Ministrio da Educao MEC Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior CAPES Diretoria de Educao a Distncia DED Universidade Aberta

rta do Brasil UAB Programa Nacional de Formao em Administrao Pblica PNAP Especializao em Gesto Pblica

2009

 2009. Universidade Federal de Santa Catarina UFSC. Todos os direitos reservados. A responsabilidade pelo contedo e imagens desta obra do(s) respectivos autor(es). O contedo desta obra foi licenciado temporria e gratuitamente para utilizao no mbito do Sistema Universidade Aberta do Brasil, atravs da UFSC. O leitor se compromete a utilizar o contedo desta obra para aprendizado pessoal, sendo que a reproduo e distribuio ficaro limitadas ao mbito interno dos cursos. A citao desta obra em trabalhos acadmicos e/ou profissionais poder ser feita com indicao da fonte. A cpia desta obra sem autorizao expressa ou com intuito de lucro constitui crime contra a propriedade intelectual, com sanes previstas no Cdigo Penal, artigo 184, Pargrafos 1 ao 3, sem prejuzo das sanes cveis cabveis espcie.

D126p

Dagnino, Renato Peixoto Planejamento estratgico governamental / Renato Peixoto Dagnino. Florianpolis : Departamento de Cincias da Administrao / UFSC; [Braslia] : CAPES : UAB, 2009. 166p. : il. Especializao Mdulo Bsico Inclui bibliografia ISBN: 978-85-61608-85-9 1. Planejamento estratgico. 2. Planejamento governamental. 3. Administrao pblica. 4. Educao a distncia. I. Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior (Brasil). II. Universidade Aberta do Brasil. III. Ttulo. CDU: 65.012.2

Catalogao na publicao por: Onlia Silva Guimares CRB-14/071

PRESIDENTE DA REPBLICA Luiz Incio Lula da Silva MINISTRO DA EDUCAO Fernando Haddad PRESIDENTE DA CAPES Jorge Almeida Guimares UNIVERSIDADE FEDERAL DE SANTA CATARINA REITOR lvaro Toubes Prata VICE-REITOR Carlos Alberto Justo da Silva CENTRO SCIO-ECONMICO DIRETOR Ricardo Jos de Arajo Oliveira VICE-DIRETOR Alexandre Marino Costa DEPARTAMENTO DE CINCIAS DA ADMINISTRAO CHEFE DO DEPARTAMENTO Joo Nilo Linhares SUBCHEFE DO DEPARTAMENTO Gilberto de Oliveira Moritz SECRETARIA DE EDUCAO A DISTNCIA SECRETRIO DE EDUCAO A DISTNCIA Carlos Eduardo Bielschowsky DIRETORIA DE EDUCAO A DISTNCIA DIRETOR DE EDUCAO A DISTNCIA Celso Jos da Costa COORDENAO GERAL DE ARTICULAO ACADMICA Nara Maria Pimentel COORDENAO GERAL DE SUPERVISO E FOMENTO Grace Tavares Vieira COORDENAO GERAL DE INFRAESTRUTURA DE POLOS Francisco das Chagas Miranda Silva COORDENAO GERAL DE POLTICAS DE INFORMAO Adi Balbinot Junior

COMISSO DE AVALIAO E ACOMPANHAMENTO PNAP Alexandre Marino Costa Claudin Jordo de Carvalho Eliane Moreira S de Souza Marcos Tanure Sanabio Maria Aparecida da Silva Marina Isabel de Almeida Oreste Preti Tatiane Michelon Teresa Cristina Janes Carneiro METODOLOGIA PARA EDUCAO A DISTNCIA Universidade Federal de Mato Grosso COORDENAO TCNICA DED Soraya Matos de Vasconcelos Tatiane Michelon Tatiane Pacanaro Trinca AUTOR DO CONTEDO Renato Peixoto Dagnino EQUIPE DE DESENVOLVIMENTO DE RECURSOS DIDTICOS CAD/UFSC Coordenador do Projeto Alexandre Marino Costa Coordenao de Produo de Recursos Didticos Denise Aparecida Bunn Superviso de Produo de Recursos Didticos Flavia Maria de Oliveira Designer Instrucional Denise Aparecida Bunn Andreza Regina Lopes da Silva Superviso Administrativa rika Alessandra Salmeron Silva Capa Alexandre Noronha Ilustrao Igor Baranenko Projeto Grfico e Editorao Annye Cristiny Tessaro Reviso Textual Sergio Meira

Crditos da imagem da capa: extrada do banco de imagens Stock.xchng sob direitos livres para uso de imagem.

Os dois principais desafios da atualidade na rea educacional do Pas so a qualificao dos professores que atuam nas escolas de educao bsica e a qualificao do quadro funcional atuante na gesto do Estado Brasileiro, nas vrias instncias administrativas. O Ministrio da Educao est enfrentando o primeiro desafio atravs do Plano Nacional de Formao de Professores, que tem como objetivo qualificar mais de 300.000 professores em exerccio nas escolas de ensino fundamental e mdio, sendo metade desse esforo realizado pelo Sistema Universidade Aberta do Brasil (UAB). Em relao ao segundo desafio, o MEC, por meio da UAB/CAPES, lana o Programa Nacional de Formao em Administrao Pblica (PNAP). Esse Programa engloba um curso de bacharelado e trs especializaes (Gesto Pblica, Gesto Pblica Municipal e Gesto em Sade) e visa colaborar com o esforo de qualificao dos gestores pblicos brasileiros, com especial ateno no atendimento ao interior do Pas, atravs dos Polos da UAB. O PNAP um Programa com caractersticas especiais. Em primeiro lugar, tal Programa surgiu do esforo e da reflexo de uma rede composta pela Escola Nacional de Administrao Pblica (ENAP), do Ministrio do Planejamento, pelo Ministrio da Sade, pelo Conselho Federal de Administrao, pela Secretaria de Educao a Distncia (SEED) e por mais de 20 instituies pblicas de ensino superior, vinculadas UAB, que colaboraram na elaborao do Projeto Poltico Pedaggico dos cursos. Em segundo lugar, esse Projeto ser aplicado por todas as instituies e pretende manter um padro de qualidade em todo o Pas, mas abrindo

margem para que cada Instituio, que ofertar os cursos, possa incluir assuntos em atendimento s diversidades econmicas e culturais de sua regio. Outro elemento importante a construo coletiva do material didtico. A UAB colocar disposio das instituies um material didtico mnimo de referncia para todas as disciplinas obrigatrias e para algumas optativas. Esse material est sendo elaborado por profissionais experientes da rea da Administrao Pblica de mais de 30 diferentes instituies, com apoio de equipe multidisciplinar. Por ltimo, a produo coletiva antecipada dos materiais didticos libera o corpo docente das instituies para uma dedicao maior ao processo de gesto acadmica dos cursos; uniformiza um elevado patamar de qualidade para o material didtico; e garante o desenvolvimento ininterrupto dos cursos, sem paralisaes que sempre comprometem o entusiasmo dos alunos. Por tudo isso, estamos seguros de que mais um importante passo em direo democratizao do ensino superior pblico e de qualidade est sendo dado, desta vez contribuindo tambm para a melhoria da gesto pblica brasileira, compromisso deste governo.

Celso Jos da Costa Diretor de Educao a Distncia Coordenador Nacional da UAB CAPES-MEC

Apresentao.................................................................................................... 11 Unidade 1 Contedos Introdutrios ao Planejamento Estratgico Governamental

Introduo...................................................................................... 23 Um breve histrico do planejamento................................................ 24 O contexto sociopoltico em que se deve inserir o Planejamento Estratgico Governamental.......................................................................................... 27 A democratizao poltica e o Estado Necessrio...................................... 31 A construo do Estado Necessrio e o Planejamento Estratgico Governamental... 40 O contexto disciplinar da Administrao Pblica................................................. 45 Polticas Pblicas e Polticas Sociais............................................................ 46 O gestor pblico e o administrador de empresas.......................................... 50 Administrao de Empresas, Administrao Geral e Administrao Pblica... 52 A formao do gestor pblico....................................................................... 54

Unidade 2 O Planejamento Estratgico Governamental como Convergncia e Enfoque

Introduo..................................................................................................... 67 A Cincia Poltica e a supervalorizao do poltico............................................ 69 A Administrao Pblica e a subvalorizao do conflito...................................... 71 A concepo ingnua do Estado neutro................................................. 72

Os enfoques da Anlise de Poltica e o Planejamento Estratgico Situacional como fundamentos do Planejamento Estratgico Governamental............................... 75 O enfoque da Anlise de Poltica.......................................................................... 78 O enfoque do Planejamento Estratgico Situacional............................................ 85

Unidade 3 Metodologia de Diagnstico de Situaes

Introduo..................................................................................................... 93 Uma viso preliminar do resultado...................................................................... 97 Agir estratgico.......................................................................................... 100 Pressupostos para uma ao estratgica em ambiente governamental........... 100 O conceito de Ator Social.................................................................... 101 Caractersticas do Jogo Social................................................................... 101 Os Momentos da Gesto Estratgica........................................................... 102 A anlise de Governabilidade o Tringulo de Governo..................................... 104 A situao-problema como objeto do Planejamento Estratgico Governamental.... 110 Conceito de Problema (ou situao-problema)........................................... 111 Tipos de Problemas................................................................................. 112 Conformao de um Problema................................................................ 113 Como formular um Problema?....................................................................... 114 Perguntas para verificar se a seleo de Problemas apropriada................ 115 A descrio de um Problema....................................................................... 116 A explicao da Situao-Problema.............................................................. 118 A diversidade das Explicaes Situacionais.................................................. 118 O Fluxograma Explicativo da Situao........................................................ 120 Seleo de Ns Crticos............................................................................ 121 Mos obra................................................................................................. 124

Unidade 4 Metodologia de Planejamento de Situaes

Introduo..................................................................................................... 133 Uma viso preliminar do resultado...................................................................... 134 Planejar por Situaes-Problema.......................................................................... 137 Operaes........................................................................................................... 141 Matriz Operacional.......................................................................... 143 Aes, Atividades, Tarefas.......................................................................... 143 Etapas para a formulao de um Plano de Ao.......................................... 146 Gesto do Plano........................................................................................ 148 Atuar sob incerteza........................................................................... 148 Focos de Debilidade de um Plano........................................................................ 150 Componentes de um sistema de Planejamento Estratgico Governamental.......... 151

Consideraes Finais.......................................................................................... 156 Referncias.................................................................................................... 162 Minicurrculo.................................................................................................... 168

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Caro estudante! Esta disciplina foi concebida tendo por referncia a constatao de que os gestores pblicos brasileiros, atores centrais do espao onde ocorre o Planejamento Estratgico Governamental (PEG), tero de seguir por muito tempo atuando no interior de um aparelho de Estado Herdado que no se encontra preparado para atender s demandas da sociedade quanto a um estilo alternativo de desenvolvimento mais justo, economicamente igualitrio e ambientalmente sustentvel. Ao mesmo tempo, os gestores pblicos tero de transformar o Estado Herdado no sentido da criao do Estado Necessrio, entendido como um Estado capaz no apenas de atender s demandas presentes, mas de fazer emergir e satisfazer novas demandas embutidas nesse estilo alternativo. Por isso, e para que fiquem claras as razes que explicam as caractersticas que a disciplina possui, mencionaremos, em mais de uma oportunidade ao longo das unidades deste livro, vrios dos aspectos envolvidos na transio do Estado Herdado para o Estado Necessrio. Estudaremos ainda o porqu de falarmos em Estado Herdado e Estado Necessrio. Qual a diferena entre os dois? O recurso que utilizamos para marcar a diferena entre a situao atual e a futura, desejada, de opor o Estado Herdado e a proposta de Estado Necessrio, tem como inspirao o tratamento dado ao tema por Aguilar Villanueva (1996). Vrios outros autores latino-americanos, entre os quais Atrio e Piccone (2008) e Paramio (2008), dois dos mais recentes, tm abordado, ainda que focalizando uma cena de chegada um tanto distinta, processos de transio como o que nos preocupa. Com uma

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perspectiva ideolgica bem mais prxima da que adotamos aqui, cabe citar, para ficar porm se tratando dos mais recentes, os trabalhos de ODonnell (2007 e 2008) e Mora-Alfaro (2009), que atualizam sua viso sobre o Estado latino-americano e indicam novos rumos para o debate. E ainda o trabalho de Thwaites Rey (2008), que apresenta uma anlise inovadora sobre a intermediao que realiza o Estado na relao entre as classes dominantes latinoamericanas e o cenrio globalizado, e de Brugu (2004), que provocativamente coloca como condio de transformao do Estado a promoo e um estilo de gesto baseado na pacincia e na feminilizao. Esta a maneira que adotamos para referirmo-nos a uma configurao do Estado capitalista alternativa atualmente existente, pela via de uma aderncia e de uma condio de viabilizao de um cenrio normativo em construo no mbito de um processo de radicalizao da democracia, distinta daquela proposta, por exemplo, por Guillermo ODonnell reconhecido como um dos mais agudos analistas latino-americanos das relaes Estado-Sociedade. Num pronunciamento recente, ele mencionou um Estado que, apesar de abrigar bolses autoritrios, capaz de impulsionar a expanso e consolidao das diversas cidadanias (civil, social e cultural, alm da poltica j estabelecida num regime democrtico) implicadas por uma democracia mais plena, e ir-se transformando, assim, num Estado democrtico (O'DONNELL, 2008). Contudo, temos de destacar nossa opo de levarmos em conta esses aspectos para a concepo desta disciplina. E, tambm, que a realizao de opes distintas levaria, como evidente, elaborao de uma disciplina de PEG com caractersticas distintas. Vale ainda destacarmos, adicionalmente, e de partida, que entendemos que ajustar o aparelho de Estado visando alterao e conformao das relaes Estado-Sociedade, desde que respeitando as regras democrticas, um direito legtimo, uma necessidade, e um dever colocados aos governos eleitos com o compromisso poltico de levar a cabo suas propostas. Portanto, assumir explicitamente essa inteno no diferencia o governo Lula de outros que ocuparam anteriormente o aparelho de Estado.

No obstante, partimos tambm da constatao de que a Reforma Gerencial do Estado brasileiro inaugurada na dcada de 1990, dado o impulso que ganhou e os laos de realimentao sistmica que produziu, segue em curso, o que ocorre de modo lento e desigual, em consequncia da oposio, s vezes meramente corporativa, que vem sofrendo no mbito da sociedade e do prprio aparelho do Estado. E, de modo genrico, porque a correlao de foras vigente no cenrio poltico nacional impede que ela siga no ritmo pretendido pelos seus partidrios. importante reconhecermos que, mesmo de forma fragmentada, a Reforma Gerencial continua na lista das mudanas que esto sendo realizadas, no mbito do aparelho de Estado, no deixando hoje espao para que as aes que esto conduzindo ao Estado Necessrio sejam colocadas na agenda governamental com a centralidade que elas merecem. Em consequncia, estamos assistindo a um paradoxo, extensivo a outros pases latino-americanos, de governos de esquerda democraticamente eleitos no estarem sendo capazes de fazer avanar a democratizao de seus respectivos pases, j que vrios autores latino-americanos tm apontado que esses governos, embora estejam sancionando e respaldando a cidadania poltica, esto se omitindo ou se demonstrando incapazes de sancionar e respaldar direitos emergentes de outros aspectos da cidadania (ODonnell, 2008), e correndo o risco de sofrer uma derrota catastrfica por carem na armadilha do possibilismo e do tecnicismo que conduzem ao imobilismo (BORN, 2004). Coutinho (2007), assumindo uma postura ainda mais crtica e usando categorias gramscianas, considera que a poca neoliberal que vivemos no Brasil no deveria ser considerada como uma revoluo passiva e sim como uma contrarreforma. Apontando para o fato de personalidades dos partidos democrticos de oposio estarem se incorporando classe poltica conservadora, hostil interveno das massas populares na vida estatal, ou de grupos radicais inteiros estarem passando ao campo moderado, ele faz referncia ao conceito de transformismo: processo em que as classes dominantes buscam obter governabilidade em processos

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de transio pelo alto atravs da cooptao das lideranas polticas e culturais das classes subalternas diminuindo sua propenso transformao social. Frequentemente, podemos observar, a implementao de algo mais alinhado com a Reforma Gerencial do que com a proposta do Estado Necessrio. E isso, apesar de parecer ser este o modelo de Estado privilegiado pelo governo Lula. Por estar num nvel claramente incipiente, o processo que ir possibilitar a transio do Estado Herdado para o Estado Necessrio no pode prescindir de contedos como os que esta disciplina pretende proporcionar aos gestores pblicos. Contudo, para que esse processo se efetive, consideramos importante e indispensvel a ao dos gestores pblicos concordam com essa ideia vrios pesquisadores latino-americanos orientados a formular recomendaes para a capacitao de gestores pblicos, como Ospina (2006) e Longo (2006), alm de outros, como Echebarra Koldo (2006), preocupados em comparar pases latino-americanos em termos da relao entre o que denominam configurao burocrtica e efetividade do sistema democrtico. Contamos ainda com ODonnell (2008), que considera os gestores pblicos como uma ncora indispensvel dos direitos da cidadania. O autor destaca ainda que sem esta ancoragem um regime democrtico simplesmente no existe e se converte numa caricatura em que se realizam eleies que no satisfazem requisitos mnimos de competitividade, equidade e institucionalizao. E afirma que sem eles, os setores postergados e discriminados, que no tm possibilidade de fugir do Estado (Herdado) mediante a contratao de diversos servios ou benefcios privados, continuaro sendo excludos. Assim, podemos dizer que esta disciplina uma condio necessria, inclusive, para assegurar que as mudanas que venham a ser realizadas na configurao do Estado se deem de forma competente, criteriosa, sem comprometer os xitos anteriormente obtidos e com a mxima aderncia aos consensos alcanados na sociedade brasileira de respeito participao cidad, democrtica e republicana de todos os seus integrantes. Schmitter (2006)

encontrou, a partir de uma anlise transversal para mais de cem pases, um ndice de correlao significativamente alto (aproximadamente de 0,9) entre grau de democracia de um pas e capacidade de gesto do seu Estado. Embora no seja possvel afirmar que exista uma relao de causalidade em qualquer dos dois sentidos, a alta correlao j suficiente para chamar a ateno para a necessidade de que mudanas na configurao do Estado acompanhem o ritmo do processo de democratizao em curso no Pas. Seu objetivo, num plano mais especfico, contribuir para que as atividades de gesto pblica levadas a cabo nos vrios nveis e instncias governamentais que abarca o Estado brasileiro passem a ser realizadas em conformidade com os princpios do Planejamento Estratgico Governamental (PEG). Entendido este, vale repetir, como um dos instrumentos para viabilizar a transio do Estado Herdado para o Estado Necessrio. E, por essa razo que este livro trata a questo dessa transio nos dois captulos que seguem de um modo que voc, seus colegas, e at alguns dos professores universitrios formados na tradio acadmica, no contexto do Estado Herdado, poderiam considerar excessivo. Ao buscar romper o que poderia ser entendido como uma espcie de crculo vicioso que faz com que a maioria de professores e alunos tendam a reproduzir o que os anos de autoritarismo e neoliberalismo naturalizaram a respeito das relaes Estado-Sociedade, esses dois captulos preparam o terreno para que o objetivo da disciplina desenvolver uma ferramenta de gesto pblica comprometida com a viabilizao daquela transio seja alcanado. Essa a forma que escolhemos para aumentar a probabilidade de o PEG que trata de uma atividade ainda no presente na gesto pblica brasileira e que teria de substituir outra, que aqui se denomina simplesmente planejamento governamental, na atualidade visivelmente contaminada pelo planejamento corporativo vir a ser adotado. A disciplina pode ser entendida como o resultado da convergncia de dois enfoques relacionados gesto pblica, ou

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mais especificamente ao processo de elaborao de polticas pblicas: a Anlise de Polticas e o Planejamento Estratgico Situacional. Assim, podemos afirmar que a disciplina Planejamento Estratgico Governamental fruto de um processo iniciado em meados da dcada de 1990, quando, no mbito de um projeto que visava criao de uma Escola de Governo na Unicamp, comearam a docncia e a pesquisa resultando na implantao do Curso de Especializao em Gesto Estratgica Pblica junto ao Grupo de Anlise de Polticas de Inovao, em 2001, e do Programa de Gesto Estratgica Pblica, ligado Pr-reitoria de Extenso e Assuntos Comunitrios da universidade.

Por estar focada em aspectos operacionais associados a uma abordagem incremental de resoluo de situaes-problema que visam atuao e capacitao continuada do aluno no seu ambiente de trabalho, a disciplina no lograr a materializao dos objetivos mencionados se no contar, por um lado, com o apoio de metodologias que integram o arsenal do enfoque da Anlise de Polticas sumariamente apresentado adiante. E, por outro lado e num sentido mais poltico, com os elementos cognitivos, proporcionados pelas demais disciplinas. Sejam os orientados a construir no plano analtico-conceitual uma proposta de reorientao do Estado no sentido de aproxim-lo das caractersticas (ou princpios) da proposta do Estado Necessrio, sejam aqueles que oferecem os balizamentos sobre o rumo a seguir para conduzir o Pas na construo daquele estilo de desenvolvimento alternativo. O PEG deve subsidiar as aes que se realizam no contexto maior da gesto pblica; em particular aquelas que se relacionam ao ciclo de elaborao das polticas pblicas (formulao,

implementao e avaliao). O fato de o PEG poder ser considerado como um momento recorrente desse ciclo e de ele ocorrer no interior de um aparelho de Estado capitalista perifrico, histrico e socialmente construdo ao longo de uma trajetria marcada pela relao de foras econmicas e polticas e a dupla natureza de policy e de politics das polticas pblicas fazem com que esta disciplina apresente muitos pontos de contato com as demais que integram o Curso:

X Polticas Pblicas : em funo de sua relao com o

processo de elaborao das polticas pblicas; em especial ao seu momento de formulao.

X Estado, Governo e Mercado e O Pblico e o Privado

na Gesto Pblica : porque nelas se exploram em detalhes as particularidades e perspectivas de mudana daquela especfica conformao da relao EstadoSociedade que temos e que evidenciam as dificuldades e margens de manobra caracterizando o contexto onde o PEG dever se desenvolver.

X Desenvolvimento e mudanas no Estado brasileiro e

O Estado e os Problemas Contemporneos: pois se focaliza, segundo um ponto de vista dinmico e aberto aos processos de construo democrtica em curso, o papel que o PEG deve desempenhar, no plano operacional em que ele se situa, como alavancador desses processos.

X Elaborao de Indicadores: j que apresenta algumas

das metodologias nas quais se apoia o PEG. Ao traduzir, de forma passvel de ser operacionalizada pelas metodologias de elaborao de polticas pblicas e, em particular, pelo PEG, a multiplicidade de aspectos tratados pelas disciplinas recm-nomeadas, a elaborao de indicadores fornece uma matriaprima essencial para o conjunto das atividades envolvidas com a gesto pblica.

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Para atendermos ao objetivo mais ambicioso expresso nos pargrafos iniciais fazer com que as atividades de gesto pblica do Estado brasileiro passem a ser realizadas em conformidade com os princpios do PEG de modo a contribuir para viabilizar a transio do Estado Herdado para o Estado Necessrio necessrio tratarmos em separado cada um dos elementos dessa declarao. A longa trajetria que visa concretizao desse objetivo tem inicio com a Unidade 1 Contedos Introdutrios ao Planejamento Estratgico Governamental. Seu propsito central examinar o contexto sociopoltico brasileiro onde deve estar inserido o PEG, que se caracteriza pelo processo em curso de construo do Estado Necessrio, e o contexto disciplinar da Administrao Pblica, uma vez que ambos, por se apresentarem como adversos, precisam estar sempre presentes na ao dos atores sociais interessados na implantao do PEG no mbito do Estado brasileiro. A Unidade 2 O Planejamento Estratgico Governamental como convergncia de enfoques possui um propsito semelhante. Isso porque tambm importante para voc, aluno, pois se espera ter presentes as opes que conduziram proposta de PEG com as caractersticas que possui esta disciplina. A Unidade apresenta, por isso, a Anlise de Polticas que surgiram nos pases avanados, na dcada de 1970, de uma confluncia entre a Cincia Poltica e a Administrao Pblica, e o Planejamento Estratgico Situacional, que iniciou na Amrica Latina na mesma poca como uma crtica ao planejamento convencional. Explicadas as razes que levaram proposta da disciplina aqui apresentada e estabelecidos os fundamentos tericometodolgicos em que ela se apoia, as duas Unidades seguintes se concentram na apresentao das duas metodologias cujo objetivo a sua operacionalizao: a Metodologia de Diagnstico de Situaes (Unidade 3), concentrada na construo do fluxograma

explicativo de situaes-problema, e a Metodologia de Planejamento de Situaes (Unidade 4) que, a partir deste fluxograma, permite o detalhamento da matriz operacional (aes, atores, recursos, prazos etc.) e completa o ciclo do PEG. A apresentao desses quatro contedos o conceito de Planejamento Estratgico Governamental e seus princpios, o histrico do planejamento, o contexto das relaes EstadoSociedade e o contexto disciplinar da Administrao Pblica o propsito da primeira Unidade da disciplina, intitulada Contedos Introdutrios ao Planejamento Estratgico Governamental. Dado que esses contedos, em especial os dois ltimos, se apoiam em assuntos que so detalhadamente abordados em outras disciplinas do Curso, chamar-se- sua ateno, em cada caso, para as relaes que com elas se pretende estabelecer. Por fim, nas Consideraes Finais, apresentaremos os procedimentos metodolgicos a serem seguidos com vista a atingir os objetivos que a disciplina pretende alcanar. conveniente ressaltarmos, neste sentido, que a ideia que orientou a concepo desta disciplina (e do Curso como um todo) muito distinta daquela que subjaz s propostas realizadas pela Reforma Gerencial (BRESSER-PEREIRA, 2007). Contudo, para uma referncia mais recente e menos irrealista, podemos considerar a Carta Ibero-americana de Qualidade na Gesto Pblica (2008), que pretende ser um instrumento til sobre o comportamento do bom burocrata propondo aos gestores em vez de uma lista de recomendaes sobre a conduta, baseada na responsabilidade social, na tica, na qualidade etc., um contedo analticoconceitual e metodolgico que os tornem capazes de exercer sua discricionariedade para materializar a escolha que fizeram de melhorar a relao Estado-Sociedade.

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Embora o ttulo desta Unidade possa dar a impresso de que seu objetivo to-somente introduzir o tema e que por isso no merece ser entendido como um assunto importante para a sua formao, esta seo , de fato, uma das Unidades da disciplina. Tal como a Unidade seguinte, ela essencial para a compreenso das que a seguem, orientadas exposio das duas metodologias mais utilizadas no PEG. Iniciaremos com um breve histrico do planejamento de modo a explicitar algumas caractersticas do contexto sociopoltico em que se verificam as relaes Estado-Sociedade no capitalismo perifrico. Em conjunto com as demais sees, ele permite ressaltar o ambiente adverso no qual se pretende que o PEG seja implantado. Vamos comear?

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Embora o planejamento possa ser considerado como uma extenso do pensamento marxista, na medida em que estava nele implcita a possibilidade de conferir ao Estado herdado do capitalismo um papel destacado na organizao das tarefas associadas transio ao socialismo, foi somente no perodo da Nova Poltica Econmica, incio dos anos de 1920, que o planejamento se integrou ao arsenal do Estado sovitico. Na Unio das Repblicas Socialistas Soviticas (URSS), inspirado na experincia do exrcito revolucionrio advinda da luta contra a burguesia e contra os inimigos externos, e apoiado pelos estudos que vieram a constituir a metodologia de balano intersetorial (matriz de insumo-produto), o planejamento logo se afirmou como instrumento de organizao da economia socialista. A potencialidade que ele apresentava em termos de prospectiva, simulao e organizao para a consecuo das metas econmico-produtivas permitiu que em menos de um quinqunio fosse possvel atingir os nveis de produo agrcola e industrial vigentes antes da destruio causada pela guerra, pela revoluo e pela sabotagem contrarrevolucionria. A rpida industrializao e o crescimento da produo agrcola da URSS permitiram que ela despontasse como uma aliada essencial para a vitria sobre o nazismo e, j num contexto de Guerra Fria, o planejamento passou a gerar efeitos socioeconmicos positivos nos demais pases do bloco socialista.

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No mbito dos pases capitalistas, o planejamento com a conotao aqui adotada e fazendo referncia ao mbito global e pblico, referido a um territrio delimitado por alguma instituio estatal passou a ser visto, pela esquerda, como uma possibilidade de superar as relaes sociais e tcnicas de produo capitalistas na direo de algum tipo de socialismo. E, pela direita, como uma maneira de evitar as falhas de mercado e, assim, substituir, racionalmente ainda que parcialmente, o seu papel como ente regulador e alocador de recursos. Em alguns desses pases, governos populares adotaram planejamentos com caractersticas socialistas, imitando a experincia sovitica. A experincia da Frente Popular, na Frana e em meados da dcada de 1930, foi a mais significativa. No extremo ideolgico oposto, na Alemanha, os dirigentes nazistas preferiram a racionalidade do planejamento capacidade do mercado de otimizar a alocao de recursos. Isto aconteceu, primeiro, no que se relacionava preparao para a guerra; depois, se estendeu para toda a economia, pois o Estado alemo passou a adotar mtodos desenvolvidos no mbito militar. Ainda que no as possamos caracterizar propriamente como planejamento na acepo que o termo viria a ter posteriormente, as iniciativas implementadas durante o esforo de guerra e nos processos de reconstruo europeia no imediato ps-guerra se utilizaram de mtodos (de planejamento) que se aproximavam daqueles usados no campo socialista. O sucesso dessas iniciativas foi um elemento importante para que a ideia do planejamento ganhasse fora na Amrica Latina. Experincias anteriores, como as que ocorreram no incio da dcada de 1940 no Brasil, receberam impulso, estimuladas no ps-guerra pela Organizao das Naes Unidas (em especial da Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento). No plano terico, esse processo levou a importantes contribuies amparadas num amplo espectro ideolgico que foi desde o materialismo histrico at o pensamento conservador, passando pela viso keynesiana*. No plano das aes de governo,

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Saiba mais

surgiram no Brasil, a partir dos anos cinquenta, sucessivas experincias de planejamento no mbito federal. Como, por exemplo, a do Plano de Metas (1956-1961) do governo de Juscelino Kubitschek, bastante bem-sucedida a julgar pelos resultados que obteve.

A experincia brasileira de planejamento se aprofunda durante o perodo militar. Sucessivos planos so formulados e implementados a partir de 1964 seguindo o estilo autoritrio, centralizador e economicamente concentrador que caracterizou os governos militares. Seu projeto de Brasil-grande-potncia demandava uma mobilizao que, ainda que em menor grau do que havia ocorrido no mbito dos pases avanados, demandava um significativo esforo de planejamento.

No incio dos anos setenta, a implantao de um Sistema de Planejamento Federal deu origem a trs edies do Plano Nacional de Desenvolvimento. O ltimo deles, com um perodo de execuo que coincidiu com a perda de legitimidade da ditadura militar que antecedeu a abertura e a redemocratizao do Pas, terminando por explicitar o carter demaggico e manipulador que envolveu a experincia de planejamento dos militares. Com o governo civil da Nova Repblica, iniciado em 1985, tentou-se sem muito sucesso retomar iniciativas de planejamento que fossem alm do plano setorial. A partir do governo Collor, com a adoo da orientao neoliberal, iniciativas de planejamento no sentido estrito do termo, sobretudo as que visavam preparar o Pas e a sociedade para enfrentar um futuro que j se prefigurava como difcil, passam a ser cada vez mais escassas.

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Esta seo, assim como as duas que seguem, tem por objetivo precisar o contexto onde ocorrer a proposta mais ambiciosa desta disciplina, ou seja, contribuir para que as atividades de gesto pblica levadas a cabo nos vrios nveis e instncias governamentais abarquem o Estado brasileiro passando a ser realizadas em conformidade com os princpios do PEG. Nesse sentido, esclarecendo nossa opinio, j esboada ao longo da retrospectiva realizada na seo anterior, podemos dizer que o contexto brasileiro atual adverso adoo do Planejamento Estratgico Governamental como um instrumento de gesto pblica. Isso porque as atividades a ele correspondentes se desenvolveram no interior de um aparelho de Estado Herdado, onde o planejamento teve frequentemente um carter demaggico e manipulador (no perodo militar) ou foi praticamente desativado (no perodo do neoliberalismo) por no estar preparado para atender s demandas que nossa sociedade cada vez mais complexa hoje lhe coloca. As atividades correspondentes ao PEG devero, inclusive, buscar sua transformao no sentido do Estado Necessrio, entendido como um Estado capaz no apenas de atender quelas demandas, mas de fazer emergir e satisfazer as demandas da maioria da populao hoje marginalizada. Um Estado que possa alavancar o atendimento das demandas da maioria da populao e projetar o Pas numa rota que leve a estgios civilizatrios superiores.

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Para introduzir o tema central desta seo vamos colocar uma pergunta: Por que a existncia de uma disciplina de PEG num Curso de Especializao deve ter como compromisso a capacitao de gestores pblicos para promover a construo do Estado Necessrio?

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A resposta a esta pergunta ser formulada em duas etapas. Primeiramente sero identificadas as caractersticas do Estado Herdado. Do processo de sua constituio, em particular do seu crescimento durante o perodo autoritrio que sucedeu ao nacionaldesenvolvimentismo e antecedeu ao seu desmantelamento pelo neoliberalismo, Guillermo ODonnell, pesquisando sobre as particularidades de um tipo especfico de Estado capitalista, o Estado burocrtico autoritrio latino-americano, provavelmente o pesquisador que mais tem contribudo para o entendimento desse primeiro componente da matriz que compe o chamado Estado Herdado, que provm do perodo militar. Sua expresso corporativismo bifronte combinao de uma face estatista levada conquista do Estado e subordinao da sociedade civil com outra privatista que teria colocado a servio de setores dominantes suas reas institucionais prprias especialmente elucidativa (ODONNELL, 1976). Em segundo lugar, sero fornecidos elementos que levam constatao de que este Estado herdado por ns duplamente incompatvel com a proposta de mudana desejada pela sociedade brasileira, pois sua forma no corresponde ao contedo para onde deve apontar sua ao. De um lado porque a forma como se relaciona com a sociedade impede que ele formule e implemente polticas pblicas com um contedo que contribua para alavancar essa proposta. De outro lado porque o modo como se processa a ao de governo na sua relao com o Estado existente, determinado pelos contornos de seu aparelho institucional, irreconcilivel com as premissas de participao, transparncia e efetividade dessa proposta.

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Mas, voc sabe caracterizar o "Estado Herdado"?

Alm das preferncias ideolgicas, a combinao que o Pas herdou do perodo militar (1964-1985), de um Estado que associava patrimonialismo e autoritarismo com clientelismo, hipertrofia com opacidade, insulamento com intervencionismo, deficitarismo com megalomania, no atendia ao projeto das coalizes de direita e muito menos daquelas de esquerda que, a partir da redemocratizao, iniciada em meados dos anos de 1989, poderiam suceder os governos de ento. Reconhecendo a existncia de caractersticas semelhantes da relao Estado-Sociedade em outros pases latino-americanos, Fragoso (2008) mostra como trajetrias distintas so manifestadas no que diz respeito ao desenvolvimento do que ele denomina nova gerncia pblica.

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Saiba mais

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O Estado legado por mais de 20 anos de autoritarismo no contemplou os recursos como escassos. Os econmicos podiam ser financiados interna ou externamente com aumento da dvida imposta populao, os polticos eram virtualmente inesgotveis, uma vez que seu aparato repressivo a servio do regime militar sufocava qualquer oposio. A reforma gerencial desse Estado, proposta pela doutrina neoliberal e iniciada pelos governos civis que sucederam queda do militarismo, no encontrou muitos opositores. O mais conhecido expoente da proposta de Reforma Gerencial do Estado brasileiro Luis Carlos Bresser-Pereira.

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Para a direita, a questo era inequvoca. No havia por que defender um Estado que ela considerava superinterventor, proprietrio, deficitrio, paquidrmico, e que, ademais, se tornava crescentemente anacrnico na cena internacional. Na verdade, j h muito, desde o momento em que, no cumprimento de sua funo de garantir a ordem capitalista, ele havia sufocado as foras progressistas e assegurado as condies para a acumulao de capital, ele se tornara disfuncional. J para a esquerda, que tinha participado do fortalecimento do Estado do nacional-desenvolvimentismo, a questo era bem mais complexa. Ela o entendia como um baluarte* contra a nomeada dominao imperialista e como uma espcie de sucedneo de uma burguesia incapaz, por estar j aliada com o capital internacional, de levar a cabo sua misso histrica de promover uma revoluo democrtico-burguesa. De fato, mesmo no auge do autoritarismo, o crescimento do Estado era visto pela esquerda como um mal menor: ao mesmo tempo que denunciava o carter de classe, repressivo e reprodutor da desigualdade social do Estado brasileiro, ela via este crescimento como necessrio para viabilizar seu projeto de longo prazo de reconstruo nacional. E, tambm, para assentar as bases do que seria o Estado forte capaz de planejar e viabilizar a transio ao socialismo segundo o modelo sovitico ainda vigente. A questo dividiu a esquerda. De um lado os que, frente ameaa de um futuro incerto, defendiam intuitivamente o passado, e os que, defendendo interesses corporativos, mal-entendendo os conceitos de Estado, nao e autonomia nacional, defendiam ardorosamente o Estado que herdramos. J de outro lado estavam os que entendiam que a construo do Estado Necessrio iria demandar algumas das providncias que j estavam sendo tomadas e que o fortalecimento de uma alternativa democrtica e popular ao neoliberalismo no privilegiava a questo; e defendiam o controle da sociedade sobre o processo de privatizao.

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Com o final do regime militar, o Brasil iniciou um processo de democratizao poltica que possibilitou o aumento da capacidade dos segmentos marginalizados de veicular seus interesses levando expresso de uma demanda crescente por direitos de cidadania. Na medida em que este processo avanou, foi evidente o aumento da capacidade dos segmentos marginalizados em veicularem seus interesses e necessidades no atendidas por bens e servios alimentao, transporte, moradia, sade, educao, comunicao etc. e, com isto, da demanda por polticas pblicas capazes de promover seu atendimento. o que vem sendo chamado de cenrio tendencial da democratizao.

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Se no for possvel promover um processo de transformao do Estado Herdado em direo ao Estado Necessrio que busque satisfazer as necessidades sociais represadas ao longo de tanto tempo, o processo de democratizao pode ter dificuldade ou mesmo fracassar, com enorme esterilizao de energia social e poltica. claro que para satisfazer quelas demandas, o ingrediente fundamental, que no depende diretamente do Estado, est relacionado a uma ampla conscientizao e mobilizao poltica que se espera ocorrer sem maiores custos sociais alm dos que a sociedade j vem pagando.

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Podemos, ento, afirmar que necessrio que o Estado faa a sua parte?

Sim, de extrema importncia que o Estado faa a sua parte e esta premissa uma das motivaes desta disciplina e do prprio Curso em que ela est inserida. Isto , aumentar as chances de xito do trabalho que deve ser desenvolvido na frente interna de gerar as condies cognitivas necessrias para a transformao do Estado. Transformao a qual est sendo impulsionada na frente externa do contexto social e poltico, pelos segmentos da sociedade identificados com o estilo alternativo de desenvolvimento que se desenha para o futuro. Apesar do exposto at aqui podemos observar que a correlao de foras polticas, que sanciona uma brutal e at agora crescente concentrao de poder econmico, muito pouco espao deixa para que aes internas ao Estado possam alterar a situao de misria observada na maioria da populao. H que se entender a esse respeito que a configurao atual do Estado brasileiro o Estado Herdado uma consequncia da concentrao de poder econmico e poltico vigente no Pas, que foi estabelecendo um tipo particular de relao EstadoSociedade. Ela se revela na coexistncia, no mbito das polticas pblicas que implementa o Estado, de dois espaos distintos:

X um, que serve classe proprietria, criao da

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infraestrutura econmico-produtiva e coordenao econmica, que so relativamente preservadas e insuladas do clientelismo seguindo um padro de eficincia e eficcia semelhante quele que vigora no Estado de bem-estar dos pases avanados. Corroborando com este cenrio ODonnell (2004) apresenta um esquema para entender e avaliar o Estado baseado em quatro dimenses: eficcia que faz referncia ao conjunto de burocracias que o compe; efetividade referente ao seu sistema legal; credibilidade que granjeia como realizador do bem

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comum da nao, ou do povo; e capacidade que alusiva atuao como filtro adequado ao interesse geral de sua populao; e

X outro, que abrange os rgos pertencentes aos

ministrios sociais que servem s classes subalternas, que so objeto de repartio poltica entre os partidos que apoiam o governo e em que usual a prtica do clientelismo, onde o padro se situa muito abaixo daquele que exibem pases perifricos com renda muito inferior nossa. Esse tipo particular de relao EstadoSociedade revelado, tambm e por consequncia, numa segmentao do funcionalismo pblico em duas categorias distintas que convivem no interior do Estado. Elas se compuseram na dcada de 1950, quando recm se consolidava uma administrao meritocrtica de tipo weberiano que pretendia se impor ao modelo burocrtico patrimonial. Com caractersticas profissionais e remunerao muito distintas, elas passaram a ser responsveis pelo funcionamento daqueles dois espaos de poltica pblica que vm desde ento contribuindo para aprofundar nossa concentrao de poder econmico e poltico.

Saiba mais

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A existncia desses dois espaos e, consequentemente, de dois tipos de burocracia, tambm necessrio que se entenda, nunca foi vista como um problema. Como algo que devia ser resolvido no sentido de modernizar o Estado tornando-o mais prximo dos pases de capitalismo avanado que se tomava como modelos. Ao contrrio, uma espcie de acordo entre a classe poltica e o segmento no estatutrio, mais bem pago, em geral mais bem preparado e que teve um papel fundamental na execuo dos projetos de desenvolvimento do perodo militar, terminou levando

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a uma situao totalmente anmala quando comparada com a dos pases avanados, pois, no Brasil, cada vez que assume um novo Presidente da Repblica, abrem-se 50 mil cargos de livre provimento para nomeao (BRESSER-PEREIRA, 2007). Para aprofundarmo-nos no entendimento das dificuldades que envolvem a transio do Estado Herdado para o Estado Necessrio, conveniente lembrar uma passagem da obra de Claus Offe. Ela elucidativa para entender por que malograram as tentativas de reforma do Estado que h mais de oitenta anos se sucedem em nosso Pas, e tem sido usada por muitos autores, entre eles Martins e Costa (2006), para criticarem a Reforma Gerencial. Offe (1994, p. 219) afirma que:
[...] bem possvel que o desnvel entre o modo de operao interno e as exigncias funcionais impostas do exterior administrao do Estado no se deva estrutura de uma burocracia retrgrada, e sim estrutura de um meio socioeconmico que [...] fixa a administrao estatal em um certo modo de operao [...] bvio que um desnvel desse gnero entre o esquema normativo da administrao e as exigncias funcionais externas no poderia ser superado atravs de uma reforma administrativa, mas somente atravs de uma reforma daquelas estruturas do meio que provocam a contradio entre estrutura administrativa e capacidade de desempenho.

Em outras palavras, o que o autor assinala que o desnvel entre o modo de operao (interno) do Estado e as exigncias funcionais provenientes do exterior no se deve a uma estrutura burocrtica retrgrada, e sim a um ambiente socioeconmico e poltico (este sim, retrgrado) que condiciona a administrao estatal a um certo modo de operao. E que um desnvel desse tipo no pode ser superado atravs de uma reforma administrativa. Ele demanda uma reforma das estruturas daquele ambiente que provocam a contradio entre a administrao e sua capacidade de desempenho.

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Enquanto essa reforma das estruturas socioeconmicas no ocorre, necessrio entender que a ideia to difundida entre ns de que o Estado brasileiro no funciona! deve ser matizada por essa contribuio de Offe. Isso nos remete a uma indagao: ser que o Estado brasileiro no funciona bem para a classe rica?

fcil resumir por que isso ocorre. O Estado (capitalista) brasileiro foi conformado mediante a sucessiva resoluo de agendas decisrias enviesadas pelos interesses e valores da classe proprietria. E, por isso, ele funciona, e muito bem, para esta classe proprietria. E s ir funcionar para a classe trabalhadora se isso for funcional para a manuteno e naturalizao das relaes sociais capitalistas; isto , para a manuteno da reproduo do capital. E, alm disso, como ocorreu no Estado de bem-estar, quando a classe trabalhadora, organizada, for capaz de pressionar para que isso acontea.

Mas, como se pode fazer o Estado funcionar para a classe trabalhadora?

Mudar a sua conformao, entende o senso comum, implica um caminho de volta e um movimento de fora para dentro. Isto , supe alterar o contexto poltico, econmico e social que garante a relao de foras que sanciona as agendas que interessam classe proprietria. Assim, paulatinamente, o carter do Estado ou sua incapacidade de funcionar para a classe trabalhadora seriam alterados. Nessa perspectiva, que apenas parcialmente correta, Reformar o Estado, mud-lo de dentro para fora, seria irrealista uma vez que o Estado um reflexo do contexto. A viso sistmica e a considerao da existncia do grau de autonomia relativa existente na relao Estado-Sociedade sugerem uma problematizao dessa questo. Ela permite entender que essa

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alterao prvia do contexto pode no ser suficiente. E, talvez, nem mesmo necessria. No que respeita condio necessria, parece possvel ir mudando aquela conformao mesmo que a relao de foras no contexto no se tenha ainda alterado a ponto de desencadear uma mudana natural ou socialmente induzida no Estado. Se o aparelho de Estado est sendo ocupado por um governo sensvel s demandas da classe trabalhadora, tender a haver dentro dele uma relao favorvel a essa mudana. Ento, esse governo poder, ainda que a relao de foras polticas e econmicas no contexto no seja a ela favorvel, pressionar para que a agenda decisria se v aproximando da sua agenda de governo; a qual inclui, por construo, as demandas da classe trabalhadora. E seria justamente esse processo que, simultaneamente, iria alterando a relao de foras polticas no contexto e a configurao do Estado herdado por aquele governo. Suplementarmente, teria de ocorrer, no plano interno, dos integrantes do aparelho de Estado (burocratas), a neutralizao dos contrrios ao atendimento daquelas demandas e a capacitao e empoderamento daqueles a favor. E, no plano institucional, a desmontagem de arranjos legais, procedimentos administrativos, normas de funcionamento etc., que garantiriam o modo de funcionamento que aquele governo estivesse interessado em mudar. E, tambm, a criao de outros arranjos que trouxessem engatilhada a mudana atravs da adoo de metodologias de trabalho entre as quais ressaltamos a do PEG que permitam maior racionalidade, transparncia, accountability* etc. no mbito interno e, no externo, o favorecimento participao crescente dos movimentos sociais e da classe trabalhadora.

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O primeiro caso, aquele em que a alterao prvia do contexto pode no ser suficiente para mudar o carter do Estado, remete a uma conjuntura em que o contexto, em funo de um movimento de ascenso da conscientizao e mobilizao da classe trabalhadora, est sendo rapidamente alterado, mas em que o governo que ocupa o aparelho de Estado, embora sensvel s demandas da classe trabalhadora, no se mostra capaz de promover

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as mudanas necessrias para responder alterao do contexto e, muito menos, para promov-la. A cadeia de argumentos e eventos hipotticos indicados anteriormente mostra por que nossa proposta de promover a transio do Estado Herdado para o Estado Necessrio comea no por um dos extremos ambos irrealistas de reforma do Estado ou da reforma das estruturas do meio socioeconmico, e sim na mobilizao de um ciclo virtuoso que vai da capacitao dos gestores pblicos para a transformao das relaes EstadoSociedade. A cadeia explica, tambm, por que este texto se ocupa com tanta nfase na explicitao detalhada do contexto em que os conhecimentos que a disciplina oferece podero vir a ser utilizados. Diversos autores, de pases latino-americanos, tm refletido sobre a associao entre a reflexo desenvolvida sobre as caractersticas da relao Estado-Sociedade, o aumento da participao poltica, e a mudana da arquitetura do Estado; e, em consequncia, nas polticas pblicas elaboradas nesses pases. Paramio (2008) mostra como as propostas sobre a segunda gerao de reformas, iniciada no final dos anos de 1990, combinadas com a presso poltica contra o impacto social e econmico negativo da primeira, originam, em funo das caractersticas daquela relao, reaes distintas em dois grupos de pases da regio. Atrio e Piccone (2008), concordando com a ideia de que a mudana no modo de operao da burocracia depende criticamente das exigncias impostas pela relao Estado-Sociedade, apontam recomendaes para esta mudana. Contudo, importante lembrarmos que medida que a democratizao avance e a concentrao de renda, que hoje asfixia nosso desenvolvimento e penaliza a sociedade brasileira, for sendo alterada, se amplia o espao econmico e poltico para um tipo de atuao da burocracia com ela coerente. E, nessa conjuntura, o conhecimento que passaro a deter os gestores que se pretende capacitar atravs de iniciativas como esta em que estamos envolvidos poder fazer toda a diferena. Isto , talvez sejam as ideias apresentadas nos captulos iniciais deste texto e o conhecimento mais operativo apresentado no seu final os

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responsveis por se alcanar ou no a governabilidade necessria para tornar sustentvel o processo de mudana social em que a sociedade est empenhada. Da a importncia de disponibilizar conhecimentos aos gestores pblicos que possam levar melhoria das polticas, ao aumento da eficcia da sua prpria mquina, e sua transformao numa direo coerente com a materializao daquele novo estilo de desenvolvimento. Privatizao, desregulao e liberalizao dos mercados tm impedido que o Estado brasileiro se concentre em saldar a dvida social e, enquanto Estado-nao capitalista, por certo, assumir suas responsabilidades em relao proteo aos mais fracos, desnacionalizao da economia e subordinao aos interesses do capital globalizado. Assumir essas responsabilidades e materializar os processos de democratizao e redimensionamento do Estado so desafios interdependentes e complementares que demandam de maneira evidente os contedos que trata este Curso e, no plano operacional, da implementao das aes, que no podero prescindir do PEG.

A redefinio das fronteiras entre o pblico e o privado exige uma cuidadosa deciso, como por exemplo: Quais assuntos podem ser desregulamentados e deixados para que as interaes entre atores privados com poder similar determinem incrementalmente, ainda que com uma atenta monitorao e fiscalizao por parte do Estado, um ajuste socialmente aceitvel? Quais devem ser objeto da agenda pblica, de um processo de deciso racional, participativo e de uma implementao e avaliao sob a responsabilidade direta do Estado?

Logo, podemos afirmar que a democracia uma condio necessria para construir um Estado que promova o bem-estar das maiorias. S o conjunto que ela forma com outra condio necessria a capacidade de gesto pblica e de PEG suficiente. S a democracia aliada s quatro dimenses propostas por

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ODonnell (2004), de eficcia da burocracia, da efetividade do sistema legal, da credibilidade, e da capacidade de atuar como filtro adequado ao interesse geral da populao, pode levar transformao do Estado Necessrio no sentido que almeja a sociedade brasileira. Sem democracia no h participao e transparncia nas decises, no h planejamento participativo, avaliao de polticas, prestao de contas. No h responsveis, h impunidade. Mas a democracia, se restrita a um discurso poltico genrico e sem correlao com ao cotidiana de governo, pode degenerar num assemblesmo inconsequente e irresponsvel e numa situao de descompromisso e ineficincia generalizada. Governar num ambiente de democracia e participao e, ao mesmo tempo, com enormes desigualdades sociais, requer capacidades e habilidades extremamente complexas e difceis de conformar, sobretudo no mbito de um Estado como o que herdamos. E, sem a utilizao das ferramentas do PEG, isso ser ainda mais difcil.

Voc sabe por que tanto a direita como a esquerda perceberam a necessidade de contar com metodologias de planejamento e gesto que, ao mesmo tempo, promovam e deem consequncia participao popular?

Primeiro porque j no podem manter o estado de ignorncia e subordinao do qual at agora tm lanado mo para seguir governando. E, em segundo lugar, porque ao abandonar sua estratgia de revoluo armada que permitiria a seus quadros, tomando o poder e atravs de um renovado apoio das massas, usar o Estado para alcanar o seu cenrio normativo, perceberam que a simples mobilizao poltica no era suficiente. De fato, ao abraar a via eleitoral, a participao, mais do que a mobilizao poltica, a garantia que tm para dar consequncia e para, assim, manter o apoio popular que foram capazes de conquistar.

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Esta seo se inicia com a apresentao do argumento de que o trnsito do Estado Herdado para o Estado Necessrio, aquele que possa servir como um instrumento para implementar aquela proposta de mudana, demanda:

X a capacitao de seus quadros; e X a formao de gestores que aliem dois tipos de

capacidades ou habilidades bsicas.

f a primeira dominar os aspectos tericos e prticos do

processo de elaborao de polticas pblicas a ponto de serem capazes de utiliz-los como ferramentas da mudana social, econmica e poltica.

f a segunda capacidade diz respeito atuao de maneira

eficiente no seu dia a dia a ponto de fazerem com que a estrutura que corporificam o Estado seja cada vez mais eficaz no uso dos recursos que a sociedade lhe faculta e que produza impactos crescentemente efetivos.

A democratizao poltica est levando a um crescimento exponencial da agenda de governo; erupo de uma infinidade de problemas que, em geral, demandam solues especficas e criativas, muito mais complexas do que aquelas que o estilo tradicional de elaborao de polticas pblicas e de planejamento

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governamental homogeneizador, uniformizador, centralizador, tecnocrtico, tpico do Estado que herdamos pode absorver. No Brasil, a maneira como tradicionalmente se definiam e caracterizavam os problemas que o Estado deveria tratar ficava restrita ao que a orientao ideolgica e o pensamento poltico conservador dominante eram capazes de visualizar. No que respeita ao Planejamento Governamental, vale destacarmos que a explicao dos problemas pblicos estava constrangida por um modelo explicativo que, de um lado, tendia quase monocausalidade e, de outro, a solues genricas, universais. Esse procedimento levou adoo de um padro nico do tipo causaproblema-soluo no qual, embora fosse percebida uma certa especificidade nos problemas enfrentados, o fato de que, segundo o modelo explicativo adotado, sua causa bsica era a mesma, terminava conduzindo proposio de uma mesma soluo global. O governo no apenas filtrava as demandas da sociedade com um vis conservador e elitista. Ele adotava uma maneira tecnoburocrtica* para trat-las que levava sua uniformizao, ao seu enquadramento num formato genrico que facilitava tratamento administrativo. Ao faz-lo, escondia sob um manto de aparente equidade os procedimentos de controle poltico e assegurava a docilidade do povo, desprotegido e desprovido de cidadania, frente ao burocratismo onipotente do Estado. Era na fila do INPS que este povo aprendia o que era a democracia. As caractersticas do Estado Herdado faziam com que as demandas da populao se Saiba mais tornassem assuntos genricos, nacionais, a serem resolvidos mediante a distribuio dos recursos arrecadados de forma centralizada. Assim, sem nenhuma preocupao com a elaborao de polticas apropriadas e com a adoo de ferramentas como as propostas pelo PEG, os recursos fluam atravs de uma complexa rede de influncias e favores at os lideres polticos locais que, discricionariamente e seguindo os procedimentos sancionados pelo patrimonialismo e pelos outros ismos que ele desencadeou

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no nosso ambiente (COSTA, 2006), os transformavam em benesses com que atendiam a suas clientelas urbanas e aos seus currais do interior do Pas. Esta situao perpetuava e retroalimentava um modelo de planejamento governamental e de elaborao de polticas que era no apenas injusto e genrico. Era tambm incuo, uma vez que as verdadeiras causas ou no eram visualizadas ou no podiam ser enfrentadas. Este modelo consolidado objetivos, instrumentos, procedimentos, agentes, tempos , alm de incremental, assistemtico e pouco racional, tendia a gerar polticas que eram facilmente capturadas pelos interesses das elites.

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As demandas que o processo de democratizao poltica cada vez mais coloca, e que sero filtradas com um vis progressista por uma estrutura que deve rapidamente se aproximar do Estado Necessrio, originaro outro tipo de agenda poltica. Sero muito distintos os problemas que a integraro e tero de ser processados por este Estado em transformao. Eles no sero mais abstratos e genricos, sero concretos e especficos, conforme sejam apontados pela populao que os sente, de acordo com sua prpria percepo da realidade, com seu repertrio cultural, com sua experincia de vida, frequentemente de muito sofrimento e justa revolta. Logo, podemos afirmar que construir o Estado Necessrio no somente difcil. uma tarefa que, para ser bem-sucedida, deveria contar a priori com algo que j deveria estar disponvel, mas que , ao mesmo tempo, seu objetivo criar. Isto , as capacidades e habilidades extremamente complexas necessrias para transformar o Estado Herdado. Assim colocado, o problema pode nos parecer que este no tem soluo. Mas, no obstante, ela existe. E existe porque j h a conscincia do problema que a construo do Estado Necessrio. E quando existe esta conscincia porque a soluo j vislumbrada por uma parte dos atores envolvidos com o problema. De acordo com o exposto at aqui, podemos afirmar que a deciso de criar o Curso no qual se insere esta disciplina j nos remete a uma conscincia por parte desses atores de que a emergncia da forma institucional Estado Necessrio, aquela que

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corresponde ao contedo das polticas que cabe a ele implementar, depende de uma preocupao sistemtica com a capacitao do conjunto de seus funcionrios. Ou seja, a criao do Curso representa uma demonstrao de que o primeiro, indispensvel e corajoso passo est sendo dado. Ele revela a percepo de que rotinas administrativas que do margem ao clientelismo, iniquidade, injustia, corrupo e ineficincia, que restringem os resultados obtidos com a ao de governo, que frustram a populao e solapam a base de apoio poltico dificultando a governabilidade, no podem ser toleradas. E que, para que isto ocorra, no bastam o compromisso com a democracia e com um futuro mais justo, o ativismo e a militncia.

Do ponto de vista cognitivo, esta nova situao demanda do gestor pblico um marco de referncia analtico-conceitual, metodologias de trabalho, e procedimentos qualitativamente muito diferentes daqueles que se encontram disponveis no meio em que ele atua. O contedo a ser incorporado s polticas, fruto de um vis no mais conservador e sim progressista, transformador, ir demandar um processo sistemtico de capacitao. Para darmos uma ideia do desafio cognitivo que isto significa, vale introduzirmos um dos elementos-chave do PEG: a forma como se d a determinao do que so problemas e o que so solues, o que so causas e o que so efeitos, o que so riscos e o que so oportunidades. Isso porque, em muitos casos, ela ter de ser invertida.

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Estamos vivendo um momento, da democratizao poltica, em que as duas pontas da gesto pblica e do processo de elaborao de polticas esto sofrendo uma rpida transformao. Na sua ponta inicial a veiculao da demanda h claramente maior probabilidade de que assuntos submersos e de grande importncia para a populao passem a integrar a agenda de deciso poltica. Na sua ponta terminal a deciso de onde alocar recursos existe igualmente uma grande probabilidade de que problemas originais passem a ter sua soluo viabilizada:

X Como tratar essas novas demandas at transform-las

em problemas que efetivamente entrem na agenda decisria?

X Como fazer com que o momento da implementao da

poltica (que se segue ao da formulao) possa contar com um plano para sua operacionalizao eficaz, que maximize o impacto favorvel dos recursos cuja alocao pode ser agora localmente decidida de forma rpida, mediante instrumentos inovadores e transformadores, como o caso do Oramento Participativo? Contudo vale ressaltarmos que o PEG um dos instrumentos atravs dos quais novas inter-relaes, sobredeterminaes, pontos crticos para a implementao de polticas etc. tero de ser identificados, definidos e processados. S assim os novos problemas podero ser equacionados mediante polticas especficas; por exemplo, atravs de redes de poder locais, com a alocao de recursos sendo decidida localmente.

Mas, cabe a voc, estudante, ao final, avaliar a potencialidade deste instrumento, pois no nossa inteno apresentar o PEG como a panaceia que ir resolver todos os problemas e enfrentar todos os desafios que estamos comentando nesta parte introdutria.

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Esta seo, como as duas anteriores, focaliza o contexto no qual o objetivo mais ambicioso desta disciplina contribuir para que as atividades de gesto pblica levadas a cabo nos vrios nveis e instncias governamentais que abarca o Estado brasileiro passem a ser realizadas em conformidade com os princpios do PEG ter que ocorrer. Ela ir tratar de questes associadas ao marco analticoconceitual do PEG introduzidas a partir de uma postura crtica em relao Administrao Geral, derivada da Administrao de Empresas e utilizada na conformao dos contedos da Administrao Pblica; os quais marcam aquele contexto e o tornam inadequado para a consecuo daquele objetivo.

Voc sabe por que se usa nesta disciplina o termo Gesto Pblica e no Administrao Pblica?

A literatura anglfona de Administrao (que mantm uma perspectiva que, apesar de alegadamente genrica, aquela da Administrao Geral, se refere s empresas) costuma utilizar o termo management para referir-se ao mundo privado.

X O termo administration tem um significado mais amplo,

buscando um status universal capaz de abarcar todos os mbitos de atividade humana, inclusive o mundo

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pblico; ou aquilo que em seguida se designa como Administrao Geral. O primeiro ter mo administration tem sido traduzido para o portugus como gesto e o segundo management como administrao.

X A mesma literatura usando o prefixo public enfatiza

o que tem sido traduzido como administrao pblica para referir ao ambiente pblico, de governo. No Brasil, atualmente, utilizado o termo gesto pblica para fazer referncia s atividades que tm lugar no ambiente pblico ou aos conhecimentos que nele so aplicados.

Ento, qual deveria ser o marco analtico-conceitual do PEG no mbito de uma Gesto Pblica coerente com os balizamentos expostos nas sees anteriores?

A indagao sobre a adequao do marco analticoconceitual da Administrao Geral que tem orientado as experincias brasileiras de planejamento governamental se inicia pela caracterizao da rea de atuao conhecida como Polticas Sociais, que aquela na qual se desenvolvem boa parte das aes de PEG.

Embora no devesse ser assim e no seja esta a nossa viso, a expresso Gesto Pblica tem sido frequentemente utilizada no meio acadmico para designar um corpo de conhecimentos associado elaborao das polticas orientadas ao atendimento de demandas sociais, as Polticas Sociais. A individualizao das Polticas Sociais no mbito das Polticas Pblicas revela uma

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concepo de desenvolvimento que entende como separveis e, por isso, passveis de serem tratados em separado, os aspectos relativos ao econmico e ao social. Ao escamotearmos essa relao, os partidrios dessa concepo reforam a ideia que til aos seus interesses de que o desenvolvimento econmico e suas polticas e instituies devem tratar do crescimento econmico, da competitividade e do avano tecnolgico etc., e que as atinentes ao desenvolvimento social deveriam compensar seus eventuais efeitos colaterais negativos. Essa separao entre duas esferas de polticas, por estar solidamente ancorada na hegemonia (ideolgica) construda pela classe dominante, no precisa ser revestida de um aparato legal. Ao conformar o modelo cognitivo que impregna a ao do Estado, ela a naturaliza e materializa a condio subordinada, residual e acessria que possui a Poltica Social. Situao distinta pode ser verificada em relao a outras reas de poltica pblica (econmica, agrcola, industrial, financeira etc.) em que os contedos atinentes gesto so oferecidos pelos segmentos acadmicos e a elas diretamente associados. Uma exceo que valeria a pena analisar a rea de sade, onde tm ocorrido significativas iniciativas de produzir e difundir conhecimento no campo da sade preventiva (ou da sade pblica). Por isso importante entendermos o que significam as chamadas Polticas Sociais.

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No passado, o Cdigo Civil obrigava que o trabalhador fosse sustentado por seus filhos quando ficasse velho. Isso no mais assim. No regime salarial da economia capitalista, o indivduo que contratado para o trabalho, e no o grupo familiar, como

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chegou a ocorrer no passado; e as formas de produo atuais destruram a famlia extensa que se organizava em torno da economia de subsistncia.

claro que a interveno do Estado na garantia de benefcios e servios no substituiu a famlia. E mais, sua ao parece pautar-se no modelo familiar. Mas, de que modo? Voc sabe?

As Polticas Sociais so organizadas em nome da solidariedade social: os jovens trabalhadores contribuem para a aposentadoria dos idosos e para o cuidado e a educao das crianas; os sos para o tratamento dos doentes; os empregados para os desempregados; os ativos para os inativos; os solteiros para os casados (salrio-famlia) etc. Logo, a razo de existncia das polticas sociais seria, ento, fazer com que a sociedade, assimilada a uma grande famlia, viva em harmonia e paz social, uns colaborando com os outros.

A articulao do econmico e do poltico atravs das polticas sociais um processo complexo que se relaciona com a produo, com o consumo e com o capital financeiro. Por qu?

Porque as polticas sociais (talvez em menor grau do que as demais polticas pblicas, mas ainda assim de forma majoritria) no costumam ser implementadas diretamente pelo Estado, mas por meio de convnios e contratos com empresas privadas, ONGs e empresas envolvidas com atividades de responsabilidade social empresarial, que passam a oferecer os servios financiados pelo Estado. Conhea alguns exemplos:

X hospitais particulares atendem a clientes da Previdncia

ou da Assistncia Social e cobram do Estado pelo servio, no raro com margem de lucro;

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X escolas particulares recebem subsdios e bolsas para

certo nmero de estudantes; e

X bancos que servem de intermedirios para vrios

servios aos beneficirios, como, por exemplo, pagamentos e cobranas previdencirias, evidentemente cobrando por eles. Assim, e de modo que pode parecer paradoxal, essas organizaes mantm seu processo de acumulao de riqueza atravs da implementao de polticas sociais. Na realidade, cabe ao Estado, por exemplo, a compra de equipamentos sofisticados e intensivos em tecnologia para oferecer os servios mais caros e menos lucrativos; a manuteno das faculdades mais caras, como as de Medicina e Odontologia, por exemplo, enquanto os cursos menos dispendiosos e mais lucrativos so mantidos por empresas privadas; e os subsdios de diversas naturezas, alguns indefensveis e escusos, que tm sido dados a instituies deste tipo por governos no comprometidos com a qualidade do ensino. Outro bom exemplo o caso das polticas orientadas para o trabalhador. Trabalhadores desempregados, doentes, acidentados ou velhos so atendidos atravs de uma articulao do econmico e do poltico (as polticas sociais) que possibilita um ganho para o setor privado capaz de compensar o prejuzo causado pelo fato de eles e outros segmentos no produtivos no estarem inseridos na produo de mercadorias. Contudo, podemos afirmar que essas polticas servem tambm para retirar do mbito da fbrica conflitos e reivindicaes, que so encaminhados e tratados por rgos governamentais (hospitais, reparties pblicas ou tribunais) que os despolitizam, transformando-os em assuntos individuais. As vtimas de eventos negativos ligados ao processo produtivo (acidentes, doenas, incapacitao e invalidez), cuja origem est no prprio processo produtivo, so responsabilizadas pela sua ocorrncia. Os rgos de atendimento ao trabalhador que implementam essas polticas no questionam as origens dos problemas dos assalariados, o ambiente que os condiciona, nem as relaes que
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os produzem. Por essas e outras razes, as polticas sociais so vistas por alguns crticos como algo incompatvel com aquele modelo familiar. Apesar de aparecerem como compensaes, elas constituiriam um sistema poltico de mediaes entre capital e trabalho que visa articulao de diferentes formas de reproduo das relaes de explorao e dominao da fora de trabalho entre si, com o processo de acumulao e com a correlao de foras polticas e econmicas. Devido a suas caractersticas, as polticas sociais costumam ter, sobretudo em pases perifricos como o nosso, seu contedo definido, em boa medida, no momento da implementao. E no apenas no momento da sua formulao, como o caso clssico em que os momentos de formulao, implementao e avaliao que integram o processo de elaborao da poltica esto mais claramente definidos. Diferentemente de outras polticas pblicas que, por estarem destinadas a orientar ou subsidiar as atividades empresariais, possuem lgica e racionalidade facilmente operacionalizveis pelos profissionais da administrao de empresas, as polticas sociais demandam, no apenas para sua formulao, mas tambm para a sua implementao, um tipo especfico de gestor. A formao desse tipo de gestor demanda a veiculao de um conhecimento distinto daquele oferecido pelas profisses tradicionais que so adequadas para a elaborao de polticas voltadas ao bom funcionamento da economia capitalista e s quais as Polticas Sociais devem em muitos casos se opor.

De modo a tratar sobre o tipo de formao ideal do gestor pblico para, desta maneira, avanar na caracterizao do marco analtico-conceitual do PEG, necessrio precisar o que entendemos por ele.

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Por diferenciao, o concebemos como aquele profissional cuja especificidade consiste fundamentalmente na sua capacidade de traduzir, interpretar ou decodificar para uma lgica e racionalidade empresariais o contedo e a for ma de implementao das polticas pblicas. Sua atuao deve estar orientada para as polticas sociais e, tambm, para o conjunto de polticas que possuem um carter mais propriamente empresarial na medida em que se referem a atividades desempenhadas pelo aparelho de Estado na interface com o mbito privado. Esse tipo de atuao, em que costumam estar envolvidos administradores de empresa, engenheiros etc., demanda para sua adequada realizao a complementao de sua formao mediante programas de capacitao em gesto pblica. Coisa que, apesar de bvia, tem sido frequentemente desconsiderada. Conceber o processo de capacitao de um profissional que seja capaz de atuar na elaborao de polticas pblicas um grande desafio. Pela primeira vez, em funo das mudanas de orientao que vm ocorrendo nos Estados de uma regio conhecida como a mais desigual do planeta e cujos governos esto a privilegiar o atendimento de demandas sociais de grandes propores, se coloca na Amrica Latina a necessidade de abreviar um processo lento e que estava sendo efetivado de forma mais ou menos autodidata de formao de gestores pblicos interessados na consolidao dessas mudanas. Mais que em outros pases da regio, o Brasil conta com um supervit de vagas universitrias visando capacitao de administradores de empresa. Isso, associado ao fato de que o gestor social, alm de ter que trabalhar na empresa privada como implementador das polticas sociais (e, de certa forma, devido s caractersticas, tambm como o seu formulador), dever atuar igualmente na sua elaborao no mbito do Estado, o que o obriga a uma difcil inflexo. Difcil, entre outras coisas porque, por razes histricas e pela conhecida formao multidisciplinar e multipropsito do administrador de empresa, tm surgido nos espaos destinados sua formao as iniciativas de capacitao de gestores pblicos e de gestores sociais ( semelhana do que ocorreu no passado com

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a formao dos administradores pblicos). Um distanciamento crtico em relao ao que entendido como a formao do administrador de empresa parece essencial. Ele deve comear pelo questionamento do carter universal conferido ao conceito de Administrao, entendido como um corpo de conhecimento aplicvel em qualquer ambiente (pblico ou privado), e explicitado nas conceituaes usualmente propostas e empregadas em nosso meio e que tm servido para informar a criao de cursos de Administrao Pblica.

Embora as teorias da administrao estejam divididas em vrias correntes ou abordagens, cada abordagem est associada a uma maneira especfica de encarar a tarefa e as caractersticas do trabalho de administrao. Vamos alinhar brevemente algumas caractersticas da Administrao Geral. O conceito contemporneo entende que administrar dirigir uma organizao (grupo de indivduos com um objetivo comum, associados mediante uma entidade pblica ou privada) utilizando tcnicas de gesto para que alcance seus objetivos de forma eficiente, eficaz e com responsabilidade social e ambiental. Segundo Lacombe (2003), a essncia do trabalho do administrador obter resultados por meio das pessoas que ele coordena. J de acordo com Drucker (1998), administrar consiste em manter as organizaes coesas, fazendo-as funcionar.

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Uma organizao seria uma combinao de esforos individuais que tem por finalidade realizar propsitos coletivos. Por meio de uma organizao torna-se possvel perseguir e alcanar objetivos que seriam inatingveis para uma pessoa. Uma grande empresa ou uma pequena oficina, um laboratrio ou o corpo de bombeiros, um hospital ou uma escola so todos exemplos de organizaes (MAXIMIANO, 1992). Uma organizao seria formada pela soma de pessoas, mquinas e outros equipamentos, recursos financeiros e outros; seria o resultado da combinao de todos estes elementos orientados a um objetivo comum; uma entidade social, conscientemente coordenada, gozando de fronteiras delimitadas que funcionam numa base relativamente contnua, tendo em vista a realizao de objetivos comuns que exigem grupos de duas ou mais pessoas, que estabelecem entre eles relaes de cooperao, aes formalmente coordenadas e funes hierarquicamente diferenciadas (BILHIM, 1997).

A pessoa encarregada do ato de administrar ou organizar, o administrador, embora investido de um poder dentro de uma hierarquia predefinida, deve possuir uma capacitao intelectual e moral para exerc-lo que o diferencie dos demais membros da organizao e atuar como um lder. A atividade principal de um lder consiste em influenciar um determinado grupo de pessoas a fim de que elas faam o que se deseja. Porm, esta influncia no deve ser coercitiva e por meio do poder de um cargo nem to-pouco obrigando as pessoas a fazerem o que necessrio. Esta influncia deve ocorrer, por exemplo, atravs da disponibilizao de um meio de trabalho propcio para que todos os colaboradores desenvolvam suas atividades por vontade prpria.

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Voc deve estar se perguntando: quando apareceu a figura do lder?

Foi com a Teoria das Relaes Humanas que o campo de preocupaes da Administrao de Empresas ganhou a figura do lder. Este profissional veio como uma alternativa do administrador clssico em sua face coercitiva e autoritria. A liderana passou a ser um assunto recorrente. A liderana vem assumindo um papel central na Administrao. Segundo a viso contempornea, todo lder deve ser um servidor para seus funcionrios, deve possuir amor por seus comandados. Este amor no apoiado em sentimento e sim em comportamentos, como cuidar, ajudar, elogiar, entre outros. Isso acontece, em particular, no campo da Administrao Pblica, uma vez que nele coero, autoritarismo e at mesmo hierarquia so dificilmente obtenveis. E o seu exerccio muitas vezes no implica num benefcio material.

No Brasil e em muitos outros pases, a consolidao da Administrao Pblica como um curso superior posterior quela do de Administrao de Empresas. At a sua criao, eram os administradores de empresas, juntamente com outros tipos de profissionais, que compunham o quadro da burocracia. A crescente complexidade do aparelho de Estado passou a exigir um tipo de capacitao que no era oferecido pelas escolas de Administrao de Empresas. Foi s ento, para enfrentar o desafio de formar esses gestores pblicos, que se buscou identificar dentre os contedos que constituem a Administrao Geral quais poderiam ser aplicados no ambiente pblico.

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Mas, diferentemente do que seria desejvel, esse movimento no esteve suficientemente aberto ao aporte de outras abordagens disciplinares mais afeitas ao tratamento das questes sociais e polticas que inevitavelmente se fazem presentes na interface entre o Estado e a sociedade e mesmo no interior do prprio aparelho de Estado. Ele foi marcado por um processo que, em vez de estar guiado por um objetivo de fuso interdisciplinar (ou, pelo menos, multidisciplinar), se manteve basicamente orientado pela tentativa de conformar, por eliminao ou excluso do que se entendia como Administrao de Empresas, o que viria a ser conhecido como Administrao Geral. A qual, ento, passou a constituir a espinha dorsal dos cursos de Administrao Pblica. Em consequncia, o currculo dos cursos de Administrao Pblica foi sendo conformado atravs da adaptao de contedos previamente existentes naquele dos cursos de Administrao de Empresas e pela adio de outras disciplinas. Frequentemente, e isso no apenas no Brasil, o quadro de professores dos cursos de Administrao Pblica formado por professores de cursos de Administrao de Empresas (em muitos casos oferecidos na mesma instituio) e por professores de disciplinas que provm de reas como Direito, Cincias Contbeis, Sociologia, Economia e Cincia Poltica. Embora com o correr do tempo sucessivas geraes de formandos de Administrao Pblica tenham sido absorvidos como professores desses cursos, essas disciplinas continuaram a ser ministradas por profissionais nelas formados. O resultado foi a permanncia de uma espcie de apartheid * disciplinar muito distinto daquilo que seria necessrio para propiciar uma fuso (supondo que ela fosse possvel), entre a Administrao Geral (supondo que ela efetivamente existisse e que fosse capaz de ser conformada por excluso ou eliminao de contedos previamente enfeixados na Administrao de Empresas) e aquelas disciplinas. Contudo, os administradores pblicos, formados, no melhor dos casos, numa tenso disciplinar entre contedos de Administrao de Empresas e disciplinas que frequentemente se orientavam a produzir argumentos para questionar as ideias de propriedade privada dos meios de produo, venda da fora de

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trabalho, lucro etc., pressupostos e razo de existncia da Administrao de Empresas dificilmente seriam capazes de autonomamente produzir uma sntese interdisciplinar como a que sua atuao demandava. Esta situao foi ainda agravada pelo fato de que, com muita frequncia, os contedos das disciplinas como Sociologia e Cincia Poltica, que mais subsdios forneceram a um correto diagnstico dos problemas que o administrador pblico enfrenta e para o seu equacionamento de modo coerente com os direitos democrticos e de cidadania, eram vistos como de escassa importncia sua formao. Dificilmente modelizveis e aplicveis em conjunto com os contedos que provinham da Administrao de Empresas, com os quais por defeito de construo no tinham como dialogar, mas que eram, estes sim, modelizveis, operacionalizveis e aparentemente dotados de um potencial de equacionamento de problemas muito valorizado por quem se preocupa em resolver problemas, eles eram, de fato, quase inteis.
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O resultado dessa situao era, ento, que os problemas pblicos ainda que fossem, na melhor das hipteses, diagnosticados (momento descritivo: foto) e explicados (momento explicativo: filme retrospectivo) atravs daquelas disciplinas, eram resolvidos (momento normativo: construo do futuro) mediante a aplicao do conhecimento que provinha da Administrao de Empresas.

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Mas, a tenso entre aquelas disciplinas e a Administrao Geral no se situou apenas no plano dos contedos. Ela se estendeu para os planos da abordagem cognitiva (dedutiva vs . indutiva, respectivamente); do enfoque da situao-problema (contextualizado vs. autocontido); do tratamento metodolgico (anlise globalizante do mais frequente ou provvel vs . estudo de cases sobre o mais exitoso ainda que atpico e no generalizvel); do objetivo intermedirio (produzir tendncias e fatos estilizados vs. assinalar best practices e, para seguir utilizando o jargo anglfono da rea, possibilitar o benchmarking* ); e do objetivo final (equacionar problemas estruturais de modo racional visando a resultados positivos sistmicos e de longo prazo vs. atacar problemas pontuais

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passveis de soluo imediata de modo incremental, visando resultados localizados e de alto impacto a curto prazo). Ainda no campo cognitivo ou, mais especificamente, pedaggico, a Administrao Geral permaneceu baseada na ideia de que o administrador a pessoa que se destaca das demais por atributos inatos, mas que podem at certo ponto ser adquiridos pela via da capacitao formal, a pessoa responsvel por fazer as coisas acontecerem. Caracterstica que, como compreensvel, contagia o processo de formao, seja do administrador tradicional seja do lder, com um ethos de diferenciao, de elitismo meritocrtico e, no limite, de prepotncia; ainda que entendido como um mal menor face ao imperativo tradicional de apreender para saber mandar ou ao contemporneo apreender para saber liderar. Tudo isso marcando atributos de competio e rivalidade tanto o processo formativo quanto o comportamento profissional. Apesar de precria, essa breve caracterizao permite apontar a inadequao da Administrao Geral como plataforma cognitiva para a concepo de um curso de gesto (ou administrao) pblica; e, tambm, do processo at agora seguido. Mesmo que consideremos a empresa privada como um ambiente em que pessoas tendo em vista a realizao de objetivos comuns estabelecem relaes de cooperao, o que muito questionvel, no h como negar que o ambiente em que atua o gestor pblico o aparelho de Estado politizado.

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Se isso assim, a Administrao de Empresas, por muitos entendida como um conjunto de conhecimentos cujo objetivo , seno eliminar, manter os conflitos entre capital e trabalho num nvel que no inviabilize a produo, numa sociedade em que o uso da fora monoplio do Estado, no poderia ser a plataforma cognitiva de um curso de Gesto Pblica, voc concorda?

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Logo, o papel central que vem assumindo o lder na Administrao Geral, e por extenso na Administrao Pblica, tem de ser repensado tendo em vista a proposta do Estado Necessrio. Ainda que a figura do lder parea ser mais coerente com ela do que a do administrador tradicional, originalmente concebido para substituir o proprietrio no campo da gesto da empresa (assim como o engenheiro, concebido para substitu-lo no campo da produo), parece legtimo indagar sobre sua pertinncia para o ambiente pblico e, mais especificamente, no mbito dos gestores que levam a cabo a gesto pblica. Sobretudo aquele cuja funo a elaborao das Polticas Sociais, que cada vez mais substituem pelo cooperativismo, autogesto e solidariedade as prticas do empreendedorismo, da competio.

Busque currculos dos cursos de Administrao Pblica para fazer uma anlise. Ou, simplesmente, faa uma consulta do seu currculo. Observe a relao dele com a ideia da Administrao Geral.

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Podemos evidenciar, mesmo numa anlise superficial do currculo dos cursos de Administrao Pblica, inclusive dos mais recentes, a adoo de existncia de uma Administrao Geral entendida como neutra e capaz de atender tanto as empresas quanto o Estado como diretriz para a sua concepo. Em vrios cursos, as disciplinas iniciais, denominadas Introduo Administrao, Teoria da Administrao etc., so de fato um conjunto de ideias e princpios, que, embora derivados ou destilados da Administrao de Empresas, so apresentados como portadores de um contedo universal. J aqui, nesta anlise, comum identificarmos a existncia de disciplinas com forte carter empresarial, como por exemplo, administrao da produo, gesto da qualidade total etc., e outras disciplinas que buscam implementar a denominada nova gesto pblica.

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Observamos, tambm, que disciplinas cujos nomes aludem a contedos prprios da gesto pblica so ministradas mediante a utilizao de bibliografia orientada para a administrao de empresas que tende a dar aos alunos a falsa impresso de que os conceitos e relaes nelas tratados so aplicveis ao ambiente pblico. Uma das excees mais Saiba mais interessantes no quadro aqui traado o movimento em torno do conceito de Administrao Poltica liderado pelo professor Reginaldo Souza Santos. Esse movimento foi ainda influenciado pela leitura dos clssicos do campo da Administrao a partir da perspectiva oferecida por economistas marxistas. Em que pese a radicalidade que se faz ideia do que aqui denominamos Administrao Geral por muitos dos autores que integram a coletnea organizada pelo professor Reginaldo, e pelo carter seminal que o movimento pode vir a representar num processo de renovao como o que aqui defendemos, consideramos que ele est ainda marcado por uma viso de neutralidade que hoje criticada, inclusive, na esfera das cincias consideradas duras (DAGNINO, 2008).

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Segundo essa viso, que apesar de contrariar at mesmo a viso marxista convencional (para no falar daquela liberal), crescentemente aceita, pois at mesmo elas seriam influenciadas de modo quase irreversvel pelos valores e interesses predominantes no ambiente (e no prprio momento) em que ocorre a sua produo. Dessa forma, a menos que um processo de desconstruo e reconstruo seja efetivado, o conhecimento cientfico desenvolvido segundo a lgica da apropriao privada do excedente econmico

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no poderia ser utilizado em empreendimentos pautados por outra lgica, como a imposta pela propriedade coletiva dos meios de produo. De fato, mesmo a viso de Frana Filho (2004), que nos parece ser mais prxima quela apresentada em Dagnino (2008), no consegue abandonar a ideia de que existiria um contedo capaz de ser aplicado indistintamente a organizaes pblicas e privadas. Frana Filho (2004) d preferncia ao subcampo dos Estudos Organizacionais (integrariam o conjunto outros dois subcampos: as Tcnicas Gerenciais e as reas Funcionais) e considera seriamente a opo de que a Administrao deva ser considerada como ideologia (e no como arte ou cincia), o que sem dvida uma postura promissora. Contudo, no obstante, a orientar sua reflexo para a controvrsia acerca de qual deveria ser o objeto da Administrao (a gesto ou a organizao). E, talvez angustiado em apresentar uma soluo de compromisso capaz de debilitar o vis privado que apresentaria a Administrao, o autor no penetra no espao de politizao que nos parece conveniente para alcanar seu propsito.

De acordo com o que vimos at aqui, voc consegue identificar um marco anlico-conceitual adequado gesto pblica?

Com base na breve apresentao desta seo, argumentos centrais deste livro, parece-nos faltar um marco analtico-conceitual especfico e adequado gesto pblica. O qual, diga-se de passagem, tem a sua elaborao dificultada pela Reforma Gerencial do Estado brasileiro que se iniciou em meados da dcada de 1990, marcada pela proposio de que a lgica e os mtodos de administrao empresarial deveriam ser adotados para promovla. No surpreende, portanto, que o currculo dos cursos de Administrao Pblica reflita essas duas orientaes: a da Administrao Geral e a da Reforma Gerencial. E tenda, por isso, a formar gestores pblicos que as aceitem acriticamente e,

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paradoxalmente, dificultem o processo de transformao do Estado Herdado para o Estado Necessrio que se discutiu anteriormente. Como tantas outras controvrsias que se manifestam no campo do conhecimento e da educao, esta, pelo seu contedo ideolgico, tende a permanecer e se reproduzir quando novos argumentos so incorporados ao debate. Passado o auge do pensamento neoliberal, quando a Nova Gerncia Pblica divulgada pelos professores universitrios dos pases centrais penetrou na universidade brasileira, e como mostra o movimento da Administrao Poltica, antes comentado, voltou-se a discutir a questo de como orientar a formao do gestor pblico.

O que no quer dizer que novos argumentos no surjam e devam ser analisados. Entre outros, aqueles que afirmam que a controvrsia estaria perdendo sentido porque um gestor pode, sem sair da mesma organizao, passar da condio de funcionrio pblico para a de empregado, como as privatizaes mostraram (FISCHER, 2004, p. 168). Ou que o gestor social entendido como aquele profissional (de crescente importncia) que no mbito do Estado, da empresa ou do terceiro setor se envolve diretamente com as polticas sociais deveria ter uma formao to ecltica que as distines a que aquela controvrsia alude estariam perdendo sentido. E que, portanto, a sua formao no teria porque, mesmo no campo analtico-conceitual, contemplar as diferenas, no nosso entender muito importantes, existentes entre a gesto de empresas e a gesto pblica.

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Resumindo

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Atividades de aprendizagem
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