo o montante de contribuies efetuado em seu nome, obedecidas as carncias e as regras de clculo previstas em lei. A sistemtica atuarial baseada na tcnica do seguro foi essencial para legitimar a ao do Estado mediante o uso de tcnicas modernas, supostamente cientficas, que, por isso mesmo, seriam imparciais. Essa nova configurao jurdica e institucional, inspirada na experincia dos pases da Europa Ocidental, no eliminou a presena das antigas instituies filantrpicas de matiz confessional. Ao contrrio, a tendncia foi justapor as instituies, sobretudo no que diz respeito ao atendimento mdico e hospitalar. O mesmo valeu para as escolas. O modelo baseado nos IAPs predominou, em grandes linhas, entre os anos 1930 e 1960. O modelo entrou em crise quando o rpido crescimento
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da economia, aliado acelerada urbanizao, apresentou os seus limites, pois algumas categorias filiadas a IAPs perdiam importncia ou envelheciam em termos relativos de modo mais rpido, ao passo que outras ganhavam relevncia, por apresentarem relao entre contribuintes e beneficirios bem mais favorvel sob o prisma atuarial. O problema central, aps os anos 1950, era a modernizao do atendimento mdico e hospitalar, baseado, mais e mais, em recursos intensivos em cincia e tecnologia. Esta modernizao implicava custos crescentes e, associada rpida urbanizao, tinha por contrapartida uma demanda reprimida, dada a fragilidade de acesso a servios em municipalidades do interior e no meio rural do Brasil. O conjunto de problemas apresentado estimulou o primeiro movimento de reforma do sistema previdencirio, que passou a centralizar a previdncia e o atendimento mdico e hospitalar para todas as categorias socioprofissionais. A exceo foram os servidores pblicos, pois o Estado manteve institutos previdencirios especficos e direitos de acesso a benefcios mais generosos, para garantir de seus agentes a lealdade necessria realizao das tarefas estatais tpicas, que exigiam imparcialidade quanto aos interesses em disputa. Este tipo de abordagem imitou o existente na maioria dos pases industrializados. A reforma de 1966/67 ainda no foi o momento em que os trabalhadores da base da pirmide, a saber, os trabalhadores rurais, por conta prpria e domsticos, passariam a contar com direitos sociais. Esta incorporao se deu somente nos anos 1970 e serviu como uma forma de legitimao dos detentores do poder, tendo em vista que as liberdades democrticas estavam muito restritas nos governos de hegemonia militar entre 1964 e 1985, principalmente no perodo compreendido entre 1968 e 1979. Com a reforma de 1966 foi possvel equilibrar as contas previdencirias por alguns anos, graas converso para o regime de repartio e ao crescimento acelerado da economia, que teve como contrapartida um grande aumento do nmero de contribuintes. Nestas condies, a rpida urbanizao, que trazia para as grandes cidades uma massa de trabalhadores com baixssima qualificao e que atuavam, ao chegar, na informalidade, ou seja, sem ter acesso a direitos sociais, seria equacionada com a gil incorporao ao universo da formalidade devido forte demanda por mo de obra. Assim, a precariedade seria eliminada com a rpida expanso das foras produtivas e a expanso econmica teria como consequncia a incluso social. Por muitos anos, esta promessa pareceu factvel, mas uma srie de problemas relacionados ao financiamento de longo prazo da economia, entre outros motivos, provocaram seu fracasso.
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2 Crise da modernizao conservadora e construo da universalizao efetiva
No final dos anos 1970 ficou claro que, sob vrios prismas, o modelo de proteo social baseado no foco sobre o contribuinte no era sustentvel. As heranas do passado eram muito fortes, a economia no logrou continuar crescendo aceleradamente e a estrutura produtiva no conseguia gerar efeitos dinmicos sobre o mercado de trabalho para romper a heterogeneidade estrutural e eliminar a informalidade. Pelo contrrio, ao impedir a ao sindical livre dos trabalhadores e promover a concentrao de renda na esfera salarial, com vistas criao de um mercado interno, o quadro agravou os problemas sociais estruturais preexistentes. O resultado das medidas adotadas em meados dos anos 1960 tornou o Brasil o campeo da concentrao de renda. Os reduzidos nveis de rendimento na base da pirmide no podiam impulsionar o mercado interno, para dar sustentao ao crescimento do produto interno bruto (PIB) e manter a dinmica precedente. Para piorar, o modelo de proteo adotado em meados dos anos 1960 buscou separar de maneira radical o financiamento da poltica social do imposto, optando pela constituio de fundos que deviam ser geridos e conduzidos segundo uma lgica financeira e atuarial prpria. Desse modo, sem haver acesso regular a impostos e apoio em contribuies, ou seja, sem um sistema no qual cada um recebesse de acordo com o que transferisse para o fundo, foi impossvel atender s demandas das camadas com rendimentos menores. Este cenrio, somado tributao, agravou muito a contrao de renda, por incidir sobre os mais pobres e no privilegiar a concesso de benefcios para este contingente, o que agravou a questo social. Esse modelo, que foca a previdncia e os fundos sociais, tambm se mostrou perverso para os servios sociais. A busca incessante do aumento da escolarizao e do atendimento mdico no teve por contrapartida um aumento proporcional de alocao de recursos. O resultado foi fazer dessas polticas algo cada vez mais focalizado nos pobres. As classes mdias preferiram optar pelo ensino privado e pelos planos individuais ou fornecidos por empregadores para a sade. Mesmo a previdncia, desde os anos 1960, institui fundos de penso que atendiam s empresas estatais e, cada vez mais, transnacionais ou nacionais de grande porte. Isto acabou por fazer com que a poltica para os pobres se revelasse uma poltica pobre, e a mobilidade social ascendente induziu substituio dos servios sociais pblicos oferecidos pela iniciativa privada. Os servios pblicos passaram a ser identificados como exemplo de qualidade ruim. A ressalva foram as universidades pblicas, que forneceram bons servios educacionais e de sade. Isto se deveu necessidade de formar profissionais de vanguarda numa economia moderna e promover o atendimento de alta complexidade tecnolgica, evitado pela iniciativa privada em virtude dos elevados custos e dos riscos atuariais embutidos que comprometiam as margens de lucro.
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Para lidar com os desafios, que se tornavam agudos, a sociedade brasileira reagiu, lutando pela volta da democracia, o que foi de fato obtido aps uma transio um tanto longa. A parte mais essencial deste processo foi a Constituio de 1988, que passou a ser o documento de referncia para a cidadania, com nfase nos direitos sociais. O documento passou a contar, de forma indita, com um captulo referente ordem social. Foram consolidados alguns mecanismos com funcionamento incipiente, como os seguintes: fixao de um valor mnimo para os gastos oramentrios com educao; consolidao de sistema de sade universal, nico e descentralizado; criao da seguridade social, congregando aes estatais de previdncia, sade e assistncia, com rgos dotados de oramento prprio e fonte de tributao exclusiva; instituio de benefcios assistenciais sem se requerer contrapartida contributiva de idosos e pessoas com deficincia vivendo em famlias pobres; equiparao de direitos sociais entre trabalhadores urbanos e rurais; e determinao do piso de benefcios em um salrio mnimo. Esse conjunto de medidas, associado a um cuidado mais detido com a descentralizao das aes do Estado para as esferas regional e local e contando com direitos civis e polticos renovados, deu origem denominao que popularizou a Constituio de 1988: Constituio cidad. O moderno Brasil social teve a sua gnese neste instante.
3 Resultados da Constituio Cidad: o pacto social e seus efeitos
A entrada em vigor da Constituio em 1988, com a aprovao das novas leis ordinrias para cada segmento da esfera social, gerou um acrscimo dos gastos, que foi potencializado pela estagnao da economia que se imps nos anos 1980, aps o Plano Cruzado. A adoo de medidas conservadoras de poltica econmica combinadas a planos heterodoxos de controle de preos para evitar a hiperinflao num contexto de restrio do setor externo, at 1992, associado a uma poltica de abertura indiscriminada da economia desde 1990, geraram um quadro de grande instabilidade. As teses universalistas se impuseram, com alguns reveses, devido s severas resistncias do capital financeiro e de seus representantes na mdia. A principal resultante das aes, na esfera social, foi direcionada aos mais pobres e, por isso mesmo, continuou sendo frgil, ao se considerarem desempenhos qualitativos, sobretudo em sade e educao.
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As demandas reprimidas dos anos 1970 e 1980 explodiram aps 1988. Num contexto de restries do oramento pblico houve uma tendncia ao aumento dos gastos, por intermdio de: recuperao do valor dos benefcios, que sofriam reduo devido a polticas de reajuste das prestaes dos anos 1980; aumento do nmero de benefcios decorrente do afrouxamento das carncias, equiparao de direitos entre trabalhadores urbanos e rurais, e a definitiva desvinculao do acesso sade em relao condio de contribuinte; entrada em vigor da legislao destinando parcelas oramentrias fixas para o custeio do ensino fundamental e mdio; e criao de novos benefcios em espcie, como aqueles concedidos a idosos e pessoas com deficincia, sem contrapartida contributiva, ou, ainda, aqueles destinados melhoria das prestaes referentes ao desemprego ou maternidade. Diante do exposto, entre 1985 e 2009 houve um aumento considervel dos gastos sociais em relao ao PIB, a saber:2 de 0,23% para 1,09% para assistncia social; de 2,25% para 3,67% para sade pblica; de 2,61% para 4,22% para educao e cultura; de 5,71% para 7,30% para previdncia; e de 13,3% para 22,8% para o gasto social pblico total. Apesar das dificuldades, preciso mencionar que os programas universais foram um grande sucesso. A cobertura previdenciria, de aposentadorias e penses, somada aos amparos assistenciais para idosos e pessoas com deficincia atingiram uma cobertura de 98% das pessoas com 65 anos ou mais em 2009, contra 83% em 1988. Este efeito potencializado quando se verifica que a quantidade de indivduos com 65 anos ou mais passou a representar uma parcela muito mais significativa da populao. Na educao o atendimento passou de 75% para 97% na faixa etria do ensino fundamental e de 52% para 82% no ensino mdio. Estas so conquistas importantes para um perodo dominado por um crescimento frgil, ao menos at 2004 (Ipea, 2009). Se no final dos anos 1970 a ao da poltica social pouco reduzia os nveis de pobreza e desigualdade, nos dias de hoje as polticas sociais de transferncia
2. Dados atualizados com base em Ipea (2009).
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de renda e prestao de servios sociais obtm resultados que aproximam o Brasil do desempenho dos pases do norte da Europa, que representam o paradigma em termos de literatura. Em outras palavras, a poltica social de matiz universal tem sido bem-sucedida e reduz as desigualdades em 31,8%, sendo 13,1% para transferncia de renda e 27,6% para servios sociais de sade e educao, ao se calcularem os coeficientes de variao estatsticos antes e depois das transferncias das referidas polticas (Matijascic e Kay, 2009 e 2010) A mdia para as sociais-democracias do norte da Europa de 36%, sendo 16% a parcela relativa s polticas de transferncia de dinheiro. Ou seja, as polticas sociais realizam um trabalho importante no Brasil, e a manuteno da desigualdade no pas em patamares ainda muito elevados se deve distribuio da renda realizada pelo mercado e pelos perversos efeitos introduzidos pela tributao, a qual onera mais incisivamente aqueles que auferem menores rendimentos do que os mais aquinhoados (Matijascic e Kay 2010). Em matria de pobreza, considerando o limite para sua definio de um quarto de salrio mnimo, preciso dizer que as polticas de transferncia de renda so efetivas, sobretudo aps 1988. Em 1978 a reduo da pobreza era de 21% aps o pagamento de aposentadorias e penses, e este patamar atingiu 56% em 2009. Estes resultados certamente so importantes, mas no superam o da mdia dos pases mais desenvolvidos, sobretudo os pases nrdicos, onde o patamar supera 80%, atingindo 90% na Sucia. Em contrapartida, a regulamentao foi confusa, e no houve preparao da burocracia estatal para atuar de forma eficiente e sem desperdcios. Pior, no houve uma adaptao adequada da legislao de benefcios s novas condicionantes da estrutura demogrfica, familiar e de ocupao em atividades econmicas.
4 Desafios das polticas sociais: enfrentar velhos fantasmas
Apesar das novidades introduzidas pela Constituio em 1988, muitos regulamentos preexistentes so anacrnicos, no justificveis sob o prisma do direito social, e existem dispositivos legais que ainda criam severos entraves para o cidado em caso de perda da capacidade de trabalho quando no est na condio de contribuinte. Esta uma das terrveis heranas da modernizao conservadora. A informalidade um problema antigo, existente por determinao estatal at os anos 1970, com o no reconhecimento de direitos sociais para trabalhadores rurais, autnomos e domsticos. Posteriormente, o problema nunca foi combatido. O Estado nunca assumiu suas responsabilidades diante da fragilidade do empregado no estabelecimento das relaes de trabalho. A lei ainda trata a perda da condio de contribuinte como um comportamento oportunista a ser punido com a perda da condio de segurado. Por exemplo, se algum foi
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despedido e ficou mais de 24 meses sem contribuir, perde a condio de segurado, deixa de ter direito a benefcios de risco (ou seja, invalidez e doena), e a famlia no recebe penso em caso de morte prematura. Para quem quis encerrar a relao de trabalho a perda desta condio se d aps 12 meses. Isto pode acontecer, a despeito de o segurado haver contribudo por muito tempo, o que no tem paralelo em sociedades voltadas ao bem-estar e cidadania. A legislao e a gesto do sistema no tratam de questes essenciais, que implicam no aporte de recursos vultosos e que no se justificam pelo prisma do direito social, consoante exemplos a seguir. 1. As pessoas podem receber penses por morte sem carncia e acumular o valor destas prestaes com aposentadorias ou salrios sem limitao. Esta abordagem no faz sentido no direito social, pois pagam-se benefcios para quem possui outra fonte de renda ou pode se sustentar por meio do trabalho. 2. Os segurados podem receber auxlios-doena ou aposentadorias por invalidez sem que haja monitoramento com procedimentos de auditoria independentes de prvio aviso aos beneficirios. Isto eleva o custo do sistema e amplia as irregularidades. 3. O sistema apresenta fraudes recorrentes baseadas em irregularidades que so detectadas continuadamente. Uma melhor gesto de sistemas poderia diminuir o problema e reduzir os custos administrativos. Os custos com o pagamento de penses por morte atingem 3,2% do PIB. A mdia para pases da Organizao de Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE), que possuem os sistemas mais avanados de proteo social, representa menos da metade deste ndice. ocioso dizer que os recursos poderiam ter destinao melhor, ao estimular investimentos ou suprir as notrias carncias existentes em matria de servios sociais, como sade ou educao (Matijascic e KAY, 2008a) Os gastos com invalidez temporria ou permanente se situam em torno de 1,7% do PIB, o que no elevado em termos internacionais, mas, como cerca de 40% da populao economicamente ativa (PEA) no contribui regularmente, o valor significativo e deixa entrever um potencial elevado de expanso de gastos se houver formalizao das relaes de trabalho, levando-se em conta as demandas reprimidas. Quando a qualidade que entra em pauta, os resultados brasileiros so frgeis. Ao se considerarem sade e educao, h os resultados a seguir. 1. A esperana de vida evoluiu, atingindo o patamar de 70 anos de idade para os homens e de 77 para as mulheres, mas a esperana de vida saudvel de 62 anos para os homens e de 66 para as mulheres. Assim, os homens
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possuem uma esperana de vida no saudvel de oito anos e as mulheres, de 11 anos, o que representa, respectivamente, 11,4% e 14,3% de vida no saudvel. Embora os ndices se aproximem de pases como Argentina ou Mxico, ainda so onerosos, pois custeiam o tratamento de quem no mais saudvel. Com frequncia existe a necessidade de afastamento de familiares do mercado de trabalho para cuidar do doente o que eleva os dispndios previdencirios. 2. Os escores de desempenho educacional so pssimos. O Programa Internacional de Avaliao de Alunos (Programme for International Student Assessment Pisa), avaliao aplicada em vrios pases, incluindo o Brasil, revela um desempenho desastroso, situando, numa amostra representativa, cerca de 80% dos alunos abaixo dos nveis adequados de desempenho em leitura e matemtica em 2006. O Sistema de Avaliao da Educao Bsica (SAEB), uma prova ministrada pelo governo federal brasileiro que mede tambm as competncias em leitura e matemtica, apresenta resultados ainda piores, com mais de 90% da populao abaixo de patamares considerados adequados em 2005. A produtividade do ensino baixa, pois uma pessoa com mais de 15 anos de escolaridade apresenta domnio de conhecimentos equivalentes ao ministrado em 11 anos de ensino, segundo dados do Ipea. No caso da sade os resultados no podem ser atribudos apenas ao atendimento propiciado pelo Estado brasileiro. Os baixos nveis de instruo, aliados s caractersticas culturais que da decorrem, criam obstculos severos. As conquistas quanto esperana de vida saudvel nos ltimos anos revelam que o aumento do nvel de instruo apresenta resultados alentadores, ainda que insatisfatrios para pases com renda per capita similar do Brasil. Existe insuficincia de recursos para a sade. Basta comparar os gastos brasileiros com os dos pases da OCDE, o que se torna ainda mais patente ao se considerarem os gastos de sade por usurio. No caso da educao, os esforos para a universalizao foram dignos de nota. No entanto, os baixos nveis de desempenho em leitura e matemtica parecem estar relacionados a uma escola que no atrai profissionais com capacidade tcnica e que foram vtimas dos baixos nveis de qualidade do ensino no passado. Isto cria um ciclo vicioso: o baixo nvel de qualificao acaba gerando falta de estmulos nos alunos e esta situao realimentada via oportunidades insuficientes para o progresso do professor.
5 Remate e juzos crticos: proposta de agenda sumria para as polticas sociais
A evoluo das polticas sociais teve um sentido positivo, pois partiu de um atendimento hierarquizado para conferir cidadania e atingiu a universalidade
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efetiva, o que faz do Brasil um caso exemplar na cena internacional, ocupando uma posio nica e de destaque entre os pases em desenvolvimento. Os resultados obtidos em matria de cobertura e distribuio da infraestrutura, bem como para a reduo da pobreza ou das desigualdades, merecem destaque, e so eles que atraem a ateno do pblico internacional para o que vem sendo reconhecido como o modelo brasileiro. Este modelo, via proteo social, gera um pacto social com a utilizao dos instrumentos das democracias consolidadas aps a Segunda Guerra Mundial. Os resultados apresentados exigem, no entanto, alguma reflexo adicional. A nfase adotada at recentemente, com fora nas polticas de transferncia de renda, possui limites e, no futuro, explorar os servios sociais pode render melhores frutos para reduzir desigualdades. Este , sobretudo, o fenmeno que se observa nos pases nrdicos, reconhecidamente, os pases mais igualitrios e, ao mesmo tempo, os mais competitivos. Alm disso, no possvel contar apenas com as polticas sociais para lidar com as questes relativas pobreza e desigualdade isto requer regulamentao e tributao progressiva e seletiva. Mas, ainda no escopo das polticas sociais, mudanas so necessrias para se assegurar o pacto social e se manter um veculo para a reduo das desigualdades com o aumento da competitividade. Problemas com sade custam caro e reduzem o potencial de produtividade da fora de trabalho. Manter as condies de vida e de trabalho atuais causa nus e, possivelmente, gera rendimentos decrescentes. Em outras palavras, melhorar as condies de vida e de trabalho deve reduzir custos com o pagamento de benefcios e tratamentos mdicos e pode aumentar a produtividade da economia. preciso ir alm do discurso e promover medidas preventivas para gerar bem-estar. A educao pode ser tratada de maneira similar. grande o nmero de programas para gerar oportunidades e aumentar a escolaridade. Mas o nvel de conhecimentos aferido insuficiente, sendo crtico para as escolas pblicas e inadequado para as particulares. Tudo leva a crer ser necessrio melhorar a qualidade dos profissionais que atuam no sistema e privilegiar contedos que permitam aprender a aprender. Mais carga horria e maior disponibilidade para a permanncia na escola integram esta agenda. Na educao, como na sade, isso exige gastar melhor e pressupe gastar mais. Os dados de gasto pblico, quando extirpados dos gastos com aposentadorias de antigos servidores, so modestos, mesmo para pases em desenvolvimento, e acreditar que a escola privada possa resolver o problema arriscado, pois as mensalidades deveriam ser mais elevadas para melhorar os escores de leitura e matemtica. Alm disso, mais de 70% das famlias brasileiras no podem pagar por educao ou sade. Assim, preciso garantir a qualidade com padres ade177
quados para todos e no se restringir o atendimento apenas aos mais pobres, com um servio deficiente, sob pena de elevar o sentimento de excluso. Isto para no mencionar a necessidade de incrementar a competitividade. Houve progressos na educao, sem dvida, mas lentos demais em relao aos pases que competem com a economia brasileira nos mercados externos. Por fim, preciso adaptar a previdncia e a proteo social s condies de um pas que envelhece velozmente; que deve contar com a experincia dos mais idosos, mas no pode exigir deles o mesmo comprometimento com o trabalho requerido para as geraes mais novas. Ser preciso encontrar formas de transio mais gradativas para a aposentadoria. Alm disso, o pagamento dos benefcios deve ser um substituto dos rendimentos da ocupao e no um complemento, como muitas vezes ocorre para brasileiros de classe mdia. As oportunidades so muitas, mas ser preciso enfrentar os desafios para se buscar o desenvolvimento em condies sustentveis.
Referncias
INSTITUTO DE PESQUISA ECONMICA APLICADA (IPEA) DIRETORIA DE ESTUDOS E POLTICAS SOCIAIS (DISOC). Polticas Sociais: acompanhamento e anlise - Vinte anos da Constituio Federal. Braslia: Ipea, 2009. Anexo estatstico. MATIJASCIC, M. Crise e reformas do complexo previdencirio no Brasil. Tese (Doutorado), Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP), Campinas, 2002. MATIJASCIC, M.; KAY, S. Aposentadorias, penses, mercado de trabalho e condies de vida: o Brasil e os mitos da experincia internacional. Campinas: Centro de Estudos Sindicais e de Economia do Trabalho (CESIT) UNICAMP, 2008a. Disponvel em: <http://www.eco.unicamp.br>. ______. Pensions in Brazil: Reaching the Limits of Parametric Reform in Latin America. In: KAY, S.; SINHA, T. (Eds.). Lessons from pension reform in the Americas. London: Oxford University Press, 2008b. ______. La rforme des pensions en Amrique Latine: la recherche de luniversalit? Grenoble: Congress AFSP, 2009. Disponvel em: <http://www. congresafsp2009.fr/sectionsthematiques/st23/st23.html>. ______. Brazilian social security in comparative perspective: expenditures, redistribution, and inequality. Luxemburgo: ISSA Research Conference, 2010. Disponvel em: <http://www.issa.int>. TAFNER, P. (Ed.). Brasil: o estado de uma nao. Braslia: Ipea, 2006.
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Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada Ipea 2011

EDITORIAL Coordenao Cludio Passos de Oliveira Superviso Marco Aurlio Dias Pires Everson da Silva Moura Reviso Luciana Dias Jabbour Reginaldo da Silva Domingos Andressa Vieira Bueno (estagiria) Leonardo Moreira de Souza (estagirio) Celma Tavares de Oliveira (estagiria) Patrcia Firmina de Oliveira Figueiredo (estagiria) Editorao Bernar Jos Vieira Cludia Mattosinhos Cordeiro Jeovah Herculano Szervinsk Jnior Aline Rodrigues Lima (estagiria)
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Crescimento e comrcio aps a Grande Recesso ..................................................................... 45

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Pedro Paulo Zahluth Bastos Captulo 5

Consideraes sobre o crescimento econmico brasileiro no mdio prazo ......................... 73

Claudio Roberto Amitrano Captulo 6

Riscos na travessia? O financiamento externo e os desafios futuros da economia brasileira ..................................................................................................................... 87

Andr M. Biancareli Captulo 7

Notas sobre a necessidade de reformas no Sistema Tributrio Nacional .............................. 103

Cludio Hamilton Matos dos Santos Captulo 8

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Anlise e Perspectivas da Taxa de Juros no Brasil ...................................................................... 137

Carlos Pinkusfeld Bastos Captulo 10

Crescimento da Economia e Mercado de Trabalho no Brasil ................................................... 149

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