Administracion Publica

Administracin de
recursos materiales en
el sector pblico
Administracin de
recursos materiales en
el sector pblico
INSTITUTONACIONALDE
ADMINISTRACIN PBLICA
CONTRALORiA~ E : : : : ~ ~ ISECOO"AM
ADMINISTRATIVO
Administracin de recursos materiales en el sector pblico
Correccin: Adriana J. Paz Mojica
Diseo de Portada: INAP-D'graphics
ISBN968-6080-41-4
Instituto Nacional de Administracin Pblica, A.C.
Km. 14.5 Carretera libre Mxico-Toluca, Col. Palo Alto
C.P. 05110, Delegacin Cuajimalpa, Mxico, D.F.
Tels. 5081 2600 Ext. 4308, 4311 Y4325
El Instituto Nacional de Administracin Pblica no se hace responsable
por los puntos de vista expresados en el contenido de esta obra.
Mxico, 2002
Se autoriza la reproduccin total o parcial de esta obra,
citando la fuente, siempre y cuando no sea con fines de lucro.
INTRODUCCIN
El proceso de cambio en el mundo ha llevadoal sector pblicomexicano a afrontar en el iniciode un
nuevo milenio, entre otros factores crticos: (1) la sobreregulacin; (2) la visin de una sociedad en
demandademsymejores servicios orientados alasatisfaccindesusnecesidades; (3)lasimpostergables
adecuaciones estructurales enel aparato gubernamental; y(4)losapremios paraasegurar tantolarendicin
de cuentas como la transparencia en la aplicacin de recursos. En este contexto de transformacin
adquieren especial relevancia las acciones para simplificar el nuevo marco normativo y el rediseo
propuestopor el gobierno federal, a [mde mejorar los procesos de control y evaluacinde la gestin
pblica.
En laadministracinfederal 2000-2006se handelineadouna seriede accionesorientadasa mejorarel
desempeo de las reas que administran los recursos materiales y a promover la transparencia en la
actuacinde dichasunidades;atal finsedirigenlosnuevosreglamentos de lasLeyesdeAdquisiciones,
Arrendamientosy Serviciosdel Sector Pblicoy de Obras Pblicasy ServiciosRelacionadoscon las
Mismas, queentraronenvigor en septiembrede 2001. As mismo, laspolticasde rendicinde cuentas
ofrecena loscuidadanosinstrumentos paragarantizarel honestomanejode losrecursospblicosenlas
dependencias y entidades, lo cual permite contribuir al combate contra la corrupcinen el marco del
AcuerdoNacional suscritopor el gobiernoy los diversos sectoressociales.
El trabajo que ocupa nuestra atencin documenta en ocho captulos, el proceso de consolidacin
metodolgicaynormativaqueinterviene enlaadministracinderecursos materiales enel sectorpblico.
Los diversostemas que lo conforman, afrecenal lectoruna visingeneral sobredichoprocesoa partir
del mbitoque lodefiney regula.
En el captuloinicial,Administracinpblica enfuncin de Estado, gobierno y sociedad, se presenta
una sntesis sobre el devenir histrico y conceptual de estas categoras, la estructura y funcin de la
administracinpblicafederal enMxico, ascomolaslneas deaccinquesehanprevistoparafortalecerla
en su carcter de instrumento de gestin al servicio de la sociedad. Se puntualiza tambin en dicho
apartado, laformade Estadoy de gobiernoqueestablecelaConstitucinPolticade losEstadosUnidos
Mexicanos, as como la estructuray funcionesde los Poderes de la Uniny las correspondientesa los
rdenesestatalymunicipal.
Es importante destacar que lajustificacindel marco histrico se encuadra en el proceso de reforma
del Estado, como la serie de modificaciones legales e institucionales que le hacen posible adecuarse
para satisfacerlos cambios que adviertey presentala realidadsocial.
En el siguiente captulo se describe el mbito de los recursos materiales, su concepto y clasificacin
par destacarla importanciade stoscomofuncinde apoyoal desempeode las reassustantivasenla
administracinpblica. Seresalta, adems, el poderdecompradelEstadocomomedioparalaadquisicin
de bienes y la contratacin de servicios que funcionan de soporte para su operacin. As mismo, se
resumeel marcoregulatorio delas disposiciones quetienenunarelacindirectaconlaadministracin de
los recursos materiales: (1) Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios de Sector Pblico; (2)
Ley de Obras Pblicas y Servicios Relacionados con las Mismas; (3) Ley General de Bienes
Nacionales, Ley de Deuda Pblica, entre otras.
El epgrafeterminaenfuncindel conceptodetransparencia comoconjuntodeprcticasquecontribuye
a perfeccionarla democracia, garantizarlarendicinde cuentasy el control social sobrelas actividades
que desarrollael gobiernofederal.
Las adquisiciones, arrendamientos y servicios del sector pblico, tema que ocupa el captulotercero,
constituyeuno de los puntos mas importantespara identificarlosprocedimientosque debenrealizarse
durante el desarrollo de la compra de bienes y contratacin de servicios que realizan dependencias y
entidades. El lector podr encontrar en esta parte la descripcin y ejercicio de congruencia que debe
caracterizar a todo el proceso. El apartado se complementa con la descripcin de las bases y
procedimientos a que deben apegarse las reas y los servidorespblicos responsablesde las unidades
administrativas. En el mismo sentido,se describeel SistemaNacional de PlaneacinParticipativay las
caractersticasbsicas que deben contener los programasanuales de adquisiciones.
El captulo cuarto estudia los Almacenes, inventarios y destino final de bienes desde las diversas
fases que integran el ciclo de almacenamiento a partir del marco conceptual y procedimental que lo
define. Se detallancada uno de los elementos y factoresque debenconsiderarseentodo el proceso, en
sus etapas de recepcin, registro, guarda y despacho de los bienes; se enuncian los diversos tipos de
inventariosy sus mtodos de control que promuevenla racionalizaciny reduccinen los tiempos de
operacinque a suvez, impactanla efiencialaboral de una dependenciao entidad.
Los servicios generales -captulo quinto-, se retoman en su carcter de funcin de apoyo bsico para
dar respuesta a las necesidades que plantea toda organizacin humana, sea sta de orden pblico,
privado o social en el desarrollode las actividades que contribuyen al logrode su misiny elementos
programticos. Comprende, por suparte, factorescrticosa consideraren laprestacinde los servicios
generales como son: rea administrativa responsable; personal competente; mobiliario, equipo,
herramientas y recursosfinancieros.
En el captulosexto, Obras pblicas y servicios relacionados con las mismas, el lector identificarlos
conceptos quedefinenycaracterizana lasobraspblicas yservicios relacionados, apartirdelosprincipios
que establecela CartaMagna, enrelacincon la administracinde recursoseconmicosdestinadosa la
contratacindetrabajosparaobraspblicasquerealicenlasdependencias y entidades y losordenamientos
jurdicosy administrativos quetutelanesteproceso. Enestecaptulo seanalizan, igualmente, losprincipios
que debe observar el Gobiernopara la seleccinde sus proveedores y se describen los procedimientos
de adjudicacin que sirvende base para la contratacinde obras pblicas y servicios relacionados, as
como los elementos que deben contener los contratos derivados de la adjudicacinmediante licitacin
pblica.
La importancia de la funcin en la preservacin, resguardo, custodia y proteccin de los bienes
patrimoniales y recursos del erario, as como tambin las lneas bsicas para establecer y operar un
programadeadministracinderiesgos, aseguramientoy garantas confianzas endependencias oentidades
de la administracin pblica se expone en el captulo sptimo correspondiente a Administracin de
riesgos, seguros y fianzas en el sectorpblico.
El seguimiento y vigilancia de los actos y procedimientos de contratacin de los recursos materiales,
adems de las principales sancionesque se establecenpor el incumplimientode losordenamientosque
regulan los procesos de compra de bienes muebles y contratacinde servicios, son temas que integran
el captulo octavo correspondiente al Control y evaluacin de las adquisiciones y obras pblicas,
mismoquesecomplementaconel tipodeefectosadministrativos quegenerael desacuerdo entrelicitantes
y contratantes, que celebran actos y contratos con las dependencias y entidades de la administracin
pblicafederal.
En sntesis, el trabajo pretende abarcar desde la planeacin integral y participativa que contempla el
quehacer pblico en materia de administracin de recursos materiales hasta la evaluacin y ajuste
permanentede lastareas individualesy colectivas.
En este contexto, larealizacinde la obra es resultadodel esfuerzoconjuntode autoridades, profesores
y colaboradores, quienes con su dedicacin y apoyo hicieron posible el logro del objetivo asociado al
Programa de Especializacin inherente. Agradezco al Secretario de Contraloria y Desarrollo
Administrativodel GobiemoFederal, c.P. FranciscoBarrioTerrazas, suinters yapoyoparalarealizacin
del texto;y al Presidentedel InstitutoNacional deAdministracinPblica,Dr. JosNatividadGonzlez
Pars, su manifiestadisposicinpara que el libroforme parte del amplio acervoeditorial del INAP.
Por sucontribucinacadmicay trabajode investigacinreconozcoel esfuerzode losprofesores:Jess
Garca Lpez, Manuel GuerreroAnaya, Hctor InfanteMelndez y JairoMelchor Vlez.
Destaco de igual manera, la colaboracin y comentarios de: Federico Daro Ayala Ortega, Martha
Laura Bolvar Meza, Juan Manuel Flores Athi, Javier Gonzlez Garca, ClaudiaNjera Prietoy Ral
Velzquez Sosa.
En el anlisis de textos y coordinacin editorial mi gratitud para Emiliano Orozco Guitrrez, Vladimir
Prez Mar, Gonzlo Romero Becerra y Hctor Ascencio Garca.
Ante la escasez de recursos y el imperativo de eficiencia, eficacia, transparencia y honestidad, laplaneacin
y sistematizacin de la funcin pblica con una orientacin a la satisfaccin de las necesidades de la
poblacin, es lo que permitir al gobierno estructurar sus acciones de acuerdo a lo que va a hacer,
cundo, dnde y quines sern responsables de la ejecucin y resultado de sus acciones.
No creo que podamos seriamente afirmar que dicha planeacin y sistematizacin sea la panacea, ni creo
tampoco que el aparato administrativo pueda, de golpe, perfeccionar su proceso de toma de desiciones,
instrumentarlas y evaluarlas; pero s estoy convencido que puede avanzarse substancialmente en estos
propsitos si tenemos clara visin y misin que deben dar sentido a todos los actos de gobierno.
LIC. ERNESTO ENRQUEZRUBIO
Coordinador Acadmico de la Especializacin
en Administracin de Recursos Materiales
PRLOGO
El InstitutoNacional de Administracin Pblica, desde que fuera fundado en 1955por un destacado
grupo de mexicanos, ha sido testigo de los cambios y transformaciones que se han gestado en la
administracinpblica,tantoenel ordennacionalcomointernacional, hechoquelehapermitido eneste
ltimombitoparticipary contribuirensudeveniryproyeccina futuro.
El Instituto duranteestosaoshamantenidounaintensalaboracadmicaconel propsitode cumplirsu
misinorientadaal desarrollo ydifusin de lasciencias administrativas enMxico, mediantelapuestaen
prcticadeacciones queincluyenlainvestigacin, capacitacin, formacin permanente, asistenciatcnica
y consultoraen los tres rdenes de gobierno.
El escenario mundialrecienteponedemanifiesto cmolosrecursos pblicos, conloscualessefinancian
los gobiernos, soncada vez ms escasos, mientras que las necesidades sociales suelenser crecientes.
Aunadoa loanterior, lamayorade lasinstancias gubernamentales enfrentanunfactorcrticocomn:la
exigenciade mejor administracin pblicacaracterizadapor serviciosoportunos,eficaces,eficientesy
honestos,comolosealael Titularde la Secodam,el C.P. FranciscoBarrioTerrazasen lapresentacin
de este documento.
Eneste contextolos gobiernos, como depositariosde la confianzapblica, estnobligados tambina
garantizarel debidocuidadodel patrimonioy a ser cuidadososen laadministracin de losrecursosque
tienenbajo suresponsabilidady custodia,para asegurarel uso ms eficientey eficazde los mismos.
Espertinenterecordarque laadministracin derecursosmateriales enel sectorpblico,enlospases en
vas de desarrollocomo Mxico, constituyeuna funcinque hasta fechas recientes, ha llevadoa cabo
esfuerzosy accionesgubernamentales parasumejoramiento.
Laadministracinderecursos materiales, enel sentido apuntado, haadquirido unaimportanciaprioritaria
en tantoinsumoestratgicopara la correctaoperaciny mejor funcionamientode las dependenciasy
entidades pblicas, no slo por la magnitud de los recursos financieros que en suproceso se ejercen,
sinotambinpor laampliay diversanormatividadque laregula.
Enel marcodereferenciaaludidoy conel propsitodeimpulsara laprofesionalizacinde losservidores
pblicos que tienen bajo su responsabilidad la tarea de administrar los recursos materiales, el INAP
promovi y patrocin desde 1990, el Diplomado de Recursos Materiales. En 1993la necesidad de
fortalecerel procesode enseanza-aprendizaje de los capacitadosmotivque el Diplomadose elevara
a la categorade Especializacinmediantesucesivasadecuacionesen el plan deestudios. Enpocoms
de una dcada han egresadodel programa alrededor de cuatrocientosservidorespblicos, quienes se
desempeanlaboralmente endependencias y entidadesde laadministracin pblica.
El programa formativo mencionado se asoci a la necesidad de elaborar un documento de apoyo
didcticoque hicieraacopiode losconocimientosy experienciasacumuladosduranteunpocoms de
dos lustros, en loscualeshabidacuentade las innovaciones regulatorias y reglamentarias en lamateria,
yenfuncindelasnuevaspolticas pblicasygubernamentales, aplicables aldesarrollo delmapacurricular
de laEspecializacin mencionada, seestimlaconveniencia de integrarenunasolafuente bibliogrfica
-con la participacin de profesores, investigadores, especialistas y servidores pblicos-la visin de
conjunto quefacilite al estudiosodeltema, el acercamiento aescenarios deactualizacinquecontribuyan
al desempeo laboraly a laprofesionalizacin inherente.
El contenido ofreceunenfoquebsicoenloscamposmetodolgicos ynormativos queregulanel proceso
de losrecursosmateriales, sinsoslayarlosfundamentos conceptuales quepermitenidentificar el marco
tericodelaadministracinpblicaenMxico; seexponentambindeformaintegral susinterrelaciones
sistmicas, as como su contextoasociado al poder de compra del Estado.
Las expectativas metodolgicas y normativas de este libroplantean algunas opciones para acometer
actividades de actualizacin permanente de acuerdo con las reformas que se promuevan a fin de
perfeccionarel marcojurdicoy procedimentalde losrecursosmateriales.
En la realizacin de este trabajo, la Secretaria de Contralora y Desarrollo Administrativo tuvo una
participacin destacadaenel asesoramiento y revisinde laobra,paraquecumplieraconel requisito de
ser vigente con la entrada en vigor del nuevo marco reglamentario: (1) Reglamento de la Ley de
Adquisiciones, Arrendamientosy Serviciosdel SectorPblicoy lasNormas para la Administraciny
Baja de Bienes Muebles de la Administracin Pblica Federal, (2) Reglamento de la Ley de Obras
Pblicasy ServiciosRelacionadoscon las Mismas, por locual expresomi agradecimientoa sutitular,
c.P. FranciscoBarrioTerrazas.
En este ordende ideas, por ltimo, se refrenda la intencinde acercar ms a los servidorespblicos e
interesadosenel tema conlos elementosque lespermitanmejorary optimizarlastareasde apoyoa las
reassustantivas del sectorpblicoyfacilitar losprocesos deenseanza-aprendizajeenlaespecializacin
quecoordinaacadmicamente el distinguido maestrodel INAP, ErnestoEnrquezRubio,quientambin
dirigilasaccionesde investigacin, documentacin yelaboracindel textoque seofrece.
DR. JOS NATIVIDAD GONZLEZPARs
Presidente del Consejo Directivo del NAP
PRESENTACIN
La administracinpblicafederal debeproporcionara lasociedadservicios oportunos, eficaces, eficientes
y honestos. Lo anterior implica flexibilidad, innovaciny sencillezcon el fin de mejorar procesosy
simplificar laregulacinparaque, a niveldeventanillas, lapoblacinpercibauncambioenel tratoy en
el manejode lagestinpblica.
Adems,laobtencinde lasmejorescondiciones parael Estadoenlaadquisicin de bienesy servicios
yen laconstruccinde lainfraestructurabsica,as comoel garantizar el debidocuidadodelpatrimonio
cuyacustodianos ha sido encomendadaa los servidorespblicos, son imperativosque la ciudadana
exigea todobuengobierno.
En tal virtud, el que los administradores pblicos podamos contar con una herramienta prctica y
comprensible paraconocerel marcoregulatorio y laorganizacin del gobiernofederal y culessonlos
procesos enmateriadeadquisiciones, arrendamientos, almacenes, inventarios, servicios generales, obra
pblica, administracin de riesgos y responsabilidades es, sin duda, un apoyo invaluable para el
cumplimiento eficaz, transparente yprobodenuestrasfunciones.
Porlotanto, felicito al InstitutoNacional deAdministracinPblicay al grupodeprofesores quellevaron
a caboexitosamente lostrabajosde investigacin, configuracin e integracin del libroAdministracin
de Recursos Materiales en el Sector Pblico, por este importanteesfuerzopara dartransparenciaa la
gestiny desempeode las institucionesy de los servidorespblicos, conel propsitode construirun
gobiernoquemanejeescrupulosamente losrecursosquese lehanencomendado y querindacuentasde
suaplicacin.
C.P. FRANCISCOBARRIOTERRAZAS
Secretario de Contralora y Desarrollo Administrativo
ADMINISTRACIN DE RECURSOS MATERIALES
EN EL SECTOR PBLICO
NDICE
Presentacin
Prlogo
Introduccin
CAPTULO 1
ADMINISTRACIN PBLICA EN FUNCIN DE:
ESTADO, GOBIERNO Y SOCIEDAD.
1.1. El Estado
1.1.1.0rigen
1.1.2.Concepto de Estado
1.1.3.E1ementos del Estado
1.1.4.Fines del Estado
l.2.El gobierno
1.2.1. Contrastacin entre Estado y gobierno
1.2.2. El gobierno
1.2.3. Forma de Estado y de gobierno en Mxico
1.2.4. La divisin de poderes
1.2.5. rdenes de gobierno
1.3. La sociedad
1.3.1. Origen del marco conceptual
1.3.2. Concepto de sociedad
1.3.3. Estado orientado a la sociedad
1.4. La administracin pblica
1.4.1. Concepto de administracin
1.4.2. Definicin de administracin pblica
l.4.3.Entorno de la administracin pblica
1.4.4. Estructura de la administracin pblica en Mxico
1.5. Reforma del Estado y la administracin pblica
1.5.1.Antecedentes
1.5.2. Concepto de reforma del Estado
1.5.3. Fines de la reforma del Estado
1.5.4. Lneas estratgicas para la reforma del Estado
1.5.5. Reforma de la administracin pblica
Pg.
XIII
xv
XVII
5
5
7
10
10
12
12
14
15
16
17
20
20
20
22
24
24
24
25
29
33
33
35
35
37
37
1.5.6. Perfil idneo de la administracin pblica 42
1.5.7. La administracin pblica en el Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006 45
CAPTULO 2
MBITO DE LOS RECURSOS MATERIALES 49
2.1. Conceptualizacin 53
2.1.1. La responsabilidad social del Estado 53
2.1.2. Concepto de recursos 54
2.1.3. Clasificacin de los recursos 55
2.1.4. Definicin y mbito de los recursos materiales 58
2.2. El gasto pblico y el poder de compra del Estado 59
2.2.1. Importancia de las adquisiciones y servicios pblicos 59
2.2.2. Estructura y clasificacin del gasto pblico 60
2.2.3. El poder de compra del Estado 63
2.3. Marco legal que regula la administracin de recursos materiales en el sector pblico. 65
2.3.1. Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos 65
2.3.2. Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal 66
2.3.3. Ley Federal de las Entidades Paraestatales 67
2.3.4. Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico Federal 67
2.3.5. Ley de Planeacin 67
2.3.6. Ley General de Deuda Pblica 68
2.3.7. Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico 68
2.3.8. Ley de Obras Pblicas y Servicios Relacionados con las Mismas 69
2.3.9. Ley General de Bienes Nacionales 69
2.3.10. Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Pblicos 70
2.3.11. Disposiciones complementarias 70
2.4. Sistema de administracin de recursos materiales 72
2.4.1. Factores claves e imagen objetivo 72
2.4.2. Descripcin de los subsistemas componentes 74
2.5. Transparencia en la administracin de recursos materiales 78
2.5.1. Entorno 78
2.5.2. Conceptualizacin 79
2.5.3. La induccin a la transparencia 80
2.5.4. Pactos de integridad 81
CAPTULO 3
ADQUISICIONES, ARRENDAMIENTOS Y SERVICIOS DEL SECTOR PBLICO 85
3.1. Marcojurdico-administrativo 89
3.1.1. Evolucin del marcojurdico-administrativo 89
3.1.2. Normatividad complementaria y supletoria 101
3.1.3. Estructura bsica de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y
Servicios del Sector Pblico 105
3.2. Fase previa
3.2.1. Planeacin, programacin, presupuestacin
3.2.2. Fundamentos de la planeacin
3.2.3. Programacin
3.2.4. Presupuestacin
3.3. Fase de adjudicacin
3.3.1. Licitaciones pblicas
3.4. Fase de contratacin
3.5. Organizacin, coordinacin y ejecucin de los actos y procedimientos
de asignacin y contratacin
3.5.1. Estructura de la administracin pblica
3.5.2. Coordinacin de los actos y procesos de adjudicacin y contratacin
3.5.3. Facultades de la Secodam
3.5.4. Atribuciones de la Secretara de Economa
3.5.5. Funciones de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico
3.5.6. Obligaciones de las dependencias y entidades
3.5.7. Responsabilidades de los titulares de las secretaras y de los
rganos de gobierno de las entidades
3.5.8. Comits de adquisiciones, arrendamientos y servicios
3.5.9. Comisiones consultivas mixtas de abastecimiento
CAPTULO 4
ALMACENES, INVENTARIOS Y DESTINO FINAL DE BIENES
4.1. Marco conceptual de la funcin de almacenamiento
4.1.1. Conceptualizacin bsica y clasificacin
4.1.2. Organizacin de la unidad de almacenamiento
4.2. Marco normativo
4.2.1. De la administracin de los bienes muebles
4.3. La funcin de almacenamiento
4.3.1. Recepcin
4.3.2. Registro de bienes
4.3.3. Guarda de bienes
4.3.4. Despacho de bienes
4.4. Gestin y control del almacenamiento
4.4.1. Establecimiento de normas internas en el almacn
4.4.2. Uso de sistemas computarizados
4.4.3. Sistema "justo a tiempo"
4.4.4. Control de artculos por medio de la clave CABMS
4.4.5. Identificacin electrnica de bienes
4.4.6. Registros contables PEPS, UEPS y costo promedio
4.4.7. Mtodo de control de existencias mximos y mnimos
4.4.8. Niveles de existencia
4.4.9. Mtodo ABC de control de cambios
4.4.10. Informes rutinarios
4.4.11. Programa de requerimientos
4.4.12. Cuadros bsicos de consumo
113
113
113
117
121
134
134
175
196
196
198
199
202
204
205
210
211
219
223
227
227
229
231
233
234
234
238
239
251
257
257
258
259
259
260
261
262
262
263
263
264
265
4.4.13. Control de calidad
4.4.14. Responsabilidades
4.4.15. Sistema de control de inventarios
4.4.16. Conceptos bsicos de inventarios fisicos
4.4.17. Clasificacin de inventarios
4.4.18. Levantamiento fisico de inventarios
4.4.19. Plan de trabajo
4.4.20. Actividades de inventario
4.4.21. Mtodos o procedimientos para el recuento fisico de los artculos
4.4.22.Aclaracin de diferencias
4.5. Afectacin, destino final y baja de bienes muebles
CAPTULO 5
SERVICIOS GENERALES
5.1. Marco conceptual de la administracin de servicios
5.1.1. Criterios generales para la prestacin de los servicios generales
5.1.2. Principios bsicos para la prestacin de los servicios generales
5.1.3. Disposiciones normativas que regulan la prestacin de los servicios generales
5.2. Tipos de servicios generales
5.2.1. De acuerdo con el clasificador por objeto del gasto
5.2.2. Clasificacin de los servicios generales segn las necesidades administrativas
y operativas que satisfacen
5.3. Factores crticos a considerar en la prestacin de los servicios generales
5.3.1. rea administrativa responsable
5.3.2. Personal competente
5.3.3. Mobiliario, equipo, mquinas y herramientas
5.3.4. Recursos financieros
5.4. Bases y lineamientos para la administracin y prestacin de los servicios generales
5.4.1. Servicio de administracin de documentos
5.4.2. Servicio de administracin de riesgos
5.4.3. Servicio de fotocopiado, enmicado y engargolado
5.4.4. Servicios de arrendamiento mobiliario, inmobiliario y de servicios
5.4.5. Servicio de asignacin de espacios y adaptacin de inmuebles
5.4.6. Servicio de conservacin y mantenimiento de inmuebles
5.4.7. Servicio de transportacin, traslado y mensajera
5.4.8. Servicios de seguridad y vigilancia
5.4.9. Servicios de telefona
5.5. Control y evaluacin en la prestacin de los servicios generales
5.5.1. Reportes de servicio
5.5.2. Supervisin fisica
265
266
266
268
268
269
269
270
271
274
275
287
291
292
293
295
296
296
299
301
301
305
305
306
307
307
308
310
311
311
312
313
315
316
320
321
322
CAPTULO 6
OBRAS PBLICAS Y SERVICIOS RELACIONADOS CON LAS MISMAS
6.1. Principios y bases jurdicas
6.1.1. Definicin de obra pblica
6.1.2. Misin, visin, objetivos y estrategias
6.1.2. Racionalidad y moralidad administrativa
6.2. Regulacin legal y administrativa
6.2.1 Normatividad en materia de obras pblicas y servicios relacionados con stas
6.2.2. Criterios y preceptos bsicos de la Ley de Obras Pblicas
6.3. Planeacin, programacin y presupuestacin
6.3.1. Planeacin
6.3.2. Programacin
6.4.Mtodos de ejecucin y procedimientos de adjudicacin
6.4.1.Mtodos de ejeccucin
6.4.2. Procedimientos de adjudicacin
6.4.3. Procedimiento de adjudicacin mediante licitacin pblica
6.4.4. Procedimientos de adjudicacin por excepcin
6.5. Regulacin contractual
6.5.1. Marco referencial
6.5.2. Conceptualizacin y mtodos de contratacin
6.5.3. Elementos y formalizacin de los contratos
6.5.4. Iniciacin y ejecucin de los trabajos
6.5.5. Sistemas de pago
6.5.6. Elaboracin de convenios
6.5.7 Suspensin, terminacin anticipada y rescisin de los trabajos
6.5.8. Conclusin de trabajos y extensin contractual
CAPTULO 7
ADMINISTRACIN DE RIESGOS, SEGUROS Y
FIANZAS EN EL SECTOR PBLICO
7.1. La administracin de riesgos en el sector pblico mexicano
7.1.1. Origen y evolucin
7.1.2. Conceptualizacin de la administracin de riesgos en el sector pblico
7.1.3. Las operaciones de seguros o las garantas de fianzas
7.2. Marco conceptual de seguros y fianzas
7.2.1. La proteccin ante riesgos
7.3. Seguros y fianzas en funcin de los recursos materiales
7.3.1. El aseguramiento
7.3.2. La garanta con fianzas
7.4. Disposiciones normativas y autoridades que regulan las operaciones de seguros y
fianzas en Mxico
325
329
329
331
332
336
336
341
349
349
355
356
367
367
371
374
374
423
423
424
434
442
448
461
466
474
479
483
483
484
486
489
489
492
492
492
494
7.5. Aspectos tcnicos de los seguros 496
7.5.1. Los contratos de seguros 496
7.5.2. Clasificador por objeto del gasto en la administracin de riesgos y aseguramientos 497
7.5.3. Instituciones de seguros en Mxico 500
7.6. Aspectos tcnicos de las fianzas 504
7.6.1. Las fianzas 504
7.6.2. Las fianzas en funcin de los recursos materiales 507
7.6.3. Reglamentacin de las garantas con fianzas otorgadas ante las dependencias y
entidades de la administracin pblica para las adquisiciones, arrendamientos y
prestacin de servicios 512
7.6.4. Las fianzas y la Ley de Obras Pblicas y Servicios Relacionados con las Mismas 515
7.6.5. Reglamentacin de las garantas con fianzas otorgadas ante las dependencias y
entidades de la administracin pblica para las obras pblicas y servicios
relacionados con las mismas 517
7.6.6. Ley Federal de las Instituciones de Fianzas y Ramos Autorizados de Afianzamiento 521
CAPTULO 8
CONTROL Y EVALUACIN DE LAS
ADQUISICIONES Y OBRAS PBLICAS 523
8.1. Conceptualizacin 527
8.2. Mecanismos e instrumentos 531
8.2.1. Entorno 531
8.2.2. Control 534
8.2.3.Evaluacin 535
8.2.4. Atribuciones de la Secodam en materia de control y evaluacin 538
8.3. Informacin y verificacin 544
8.3.1. Elaboracin y contenido de los informes 544
8.3.2. Periodicidad y remisin de los informes 546
8.3.3. Verificacin de actos y personas 548
8.4. Infracciones y sanciones 550
8.4.1. Sujetos y fuentes de las infracciones 551
8.4.2. Procedencia o improcedencia de las sanciones 553
8.4.3. Monto y tipo de sanciones 555
8.5. Inconformidades y conciliacin 558
8.5.1. Marco de referencia 558
8.5.2. Causas y formalidades de las inconformidades 560
8.5.3. Plazos y procedimiento para las inconformidades 568
8.5.4. Procedimiento de conciliacin 572
8.6. Responsabilidades de los servidores pblicos 579
8.6.1. Tipos de responsabilidades 579
8.6.2. Responsabilidades administrativas 580
8.6.3. Sanciones administrativas 584
8.7. Auditora a los procedimientos de adjudicacin y mecanismos e
instrumentos de contratacin
8.7.1. Criterios y funciones bsicas de la auditora pblica
8.7.2. Guas de auditora
8.7.3. Metodologa para la realizacin de auditoras
8.7.4. Programa anual de control y auditora
8.7.5. Planeacin general de las auditoras de adquisiciones
8.7.6. Planeacin detallada de las auditoras de adquisiciones
8.7.7. Estudio preliminar, para la realizacin de las auditoras de adquisiciones
8.7.8. Ejecucin de las auditoras de adquisiciones
8.7.9. Informe de seguimiento de las auditoras de adquisiciones
Bibliografa
587
587
590
592
594
595
596
598
600
601
605
CAPITULO
1
ADMINISTRACiN
P,BLICA EN FUNCiN
DE: ESTADO,
GOBIERNO Y
SOCIED1(D
SUMARIO
1.1. EL ESTADO
1.2. EL GOBIERNO
1.3. LA SOCIEDAD
1.4. LA ADMINISTRACiNPBLICA
1.5. REFORMADEL ESTADOY LA ADMINISTRACiN
PBLICA
CAPTULO 1 I
OBJETIVOS GENERALES
Describir el marco conceptual de los trminos: Estado, Gobierno, Sociedad y
Administracin Pblica.
Identificar la estructura de los Poderes de la Unin y en particular la del Poder
Ejecutivo.
Ubicar la estructura orgnica yfunciones bsicas de la administracin pblica
en Mxico.
Diferenciar y relacionar las doctrinas recientes que explican los vnculos entre
Estado y los apremios que impone la reforma constante de la administracin
pblica.
Relacionar e identificar las lneas para el fortalecimiento de la administracin
pblica como el conjunto de instituciones de servicio para la sociedad.
CAPiTULO 1 I
1.1.1. Origen
El devenir histrico del gnero humano evidencia cmo los individuos manifiestan en
diversas formas sus tendencias a vivir en grupo, hasta constituir de manera gradual diferentes
tipos de colectividades. El fin ltimo expresado en la naturaleza gregaria del hombre es el
impulso hacia la convivencia con otros de su misma especie, ya sea para defenderse o
subsistir.
La convivencia es pues inherente a la condicin humana y se pone de manifiesto desde la
antigedad en la formacin de los colectivos primitivos, dentro de los cuales pueden
mencionarse a: la familia, la horda, el clan, la tribu. Dichos colectivos conforman categoras
de anlisis sociolgico y se consideran bajo este enfoque, colectividades pre-estatales.'
EVOLUCiN DE SOCIEDADES POL(TICAS 2
COMUNIDAD DE ESTADOS
CONFEDERACiN DE ESTADOS
ESTADO
CIUDAD - ESTADO
CONFEDERACiN DE TRIBUS
HORDA
1 Uribe Villegas, Osear. Multiplicidadde las Acepciones de "Estado" de Acuerdo con Franz Oppenheimer. Instituto de Investigaciones
Sociales de la UNAM, Mxico, Seminario de Construccin Linguo Natio Estatal, 1998. p. 6
2 Pontfes Martnez, Arturo. Apuntes para el Diplomado el Federalismo en la Reforma del Estado Mexicano. Mxico, 2001. p. 16
IADMINISTRACIN PBLICA EN FUNCIN DE: ESTADO, GOBIERNO y SOCIEDAD
La evolucin histrica del concepto Estado tiene como base y fundamento un amplio nmero
de enfoques tericos y antecedentes epistemolgicos (sistematizacin y ordenamiento
del conocimiento inherente al mbito metodolgico de una disciplina). Estos factores llevan
a considerar para su estudio, marcos de referencia de las sociedades humanas que se
expresan en funcin de: modos, medios y relaciones sociales de produccin.
En otros trminos, se trata de identificar en la dinmica social la evolucin del Estado-
nacin como elemento de anlisis medular, en su carcter de modo de organizacin de la
sociedad, fenmeno relativamente reciente en la historia de la humanidad.
En la perspectiva de algunos autores -apunta Ariel Francais- el anlisis del concepto Estado
implica considerar la evolucin de la sociedad desde el punto de vista econmico, es
decir, a travs de un proceso dialctico de lucha de clases que va desde la comunidad
primitiva (socialismo primitivo), hasta la sociedad comunista, pasando sucesivamente por
la sociedad esclavista, la sociedad feudal, la sociedad capitalista y la sociedad socialista.
El enfoque de otros especialistas establece que el surgimiento del concepto Estado-nacin
puede situarse a raz del Renacimiento, mientras que el trmino nacin, a pesar de formarse
paulatinamente a lo largo de la poca contempornea, slo se consolida a finales del siglo
XVIII. As, el Estado-nacin, propiamente dicho, surgi a principios del siglo XIX y alcanz
su expresin mxima, en el curso del siglo XX.3
El Estado-nacin se conform en el transcurso de un proceso histrico que inicia en la alta
Edad Media y que desemboc a mediados del siglo XX, en el modo de organizacin de la
colectividad nacional, tal como se le identifica y conoce tericamente en la actualidad.
El proceso histrico referido registra, en un apretado resumen, los siguientes hechos:
La burguesa tom el poder y se separ de la Corona, hecho:evidente en las Provincias
Unidas de Holanda en el siglo XVII o asimismo, en los Estados Unidos, luego de su
Guerra de Independencia;
Las fuerzas emergentes controlan la monarqua por la va parlamentaria; y
La sinergia social derriba el antiguo rgimen, como es el caso en Inglaterra a partir del
siglo XVII, o Francia, cuyo pueblo, mediante el estallido de la Revolucin a finales del
siglo XVIII, se orienta a sucesivas experiencias polticas para el nacimiento de un nuevo
orden que comprende adems los mbitos socio-econmicos.
3 Francais, Arie!. El Crepsculo del Estado-Nacin: una interpretacin en el contexto de la globalizacin. UNESCO, Gestin de las
Transformaciones Sociales-MOSTo Cuadernos de Debate, N 47,1998. p. 1
CAPITULO 1 I
El devenir histrico registra y reconoce generalmente a Francia e Inglaterra como los pases
fundadores del capitalismo contemporneo y del concepto moderno de Estado-nacin.
Fueron en sus territorios donde: se fractur la sociedad feudal; se desarticul el conjunto
de organizaciones, instituciones y normas sociales de las monarquas absolutistas; y se
constituy un nuevo pacto social. As, el Estado-nacin -propiamente dicho- surgi a
principios del siglo XIX y alcanz su mayor nivel de expresin jurdica durante el siglo XX.
4
El concepto Estado-nacin como se advierte, tiene connotaciones y denotaciones amplias,
. y abarca en el acervo cotidiano cualquier modo de organizacin estatal. Sin embargo, es
menester tener en cuenta que no todos los Estados en el siglo XXI, se corresponden
puntual ni necesariamente en la categorizacin de Estado-nacin, de donde se derivan
algunos escollos para su respectivo anlisis y clasificacin.
En tal sentido, radica la importancia de precisar, en anticipo de contenidos que se
explorarn ms adelante en el captulo, de qu manera y hasta dnde, a principios de siglo
y milenio, es que el Estado-nacin se encuentra sometido a un proceso de debilitamiento;
adems es necesario recordar los orgenes del concepto para comprender los procesos
evolutivos en curso."
En el proceso de evolucin del Estado-nacin se gest de forma paralela la conformacin
del concepto nacin, entendido como la colectividad forjada por la dinmica del momento
histrico y orientada por las estructuras inherentes para compartir un pasado y futuro
comunes, y que adems, dicha comunidad nacional es soberana y constituye la nica
fuente de legitimidad poltica.
La conformacin del Estado-nacin indujo progresivamente a la conciencia de que el orden
poltico transcenda a dos mbitos: el de las personas integrantes de la sociedad y el de
los gobernantes. En un sentido ms amplio: en el Estado moderno, no se puede ni debe
confundir a las instituciones que lo conforman, con las personas que ocupan el poder ni
soslayar el hecho de que, el Estado asume un conjunto de funciones en beneficio de la
colectividad.
1.1.2. Concepto de Estado
La palabra Estado proviene del vocablo latino status, trmino con el que se designaba al
conjunto de derechos y obligaciones que tena una persona, respecto de ella misma, su
familia y la ciudad.
4 Op. cito p. 2
5 Op. cito p. 2
IADMINISTRACiN PBLICA EN FUNCiN DE: ESTADO, GOBIERNO y SOCIEDAD
El Estado generalmente se define como la sociedad civil jurdica y polticamente
organizada. En la concepcin de -Hans Kelsen- uno de los tericos ms lcidos en el
tema, el Estado tiene como elementos constitutivos esenciales el poder pblico, el territorio
y el pueblo."
En virtud de lo anterior el concepto Estado, suele usarse en ocasiones como sinnimo de
sus componentes o se le confunde con los trminos nacin o pas. Cabe destacar que
cuando se alude al trmino "nacin" se subraya uno de los elementos del Estado: la
poblacin, mientras que, cuando se hace referencia al vocablo "pas", se destaca el
territorio.
7
Es interesante recordar en cita de Aurora Arnaiz que en su acepcin formal "el trmino
Estado se integra por: una agrupacin humana asentada sobre un territorio. Sobre esta
agrupacin impera un poder de mando, ya sea la fuerza, ya sea el derecho. El Estado
presupone un territorio, sin l podr haber nacin pero no Estado. Implica tambin un
gobierno (personas encargadas de realizar los fines polticos de la comunidad y del propio
Estado). Y un orden jurdico interno que garantice las libertades individuales y sociales y
limite a los gobernantes. Los grandes lineamientos de este Derecho estn recogidos en
las Constituciones o normas supremas de los Estados"."
Otros autores refieren que el Estado es la forma de ordenacin poltica, jurdica y
administrativa de un pas en el cual es el representante ms significativo y donde ejerce
acciones de soberana y coercin; a l corresponde el monopolio de poder y la dominacin
sobre el conjunto de individuos asentados en el territorio que le concierne; sus decisiones
se basan en leyes y tienen carcter de obligatoriedad general; constituye una forma de
dominacin territorial; y tambin se le identifica como unidad soberana de accin y decisin,
as como el catalizador y la forma de sntesis ms acabada del inters comn."
En resumen, se puede considerar que el Estado es una poblacin asentada en un territorio
determinado, la cual est organizada polticamente bajo un qobierno."
El anlisis del concepto Estado conduce necesariamente a su relacin con el poder como
posibilidad de imponer la voluntad de dicho Estado dentro de una relacin social, es decir,
siempre que exista un fin legtimo que cumplir debe contarse con la capacidad necesaria
para ejecutarlo. Por ello el poder pblico puede concebirse como la capacidad o fuerza
legtima que tiene el Estado para hacer cumplir sus decisiones y realizar sus fines.
, Kelsen, Hans, Teora Pura del Derecho. Mxico. PoITa. p.36
7 Mas Araujo, Manuel. La Poltica. Mxico. POITa, 1998, p. 23
" Amaiz Amigo, Aurora. Estructura del Estado. Mxico. Miguel ngel POITa, 1997, ed. 3". p. 11.
o Carrillo Landeros, Ramiro. Metodologa y Administracin. Mxico. Limusa, 1986, p. 112.
lO Mas Araujo, op. cit. p. 23
CAPTULO 1 I
En este sentido, una de las tesis centrales de Max Weber es: "el Estado tiene el monopolio
del uso legtimo de la fuerza y es una condicin intrnseca a todo Estado" .11
Abundando en lo anterior, el poder pblico constituye el poder por excelencia y est
representado por el Estado. En su visin global, como manifestacin del conjunto de
voluntades de una sociedad, ya que ejerce su podero o fuerza sobre el pueblo. Desde
esta perspectiva el poder pblico es un poder soberano, en la medida en que no est
sujeto a ningn otro poder.
El esquema que a continuacin se presenta tiene como propsito identificar al poder
pblico como basamento del Estado para el ejercicio del monopolio de la fuerza legtima
en el marco de los lmites que le impone el orden jurdico.
ESTADO Y PODER12
GOBIERNO
~ - - - - - I CONSTITUCiN 1-------1
II Weber, Max. Estado y Sociedad. Mxico. Fondo de Cultura Econmica, 1995. p. 130
12 Mas Araujo, op. cit. p. 24
1.1.3. Elementos del Estado
El concepto Estado, independientemente del significado que se le asigne en funcin del
enfoque terico que lo sustente, as como de las implicaciones que este mismo determine,
tiene como elementos constitutivos los siguientes:
ELEMENTOS CONSTITUTIVOS DEL ESTADO
TERRITORIO (espacio geogrfico)
POBLACIN (pueblo)
GOBIERNO (poder pblico)
El Estado requiere de un territorio para realizar sus fines, es decir, necesita un lugar para
que su poblacin habite y desempee sus actividades, cumpliendo con las normas jurdicas
establecidas. El territorio es el lugar en donde reside la poblacin. Abarca, adems de la
superficie terrestre: el subsuelo, la atmsfera y el mar territorial, adems comprende la
plataforma continental.
La poblacin se encuentra constituida por los habitantes de un pas, incluso los extranjeros
que se hallen de manera temporal. As, la poblacin es un conjunto de sujetos con
obligaciones y derechos establecidos en la Constitucin.
El Gobierno en un sentido amplio puede considerarse como el elemento ordenador y
coactivo(detenta el poder pblico), ya que est dotado de un poder soberano a fin de
hacer posible el cumplimiento de los fines del Estado.
1.1.4. Fines del Estado
En opinin de Uribe Villegas, para abordar los fines del Estado es importante identificar
que ste en principio realiza dos funciones fundamentales: hacia fuera y hacia adentro.
Hacia fuera el Estado tiene que defender fronteras (nocin de territorialidad); y hacia adentro
tiene que proteger derechos, es decir, la legitimacin de un sistema de poderes" .
Los fines del Estado en este contexto son los mismos que tienden a justificar al poder:
alcanzar mediante la suma y la organizacin de esfuerzos puestos bajo una sola y misma
direccin, todo aquello que escapa a las voluntades personales dispersas y rebasa las
finalidades estrictamente individuales.
IJ Uribe Villegas, op. citop.7
1
10
CAPITULO 1 I
La convivencia humana y la organizacin social, sin duda, son factores que contribuyen a
la defensa y mejoramiento de los individuos siempre que se orienten adecuadamente. Es
una de las razones por las que el hombre como individuo se aviene a obedecer al Estado,
ya que slo en el Estado y por medio del l, est en posibilidad de encontrar medios para
defender sus intereses y promover su progreso.
La proteccin que ofrece el Estado al individuo, sin embargo, supone el respeto a sus
derechos fundamentales como persona, es decir bajo el amparo de un Estado de Derecho,
en donde el imperio de la Ley se universaliza y se antepone a cualquier inters particular a
fin de garantizar la convivencia humana.
[ 1.2. EL GOBIERNO
1.2.1. Contrastacin entre Estado y gobierno
J
El anlisis del Estado -puntualiza Gonzlez Uribe- requiere de la indispensable precisin
relacionada con formas de Estado y formas de gobierno. En la antigedad, se lleg a
confundir Estado y gobierno, pues entonces se consideraba que la persona o la institucin
gobernante era la parte ms importante del Estado. As se aludi a formas de gobierno
como sinnimo de formas de organizacin de la comunidad poltica entera. Pero cuando
en los tiempos modernos la tcnica jurdica fue introduciendo los matices y distinciones
correspondientes, se lleg a separar claramente al Estado del qobierno."
En consecuencia, referirse a la forma de Estado es atender principalmente a la estructura
del poder del cual el Estado es el titular y a su distribucin espacial. En tanto que referirse
a forma de gobierno, concierne a la manera en que se ejerce el poder y cmo son desig-
nados los gobernantes.
FORMAS DE ESTADO Y DE GOBIERN015
por su
{
nacional
poblacin multinacional
ESTADO por su
{
centralista
(formas) territorio federalista
{ absoluta
monarqua constitucionalista
por su
gobierno
-<
repblica { presidencialista
parlamentaria
dictadura
{ oligrquica
socialista
l. Gonzlez Uribe, Hctor. Teora Poltica. Mxico. POITa, 1998, 12
a
ed. p. 394.
"Mas Araujo, op. cit. p. 23.
CAPiTULO 1 I
En el diagrama planteado se muestra una sntesis de las formas que corresponden a los
conceptos Estado y gobierno. Si se identifica a su poblacin, es posible identificar dos
tipos de Estado: el nacional yel multinacional.
Algunos ejemplos resultan de utilidad para dar mayor alcance a lo expuesto. As, los
Estados nacionales se identifican con una sola nacin a la que corresponde una nica
cultura; hecho que se presenta en el caso de Francia y en el de Italia. Por otra parte, los
Estados multinacionales agrupan a distintas naciones, cada una de las cuales tiene su
propia cultura, como sucede en pases tales como: Suiza, Canad, Yugoslavia y la extinta
Unin Sovitica."
En el recuadro se puede advertir tambin que en el territorio sobre el cual se ejerce el
poder del Estado, se distinguen los: estados centralistas y estados federalistas.
Los estados centralistas son aquellos que tienen un solo Poder supremo, como ocurre en
los casos de Espaa y Francia. Los Estados federalistas comparten poderes locales
supremos en sujurisdiccin interna, con poderes federales tambin de la misma naturaleza,
pero slo en lo que se refiere a la federacin o reunin de Estados.
Los Estados federales adoptan generalmente dicho sistema por abarcar territorios muy
extensos, difciles de gobernar con un solo poder y una sola administracin, o bien porque
han surgido histricamente cuando varios Estados de orgenes diversos se han unido
para fortalecerse mutuamente y realizar, en conjunto, un proyecto poltico comn. Como
ejemplo de stos, los Estados Unidos de Amrica, Mxico y Australia.
Si por otra parte, se consideran sus formas de gobierno, los estados pueden constituirse
en: monarquas, repblicas o dictaduras. En las monarquas el Estado est representado
por un rey, que pertenece a una casa o familia reinante cuyos miembros se suceden en el
poder. Esa es la situacin de pases como: Espaa, Inglaterra, Holanda, Blgica,
Dinamarca, Noruega, Suecia, Japn y Jordania.
En las repblicas el Estado est representado por un Presidente, quien es elegido por sus
conciudadanos para desempear ese cargo y para un perodo determinado. Ejemplos:
Mxico, Argentina, Brasil, Chile, Estados Unidos, Italia, Francia, entre otros.
En las dictaduras el Estado est representado por un dictador, que ha llegado al poder por
la fuerza de las armas y que se mantiene en l indefinidamente. En su momento se tienen
ejemplos muy ilustrativos: Libia e Irak, entre otros.
16Mas Araujo, op. cito p. 23.
IADMINISTRACIN PBLICA EN FUNCiN DE: ESTADO, GOBIERNO y SOCIEDAD
Los Estados se organizan generalmente en funcin de una Constitucin Poltica que formula
un Parlamento o un Congreso e incluso por el propio Jefe de Estado. Un Estado se carac-
teriza como democrtico cuando la Constitucin Poltica es obra de los representantes
que han elegido los ciudadanos. En cambio, al Estado se le califica de totalitario cuando
esa Ley fundamental o Constitucin es producto del acto de un solo hombre o una junta
que no ha consultado el parecer de los gobernados ni mucho menos ha acreditado el
consenso para asignarle legitimidad.
Al margen de la forma de Estado que adopte la sociedad como organizacin poltica, pue-
de afirmarse que el Estado moderno exige la aplicacin de controles jurdicos y polticos,
as como la acotacin del poder pblico, es decir, el principio de legalidad que dicta que el
poder pblico representado en el gobierno nicamente puede hacer aquello que le permiten
expresamente la Ley y sus disposiciones reglamentarias.
1.2.2. El gobierno
En cuanto al concepto gobierno, Carrillo Landeros apunta que: "el gobierno es el Estado
en accin y constituye el dispositivo de dominacin que permite conducir a un conjunto de
individuos asentados en un territorio donde l ejerce su potestad soberana, con el propsito
de lograr d llos un comportamiento deseado. El gobierno como forma de direccin y
organizacin de las acciones a cargo del Estado tiene la responsabilidad de realizar
funciones de ndole poltica (manejo, conservacin y consolidacin del poder) y de
naturaleza administrativa (captacin de recursos, dotacin de servicios, preservacin del
orden)."
Desde esta perspectiva el gobierno es el conjunto de instituciones pblicas que funcionan
como aparato a travs del cual el Estado ejerce su poder de dominacin sobre la sociedad
y, asimismo, hace manifiesta la soberana de la nacin frente a otras naciones.
El gobierno conduce los designios de la sociedad civil y conoce tambin de sus demandas;
asimila la problemtica de la comunidad y se vincula a sta, para que a travs de sus
instrumentos le proporcione bienes y servicios, manifestando el compromiso del Estado
con ella. ste ejerce el poder en la medida que sus instituciones intervienen en la vida de
la sociedad. La mediacin que por sus instituciones mantiene con la sociedad lo llevan a
vincular dos instancias: sociedad y Estado.
En los esquemas del punto anterior se advirti cmo el gobierno es un elemento del Estado.
Su funcin consiste en buscar el bien pblico (temporal). En otras palabras, el Estado es
17 Carrillo Landeros, op. cit. p.115
1
14
CAPiTULO 1 I
unidad y totalidad, es titular de la soberana en tanto que el gobierno es el conjunto de
rganos estatales a los que est confiado el ejercicio de esa misma soberana. No cabe
duda que estos rganos encargados de traducir en acto la potestad soberana del Estado
ocupan el lugar ms importante, son el vrtice y la culminacin de la pirmide estatal; pero
no se identifican pura y plenamente con el Estado. ste es algo ms: un pueblo en su
marco geogrfico, que activa y conscientemente participa en la vida de la comunidad
poltica a la vez que moldea, modifica y controla al propio poder. Existen en el Estado:
hombres, territorio, gobierno y fin; pero no exclusivamente qobierno."
En funcin de los argumentos aportados, se considera que el poder supremo dentro de
una sociedad organizada polticamente lo constituye el gobierno. Su responsabilidad es
mantener el orden y la seguridad sociales; su nica justificacin, la de conducir a esa
misma sociedad hacia el logro de fines comunes.
Por regla general el gobierno representa al Estado y acta siempre en nombre y para
beneficio de la sociedad. Sin embargo, hay casos en los que el gobierno y el Estado son
entidades polticas diferentes. Ello sucede en Gran Bretaa (en donde hay un Jefe de
Estado y un Primer Ministro en calidad de Jefe de Gobierno). El gobierno detenta el poder
poltico supremo, reservndose al Jefe del Estado (la Reina, el Presidente) un papel
puramente representativo.
En apretado resumen las dos funciones bsicas de todo gobierno son: (1) conducir o
mandar, y (2) servir a la comunidad. La funcin de conducir o mandar es estrictamente
poltica; por su parte la de servir a la comunidad es funcin administrativa. Por ello se
define a la administracin pblica como: un conjunto de servicios o apoyos que el poder
poltico le proporciona a la convivencia social."
Los actos o hechos polticos ms importantes del gobierno (legislar, ejecutar, juzgar) se
apoyan en los ms importantes servicios administrativos que proporciona como las
comunicaciones, la seguridad personal y de la propiedad, lasalubridad pblica, la asistencia
social, el fomento econmico, la educacin pblica, entre otros.
1.2.3. Forma de Estado y de gobierno en Mxico
El Estado mexicano de acuerdo con la Constitucin Poltica, se singulariza como una
Repblica representativa, democrtica y federal, compuesta por estados libres y soberanos,
en todo lo concerniente a su rgimen interior, pero unidos en una Federacin."
"Tbidem, p. 115
19 Mas Araujo, op. cito p.23
20 Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, Artculo 40. Mxico.
El rgimen de gobierno en el Estado mexicano es de carcter presidencial," toda vez que
cumple, entre otros, con los siguientes supuestos:
./ Se renen en una sola persona, que es el Presidente de la Repblica, las
calidades de Jefe de Estado y Jefe de Gobierno.
./ El Presidente de la Repblica nombra y remueve libremente a los funcionarios
de primer nivel de la administracin pblica federal, central y paraestatal y a los
numerosos funcionarios de niveles superiores y medios .
./ El Congreso de la Unin no tiene facultad para censurar a los secretarios
dependientes del Titular del Poder Ejecutivo ni para hacerlos dimitir, tampoco la
tiene respecto de los dems integrantes de la administracin pblica federal,
central y paraestatal.
1.2.4. La divisin de poderes
El gobierno de la Federacin se rige por el principio de divisin de poderes y est constituido
as por los tres Poderes de la Unin, a saber:"
DIVISiN DE PODERES
> PODER EJECUTIVO
> PODER LEGISLATIVO
> PODER JUDICIAL
~ Poder Legislativo
23
Se integra por un Congreso de la Unin que se divide en dos Cmaras, la de Diputados,
que representa a la poblacin nacional y la de Senadores que representa a las entidades
federativas, incluyendo el Distrito Federal.
La competencia del Poder Legislativo se reconoce primordialmente en materia de iniciativa
y formacin de leyes. Adems, el Congreso de la Unin tiene facultades para actuar en
otras esferas importantes; de igual forma la Cmara de Diputados y la Cmara de
21 Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, artculo 80.
22 Para mayor amplitud sobre este tema, es recomendable se consulte la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos en
cualquiera de sus ediciones comentadas, toda vez que en su articulado se detallan las facultades y atribuciones de los Poderes de la
Unin y su correspondiente mbito de competencias.
23 Ibidem. arto 50.
CAPTULO 1 I
Senadores tienen facultades exclusivas otorgadas por la Constitucin como referencia al
equilibrio de Poderes.
~ Poder Ejecutivo 24
Reside en el Presidente de la Repblica, quien es auxiliado en el ejercicio de sus funciones
por las secretaras y departamentos de Estado, por la Procuradura General de la Repblica
y por el Jefe de Gobierno del Distrito Federal, as como por los organismos descen-
tralizados, empresas de participacin estatal y fideicomisos pblicos.
~ Poder Judicial 25
Se integra por la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, el Tribunal Electoral de la
Federacin, los Tribunales Colegiados y Unitarios de Circuito, los Juzgados de Distrito y
el Consejo de la Judicatura Federal.
RELACiN INDICATIVA DE LA DIVISiN DE PODERES
GOBIERNO FEDERAL
PODERLEGISLATIVO PODER EJECUTIVO PODERJUDICIAL
Congreso de la Unin Presidente de la Repblica Suprema Corte de Justicia de
la Nacin.
Cmara de Senadores. Administracin Pblica
Cmara de Diputados. Centralizada.
Consejo de la Judicatura
Administracin Pblica Federal.
Paraestatal.
Tribunales Colegiados de
Circuito.
Tribunales Unitarios de
Circuito.
Juzgados de Distrito.
Tribunal Electoral de la
Federacin.
1.2.5. rdenes de gobierno
En prrafos anteriores se ha sealado que la Constitucin Poltica de los Estados Unidos
Mexicanos establece en su artculo 40 que: es voluntad del pueblo mexicano constituirse
en una repblica representativa, democrtica, federal, compuesta de estados libres y
soberanos en todo lo concerniente a su rgimen interior; pero unidos en una Federacin
establecida segn los principios de esta Ley fundamental.
'4 Ibidem. arto 80.
" Ibidcm. arto 94.
El Estado mexicano se organiza bajo un sistema federal, en donde coexisten dos mbitos
de soberana: La de la Federacin y la de los estados constitutivos de sta. As mismo,
existen diferentes potestades o competencias jurisdiccionales, establecidas en la Cons-
titucin Poltica, que se denominan rdenes de gobierno. Sin embargo, algunos autores y
analistas las consideran mbitos o niveles de Gobierno.
En forma ms explcita se apunta que dicnos rdenes de gobierno se establecen de acuerdo
con los artculos 40, 115, 116 Y 122 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos
Mexicanos y son: (1) orden federal, (2) orden estatal y (3) orden municipal.
RDENES DE GOBIERNO EN MXICO
Integrantes
Congreso de la Unin
Presidente de la Repblica
Suprema Corte de Justicia oo-Ia. Nacin
Presidente Municipal
Sndico Procurador
Regidores
Congreso Local
Gobernador
Tribunal de Justicia
Legislativo
'Ejecutivo
,,'t jII""':II
(.\,/;',' 'J;', Y.,.""
' -' , ' ::
Federal
En el cuadro precedente se resume la organizacin de los tres rdenes de gobierno en
Mxico. La composicin de stos en funcin del principio de divisin de poderes
establecido para los rdenes federal yestatal, ya que en el caso del orden municipal ste
se encuentra gobernado por un ayuntamiento como cuerpo colegiado que preside el
Presidente Municipal, quien tambin tiene bajo su responsabilidad la conduccin de la
administracin pblica municipal.
Es importante recordar que en diciembre de 1999 fueron aprobadas por el Congreso de
la Unin las reformas al artculo 115constitucional, en el cual se sealan, entre otros cambios
uno sustantivo: el municipio ser gobernado por un ayuntamiento. Con ello se reconoce al
municipio como orden de gobierno y se elevan a rango constitucional sus competencias
exclusivas.
Fraccin 1.
Fraccin 11.
Fraccin111.
Fraccin IV
Fraccin V
Fraccin VI.
Fraccin VII.
CAPTULO 1 I
REFORMA DEL ARTCULO 115 CONSTITUCIONAl26
Concepto de Ayuntamiento como Gobierno y competencias
exclusivas del Municipio. Sustitucin de y.
previsiones para incorporacin de usos y costumbreS' $n Leyes
locales.
Concepto de Leyes en materia municipal, Rectoras
Reglamentos del Ayuntamiento. Precisin del objeto dei"'l..eyes
en materia municipal.
Incorporacin de materias de atencin en servicios pblicos. Reglas
para la asociacin de municipios de entidades distintas.
Exencin de contribuciones a bienes de dominio pblico de, la
Federacin, Estados y Municipios. Facultad de los Ayuntamientos
para aprobar tablas de valores de suelo urbano, de confQrmidada
propuestas que formule un rgano tcnico.
Incremento de competencias en materia de desarrotto urbano:
planes regionales, reas de proteccin ecolgica, transporte
pblico, custodia de zonas federales.
Sin modificaciones
Subordinacin del Ayuntamiento a las rdenes del GQbemador del
Estado en casos de fuerza mayor concernientes a la seguridad
pblica
21, Pontfes Martnez Arturo. Apuntes del Diplomado El Federalismo en la Reforma del Estado Mexicano 2001. Mxico. INAP,
2001. p. 11
( 1.3. LA8I'EOAD
1.3.1. Origen del marco conceptual
En el proceso de transicin o evolutivo inherente al ser humano, se generaron adap-
taciones fsicas (posicin erecta, aumento del tamao del cerebro, evolucin de la mano,
etctera) que, entre otros hechos, hicieron posible la aparicin de dos caractersticas
fundamentales de la especie: el lenguaje y la fabricacin con el empleo de utensilios. No
obstante, se generaron tambin determinadas adaptaciones sociales que representan la
condicin sin la cual la especie humana no hubiera podido sobrevivir. Algunas de las ms
destacadas son:
Convencin del parentesco y prohibicin del incesto.
Divisin sexual del trabajo y establecimiento de la familia, de acuerdo con el
sentido de gnero y parentesco.
Instauracin de la cooperacin y de la distribucin equitativa entre los miembros
de la sociedad.
Abolicin de las jerarquas y de la denominacin sociales."
La lnea de argumentos lleva a advertir que si bien el hombre desde sus orgenes, sustenta
en la cultura su evolucin hacia estadios de mayor nivel de complejidad organizativa se
sustenta en la cultura. Es decir, en la capacidad de establecer fines humanos en la naturaleza.
En sntesis, se trata del sentido diferenciado y diferenciador del gnero humano en relacin
con otras especies vivas.
1.3.2. Concepto de sociedad
En el desarrollo de los contenidos anteriores se insisti en que el ser humano, es un ser
social que para sobrevivir y desarrollarse como persona necesita de la cooperacin y del
auxilio de otros de su misma especie.
Si bien pueden referirse hechos histricos aislados que permiten evidenciar que aun cuando
en algunas ocasiones el ser humano ha logrado sobrevivir sin el apoyo de los dems de su
misma especie, ste generalmente no ha logrado pasar de un cierto nivel de animalidad e
incluso no ha logrado desarrollar funciones bsicas como el lenguaje.
27 Colegio Nacional de Ciencias Polticas y Administracin Pblica. Diccionario de Poltica y Administracin Pblica. p. 565.
CAPTULO 1 I
En un sentido amplio el trmino sociedad es aplicable a todo conjunto de seres vivientes,
en cuanto a que su agrupacin y grado de organizacin interna se establece tanto para
conseguir la alimentacin como para defenderse de otros factores que ponen en peligro
su sobrevivencia como especie."
En abundamiento de los argumentos, el trmino sociedad, para los propsitos de este
captulo se refiere a las diversas agrupaciones de seres humanos, que se renen en
cantidades mayores o menores tanto para la satisfaccin de las necesidades primarias
(comer, vestir, reproducirse como especie), como de necesidades ms complejas
relacionadas con su realizacin y perfeccionamiento como seres humanos y en el conjunto
comunal.
En un apretado ejercicio de sntesis ha de advertirse que la dinmica intrnseca a la
sociedad humana la mantiene en constante evolucin. Ello le ha permitido transitar y
evolucionar desde dimensiones pequeas y formas de organizacin simples, hasta
dimensiones ms grandes y con mayores grados de complejidad en su organizacin
interna. Este hecho presupone que en el futuro la sociedad continuar asumiendo nuevas
formas y contenidos.
En trminos generales se establece tericamente la convencin sobre la existencia
histrica de dos tipos o clases de sociedades: las sociedades no estatales que
cronolgicamentesurgen primeroy las sociedades estatales, que surgen despus en etapas
ms avanzadas de la evolucin social y humana.
Una de las convenciones ms aceptadas de este proceso de la evolucin social es la
siquiente:"
CLASIFICACiN DE LAS SOCIEDADES
./ Horda
NO ESTATALES ./ Clan
./ Tribu
SOCIEDADES:
./ ESTADOPRIMITIVO
./ ESTADO CIUDAD
ESTATALES ./ ESTADO FEUDAL
./ ESTADO NACiN
./ ESTADOCONTINENTE
28 Duran, Viciar Manuel. Estado Social de Derecho. Democracia y Participacin. Venezuela, Universidad de Trabajadores de
Amrica Latina, p. 1
29 lbidem: p. 2
En relacin con el criterio sealado es interesante recordar que las sociedades no estatales
surgieron en los albores de la humanidad y subsisten incluso en algunas regiones de frica,
de Amrica Latina, el Pacfico y Australia. Se caracterizan porque no estn suficientemente
estructuradas, aun cuando s mantienen formas primarias de cohesin social y de gobierno
(de autoridad) y su territorialidad es inestable. Son en muchos de los casos sociedades
nmadas ya que sus formas de produccin son generalmente la caza, la pesca y la
recoleccin de frutas y races.
En cambio, las llamadas sociedades estatales son aqullas formas de agrupacin humana
que adems de una organizacin econmica y social, poseen un territorio y una forma de
gobierno (de autoridad) ms complejas y estructuradas.
La evolucin histrica y la dinmica intrnseca a toda sociedad hace emerger ms tarde,
el concepto de sociedad civil. Este trmino surge en la historia como ruptura con el poder
absoluto y se configura como expresin de la pluralidad, la diversidad y la diferencia que
advierten las sociedades. El concepto est ligado al surgimiento de la era moderna y a la
complejidad que evidencian las sociedades que transitan de lo rural a lo urbano.
1.3.3. Estado orientado a la sociedad
La propensin del ser humano a vivir en grupo o comunidad para defenderse o subsistir
ha promovido, sin duda, el desarrollo de las sociedades, su estructura y sus fines. El
desarrollo humano ha trascendido los fines iniciales, incorporando otras aspiraciones como
la bsqueda de la realizacin humana en todas sus facetas, tanto individuales, como
colectivas.
La sociedad antecede al Estado si se atiende al contexto en relacin con el cual se
proporcionaron los anteriores argumentos. El Estado se constituye as, en una forma de
organizacin poltica de esa sociedad. Es un medio, no un fin. De ah que durante su
desarrollo histrico el debate sobre los fines del Estado y sus funciones se ha mantenido
como una constante.
El enfoque, se puede hacer ms explcito, si se refieren las dcadas ms recientes (1980-
2000), en donde emergieron con destino a la agenda gubernamental y la conciencia social
los trminos: redimensionamiento, adelgazamiento, modernizacin y reforma, entre otros.
Ellos se configuran como necesidades y demandas sociales en torno al rol del Estado y
sus fines sociales.
En este orden de ideas y sea cual fuere el debate sobre el Estado, es menester resaltar
que todo Estado ha de considerar como fines ltimos la dignificacin de la vida de la
CAPTULO 1 I
nacin, asegurando el bienestar comn, esdecir, ladimensin humana por antonomasia:
la sociedad. Deesta forma ha de promoverse un Estado para la sociedad.
Laaspiracin mencionada seconfirma enel pronunciamiento siguiente: El ser humano es
larazn deser del Estado. Laadministracin pblica federal tendr presente al ciudadano
como origen y destino desusacciones; stas respetarn siempre losderechos humanos."
PERSPECTIVAS DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2001-2006
31
Contar con una polticade finanzas pblicas sanas, que nos permitan apoyar las
acciones queencaminen al pashaciael desarrollo quese requiere.
Ser un buen gobierno, mediante la implantacin de prcticas y procesos que
garanticen laconcrecin de los resultados del PND2001-2006.
Tener ungobierno inteligente, eficazyefectivo.
Establecer al desarrollo humano como eje rector de su accin, para disear e
instrumentar polticaspblicasquedenlugar a undesarrollo econmico dinmico,
incluyente y enarmona conlanaturaleza.
Crearlascondiciones polticas, econmicas ysociales quepromuevan losprocesos
dedesarrollo nacional.
Establecer unaculturadegobierno basada enel humanismo, laequidad, el cambio,
el desarrollo incluyente, lasustentabilidad, lacompetitividad, el desarrollo regional,
el Estado de derecho, la gobernabilidad democrtica, el federalismo, la transpa-
renciay la rendicin decuentas.
Consolidar latransicin a unademocracia plena.
Garantizar la vigenciadel Estadode derecho.
Insertar aMxicoenlacompetencia internacional, equilibrando losbeneficiosy costos
de laglobalizacin.
Dar seguridad personal al ciudadano y a sufamilia.
Eliminar las restricciones legales y estructuras de la economa para desatar un
procesocreativoqueimpulse el desarrollo econmico del pasenformasostenida
y sustentable.
Innovar entodoslosplanos de lavidanacional: cientfico, jurdico, econmico, social,
educativo, administrativo, etctera.
Llevara cabounarevolucin educativa quepermita el desarrollo del pasy unaalta
calidadde vida paratoda la poblacin.
Sentar lasbases irreversibles, deunnuevo modo decomportamientoy cultura poltica
basadoen unaticapblica.
JO Poder Ejecutivo Federal. Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006. p. 47
" Ibidem.: pp. 37 Y38.
1.4.1. Concepto de administracin
El trmino administracin proviene del latn administratia. La palabra est compuesta por:
ad (a) y ministrare (servir, cuidar); se utilizaba entre los romanos para referir el acto o la
funcin de prestar un servicio a otras personas.
El foco de administratio lo ocupa el vocablo ministrare, que deriva del sustantivo minister
"el que sirve o ayuda". Minister, a su vez, proviene de minis, voz referida a lo "menor",
como contraste de magis: lo "mayor". Por consiguiente, el ministerera el funcionario su-
bordinado a la autoridad del magister, cuya tarea se circunscriba a la realizacin de
funciones subalternas. En suma: administrare significaba entre los romanos la satisfaccin
de las necesidades de la sociedad, con un esfuerzo extra por parte de los oficiales: ad
ministrare. 32
1.4.2. Definicin de administracin pblica
Si administracin significa una serie de actividades para satisfacer las necesidades de la
sociedad; la expresin pblica que proviene del latn publicus significa: sabido por todos,
colectivo o comunitario. En suma el mbito de problemas y responsabilidades de la
administracin del Estado.
Cabe destacar que, si bien lo administrativo es un hecho tan antiguo como el Estado, no
fue sino hasta el siglo XVIII cuando se presenta la diferenciacin y singularidad que lo
ubica dentro del mbito de lo gubernamental.
El hecho administrativo, desde su origen y hasta el siglo XVII se confunda generalmente
con otras funciones gubernamentales, tales como: justicia, economa, finanzas y asuntos
polticos en general. De esta manera, cada organizacin del gobierno desarrollaba
actividades plurifuncionales, es decir, realizaba al mismo tiempo actividades administra-
tivas, jurisdiccionales y financieras.
Desde la perspectiva de Omar Guerrero, la administracin pblica est caracterizada
fundamentalmente por atributos estatales. Dicha administracin, por principio, es una
cualidad del Estado y slo se puede explicar a partir del Estado .
.12Lpez Alvarez, Francisco. La Administracin Pblica y la Vida Econmica en Mxico., Mxico. PoITa. 1956, pp. 22-23.
CAPTULO 1 I
La dinmica es una de las caractersticas del Estado -de acuerdo con el mismo autor- de
modo que la administracin pblica se considera como actividad del Estado. El enfoque
conceptual ha sido una constante en el tiempo y en el espacio, como puede advertirse en
Alemania, a travs de Carlos Marx, quien se refiri a la actividad organizadora del Estado;
o Lorenz von Stein a la actividad del Estado; en tanto que en los Estados Unidos, Woodrow
Wilson discerna sobre el gobierno en accin, Luther Gulick sobre el trabajo del gobierno y
Marshall Dimock al Estado como constructor.
"La voluntad del Estado supone un objeto sobre el cual acta. Cuando la accin se repite
continuamente, se llama actividad". Este hecho sirve a Lorenz von Stein para explicar
que "esta actividad del Estado, que tiene lugar mediante los rganos estatales y constituye,
por lo tanto, la vida propiamente exterior del Estado, es lo que se llama administracin del
Estado".33
La administracin pblica, caracterizada como la actividad del Estado, tiene por objeto
fundamental a la sociedad, para la cual labora en su perpetuacin y desarrollo. Por
consiguiente: la administracin pblica tiene su razn de ser, as como su legitimidad y
justificacin, en la perpetuacin y desarrollo de la sociedad.
En abundamiento, se define a la administracin pblica como "la actividad del Estado que
est encaminada a producir las condiciones que facilitan la perpetuacin de la sociedad y
crear las capacidades de desarrollo de los elementos que la constituyen"; tesis sustentada
por Marshall Dimock, quien refiere que: "la administracin pblica no es slo una mquina
inanimada que ejecuta de forma irreflexiva el trabajo del gobierno. Si la administracin
pblica tiene relacin con los problemas del gobierno, es que est interesada en conseguir
los fines y los objetivos del Estado. La administracin pblica es el Estado en accin, el
Estado como constructor". 34
1.4.3. Entorno de la administracin pblica
Una de las vertientes del conocimiento moderno a partir del verano de 1946, se constituy
por las aportaciones de Rosemblueth y Weiner, con el enfoque ciberntico y posteriormente
de ah se deriv la teora general de sistemas que trata de explicar el enfoque sistmico.
En la dcada 1990-2000 se inici el consenso para el anlisis del entorno de la
administracin pblica, entre cuyas categoras destacan dos orientaciones bsicas, a saber:
(1) administracin pblica como disciplina de conocimiento, y (2) administracin pblica
como estructura.
11 Stein, Lorenzo. Movimientos Sociales y Monarquia., Centro de Estudios Constitucionales. Madrid. 1981 (1850). p. 33.
14 Dimock, Marshall. "The Meaning ofScope in Public Administratioll ". Gaus, John et al. The Frontiers ofPublic Administration.
New York. Russell and Russell. 1967 (1937). p. 12.
(1) Administracin pblica como disciplina de conocimiento
La llamada Teora de la Administracin Pblica se aboca al estudio de los aspectos
administrativos del Estado. A esta le corresponde el anlisis de los principios que explican
de manera general, el ser y el devenir de la administracin pblica. El ser de la administracin
pblica integra y documenta tericamente los elementos esenciales que la constituyen; el
devenir es su evolucin hasta el presente.
Omar Guerrero precisa que, "la diferenciacin de lo administrativo a partir del concepto de
polica, propici que desde 1756 se sentaran las bases para el estudio cientfico de la
Administracin Pblica como una disciplina independiente. As lo administrativo fue
diferenciado de los mbitos: poltico, financiero y econmico, como parte del fenmeno
estatal en su conjunto".
El autor citado seala tambin que el momento histrico y terico exacto en el cual se
define lo administrativo dentro de los asuntos del Estado, se advierte fcilmente en el
primer libro escrito sobre Ciencia de la Administracin Pblica: Principios de Ciencia de
la Polica (Grundzatze der Policey-Wissenschaft) de Juan Enrique van Justi, publicado en
1756. En ese perodo histrico, el trmino polica significaba lo que hoy en da entendemos
por administracin pblica.
Si bien el trmino ciencia de la administracin, no es universalmente utilizado, aunque as
se emplea en Espaa y Alemania, atendiendo que esta disciplina se refiere a la adminis-
tracin por antonomasia: la administracin pblica. En otros pases, como Italia, se le agrega
el trmino pblica, de modo que ah se le denomina ciencia de la administracin pblica.
En cambio, en Francia se le designa como ciencia administrativa.
En el otro extremo del anlisis, se encuentra casi en contraposicin, el espacio de la ad-
ministracin privada. En la perspectiva de Omar Guerrero, dicho enfoque epistemolgico
no se document sino hasta principios del siglo XX con la obra de Henri Fayol. En otras
palabras, la ciencia de la administracin pblica como ya se seal, tiene sus races en
1756 con la obra de Juan Enrique Van Justi.
La ciencia de la administracin pblica ha tenido como constante el proceso de construccin
de su objeto de conocimiento a partir de una larga lucha por conservar su identidad y
definicin. El cultivo terico de la administracin pblica ha estado ms centrado en la
edificacin de su objeto, que en el desarrollo y perfeccionamiento de su propia metodologa.
".a ciencia de la administracin es, en efecto -como apunta Bonnin-, la ciencia de las
relaciones entre la comunidad y los individuos, y de los medios de conservacin de esas
CAPTULO 1 I
mismas relaciones por la accin de las leyes y de los magistrados sobre las personas y
las propiedades, en todo a lo que interesa el orden social"."
(2) Administracin pblica como estructura
La administracin pblica, desde su enfoque estructural, se define como "la agrupacin e
integracin de las dependencias y entidades que comprenden el Poder Ejecutivo y sirven
de medios para la consecucin de los propsitos del Estado"."
En el sentido apuntado, se refrenda con Omar Guerrero, que "la administracin pblica
puede considerarse como la accin a travs de la cual la universalidad del Estado se
individualiza en las particularidades de la sociedad civil. Los actos de la administracin
pblica son actos particulares ejercidos por la sociedad, transformando por ese hecho lo
general del Estado en hechos concretos que causan un impacto en los individuos",37
La administracin pblica en consecuencia: comprende la actividad administrativa que
realiza el Estado para satisfacer sus fines, a travs del conjunto de organismos que
componen la rama ejecutiva del gobierno y de los procedimientos que ellos aplican, as
como de las funciones administrativas de otros rganos y organismos del Estado.
La administracin pblica, por otra parte, tiene en esencia una connotacin material y otra
formal. En lo material, atiende concretamente la accin positiva del Estado: satisfacer las
necesidades colectivas de la sociedad, mediante un conjunto de procedimientos
especiales. En lo formal: su accin se traduce en diversas rdenes y procedimientos
generales y especficos del Poder Ejecutivo.
)' Bonnin, C. J. B. Compendio de los Principios de Administracin.lmprenta de Jos Palacios. Madrid. 1834. pp. 35-36.
J6 Carrillo Landeros, op. cit. p. l l
17 Guerrero Orozco, Ornar. La Administracin Pblica en el Estado Capitalista. Mxico. Fontarnara, 1986. p.73.
CONTORNO DE LA ADMINISTRACiN PBLlCA38
En este esquema, se pueden advertir los siguientes aspectos:
Los crculos concntricos presentan al Estado como el ente que contiene: el sector
pblico, el gobierno, el Poder Ejecutivo y ste a su vez a la administracin pblica.
El sector pblico puede observase como el mbito especfico, distinto de otros sec-
tores: el privado (empresarios, banqueros, etctera.) y el social (sindicatos, organiza-
ciones no gubernamentales, entre otros.)
El gobierno, en consecuencia, se asimila al sector pblico mediante los tres rdenes
de gobierno: el federal, el estatal y el municipal.
JK Carrillo Landeros, op. eit. p. 112
CAPTULO 1 I
El Poder Ejecutivo constituye uno de los tres poderes que conforman el poder pblico
que se ejerce mediante el gobierno federal. As, ste reside en el Presidente de la
Repblica, quien es auxiliado en el ejercicio y despacho de sus funciones por la
administracin pblica centralizada y paraestatal.
1.4.4. Estructura de la administracin pblica en Mxico
Elementos
La administracin pblica forma parte del Poder Ejecutivo. Tiene invariablemente a su
cargo toda la actividad estatal que no desarrollan los poderes Legislativo y Judicial; su
accin es continua y permanente; siempre debe procurar el inters pblico, como fin ltimo.
El logro de metas y objetivos, as como la determinacin de medios: supone la
incorporacin de los siguientes elementos, a saber:
./ ELEMENTOS PERSONALES
./ ELEMENTOS PATRIMONIALES
./ ESTRUCTURA JURiDICA
./ PROCEDIMIENTOS TCNICOS.39
Principios Normativos
Enseguida se describen algunos de los principios normativos del sector pblico que habrn
de tomarse en cuenta para la administracin de los recursos materiales."
1. La administracin est basada en reglas escritas y tiende a concretarse en una
organizacin burocrtica que es el ncleo de la administracin pblica moderna.
2. Las tareas pblicas son organizadas para mantener lacontinuidad, y se fundamentan
en reglas de gobernacin claramente establecidas.
3. Las reglas bajo las cuales se conducen los asuntos en la administracin pblica
son de tipo tcnico y legal.
'9 Acosta Romero, Miguel. Teora General del Derecho Administrativo. Mxico. PoITa. 1991. p. 96.
40 Ayala Espino, Jos. Economa del Sector Pblico Mexicano. Mxico. UNAM. Facultad de Economa, 1999, pp. 48-50.
4. Las actividades son divididas en distintos mbitos especializados, que cumplen
con los requisitos de ser sancionables y ejecutables por las autoridades
correspondientes.
5. Las tareas y los administradores estn organizados de acuerdo con una estructura
jerrquica, los mecanismos de control y el cumplimiento de metas deben estar
especificados en documentos y rdenes o instrucciones formales, de preferencia
escritos.
6. Los recursos de los cuales dispone la organizacin burocrtica del sector pblico
deben estar diferenciados de los recursos de los funcionarios como individuos.
Ello inhibe prcticas patrimonialistas.
7. Los responsables de la administracin pblica no pueden apropiarse, para su uso
personal de los recursos que administran las dependencias.
8. Los empleados pblicos debern orientarse por el principio de servicio pblico y
el desarrollo de su vocacin hacia la funcin pblica. El cumplimiento del deber
est contenido en las normas de la administracin pblica yen los cdigos de tica
inherentes.
9. En el sector pblico no existe un inters dominante que no sea el inters pblico.
Estructura orgnica de la administracin pblica
La Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos en su artculo 90 establece que
la administracin pblica federal ser centralizada y paraestatal. Por su parte la Ley
Orgnica correspondiente sancionada por el Congreso, distribuye las competencias y
atribuciones de orden administrativo de la Federacin que estarn a cargo de las
Secretaras de Estado y Departamentos Administrativos; y define las bases generales de
creacin de las entidades paraestatales y la intervencin del Ejecutivo Federal en su
operacin.
La Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal vigente 41 establece el conjunto de
normas jurdicas que determinan las formas de organizacin y reglas de competencia de
la administracin pblica federal centralizada y paraestatal, mediante las cuales el Estado
ejerce sus atribuciones. Mediante esta Ley, los rganos de la administracin pblica con
una normatividad especfica se dividen en dos grupos.
41 Diario Oficial de la Federacin. 29-XII-1976 y reformas, Mxico.
CAPTULO 1 I
El primer grupo corresponde a los rganos que integran la administracin pblica centra-
lizada, organizados por funciones. Est constituido por el conjunto de dependencias directas
del titular del Ejecutivo. Su funcin primordial es unificar las decisiones, nombramientos,
mando, revisin y resolucin de los asuntos de su competencia. En otras palabras, cada
titular de los diversos organismos depende del Presidente de la Repblica y ejerce las
funciones que le otorga la Ley. Las instituciones de la administracin pblica centralizada
son: Presidencia de la Repblica, Secretaras de Estado, Departamentos Administrativos,
Consejera Jurdica del Ejecutivo Federal y Procuradura General de la Repblica. 42
Cabe destacar que conforme a la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal
vigente, la PGR no integra formalmente parte de la administracin pblica federal
centralizada, sino que se ubica en el mbito del Poder Ejecutivo Federal, de conformidad
con el artculo 1
0
de la Ley Orgnica de la PGR.
El segundo grupo comprende a los rganos que forman la administracin pblica para-
estatal. Se integra por entidades de acuerdo con la naturaleza de sus funciones econmicas
y estn sectorizadas en la dependencia del Ejecutivo que corresponde al ramo de su
competencia. Estas entidades tienen objetos sociales y estructuras programticas y
orgnicas de muy diversa ndole. Ellas pueden adoptar caractersticas como: organismos
pblicos descentralizados, empresas de participacin estatal, instituciones nacionales de
crdito, organizaciones auxiliares de crdito, instituciones nacionales de seguros y fianzas,
y fideicomisos pblicos."
La organizacin de la administracin pblica en particular supone un conjunto de principios
jerrquicos que influyen o determinan la definicin de los atributos o funciones de cada
una de las dependencias y entidades que la integran. Los principios tienen como propsito
hacer efectiva la divisin del trabajo, las responsabilidades, competencias y funciones de
los distintos entes pblicos.
La organizacin del sector pblico tiene, entre otras, la finalidad de establecer los
mecanismos de coordinacin entre entidades pblicas que permitan una accin conjunta
del sector pblico concertada y coherente, evitando duplicidades, contradicciones y
desarticulacin.
4' Se recomienda que el lector haga una revisin del articulado de la Ley Orgnica de la Administracion Pblica Federal, con el objeto
de profundizar en el objeto y sujetos de la misma. adems de revisar las atribuciones de cada dependencia. D.O.E 29-XII-1976 y
reformas.
4) Para complementar esta descripcin es necesario que se haga una lectura general de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales,
toda vez que en ella se establece la forma de organizacin de la administracin paraestatal y la operacin de la misma. D.O.F. 14-
V-1986 y reformas.
ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACiN PBLICA FEDERAL
ADMINISTRACiN PBLICA CENTRALIZADA
Presidencia de la Repblica.
Secretaras de Estado.
Departamentos administrativos.
Consejera Jurdica del Ejecutivo Federal.
Procuradura General delaRepblica. 44
ADMINISTRACiN PBLICA PARAESTATAL
Organismos pblicos descentralizados.
Empresas de participacin estatal.
Instituciones nacionales decrdito.
Organismos auxiliares decrdito.
Instituciones nacionales deseguros yfianzas.
Fideicomisos pblicos.
44 Cfr. Ley Orgnica de la Procuradura General de la Repblica, Artculo 10
CAPTULO 1 I
1.5. REFORMA DEL ESTADOY LA
ADMINISTRACiN PBLICA
1.5.1. Antecedentes
La llamada crisis del Estado es relativamente reciente. En la dcada 1980-1990 se iniciaron
una serie de cambios en las estructuras socio-econmicas, polticas y culturales, en la
mayor parte de los pases industrializados y post-industrializados, que afectaron el orden
internacional y generalizaron diversas presiones va los impactos de notables avances
tecnolgicos.
En el lapso mencionado se inici un proceso creciente de globalizacin, a cuyo influjo, los
gobiernos se vieron en la necesidad de realizar, con diversas modalidades:
? Reformas: polticas, econmicas y sociales
? Redimensionamiento del tamao de los gobiernos
? Cambio estructural
? Instrumentacin de modelos de innovacin y modernizacin gubernamental
El primer factor de crisis fue el conflicto de inters del entorno petrolero y en la realidad
ocult un conjunto de transformaciones, todava ms profundas de la economa mundial.
Dichos cambios desencadenaron un proceso de paralizacin del Estado de bienestar en
el mundo occidental; mientras que la internacionalizacin del capital comenzaba a afectar
en su raz el sentido histrico asignado al papel yfin ltimo del Estado-nacin.
El segundo factor de crisis fue el desplome del socialismo real, en su dimensin poltica,
econmica y militar, producto en parte, de la incapacidad de los gobiernos para instrumentar
respuestas a las crecientes contradicciones de sus respectivas economas. Las per-
turbaciones aludidas impactaron las funciones que el Estado tutelar -de economas cen-
tralmente planificadas- haba logrado asumir en aquellas sociedades, mientras que
simultneamente se fueron desintegrando las superestructuras (gobiernos) pluri-nacionales
impuestas por el poder sovitico.
El tercer factor de crisis fue la ofensiva ideolgica contra el Estado benefactor o Estado
de bienestar que desencadenaron importantes medios polticos, acadmicos y de prensa
cercanos y proclives al capitalismo avanzado. La ofensiva, que impugna el papel del Estado
en varias de sus dimensiones tradicionales, pone en entredicho los fundamentos polticos,
sociales y culturales del Estado-nacin.
Se destaca la coincidencia entre diversas corrientes de autores para sealar que el inicio
de siglo y milenio se inserta en una crisis de legitimidad en el Estado contemporneo. El
conjunto de hechos anteriores acota y pretende limitar la presencia estatal, sus formas de
actuacin, su racionalidad para percibir las demandas y procesarlas.
Es por lo anterior que incluso algunos sectores de la sociedad se manifestaron por el
repliegue estatal y sustentan las corrientes econmicas neoliberales, donde el Estado
debera concretarse a su funcin de Estado-polica, es decir como garante de la libre
iniciativa, en tanto la libre empresa impulsar el crecimiento econmico en mercados
competitivos.
Un segmento de las fuerzas productivas, en particular, obreros, campesinos y grupos de
presin, generan distintos grados de sinergia social para pugnar por cambios en las
condiciones socio-econmicas, modificacin en las estrategias de redistribucin del
ingreso, para finalmente, cuestionar a un aparato estatal que no ha sido capaz, ni lo es hoy,
de dar respuesta a sus demandas ni tampoco, de actuar con agilidad y eficacia en la
solucin de los problemas que aquejan a los estratos ms numerosos y a la vez ms
desfavorecidos de la pirmide social.
En funcin de los hechos apuntados emergieron nuevas formas de organizacin profesional,
gremial, urbana, ecolgica, etctera, con el propsito de impulsar, entre otras estrategias:
la autogestin como forma para solucionar rezagos y enfrentar los problemas colectivos.
Dichas formas de organizacin promueven el repliegue estatal en la medida de sus
capacidades de cohesin y movilizacin. Desde la percepcin de dichos grupos, la
ineficacia de parte de los servidores pblicos, contamina polticamente el sentido de las
acciones, entorpece administrativamente su eficacia y desvirta su contenido.
Un ltimo argumento sobre el tpico: existe una tendencia evidente en la participacin
directa de la ciudadana y sociedad civil, no slo en la formulacin de las demandas sociales
y su gestin inherente. Dicho de otra manera, las formas de solucin e implementacin de
acciones, la evaluacin de su impacto (beneficios o perjuicios), se encuentra en los
proyectos de las distintas representaciones sociales. Es por ello que crecen corrientes de
opinin en el sentido de asegurar estrategias, recursos e instrumentos, asociados al
desempeo de un aparato estatal que sirva a la sociedad, y no al contrario. En consecuencia,
las tendencias mundiales identifican tanto el servicio y servidor pblico en las perspectivas
del redimensionamiento de los gobiernos y de la administracin pblica.
CAPTULO 1 I
Los gobiernos en los pases como el nuestro, se encuentran frente a un desplazamiento o
reacomodo en el sistema de legitimidad y sus respectivos paradigmas. Se advierten
mayores presiones para asegurar: racionalidad, estabilidad, gobernabilidad y movilidad
social, que den coherencia, lgica y sustento al quehacer de los principales actores
responsables de la articulacin social.
1.5.2. Concepto de reforma del Estado
El concepto de "reforma del Estado" depende, entre otros factores de: (1) la filosofa
poltica que inspira el objetivo y el alcance de la propia reforma; (2) el contexto sociocultural
en el que se encuentra la dinmica del momento histrico en el cual la sociedad est
ubicada; (3) las correlaciones entre medios, modos y relaciones sociales de produccin.
Adems se precisa comprender que reforma del Estado no corresponde a una nocin
unvoca sino que admite grados y matices diversos.
En un sentido amplio la reforma del Estado se conceptualiza como un conjunto de
modificaciones legales e institucionales que permiten ~ I Estado adecuarse a una nueva
realidad social.
Por su parte, Garca Ramrez seala que: "una reforma del Estado implica una revisin l-
cida de la manera en que el Estado sirve al ser humano yen la forma en que contribuye a
que ste acceda al ejercicio de sus derechos fundamentales. Por ello la reforma del Es-
tado, no puede ser ms que la revisin de los medios, instrumentos, mtodos, proyectos,
atribuciones, tareas, etctera, que permitan al poder pblico cumplir con su indeclinable
papel de promotor y protector de los derechos humanos". 45
1.5.3. Fines de la reforma del Estado
La reforma del Estado ha de comprenderse en un sentido amplio, como la reforma de los
elementos que lo constituyen, as como de las relaciones que prevalecen entre ellos, con
el propsito de fortalecer la unidad del Estado y ms an la satisfaccin de las crecientes
necesidades colectivas de la sociedad.
En este contexto los fines de la reforma del Estado y de sus elementos componentes, de
acuerdo con los planteamientos de autores de distintas corrientes y de las tendencias
advertidas por ellos, habrn de orientarse a partir de los siguientes factores clave:
y Nuevo orden internacional geopoltico
y Economa virtual
"' Garca Ramrez. "La Reforma del Estado ". Exclsior, Mxico 23 de novembre de 2000.
~ Globalizacin creciente
~ Modificaciones de pautas socio-econmicas en el umbral de una nueva civilizacin
~ Actualizacin del orden jurdico para afrontar las innovaciones entre modos, medios
y relaciones de produccin
La creacin del nuevo orden que an permanece inadvertido al ciudadano comn, tiene
como corolario la propia transformacin del Estado y es promovida por las fuerzas
econmicas y sociales emergentes que vienen estructurando el mundo desde finales del
siglo XX.
La innovacin del orden econmico internacional, tal como se manifiesta, es ante todo la
proyeccin de nuevos campos de fuerza, que no pueden ser comparados ni por su natura-
leza ni por su amplitud con los escenarios vigentes del orbe en los dos ltimos siglos.
Nuevas entidades trasnacionales con proyeccin mundial se han expandido por encima
de las fronteras; se sobreponen en muchos casos a las legislaciones nacionales o se
apoyan en los propios aparatos estatales influyendo en la orientacin de las polticas
nacionales.
Por ltimo, en pases de economa emergente como Mxico, la reforma del Estado es
todava tema de la agenda gubernamental ya que se encuentra en proceso de discusin y
bsqueda de consensos por los diversos actores polticos. Sin embargo, pueden advertirse
vertientes de coincidencia para la instrumentacin de dicho proyecto y se resumen en seis
aspiraciones nacionales:
Participacin y gobernabilidad democrtica
Fortalecimiento del federalismo
Mejoramiento del nivel y calidad de vida
Desarrollo sustentable
Mantenimiento y fortalecimiento del Estado de Derecho
Soberana y seguridad nacional
La aspiracin de la mayor parte del pueblo mexicano se centra en crecientes demandas
socioeconmicas y polticas, las cuales colocan al gobierno de cara al mandato
constitucional expresado en el artculo 26 y en los artculos 20 y 21 de la Ley de Planeacin,
en atencin a cuyo contenido se formularon de manera indicativa, escenarios para cinco
lustros en el Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006.
CAPTULO 1 I
1.5.4. Lneas estratgicas para la reforma del Estado
Los procesos de reforma del Estado se han conformado en cuatro grandes lneas de accin:
"La institucional o poltica, dirigida a perfeccionar mecanismos de gobierno y

legitimacin democrtica;
La administrativa, dirigida a mejorar la capacidad de gestin integral de polticas
pblicas;
La econmica, dirigida a asegurar la apertura para el crecimiento y el equilibrio
macroeconmico;
La social, dirigida a reencauzar el gasto social con efectividad en la lucha contra la
pobreza y las inequidades sociales"."
En virtud del tema que nos ocupa, a continuacin se abordar el correspondiente a la
reforma de la administracin pblica.
1.5.5. Reforma de la administracin pblica
El contexto de la llamada crisis de legitimidad del Estado se asocia tambin con la crisis
de legitimidad de la administracin pblica. Es decir, el agotamiento de una estructura
administrativa que creci ante la mayor complejidad de los sistemas sociales, econmicos
y polticos.
En efecto, las administraciones pblicas crecieron en tamao, roles y responsabilidades
ante la necesidad de asumir la complejidad de su accin. Como lo sugieren Michel Crozier
y Bernardo Kliksberg, es la complejidad de la accin estatal la que promovi el tamao
del aparato y no viceversa.
Bajo esta perspectiva el aparato pblico fue incapaz de responder eficazmente a las
demandas de la sociedad y gener el cuestionamiento del Estado como un ente obeso,
ineficaz e ineficiente.
La administracin pblica, desde la perspectiva de la sociedad, se configura as como un
aparato organizacional que se reproduce a s mismo para corresponder a una lgica interna
4 Su1brandt Jos: Bases metodolgicas para la evaluacin de la situacin y avance de los procesos de modernizacin y reforma del
Estado. CLAD, mayo de 1994.
ya intereses propios, hecho que la hace desvincularse de la misma sociedad. Lo anterior
supone una crisis en la relacin Estado-sociedad, en donde la administracin pblica se
constituye en el puente responsable de sta.
En consecuencia de lo anterior, del escenario de crisis emerge como poltica de gobierno
la modernizacin de la administracin pblica. Sin embargo, el uso y abuso del trmino
cre una diversidad de acepciones, es decir, lo mismo se le utiliz para referirse al ajuste
de procedimientos administrativos y a la simplificacin de los mismos, que a la reorientacin
de las funciones y fines del aparato estatal.
Para los propsitos de este captulo es menester realizar un apretado recorrido histrico
que posibilite identificar los alcances del trmino y de la estrategia, misma que se expone
a continuacin:
Modernizacin en funcin de la eficiencia
La modernizacin es un proceso que surge de la necesidad de recomposicin en las
relaciones insumo/producto, entendiendo dicha relacin como la maximizacin de su
diferencia, es decir, a insumo constante obtener incrementos en el producto o, a producto
constante minimizar el insumo.
Esta concepcin se erigi en el orden internacional, como el nivel fundamental o prioritario
de la modernizacin, en gran medida por los problemas generados por la crisis fiscal y la
consecuente disminucin de recursos en el sector pblico.
En este caso, la modernizacin emerge como una estrategia de transformacin de una
administracin pblica ineficiente, anquilosada, que desperdicia recursos y energa
organizacional, debido a la conformacin de un sistema administrativo con exceso de
personal y tcnicas administrativas obsoletas. Los hechos apuntados evidencian en cierta
medida, diversos factores anacrnicos del aparato pblico, los cuales promueven su
agotamiento y decadencia administrativa.
As las cosas, la modernizacin se circunscribe fundamentalmente al mbito de la
tecnologa administrativa, por lo que establece como medidas: la racionalizacin de los
recursos y el cambio a procedimientos y tcnicas administrativas modernas.
Desde esta perspectiva se ubica, en el nivel operativo, la solucin de cambio y moder-
nizacin de la administracin pblica. Con base en ello las propuestas ms comnmente
planteadas por los gobiernos fueron: el redimensionamiento del aparato pblico, es decir,
la reduccin; la racionalizacin de los recursos humanos, materiales, tcnicos y financieros;
y el diseo de nuevas estructuras administrativas.
CAPTULO 1 I
En las ltimas dcadas se confirma que las acciones modernizadoras se orientaron
bsicamente a polticas de recortes o ajustes en las plantillas de personal, supresin de
oficinas y dependencias, medidas de austeridad, freno a iniciativas y proyectos nuevos
que pudieran sobrecargar el gasto pblico. Asimismo, a la incorporacin de tcnicas,
procedimientos administrativos y diseos organizacionales modernos.
La lgica descrita se impuso como estrategia modernizadora en la mayor parte de los
pases subdesarrollados. Sin embargo, es menester reconocer tambin que constituy
una visin parcial de la crisis del aparato estatal ya que el llamado proceso de
redimensionamiento no previ, si este ejercicio incrementaba la eficiencia, o acaso era
exclusivamente una forma de evitar las manifiestas ineficiencias. Visto as el proceso de
redimensionamiento no analiza el por qu de las ineficiencias, slo pretende sofocarlas.
Por otra parte, la estrategia tampoco consider el efecto que tienen los ajustes
presupuestales sobre el logro de los fines de una dependencia o entidad en particular, ni
cul es el costo a la interrupcin de funciones y proyectos en curso que ya haban
incorporado un valor agregado por la inversin inicial realizada.
Por ltimo, la incorporacin de nuevas tcnicas se ubic en el plano ms superficial del
anlisis, ya que parti del supuesto que la incorporacin de tecnologa administrativa que
ha mostrado eficiencia en organizaciones privadas debera por ende, proporcionar los
mismos beneficios en las organizaciones pblicas.
En este sentido, estudios realizados en el Centro Latinoamericano de Administracin para
el Desarrollo (CLAD) resaltan la variable cultural en la dinmica de las organizaciones y
muestran claramente la dificultad de extrapolar tcnicas y modelos de gestin de realidades
sociolgicas y culturales diferentes; esto es vlido tambin para el intercambio de tecnologa
administrativa entre organizaciones pblicas y privadas, universos en los que, sin duda, la
cultura organizacional muestra rasgos especficos.
Modernizacin en funcin de la eficacia
La modernizacin se considera desde esta perspectiva, como un proceso que surge de la
crisis en el logro de los objetivos estatales. En este orden de ideas, se presiona a la
administracin pblica para que se asuma como un aparato capaz de alcanzar los objetivos
y metas propuestas en los planes, programas y proyectos estatales. El diagnstico que
arroja la crisis del aparato estatal desde este nivel, tiene dos vertientes: una visin orgnica
y una mecnica.
La visin orgnica hace nfasis en la dinmica decisoria de las organizaciones pblicas,
en la estructura de poder y en los juegos de intereses que condicionan el funcionamiento
de la administracin. As, las iniciativas estatales son sistemticamente reorientadas o
reinterpretadas, cuando no deformadas o claramente obstaculizadas al ser procesadas
por el aparato organizativo, el cual acta con una lgica de coaliciones organizacionales
que buscan reacomodos, alianzas, compromisos y negociaciones de espacios de poder
e influencia. Al final la accin, por tanto, sera una resultante de esa dinmica interna de la
estructura organizacional y podra no coincidir en mucho con la iniciativa estatal original.
Esta interpretacin surge de planteamientos del anlisis organizacional y el estudio de los
procesos decisorios en organizaciones estructuralmente rgidas.
Las vas de ajuste decisional hacia los fines originales son diversas. Para algunos estudiosos
como Simn, March y Cyert, la identificacin de los individuos y grupos con los objetivos
organizacionales, aun por encima de los particulares, sera resultado de un intenso proceso
de influencia, hasta garantizar la plena identificacin del individuo con el sentido de la
organizacin y sus fines.
Para otros autores, la va de solucin est dada por el logro del involucramiento afectivo
de los individuos con la imagen organizacional, de tal suerte que las decisiones tenderan
a una desviacin mnima de los fines organizacionales. Por ltimo, algunos autores como
Michel Crozier, plantean la irremediable tendencia organizacional a la bsqueda perma-
nente de espacios de poder y conflictos constantes; para ellos los ajustes que se realicen
slo lograrn reacomodos temporales en lo que se desencadenan nuevos procesos de
alteracin de los objetivos organizacionales originales.
Sin embargo, pese a la complejidad de estos procesos y de sus ajustes o soluciones, en
la realidad de las organizaciones de Mxico han dominado el escenario los planteamientos
normativo-jurdicos (visin mecnica). En ellos se concibe a las organizaciones pblicas
como aparatos monolticos y mecnicos donde se funcionara estrictamente en trminos
de una racionalidad legal. A partir de esta visin normativa se tiende a suponer que el
"mal organizacional" se genera por lagunas en la reglamentacin, definicin de reas de
competencia, manuales, organigramas, decretos, disposiciones, etctera. Estima que el
incumplimiento en el logro de los objetivos estatales es una "laxitud" en los espacios
decisorios, hecho que deber ser corregido con disposiciones ms claras y detalladas.
Esta visin que prevalece generalmente en diagnsticos superficiales de la administracin
pblica propone como solucin un proceso de modernizacin que induzca cambios en la
estructura normativa para erradicar las tendencias no deseables.
La mayor parte de los procesos de reforma administrativa que se emprendieron se ubican
en esta concepcin. Ante ello cabe preguntarse si la reglamentacin y clarificacin de las
polticas y procedimientos son soluciones suficientes para erradicar viejos vicios y
estrategias de poder enraizadas en la esencia misma del sistema poltico-administrativo
de nuestros pases.
CAPTULO 1 I
Los fracasos de las iniciativas de reforma administrativa para dar mayor eficacia al aparato
pueden dar respuesta a estos planteamientos. El continuar en el supuesto de que las
organizaciones cambian por decreto es repetir un proceso de desgaste de la sinergia
organizacional.
Pero an desde la perspectiva ms rica de anlisis (visin orgnica), en el nivel de la
eficacia se mantiene una visin parcial de la crisis de la administracin pblica. Ya que no
por lograr una identificacin plena de los funcionarios de nivel medio y superior responsables
de instancias coordinadoras, con los fines estatales, es superable la crisis de interlocucin
Estado-sociedad.
Lo anterior bien podra promover un aparato ms eficaz, pero no necesariamente ms
legtimo ni sensible a las demandas sociales. De hecho un aparato tecnocrtico puede
estar altamente identificado con los fines definidos en la cpula estatal y ser impecablemente
eficaz, pero cabe la posibilidad tambin de que est totalmente desvinculado de lasociedad.
Modernizacin en funcin de la legitimidad
En este orden de ideas la modernizacin se propone como un proceso necesario para
restablecer el dilogo Estado-sociedad, que contribuya a la solucin de la crisis de
legitimidad del aparato estatal.
Desde esta perspectiva, la administracin pblica se percibe como un aparato que se
reproduce a s mismo regenerndose en una existencia exclusivamente para s. Ello la
trastoca en aparato de dominacin, unilateral y autoritario, desvinculado de la sociedad
civil, la cul busca cada vez ms, nuevas formas de organizacin social, colectiva y
autnoma, evitando al mximo la dependencia del aparato estatal.
El objetivo de la modernizacin es entonces el cambio de formas de interlocucin Estado-
sociedad, mecanismos diversos y no tradicionales que permitan la fluidez del dilogo, la
comunicacin, la concertacin y sobre todo la participacin y voluntad de la ciudadana.
Una participacin no slo al nivel de demanda, sino tambin en la gestin y seguimiento
de las polticas y proyectos que se ejecuten.
Las soluciones propuestas son de carcter poltico-administrativo e implican una mayor
democratizacin para restituir los equilibrios que demanda la sociedad en esta fase del
desarrollo. Cabe aclarar que aqu la connotacin del trmino democratizacin no es en el
sentido exclusivo de la participacin poltica va elecciones, sino como plantea Tocqueville,
en las formas colectivas locales de expresin directa de la sociedad civil. El agotamiento
de la credibilidad ciudadana es una de las dificultades a vencer en esta perspectiva de la
modernizacin. Establecer mecanismos de autntico dilogo alternativos a los tradicionales
esquemas, ya agotados, es una tarea que requiere creatividad e innovacin; sobre todo
cuando es necesario recobrar la credibilidad ante una sociedad civil escptica frente a
este tipo de iniciativas.
El diseo de estructuras flexibles y giles de comunicacin y un permanente esfuerzo de
autocrtica pueden ser los motores de una reconceptualizacin del aparato estatal. Sin
embargo, los riesgos de una accin modernizadora solamente orientada a recobrar la
legitimidad pueden parcializar el problema global y caer en acciones populistas
demaggicas que, en la bsqueda de una aceptacin ciudadana a corto plazo, puedan
contribuir a una ruptura mayor en el largo plazo.
La bsqueda del apoyo de los grupos sociales no es necesariamente recuperar legitimidad;
se trata de un proceso ms complejo que se logra en una lgica de comportamiento
permanente y sostenido frente a la sociedad, de tal forma, que puedan generarse valores
polticos y morales que sean reconocidos e identificados por el conjuntos social y, por lo
tanto, aceptados como formas autnticas de conduccin estatal.
Todo -proceso de modernizacin integral- de la administracin pblica debe contemplar
necesariamente las tres lneas de accin referidas, si pretende ser una accin de fondo y
de alcance. Ello requiere por tanto transformarlo hacia niveles ms adecuados de eficiencia
en su funcionamiento, con mayor precisin y eficacia en su accin, y ms legtimo en su
quehacer.
1.5.6. Peil idneo de la administracin pblica
En funcin de los planteamientos apuntados en el inciso relacionado con la crisis del Estado,
se debe advertir, cmo y hasta dnde, se promueven inexorablemente al interior de los
gobiernos, en los estados modernos, diversas opciones para afrontar y resolver las nece-
sidades inherentes a incorporar e innovar formas de organizacin gubernamentales y
estatales, que induzcan a la instrumentacin de cambios significativos en la administracin
pblica.
Las transformaciones mencionadas, se promueven a fin de atender en forma competitiva,
eficiente, eficaz, productiva y con calidad, tanto las necesidades como las demandas so-
ciales, ahora asociadas a presiones derivadas de la confianza pblica asignada a los
actores responsables de la agenda de gobierno. Dichas presiones, se agudizan por otra
parte, debido a la mayor participacin de lasociedad civil al modificar sus roles de influencia,
que aseguren a la ciudadana -destinataria final de los programas gubernamentales- que
en el medio mexicano se expresan en el Sistema Nacional de Planeacin Participativa.
CAPTULO 1 I
En este contexto de reforma de la administracin pblica, -seala la OCDE-, se han de
enfrentar y afrontar, entre otros, los siguientes retos, problemas y priorrdades."
RETOS INHERENTES A LA REFORMA
La consecucin de la coherencia y la complementariedad entre los valores de
legalidad, tica, solidaridad, responsabilidad y eficacia del servicio pblico;
La diferente configuracin y actuacin de los rganos centrales y de los rganos
perifricos en el seno de las organizaciones pblicas. La flexibilidad operativa,
mediante la desconcentracin y delegacin de funciones y tareas en favor de la
periferia organizativa prxima a los clientes de la administracin, se presenta como
una necesidad de la nueva gestin pblica;
La necesidad de un apoyo constante, firme y visible desde los rganos centrales a
los perifricos en los procesos de cambio, sin interferirse por ello en su capacidad
de iniciativa ni en la autonoma de su gestin y,
Lanecesidad de hacer compatibles la mundializacin con la descentralizacin y la
participacin en la gestin pblica.
Enunciados los problemas de mayor relevancia, tambin es indispensable considerar
aquellas prioridades que, por su naturaleza habrn de ser incorporadas a la agenda
gubernamental en el marco de un sector pblico con una visin objetiva de renovacin,
sugeridas por la OCDE, como las que se indican a continuacin."
PRIORIDADES DE LA OCDE EN MATERIA DE REFORMA DE LA
ADMINISTRACiN PBLICA:
Mejor calidad y mayor claridad de la regulacin de la informacin;
La evaluacin permanente (y, en nuestra opinin, necesariamente desde instancias
pluralistas) de la eficacia y eficiencia de las polticas pblicas seguidas;
La mejora y la intensificacin de las capacidades de direccin y de gestin previsora
de las organizaciones pblicas -y por lo tanto de su personal directivo-, y
La instrumentacin de una mayor participacin ciudadana.
7 La transformacin de la gestin pblica. Las reformas en los paises de la aCIJE. Ministerio de Administraciones Pblicas.
Espaa 1997. p. 27.
, lbidem. p. 28
Para el caso de Mxico y en el marco de una nueva visin gubernamental, destacan dentro
del conjunto de prioridades, la correspondiente a la necesidad de la evaluacin permanente
de las polticas pblicas, la rendicin de cuentas, la bsqueda de mejor calidad y mayor
claridad de la informacin al interior del aparato pblico y hacia la ciudadana, y la mejora
de las capacidades de direccin y de gestin en las organizaciones pblicas, misma que
se expresa en una mejora de la profesionalizacin de los servidores pblicos.
El proceso de cambio referido lleva a considerar tambin elementos clave y factores
estratgicos crticos, los cuales se asocian a la utilidad y aplicabilidad de diversas
tcnicas:"
FACTORES CLAVE DEL CAMBIO
En primer lugar, la.rnayor importancia atribuida a los resultados,
performances, es decir, en trminos de eficacia, eficiencia y calidad deiOj]hoeSY
servicios pblicos aportados. .. "..., .
En segundo trmino, lasustitucin de un modelo burocrtico, con y
un comportamiento de carcter rgido, centralizado, jerrquico y autOritariO;
Estas inspiraciones weberiana y taylorista, esencialmente, por otro modelo, de
estructuras y comportamiento diferentes, de carcter flexible descentralizado,
responsable, coordinado y basado en el trabajo en equipo. Es decir, lasuStftttej6
de un modeloorganizativopiramidal y jerrquico por otro ms fluido, interdepeAdierite .
y en forma de red.
1.5.7. La administracin pblica en el Plan Nacional de
Desarrollo 2001-2006
El Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006 establece la visin a futuro de Mxico previsto
para el ao 2025. En el plan se establecen las principales caractersticas en las que la
mayora de los mexicanos estn de acuerdo y que deben trascender el esfuerzo de la pre-
sente administracin para afirmar un compromiso de largo plazo con la sociedad mexicana.
La administracin pblica federal establece una misin que define los compromisos a
realizar por parte del gobierno, a fin de avanzar hacia el logro de los escenarios 2025. As,
"la misin del Poder Ejecutivo Federal 2000-2006, es conducir responsable, democrtica
y de forma participativa, el proceso de transicin del pas hacia una sociedad ms justa y
49 Ibdem p. 28
1
44
CAPTULO 1 I
humana y una economa ms competitiva e incluyente, que consolide el cambio en un
nuevo marco constitucional asociado con la plena vigencia del Estado de Derecho''."
En consecuencia, el Plan establece entre otros, los principios que sustenta el Ejecutivo
Federal, a cuyo propsito se proponen postulados, criterios centrales y normas bsicas,
los cuales se resumen a continuacin:
POSTULADOS QUE ORIENTAN LAS ACCIONES DEL PND 2001 - 2006 51
Humanismo
Cadapersona esunser nico; por ello, debeser apoyada paraquepuecfa lograrsu
ms amplio desenvolvimiento material y espiritual. Ese es precisamente el fin
primordial delas acciones del Estado: lograrel desarrollo integral del ser humano y
desucomunidad.
Equidad
Los ciudadanos son iguales ante la ley y debentener las mismas oportunidades
paradesarrollarse, independientemente desusdiferencias econmicas, :deopinin
poltica, degnero, religiosas, depertenencia tnicao preferencia sexual U otras.
Cambio
Paraqueseestablezcan lascondiciones y oportunidades querequiere el conjunto
de la poblacin en Mxico es necesario el cambio; ste, a su vez, exige el
establecimiento de unsistemademocrtico y de responsabilidad compartida entre
las instituciones pblicas y lasorganizaciones de lasociedad.
50 Poder Ejecutivo Federal. Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006. Mxico. Presidencia de la Repblica, Edicin del P.N.D. 2001
p.36.
51 Ibidem. p. 39
CRITERIOS CENTRALES PARA EL DESARROLLO DE LA NACiN 52
Inclusin
El ofrecimiento de oportunidades a toda la poblacin para aprovechar las
oportunidades del desarrollo requiere de una nueva relacin entre el gobierno y
la sociedad que permita la creacin de nuevas formas de inclusin, as como la
reconstitucin del tejido social.
SustentabDldad
Ii$Qmircon responsabilidad el compromiso de trabajar por una nueva
que protege el presente ygarantice el futuro. El capital natural de
nuestro y de nuestro pas debe preservarse.
COmPetitividad
Sob[eIabas$de laeficacia yla equidad de oportunidades, es imperativo construir
a unfuturocompartido: fuentesentrelavanguardiaexitosa
entre la tradicin y la modernidad; entre la vieja y la
nueva economa; fuentes para que los excluidos del desarrollo se incorporen a un
proceso al que tienen derecho.
DtMarroIIoiRe.glonal
Se parte de que cada regin sea el principal artfice de su propio destino, con el
apoyo del resto de la federacin, mediante el desarrollo de planes concretos
parecada una de stas.
52Ibidem. p. 41
CAPTULO 1 I
NORMAS BSICAS DE ACCiN GUBERNAMENTAL 53
Apego a la legalidad
El principio quedisponequela autoridad gubernamental slopuedehaceraquello
que le est expresamente permitido por las normasjurdicas y que debeactuar
respetando loslmites, acotamientos ycondiciones queleimponeel ordenjurdico
parael casoparticular dequesetrate, serestrictamente respetado porel Ejecutivo
y por todossuscolaboradores.
Gobemabllidad democrtica
La administracin publicafederal ejercer el poder pblico en ella depositado con
las formas propiasde una democracia. Las dependencias promovern procesos
de deliberacin colectiva relacionados con las polticas pblicas. Respetarn y
promovern el pluralismo. Dejarn atrs procesos clientelares y apegarn su
conducta aderecho.
Federalismo
El Ejecutivo Federal est comprometido a acelerar el proceso de federalismo, la
justaredistribucin del gasto, lacapacidad paragenerar mayores ingresos, ascomo
el poder de decisin y de ejecucin de obras y prestacin de servicios pblicos
hacialosgobiernos locales. Por ello, resulta indispensable fortalecer y respetar las
autonomas estatales y municipales, reconociendo la capacidad de autodetermi-
naciny ejecucin de los rdenes de gobierno, habilitndolos para que sean los
principales artficesdesudesarrollo.
Transparencia
El ejecutivo federal actuarcontransparencia enel ejercicio desusfacultades, por
loquelosservidores pblicos delaadministracin pblicafederal estarn obligados
a informar con amplitud y puntualidad sobre los programas que tienen enco-
mendados, entrminos delogrosalcanzados y recursos utilizados. Lasdecisiones
gubernamentales tienenquesertransparentes, por loquedebern estarabiertas al
escrutinio pblico, con excepciones muy claramente definidas en reacn con la
seguridad de la nacin.
Rendicin de cuentas
Se promover el establecimiento de un sistema ntido de rendicin de cuentas
pblicas. Ellorequiere ladesignacin deresponsables enlasdistintas actividades
y programas de la administracin pblicafederal, de tal maneraque losculpables
de ineficacia o corrupcin puedan ser inmediatamente detectados e identificados,
para proceder en consecuencia. La rendicin de cuentas exige un sistema de
planeacin que, basadoen el PlanNacional de Desarrollo, definalas prioridades,
actividades y metasdecadareadegobierno, as comounsistema deindicadores
quemidasucumplimiento y los evaleen relacin con los objetivos del desarrollo
nacional.
53 Ibdem. pp. 43-46.
La consecucin de los propsitos referidos habr de realizarse mediante la formulacin y
ejecucin de polticas pblicas, concebidas como el conjunto de criterios, principios,
estrategias, y lneasfundamentales de accin a partir de las cuales la comunidad organizada
como Estado, enfrenta los desafos y problemas que se consideran de naturaleza pblica.
En este contexto las diversas instancias de gobierno cumplen una funcin primordial en el
proceso de generacin de las polticas pblicas. Los objetivos esenciales del Estado
orientan el sentido y contenido de las mismas. Estas polticas pblicas se expresan en
decisiones adoptadas en forma de instituciones, programas concretos, criterios,
lineamientos y normas.
El Plan tambin considera que la capacidad de un gobierno para cumplir su misin est
directamente vinculada a la solidez de las polticas pblicas. Sin duda, un buen gobierno
es aquel que opera a partir de polticas pblicas, las cuales implican la capacidad de
renovar sus alcances, sentido y contenido en razn de:
./ Los hallazgos en las disciplinas que aportan teora y evidencia para el diseo
de las polticas.
./ La experiencia del gobierno mexicano y de otros gobiernos respecto a la
ejecucin prctica de acciones.
./ Los cambios en las necesidades de la poblacin yen las prioridades expresadas
por sta.
./ La evolucin del entorno y de las circunstancias particulares que rodean a los
fenmenos o situaciones especficas objeto de las polticas pblicas.
./ Las fluctuaciones en la dotacin de los recursos humanos, materiales y
econmicos disponibles.
CAPITULO
2
MBITO DE LOS
RECURSOS MATERIALES
SUMARIO
2.1. CONCEPTUALIZACiN
2.2. EL GASTO PBLICO Y EL PODER DE COMPRA DEL ESTADO
2.3. MARCO LEGAL QUE REGULA LA ADMINISTRACiN DE RECURSO
MATERIALES EN EL SECTOR PBLICO
2.4. SISTEMA DE ADMINISTRACiN DE RECURSOS MATERIALES
2.5. TRANSPARENCIA EN LA ADMINISTRACiN DE RECURSOS
MATERIALES
CAPTULO 2 I
OBJETIVOS GENERALES
Destacar la importancia de los recursos materiales como funcin de apoyo a
las actividades sustantivas de la administracin pblica ya la consecucin de
los fines del Estado.
Identificar el concepto y el mbito funcional de los recursos materiales en la
administracin pblica.
Asimilar el marco inherente a los procesos de la adquisicin de bienes y la
contratacin de servicios que destacan el poder de compra del Estado, en
funcin de la magnitud de los recursos pblicos que se destinan y los fines a
los que responden.
Identificar las principales disposiciones legales que regulan la administracin
de los recursos materiales en la administracin pblica federal.
Ubicar y relacionar los principios bsicos en funcin de los subsistemas de
recursos materiales, que deben atender los responsables de su administracin.
CAPTULO 2 I
2.1.1. La responsabilidad social del Estado
En el captulo anterior se hizo nfasis en que la reforma del Estado y de la administracin
pblica implican en lo fundamental, una revisin general y objetiva de su alcance para
servir mejor al ser humano y a la colectividad representada en la sociedad. Se subray
tambin, que dicha accin demanda entre otros aspectos, de la revisin de los medios,
instrumentos, mtodos, proyectos, atribuciones, tareas, etctera, que permiten al poder
pblico cumplir con su indeclinable papel de promotor y protector de los derechos fun-
damentales de las personas.
En el desarrollo temtico de este captulo no se pretende poner a debate el rol del Estado
sino ms bien resaltar que en el proceso de globalizacin, el Estado y la administracin
pblica deben constituirse en garantes de las condiciones ms adecuadas para la defensa
de los derechos republicanos. Ello supone la existencia y fortalecimiento de un Estado de
derecho que favorezca las condiciones para el crecimiento econmico del pas, sin
detrimento de la universalizacin del acceso a los servicios pblicos, al bienestar y desarrollo
equitativo de la poblacin.
La Declaracin Universal de los Derechos Humanos en su artculo vigsimo segundo,
establece que: los poderes pblicos reconocen que cualquier miembro de la sociedad
tiene derecho a ver satisfechas sus necesidades bsicas de modo adecuado. Esta parte
de la Declaracin justifica, sin duda, la intervencin del Estado en la prestacin de servicios
y utilizacin de recursos pblicos. 54
El mismo documento seala que: toda persona, como miembro de la sociedad tiene
derecho a la seguridad social, ya obtener, mediante el esfuerzo nacional y la cooperacin
internacional, habida cuenta de la organizacin y los recursos de cada Estado, la
satisfaccin de los derechos econmicos, sociales y culturales, indispensables a su dignidad
y al libre desarrollo de su personalidad. 55
Lo apuntado en los prrafos anteriores sugiere en consecuencia, el perfil de un Estado de
Derecho socialmente responsable que asume la rectora econmica sin sustituir al mercado
o a la iniciativa privada, que regule en forma eficaz y contribuya a la consecucin del
inters pblico.
,4 Declaracin Universal de los Derechos Humanos. 7" Edicin. Arguval, 1991. p. 12.
" Ibidem. p. 12
IMBITO DE LOS RECURSOS MATERIALES
El logro de los propsitos enunciados, no sera posible sin la colaboracin de la sociedad
que se organiza polticamente primero como Estado y luego como gobierno, es decir, sin
la contribucin ciudadana a los gastos pblicos de la federacin, entidades o municipios
en que residan, de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes. 56
La contribucin al gasto pblico se convierte de esta forma, en una obligacin ciudadana
y asimismo en un elemento de apoyo fundamental para la consecucin del proyecto de
nacin que establece la Constitucin General.
En el caso de Mxico, los recursos fiscales referidos se integran por aportaciones de los
particulares para fines pblicos, determinadas en la Ley de Ingresos, en la que se
encuentran clasificados como: impuestos, productos, derechos y aprovechamientos.
Si bien las contribuciones de la sociedad no se constituyen en las fuentes nicas de
recursos del Estado, la mayora de ellas ocupan un espacio estratgico en el financiamiento
del gasto pblico.
La naturaleza pblica de los recursos con que se financia el gasto que ejerce el gobierno,
impone la necesidad de su administracin con criterios de transparencia, eficiencia y efi-
cacia, de forma que el uso y destino de los mismos, coincida con los fines para los que
han sido previstos, de acuerdo con lo establecido en los Presupuestos de Egresos que
se formulan en cada instancia de gobierno.
2.1.2. Concepto de recursos
El trmino recursos en un sentido amplio es definido como: los medios humanos, materiales,
tcnicos, financieros, institucionales de que se dota a s misma una sociedad para afrontar
a las necesidades de sus individuos, grupos y comunidades, en cuanto integrantes de
ella. 57
En un sentido ms especfico y con propsitos didcticos, el trmino recursos puede
concebirse como el conjunto de personas, bienes materiales, financieros y tcnicos con
que cuenta y utiliza una dependencia, entidad, u organizacin para alcanzar sus objetivos
y producir los bienes o servicios que son de su competencia.
50 Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, artculo 31, fraccin cuarta.
" De la Heras, P. Cortajarena, E. Introduccin al Bienestar Social. Madrid. S. XXI. 1986. p.30.
CAPITULO 2 I
Los recursos tienen un valor instrumental para las organizaciones y constituyen insumos
necesarios para su operacin, as como en el/ogro de los objetivos y metas institucionales.
En la actualidad, las organizaciones modernas, incluidos los gobiernos, enfrentan la
necesidad de optimizar recursos escasos, es decir, hacer un uso racional y eficiente de
los mismos.
2.1.3. Clasificacin de los recursos
Existen diversas clasificaciones de los recursos en funcin del enfoque de anlisis que se
utilice. Para los propsitos del captulo se presentan a continuacin algunos criterios
indicativos de sistematizacin, los cuales desde luego no agotan el universo existente:
Desde el punto de vista social existen tres sistemas, si se atiende al planteamiento de
Gaitn L. Camarillo. Ellos son:
Sistema de Recursos Naturales
En el entorno de lo privado. Se refiere al conjunto de insumos o entradas a disposicin
de:
Familia nuclear (padres) o extensa (amigos, vecinos, compaeros). La familia nuclear
o extensa y las personas conocidas por razones de vecindad, comunidad o amistad,
han sido tradicionalmente. el principal punto de apoyo para todo aquel que necesita
ayuda, en la perspectiva de un mbito patrimonialista.
Sistema de Recursos Pblicos
Es el conjunto de organismos y servicios que aplican las polticas sociales. Medios
que el Estado pone al alcance de los ciudadanos para garantizar el cumplimiento
de determinados mandatos legales incluidos con: el derecho a la educacin, trabajo
digno, salud, integridad personal; que se cubren mediante el sistema pblico de
servicios de forma directa o en algunos casos concertado con el sector privado.
Sistema de Recursos Intermedios
Compuesto por asociaciones voluntarias que no tienen fines econmicos. En este
sector se encuadran una gran gama de asociaciones religiosas, profesionales,
etctera, y que tienen como caractersticas, ser un grupo organizado de personas,
no gubernamental, de pertenencia y participacin voluntaria y constituidos para
satisfacer los intereses comunes de sus miembros. 58
En otro sentido, autores como Marchioni sealan que los recursos pueden ser:
Existentes u objetivados
En esta rama se comprenden aquellos recursos con los que se cuenta en el momento
presente y que pueden ser utilizados directamente.
Potenciales
En este ramo se comprenden aquellos que se descubren como producto de la
investigacin. Se deben prever posibles recursos futuros, los cuales puedan ser
utilizados durante la intervencin, cuyo destino puede ser recursos potenciales y
convertirse en reales.
Pblicos
El gnero se refiere al conjunto de recursos que proceden de distintas fuentes
institucionales y que constituyen finalmente el patrimonio del Estado.
Privados
Conformacin de aquellos recursos integrantes del patrimonio de la sociedad civil
como personas de derecho privado. 59
Kisnerman por su parte establece la clasificacin siguiente:
Recursos naturales
Sistema en el cual se integran: suelo, clima, relieve, aguas, flora. Son los recursos
de mayor transcendencia para la economa y para determinar indicadores de
desarrollo econmico.
Recursos materiales
Aquellos que constituyen la infraestructura y los equipamientos bsicos del Estado
y que son orientados a satisfacer los fines ltimos de la sociedad tales como:
58 Gaitn, L. Zamanillo, T. Para comprender el trabajo social. Navarra, 1992, p. 100.
59 Marchioni, M. Planificacin social y organizacin de la comunidad. Madrid, Popular. 1987. p. 17
CAPTULO 2 I
Transportes y vas de comunicacin
Servicios pblicos de pavimentacin
Alumbrado
Infraestructura bsica
Equipamientos colectivos: parques, zonas verdes, viviendas, etctera.
Recursos tcnicos
Especie integrada por el conjunto de instrumentos que median entre la organizacin y
el objeto de trabajo para conocerlo y conseguir un producto. Entre otros ejemplos
destacan los siguientes:
Tangibles: computadora, cmara de video, encuestas, etctera. En ocasiones
estos recursos tangibles se clasifican, a su vez, en inventariables (aquellos
que suponen una inversin, por ejemplo la computadora); y no inventariables
o fungibles, cuyo uso suele ser diario y se consume rpidamente, adems
no implica una inversin.
Intangibles: el conjunto de tcnicas de trabajo en cualquiera de las disciplinas
sociales y fsicas.
Recursos financieros
Los derivados del conjunto de medidas econmicas y presupuestarias de que
dispone la administracin, la comunidad, o las organizaciones para afrontar las
actuaciones previstas con base en las necesidades analizadas. Son indispensables
para la adquisicin de nuevos recursos.
Recursos humanos
Es el gnero resultante del conjunto de poblacin real o potencialmente requerida
para la ejecucin de un plan o proyecto de intervencin. Se expresan finalmente
como capital humano."
O Kisnerman, N. Los recursos. Buenos Aires. Humanitas 1984, p. 36
2.1.4. Definicin y mbito de los recursos materiales
El concepto recursos materiales est referido al "conjunto de locales y materia prima que
requiere una organizacin en un momento dado, en el lugar convenido y en la calidad,
cantidad y tipo requeridos, para la realizacin de sus fines". 61
En otro sentido "los recursos materiales pueden ser definidos como el patrimonio de la
institucin y estn constituidos por los bienes muebles, inmuebles y de consumo que hacen
factible la operacin de la misma. El elemento de apoyo para la consecucin de las metas
y objetivos de la administracin pblica". 62
La administracin de los recursos materiales bajo esta perspectiva, implica el uso eficiente
y racional de estos recursos, a fin de que su destino obedezca a los requerimientos y fines
de la institucin para el logro de una mayor eficacia, eficiencia y congruencia en su fun-
cionamiento.
La asignacin de los recursos materiales se realiza con el propsito de apoyar los progra-
mas sustantivos de las dependencias o entidades, hecho que contribuye a la consecucin
de la misin institucional.
En un sentido ms amplio el estudio del tpico, se puede insertar en el enfoque de sistemas.
As, la totalidad se denomina Sisfema de Administracin de Recursos Mate-riales. Dicho
sistema se integra por subsistemas, segn se analiza en el ltimo inciso del captulo que
ocupa nuestra atencin.
6\ Colegio Nacional de Ciencias Polticas y Administracin Pblica. Diccionario de Ciencias Polticas y Administracin Pblca.
p. 57
62 Gua Tcnica para el Anlsisy Desarrollo Institucional de las Organizaciones Pblicas. Presidencia de la Repblica, Coordinacin
General de Estudios Administrativos. Mxico, 1981, p. 42
1
58
CAPTULO 2 I
2.2. EL GASTO PBLICO Y EL PODER DE
COMPRA DEL ESTADO
2.2.1. Importancia de las adquisiciones y servicios pblicos
En el logro de metas y objetivos para satisfacer las necesidades de la sociedad, el Estado
realizaun complejo nmero de funciones atravs de los rganos de gobierno en los trminos
y mbitos de competencia establecidos en la Constitucin y sus leyes reglamentarias.
Las compras gubernamentales constituyen en el mundo uno de los renglones de gasto
de mayor envergadura. Basta mencionar que, de acuerdo con estimaciones de la
Organizacin Mundial de Comercio (OMC), las compras gubernamentales ascienden
a un billn de dlares al ao y en algunos estados de la comunidad internacional Hagan
a constituir ms del diez por ciento del producto interno bruto.
En el caso de Mxico, de acuerdo con informacin de la Secretara de Contralora y
Desarrollo Administrativo las compras gubernamentales del ao 2000 registraron las si-
guientes cifras."
-/ 20, 000 Millones de Dlares en Compras y Obras Pblicas al Ao.
-/ 25, 000 Licitaciones Pblicas Anuales
-/ 3, 000 Unidades Compradoras
-/ 50, 000 Proveedores Contratistas
El escenario anterior pone de manifiesto cmo, hasta muy recientemente esta importante
funcin de la administracin reciba poca atencin de los estudios de las disciplinas
administrativas. Las compras se consideraban como una tarea de menor importancia,
delegada a los niveles jerrquicos inferiores de la estructura administrativa. Hoy se revala
la funcin de Adquisiciones porque se reconoce el impacto que tiene en la economa y por
su calidad de instrumento para orientar los procesos de industrializacin y de
cornercializacin''."
'" Jaso Garca Carlos. Act - Seminario: Las Compras del Sector Pblico en el Marco de los Tratados de Libre Comercio y las leyes
de Adquisiciones y Obras Pblicas. Mxico. INAP 2001
N Pichardo Pagaza, Ignacio. Introduccin a la Administracin Pblica de Mxico. Mxico. INAP. CONACYT. 1984. p. 47
Es importante destacar en este contexto, que el Estado mexicano, para satisfacer las
necesidades de la poblacin, ejerce sus facultades y atribuciones legales a travs de las
diversas funciones pblicas que en nuestro rgimen poltico, se conforman para los
Poderes de la Unin: Ejecutivo, Legislativo y Judicial. En ellas queda comprendida desde
un punto de vista formal, su actuacin soberana, investida de poder pblico para hacer
cumplir sus determinaciones."
El Poder Ejecutivo realiza con el apoyo de la administracin pblica los actos materiales
que transforman la realidad objetiva del pas, mediante la ejecucin de obras y la prestacin
de servicios pblicos.
El cumplimiento de estos fines presupone que el Estado se allega de recursos mediante
las estructuras de gobierno. Dicha funcin la puede llevar a cabo de tres maneras, a saber:
a travs de institutos de derecho privado, como la explotacin de su patrimonio (renta de
inmuebles o venta de bienes); por institutos de derecho pblico, como los distintos tipos
de contribuciones; por medio de institutos mixtos (contratacin de prstamos, emisin de
obligaciones, etctera)
En suma, los ingresos del Estado se destinan a un gasto de naturaleza pblica, es decir,
para dar satisfaccin a las demandas colectivas de la sociedad. Por consiguiente, debe
existir una correlacin y un equilibrio entre las percepciones y los desembolsos, consignada
en la Ley de Ingresos de la Federacin y en el Decreto de Presupuesto de Egresos
correspondiente.
2.2.2.Estructura y clasificacin del gasto pblico
La naturaleza del Presupuesto de Egresos ha sido tema de controversia para algunos
tratadistas, fundamentalmente en cuanto a si ste constituye o no, un acto formalmente
legislativo y/o materialmente administrativo. Bajo el primer aspecto, no hay duda de que
representa una facultad exclusiva de la Cmara de Diputados, en tanto que el segundo,
para algunos, es un acto de previsin o autorizacin que compete al Poder Ejecutivo
llevar a cabo.
En funcin de sus efectos, el presupuesto constituye una autorizacin para que la
administracin pblica lleve a cabo la inversin de los fondos pblicos. Es la base para
que el Titular del Ejecutivo rinda cuentas al Poder Legislativo y asimismo es el documento
donde se le responsabiliza del manejo de los fondos federales dentro de los lmites que
contiene.
5 Farro Farah, Gerardo y Huacuja Betancourt Sergio. La Regulacin del Proceso de las Adquisiciones del Gobierno Federal.
Mxico, p. 13
CAPTULO 2 I
El ejercicio del Presupuesto se sujeta a ciertos principios entre los cuales destaca el de
equilibrio. Este significa que a toda proposicin de aumento o creacin de partidas en el
proyecto de egresos, debe agregarse la correspondiente iniciativa de ingresos, si con tal
proposicin se altera el equilibrio presupuestal. El principio de anualidad, que supone un
autntico medio para conocer, vigilar y limitar la accin del gobierno en un lapso, segn los
programas a cargo de las dependencias y entidades, de lo que se concluye que no existe
una autorizacin permanente para hacer erogaciones, sino que debe renovarse precisa-
mente cada doce meses.
Desde el punto de vista formal, existen otras directrices que guan la ejecucin del gasto,
como el principio de unidad. Este consiste en la elaboracin de un nico documento, evi-
tando as la disparidad de conceptos y favoreciendo la apreciacin exacta de las obliga-
ciones a cargo del poder pblico. La universalidad, que implica que todos los gastos estn
incluidos en el presupuesto. La no afectacin de recursos, que tiene por objeto evitar que
algn ingreso se destine en forma especfica a un desembolso, dado que todas las percep-
ciones del Estado, deben formar un fondo comn que sirva para financiar todos los concep-
tos sin discriminacin. La especialidad o separacin de gastos que, en aras de la seguridad
y la certeza, exige que las autorizaciones presupuestales no deben otorgarse por partidas
globales, sino detallando para cada caso el monto de crdito autorizado.
En trminos generales el gasto pblico previsto en el Presupuesto de Egresos de la
Federacin, en su conjunto divide sus partidas, en cuatro grandes rubros:
RUBROS

Deuda Pblica
,
n" ,(
1

Inversin Flslca
La informacin expuesta en el esquema anterior permite adicionar que la suma de la
inversin financiera y de la inversin pblica, constituye el denominado gasto de capital.
En cuanto a la inversin fsica, se puede decir que se integra por las adquisiciones guber-
namentales y la ejecucin de obras pblicas.
El proceso de integracin del Presupuesto de Egresos de la Federacin, toma en consi-
deracin las siguientes disposiciones administrativas:
PROCESO
Antes de la elaboracin del documento:
1. CatlOgOdeaCtividades del sector pblico, dividido a su vez en cuatro partes:
) Actividad$pobHcas centrales.
b) Orientacindela economa.
e) Sectorizacin de la economa.
d) Servicios sociales, urbanos y de recreacin.
2. Catfogo para laprogramacin-presupuestacin, compuesto por claves o
; ~ s retativasasecretarras, entidades, ramas de laactividadyunidades
d;rrldida.
3. Manuatde prOgrarnacin-presupuestacin.
4. Ct8sificador por objeto del gasto.
Despus de la expedicin del decreto,
a fin de vigilar su cumplimiento:
1. Normas'parael ejercicio presupuestario.
2. Procedimientos para el ejercicio presupuestario.
El EjecutivoFederal ha promovido esfuerzos y realizadoacciones parafortalecer el Sistema
Presupuestario de la Administracin Pblica. Como efecto de ello en las ltimas dcadas
el sistema ha evolucionado. De ah que, con el fin de que el lector tenga una visin de
conjunto del mismo, se presente a continuacin un esquema que ilustra los procesos y sus
elementos componentes.
I Operacin I
I Planeacin I
CAPiTULO 2 I
VISiN DE CONJUNTO DEL SISTEMA PRESUPUESTARIO DE LA A.P.F.66
2.2.3. El poder de compra del Estado
En los incisos anteriores se han presentado cifras que resaltan la importancia y magnitud
de las compras gubernamentales en el mundo y en el caso particular de Mxico. Dichas
cifras ponen de manifiesto sin duda, el poder de compra que tiene el Estado mediante el
ejercicio del gasto pblico, como elemento de apoyo para el desarrollo de las funciones
pblicas y con fines de satisfaccin de las necesidades sociales.
""Fuente: Secretara de Hacienda y Crdto Pblico.
La dimensin y magnitud del poder de compra del Estado evidencian la importancia
estratgica que tienen los programas de modernizacin y desarrollo administrativo, yen
particular la revisin objetiva y profunda del sistema de recursos materiales de la
Administracin Pblica Centralizada y Paraestatal. A nadie escapa el hecho de que, la
adecuada realizacin de las funciones que tienen encomendadas estas instancias y la
correcta asignacin de recursos, requieren del suministro de bienes y servicios en trminos
de oportunidad, lugar, calidad y precio ms bajo posible.
Es menester destacar que en el marco de la divisin de poderes que establece la Carta
Magna, corresponde al Titular del Poder Ejecutivo conducir la administracin pblica, la
cual es responsable de la adquisicin, registro, almacenamiento y suministro de los bienes
que requieren sus rganos y ms an de las previsiones de obras y servicios a la poblacin.
El sealamiento anterior confirma la necesidad de que la administracin de los recursos
pblicos y en particular de los materiales, se conduzca bajo criterios de honestidad, eficacia
y transparencia, en provecho de la sociedad.
CAPTULO 2 I
2.3. MARCO LEGAL QUE REGULALA
ADMINISTRACiN DE RECURSOS
MATERIALES EN EL SECTOR
PBLICO
En el orden jurdico mexicano de las leyes derivan un conjunto de disposiciones
complementarias, cuyo contenido da cuenta para un estudio aparte y ms amplio. Para
los fines de este captulo, se abordan a continuacin las disposiciones generales que
regulan la organizacin de la administracin pblica y su competencia en el manejo de los
recursos materiales. Asimismo se describen aquellas disposiciones especficas que dan
un sentido integral al marco regulatorio de la administracin de recursos materiales en el
sector pblico.
2.3.1. Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos
Los artculos que tienen efecto en la administracin de los recursos materiales son diversos.
De manera especfica es el artculo 134 constitucional el que establece los criterios gene-
rales para su ejercicio. A partir de esta disposicin fundamental se deriva la normatividad
complementaria en esta materia. Como referencia histrica, a continuacin se transcribe
el artculo 134 en la inscripcin original de la Constitucin de 1917.
67
"Todos los contratos que el Gobierno tenga que celebrar para la ejecucin de obras
pblicas, sern adjudicados en subasta, mediante convocatoria, y para que se presenten
proposiciones en sobre cerrado, que ser abierto en junta pblica".
El proceso de fortalecimiento del marco jurdico que da sustento a la funcin de recursos
materiales en el sector pblico se concret mediante la publicacin del Decreto en el Diario
Oficial de la Federacin el 28 de diciembre de 1982. La accin de gobierno tuvo como
propsito ampliar y delimitar con mayor precisin el alcance de los procesos de adqui-
siciones y obra pblica.
(>, La Constitucin de los Estados Unidos Mexicanos a travs de los Regmenes Revolucionarios. 1917-1990._Secretara de
Programacin y Presupuesto, 2". ed. Mxico, 1990,2" ed. p. 402.
En virtud de ello y con fines didcticos se transcribe a continuacin el texto constitucional
vigente, mismo que es la base fundamental y punto de partida de la normatividad
complementaria en materia de recursos materiales:
MANDATO CONSTITUCIONAL DEL ARTCULO 134
Los recursos econmicos de que dispongan el Gobierno Federal yef imodel
Distrito Federal, asl corno sus respectivas administraciones pblica Pat .."....__
se administrarn con eficiencia, eficacia y honradez para satisfacer lo$'oI)jetivosa
los que estn destinados. ,.
Las adquslcones.arrendementos y enajenaciones de todo tipo de
de servicios de .cualquier naturaleza y la contratacin de obra
adjudicarn o lIevarn.a caboa travs de licitaciones pblicas mediante egnvOoatora
pblica para que Iibrernente sepresenten proposiciones solventes en
,,- .. ..',.... ".'.. ;-, . ,;." .... / .. -':-, ;>
que ser abierto pblicamente? a fin de asegurar al Estado las mejoresc,pndiciqaes
disponibles en cuanto a precio, calidad, financiamiento, oportunidad y dt:mls
circunstancias pertinentes.
Cuando las licitaciones, a que hace referencia el prrafo anterior no SMnicJPnp.
para asegurar dichas condiciones, las leyes establecern las bases, procedimientos,
reglas, elementos para acreditar la economa, eficacia,eficiencia,
imparcialidad y honradE:lz que aseguren las mejores condiciones paraelE$laQQ. ..
'," ','''- .. " ',c- :.,-;.'.... '.:"',
El manejo de .los recursos econmcos federales se sujetar a las
,. <' -".- ,,',":'.. .. .. .. _. ,';' '.,"_'-:' ',;, .. '.
artculo.
Los servidores del cumplimiento de estasbasE:)senJos
trminos del TrtuloCuart6de E:lsta Constitucin.
2.3.2. Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal
Esta Ley establece las bases de organizacin de la administracin pblica federal,
centralizada y paraestatal. En ella se determinan las atribuciones de la Presidencia de la
Repblica, las Secretaras de Estado, los departamentos administrativos, la Consejera
Jurdica del Ejecutivo Federal, los organismos descentralizados, las empresas de
participacin estatal, las instituciones nacionales de crdito, las instituciones nacionales
de seguros y fianzas, y los fideicomisos pblicos.
CAPTULO 2 I
La LOAPF fue publicada el29 de diciembre de 1976 en el Diario Oficial de la Federacin,
ya la fecha ha sido reformada en ocho ocasiones. Actualmente se integra por tres ttulos y
50 artculos, ms los transitorios.
2.3.3. Ley Federal de las Entidades Paraestatales
Este ordenamiento es reglamentario del artculo 90 de la Constitucin Poltica de los Estados
Unidos Mexicanos y tiene por objeto regular la organizacin, funcionamiento y control de
las entidades paraestatales de la administracin pblica federal.
La LFEP fue publicada el14 de mayo de 1986 en el Diario Oficial de la Federacin, ha
sido reformada en tres ocasiones. En 2001 el ordenamiento cuenta con seis captulos y 69
artculos, ms los transitorios.
2.3.4. Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico Federal
Esta Ley norma y regula el presupuesto, la contabilidad y el gasto pblico federal. Establece
que el gasto pblico federal comprende las erogaciones por concepto de gasto corriente,
inversin fsica, inversin financiera, as como pagos de pasivo o de deuda pblica, y por
concepto de responsabilidad administrativa, que realizan los Poderes Legislativo, Ejecutivo
y Judicial.
Fue publicada en el Diario Oficial de la Federacin el 31 de diciembre de 1976, se ha
reformado en dos ocasiones. Actualmente (2001) consta de cinco captulos y 50 artculos,
ms los transitorios.
2.3.5. Ley de Planeacin
La Ley de Planeacin tiene por objeto establecer:
1. Las normas y principios bsicos conforme a los cuales se llevar a cabo la Planeacin
Nacional del Desarrollo y encauzar, en funcin de sta, las actividades de la
administracin pblica federal.
2. Las bases de integracin y funcionamiento del Sistema Nacional de Planeacin
Democrtica.
3. Las bases para que el Ejecutivo Federal coordine sus actividades de Planeacin
con las entidades federativas, conforme a la legislacin aplicable.
4. Las bases para promover y garantizar la participacin democrtica de los diversos
"
grupos sociales, a travs de sus organizaciones representativas, en la elaboracin
del plan y los programas a que se refiere esta ley.
5. Las bases para que las acciones de los particulares contribuyan a alcanzar los
objetivos y prioridades del plan y los programas.
La Ley de Planeacin fue publicada en el Diario Oficial de la Federacin el 5 de enero de
1983, se integra por siete captulos, 44 artculos y 5 transitorios.
2.3.6. Ley General de Deuda Pblica
En la Ley se establece que la deuda pblica est constituida por las obligaciones de
pasivo, directas o contingentes, derivadas de financiamientos y a cargo del Ejecutivo
Federal y sus dependencias, el gobierno del Distrito Federal, los organismos descen-
tralizados, las empresas de participacin estatal mayoritaria, las instituciones que presten
el servicio pblico de banca y crdito, las organizaciones auxiliares nacionales de crdito,
las instituciones nacionales de seguros y las de fianzas, y los fideicomisos pblicos.
La Ley fue publicada en el Diario Oficial de la Federacin el 31 de diciembre de 1976, fue
reformada el21 de diciembre de 1995. Actualmente (2001) se conforma de ocho captulos,
32 artculos, ms los transitorios.
2.3.7. Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del
Sector Pblico
La Leyes de orden pblico y tiene por objeto regular las acciones relativas a la planeacin,
programacin, presupuestacin, contratacin, y control de las adquisiciones y arren-
damientos de bienes muebles y la prestacin de servicios de cualquier naturaleza que
realicen:
1. Las unidades administrativas de la Presidencia de la Repblica.
2. Las Secretaras de Estado, departamentos administrativos y la Consejera Jurdica
del Ejecutivo Federal.
3. La Procuradura General de la Repblica.
4. Los organismos descentralizados.
5. Las empresas de participacin estatal mayoritaria y los fideicomisos pblicos.
6. Las entidades federativas, con cargo total o parcial a fondos federales, conforme a
los convenios que celebren con el Ejecutivo Federal, con la participacin que, en su
caso, corresponda a los municipios interesados. (No quedan comprendidos los fondos
previstos en el Captulo V de la Ley de Coordinacin Fiscal).
CAPiTULO 2 I
Se public el da 4 de enero de 2000 en el Diario Oficial de la Federacin, y abrog la Ley
de Adquisiciones y Obras Pblicas, se conforma de siete ttulos, diez captulos, 73 artculos
y cinco transitorios.
2.3.8. Ley de Obras Pblicas y Servicios Relacionados con las
Mismas
La LOPSRM es de orden pblico y tiene por objeto regular las acciones relativas a la
planeacin, programacin, presupuestacin, contratacin, gasto, ejecucin y control de
las obras pblicas, as como de los servicios relacionados con las mismas que realicen:
2. Las Secretaras de Estado, Departamentos Administrativos y la Consejera Jurdica
del Ejecutivo Federal.
5. Las empresas de participacin estatal mayoritaria y los fideicomisos pblicos.
6. Las entidades federativas, con cargo total o parcial a fondos federales, conforme a
los convenios que celebren con el Ejecutivo Federal, con la participacin que, en su
caso, corresponda a los municipios interesados. (No quedan comprendidos los fondos
previstos en el Captulo V de la Ley de Coordinacin Fiscal).
Con su publicacin el 4 de enero de 2000 en el Diario Oficial de la Federacin, qued
abrogada la Ley de Adquisiciones y Obras Pblicas en lo relativo a las disposiciones en
materia de obra pblica. Se conforma de ocho ttulos, doce captulos, 91 artculos y cinco
transitorios.
2.3.9. Ley General de Bienes Nacionales
Determina la conformacin del patrimonio nacional en dos tipos de bienes:
Bienes de dominio pblico de la Federacin, y
Bienes de dominio privado de la Federacin.
Asimismo, establece las bases generales a las que se sujetar la administracin de dichos
bienes. La Ley fue publicada en el Diario Oficial de la Federacin el 8 de enero de 1982.
La ltima modificacin de fecha 29 de julio de 1994, integra nueve captulos y 100 artculos,
ms los transitorios.
2.3.10. Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores
Pblicos
El objetivo de esta Leyes reglamentar el Ttulo Cuarto de la Constitucin Poltica de los
Estados Unidos Mexicanos en las siguientes materias:
1. Los sujetos de responsabilidad en el servicio pblico.
2. Las obligaciones en el servicio pblico.
3. Las responsabilidades y sanciones administrativas en el servicio pblico, as
como las que se deban resolver mediante juicio poltico.
4. Las autoridades competentes y los procedimientos para aplicar dichas
sanciones.
5. Las autoridades competentes y los procedimientos para declarar la procedencia
del procesamiento penal de los servidores pblicos que gozan de fuero, y
6. El registro patrimonial de los servidores pblicos.
Esta Ley fue publicada en el Diario Oficial de la Federacin el 31 de diciembre de 1982,
ha tenido tres reformas. En el mes de diciembre de 2001 se tienen cinco ttulos, ocho
captulos y 93 artculos, ms los transitorios.
2.3.11. Disposiciones complementarias
La descripcin que se ha realizado en los incisos anteriores permite observar cmo el
marco normativo que regula el sistema de administracin de recursos materiales es amplio
y diverso.
La enumeracin de las disposiciones presentada en los numerales anteriores, muestra al
lector el universo normativo que es necesario consultar para abordar con especificidad
la materia. De entrada, las "Normas para la Administracin y Baja de Bienes Muebles de
las dependencias de la administracin pblica".
Dicho universo se expresa en distintas disposiciones normativas como: reglamentos,
cdigos, decretos, acuerdos, manuales, normas tcnicas y/o de operacin, circulares, entre
otras.
Las disposiciones complementarias de aplicacin son:
CAPTULO 2 I
Los Reglamentos fueron publicados por el Poder Ejecutivo Federal en el Diario Oficial de
la Federacin el 20 de agosto de 2001 y entraron en vigor el 19 de septiembre de 2001.
Es importante resaltar que el anuncio de los nuevos reglamentos fue dado a conocer por el
Secretario de Contralora y Desarrollo Administrativo, durante la inauguracin del ciclo de
conferencias sobre el Reglamento de Obras Pblicas y Servicios Relacionados con las
Mismas. En este acto el Titular de la Secodam, Francisco Barrio, destac "que el nuevo
marco jurdico significa un esfuerzo sin precedentes para establecer reglas claras, precisas
y equitativas tanto a servidores pblicos como proveedores o contratistas. Asimismo,
mencion que con esta accin gubernamental se pretende garantizar que la normatividad
permita a la administracin pblica manejar con ms eficacia los recursos en beneficio de
la sociedad y el desarrollo de Mxlco''."
El nuevo marco jurdico, de acuerdo con la Secodam, impedir prcticas desleales de co-
mercio, gastos innecesarios para el gobierno, vicios ocultos y defectos. La accin de
gobierno contribuye a la promocin de una cultura de transparencia y honestidad en la
gestin pblica.
h' El Universal. Nacin. 18 de septiembre de 2001, p. 22
2.4. SISTEMA DE ADMINISTRACiN DE
RECURSOS MATERIALES
2.4.1. Factores clave e imagen objetivo
En la vertiente de la tercera revolucin tecnolgica, sobre todo ahora en las llamadas econo-
mas global izadas, la mayor parte de los gobiernos de los pases en desarrollo responden
a mega-tendencias que impulsan los distintos organismos internacionales. Dichos
organismos resaltan la importancia de los nuevos conceptos de logstica y categoras de
anlisis insertas en el segmento de profesionales y especialistas expertos en reas de
conocimiento, su aplicacin y reproduccin, quienes en conjunto forman el llamado capital
humano.
Las mega-tendencias promovidas han orientado los esfuerzos de rediseo institucional
de los gobiernos y sus administraciones pblicas, bsicamente a tareas de reingeniera
de procesos aplicadas a la administracin integral de los recursos:
Humanos
Financieros
Materiales
Tecnolgicos
Una corriente terica de mayor avanzada pone de relieve que, la administracin de los
recursos citados slo es entendible, justificable y expedita, si en trminos de planeacin
estratgica los recursos mencionados corresponden puntualmente a modelos de innova-
cin gubernamental, como es el caso de Mxico.
Es por ello que las dependencias denominadas globalizadoras, tales como las Secretaras
de Contralora y Desarrollo Administrativo y la de Hacienda y Crdito Pblico, han acredita-
do su tradicin para promover y llevar hasta sus ltimas consecuencias aplicaciones de
tecnologa de punta que garanticen, entre otros, el logro de resultados en funcin del si-
guiente contexto de factores clave:
CAPiTULO 2 I
FACTORES CLAVE
Estructura organizacional
Capital humano
Procesos productivos y de comercializacin
Sistemas de comunicacin e informacin
Desarrollos tecnolgicos
Productos y servicios
Recursos financieros
Aunado a lo anterior, la presente administracin ha impulsado compromisos en donde las
dependencias y entidades asumen como imagen objetivo los siguientes retos:
IMAGEN OBJETIVO
Competitividad
Productividad
Eficiencia
tica
Rentabilidad
Es importante destacar que la aproximacin de Mxico a la localizacin de opciones
mediante la celebracin de tratados internacionales multilaterales y bilaterales ha promovido
la modernizacin del aparato gubernamental, de manera que, de una u otra forma se han
signado compromisos de muy variada ndole para incorporar tecnologas intermedias,
adecuadas y de punta. En el ncleo del concepto el quehacer de administrar recursos
materiales resulta de mayor trascendencia, un engranaje de procesos de importancia
incontroverttbte."
Los propsitos de la administracin pblica han sido en la actualidad replanteados y
reorientados de manera definitiva. El nmero, variedad y complejidad de sus funciones ha
aumentado considerablemente. Su metodologa ha pasado de la fase de ensayo y error a
la de una disciplina metdica, desde el punto de vista epistemolgico, con un acervo
ordenado y sistematizado de conocimientos, en constante aumento, as como de las
experiencias inherentes.
El eficiente esquema de organizacin administrativa debe no slo prevenir la duplicidad
de funciones, sino las fricciones personales y el derroche de recursos. Debe preservar las
"4 Cfr.: OCDE: Planeacin Estratgica en Administracin Pblica. Ed. OCDE. 200\.
garantas constitucionales, contribuir a la simplificacin de trmites y en los procesos de
desregulacin normativa. Habr de procurar la incorporacin de nuevas tecnologas que
induzcan la mejora en la prestacin de servicios a la ciudadana y el desarrollo de programas
de control y evaluacin de la administracin de recursos. En resumen, debe disponer de
mtodos eficaces y sistemas de administracin eficientes.
Respecto a los sistemas de administracin, para el caso que ocupa el contenido en este
libro, el objeto principal es el de mostrar el sistema de administracin de recursos
materiales. Para ello hay que considerar a este sistema como "un conjunto organizado de
elementos o partes interactuantes e interdependientes, que se relacionan formando un
todo unitario y complejo" .70
La finalidad de los mtodos y sistemas en la administracin pblica, es lograr que las
funciones gubernamentales sirvan efectivamente al pas y a la ciudadana. Estas funciones
han de ser llevadas a cabo con un personal y unos recursos materiales determinados. Los
mtodos de administracin deben contener asimismo garantas de procedimiento, en virtud
de las cuales se logre que todas las funciones gubernamentales sirvan al inters general y
sean ejecutadas con la debida observancia de las normas del derecho y procedimientos
de consulta.
2.4.2. Descripcin de los subsistemas componentes
El sistema de administracin de recursos materiales integra una serie de componentes
que articulados armnicamente contribuyen al eficiente funcionamiento de las dependencias
y entidades del sector pblico. El anlisis de este sistema resulta de particular importancia,
toda vez que, entre las funciones de la administracin pblica se ubican las correspondientes
a: prestacin de servicios y construccin de obras para la sociedad.
El sistema de administracin de recursos materiales, est relacionado por lo general con
el contexto que lo rodea y su xito se reconoce cuando alcanza los resultados que la
institucin espera de l. El sistema de administracin de recursos materiales, que el lector
identifica en este libro, se integra por los siguientes subsistemas:
70 Teora General de Sstemas, en www.monografias.com.
CAPTULO 2 I
SUBSISTEMAS
5-1. Planeacin, programacin y presupuestacin.
5-2. Adquisiciones, arrendamientos y servicios.
. 5-3. Almacenes, inventarios y destino final de bienes.
5-4. Servicios generales.
S-S. Obra pblica.
5-6. Seguros yfianzas.
5-7. Control y evaluacin.
5-8. Medicin.
~ Subsistema 1: Planeacin, Programacin y Presupuestacin
El propsito y la funcin de este subsistema es el de establecer los objetivos y metas a
corto, mediano y largo plazos, con una calendarizacin fsica y financiera de los recursos
econmicos necesarios para determinar los procedimientos de adquisicin, arrenda-
miento, contratacin de servicios y obra pblica que requiere el sector pblico.
~ Subsistema 2: Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios
En este subsistema se determinan tres materias sustantivas del proceso de administracin
de recursos materiales: las adquisiciones, arrendamientos y la contratacin de servicios;
materias que aun cuando su naturaleza sea distinta, el procedimiento que utiliza el sector
pblico para concretar su actuacin es el mismo.
La funcin de este subsistema es identificar las etapas a travs de las cuales, se desarrollan
los procedimientos de compra y contratacin de servicios que requiere el sector pblico
para cumplir con los objetivos programticos y de operacin, as como de incremento del
patrimonio institucional.
~ Subsistema 3: Almacenes, Inventarios y Destino Final
El objetivo principal de este subsistema es establecer los mecanismos de control de
resguardo, asignacin y baja de los bienes muebles que las dependencias y entidades
del sector pblico tienen a su disposicin para realizar sus actividades.
Su funcin sustantiva es mantener actualizados los registros de existencias de materiales,
el suministro adecuado de los mismos y aplicar la normatividad respectiva para
desincorporar del patrimonio institucional aquellos bienes que ya no sean de utilidad para
la dependencia.
~ Subsistema 4: Servicios Generales
Este subsistema tiene por objeto mantener la prestacin del servicio pblico en las mejores
condiciones fsicas para la institucin y los usuarios. Los servicios generales son mltiples
en las dependencias y entidades, su funcin es prestar y atender de manera continua y
sistemtica los requerimientos administrativos para mantener en las mejores condiciones
de operatividad los bienes muebles e inmuebles del sector pblico.
~ Subsistema 5: Obra Pblica
El objetivo de este subsistema es el de establecer el marco general para llevar a cabo la
contratacin en el sector pblico de la ejecucin de trabajos consistentes en la construccin,
instalacin, ampliacin, adecuacin, remodelacin, restauracin, conservacin,
mantenimiento, modificacin y demolicin de bienes inmuebles. La funcin de este
subsistema es precisar las acciones relativas a los procedimientos de planeacin,
programacin, presupuestacin, contratacin, gasto, ejecucin y control de las obras
pblicas, as como de los servicios relacionados con las mismas.
~ Subsistema 6: Seguros y Fianzas
La funcin que desarrolla este subsistema como parte integral de los recursos materiales,
es establecer los mecanismos que garanticen el cumplimiento de las obligaciones que los
proveedores, prestadores de servicios, compradores y contratistas, contraigan ante las
dependencias y entidades de la administracin pblica. Con ello, se procura evitar daos
y perjuicios, adems de los bienes muebles e inmuebles del sector pblico que son sujetos
de un aseguramiento especfico ante riesgos eventuales durante su operacin.
~ Subsistema 7: Control y Evaluacin
El control y la evaluacin se identifican como un proceso permanente en todo el sistema
de administracin de recursos materiales. Como subsistema determina los mecanismos
mediante los cuales el sector pblico integra la informacin de los procedimientos que se
desarrollan en los dems subsistemas; ello con la finalidad de establecer acciones
preventivas y correctivas en el manejo de los recursos econmicos que se disponen para
el gasto corriente y de inversin fsica.
~ Subsistema 8: Medicin
Al igual que el subsistema anterior, este ltimo determina el grado de cumplimiento de los
objetivos y metas planeadas en cada uno de los subsistemas. La medicin tiene como
CAPTULO 2 I
funcin verificar el grado de cumplimiento en la interpretacin de la normatividad, en el
desarrollo de las actividades planeadas por cada subsistema, yen la instrumentacin de
los procedimientos contemplados en el sistema de recursos materiales.
Sistema de Administracin de Recursos Materiales en el Sector Pblico 71
...-- GOBIERNO
SOBERANA NACIONAL ----------
M

e
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A
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INTERNACIONALES -----------'
71 OCDE: Recomendaciones para la optimizacin de Recursos. Mxico, 1998
2.5. TRANSPARENCIAEN LA
ADMINISTRACiN DE RECURSOS
MATERIALES
2.5.1. Entorno
El entorno internacional pone de manifiesto cmo los recursos pblicos son cada vez ms
escasos y las necesidades sociales crecientes. La mayora de los gobiernos enfrentan
como hecho comn, el cuestionamiento de una ciudadana que demanda cada da, ms y
mejores resultados, as como una mayor transparencia en el manejo de los recursos
pblicos.
Los gobiernos estn obligados -como depositarios de la confianza pblica- a ser cuidadosos
de la administracin de los recursos que tienen bajo su responsabilidad. No obstante, es
evidente que los recursos materiales no suelen constituir un rea de atencin prioritaria en
los pases en vas de desarrollo, ya que son recientes los esfuerzos para la profesionalizacin
de la funcin.
El diagnstico del Banco Interamericano de Desarrollo confirma lo referido en el prrafo
anterior cuando seala que: "el rea de compras gubernamentales en Amrica Latina es
de Estados proteccionistas y compras ineficientes (se estima en un veinte por ciento el
sobreprecio en las compras gubernamentales en relacin con los precios del mercado)".72
El BIDtambin subraya que los procedimientos de compra deben estar garantizados
tanto desde el punto de vista de la probidad y equidad, como desde la eficacia y la
economa. No hay funcin de gobierno que sea ms vulnerable al favoritismo y a la
corrupcin que la de comprar y contratar. La garanta ms comn es la de la convocatoria
pblica invitando a presentar ofertas, y el otorgamiento del contrato al licitador
responsable que ofrezca los artculos solicitados al mejor precio, o sea, el procedimiento
de competencia llamado concurso, licitacin o subasta pblica.
En este orden de ideas la transparencia y el combate a la corrupcin son temas que en
forma gradual han adquirido mayor importancia. Los gobiernos, las agencias internacio-
"Claro, Jorge. Las Compras Gubernamentales en Amrica Latina en el marco de los procesos de Reforma: diagnstico y desaflos.
Banco Interamericano de Desarrollo. 1998. p. 3
CAPTULO 2 I
nales, las empresas pblicas y privadas, la academia y las organizaciones sociales han
debatido y consensado sobre el tema, hecho que ha permitido establecer algunos acuerdos
y convenciones sobre el mismo.
Es as cmo por un lado en el mbito privado se destaca la responsabilidad social de las
empresas, en tanto que en el mbito pblico, se enarbola la defensa de los derechos
poi ticos, econmicos y sociales.
En consonancia con esto, la administracin del Presidente Vicente Fax ha hecho del
combate a la corrupcin y de la construccin de una cultura de transparencia un pilar de su
oferta de cambio. En tanto que los ciudadanos ubican tambin estos asuntos como una de
sus prioridades.
2.5.2. Conceptualizacin
Etimolgicamente, transparencia procede del latn trans (a travs) y parens entis (que
aparece). En sentido amplio puede definirse como: calidad o condicin de transparente.
En sentido figurado es una actitud o actuacin pblica que deja ver con claridad la realidad
de los hechos.
En otros trminos, por transparente se concibe: claro, evidente, que se comprende sin
duda y sin ambigedad.
Latransparencia se refiere al deberdelospoderes pblicos deexponerysomaterat
anlisis de laciudadana fainformacin relativa a: .'
Sugestin;
Manejo de losrecursos queJasociedad lesconfa;
Criterios quesustentan susdecisiones, y;
Conducta de losservidores pblicos.
Es un principio inherente ala democracia republicana, cuyo ejercicio. ' ~ ~ r
transformaciones positivas en las relaciones.entre el Estado y la,sociedad. ' "
El concepto transparencia adquiere un significado autntico por lo general en entornos
democrticos donde la ciudadana se erige en soberana y las instituciones del Estado se
constituyen en sus servidores.
En contraposicin, "el vocablo adquiere un carcter meramente virtual cuando los valores,
creencias, actitudes y conductas predominantes invierten la relacin entre el soberano y el
servidor, convirtiendo a la administracin en soberana y al ciudadano en mero sbdito o
beneficiario de prestaciones con carcter de prebenda"."
Los valores sealados, as como las creencias y actitudes se manifiestan en algunas
sociedades latinoamericanas mediante el uso de palabras tales como: otorgar, brindar,
conceder, conferir o dispensar. Dichos trminos hacen referencia a las prestaciones de
bienes o servicios pblicos y reflejan la actitud tradicional de obsequio patriarcal de la
burocracia del Estado benefactor frente a sus beneficiarios.
En suma, para considerar a la transparencia como un deber del Estado y no como una
mera prebenda, es necesario promover la revalorizacin del ciudadano y las bases
sobre las cuales ste sustenta sus derechos frente al Estado.
2.5.3. La induccin a la transparencia
La transparencia como -un conjunto de prcticas- contribuye a perfeccionar la democracia,
garantiza la rendicin de cuentas y el control social sobre las actividades del gobierno.
Est sustentada en la apertura de la informacin, en la rendicin de cuentas y en la
generacin de resultados de un gobierno eficiente. Bajo este enfoque puede constituirse
en una herramienta para dar poder a los ciudadanos, en el perfeccionamiento democrtico
y participacin ciudadana en la toma de decisiones pblicas.
La transparencia, sin embargo, no debe ser un fin en s mismo, sino que ha de orientarse
a acciones que posibiliten a los ciudadanos disponer de elementos de juicio suficientes
para conocer, reflexionar, razonar, debatir, cuestionar, evaluar y proponer transformaciones
acerca de asuntos de inters pblico.
En este sentido, una autntica transparencia no debe limitarse a ofrecer acceso a ciertas
colecciones o catlogos de datos diseados y sesgados -desde adentro hacia fuera-,
sino que debe sustentarse en la interpretacinde informacin relevante, oportuna, pertinente
y confiable por parte de personas que, con diversas perspectivas, estn unidas por ex-
pectativas y aspiraciones comunes. Las tecnologas informticas y de comunicacin tienen
un rol meramente instrumental en este proceso, como facilitadoras del acceso, canalizacin
y difusin de la informacin.
La instauracin de una autntica transparencia con perfiles republicanos demanda la
induccin de estmulos e incluso sanciones en las organizaciones pblicas, privadas y
71 Tesoro, Jos Luis. Transparencia y tecnologas de gestin: la viabilidad de sistemas con transparencia inmanente en la
Administracin Pblica. Buenos Aires. Instituto Nacional de la Administracin Pblica, Direccin de Estudios e Investigaciones
(Estado y Sociedad; 33), 1999, p. 23
CAPTULO 2 I
sociales, para promover una cultura de integridad, es decir, aquella que pone en prctica
los valores y principios que postula. La implantacin de modelos de transparencia en los
gobiernos requiere e implica un replanteo de las distintas dimensiones que presentan las
organizaciones pblicas en materia de: personal, valores, hbitos, actitudes, conductas,
creencias, normas, incentivos y sanciones, entre otras.
Los factores clave de xito residen en gran medida, en la voluntad poltica de los gobiernos
y en la vocacin cvica de la sociedad para lograr que la transparencia adquiera
gradualmente vigencia y se convierta en una accin sistemtica.
En efecto, slo la influencia creciente de la ciudadana puede imponer al Estado patrones
y estndares de transparencia cada vez ms exigentes, toda vez que ningn mecanismo
o instancia de control intraburocrtico tales como sindicatos, contraloras, procuraduras,
defensoras, fiscalas o auditoras, puede suplir a la genuina indagacin de las instancias
ciudadanas en ejercicio del control social sobre la administracin.
2.5.4. Pactos de integridad
En el inciso anterior se aludi a la importancia de la cultura de integridad como accin y
puesta en prctica de los valores y principios que postulan en trminos de organizacin,
sea esta pblica, privada o social. Dicha cultura puede promoverse en el mbito de los
recursos materiales mediante ciertos mecanismos e instrumentos entre los que se
encuentran los Pactos de Integridad(PI).
El Pacto de Integridad tiene "como propsito crear confianza sobre la legalidad de las
decisiones pblicas y un ambiente ms amigable para la inversin, as como confianza en
las instituciones de gobierno". 74
Los dos objetivos principales del (PI) son: (1) Dar certeza a las empresas de que no
habr sobornos ni mordidas; (2) Evitar al gobierno las prdidas y los altos costos que
implican las distorsiones de mercado, as como la impunidad que genera la corrupcin.
Los (PI) consisten en un pacto entre una oficina de gobierno y aquellas compaas,
empresas, y particularidades que participan en concursos y licitaciones pblicas. Ello
implica un compromiso del gobierno orientado a que sus empleados no solicitarn ni
aceptarn mordidas, regalos, sobornos, etctera, y que se sancionar al culpable en
caso de ser violado este compromiso.
'. Secretara de Contralora y Desarrollo Admnistratvo. La Transparencia y los Pactos de Integridad. Documento de trabajo.
Mxico. 2001. p. 3.
Aunado a lo anterior, los (PI) implican tambin:
Una declaracin de las compaas, empresas y particularidades que participan en
las licitaciones de que no han pagado y no pagarn nunca ningn tipo de soborno o
mordida para conseguir un contrato con el gobierno.
Un compromiso de las compaas que participan en licitaciones para hacer
transparente ante la sociedad todos los pagos hechos con relacin al contrato.
La aceptacin explcita de cada empresa de que la prohibicin de dar y ofrecer regalos,
mordidas y sobornos seguir siendo efectiva aun despus de otorgada la licitacin y
hasta que concluya el contrato con el gobierno.
Todos los compromisos de las empresas los suscribir el presidente de la compaa
o el directivo de ms alta jerarqua.
Las empresas, en caso de violar el (PI), se someten a las siguientes sanciones: (1)
prdida de contrato; (2) responsabilidades por daos a los otros concursantes en la
licitacin; (3) inhabilitacin de la compaa para participar en licitaciones futuras por
un perodo de tiempo.
La sociedad civil y las organizaciones no gubernamentales tienen un rol importante en los
Pactos de Integridad a travs de la revisin y monitoreo de la correcta y completa ejecucin
del Pacto. Un ejemplo de las acciones emprendidas por la presente administracin en
materia de Pactos de Integridad, se muestra a continuacin:
1
82
CAPTULO 2 I
COMPROMISO POR LA TRANSPARENCIA 75
Con la firma del "Acuerdo de Integridad en la Relacin Gobierno-Proveedor", el
gobierno federal "sugiere" a las empresas suscribir un cdigo de tica y de conducta,
y los pasos para lograrlo:
Pasos para la aplicacin Beneficios que obtiene Para elaborar el Cdigo de
de criterios ticos en la una empresa tica: Conducta se sugiere
empresa: responder a las siguientes
preguntas:
Definicin de valores de
Reduce sus gastos

la empresa
Capta ms inversin
Quines son las perso-
Compromiso y voluntad
Recluta a los mejores nas que van a quedar

de los ejecutivos empleados dentro del cdigo?
Elaboracin de un
Disminuye el riesgo de
Cul es la principal activi-

cdigo de conducta demandas legales dad dentrode laempresa?
Estrategia de comuni-
Mejora su reputacin
Qu tipo de problemas
cacin internay externa ante clientes, inversio- ticos se podran presen-
Gobernabilidad corpo- nistas, accionistas y tar con mayor frecuencia

rativa autoridades en la empresa?
Polticas de apoyo a la
Cmopuedenresolverse
comunidad los conflictos que se pre-
senten?
7S Fuente: Folletos: "La tica es IIn hilen negocio" y "Empresa transparente". Secretaras de Desarrollo Social y de Contralora
y Desarrollo Administrativo. Mxico.
CAPTULO
3
ADQUISICIONES,
ARRENDAMIENTOS Y
SERVICIOS DEL SECTOR
PBLICO
SUMARIO
3.1. MARCO JURIDICO - ADMINISTRATIVO
3.2. FASE PREVIA
3.3. FASE DE ADJUDICACiN
3.4. FASE DE CONTRATACiN
3.5. COORDINACiN Y EJECUCiN DE LOS ACTOS Y PROCEDIMIENTOS
DE ASIGNACiN Y CONTRATACiN
CAPTULO 3 I
OBJETIVOS GENERALES
Identificar el conjunto de normas jurdicas y administrativasque regulanel proceso
de adquisiciones, arrendamientos y servicios de la administracin pblicafederal.
Describir el Sistema Nacional de Planeacin, as como identificar las carac-
tersticas bsicas que deben contener los Programas Anuales de Adquisiciones.
Enunciar y definir las bases, procedimientos, reglas, requistos, criterios y
principios, que caracterizan a los procesos de asignacin y contratacin de bienes
y servcios.
Resear las facultades de las autoridades normativas y especificar las
obligaciones que las dependencias y entidades, tienen en materia de
adquisiciones, arrendamientos yservicios.
CAPTULO 3 I
3.1. MARCOJURDICO-ADMINISTRATIVO
3.1.1. Evolucin del marco jurdico-administrativo
La funcin de adquisiciones y arrendamientos de bienes muebles y la contratacin de
servicios por parte de la administracin pblica federal, es regulada de manera expresa
por una serie de dispositivos legales que van desde disposiciones jurdicas de carcter
constitucional, hasta ordenamientos especficos de tipo administrativo.
La Carta Magna es el ordenamiento jurdico que constituye al Estado, determina su
estructura poltica, sus funciones y sus caractersticas, los poderes encargados de
cumplirlos, los derechos y obligaciones de los ciudadanos y el sistema de garantas
necesarias para el mantenimiento de la legalidad.
Las leyes por su parte, son normas jurdicas de tipo obligatorio y aplicacin general dictadas
por legitimo poder para regular la conducta de los hombres o para establecer los rganos
necesarios para el cumplimiento de sus fines. Los ordenamientos, son producto de un
proceso legislativo, que emana de la constitucin y tienen una materia reservada, que slo
ella puede regular, como es el caso de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios
del Sector Pblico.
Los reglamentos u ordenamientos constituyen un grado inmediato inferior en jerarqua,
respecto a la Ley, en ellos se contina ulteriormente el proceso de creacin de derecho,
por lo que no pueden utilizarse ni para reformar, ni para modificar las leyes y mucho menos
para dictar normas en contradiccin con ellas, dado que este conjunto de normas de tipo
obligatorio y de carcter general, son emanadas del Poder Ejecutivo y son dictadas para
el cumplimiento de los fines atribuidos a la administracin pblica.
En este sentido, la adquisicin y arrendamiento de bienes muebles, as como la contratacin
de servicios que realizan los rganos que integran el Poder Ejecutivo de la Unin, se
encuentran tuteladas por la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. En
efecto, el 28 de diciembre de 1982 el Diario Oficial de la Federacin public el Decreto
que modific el contenido y alcance del artculo original. Un precepto bsico del mismo es
el siguiente:
"Los recursos econmicos de que dispongan el gobierno federal '1 el gobierno del
Distrito Federal, as como sus respectivas administraciones pblicas paraestatales,
se administrarn con eficiencia, eficacia y honradez para satisfacer los objetivos a los
que estn destinados".
IADQUISICIONES, ARRENDAMIENTOS Y SERVICIOS DEL SECTOR PBLICO
La accin de gobierno permiti elevar a rango constitucional la materia de adquisiciones,
arrendamientos y enajenaciones de todo tipo de bienes, as como la prestacin de servicios
de cualquier naturaleza. Este precepto constitucional establece que dichas actividades
deben realizarse dentro de un marco de actuacin que asegure al Estado las mejores con-
diciones disponibles en cuanto a precio, calidad, financiamiento, oportunidad y dems cir-
cunstancias pertinentes.
En la administracin pblica federal el gasto pblico destinado a servicios personales,
obras pblicas y el aplicado a las compras de bienes muebles y a la contratacin de ser-
vicios generales, adquiere particular importancia, no slo por' el impacto y efecto multi-
plicador que tiene sobre el campo econmico, sino tambin por las repercusiones y efectos
directos e indirectos que genera sobre el funcionamiento de las dependencias y entidades.
El proceso de las adquisiciones en el sector pblico federal se inscribe dentro de los
mbitos jurdico y administrativo organizacional. Ambas esferas, en forma conjunta, norman,
regulan, definen y determinan el quehacer de la gestin gubernamental en torno a la
planeacin, instrumentacin y control de las compras y arrendamientos de bienes muebles,
as como la contratacin de servicios por parte de oficinas pblicas.
Las adquisiciones y arrendamientos de bienes muebles y la contratacin de servicios en
el sector pblico constituye un sistema regulado por un esquema normativo, jurdico,
administrativo, interdependiente y complementario.
La planeacin, organizacin, direccin, control y evaluacin de las adquisiciones de bienes
y servicios del sector pblico requieren de una serie de medidas y acciones de carcter
preventivos y correctivos por parte de las autoridades pblicas.
Los Poderes de la Unin, es decir, Legislativo, Ejecutivo y Judicial, en sus respectivos
mbitos de competencia y actuacin, han dictado una serie de ordenamientos jurdico-
administrativos que regulan todas y cada una de las acciones que se realizan por parte de
los servidores pblicos encargados de los procesos de contratacin de las adquisiciones
de bienes y de servicios, que se efecten en cualquiera de las instancias sealadas.
Los ordenamientos legales y administrativos que regulan las acciones relativas a
planeacin, programacin, presupuestacin, contratacin, gasto, y control de las adqui-
siciones y arrendamientos de bienes muebles y la prestacin de servicios de cualquier
naturaleza que realice la administracin pblica federal, parten de la Constitucin y de-
sembocan en polticas, bases y lineamientos de los titulares de las dependencias y de los
rganos de gobierno de las entidades.
CAPiTULO 3 I
La relevancia que tienen las compras de bienes muebles y la contratacin de servicios en
la administracin pblica federal impone la necesidad de que las actividades que se generen
de estas funciones, sean reguladas desde el nivel constitucional.
Las leyes son, por su naturaleza, de carcter general, abstractas, obligatorias y permanentes,
situacin por la cual, requieren de reglamentos que les permitan la concrecin en la
aplicacin de sus preceptos. Dichos reglamentos son expedidos por el poder ejecutivo y
jams pueden utilizarse para reformar o modificar la Ley que les dio origen; tampoco pueden
dictar normas que las contravengan, ya que dichos reglamentos, tiene por objeto facilitar y
propiciar el cumplimiento de las leyes.
Los rganos superiores con base en dichos reglamentos, dictan disposiciones
complementarias denominados acuerdos. Los acuerdos tienen como finalidad aplicar las
disposiciones dictadas por un rgano superior a un rgano inferior con respecto a un
asunto o materia en particular.
Las instancias referidas adems de los reglamentos y de los acuerdos expiden oficios-
circulares, con el fin de dar instrucciones a sus rganos inferiores sobre el rgimen de sus
oficinas o sobre su funcionamiento para con el pblico usuario.
Los oficios-circulares tambin se utilizan para aclarar el sentido de las disposiciones
jurdicas que constituyen criterios generales y casos concretos. Dicho documento no
establece derechos u obligaciones a los gobernados, pero s imponen el cumplimiento
obligatorio para quienes se dirigen.
En suma, los oficios-circulares no pueden modificar las disposiciones legales ni regla-
mentarias, toda vez que su finalidad es ser un instrumento de carcter interno para facilitar
a los servidores pblicos de niveles inferiores, la aplicacin de tales preceptos, coadyuvando
al buen funcionamiento de los rganos de la administracin pblica.
Enseguida se muestra una tabla con las disposiciones que regulan o han regulado enun
momento especfico, la funcin de adquisiciones.
NORMAS U MATERIAYIO CONTENIDO FUENTES Y FECHAS
ORDENAMIENTOS
Constitucin Pol- Artculo 134; Administracin eficiente, Diario Oficial de la
tica de los Estados eficaz y honrada de los recursos econ- Federacin
Unidos Mexicanos micos de que dispone el gobierno federal (0.0. F)
Yel gobierno del distrito federal. 28JX1I/82
Ley De Adquisiciones, Arrendamientos y Ser- O.O.F
vicios del Sector Pblico. 4/112000
Reglamento De la Ley de Adquisiciones, Arrenda- O.O.F.
mientos y Servicios del Sector Pblico. 20N1II/2001
(RLAASSP).
Acuerdos - Bases de integracin y funcionamiento O.O.F.
de los Comits de Adquisiciones, SNUV1999
Arrendamientos y Servicios y de las
Comisiones Consultivas Mixtas de
Abastecimiento.
- Informacin relativa a los procedi- O.O.F.
mientos de licitacin pblica que las 4/1V/1997
dependencias y entidades de la A.P.F.
deben remitir a la Secodam por trans-
misin electrnica o en medios magn-
tlcos, as como la documentacin que
las mismas podrn requerir a los prove-
edores para que estos acrediten su
personalidad en las licitaciones p-
blicas.
-
Lineamientos para las contrataciones O.O.F
de los servicios de telefona de larga 7N/1992
distancia por parte de las dependencias
y entidades de la A.P. F.
-
Normas para autorizar la adquisicin o O.O.F.
arrendamiento de bienes muebles que 20NIII/1993
realicen las dependencias y entidades
de la administracin pblica federal.
CAPTULO 3 I
Acuerdos
-
Normas para autorizar la adquisicin o O.O.E
arrendamiento de bienes muebles que 20NIIV1993
realicen las dependencias yentidades
-
Reglas en materia de compras del sec- O.O.F.
tor pblico para la participacin de las 81X11I1995
empresas micro, pequeas y media-
nas, para las reservas del tratado de
libre comercio de Amrica del Norte, y
para la determinacin del grado de
integracin nacional.
-
Sobre la Integracin yFuncionamiento O.O.E
delos CAAS 5NIIV1999
- Por el que se establecen las dispo- O.O.F.
siciones para el uso de medios remotos 9NIV2000
de comunicacin electrnica, en el
envo de propuestas dentro de las li-
citaciones pblicas que celebren las
dependencias y entidades de las ad-
ministracin pblica federal.
En el esquema siguiente se sealan algunas de las disposiciones administrativas que
complementan de manera particular los ordenamientos sealados en el cuadro anterior:
DISPOSICIONES MATERIAYIO CONTENIDO FUENTES Y FECHAS
AlJflMSTRAllVAS
Oficios-Circulares - Caractersticas que debern contener O.O.F.
tas publicaciones de los fallos de las Ii- 8IlV/1994
citaciones pblicas, en materia de ad-
quisiciones, arrendamientos de bienes
muebles, prestacin de servicios de
cualquier naturaleza, as como de obra
pblica, a las que debern sujetarse las
dependencias y entidades de la admi-
nistracin pblica federal.
- Lineamientos para la contratacin de
O.O.F.
seguros sobre bienes patrimoniales, a
19N1II/1994
cargo de las dependencias y entida-
des de la administracin pblica fe-
deral.
- Lineamientosy criterios paraque en los
O.O.F.
procedimientos de licitacin pblica e
21X11996
invitacin restringida y en lo relacio-
nado con la ejecucin y cumplimiento
de los contratos de adquisiciones,
obras pblicas y servicios de cualquier
naturaleza, se observe estrictamente lo
dispuesto por la Ley de Adquisiciones
y Obras Pblicas.
- Medidas preventivas relativas al pago
O.O.F.
oportuno de las contrataciones que
14NIII/1995
realizan las dependencias y entidades
de la administracin pblica federal en
materia de adquisiciones y arrenda-
mientos de bienes muebles y presta-
cin de servicios de cualquier natura-
leza
-
Forma y trminos en que deben ser
O.O.F
enviadas a la Secodam, la Convoca-
14NII/1997
toria y Bases de Licitacin Pblica que
se lleven cabo.
-
Criterio para determinar los bienes que
O.O.F.
deben considerarse de capital y metal-
18NII/1986
mecnicos.
CAPTULO 3 I
- Lineamientos generales para las O.O.F.
adquisicionesde lastiendasdel sector 25N1I/1996
pblico.
-
Criterios a aplicar en la LAASSP y la Secodam.
LOPSRM 17/3/2000
-
Sobre medidas preventivas para el O.O.F.
pago oportuno de las contrataciones 2N/1994
que realiza laA. P. F.
-
Sobre aplicacin de los recursos O.O.F.
federales destinados a la publicidady 22/X11/1992
difusin, yengeneral a las actividades
de comunicacinsocial.
-
Sobre adquisicin de equipos, pro- O.O.F.
gramas y sistemas de cmputo, 101lXJ1998
contratacin de servicios para el
desarrollodeprogramas ysistemas; as
como de adquisicin de accesorios y
dems bienes e instrumentos que
estn integrados por componentes
electrnicos que controlen o tengan
como referencia fechas para su
operacin.
Enseguida se enumeran otras disposiciones administrativas aplicadas a la funcin de
adquisiciones, consideradas antes de la publicacin del Reglamento correspondiente a la
Ley en cuestin.
DISPOSICIONES MATERIAYIO CONTENIDO FUENTES Y
ADMINISTRATIVAS FECHAS
Oficios-Circulares - Lineamientos para el oportuno y estricto O.O.F.
cumplimiento del rgimen jurdico de las 15/ 111/1996
adquisiciones, arrendamientos, presta-
cin de servicios de cualquier natura-
leza, obras pblicas y servicios relacio-
nados con estas.
- Procedimientos de contratacin de se- O.O.F.
guros de bienes patrimoniales y de 4NIII/1997
personas
- Sobre contratacin de seguros de bie- O.O.F.
nes patrimoniales a cargo de la A. P. F. 2N/1994
-
Aviso para la publicacin de convo- O.O.F.
catorias para concursos de adquisi- 30/X11/1998
ciones yobras pblicas.
-
En materia de normas administrativas O.O.F.
aplicables a las adquisiciones que por 2N/1985
la va de importacin directaefecten las
dependencias y entidades de la admi-
nistracin pblica federal.
-
Sobre erogacin de recursos presu- O.O.F.
puestales en materia de comunicacin 31/1/2000
social para el ejercicio fiscal 2000
- Sobre acreditacin de los proveedores O.O.F.
ycontratistas de estar al corriente en sus 20lXl1999
obligaciones fiscales
CAPTULO 3 I
Es importante destacar que con la entrada en vigor del Reglamento de la Ley de
Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico, el 19 de septiembre de
2001, las disposiciones legales y administrativas dictadas con anterioridad a este
Reglamento, como son reglamentos anteriores, acuerdos y oficios-circulares que existen
sobre la materia, han sido abrogados y/o derogada la parte correspondiente a las
adquisiciones y/o arrendamientos de bienes y prestacin de servicios relacionados con
stos.
El Reglamento referido presenta avances significativos, ya que adems de considerar de
manera condensada varias de las disposiciones que abroga, tambin incluye una serie
de preceptos que enriquecen y orientan el quehacer de las dependencias y entidades de
la administracin pblica en materia de adquisiciones, arrendamientos y servicios.
El cuadro que a continuacin se presenta ofrece al lector referencias histricas que permiten
identificar parte de la evolucin de la Ley de Adquisiciones vigente actualmente:
8 de febrero de 1985
Se expide la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Prestacin de Servicios
Relacionados con Bienes Muebles.
13 de febrero de 1990
Se publica en el Diario Oficial de la Federacin el Reglamento respectivo, que de
conformidad al Decreto correspondiente, entr en vigencia al da siguiente de su
publicacin.
30 de diciembre de 1993
Se publica la Ley de Adquisiciones y Obras Pblicas en virtud de que en su artculo 3
transitorio, establece que se expediran los manuales de procedimientos respectivos
en sustitucin de los reglamentos de la Ley de Adquisiciones de 1985, y de la Ley de
Obras Pblicas de ese mismo ao; sin embargo dichos manuales nunca fueron
expedidos.
El Reglamento de la Ley de Adquisiciones que entr en vigor el19 de septiembre de 2001
cuenta con 83 artculos y presenta la siguiente estructura:
TTULO PRIMERO
DISPOSICIONES GENERALES
-
Artculos 1 al 11
-
CAPTULO NICO
TTULO SEGUNDO
DE LA PLANEACIN, PROGRAMACiN y
-
PRESUPUESTACIN
-
Artculos 12 y 13
CAPTULO PRIMEROGENERALIDADES
CAPTULOSEGUNDO
-
Artculos: 14 al19
DEL COMIT
-
CAPTULOTERCERO
DE LAS COMISIONES CONSULTIVAS MIXTAS DE
-
Artculos 20 al 21
-
ABASTECIMIENTO
TITULOTERCERO
DE LOS PROCEDIMIENTOS DE CONTRATACiN
-
Artculos 22 al 48
CAPTULO PRIMERO
-
DE LA LICITACiN PBLICA
CAPiTULOSEGUNDO
-
Artculos 49 al 55
DE LAS EXCEPCIONES A LA LICITACiN PBLICA
-
TTULO CUARTO
DE LOS CONTRATOS
-
Artculos 56 al 68
CAPiTULO NICO
-
TITULO QUINTO
DE LAS SANCIONES, INCONFORMIDADES y
CONCILIACIONES
-
Artculos 69 a 70
-
CAPiTULO PRIMERO
DE LAS SANCIONES
CAPiTULOSEGUNDO
-
Artculos 71 a 73
DE LAS INCONFORMIDADES
-
CAPiTULOTERCERO
-
Artculos 74 a 83
DE LAS CONCILIACIONES
-
TRANSITORIOS
-
Artculos Primero al Octavo
I -
CAPTULO 3 I
Es importante resaltar como una de las disposiciones que contribuye a la interpretacin y
aplicacin de la Ley de Adquisiciones Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico, la
sealada en el artculo 1del Reglamento, en la cual se indica que, cuando se aluda a
bienes muebles, se estarn entendiendo como tales los que establece el Cdigo Civil de
la Federacin.
El Reglamento, en adicin a lo establecido en el artculo 1
0
de la Ley de Adquisiciones
seala una serie de aspectos que deben ser considerados por los titulares de las
dependencias y los rganos de gobierno de las entidades, en torno a las polticas, bases
y lineamientos que se deben elaborar y que son fundamentales para el buen desempeo
de los servidores encargados de la funcin de adquirir, arrendar y contratar servicios
relacionados con los bienes muebles.
Es necesario destacar que dichas polticas, adems de lo anteriormente sealado,
contribuyen a que las reas solicitantes, tengan un panorama ms amplio sobre el papel
que juegan dentro del proceso de las adquisiciones, ya que dichas unidades, son las
encargadas de identificar y determinar los bienes y servicios que requerirn para el
cumplimiento de sus programas y metas.
Antes de sealar las directrices que el Reglamento establece con respecto a la elaboracin
de las polticas, bases y lineamientos, es oportuno indicar que stas, deben ser divulgadas
por las dependencias y entidades a travs de sus pginas de Internet y, en caso de que
por circunstancias tcnicas no puedan hacerlo, pueden consultarse a travs de la
dependencia que funja como coordinadora de sector.
Los interesados en participar en los procedimientos de adquisicin y contratacin, pueden
consultar en las Polticas, Bases y Lineamientos (POBALlNES), las reglas que regirn a
las unidades encargadas de los procesos de adjudicacin y contratacin de bienes y
servicios.
La difusin de las POBALlNES en los medios de comunicacin electrnica y en el Diario
Oficial de la Federacin constituye un hito, no slo en trminos de transparencia sino en
materia legal, ya que tambin permiten darle sentido y concrecin a los principios jurdicos
de concurrencia, igualdad, publicidad y oposicin que debe caracterizar a los
procedimientos de adquisicin y contratacin de carcter publico o mediante invitacin
expresa.
La divulgacin de las polticas, bases y lineamentos de las dependencias y entidades
contribuirn a que los procedimientos de contratacin, sean ms transparentes, ya que
todos los interesados en ser proveedores, prestadores de servicios o arrendadores del
gobierno federal conocern los criterios que se seguirn en los procesos de contratacin
y que consigna la LAASSP, en su artculo 26.
A continuacin se enuncian algunos de los criterios o aspectos que las dependencias y
entidades de la administracin pblica federal deben considerar en el momento de elaborar
sus POBALlNES, en cuanto a la forma y mtodo que debern seguir con respecto a las
adquisiciones, arrendamientos y servicios que contraten con los particulares a saber.
1. Normas para evaluar propuestas.
2. Reglas para la adjudicacin de los pedidos o contratos.
3. Pautas para la determinacin del costo-beneficio.
4. Principios para la definicin de las bases formas y porcentajes de las garantas de
cumplimiento de los contratos y de los anticipos.
5. Juicios para exceptuar la presentacin de garantas de cumplimiento de contratos.
6. Porcentaje entre el 10 Y20% para las garantas de cumplimiento del contrato sin
incluir IV.A.
7. Establecer en las bases de licitacin e invitacin que la aplicacin de las garantas
de cumplimiento, ser proporcional al monto de la obligacin incumplida.
8. Reglas a que debe sujetarse la adquisicin de bienes que se vayan a comercializar
o transformar.
9. Establecer que en las licitaciones pblicas e invitaciones internacionales, los
proveedores deben entregar los bienes en territorio nacional.
10. Determinar, en el caso de las licitaciones pblicas e invitaciones internacionales
quin de las partes realizar los trmites de importacin y el pago de los impuestos
y derechos.
11. Determinar los niveles jerrquicos de los servidores pblicos que conducen los
actos de los procedimientos de contratacin y la suscripcin de los diversos
documentos que se deriven de ellos (pedidos-contratos).
12. Definir los casos o supuestos en los cuales se podr otorgar anticipos y pagos
progresivos, as como los porcentajes y condiciones para su autorizacin.
13. Condiciones para aplicar y calcular las penas convencionales por atraso en la
entrega de prestaciones de servicios.
CAPTULO 3 I
14. Reglas en relacin a: calidad, recepcin, inspeccin y fabricacin de los bienes y
servicios, as como de los arrendamientos.
15. Normas para la consolidacin de bienes y servicios en las dependencias y entidades.
16. Definicin de normas para las adjudicaciones directas que se realicen con base al
artculo 42 de la LAASSP, cuando no se requiera de pedidos o contratos para su
formalizacin.
17. Condiciones de pago a proveedores.
18. Establecimiento de las frmulas o mecanismos de ajuste, que se apliquen, cuando
se pacten decrementos o incrementos en los precios.
Adems de los ordenamientos jurdicos citados y por la complejidad que presenta en la
contratacin de bienes y servicios por parte de las dependencias y entidades pblicas, es
necesario que las autoridades competentes, expidan una serie de acuerdos a travs de
los cuales, se especifique, sobre un asunto o materia en particular con respecto a los
procedimientos de adjudicacin y/o contratacin de bienes muebles o con relacin a la
forma en la que deben llevarse a cabo el arrendamiento o la contratacin de servicios
relacionados con los bienes.
Las disposiciones administrativas juegan tambin un papel relevante dentro del conjunto
de normas que regulan la funcin de las adquisiciones gubernamentales. Sobre esto, se
han expedido oficios-circulares con el propsito de facilitar a los servidores pblicos la
aplicacin de los preceptos que emanan de la constitucin y de la propia ley que regula
dicha materia.
3.1.2. Normatividad complementaria y supletoria
Es innegable que una funcin tan importante como las adquisiciones, adems de las
disposiciones especificas sealadas en el apartado anterior, requiera de la comple-
mentariedad y supletoriedad de otra serie de ordenamientos legales que les otorguen
sustento y viabilidad jurdica a los actos y procedimientos relativos a la administracin de
recursos materiales y servicios generales.
El personal directa o indirectamente vinculado con los contratos administrativos que realizan
las dependencias y entidades pblicas en materia de adquisiciones, arrendamientos y
servicios, debe saber que dicha funcin no se puede llevar a cabo nica y exclusivamente
con base a ley que la regula, ya que una tarea de esta magnitud demanda del conocimiento,
aplicacin y consideracin de un conjunto de normas jurdicas y administrativas que son
fundamentales e indispensables para la realizacin de esta tarea.
Los fundamentos y ordenamientos legales relativos a las adquisiciones, arrendamientos y
servicios, integran un sistema, que a su vez, forma parte de un mega o macro sistema con-
formado por una serie de leyes fundamentales y secundarias de carcter especfico y por
un conjunto de diversas disposiciones de tipo reglamentario y administrativo, que directa
e indirectamente, determinan y complementan el marco de regulacin que rige la planeacin,
programacin, presupuestacin, contratacin, ejecucin y control de las adquisiciones y
arrendamientos de bienes muebles y la prestacin de servicios de cualquier naturaleza,
que realicen las dependencias y entidades que integran la administracin pblica.
Los responsables de la aplicacin de los procedimientos de adquisiciones y los
administradores de los recursos materiales y servicios generales, estn obligados a fincar
su actuacin en un esquema sistemtico que les permita desarrollar su trabajo
profesionalmente, a travs de una ptica integral que se sustente en un conjunto de tcnicas
y disposiciones legales y administrativas, que tengan presente que un sistema, es un todo
que no puede ser dividido, ya que cada parte cuenta con propiedades especficas y cada
sistema cuenta con algunas propiedades esenciales que no tiene ninguna de sus partes.
El estudio, interpretacin y aplicacin de las normas que determinan el quehacer de los
servidores pblicos encargados de los procedimientos relativos a la planeacin,
programacin, presupuestacin, adjudicacin, contratacin y control de las compras y
arrendamientos de bienes muebles, debe sustentarse en una visin y accin de tipo holstico.
En el apartado siguiente se enuncian los principales ordenamientos y disposiciones que
complementan la regulacin especfica de las adquisiciones, arrendamientos y servicios
del sector pblico federal.
ORDENAMIENTO DENOMINACION YIO CONCEPTO FECHA Y FUENTE
Ley(es)
-
Orgnica de la Administracin Pblica D. O. F. 30/XI/2000
Federal.
-
Federal de las Entidades Paraestatales. D. O. F. 4/1/2001
-
Sobre la Celebracin de Tratados. D. O. F. 21111992
CAPTULO 3 I
- De Planeacin. D. O. F. 5/1/1983
- General de Deuda Pblica. D. O. F. 211X1I/1995
- De Presupuesto, Contabilidad y Gasto D. O. F. 211X1I/1995
Pblico Federal.
- Federal de Responsabilidades de los D. O. F. 41X1I/1997
Servidores Pblicos.
- De Ingresos de la Federacin para el D.O.F.DIC.
Ejercicio Fiscal que corresponda.
-
Del impuesto al valor agregado (1. V. A.) D. O. F. 311X1I/1998
Cdigo(s)
-
Fiscal de la Federacin, artculo 32. D. O. F. 311X1I/1998
-
Civil Federal.
-
De Procedimientos Civiles.
Reglamento(s) - De la Ley Federal de las Entidades D. O. F.20N1II/1995
Paraestatales.
-
De la Ley de Presupuesto, Contabilidad D. O.E 20N1II/1996
YGasto Pblico Federal.
- Interior de la Secretara de Contralora y D. O. F. 16NII/2001
Desarrollo Administrativo.
Decreto(s)
-
Por el que se aprueba el Plan Nacional D. O. F. 3NI2001
de Desarrollo.
-
De Presupuesto de Egresos de la 0.0. F. DIC.
Federacin para el Ejercicio Fiscal del
2001.
Acuerdo(s)
-
Manual de normas presupuestarias para D. O. E 4NI2000
la administracin pblica federal.
- De productividad, ahorro, trasparencia y D. O. F. 28/1112001
desregulacin presupuestaria en la
administracin pblica federal para el
ejercicio fiscal del ao 2001.
- Clasificador por objeto del gasto para la D. 0- F. -13002000
- Reglas de Determinacin y Acreditacin D. O. F.- 3111112000
del Grado de Contenido Nacional.
- Manual de requerimientos de informacin D. O. F. 30NI2001
a dependencias y entidades de la
administracin pblica federal y a la
Procuradura General de la Repblica.
- Reglas para la aplicacin de las reservas D. O. F. 6/X/2000
de compra del sector pblico, establecidos
en el TLCAN y para la determinacin del
GCN.
- Reglas para la aplicacin del margen de D. O. F. 30/1X/2oo0
preferencia en el precio de los bienes de
origen nacional, respecto de los
importados. tratndose de procedimientos
de contratacin de carcter internacional.
En complemento a los ordenamientos mencionados, por su importancia es menester citar
las resoluciones de la "Miscelnea Fiscal expedidas para cada ejercicio fiscal" y la
"Miscelnea Fiscal para 1999", del Impuesto al Valor Agregado, artculo 6. (O.O.F. del
6/111/2000 y 31111/1999, respectivamente).
Los ordenamientos legales y las disposiciones administrativas referidas, en su conjunto
configuran el universojurdico que norma ygua la actuacin de las dependencias yentidades
pblicas en materia de adquisiciones y arrendamientos de bienes muebles y contratacin
de servicios.
CAPTULO 3 I
3.1.3. Estructura bsica de la Ley de Adquisiciones,
Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico
Antes de sealar los aspectos fundamentales que conforman y definen la actual Ley de
Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico, es conveniente destacar
algunas de las causas que motivaron la abrogacin del anterior ordenamiento, denominado
Ley de Adquisiciones y Obras Pblicas.
Entre las razones que motivaron la modificacin de la anterior Ley, destacan las siguientes:
./ Numerosas y constantes inconformidades, y quejas por parte de los proveedores y
contratistas.
./ Innumerables consultas, por parte de los encargados de los procedimientos de
contratacin a las autoridades normativas encargadas de la interpretacin de la
Ley.
./ Excesivas observaciones, por parte de los rganos de control interno y por la
Secretara de Contralora y Desarrollo Administrativo a las dependencias y entidades.
./ Expedicin de un nmero considerable de disposiciones administrativas de carcter
general y especfico, sobre la materia de referencia.
./ Integrar en ordenamientos por separado, la materia de adquisiciones, arrendamien-
tos y servicios y la de obra pblica.
./ Actualizacin del esquema normativo con respecto a los diversos ordenamientos.
./ Medidas de simplificacin de procedimientos y adecuacin consecuente de
disposiciones que reduzcan costos e incrementen la oportunidad y transparencia
de las operaciones.
./ La utilizacin de herramientas tecnolgicas que permitan agilizar los procedimientos
de difusin de la informacin relativa a las diversas etapas que comprenden los
procedimientos de licitacin, y el envo de las propuestas e inconformidades por
parte de los licitantes.
./ Delegacin de facultades a los titulares de rganos desconcentrados.
./ Se excluye de las funciones del Comit de Adquisiciones, la de dictaminar la
procedencia de celebrar licitaciones pblicas.
./ Se incorporan nuevos supuestos de excepcin a la licitacin pblica.
En el prrafo anterior fueron descritas algunas de las causas bsicas que dieron origen a
la expedicin de la nueva Ley que nos ocupa. Ahora debe sealarse que de conformidad
con lo establecido en el Artculo cuarto transitorio de dicho ordenamiento, el Reglamento
respectivo como ya se indic, debi expedirse y/o publicarse en un plazo no mayor a 120
das naturales contados, a partir del 4 de marzo, en que entren vigencia la Ley en comento.
El Congreso de la Unin decret en enero del 2000 la Ley de Adquisiciones,
Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico con el objeto fundamental de normar y
regular de manera general, abstracta, obligatoria y permanente las acciones que
realice la administracin pblica federal. Este nuevo ordenamiento, presenta la
siguiente estructura y clasificacin.
TITULOS CAPITULOS ARTlcULOS
1. Disposiciones Gene- nico. 1 al17
rales.
11. De la Planeacin, Pro- nico. 18 al21
gramacin y Presupues-
tacin.
111. De los Procedimientos 1. Generalidades. 25al27
de Contratacin.
2. De la Licitacin Pblica. 28 al 39
3. De las Excepciones a la 40 al 43
Licitacin Pblica.
.
IV. De los Contratos. nico. 44 al 55
V. De la Informacin y nico. 56 al 58
Verificacin.
VI.De las Infracciones y nico. 59 al 64
Sanciones.
VII. De las Inconformida- 1. De las Inconformidades. 65 al 70
des y del Procedimiento
de Conciliacin. 2. Del Procedimiento de
Conciliacin. 71 al 73
Transitorios.
CAPTULO 3 I
En sntesis, la Ley se integra por los siete apartados referidos y se conforma por 10 captulos
y 73 artculos, sin considerar los cinco transitorios, que en su conjunto definen y conforman
el cuerpo de dicho ordenamiento.
El contenido y los principios de las otras secciones, se describirn de manera especfica
a lo largo del presente captulo, a fin de estar en posibilidades de ofrecer una visin
sistemtica, amplia y clara de todos y cada uno de los preceptos, que de manera puntual,
deben acatar y considerar los organismos y las instituciones gubernamentales cuando
realicen sus acciones en materia de adquisiciones, arrendamientos y servicios.
';;- Objetos y sujetos de la Ley
El artculo 1
0
de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico,
establece que el objeto de dicho ordenamiento es: regular las acciones relativas a la
planeacin, programacin, presupuestacin, contratacin, gasto y control de las
adquisiciones y arrendamiento de bienes muebles y la prestacin de servicios de
cualquier naturaleza, que realicen", las dependencias y entidades de la administracin
pblica federal ylas entidades federativas.
En cuanto a las entidades federativas, es conveniente precisar que el ordenamiento slo
aplica cuando las actividades se efecten con cargo total o parcial a fondos federales,
conforme a los convenios que los estados celebren con el Poder Ejecutivo Federal.
La Ley de referencia tambin tiene como finalidad preceptuar todo lo concerniente a los
actos y cntratos que se realicen bajo la tutela del ordenamiento en cuestin.
Los sujetos que son regulados por la disposicin jurdica de referencia pueden ser de
carcter pblico y privado. Entre los de derecho pblico se tienen los siguientes:
2. Las Secretaras de Estado.
3. Los departamentos administrativos.
4. La Consejera Jurdica del Ejecutivo Federal.
7. Las empresas de participacin estatal mayoritaria.
8. Los Fideicomisos en los que el fideicomitente sea el gobierno federal o una entidad
paraestatal.
9. Las entidades federativas.
En el mbito del derecho pblico tambin se pueden encontrar los que cuentan con
autonoma relativa derivada de la Constitucin. Estos entes se consideran como sujetos
regulados por el ordenamiento sealado, an cuando en estos casos, slo se apliquen los
criterios y procedimientos de la Ley en todo aquello que no se contraponga a las
disposiciones legales que los rigen. Como ejemplo de ello est la Comisin Nacional de
los Derechos Humanos y el Instituto Federal Electoral.
Los sujetos de derecho privado son las personas morales y fsicas que participan y/o
intervienen en cualquier acto o etapa del procedimiento de contratacin y/o de adquisicin
y arrendamiento de bienes muebles y servicios. Estos son reguladas tambin por las normas
que integran la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico.
Las sujetos mencionados, una vez que dejan de ser licitadores y se convierten en pro-
veedores, prestadores de servicios o contratistas, como resultado del proceso de con-
tratacin, tambin estn sujetos a las disposiciones de carcter general y especificas que
regulan las adquisiciones, as como a los ordenamientos de tipo complementario y
supletorio, que coadyuvan al cumplimiento de las obligaciones y derechos que nacen de la
formalizacin de dicho acto, ya que se presume que ste, es el resultado del acuerdo de
voluntades por parte de los actores o personas que consienten y forman parte del mutuo.
En trminos tcnicos los sujetos de la Ley en cuestin de conformidad a los Ttulos 11 Y111 de
la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, son las dependencias y entidades
que conforman el sector central y paraestatal de la administracin pblica, as como las
personas fsicas o morales de carcter privado que revisten el carcter de participantes,
oferentes, licitadores, proveedores de bienes, prestadores de servicios o contratistas.
y Conceptos y definiciones
El Reglamento de la LAASSP en su artculo 1, seala que para efectos del mismo, se
aplicarn las definiciones contenidas en el artculo 2y los conceptos comprendidos en el
artculo 3de la LAASSP, asimismo indica, que cuando se aluda a los bienes muebles se
deben entender como tales, los que consiga el Cdigo Civil Federal.
CAPTULO 3 I
Los bienes muebles e inmuebles conforme al Cdigo Civil Federal se definen por su
naturaleza o por determinacin de Ley. Por su naturaleza son todos aquellos que se pueden
trasladar de un lugar a otro por s mismos o por una fuerza exterior. Por determinacin de
la Ley son aquellos tales como: las acciones y los derechos de autor, entre otros.
Adems de lo anterior el Reglamento en cuestin indica en su artculo 1, que por rea
solicitante, debe entenderse aquella que de acuerdo a sus necesidades, requiere la
adquisicin o arrendamiento de bienes muebles, o la prestacin de servicios. Asimismo,
seala que las reas tcnicas son las que establecern las especificaciones y normas de
carcter tcnico.
La Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios, establece en su artculo 3, que
cada uno de estos conceptos, debe evitar imprecisiones y errores en la interpretacin y
aplicacin de dicho ordenamiento. A continuacin de manera esquemtica, se sealan
los elementos o aspectos que integran los conceptos referidos:
CONCEPTO DEFINICiN
.
Arrendamiento Ordinario y De Bienes Muebles
Financiero
Adquisicin de Bienes Muebles 1. Para mantenimiento de bienes muebles, incorpo-
rados o adheridos a un inmueble, siempre que el
servicio, no implique modificacin del inmueble.
2. Para incorporarse, adherirse o destinarse a un
inmueble.
3. Necesarios para la realizacin de obras pblicas
por la administracin pblica.
4. Para suministrarse de acuerdo a lo pactado en el
contrato de obra pblica.
5. Para instalacin por parte del proveedor sobre un
inmueble, cuando su precio sea superior a la
instalacin.
Contratacin de Servicios 1. Para reconstruccin y mantenimiento de bienes
muebles.
2. De maquila.
3. De seguros.
4. Para transportacin de bienes muebles ypersonas.
5. De limpieza.
6. De vigilancia.
7. Por prestacin de servicios profesionales (ex-
cepto los de servicios personales bajo rgimen
de honorarios).
8. De consultora.
9. De asesora.
10. De vigilancia.
Para una mayor comprensin de la Ley, conviene sealar que el trmino adquisicin,
implica el acto o hecho en virtud del cual, una persona adquiere el dominio o propiedad
de una cosa (mueble o inmueble), o algn derecho real sobre ello. Sin embargo, para
fines del ordenamiento que nos ocupa, an cuando ste no lo seala, se puede inferir,
que por adquisiciones, se entienden las operaciones por medio de las cuales se incor-
poran el patrimonio de las dependencias y entidades, bienes muebles que representan
una erogacin para dichos organismos.
La precisin anterior tiene por objeto reducir ambigedades, ya que la adquisicin de un
bien puede realizarse a travs de la compra, venta, cambio, donacin, sucesin, herencia,
legado, expropiacin, decomiso o nacionalizacin, por slo mencionar algunas de las
formas, mediante las cuales se constituye el patrimonio de una persona fsica o moral.
El lector contar con mayores elementos para el entendimiento de la Ley, si se precisa el
trmino arrendamiento. Dicho trmino es el acto a travs del cual una persona llamada
arrendador, confiere a otra llamada arrendataria, el uso o derecho de una cosa mediante
el pago de un cierto precio que recibe la denominacin de renta o alquiler.
La Ley de Adquisiciones en su artculo 12 seala que previamente al arrendamiento, las
dependencias y entidades de bienes muebles, debern realizar los estudios de factibilidad,
considerando la posible adquisicin mediante arrendamiento con opcin a compra; de
estipularse dicha condicin en el contrato, sta deber ejercerse invariablemente.
En la misma Ley, dentro de su artculo 3, fraccin VI, se tiene que este ordenamiento
contempla las figuras de arrendamiento ordinario y financiero, pero debido a que stos no
se definen, a continuacin se hace referencia a lo que en trminos contractuales, se debe
entender por uno y otro concepto:
Arrendamiento ordinario de bienes muebles
Se puede entender por contrato administrativo de arrendamiento ordinario de bienes
muebles, aquel celebrado entre uno varios particulares y la administracin pblica, en
CAPTULO 3 I
ejercicio de funcin administrativa, mediante el cual ambas partes se obligan
recprocamente, una a conceder el uso o goce temporal de un bien mueble, y la otra, el
pago por ese uso o goce, mediante un cierto precio, para satisfaccin del inters pblico
con sujecin a un rgimen exorbitante del derecho privado"."
Arrendamiento financiero de bienes muebles
"Para efectos fiscales, arrendamiento financiero es el contrato por el cual una persona se
obliga a otorgar a otra, el uso o goce temporal de bienes tangibles a plazo forzoso,
obligndose esta ltima, a liquidar en pagos parciales como prestacin, una cantidad en
dinero determinada que cubra el valor de adquisicin de los bienes, las cargas financieras
y dems accesorios y tambin a adoptar al vencimiento del contrato, alguna de las opciones
terminales que establece la Ley de la materia. En las operaciones de arrendamiento
financiero, el contrato respectivo deber celebrarse por escrito y consignar expresamente
el valor del bien objeto de la operacin y la tasa de inters pactadas o la mecnica para
determinarla"."
Para Jorge Fernndez Ruiz, la contratacin de arrendamiento financiero de bienes muebles
que establece la Ley en cuestin en su artculo 3, fraccin VI, presenta un vacio en cuanto
a su regulacin, ya que de acuerdo al "artculo 15 del Cdigo Fiscal de la Federacin, la
arrendataria... al trmino del contrato, habr de adoptar alguna de las opciones terminales
que establece la Ley de la materia y, resulta que, para los contratos mercantiles de
arrendamiento financiero, la Ley de la materia viene a ser la Ley General de Organizaciones
y Actividades Auxiliares de Crdito, misma que para tal efecto establece un catlogo de
opciones en su artculo 27.
En cambio, para los contratos administrativos de arrendamiento financiero la Ley de
Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico, que no contiene catlogo
semejante, como tampoco lo contiene el Cdigo Civil para el Distrito Federal en Materia
comn y para toda la Repblica en materia Federal, en cuyo favor, se establece la
supletoriedad correspondiente en los trminos del artculo 13, de la primera" .78
Para subsanar, la imprecisin y/o omisin que presenta la Ley de Adquisiciones,
Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico, con respecto a los contratos administrativos
de arrendamiento financiero, es conveniente que las dependencias y entidades consideren
lo que al efecto, consigna la Ley General de Organizaciones y Actividades Auxiliares de
Crdito, en su artculo 27, con respecto a las opciones terminales que deben consignarse
al vencimiento de los contratos, a saber:
76 Fernndez Ruiz, Jorge. Derecho Administrativo Contratos. Mxico. POITa, 2000. p. 335
77 Cdigo Fiscal de la Federacin. Artculo 15. Mxico
]S Fernndez Ruiz, Jorge. Op. cito p. 339.
l. La compra de los bienes a un precio inferior a su valor de adquisicin.
11. La prrroga del plazo para continuar con el uso o goce temporal, o
111. La participacin con la arrendadora financiera en el precio de venta de los bienes a
un tercero.
La Ley de Adquisiciones no refiere de manera precisa qu debe entenderse por servicios,
sin embargo en trminos generales se puede sealar que estos comprenden todos los
actos mediante los cuales, una persona ofrece su actividad profesional o tcnica de manera
independiente y a disposicin de las dependencias o entidades mediante un cierto proceso.
El trmino servicio, se refiere a la disposicin de una persona con otra; asimismo puede
interpretarse como hacer un favor o bien; o tambin satisfacer la necesidad de otro al
cabo de un pago de dinero.
Las acotaciones sealadas tienen por objeto proporcionarle al lector una serie de elementos
que le permitan contar con un panorama ms amplio sobre la funcin de compra y
arrendamiento de bienes muebles y la contratacin de servicios.
CAPTULO 3 I
3.2.1. Planeacin, programacin, presupuestacin
La Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico confiere un papel
importante al proceso de planeacin, programacin y presupuestacin, ya que en su ttulo
segundo, seala los aspectos bsicos que deben realizar y cumplir las dependencias y
entidades pblicas.
FASE PREVIA
PLANEACIN-PROGRAMACIN-PRESUPUESTACIN
REQUISICiN DE COMPRA
DISPONIBILIDAD PRESUPUESTAL
COMIT DE ADQUISICIONES
+
PROCEDIMIENTO DE ADJUDICACiN
Sin embargo, las disposiciones que seala la Ley en sus artculos 18, 19, 20, 21, 22, 23 Y
24, son insuficientes para que los servidores pblicos, puedan realizar adecuadamente
sus actividades. Esta situacin, bsicamente se debe a que dicho proceso es tratado y
regulado ampliamente por dos leyes especficas y por su reglamento respectivo, as como
por diversos acuerdos en lo que respecta a la presupuestacin y clasificacin del gasto.
3.2.2. Fundamentos de la planeacin
La Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos en su artculo 25 establece
que el Estado debe planear, conducir y orientar la actividad econmica nacional, as
como regular y fomentar las actividades que demande el inters general.
ESQUEMA DEL SISTEMA NACIONAL DE PLANEACIN PARTICIPATIVA
I
PROGRAMAS
I
REGIONALES
I
;
PROCESOS
PLAN
*
NACIONAL DE
~
PROGRAMAS SECTORIALES, I
DESARROLLO INSTITUCIONALES Y ESPECIALES ESTRUCTURA
I
PROCESOS DE
MEJORAMIENTO
;
t
ORGANIZACIONAL
..
I
PROGRAMAS
I
PROYECTOS
I
I
OPERATIVOS ANUALES
~
PLANEACIN MEJORAMIENTO
ESTRATGICA ORGANIZACIONAL
-
--------- ---
---------------- ----------------- ---------------
"
,Ir
ISISTEMA NACIONAL
- DE INDICADORES
SEGUIMIENTO Y
CONTROL
Ir
IESCENARI9S DE SISTEMA DE ANLISIS ... CORRECCIONES Y
I
TEMAS CRITICOS Y SEGUIMIENTO AJUSTES
, ,
El cuadro anterior muestra la nueva visin de la planeacin en donde la participacin
ciudadana tiene un rol importante confirindole una caracterstica de participativa.
En el artculo 26 de la Constitucin se enuncia que el Estado tiene la obligacin de organizar
un Sistema de Planeacin Democrtica del Desarrollo Naconat," cuyos fines estn
definidos por los principios que conforman y definen el cuerpo y el espritu de este
ordenamiento jurdico.
La planeacin se concibe como forma y estilo de gobierno. Debe y tiene que considerar la
participacin de los sectores sociales, por lo que los Planes y Programas de Desarrollo
Nacional, deben recoger las aspiraciones y demandas de las organizaciones repre-
sentativas de los obreros, campesinos y grupos populares; de las instituciones acadmicas,
profesionales y empresariales; de los Diputados y Senadores del Congreso de la Unin y
de otras agrupaciones sociales interesadas en participar en el Sistema Nacional de
Planeacin Democrtica y en la elaboracin, actualizacin y ejecucin del Plan y los
Programas de Desarrollo Nacional.
79EI Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006 establece una nueva concepcin de la planeacin. En la actualidad el documento
referido denomina al sistema como, Sistema Nacional de Planeacin Participativa, mismo que contempla tres grandes procesos: 1)
La Planeacin estratgica, 2) el seguimiento y control; y 3) el mejoramiento organizacional. El proceso de planeacin se basa en una
visin de 25 aos para el pas.
1
114
CAPTULO 3 I
En el propio artculo 26 constitucional se establece que el Plan Nacional de Desarrollo,
constituye el fundamento para la formulacin de todos los programas que formule e
instrumente la administracin pblica federal, por cual las dependencias y las entidades
debern planear y conducir sus actividades con sujecin a los objetivos y prioridades de la
Planeacin Nacional del Desarrollo, ya que stas constituyen una parte central e importante
del Sistema Nacional de Planeacin.
La Ley de Planeacin reglamentaria del artculo 26 constitucional establece por su parte,
que es responsabilidad del Ejecutivo Federal conducir la Planeacin Nacional del Desarrollo
para lograr un eficaz desempeo del Estado sobre el desarrollo integral del pas, y de esta
forma lograr la consecucin de los fines y objetivos polticos, sociales, culturales y
econmicos contenidos en la Constitucin.
En el mismo texto se concibe a la planeacin nacional del desarrollo, como la ordenacin
racional y sistemtica de acciones, que tiene como propsito la transformacin de la realidad
del pas, de conformidad con las normas, principios y objetivos que la Constitucin y la
propia Ley establecen en esta materia.
El artculo 21 de la misma precisa que el Plan Nacional, definir los objetivos nacionales y
las estrategias, as como las prioridades del desarrollo integral del pas y las previsiones
de los recursos que sern asignados para tales fines. Este ordenamiento tambin indica
que el Plan Nacional del Desarrollo, debe contemplar y definir los instrumentos y los
responsables de su ejecucin, as como los tiempos de ejecucin.
El Plan Nacional enuncia que los programas sectoriales, institucionales, regionales y
especiales deben elaborarse yestar en congruencia con el Plan Rector del Desarrollo.
Cabe destacar que la Ley de referencia establece que la Planeacin Nacional del
Desarrollo, debe realizarse a travs de un Sistema Nacional de Planeacin Democrtica,
que tiene como base las vertientes de: obligatoria, coordinacin, concertacin e induccin.
En virtud de la importancia que tienen las vertientes como sustento de la Planeacin, y su
participacin en lo que se refiere a la administracin de los recursos materiales, as como
por lo concerniente al proceso de elaboracin e instrumentacin del Programa Anual de
Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios, a continuacin se describe de manera sucinta,
el contenido y alcance que tiene cada una de las vertientes citadas.
VERTIENTES DE LA PLANEACIN DEL DESARROLLO
Obligatoria
El Plan y los Programas, una vez aprobados, son

obligatorios para las dependencias de la APF.
Coordinacin
El Ejecutivo Federal podr convenir con los

gobiernos estatales la coordinacin de acciones
para la consecucin de los objetivos de la Pla-
neacin Nacional, considerando la participacin
de los municipios.
Los Convenios de Coordinacin con las enti-

dades federativas se publicarn en el OOF.
Concertacin
El Ejecutivo Federal y las dependencias y

entidades paraestatales podrn concertar, a
travs de contratos y convenios, acciones
previstas en el plan y los programas con las
representaciones de los grupos sociales o con
particulares interesados.
Induccin
Las dependencias de la administracin pblica

federal podrn inducir acciones de los sectores
de la sociedad y de los particulares en materia
econmica y social para fomentar, promover,
regular, restringir, orientar, y prohibir acciones,
para ajustarse a los objetivos y prioridades del
plan y los programas.
Establecidas las caractersticas bsicas del Sistema Nacional de Planeacin Democrtica
es importante resaltar que, las dependencias y entidades de la administracin pblica
federal, deben planear y conducir sus actividades con sujecin a los objetivos y prioridades
de la Planeacin Nacional del Desarrollo.
En lo que respecta a la planeacin de recursos materiales en el sector pblico, el
Congreso de la Unin decret en enero del 2000, la expedicin de la Ley de
Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico, la cual en su Ululo
denominado "Disposiciones Generales", seala en su Captulo nico, artculo primero,
que dicha Leyes de Orden Pblico y que sta tiene por objeto regular las acciones
relativas a la planeacin, programacin, presupuestacin, contratacin, gasto y control
de las adquisiciones y arrendamientos de bienes muebles y la prestacin de servicios
de cualquier naturaleza, que realicen las dependencias y entidades de la admi-
nistracin pblica central y paraestatal.
CAPTULO 3 I
En suma, el esquema de Planeacin Nacional en materia de Adquisiciones,
Arrendamientos y Servicios de acuerdo con el ordenamiento en cuestin, establece que
las dependencias yentidades deben sujetarse a los objetivos y prioridades del Plan Nacional
de Desarrollo y de los Programas Sectoriales, Institucionales, Regionales y Especiales,
as como a las previsiones contenidas en sus Programas Anuales (Art. 18, Fracc.I).
PROCESOS DE PLANEACIN
3.2.3. Programacin
La Programacin constituye un elemento fundamental dentro del proceso de la
planeacin, ya que es el mtodo a travs del cual se definen estructuras, metas, tiempos,
responsables, instrumentos de accin y recursos necesarios para el logro de los
objetivos de largo y mediano plazos fijados en el Plan Nacional del Desarrollo, que se
concreta mediante la programacin presupuestaria y que considera las limitaciones y
posibilidades reales de la economa nacional.
La Ley de Planeacin en su artculo 22 establece que "el Plan indicar los Programas
Sectoriales, Institucionales, Regionales y Especiales que deben ser elaborados", los cuales
de conformidad al artculo 32 del mismo ordenamiento, "son obligatorios para las
dependencias de la administracin pblica federal, en el mbito de sus respectivas
competencias". Este principio tambin es aplicable para las entidades del sector
paraestatal.
A continuacin, se indican de manera breve las razones fundamentales que caracterizan a
los programas sealados en el prrafo anterior.
1. Sectoriales. (Art. 23. L. P)
Rigen la actuacin de un sector administrativo en particular, estimando recursos,
determinando instrumentos y deslindando responsabilidades.
2. Institucionales. (Art. 24. L. P)
Son elaborados por las entidades de la administracin pblica paraestatal conforme a
lo dispuesto por el Plan y el Programa Sectorial respectivo.
3. Regionales. (Art. 25. L. P)
Se refieren a las reas consideradas estratgicas o prioritarias, cuya extensin rebasa
el mbito territorial de una entidad federativa.
4. Especiales. (Art. 26. L. P)
Relacionan las actividades de la planeacin de dos o ms dependencias coordinadoras
de sector, o bien se refiere a las prioridades del desarrollo integral del pas.
Las actividades de las dependencias y entidades de la administracin pblica federal
deben guardar congruencia con el Plan Nacional de Desarrollo y con los planes y programas
de los gobiernos de los estados y evidentemente, con sus respectivos programas anuales
que son los que en primera y ltima instancia, servirn de base para la ejecucin de los
Programas Sectoriales, Institucionales, Regionales y Especiales que se elaboren por parte
de dichos organismos e instituciones gubernamentales.
Los Programas Anuales incluirn los aspectos administrativos y de poltica econmica y
social que permitirn que las dependencias y entidades, contribuyan con la ejecucin del
Plan y los Programas Sectoriales, Institucionales, Regionales y Especiales.
Los Programas Anuales que elaboren las dependencias y entidades de la administracin
pblica federal, servirn de base para la integracin de los anteproyectos de presupuestos
anuales que deben elaborarse por Ley, y que servirn de fundamento para los proyectos
de Presupuesto de Egresos que el Ejecutivo Federal debe enviar a la Cmara de
Diputados conforme a lo previsto en el artculo 27 de la Ley de Planeacin, con el propsito
de ejecutar el Plan Nacional de Desarrollo.
A continuacin, se presentan de manera esquemtica las caractersticas fundamentales
que definen y conforman los principales programas gubernamentales que sirven de
instrumento para la ejecucin del Plan Nacional de Desarrollo.
TIPOLOGA PROGRAMTICA
CAPTULO 3 I
Programas Contenido Caractersticas y mbito Plazo(s)
de Aplicacin
Sectoriales Objetivos Obligatorio para las depen- Periodo constitucional de la
dencias y entidades en el gestin gubernamental en
Estrategias mbito de sus respectivas que se apruebe.
competencias.
Prioridades
Responsabilidad del titular
Polticas de la dependencia o secre-
tara coordinadora de sec-
tor.
Instituciona- Estimacin de Responsabilidad del titular Las previsiones y proyeccio-
les recursos de la entidad paraestatal. nes pueden ser mayores al
periodo Gubernamental.
Regionales Instrumentos Zonas prioritarias y estrat-
gicas.
Responsabilidad Extensin territorial que re-
de basa el mbitojurisdiccional
de una entidad federativa.
Especiales Acciones de 00- Responsabilidad de dos o
ordinacin con ms titulares de dependen-
los gobiernos cias coordinadoras de
estatales sector.
Acciones de in- Se impondrn medidas dis-
duccin o con- ciplinarias de apercibi-
certacin con mientoy amonestacina los
grupos sociales servidores pblicos que en
ejercicio de sus funciones
contravengan la Ley de PIa-
neacin y los objetivos y
prioridades del Plan y los
Programas.
Operativos Aspectos ad- Sirven de base para la inte- Anual
ministrativos, gracin de los Anteproyec-
polticos,econ- tos de Presupuestos Anua-
micos y sociales de las dependencias y
les entidades.
....
La Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico establece que
las dependencias y entidades de la administracin pblica estn obligadas a formular sus
Programas Anuales de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios, as como aquellos
que comprendan ms de un ejercicio presupuestal, considerando los presupuestos
respectivos (Art. 20. LAASSP).
Los Programas citados en el prrafo anterior deben remitirse a ms tardar el 31 de
marzo de cada ao a la Secretara de Economa, la cual se encargar de integrarlos,
difundirlos, y ponerlos a disposicin de los interesados, exceptuando la informacin
que se estime de naturaleza confidencial de acuerdo a las disposiciones aplicables.
Los Programas Anuales son de tipo informativo y no implican compromiso alguno de
contratacin y pueden ser adicionados, modificados, suspendidos o cancelados sin
responsabilidad alguna para las dependencias y entidades que los emitan (Art. 21.
LAASSP). Independientemente que la Secretara de Economa difunda los programas
sealados, las dependencias y entidades estn obligadas a proporcionar dichos
documentos a los interesados que los soliciten.
En el sector pblico existe una amplia legislacin en materia de planeacin, programacin
y presupuestacin, sin embargo, an subsiste una cultura en cuanto a la programacin de
los bienes muebles y servicios que requieren del aparato administrativo tradicional para
su operacin.
El hecho referido no slo afecta el funcionamiento de los rganos gubernamentales en
trminos de calidad y oportunidad de los servicios, que por Ley tienen que proporcionar a
la poblacin, sino que adems dicha indiferencia impacta el equilibrio financiero y
presupuestal de stos, dado que la adquisicin y arrendamiento de bienes de consumo
fungibles y no fungibles, as como la contratacin de servicios, demandan o insumen una
gran cantidad de recursos econmicos que pudieran administrarse ptimamente, no slo
para tales fines, sino tambin para atender otro tipo de rubros o inversiones que sean
prioritarias para el adecuado funcionamiento de las dependencias o entidades.
En el sector pblico se observa que latarea relativaa la programacin de bienes y servicios
est en algunos casos, a cargo del personal que en ocasiones no resulta ser el idneo,
toda vez que las reas demandantes no elaboran adecuada y oportunamente sus
requerimientos; situacin, que se manifiesta en inventarios obsoletos o caducos que
inmovilizan por un lado, cantidades considerables de mercancas, y por otro, generan
duplicidad y compras innecesarias que evidentemente, afectan las finanzas de la
CAPTULO 3 I
Es posible subsanar la irregularidad anterior, con la medida que sobre el respecto establece
el reglamento de la LAASSP, en su artculo 12, el cual indica que en las requisiciones que
se formulen, se haga constar la inexistencia o el nivel de inventario de los bienes con las
mismas caractersticas que se pretenda adquirir o arrendar. Dicha constancia deber
realizarse con respecto al almacn de la zona geogrfica de influencia para el rea
solicitante.
La presupuestacin del gasto pblico constituye una parte esencial para el proceso de la
planeacin, programacin y contratacin de los bienes, arrendamientos y servicios que
demanda la administracin pblica federal para su operacin y funcionamiento, la Ley de
Adquisiciones, no detalla las acciones que implican una actividad de esta naturaleza en
virtud de que dichos aspectos, son regulados por otros ordenamientos fundamentales
especializados en la materia.
Independientemente de precisar el contenido y los alcances de los preceptos que consigna
la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios, sobre el presupuesto y el gasto,
basta decir que son tres los que aluden a dicha actividad. La Ley refiere de manera
especifica al presupuesto y al gasto, en sus artculos 6, 25 Y42 respectivamente.
En virtud de que el ttulo segundo del Reglamento de la Ley de Adquisiciones, en ninguno
de sus tres captulos ampl a lo que las dependencias y entidades deben considerar y realizar
en materia de presupuestacin y gasto, con respecto a las compras, a continuacin se
hace referencia a los ordenamientos que rigen dicha actividad de acuerdo a la estimacin
de los recursos financieros y a la forma en cmo deben administrar, controlar y ejercer las
erogaciones que se realicen por concepto de las adquisiciones, arrendamientos y servicios
de bienes muebles.
La Constitucin Poltica en su artculo 126, establece que: no podr hacerse pago
alguno que no est comprendido en el Presupuesto o determinado por la Ley posterior",
de ah que la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico Federal, seale en su
artrculo 30, que "en casos excepcionales y debidamente justificados", Se "podr
autorizar que se celebren Contratos de Obras Pblicas, de Adquisiciones o de otra
ndole que rebasen las asignaciones presupuestales aprobadas para el ao, pero en
estos casos los compromisos excedentes no cubiertos quedarn sujetos, para los
fines de su ejecucin y pago, a la disponibilidad presupuestal de los aos sub-
secuentes",
La Ley de Planeacin seala que "la Programacin del Gasto Pblico Federal se basar
en las directrices y planes nacionales de desarrollo econmico y social que formule el
Ejecutivo Federal" (Art. 4LPCGP).
La Ley de Presupuesto indica que "el Gasto Pblico Federal comprende: las erogaciones
por concepto de gasto corriente, inversin fsica e inversin financiera, as como pagos de
pasivo de deuda pblica, y por concepto de responsabilidad patrimonial", que realicen los
organismos, las instituciones y las unidades que integran y conforman el Poder Legislativo,
el Judicial y el Ejecutivo (Art. 2
0
LPCGP).
En este orden de ideas, la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico Federal, en
su artculo 15, seala que "el Presupuesto de Egresos de la Federacin ser el que
contenga el decreto que apruebe la Cmara de Diputados, a iniciativa del Ejecutivo para
expensar, durante el periodo de un ao a partir del1 o de enero, las actividades, las obras
y los servicios pblicos previstos en los programas a cargo de las dependencias y entidades
que en el propio presupuesto se seala".
En lo concerniente a la Programacin-Presupuestacin del Gasto Pblico Federal, el
Reglamento de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico Federal, seala
que este proceso comprende "las acciones que debern realizar las dependencias y
entidades para dar cumplimiento a los Objetivos, Polticas, Estrategias y Metas
derivadas de las Directrices y Planes de Desarrollo".
El Reglamento tambin establece que la programacin-presupuestacin debe considerar
las previsiones de gasto corriente, inversin fsica, inversin financiera, as como los pagos
de pasivos o deuda pblica que se requiera para cubrir los recursos humanos, materiales,
financieros y de otra ndole, estimados para el desarrollo de las acciones sealadas (Art.
8, Fracc. 1y 11).
Con la finalidad de contribuir al logro y cumplimiento de lo previsto y dispuesto en el artculo
134 constitucional, el Reglamento de la Ley de Presupuesto, en su artculo 69, establece
de manera especifica que "para el ejercicio del Gasto Pblico Federal por concepto de
adquisiciones, servicios generales, y obras, las dependencias y entidades formalizarn
los compromisos correspondientes mediante la adjudicacin, expedicin y autorizacin
de contratos pedidos para la adquisicin de bienes y servicios, y convenios y presupuestos
en general, as como la revalidacin de stos, que debern reunir los mismos requisitos
que los pedidos y contratos para que tengan el carcter de justificante."
En el caso de las adquisiciones y las obras pblicas, las dependencias y entidades debern
contar con los Programas y Presupuestos de Adquisiciones y Obras respectivas, de
conformidad con las disposiciones legales y reglamentarias aplicables.
En lo que se refiere al ejercicio del gasto pblico federal, es decir, al manejo y aplicacin
de los recursos que lleven a cabo las dependencias y entidades para dar cumplimiento a
CAPTULO 3 I
los objetivos y metas de los programas contenidos en sus presupuestos aprobados (Art.
39 del Reglamento de la Ley de Presupuesto), deben utilizarse para la celebracin de
compromisos que signifiquen obligaciones con cargo a sus presupuestos aprobados,
administracin de fondos, y pago de las obligaciones derivados de los compromisos
contratados. (Art. 40 , RLPCGR).
Los programas anuales de adquisiciones, constituyen un punto de partida para el diseo y
la formulacin de los lineamientos que consigna el Acuerdo Relativo a la Clasificacin por
Objeto del Gasto que deben observar las dependencias y entidades de la administracin
pblica federal.
El 4 de mayo de 2000 la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico expidi el Acuerdo
mediante el cual se da a conocer el Manual de Normas Presupuestarias para la adminis-
tracin pblica federal.
El Acuerdo seala la implantacin de un Sistema de Planeacin, Programacin y
Presupuestacin, que permite una mayor eficiencia, eficacia y calidad en la aplicacin de
los recursos para lograr los resultados programados y proporcionar una mayor flexibilidad
y agilidad en la actividad presupuestaria de las dependencias y entidades pblicas. De
esta manera, el Acuerdo fortalece la presupuestacin, ejercicio, seguimiento y control de
recursos pblicos.
En materia de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios el Manual de Normas
Presupuestarias, establece en su Ttulo Segundo, Captulo VIII, Seccin primera, Numeral
94, que las erogaciones que se realicen por los conceptos sealados se sujetarn a las
disposiciones de racionalidad, austeridad y disciplina presupuestaria, que establezca el
Presupuesto de Egresos y las dems disposiciones aplicables que incluye lo dispuesto
en los tratados celebrados entre el gobierno de los Estados Unidos Mexicanos y los go-
biernos de otros pases.
Las adquisiciones de bienes que se contraten con proveedores internacionales, se
realizarn conforme a lo establecido en el numeral 101 de este Manual.
La celebracin de Contratos de Arrendamiento Financiero observar lo dispuesto en el
Ttulo Sexto Deuda Pblica y otras Erogaciones Financieras del Manual de Normas
Presupuestarias.
Las Contrataciones de Asesoras, Estudios e Investigaciones, incluyendo las Consultoras
relacionadas con el ejercicio de Proyectos de Inversin Financiados con crditos externos,
que se lleven a cabo con personas fsicas o morales, procedern siempre y cuando:
1. Estn previstas en el Presupuesto de Egresos, dentro del concepto de Gasto 3300
servicios asesora, informticos, estudios e investigaciones;
11. Las Personas Fsicas y Morales no desempeen funciones iguales o equivalentes
a las del personal de plaza presupuestaria;
111. No impliquen la existencia de una relacin laboral;
IV. Los servicios profesionales sean indispensables para el cumplimiento de los
programas autorizados;
V. Se especifiquen los servicios profesionales a contratar;
VI. Se apeguen a la clasificacin de servicios que en esta materia establezca la
Contralora;
VII. Se informe a la Secretara su celebracin, dentro de los 15das naturales siguientes,
y
VIII. Se apeguen a lo establecido en el Presupuesto de Egresos, y a las dems
disposiciones aplicables.
El Manual de Normas Presupuestarias, en su Captulo IX Seccin 1, Numeral 100, seala
que por Inversin Fsica, se entender toda Erogacin previstaen el Presupuesto de Egresos
para el cumplimiento de los programas autorizados en el mismo, que corresponda a
conceptos de Gasto comprendidos en los captulos 5000 Bienes Muebles e Inmuebles.
del Clasificador por Objeto del Gasto incluidos los proyectos de infraestructura productiva
de largo plazo, as como los Programas Especiales Financiados Total o Parcialmente por
Organismos Financieros Internacionales, comprendidos en los captulos 2000 Materiales
y Suministros y 3000 Servicios Generales de dicho Clasificador.
Aun cuando casi todas las dependencias y entidades de la Administracin Pblica disponen
de amplios catlogos de artculos y servicios, deben considerarse los lineamientos citados
con el propsito de dar coherencia, congruencia y homogeneidad a la demanda de bienes
y servicios que requiere el Sector Pblico para cumplir con sus funciones.
CAPTULO 3 I
El13 de octubre de 2000 se public en el Diario Oficial de la Federacin, el Acuerdo
por el que se expide el Clasificador por Objeto del Gasto que deben observar las
dependencias y entidades, para la formulacin e integracin del Proyecto de
Presupuesto de Egresos.
El Acuerdo de referencia con fundamento en diversos ordenamientos jurdicos seala
que debido a que "uno de los principales objetivos que establece el Plan Nacional de
Desarrollo, es la aplicacin transparente y efectiva de los recursos federales con el fin
de contar con mecanismos eficientes de Orientacin y Control del Gasto Pblico", es
conveniente identificar y clasificar en forma ordenada, homognea y coherente la
demanda gubernamental de bienes y servicios que permitan llevar a cabo un mejor
control de erogaciones del sector pblico".
La Secretara de Hacienda y Crdito Pblico establece mediante el citado Acuerdo, las
bases para la clasificacin por objeto del gasto que deben observar las dependencias y
entidades de la administracin pblica federal, al precisar los captulos, los conceptos y
las partidas correspondientes en cuanto a la asignacin de recursos econmicos. En dicho
acuerdo es pertinente resaltar los captulos siguientes:
Materiales y suministros (2000)
En este captulo se agrupan las asignaciones destinadas a cubrir el costo de adquisicin
de toda clase de insumas requeridos por las dependencias y entidades, para el desempeo
de las actividades administrativas y productivas, que se contraten con personas fsicas y
morales del sector privado y social o instituciones del propio Sector Pblico. Incluye
materiales y tiles de administracin y de enseanza; productos alimenticios; herramientas,
refacciones y accesorios; materiales para la produccin y la construccin; materias primas,
productos qumicos, farmacuticos y de laboratorio; combustibles, lubricantes y aditivos;
vestuario, uniformes y blancos; prendas de proteccin y, en general, todo tipo de bienes
de consumo para la realizacin de los Programas Pblicos que deben registrarse en el
Activo Circulante de las dependencias y entidades. Incluye tambin las asignaciones
destinadas a la adquisicin de mercancas diversas para su comercializacin en tiendas
del Sector Pblico.
Servicios generales (3000)
Este captulo agrupa las asignaciones destinadas a cubrir el costo de todo tipo de servicios
que contraten las dependencias y entidades con personas fsicas y morales del sector
privado y social o instituciones del propio sector pblico, tales como: servicio postal,
telegrfico, telefnico convencional y de telefona celular, energa elctrica, agua, de
telecomunicaciones y conduccin de seales analgicas y digitales; arrendamientos;
servicios de consultora, asesora, informticos, capacitacin, estudios e investigaciones;
servicios de impresin, publicacin, difusin e informacin, subrogaciones, entre otros.
En este captulo se incluyen los gastos que realicen los servidores pblicos por servicios
oficiales y especiales para el desempeo de actividades vinculadas con las funciones
pblicas, as como las erogaciones por concepto de responsabilidades o prdidas del
erario federal, conforme a las disposiciones aplicables en la materia.
Bienes muebles e inmuebles (5000)
Este captulo agrupa las asignaciones destinadas a cubrir el costo de adquisicin de toda
clase de bienes muebles e inmuebles que las dependencias y entidades contraten con
personas fsicas y morales del sector privado y social, o instituciones del propio sector
pblico, para el desempeo de las actividades administrativas y productivas. Incluye el
mobiliario y equipo propio para la administracin; maquinaria y equipo de produccin; las
refacciones, accesorios y herramientas indispensables para el funcionamiento de los bienes,
maquinaria o equipos; la adquisicin de animales de trabajo y reproduccin, y la adquisicin
de inmuebles, incluidos los contratados mediante las diversas modalidades de
financiamiento. Los bienes muebles e inmuebles comprendidos en este captulo, incluido
en su caso el costo de su instalacin, deben formar por parte de los activos fijos de las
dependencias y entidades que los adquieran. Excluye las instalaciones previstas en la
partida 6105, instalaciones y obras de construccin especializada.
En sntesis, la clasificacin por objeto del gasto proporciona el marco que sirve de base
para el proceso de programacin-presupuestacin del anteproyecto de Presupuesto de
Egresos de la Federacin.
El Presupuesto de Egresos de la Federacin decretado por el Congreso de la Unin para
cada Ejercicio Fiscal incluye por otra parte, un ttulo relativo a la disciplina presupuestal en
donde consigna diferentes disposiciones especficas, en materia de adquisiciones y obras
pblicas.
Los preceptos que conforman dicho captulo, sealan bsicamente las normas particulares
a seguir en cuanto a los arrendamientos y los montos mximos de adjudicacin por concepto
de adquisiciones, arrendamientos o servicios de cualquier naturaleza, as como por las
obras pblicas y servicios relacionados con las mismas, que realicen las dependencias y
entidades de la administracin pblica.
Entre los ordenamientos que establece el captulo de referencia, destacan los relativos a
las adquisiciones o nuevos arrendamientos de bienes inmuebles, mobiliario, equipo y
vehculos martimos y areos. Asimismo, seala que en el caso de la administracin pblica
1
126
CAPTULO 3 I
centralizada, sta slo podr celebrar contratos de arrendamiento financiero de bienes
muebles e inmuebles, de conformidad a lo establecido en la Ley General de Deuda Pblica.
En el Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federacin se establecen de manera
precisa los montos mximos que se pueden adjudicar a travs de los Procedimientos de
Compra de Excepcin a la Licitacin Pblica, que seala la Ley de Adquisiciones,
Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico, en sus artculos 40,41,42 Y43.
Los importes mnimos y mximos autorizados, en el caso concreto de las compras,
arrendamientos y servicios, estn relacionados en funcin al volumen anual de ad-
quisiciones presupuestado, y son diferentes en monto en cuanto se refiere a dependencias
y entidades.
Los Decretos del presupuesto de Egresos sealan que las dependencias y entidades,
deben de abstenerse de convocar, formalizar o modificar Contratos de Adquisicin,
Arrendamiento y Prestacin de Servicios de cualquier tipo, cuando no se cuente con saldo
disponible dentro del Presupuesto aprobado para hacer frente a dichos contratos.
Es conveniente sealar que los montos, las fronteras y los lmites mnimos y mximos a
adjudicar de manera directa, o mediante invitacin a tres personas, varan de un periodo a
otro de acuerdo al procedimiento de compra que se aplique, o sirva de base para la
adjudicacin y contratacin en su caso. Hay que apuntar que cualquiera de los proce-
dimientos de compra que se adopte, deber fundamentarse y motivarse conforme a los
criterios, las razones y las formalidades, que establece el Ordenamiento Jurdico que regula
las compras de la administracin pblica federal.
Con la finalidad de lograr la congruencia y consistencia del Sistema Nacional de Planeacin,
la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios establece en su fraccin segunda
del artculo 18, que las dependencias y entidades en su proceso de planeacin respectivo
deben considerar y sujetarse a los objetivos, metas y prioridades de recursos establecidos
en los presupuestos de egresos respectivos.
Los organismos y las instituciones que integran y conforman el sector pblico slo podrn
convocar, adjudicar o contratar, cuando ostenten la autorizacin global o especfica del
Presupuesto de Inversin y Gasto Corriente, en base al cual, debern programar los pagos
respectivos. En casos excepcionales y previa autorizacin de la Secretara de Hacienda y
Crdito Pblico, las dependencias y entidades podrn convocar sin contar con la
autorizacin presupuestal.
Cabe destacar que la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios establece en su
artculo sexto, que "el gasto para las adquisiciones, arrendamientos y servicios se sujetarn,
en SU caso, a las disposiciones especficas del presupuesto en la Ley de Presupuesto y
dems disposiciones aplicables",
~ Programa anual de adquisiciones, arrendamientos y servicios
La Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Pblicos, en su artculo 47,
fraccin 11, establece, que los servidores pblicos estn obligados a formular y ejecutar
legalmente, en su caso, los planes, programas y presupuestos correspondientes a su
competencia, y cumplir las leyes y otras normas que determinan el manejo de recursos
econmicos pblicos".
Los servidores pblicos responsables en forma directa o indirectamente de la programacin
y presupuestacin de las adquisiciones y arrendamientos de bienes muebles y contratacin
de servicios, estn obligados a conocer no slo las disposiciones legales y administrativas
que regulan dicha materia, sino tambin a cumplir con las actividades inherentes a la
elaboracin, ejecucin, control y evaluacin de los programas a los que estn obligados a
formular las dependencias y entidades pblicas.
Con la finalidad de sentar las bases para una adecuada programacin de las adquisiciones
en la administracin pblica, la Secretara de Contralora y Desarrollo Administrativo
(Secodam) expidi el Catlogo de Adquisiciones, Bienes Muebles y Servicios.
El catlogo comprende bienes de consumo (integrado por 30 subgrupos), y bienes
instrumentales (integrado por 16 subgrupos). Cada subgrupo est conformado por una
serie de productos o artculos, que generalmente, son los que requieren las dependencias
y entidades para su operacin.
El catlogo es de carcter indicativo y no limitativo, ya que de acuerdo a las necesidades
de cada una de las dependencias y entidades, stas podrn incluir en la formulacin de
sus programas, todos los artculos y servicios que consideren necesarios e indispensables
para su funcionamiento.
En funcin de la importancia de los bienes sealados para la programacin de las
adquisiciones, por su repercusin en la organizacin de los sistemas de almacenes e
inventarios y por su aportacin al procedimiento que debe seguirse en lo relativo a la
afectacin y destino final de los mismos, a continuacin se define lo que debe entenderse
por cada uno de los grupos que conforman el Catlogo de Adquisiciones, Bienes Muebles
y Servicios.
CAPTULO 3 I
./ "Bienes Instrumentales: son los "elementos o medios para el desarrollo de las
actividades que realizan las dependencias, siendo susceptibles de registro
individual, dada su naturaleza y finalidad en el servicio, y
./ Bienes de Consumo: son aquellos que, por su utilizacin en el desarrollo de las
actividades que realizan las dependencias, tienen un desgaste total o parcial, no
siendo susceptibles de ser inventariados individualmente, dado su naturaleza y
finalidad en el servlco"."
El Cdigo Civil al respecto clasifica en su artculo 763, los bienes muebles en fungibles y
no fungibles. Los fungibles pueden ser remplazados por otros de la misma especie, calidad
y cantidad. Los no fungibles, son aquellos que no pueden ser substituidos por otros de la
misma especie, calidad y cantidad.
La acotacin anterior tiene por objeto resaltar y ubicar la importancia estratgica que tiene
para las dependencias y entidades, la adecuada clasificacin y definicin de los bienes
que servirn de base para la elaboracin de sus Programas Anuales de Adquisiciones,
que evidentemente, deben considerarse como una etapa previa a su formulacin y a las
existencias disponibles en sus almacenes, as como a los requerimientos de las reas
consumidoras y sus presupuestos respectivos para que dichos organismos puedan estar
en condiciones de desarrollar adecuadamente sus funciones.
En el cuadro siguiente se sealan las clasificaciones que generalmente utilizan las
dependencias y entidades pblicas para la elaboracin de sus programas:
CLASIFICACiN DE LOS BIENES MUEBLES
./
Por su naturaleza.
./
Pordisposicin de ley.
./
Fungibles.
./
No fungibles.
./
De consumo.
./
Instrumentales.
80 Secretara de Contra/ora y Desarrollo Administrativo.: Base Y, Seccin Primera: Disposiciones Generales. Mxico.
El catlogo posibilita la identificacin de los elementos bsicos relativos a la planeacin y
particularmente aquellos vinculados con la programacin de los bienes muebles, que
demandan y/o consumen las oficinas pblicas. Con el propsito de complementar la
informacin se sealan enseguida los subgrupos, que consigna dicho catlogo y que
pueden ser tiles para que el lector cuente con un marco general que sirva de base para la
formulacin de los documentos referidos:
CATLOGO DE ADQUISICIONES, BIENES MUEBLES Y SERVICIOS
Bienes de Consumo Bienes Instrumentales
1. Animales para Abasto, Fomento o 1. Animales Vivos
Carne en Canal
2. Aparatos e Instrumentos Cientficos y
2. Material y Accesorios de Artillera y de Laboratorio
Atavo Civil, Militar y Religioso
3. Elementos Arquitectnicos y Material
3. Minerales de Exposicin
4. Productos Agrcolas 4. Equipo de Comunicacin
5. Productos Alimenticios, Bebidas y 5. Equipo de Transporte
Tabaco
6. Maquinaria, Equipo y Herramienta
6. Productos de Animales Industriali- para Industria
zables
7. Mobiliario y Equipo
7. Productos de Papel y de Hule
8. Aparatos y Equipo Mdico Quirrgico
8. Productos Forestales
9. Equipo de Computacin
9. Productos Minerales
10. Equipo de Mantenimiento y
10. Productos Textiles Seguridad
11. Refacciones y Estructuras para uso 11. Equipo de Pintura y Dibujo
diverso
12. Equipo Deportivo y de Campaa
12. Servicios
13. Equipo e Instrumentacin Blicos
13. Substancias y Productos Qumicos
14. Equipo Elctrico
14. Desechos Industriales
15. Accesorios y Material Elctrico
16. Artculos Automotrices
17. Artculos Deportivos y de Campaa
18. Artculos para Comercio
19.Artculos para Servicios (Hotelera,
Comedor, Hospitales, etctera)
20. Artculos y Material de Oficina
21. Bienes de Piscicultura
22. Implementos Agrcolas
23. Implementos para Transporte y Equipo
Ferroviario
24. Material de Comunicacin Fotogrfico y
Cinematogrfico
25. Material de Ferretera
26. Material de Mantenimiento ySeguridad
27. Material de Pintura yDibujo
28. Material Quirrgico y de Laboratorio
29. Pescados y Mariscos (para Alimentacin)
30. Suministros Informticos
CAPTULO 3 I
15. Equipo para Comercios
16. Instrumentos Musicales
En correspondencia a lo establecido en el artculo 20 de la Ley de Adquisiciones,
Arrendamientos y Servicios, a continuacin se presentan algunos aspectos que deben
considerarse en la formulacin de los Programas Anuales de estos rganos de la
ELEMENTOS A CONSIDERAR EN LOS PROGRAMAS ANUALES
1. Acciones previas, durante y posteriores a la realizacin de dichas operaciones.
2. Objetivos y metas a corto, mediano y largo plazos.
3. Unidades responsables de su instrumentacin.
4. Programas sustantivos, de apoyo administrativo y de inversiones.
5. Programa de adquisicin de bienes para su posterior comercializacin,
considerando los que sern sujetos a procesos productivos.
6. Existencias de los bienes en cantidades suficientes.
7. Estimacin de plazos de suministro.
8. Avances tecnolgicos incorporados a los bienes.
9. Planos, proyectos y especificaciones de los bienes.
10.Normas conforme a la Ley Federal sobre Metrologa y Normalizacin y las de
Carcter Internacional.
11.Requerimientos de Mantenimiento de los Bienes Muebles.
12.Calendarizacin fsica y financiera de los recursos necesarios.
Los apartados que integran esta seccin, si bien no agotan el tema, permiten ordenar y
analizar los procedimientos que sirven de base para la adjudicacin y contratacin de los
bienes y servicios que requieren las Unidades Administrativas de la administracin pblica
para cumplir con sus funciones y proporcionar los servicios, a que estn obligados por
Ley.
CAPTULO 3 I
Enseguida se presenta al lector un esquema que integra el proceso general de las
adquisiciones a fin de que se identifiquen las distintas etapas que lo conforman.
PROCESO DE ADQUISICIONES
REQUERIMIENTO
(NECESIDAD)
PROCEDIMIENTO DE
ATENCiN
'r
,r
'r
ADJUDICACiN LICITACiN PBLICA INVITACiN A TRES
DIRECTA
PERSONAS
RECEPCiN Y
...
ANLISIS DE
..
PROPUESTAS
".
DICTAMEN DE
ADJUDICACiN
..
PEDIDO O
CONTRATO
ENTREGA TOTAL EN SUMINISTROS
...
ALMACN PROGRAMADOS
,,.
FIN DEL
PROCEDIMIENTO
3.3.1. Licitaciones pblicas
La Carta Magna consagra en su artculo 134 los principios que rigen y norman las
actividades de compra de bienes y contratacin de servicios por parte de la administracin
pblica.
La Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, en el prrafo segundo de
su artculo 134, establece que las adquisiciones, arrendamientos y enajenaciones de
todo tipo de bienes, prestacin de servicios de cualquier naturaleza y la contratacin
de obra que se realicen, se adjudicarn o llevarn a cabo a travs de licitaciones
pblicas mediante convocatorias pblicas para que libremente se presenten
proposiciones solventes en sobres cerrados, que sern abiertos pblicamente.
La Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico por su parte, en
su artculo 27, seala que "Las adquisiciones, arrendamientos y servicios se adjudicarn,
por regla general, a travs de licitaciones pblicas mediante convocatoria abierta, para
que libremente se presenten proposiciones solventes en sobre cerrado, el cual, ser abierto
pblicamente a fin de asegurar al Estado las mejores condiciones disponibles en cuanto a
precio, calidad, financiamiento, oportunidad y dems circunstancias pertinentes, de
acuerdo con lo que establezca la Ley en cuestin".
La licitacin es un procedimiento regido por leyes de orden pblico y es un acto reglado
que implica una serie de actividades y etapas que se inscriben dentro de un proceso
administrativo, que comprende desde la planeacin, hasta el control y la evaluacin.
A fin de tener una visin ms precisa del trmino licitacin como procedimiento de compra
gubernamental, es conveniente identificar que el vocablo provienede lavoz latina "licitatione"
que se deriva del ablativo "licitatio-Onis" que significa "venta en subasta". Este
procedimiento generalmente tiene como propsito la adquisicin o arrendamiento de
bienes muebles, o la contratacin de servicios u obras pblicas y se realiza para obtener
las mejores condiciones en trminos de precio, calidad y financiamiento como ventajas
para el beneficio del comprador o contratante.
CAPTULO 3 I
ESTRUCTURA DE LA LICITACiN
8.CONTRATO/PEDIDO
7 ACTO DE FALLO
(PREVIA EMISiN DEL DICTAMEN DE
ADJUDICACION)
6 ACTOS DE APERTURA
5 JUNTA DE ACLARACiN
14.CONVOCATORIA y BASES
[ 3.AUTORIZACIN DEL COMIT
2.CONSOLlDACIN
1.DISPONIBILlDAD PRESUPUESTAL
La licitacin es un procedimiento que sirve a la administracin pblica para seleccionar a
sus contratantes y es de carcter obligatorio de acuerdo a la norma jurdica que regula
dicha actividad. En virtud de ello es conveniente sealar que el procedimiento administrativo
de acuerdo al artculo 2, fraccin XII de la Ley de Procedimiento Administrativo del Distrito
Federal es el "Conjunto de trmites y formalidades jurdicas que proceden a todo acto
administrativo, como su antecedente y fundamento los cuales son necesarios para su
perfeccionamiento condicionan su validez y persiguen un inters general".
En otras palabras, los procedimientos administrativos son el mecanismo mediante el cual,
se realizan una serie de actuaciones dirigidas a la manifestacin de un pronunciamiento
que corresponda a la autoridad administrativa, de ah, que la licitacin pblica se considere
como un procedimiento, ya que es una actividad formalmente administrativa que a
diferencia del procedimiento jurisdiccional, no implica un conflicto de partes, sino de
expectativas de contratacin con la administracin pblica, controversia detonada por la
propia administracin que convoca a la licitacin y que es la encargada de resolverla a
travs del fallo.
La licitacin pblica tiene tambin como caracterstica el ser un procedimiento abierto,
toda vez que la invitacin o convocatoria que haga la administracin pblica deber ser
indeterminada en el nmero de participantes. De ah que durante el proceso de licitaciones
pblicas, cualquier interesado que rena los requisitos legales, tcnicos y econmicos
que se exigen por parte de la convocante est en posibilidad de participar.
En coincidencia con algunos especialistas, la licitacin pblica es tambin una institucin
de derecho pblico regida por el derecho administrativo que puede definirse como un
procedimiento administrativo de competencia que se inicia con la publicacin de la
convocatoria publicay que tiene como finalidad y conclusin la adjudicacinde un contrato
mediante la recepcin, anlisis y evaluacin de propuestas u ofertas.
Los procedimientos licitatorios de carcter pblico estn regidos invariablemente, por los
principios jurdicos de concurrencia, igualdad, publicidad y oposicin que se caracterizan
bsicamente por los siguientes aspectos:
CONCURRENCIA IGUALDAD PUBLICIDAD OPOSICiN
Asegurar la ma- Rige para todas las Implica la posibilidad
Implica la inter-
yor participacin fases del procedi- de que todos los in- vencin de los in-
de oferentes. miento. teresados conozcan teresados a las
de todo lo relativo al discusiones de
Tener una base El pliego de condi- proceso, desdeellla- controversias de
de seleccin ms ciones, no puede mado a formular sus intereses de dos
amplia. crear favoritismos. propuestas, hasta o ms particula-
sus etapas conclu- res.
~ Buscar las mejo- Las propuestas de- sivas.
res condiciones ben mantenerse en
Faculta a los in-
econmicas, tc- secreto hasta el acto Debe ser satisfecha teresados para
nicas y legales de apertura. en todas las fases que puedan im-
posibles. del procedimiento: pugnar las pro-
Las ofertas deben convocatoria; aper- puestas de los
Publicar la convo- ajustarse estricta- tura de sobres e dems y a su vez
catoria con toda mente a lo sealado informar sobre los para defender la
oportunidad, para en las bases. dictmenes produ- propia de las im-
que los interesa- cidos para la evalua- pugnaciones de
dos tengan pleno cin de las ofertas. otras.
conocimiento del
llamado.
Asegura la ga-
ranta de debido
proceso.
Implica una ma-
yor eficiencia de
la administracin
pblica impuesta
por el inters p-
blico.
CAPTULO 3 I
Carcter de las licitaciones
La Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico, en su artculo 28
establece que los procedimientos de contratacin, mediante licitacin pblica, pueden
ser de carcter nacional o internacional, bajo ciertas circunstancias, condiciones y
disposiciones de naturaleza general que seala la Ley, o de manera especfica a travs de
otros ordenamientos que deriven de ella.
Enseguida se presentan de forma esquemtica, los rasgos distintivos que sirven como
fundamento para determinar el carcter nacional o internacional de las licitaciones pblicas.
NATURALEZA DE LAS LICITACIONES PBLICAS
NACIONALES INTERNACIONALES
Participan slo personas de nacionali-

Participan personas nacionales y ex-
dad mexicana tranjeras.
Adquisicin slo de bienes producidos Adquisicin de bienes de origen nacio-

en el pas y que cuentan por lo menos nal o extranjero.
con un 50% de contenido nacional
Obligatorio conforme a los tratados.
El contenido nacional, se determinara

tomando el costo total de produccin de Cuando previa investigacin de merca-
bienes menos los costos de promocin do por parte de la convocante.
de ventas, comercializacin, regalas,
embarques financieros. a) No exista oferta de proveedores nacio-
nales, en cantidad o calidad requerida.
Los criterios para determinar el conte-

nido nacional de los trabajos o contrato b) Por conveniencia de precios.
se harn en razn de las reservas,
medidas de transicin uotros supuestos

Despus haber realizado una nacional.
establecidos en los tratados.
a) No se presente alguna propuesta
Al respecto la Secretara de Economa: nacional, o ninguna cumpla con los

requisitos requeridos.
a) Establecer mediante reglas de
carcter general los casos de
excepcin, correspondientes a
dichos requisitos.
b) Determinar procedimientos expe-
ditos para establecer el grado de
contenido nacional de los bienes
ofertados, tomando opinin de
SHCP y Secodam.
c) De oficio o a solicitud de Secodam,
puede realizar visitas para verificar
que los bienes cumplan los requi-
sitos establecidos.
Cuandose estipuleparacontrataciones
financiadas con crditos externos
otorgados al gobierno federal, o con su
aval.
Determinar los casos en que los par-
ticipantes manifiesten a la convocante
que los precios ofertados no se cotizan
en condiciones de prcticas desleales
deComercioInternacional bajolamoda-
Iidad de discriminacin de precios o
subsidios.
Negar la participacin a extranjeros
cuando no se tengan celebrados tra-
tados con su pas este no conceda un
trato recprocoa los mexicanos de con-
formidad con lo dispuesto en el orde-
namiento legal en cita.
CAPTULO 3 I
En abundamiento de lo anterior, la Ley de Adquisiciones en su artculo 26 establece que la
Secretara de Economa (tomando en cuenta la opinin de la Contralora), determinar de
acuerdo con lo sealado en el cuadro anterior, la naturaleza de los procedimientos de
contratacin y los criterios para determinar el contenido nacional de los bienes a ofertar,
en razn de las reservas, medidas de transicin y otros supuestos establecidos en los
Tratados.
Las licitaciones pblicas nacionales por regla general deben realizarse cuando se presenten
algunos de los supuestos que prev la Ley en sus artculos 26 y 28, Yde manera excepcional,
cuando se registre alguna de las situaciones, que dicho ordenamiento considera en su
artculo 8.
En cumplimiento a lo establecido en el artculo 8 de la Ley de Adquisiciones, la Secretara
de Economa, public en el Diario Oficial de la Federacin el da 3 de marzo de 2000 el
Acuerdo por el cual se dan a conocer las reglas en materia de compras del sector pblico,
para la participacin de las micro, pequeas y medianas empresas nacionales.
El Acuerdo, adems de sealar una serie de normas, establece el mtodo que debe
aplicarse para determinar el grado de contenido nacional que servir de base para
determinar si las licitaciones publicas sern nacionales o no. Igualmente determina los
bienes que producen algunas ramas industriales condicionados por el 50% de contenido
nacional que podrn adquirirse localmente, ya sea a travs de licitaciones pblicas o
mediante el procedimiento de invitacin a cuando menos tres personas o adjudicacin
directa.
En el Tratado de Libre Comercio, en especfico dentro del captulo de compras guber-
namentales se han acordado una serie de reservas especficas, de carcter monetario
que pueden ser transitorias o permanentes.
Transitorias
Mxico se reserva el derecho de no licitar internacionalmente un porcentaje, tanto de la
obra pblica contratada por todas las dependencias y entidades, como de las Adquisiciones
de Bienes y Servicios de Petrleos Mexicanos y de la Comisin Federal de Electricidad.
Al entrar en vigor los tratados, dicho porcentaje ser del cincuenta por ciento y se reducir
gradualmente, hasta un treinta por ciento. En el caso del Tratado de Libre Comercio en
Amrica del Norte, dicha reserva, desaparecer a partir del ao 2003.
Permanentes
Mxico se reserva el derecho de que algunas dependencias y entidades de la administracin
pblica federal, realicen compras de carcter nacional, excepto Petrleos Mexicanos y la
Comisin Federal de Electricidad. En este contexto, el sector pblico federal paraes-tatal
tiene la facultad y el derecho de no licitar internacionalmente una cantidad equivalente, en
moneda nacional, a mil millones de dlares anuales. A partir del ao 2003, este importe se
incrementar al equivalente, en moneda nacional, a mil doscientos millones de dlares en
trminos reales.
El Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte (TLCAN) a partir del ao 2003, se
sumar a esta reserva permanente con la cantidad de trescientos millones de dlares
para las compras de Petrleos Mexicanos y de la Comisin Federal de Electricidad.
Por lo que toca a las licitaciones pblicas nacionales (que se pueden considerar dentro de
la reserva), slo pueden realizarse mediante alguna de las condiciones que a continuacin
se sealan:
1. Cuando el valor estimado al contrato sea menor al monto de los umbrales.
2. Cuando el contrato sea de un monto mayor al de los umbrales, debe hacerse con
cargo a la reserva permanente o transitoria, segn sea el caso.
3. Cuando el objeto del contrato se refiera a servicios excluidos de la aplicacin de
los tratados.
4. Cuando se trate de compras de bienes agrcolas para el fomento de programas de
apoyo a la agricultura.
5. Por adquisicin de bienes agrcolas para la alimentacin humana realizadas por
L1CONSAyeIDIF.
6. Por compra de bienes sujetos a restricciones cuantitativas o permiso de importacin.
7. Por la compra de medicamentos para la S.S.A, IMSS, ISSSTE, Sedena y SM, y
que no estn patentados actualmente en Mxico, o cuando dichas patentes hayan
expirado a la entrada en vigor del tratado.
8. Por compras para la reventa comercial en tiendas gubernamentales.
9. Cuando se trate de la contratacin de servicios de transporte, que formen parte o
sean conexos a un contrato de compra.
10. Por adquisiciones y/o contrataciones, que se ubiquen dentro de las circunstancias
previstas en el prrafo 2 del artculo 1016 del TLCAN.
1
140
CAPTULO 3 I
El Reglamento de la LAASSP en su numeral 24 establece que las adquisiciones,
arrendamientos y servicios sujeto a la aplicacin de las disposiciones en materia de
compras del sector pblico de los tratados, previamente a la publicacin de la convocatoria
respectiva, las dependencias y entidades cubiertas debern contar con la opinin de la
Secretara de Economa cuando la licitacin pudiera tener el carcter nacional, de
conformidad con las reglas que sta emita en razn de las reservas, medidas de transicin
u otros supuestos establecidos en los tratados, dicha opinin se emitir dentro de los
cinco das hbiles siguientes al de la recepcin de las solicitudes, una vez transcurridos,
se entender a la licitacin como incluida en la reserva de los tratados.
Los procedimientos de adjudicacin, incluyendo los relativos a las licitaciones pblicas
que se realicen de conformidad a los Tratados de Libre Comercio, deben desarrollarse
teniendo en cuenta los siguientes criterios:
PRINCIPIOS PARA LOS PROCEDIMIENTOS DE ADJUDICACiN CON
BASE EN LOS TRATADOS DE LIBRE COMERCIO
COBERTURA
RELACiN DE BIENES Y VALOR DE LOS
INSTITUCIONAL
SERVICIOS CONTRATOS
(Lista de dependencias y
(Listas positivas y negativas) (Umbrales)
entidades)
Entidades del gobierno
Relacin de bienes
De las entidades
federal
Relacin de servicios
De las empresas gu-
Empresas gubernamen-
bernamentales
tales
Relacin de servicios de
construccin
De las entidades de
Entidades de los gobier-

los gobiernos estatales
nos estatales y provin-
yprovinciales
ciales
En la actualidad Mxico ha suscrito diez Tratados de Libre Comercio con diferentes pases,
mismos que se enuncian a continuacin:
1. Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte celebrado entre Mxico, Estados
Unidos de Norte Amrica y Canad.
(NAFTAoTLCAN, captulo X; D. O. F. 20/XII/1993)
2. Tratado de Libre Comercio celebrado entre Mxico, Colombia y Venezuela.
(G.- 3, captulo 15; D. O. F. 9/111995)
3. Tratado de Libre Comercio celebrado entre Mxico y Costa Rica.
(Captulo XII; D. O. F. 10/1/1995)
4. Tratado de Libre Comercio celebrado entre Mxico y Bolivia.
(Captulo XIV; D. O. F. 11/111995)
5. Tratado de Libre Comercio celebrado entre Mxico y la Repblica de Nicaragua.
(Captulo XV; D. O. F. 1NII/1998)
6. Tratado de Libre Comercio entre Mxico y Chile (Este Tratado no tiene captulo de
compras gubernamentales).
(Captulo XIV; D. O. F.28NII/1999)
7. Tratado de Libre Comercio entre Mxico y el Estado de Israel.
(Captulo VI; D. O. F. 28NI/2000)
8. Acuerdo de asociacin econmica, concertacin poltica y cooperacin entre los
Estados Unidos Mexicanos y la Comunidad Europea y sus Estados miembros, la
decisin del consejo conjunto de dicho acuerdo y la decisin del consejo conjunto del
acuerdo interno sobre comercios y cuestiones relacionadas con el comercio entre los
Estados Unidos Mexicanos y la Comunidad Europea.
(D. O. F. 26NI/2000)
9. Tratado de Libre Comercio entre los Estados Unidos Mexicanos y las Repblicas del
Salvador, Guatemala y Honduras (El captulo de compras de este Tratado an no entra
en vigor). (Tringulo del Norte; D. O. F. 14/111/2001)
10. Tratado de Libre Comercio entre Mxico y EFTA (D.O.F. 28N1I2001)
Por lo que se refiere a las licitaciones pblicas internacionales que se realicen al amparo
del artculo 28, fraccin 11, inciso "b" de la Ley de Adquisiciones, se seala que este
procedimiento puede aplicarse cuando previa investigacin de mercado por parte de las
dependencias o entidades pblicas, se detecte que no existe oferta de proveedores
nacionales con respecto a los bienes o servicios requeridos en cantidad calidad, o bien,
que sea conveniente en trminos de precios.
El Reglamento de la ley en su artculo 23 establece los mtodos que se deben seguir en
uno u otro caso. En el cuadro siguiente se indican las actividades mnimas, que se debern
realizar para optar por este tipo de licitaciones.
CAPTULO 3 I
METODOLOGAS PARA DETERMINAR LA INEXISTENCIA DE
PROVEEDORES NACIONALES POR:
Insuficiencia de ofertas en trminos No convenir en trminos de precios
de cantidad o calidad
Anlisis de informacin en la que se
Comparacin de los precios en el

advierta, que habiendo celebrado por lo mercado nacional prevaleciente al
menos un procedimiento de licitacin menos con un ao de anterioridad a la
pblica nacional, en un lapso no mayor fecha de realizacin del estudio, con los
a doce meses anteriores a la inves- precios de los mismos bienes ofrecidos
tigacin, slo se hayan presentado pro- en el extranjero.
puestas que no cubrieran los requisitos
tcnicos solicitados.
La comparacin de precios deber

hacerse al menos recabando los precios
Anlisis de informacin de la que se de dos proveedores extranjeros,

desprenda que los productos nacio- preferentemente fabricantes, y bajo
nales no satisfacen adecuadamente las condiciones de entrega con destino final
necesidades para las que son reque- en Territorio Mexicano y pago de im-
ridas, debiendo acreditarse las defi- puestos. Si los precios no corresponden
ciencias de calidad. a fabricantes, deber sealarse la razn
de ello.
Anlisis de informacin de cmaras,

asociaciones, agrupaciones industriales
Comparacin del precio del bien en

o comerciales representativas del ramo Mxico, en el ao inmediato anterior, a
correspondientes, en la que se muestre la fecha de realizacin del estudio de
la inexistencia en el mercado nacional comparacin, con el que la propia con-
de los bienes o servicios requeridos. tratante u otras Dependencias o Enti-
dades hayan adquirido el bien de las
mismas caractersticas en el extranjero.
Comparacin del precio nacional con el

que resulte de realizar las actuali-
zaciones correspondientes, conforme a
las publicaciones de ndiceso referencia
de precios internacionales.
Las dependencias o entidades pblicas de conformidad con lo establecido en el artculo
24 del Reglamento de la Ley, no necesitarn la opinin de la Secretara de Economa para
convocar a una licitacin de carcter internacional.
En suma, las licitaciones pblicas de carcter internacional pueden efectuarse de acuerdo
a las reglas y criterios establecidos en los Tratados de Libre Comercio o bien, de forma
abierta, es decir, sin que dicho procedimiento tenga que sujetarse a las condiciones de
cobertura, ya los umbrales, que se pactaron en los tratados.
La cobertura se refiere a la relacin de dependencias y entidades ubicadas dentro del
captulo de compras gubernamentales. En dicho apartado, tambin se considera una lista
de tipo negativo y otra de tipo positivo, que comprenden los bienes y servicios considerados
en los acuerdos establecidos por los Tratados de Libre Comercio.
En lo que hace al trmino umbrales, ste se refiere a los montos establecidos a partir de
los cuales existe la obligacin, de efectuar una licitacin pblica conforme a los montos
establecido en los Tratados. Dichos umbrales, se actualizan cada dos aos con base a los
ndices del productor.
Independientemente del carcter que adopten las licitaciones pblicas, es decir ya sea
que se trate de nacionales o internacionales, dicho procedimiento debe cubrir y cumplir
cuando menos con los siguientes pasos de conformidad con lo que establece la Ley de
Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico.
FASES DE LAS LICITACIONES PBLICAS
Actividades: Artculos:
1. Sin comentario 29,30
2. Formulacin de bases 31
3. Difusin, revisin por parte de los 31
Iicitantes
4. Junta de aclaracin y modificacin de 31-111 y 33 penltimo y ltimo prrafo.
bases en su caso.
5. Acto de presentacin y apertura de 35 LAASSP y 39 RLAASSP.
proposiciones y revisin de la docu-
mentacin en forma cuantitativa
CAPTULO 3 I
6. Sin comentario 35-111 y IV LAASSP.
7. Sin comentario 35-V
8. Elaboracin del acta de la segunda 35-VI.
etapa
9. Sin comentario 35-V-, 2prrafo y 37.
Convocatorias
Es el anuncio pblico escrito con que se cita o llama a distintas personas fsicas o morales,
para que concurran en un lugar y/o acto determinado.
Para otros efectos, la convocatoria es el acto mediante el cual se inicia formalmente el
procedimiento licitatorio y tiene como finalidad bsica, hacer del conocimiento pblico la
intencin que determinada dependencia o entidad tiene de adquirir o contratar algn
satisfactor.
El procedimiento de contratacin mediante licitacin pblica, se inicia a partir del diseo y
publicacin de las reglas, los requisitos, los elementos y los procedimientos que deben
seguirse, los cuales se resumen en las convocatorias.
Dichas caractersticas se presentan a continuacin.
REGLAS BSICAS PARA LAS CONVOCATORIAS
1. Invitacin pblica, para que libremente, se presenten propuestas (Art. 27).
2. Emitir convocatoria, slo cuando se cuente con la autorizacin global o especfica
del Presupuesto de Inversin y de Gasto Corriente (Art.25). Excepcionalmente,
pero con previa aprobacin, se podr convocar sin autorizacin.
3. Referirse a uno o ms bienes o servicios (Art. 29).
4. Publicarse en el Diario Oficial de la Federacin. (Art. 30).
5. Difundirse a travs de los medios de comunicacin electrnica (Art. 29, fraccin
11 de la LAASSP).
El Reglamento de la LAASSP en su artculo 22 establece que la licitacin pblica se inicia
con la publicacin de la convocatoria en el Diario Oficial de la Federacin; y aade en su
artculo 26, que las modificaciones que se hagan con respecto a stas, deben ser publicadas
tambin en dicho peridico por una sola ocasin, por lo que no podr autorizarse alguna
otra publicacin o difusin por otros medios cuando ello implique el pago a un tercero.
Uno de los objetivos fundamentales de las convocatorias es precisamente hacer del
conocimiento de los destinatarios, una situacin especifica con respecto a una intencin
de compra, o arrendamiento de bienes, o en su caso, de la contratacin de un servicio en
particular, el contenido de las mismas debe ser claro y preciso, por lo cual, dicho documento
debe contener cuando menos los elementos que a continuacin se enuncian:
CONTENIDO MfNIMO DE LAS CONVOCATORIAS
1. Nombre de la dependencia o entidad convocante.
2. Lugar, fecha y hora para: Obtencin de bases de licitacin, costo y forma de pago
de las bases, Celebracin de las 2 etapas del acto de presentacin y apertura de
proposiciones, visita al sitio donde se realizan los trabajos.
3. Sealar las 5 partidas o conceptos de mayor monto (en orden decreciente),
descripcin general, cantidad y unidad de medida de los bienes o servicios
requeridos.
4. Lugar y plazo de entrega de los bienes y/o de prestacin de los servicios.
5. Indicar, en caso de arrendamiento de bienes muebles, si ste es con o sin opcin a
compra.
6. Condiciones de pago y momento en que se hace exigible el mismo.
7. Porcentaje de anticipos, que se otorgan en su caso.
8. Si es nacional o internacional.
9. Si se realiza o no bajo la cobertura de algn tratado.
10. Idioma o idiomas, en que podrn presentar las proposiciones.
11. Sealar que ninguna condicin contenida en las bases o en las proposiciones,
podrn ser negociadas.
CAPTULO 3 I
12. Indicar, que no pueden participar personas que se encuentren en los supuestos del
arto 50 de la LAASSP.
13. Forma en que los licitantes, acreditarn su personalidad legal, experiencia y
capacidad tcnica y financiera.
14. Sealar el porcentaje de contenido nacional, requerido en su caso.
15. En caso de reduccin de plazos hacer la indicacin de quien autorizo la reduccin
y la fecha en que sta se otorg.
16. Otros requisitos, que se estimen pertinentes.
En el cuadro siguiente se describen las actividades y/o modificaciones que deben
realizarse en caso de que sea necesario efectuar algn cambio, as como las reglas que
deben cumplirse en un momento dado, cuando haya adecuaciones a las convocatorias.
ELEMENTOS A CONSIDERAR EN LAS ADECUACIONES
1. Modificaciones, siempre y cuando, ello no tenga por objeto limitar el nmero de
licitantes (Art. 33)
2. Modificaciones de plazo y otros aspectos, a partir de la fecha de publicacin
(incluso hasta el sexto da natural previo al acto de presentacin y apertura de
proposiciones) (Art. 33)
3. Difusin de las modificaciones, a travs de los mismos medios utilizados para
su publicacin (Art. 33). Cabe aclarar que no ser necesaria la publicacin, cuando
las modificaciones se deriven de la junta de aclaraciones.
4. Ninguna modificacin, puede comprender la sustitucin o variacin de los bienes
o servicios convocados originalmente, o bien la adicin de otros, de distintos
rubros, o de una variacin significativa a la de sus caractersticas originales (Art.
33)
Bases
A continuacin se sealan algunos de los principios que deben tenerse en cuenta en el
proceso de formulacin de las bases.
PRINCIPIOS CARACTERisTICAS
Legalidad Estricto apego a la Ley.
Claridad Redaccin simple, que seale de manera accesible, lo
que se va a demandar.
Objetividad Describir de manera explcita y concreta los bienes o
servicios que se van a requerir.
Imparcialidad Condiciones iguales para todos los participantes.
Jorge Fernndez Ruiz en su obra de Derecho Administrativo, dentro del captulo VIII
referente a Contratos Administrativos, seala que la denominacin "pliego de bases y
condiciones", comprende, distintos instrumentos escritos que contienen normas jurdicas,
ya sean de alcance generala particular o, reguladoras del procedimiento de contratacin
en su preparacin y posterior adjudicacin.
El pliego es elaborado unilateralmente por el ente pblico estatal, quien convocar a la
licitacin.
En relacin con la naturaleza, alcance y significado que tienen las bases o pliegos de
condicin dentro del contexto de las licitaciones pblicas, el jurista Genaro David Gngora
Pimentel seal el 14 de julio 1994: Las bases o pliegos de condicin constituyen un
conjunto de clusulas preparadas unilateralmente por la administracin pblica, destinadas
tanto a la formulacin del contrato a celebrar como a su ejecucin, ya que detalla en forma
circunstanciada el objeto del contrato su regulacin jurdica y los derechos y obligaciones
de las partes, es decir, incluyendo por un lado condiciones especificas de tipo jurdico,
tcnico y econmico, las cuales se traducen en verdaderas disposiciones jurdicas
reglamentarias en cuanto a que regulan el procedimiento licitatorio en s, y por otro lado,
incluyen clusulas especiales que constituyen disposiciones especficas, de naturaleza
contractual relativas a los derechos y obligaciones del convocante, oferentes y
adjudicatarios.
Las bases de toda licitacin producen tambin efectos jurdicos propios, el rgano licitante
no puede modificarlas y no podr hacerlo bajo ninguna circunstancia una vez iniciado el
acto de apertura de ofertas.
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148
CAPTULO 3 I
En suma, las bases son las condiciones o clusulas necesarias para regular tanto el
procedimiento de licitacin como el contrato de adjudicacin de adquisiciones o de obra.
Las bases de licitacin por regla general, parten de la norma legal que rige la funcin
pblica y del principio legal que establece, que las autoridades slo pueden hacer lo que
la Ley les autoriza. En este sentido, las bases de licitacin deben contener:
Condiciones contractuales
Se integran por un conjunto de normas que establecen los derechos y obligaciones de la
convocante, los oferentes y los adjudicatarios.
Condiciones reglamentarias
Se integran por un conjunto de reglas que regulan, en estricto sentido, el procedimiento
licitatorio.
Una caracterstica ms de la estructura de las bases de licitacin, es que stas se integran
por disposicin de carcter general y especiales. Las primeras se celebran para aplicarse
a todos los contratos de la administracin pblica, o por lo menos a una categora
determinada de los mismos; adems no se realizan para cada licitacin, sino que ya se
encuentran elaboradas previamente.
Por lo que respecta a las disposiciones de carcter especial, stas se formulan para cada
una de las licitaciones y contratos a celebrar y constituyen un complemento para cada
caso concreto de las bases generales.
Es importante sealar que la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector
Pblico, en su artculo 31, establece de manera contundente los elementos mnimos que
deben considerarse para la formulacin de las Bases de Licitacin, que determinan en
todos los sentidos el xito o el fracaso del procedimiento de Contratacin Pblica.
En lneas generales, el cuadro siguiente destaca los componentes fundamentales que deben
considerarse en la elaboracin de las bases:
CONTENIDO MNIMO DE LAS BASES
1. Nombre, denominacin o razn social de la convocante.
2. Forma de acreditacin de la existencia y personalidad jurdica del licitante.
3. Fecha hora y lugar de la: junta de aclaracin de las bases, siendo optativa la
asistencia o no a dicha reunin; celebracin de las dos etapas del acto de
presentacin y apertura de proposiciones; comunicacin del fallo y firma del
contrato.
4. Causas de descalificacin: Incumplimiento de alguno de los requisitos y compro-
bacin de que algn licitante haya acordado con otro(s), el elevar los precios, o
cualquier otro acuerdo que tenga como fin obtener una ventaja sobre los dems
licitantes.
5. Idioma(s), adems del espaol, en su caso, en que deben presentarse las
proposiciones.
6. Anexos tcnicosy folletosque puedenpresentarseenel idiomadel pas deorigen,
acompaados de una traduccin simple al espaol. (Slo en licitaciones
internacionales).
7. Moneda en que se cotizar y efectuar el pago: en moneda extranjera a
proveedores extranjeros y en moneda nacional al tipo de cambio vigente a
proveedores nacionales.
8. No podrn ser negociadas las condiciones contenidas en las bases, ni en las
proposiciones de los proveedores.
9. Criterios claros y detallados para la adjudicacin de contratos (art. 36).
10. Descripcin completa de los bienes o servicios, o indicacin de los sistemas
empleados para identificacin de los mismos.
11. Informacinespecficaque se requierasobreel mantenimiento, asistenciatcnica
y capacitacin requerida.
12. Relacin de refacciones que deben cotizarse cuando sean parte integrante del
contrato.
CAPTULO 3 I
13. Aplicacin de normas de calidad (art. 20, Fracc. VII).
14. Relacin de dibujos, cantidades, muestras o pruebas que se realizarn y mtodos
para ejecutarlos.
15. Plazos y condiciones de entrega.
16. Lugar donde se efectuar la entrega, dentro del territorio nacional.
17. Requisitos que deben cumplir los participantes, los cuales no debern limitar la
libre participacin de los interesados (art. 31, fracc.Xl, LAASSP).
18. Condiciones de precio, pago y momento en que ste, se haga exigible.
19. Cuando se trate de adquisiciones de bienes muebles, podr establecerse la
parte del pago que se har en dinero y en especie siempre y cuando, el numerario
sea mayor sin perjuicio de la L.G.B.N.
20. Datos de las garantas.
21. La indicacin para el otorgamiento de anticipos y el momento de entrega. La
cantidad que se destine no puede ser mayor al 50 por ciento del monto total del
contrato.
22. Adjudicacin a un solo proveedor o procedimiento de abasto simultaneo (art.
39), nmero de fuentes de abastecimiento requeridas, y los porcentajes que se
adjudicarn a cada una y los porcentajes del diferencial del precio.
23. Contratos abiertos (art. 47).
24. Penas convencionales por atraso en las entregas, o en la prestacin de los
servicios.
25. Sanciones para el proveedor en caso de no cumplir con la firma del Contrato (art.
60).
26. Trminos y condiciones a las que se sujetarn los participantes que enven sus
proposiciones por servicio postal, mensajera, y otros medios.
27. No exigir requisitos distintos a los sealados por la Ley de Adquisiciones para la
participacin, contratacin o adjudicacin.
En adicin, el Reglamento de la Ley de Adquisiciones en su artculo 28 estipula que en el
caso de las licitaciones pblicas nacionales, las entidades y dependencias deben incluir
como parte del contenido de sus bases: el requisitos de que los interesados anexen a la
propuesta tcnica; un escrito que bajo protesta de decir verdad manifieste, "que son de
nacionalidad mexicana" y "que la totalidad de los bienes que ofertan y entregan son
producidos en Mxico y que tienen un grado de contenido nacional de por lo menos el
cincuenta por ciento" y los correspondientes en los casos de excepcin, que establezca la
Secretara de Economa.
Es importante que los licitadores y servidores pblicos vinculados con los procesos
licitatorios identifiquen latrascendencia y el papel fundamental que juegan las bases dentro
de los procedimientos de adjudicacin. Por ello se mencionan a continuacin algunos de
los aspectos que el artculo 30 del reglamento, seala con respecto al contenido de dichos
pliegos de condiciones:
1. Anexar un formato en el que se sealen los documentos requeridos para participar,
los cuales, deben estar relacionados con los puntos especficos de las bases en
los que se solicitan.
2. Indicar que los licitantes deben entregar junto con la propuesta tcnica, copia del
recibo de pago de las bases respectivas, ya que de lo contrario no se admitir su
participacin.
3. Precisar como un requisito, que los licitantes entreguen junto con la propuesta
tcnica, una declaracin escrita bajo protesta de decir la verdad con respecto a:
"No encontrarse en alguno de los supuestos establecidos, por el artculo 50 de la
Ley".
4. Precisar el mtodo que se aplicar para la realizacin de pruebas, as como el
resultado mnimo que deba obtenerse, para verificar si se cumple con las
especificaciones requeridas por parte de la convocante.
5. Establecer segn el caso, un precio mximo de referencia a partir del cual (sin
excepcin), los Iicitantes ofrezcan como parte de su propuesta econmica,
porcentajes de descuento que sern objeto de valuacin y adjudicacin.
6. Establecer el agrupamiento de varios bienes o servicios en una sola partida, siempre
y cuando, con ello no se limite la libre participacin de cualquier interesado.
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152
CAPTULO 3 I
7. Precisar como requisito para los Iicitantes, una declaracin de integridad en la que
manifiesten bajo protesta de decir la verdad: "Que se abstendrn de adoptar
conductas por s mismos o a travs de interpsitas personas para que los servidores
pblicos de la dependencia o entidad induzcan o alteren las evaluaciones de las
propuestas, el resultado del procedimiento u otros aspectos que otorguen
condiciones ms ventajosas con relacin a los dems participantes".
El artculo 31 del Reglamento de la Ley de Adquisiciones seala con respecto al contenido
de las bases, que las dependencias y entidades deben consignar la presentacin conjunta
de proposiciones, por parte de los licitantes.
En este contexto, las reas convocantes deben indicar como parte de sus pliegos de
condiciones, que las personas que adopten esta figura tendrn derecho a participar cuando,
alguno de los integrantes del grupo adquiera un ejemplar de las bases y siempre y cuando
celebren entre ellos un convenio, en los trminos de la legislacin aplicable.
Enseguida se muestran algunas de las caractersticas y normas que deben considerarse
y cumplirse, dentro del marco que define el proceso de las Bases de Licitacin Pblica.
NORMAS Y PROCEDIMIENTOS
1. No exigir requisitos distintos a los previstos en la Ley (art. 31).
2. Incluir como mnimo los requisitos sealados en los arto 30 y 31 de la LAASSP y 31
del RLAASSP.
3. Publicar en el Diario Oficial de la Federacin.
4. El costo de las bases, se determinar en funcin a la recuperacin de las
erogaciones por la publicacin de la convocatoria y de la reproduccin de los
documentos que se entreguen(art. 29). Considrese el arto 27 del RLAASSP.
5. Las bases pueden consultarse previamente a su compra, de manera fsica o a
travs de los medios de difusin que se hayan empleado para eJlo.
6. Pueden adquirirse en el lugar que seale la convocante, o a travs de los medios
de difusin que se hayan establecido.
7. Pueden modificarse, siempre que los cambios no tengan por objeto limitar la
participacin de los Iicitantes.
8. Pueden modificarse a partir de la fecha de la publicacin de la convocatoria (incluso
hasta el sexto da natural, previo al acto de presentacin y apertura de propuestas).
9. Informar sobre las modificaciones hechas a las bases, a travs de los mismos
medios utilizados o en el Diario Oficial de la Federacin.
10. Pueden modificarse, siempre que este acto, no implique la sustitucin, adicin o
variacin de los bienes o servicios que hayan sido convocados originalmente.
11. Las modificaciones que se deriven de las juntas de aclaracin, no requieren su
publicacin; siempre y cuando, se entregue copia del acta respectiva a los licitantes,
que hayan comprado las bases.
12. Las modificaciones, derivadas de las juntas; deben considerarse (incluirse) como
parte integral de las bases.
13. Pueden participar los Iicitantes en las juntas de aclaracin.
14. Los Iicitantes pueden enviar sus proposiciones por servicio postal, mensajera u
otros medios, sin que ello limite su asistencia a los diferentes actos de licitacin.
El artculo 29 del Reglamento de la LMSSP establece que las dependencias y entidades,
no podrn establecer en las bases de licitacin requisitos que infrinjan la libre participacin
de los interesados, como en el caso de los siguientes ejemplos:
1. Experiencia superior a un ao (salvo en los casos justificados que autorice en forma
expresa el titular del rea solicitante, quien debe indicar las causas que justifiquen
dicha autorizacin).
2. Haber celebrado contratos anteriores con la convocante.
3. Capitales contables (cuando se cuente con la autorizacin expresa del titular del
rea solicitante), que en este caso no podrn ser superiores al veinte por ciento del
monto total de la oferta de cada licitante, debindose indicar en las bases de
licitacin, los aspectos que sern evaluados y que debern cumplir. La comprobacin
se realizar con la ltima declaracin ante la Secretara de Hacienda y Crdito
Pblico, a opcin del licitante mediante estados financieros auditados, slo para
este efecto.
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CAPTULO 3 I
4. Contar con sucursales o representantes, regionales o estatales, cuando resulte
necesario proveer los bienes o prestar los servicios en los trminos requeridos.
5. Estar inscrito en los registros internos de proveedores o de calidad que hayan
establecido para agilizar la evaluacin de las propuestas, excepto cuando estos
sean optativos y su cumplimiento no sea causa de descalificacin.
El mismo Reglamento en su artculo 27 establece que el costo de las bases ser fijado
mediante una cantidad equivalente a la dcima parte del costo estimado por publicacin
de la convocatoria en el Diario Oficial de la Federacin, incrementndose en un diez por
ciento para quienes las adquieran en forma impresa en el domicilio de la convocante por
concepto de reproduccin de la documentacin que se entregue.
Los costos relativos a indirectos, asesoras, estudios, materiales de oficina, mensajera u
otros relacionados con la preparacin de las bases no podrn incluirse. Las bases de
licitacin podrn entregarse gratuitamente siempre que as se indique en la convocatoria
e invitacin.
Reglas y Criterios
El artculo 26 de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios, seala que para el
Procedimiento de Contrataciones se deben seguir y cumplir con las condiciones que a
continuacin se indican.
REGLAS
1. Establecer las mismas
condiciones y requisitos
para los participantes,
en cuanto a:
./ liempo y lugar de entre-
ga.
./ Forma y tiempo de pa-
go.
./ Penas convencionales.
./ Anticipos y garantas.
./ Igual acceso a la infor-
macin.
CONDICIONES
1. Determinar el Ca-
rcter Nacional o
Internacional del pro-
cedimiento de contra-
tacin con base a:
./ Criterios de conteni-
do nacional de los
bienes.
./ Las reservas, medi-
das de transicin u
otros supuestos esta-
blecidos en los trata-
dos.
CRITERIOS
1. Difundir, a travs de los medios
remotos de comunicacin
electrnica y del D.O.F., la
informacin relativa a:
./ Convocatoria y Bases de
Licitacin.
./ Modificacin de las Convo-
catorias y Bases.
./ Actas de las juntas de acla-
racin.
./ Actas de las visitas a instala-
ciones.
./ Fallos de Licitaciones.
./ Cancelacin de Licitaciones.
./ Datos relevantes de los con-
tratos adjudicados derivados
de cualquier procedimiento de
contratacin (Secodam).
El Reglamento de la Ley, en relacin con la junta de aclaracin de bases establece en su
artculo 34, que las dependencias y entidades podrn celebrar las que consideren
convenientes, atendiendo las caractersticas de los bienes y servicios objeto de la licitacin.
Asimismo, seala que slo podrn formular aclaraciones las personas que hayan adquirido
las bases correspondientes, lo cual deber acreditarse con copia del pago de las mismas.
El artculo 34 del mismo Reglamento agrega que al concluir la primera junta de aclaraciones,
la convocante podr sealar fecha y hora para la celebracin de una segunda o ulteriores
juntas.
Los cuestionamientos formulados por los interesados y las respuestas de las dependencias
o entidades derivadas de la junta de aclaraciones, constarn en el acta que al efecto se
levante y contendr la firma de los asistentes.
La junta de aclaracin, debe llevarse a cabo una vez transcurrida la primera mitad del
plazo en que las bases de licitacin estn a disposicin de los interesados y a ms tardar,
el sexto da natural anterior al del acto de presentacin y apertura de proposiciones.
Requisitos y Plazos
El pago y/o compra de bases, es un requisito ineludible que deben cumplir todos los
interesados en participar en un proceso licitatorio. La adquisicin de dichos documentos
debe efectuarse en el lugar que indique la convocante, o a travs de los medios de
comunicacin que se establezcan por parte de la misma.
En los artculos 27 y 34 de la LAASSP, se enuncia una caracterstica ms sobre como
deben y pueden presentarse las proposiciones.
El Reglamento de la Ley de Adquisiciones, en su artculo 36, seala que las dependencias
y entidades pblicas podrn requerir a los licitantes un escrito, a travs del cual stos
acrediten su personalidad en el acto de presentacin y apertura de propuestas tcnicas.
CAPTULO 3 I
El documento referido adems de contener la firma del licitante, debe contener la
manifestacin bajo protesta de decir la verdad: "Que cuenta con las facultades suficientes
para comprometerse por s o por su representado".
La acotacin sealada debe establecerse previamente en las bases de las licitaciones
pblicas y debe requerir, fundamentalmente, los siguientes datos:
Dellicitante
Clave del registro federal de contribuyentes; nombre y domicilio (y lo mismo, segn el
caso, para su apoderado o representante).
Tratndose de personas morales, adems de lo anterior, el escrito debe incluir, la
descripcin del objeto social de la empresa; nmero y fecha de la escritura pblica en la
(la constitucin de la empresa slo puede contenerse en una sola escritura pblica) que
conste el acta constitutiva, y segn el caso, sus reformas o modificaciones que indiquen
nombre, nmero e inscripcin del notario o fedatario publico que las protocoliz; as como
fecha y datos de suscripcin en el Registro Pblico de Comercio y la relacin del nombre
de los socios que aparezcan en ella.
Del representante del licitante
Nmero y fecha de las escrituras pblicas en las que consten las facultades suficientes
para suscribir las propuestas, deben sealar nombre, nmero y circunscripcin del notario
o fedatario pblico que las protocoliz.
Las propuestas de acuerdo a lo que dispone el reglamento de la Ley, en su artculo 38,
debern ser firmadas autgrafamente por la persona facultada para ello en la ltima hoja
del documento que las contenga, yen aquellas partes que determine la convocante, por lo
que no podrn desecharse cuando las dems hojas que las integran y sus anexos carezcan
de firma o rbrica, lo cual deber indicarse en las bases de licitacin o en las correspon-
dientes invitaciones.
Por lo que respecta a las proposiciones que se enven a travs de medios de comunicacin
electrnica, el artculo referido establece que en sustitucin de la firma autgrafa se
emplearn los medios de identificacin electrnica que disponga la Secretara de
Contralora y Desarrollo Administrativo.
El artculo 27 seala que la licitacin pblica es el procedimiento que, por regla general,
debe adoptarse para la adjudicacin de las adquisiciones, arrendamientos y servicios. A
continuacin se detalla el mtodo a seguir:
ENTREGA Y PRESENTACiN DE PROPOSICIONES
Entrega de Sobres Presentacin de Propuesta
1. En el lugar de la celebracin del acto de
presentacin y apertura de proposicio- 1. Firmadas autgrafamente por los licitan-
nes. tes o sus apoderados.
2. A travs del servicio postal o mensajera. 2. Utilizando los medios de identifica-
cln electrnica, que establezca la
3. A travs de los medios de comunicacin. Secodam.
En lo que concierne a la entrega de proposiciones, el artculo de referencia establece que
el medio a utilizar, ser a eleccin del licitante, en funcin de los medios que establezca la
convocante.
Para las proposiciones que se presenten o enven a travs de los medios de comunicacin,
la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios establece que compete a la Secretara
de Contralora asegurar la confidencialidad, el control y la inviolabilidad de los sobres.
La Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios en su artculo 34, establece adems
de los requisitos sealados, que la entrega de proposiciones, se har mediante dos sobres
cerrados. Uno de los sobres debe contener la propuesta tcnica y el otro, la propuesta
econmica; los documentos diferentes a dichas proposiciones sern entregados, a eleccin
del licitante, dentro o fuera del sobre que contenga la propuesta tcnica.
Un aspecto importante sealado en el artculo 31, de la Ley, es que "dos o ms personas
podrn presentar conjuntamente proposiciones en las licitaciones sin necesidad de
constituir una sociedad o nueva sociedad en caso de personas morales, siempre que,
para tales efectos, en la propuesta y en el contrato se establezca con precisin y a
satisfaccin de la dependencia o entidad, las partes a que cada persona se obligar,
as como la manera en que se exigira el cumplimiento de las obligaciones".
El precepto enunciado en el prrafo anterior tambin establece que: "la propuesta deber
ser firmada por el representante comn que para ese acto, haya sido designado por el
grupo de personas".
La inscripcin de los licitantes y la verificacin de documentos establece en el mismo
artculo 34, las siguientes particularidades.
CAPTULO 3 I
REGISTRO DE PARTICIPANTES REVISiN DE DOCUMENTOS
1. Previo al acto de presentacin y 1. Previa y que no sea sobre las Pro-
apertura de proposiciones. puestas Tcnicas y Econmicas.
2. Optativo para el licitante. 2. Optativo para el licitante.
3. No impide el acceso al acto. 3. Puede presentar su documentacin
y proposiciones durante el propio
acto.
Las dependencias y entidades que realicen adquisiciones, arrendamientos y servicios,
mediante el procedimiento de licitacin pblica, ya sean de carcter nacional o internacional
han de considerar otro elemento importante adems de los requisitos. Este es el relativo
a los plazos a que deben sujetarse.
El esquema que a continuacin se presenta tiene como propsito que el lector identifique
lo que la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios, establece en su artculo 32,
con respecto a los plazos.
PLAZOS PARA LA PRESENTACiN Y APERTURA DE PROPOSICIONES
Tiempos Programados Periodos Modificados
1. Reduccin de plazos, a no menos de 10
1. A partir de la fecha de publicacin de das naturales, contados a partir de la
la convocatoria, los plazos son para. fecha de publicacin de la convocatoria,
cuando:
./' Licitaciones pblicas internacionales.
./'
Exista razn justificada, por parte del
./' No menor a 20 das naturales, en caso rea solicitante de los bienes o servicios.
de licitaciones, fuera de la cobertura de
tratados.
./'
No tenga por objeto, limitar el nmero de
participantes.
./' No menos de 45 das naturales bajo
cobertura de Tratados de Libre Co-
./'
Exista autorizacin, por parte del titular
mercio. del rea contratante.
./' Licitaciones pblicas nacionales.
./' No menor a 15 das naturales.
Acto de presentacin y apertura de propuestas
En el desarrollo del captulo se han descrito de forma esquemtica y simplificada las
principales tareas que caracterizan y definen a la licitacin pblica, sin embargo, es
necesario resaltar que uno de los aspectos ms importantes de dicho proceso, se consigna
en el artculo 35 de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios, ya que en l, se
describen las actividades que deben desarrollarse, en la primera y segunda etapa del
acto en cuestin.
El acto de referencia "es el evento formal durante el cual la dependencia o entidad
convocante recibe las ofertas presentadas por los oferentes y analiza que stas y la
documentacin que las acompaen, cumplan con los requisitos generales y particulares
establecidos por la Ley y por el procedimiento de licitacin que se trate. En esta etapa del
procedimiento, el concepto "pblico" se refiere a la relacin que guarda el que participa,
con la administracin pblica. Es cualquier interesado que ostente una calidad de proveedor
o contratista reconocido por el Estado y que adems exige y regula la Ley".81
El Reglamento de la Ley en su artculo 39, seala que el acto de presentacin y apertura
de proposiciones ser presidido por el servidor pblico designado por la convocante,
quien adems ser el nico facultado para aceptar o desechar las propuestas y, en general
para tomar las decisiones durante la realizacin del acto, en los trminos de la Ley y del
Reglamento.
El artculo 39 del mismo seala tambin, que la revisin de la documentacin durante el
acto de presentacin ser bsicamente de tipo cuantitativo, sin necesidad de entrar en un
anlisis detallado de su contenido, pues ste, se efectuar durante el proceso de evaluacin
de las proposiciones u ofertas.
Dicho artculo indica, por otra parte, que a los actos de carcter pblico de las licitaciones
podrn asistir los Iicitantes cuyas propuestas hayan sido desechadas durante el
procedimiento de contratacin, as como cualquier persona que, sin haber adquirido las
bases, manifieste su inters para estar presente en dichos actos, bajo la condicin de que
debern abstenerse de intervenir de cualquier forma, en los mismos y registrar su asistencia.
En la tabla siguiente se sealan los pasos y las acciones mnimas que deben realizarse
dentro de cada una de ellas:
SI Rarnirez Medrano, Ral. Consideraciones Sobre la TutelaJuridica de la Licitacin Pblica. Mxico. Revista de Investigaciones
Jurdicas de la Escuela Libre de Derecho. No. 11. 1978. pp. 394 - 395.
CAPTULO 3 I
PRESENTACiN Y APERTURA DE OFERTAS
Primera Segunda
TCNICA ECONMICA
1. Recepcin de proposiciones en sobres 1.Se da a conocer el resultado de las
cerrados. propuestas tcnicas.
2. Apertura de propuestas tcnicas. 2.Apertura de propuestas econmicas de
los licitantes, cuyas propuestas tcnicas
3. Desecho de propuestas tcnicas que no fueron rechazadas.
omita alguno de los requisitos.
3.Lectura del importe de las propuestas que
4. Mnimo un licitante y dos servidores cubran los requisitos exigidos.
pblicos rubricarn:
4.Se rubricarn las propuestas econmicas
."
Las partes de las propuestas tcnicas por dos servidores pblicos y por un Iici-
presentadas que previamente haya tante si asiste alguno.
determinado la convocante en las
bases. 5.Sealar lugar, fecha y hora en que se dar
a conocer el fallo.
."
Los sobres cerrados que contengan las
proposiciones econmicas, aun la de 6.La fecha del fallo debe ser dentro de los
aquellas propuestas tcnicas que hayan 20 das naturales, siguientes a la fecha del
sido desechadas. inicio de la primera etapa.
5. Los documentos rubricados quedan 7.La fecha del fallo puede diferirse, siempre
bajo custodia de la convocante. que el nuevo plazo no exceda a 20 das
naturales contados a partir del plazo
6. Si estima necesario la convocante, originalmente establecido para el fallo.
puede sealar nuevo lugar, fecha y hora
para la apertura de las propuestas 8.Se levantar acta sealando:
econmicas.
./' El resultado de las propuestas tcnicas.
7. Se levanta acta sealando:
v Propuestas econmicas aceptadas para
o/
Propuestas tcnicas aceptadas para su su anlisis y sus importes.
anlisis.
v Propuestas econmicas desechadas y
o/
Propuestas tcnicas desechadas indi- causas que lo motivaron.
cando las causas que lo motivaron.
8. Las actas levantadas sern firmadas por 9.Las actas que se levanten:
los asistentes.
9. Las actas se pondrn a disposicin, o
se entregara copia de las mismas.
./Sern firmadas por los asistentes.
./Se pondrn a disposicin o se entregar
una copia a los participantes.
10.La falta de firma de algn licitante, no
invalida el contenido y efectos del acta. <Tendrn validez en su contenido y efectos,
aun cuando falte lafirma de algn licitante.
11 . Las actas que a partir de esa fecha estn
a disposicin de los Iicitantes que no ./Se pondrn a partir de esa fecha a dispo-
hayan asistido. sicin de los Iicitantes que no hayan asis-
tido, para efectos de su notificacin.
12.La convocante realizar anlisis de las
propuestas tcnicas aceptadas.
13.El resultado de los anlisis se darn a
conocer a los Iicitantes en la segunda
etapa, previo a la apertura de las
propuestas econmicas.
En relacin con las actas que deben elaborarse como resultado de la celebracin de las
dos etapas del acto de presentacin y apertura de proposiciones, el Reglamento de la Ley
en su artculo 35 seala que las dependencias y entidades, pueden precisar en sus bases
de licitacin (en lugar de notificar personalmente a cada uno de los participantes), el lugar
donde sern proporcionadas; siendo de la exclusiva responsabilidad de los licitadores
acudir a enterarse de su contenido y obtener copia de las mismas.
En caso de que la convocante decida utilizar el mtodo de notificacin sealado, debe
colocar las actas en lugar visible al que tenga acceso el pblico en el domicilio del rea
responsable del procedimiento de contratacin, por un trmino no menor de cinco das
hbiles.
Evaluacin y adjudicacin
La fase de evaluacin constituye una de las partes claves del proceso de licitacin, ya que
es a travs de sta, como el Estado puede asegurar las mejores condiciones disponibles
en cuanto a precio, calidad, financiamiento, oportunidad y dems circunstancias pertinentes.
La Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico establece, en su
artculo 36, que las dependencias y entidades para hacer la evaluacin de las proposiciones,
1
162
CAPTULO 3 I
debern verificar que las mismas cumplan con los requisitos solicitados en las bases de
licitacin.
El precepto citado tambin establece las normas, las condiciones y los principios, que
deben considerarse, como base, para la elaboracin y expedicin del Dictamen,
correspondiente como se enuncia a continuacin.
CRITERIOS Y PRINCIPIOS DE EVALUACiN Y ASIGNACiN
Normas Requisitos Principios
1. Establecimiento de reglas 1. Propuestas solventes, 1. No son objeto de evalua-
relativasal costo beneficio. legales, tcnicas y eco- cin:
nmicas, en funcincon
2. Determinacin de criterios los requisitos estable- -/ Las condiciones estable-
de costo-beneficio defini- cidos en las bases. cidas por la convocante,
ble, medible y aplicable a con el propsito de facilitar
todas las proposiciones. 2. Asignacin a la pro- la presentacin de propo-
puesta solvente, que siciones y agilizar la con-
3. Definicin de mecanismos presente el precio ms duccin del acto de Iici-
de puntos y porcentajes, bajo.
.
tacin.
slo en el caso de ser-
vicios. -/ El incumplimiento de requi-
sitos, que no afecten la
4. Elaboracin de mecanis- solvencia de las propues-
mos de puntos y porcen- taso
tajes, con base a los linea-
mientos que determine la 2. La inobservancia de dichas
Secodam. condiciones y requisitos, no
son motivo para desechar
propuestas.
El artculo 41 del Reglamento de la Ley de Adquisiciones establece que en la evaluacin
de las proposiciones econmicas se verificar que el precio de los bienes o servicios, no
resulte menor al costo que implicara la produccin de los mismos, por lo que s en alguna
propuesta resulta mayor el costo que el precio, la convocante podr desecharla por
estimarla insolvente.
El artculo 42, por su parte, seala que cuando las dependencias y entidades establezcan
en sus bases de licitacin el mecanismo de costo-beneficio, como criterio de adjudicacin
deben considerar y definir los siguientes aspectos:
1. La informacin que para la aplicacin de este criterio debern presentar los licitantes
como parte de su propuesta.
2. El mtodo de evaluacin que se utilizar, debe ser medible y comprobable.
3. Los conceptos objetos de evaluacin tales como mantenimiento, operacin,
consumibles, rendimientos u otros elementos vinculados con el factor de
temporalidad o volumen de consumo; as como las instrucciones que deber tomar
en cuenta el licitante para elaborar su propuesta.
4. El procedimiento de actualizacin de los precios de los conceptos considerados
en el mtodo de evaluacin.
En este sentido, otro punto importante que prev el Reglamento de la Ley con respecto al
proceso de las evaluaciones econmicas, es el relativo al empate que puede presentarse
en el precio de dos o ms proposiciones. Ante esta circunstancia el artculo 44 del
Reglamento hace nfasis en que la adjudicacin se efectuar a favor del licitador que
resulte ganador manual por insaculacin que celebre la convocante en el propio acto del
fallo.
El sorteo citado consistir en la participacin de un boleto por cada propuesta que resulte
empatada, el cual se depositar en una urna de la que se extraer el boleto del licitante
ganador.
En su ltimo prrafo el artculo 36 de la LAASSP establece que la convocante emitir un
dictamen que servir como base para el fallo, en el que se har constar una resea
cronolgica de los actos del procedimiento, el anlisis de las proposiciones y las razones
para admitirlas o desecharlas.
Con el objeto de que las dependencias y entidades estn en las mejores condiciones para
la realizacin de su proceso de evaluacin y adjudicacin, el Reglamento de la Ley en su
artculo 45 establece que al presentarse un error de clculo en las propuestas, la convocante
tendr la facultad de rectificar o enmendar dicha anomala, siempre y cuando, sta
correccin se haga constar en el cuerpo del dictamen referido y que el licitante est
conforme, ya que de no aceptarlo tendr que desecharse dicha oferta.
Fallo
Reconocido el hecho de que la evaluacin es el prembulo que sirve de base para el
cierre del ciclo licitatorio, se tiene que la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios,
CAPTULO 3 I
en su artculo 37, establece las reglas y procedimientos, que deben seguirse para la emisin
del fallo o resolucin del proceso de adjudicacin.
A continuacin se sealan las formas y mtodos que de conformidad al precepto indicado
deben seguir las dependencias y entidades que lleven a cabo procedimientos de licitacin
pblica.
JUNTA PBLICA NOTIFICACiN ESCRITA
1. Pueden asistir los licitantes que hayan 1. Cuando la convocante, decida sustituir
participado en el acto de presentacin la junta pblica, por el medio de comuni-
y apertura de ofertas. cacin.
2. Debe elaborarse un acta del evento, que 2. Debe entregarse el aviso escrito, a cada
ser firmada por los asistentes. uno de los Iicitantes, dentro de cinco das
3. Tiene que entregarse copia del acta a
naturales, siguientes a la expedicin del
los asistentes.
acta o documento.
4. La falta de firma de algn licitante, no
invalida, el contenido y los efectos del
acta.
5. El acta se debe poner a disposicin de
los que no hayan asistido al acto para
efectos de su notificacin.
Las dependencias o entidades independientemente de que el fallo se d a conocer en
Junta Pblica o a travs de notificacin escrita, deben comunicar por escrito a los licitantes,
las causas o razones por la(s) cual(es) sus propuestas, no resultaron ganadoras.
Es conveniente sealar que en el artculo 46 se enuncia que las dependencias y entidades
al momento de emitir su fallo, deben incluir cuando menos los siguientes aspectos:
1. Nombre de los Iicitantes cuyas propuestas econmicas fueron desechadas como
resultado de su anlisis detallado y las razones de ello.
2. Nombre de los licitantes cuyas propuestas econmicas fueron determinadas como
solventes de acuerdo a lo dispuesto en el artculo 36 de la Ley.
3. Nombre del licitante a quien se adquiere el contrato de identificacin de cada una de las
partidas o conceptos y montos asignados.
4. Informacin para firma del contrato presentacin de garantas y en su caso, entregas de
anticipos conforme a las bases de licitacin o de invitacin.
Incidentes de las licitaciones
El apartado se refiere a los incidentes del proceso de licitaciones pblicas que se ven
afectados por alguna causa que altera el desarrollo y los resultados previstos por las
dependencias y entidades convocantes y contratantes.
En la prctica suele suceder que en algunos casos, los licitantes no satisfacen o cubren
las condiciones solicitadas en las bases, por lo que la Ley de Adquisiciones,
Arrendamientos y Servicios, en su artculo 35, fracc. 1, establece que cuando se proceda "a
la apertura de la propuesta tcnica, se desecharn las que hubieran omitido alguno de los
puntos exigidos por la contratante.
El Ordenamiento citado, en su artculo 38, seala que "las dependencias y entidades
procedern a declarar desierta una licitacin cuando las propuestas presentadas no
renan los requisitos de las bases de la licitacin o sus precios no fueran aceptables, y
expedirn una segunda convocatoria".
Adems seala que "tratndose de licitaciones en las que una o varias partidas se
declaren desiertas, la convocante proceder, slo respecto a esas partidas, a celebrar
una nueva licitacin, o bien un procedimiento de invitacin a cuando menos tres personas
o de adjudicacin directa, segn corresponda".
En los casos de suspensin temporal o definitiva del proceso Iicitatorio la Ley de
Adquisiciones, en su artculo 38, establece que "las dependencias y entidades podrn
cancelar una licitacin por caso fortuito o fuerza mayor, de igual manera, podrn cancelar
cuando existan circunstancias, debidamente justificadas que provoquen la extincin de la
necesidad para adquirir o arrendar los bienes o contratar la prestacin de los servicios, y
que de continuarse con el procedimiento de contratacin se pudiera ocasionar un dao o
perjuicio a la propia dependencia o entidad".
En complemento de lo anterior debe agregarse, lo que la Ley de Adquisiciones, Arren-
damientos y Servicios seala en su artculo 57: la Secretara de Contralora y Desarrollo
Administrativo puede determinar, la nulidad total del Procedimiento de Contratacin por
causas imputables a la convocante. Asimismo, el artculo 68, establece que la Contralora
podr suspender el procedimiento de contratacin, cuando:
CAPTULO 3 I
l. Se advierta que existan o pudieren existir actos contrarios a las disposiciones
de esta Ley o a las que de ella deriven, o bien, que de continuarse con el
procedimiento de contratacin pudieran producirse daos o perjuicios a la
dependencia o entidad de que se trate.
11. Con la suspensin no se cause perjuicio al inters social y no se contravengan
disposiciones de orden pblico. La dependencia o entidad deber informar dentro
de los tres das hbiles siguientes al acto de suspensin, la justificacin del caso,
y si con la misma, no se perjudica al inters social o se contravienen las
disposiciones de orden pblico, para que la Contralora lo resuelva.
Cuando el mconforme sea quien solicite la suspensin, ste deber garantizar los daos y
perjuicios que pudiera ocasionar, mediante fianza por el monto que fije la Contralora de
conformidad con los lineamientos que al efecto expida; sin embargo, el tercero que se vea
perjudicado, podr dar contrafianza equivalente a la que corresponda a la fianza, en cuyo
caso quedar sin efecto la suspensin.
Invitacin a cuando menos tres personas
En relacin con este apartado el artculo 134 de la Constitucin Poltica de los Estados
Unidos Mexicanos seala, en su tercer prrafo, que "cuando las Licitaciones no sean
idneas para asegurar las mejores condiciones disponibles en cuanto a precio, calidad,
financiamiento, oportunidad y dems circunstancias pertinentes, las Leyes establecern
las bases, procedimientos, reglas, requisitos y dems elementos para acreditar la economa,
eficacia, eficiencia, imparcialidad y honradez", que garanticen las condiciones ptimas
disponibles para el Estado.
La Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios establece, en su artculo 40, que
"las dependencias y entidades, bajo su responsabilidad, podrn optar por no llevar a
cabo el procedimiento de licitacin pblica y celebrar contratos a travs de los
procedimientos de invitacin a cuando menos tres personas o de adjudicacin directa".
En el caso de ambos procedimientos se puede afirmar que el mtodo bsicamente, est
en funcin de la naturaleza o fin del acto, as como en los montos que se vayan a erogar
por este propsito.
En el cuadro siguiente se destacan algunas de las reglas y/o requisitos que deben seguirse
para poder ejercer alguno de los procedimientos de contratacin sealados.
LINEAMIENTOS PARA LOS PROCEDIMIENTOS
EXCEPCIONALES DE CONTRATACiN
Bases
1. La seleccin del procedimiento que se
elija, debe fundarse y motivarse segn
las circunstancias que concurran en
cada caso.
Requisitos
1. Los criterios y la justificacin de las
razones para el ejercicio de la opcin que
se seleccione, debe constar por escrito y
ser firmada por el titular de rea usuaria
o requiriente de los bienes o servicios.
2. La fundamentacin y motivacin se har 2. Invitar a personas que cuenten con
de acuerdo a los criterios de economa, capacidad de respuesta inmediata y con
eficacia" eficiencia, imparcialidad y los recursos tcnicos, financieros y
honradez. dems que sean necesarios.
3. Seleccionar personas, cuyas actividades
comerciales o profesionales estn
relacionados con los bienes o servicios
objeto del contrato a celebrarse.
Es pertinente subrayar que los conceptos "fundamentacin" y "motivacin", constituyen un
soporte para la decisin y seleccin de los procedimientos de "invitacin a cuando menos
tres personas" o para los actos de adjudicacin directa. A continuacin se precisa, lo que
en trminos generales debe entenderse por uno y otro concepto.
Fundamentacin
Este vocablo refiere el fundamento jurdico que sirve de base para la toma de decisiones
administrativas y jurisdiccionales. La expresin legal debe entenderse en el sentido amplio,
ya que engloba no slo a la ley, sino tambin, y segn los casos, a la constitucin, los
principios generales de derecho, los reglamentos y las decisiones de justicia. En sntesis,
la fundamentacin es la expresin puntual del precepto legal aplicable a cada caso.
Motivacin
El trmino es fundamentalmente explicativo y est relacionado con el por qu del
comportamiento. Se refiere a las circunstancias especiales, razones particulares o causas
inmediatas que se tuvieron en consideracin para la emisin del acto.
CAPTULO 3 I
Para lograr una adecuada fundamentacin y motivacin en los procedimientos de
excepcin a la licitacin pblica, es conveniente que ambos aspectos consten en el cuerpo
del documento de manera que haga evidente la existencia de una adecuacin entre los
motivos aducidos y las normas o preceptos implicados, es decir, que se configuren de
forma concreta las hiptesis normativas previstas en la Ley.
En relacin con los documentos que se presentan al Comit o al titular de la dependencia
o entidad para que dictaminen la procedencia o improcedencia de celebrar o no, un
procedimiento de excepcin a la licitacin pblica, es necesario que el escrito sea firmado
por el titular del rea solicitante.
El artculo 49 del reglamento de la Ley establece que dicho documento debe contener
como mnimo lo siguiente:
1. Descripcin de los bienes o servicios.
2. Plazos y condiciones de entrega de los bienes o de prestacin de servicios.
3. Motivacin y fundamentacin legal del supuesto de excepcin.
4. Precio estimado.
5. Forma de pago y propuesta.
6. El procedimiento de contratacin de propuestas.
Las dependencias o entidades cuando hayan declarado desierto un procedimiento de
invitacin de cuando menos tres personas, celebrado al amparo del artculo 41 de la ley,
podrn realizar una segunda invitacin sin necesidad de someter su procedencia a dictamen
del comit, de conformidad a lo establecido en el numeral 52 del Reglamento de dicha
Ley.
El artculo 40 seala que el titular del rea responsable de la contratacin a ms tardar el
ltimo da hbil de cada mes, enviar al rgano interno de control, un informe relativo a los
contratos formalizados durante el mes anterior acompaando por la copia del escrito aludido
y, de un dictamen en el que conste el anlisis de las propuestas o las razones para la
adjudicacin del contrato.
Adjudicacin, conforme a la naturaleza del acto
Una vez establecidas las bases y requisitos que caracterizan a las excepciones de la
licitacin pblica, se mencionan a continuacin los fundamentos que la Ley de Adquisi-
ciones, Arrendamientos y Servicios, en su artculo 41 establece como indispensables para
poder llevar a cabo los procedimientos de invitacin a cuando menos tres personas o de
adjudicacin directa. En el siguiente esquema se describen las circunstancias que deben
presentarse para poder ejercer alguno de los mtodos de excepcin.
BASES O FUNDAMENTOS PARA LOS CASOS DE EXCEPCiN
Supuestos Supuestos
1. En contratos que slo pueden cele- 7. Cuando se haya rescindido el contrato
brarse con una determinada persona: por causa imputable al proveedor o con-
obra de arte, titularidad de patentes, de- tratista que haya ganado una licitacin.
rechos de autor u otros exclusivos. En este caso se adjudicara el contrato
al licitante que haya presentado la
2. Si existen razonesjustificadas de marca siguiente proposicin solvente ms baja,
determinada. siempre que el precio no sea superior al
10% de la propuesta inicialmente ga-
3. Por peligro o alteracin del orden social, nadora.
la economa, los servicios pblicos, la
salubridad, o el ambiente de alguna 8. Cuando dos licitaciones hayan sido de-
zona o regin del pas, o por desastres c1aradas desiertas.
y fenmenos naturales.
9. Adquisiciones de bienes perecederos,
4. En casos fortuitos o de fuerza mayor y granos y productos alimenticios bsicos
en los que no sea posible obtener los o semiprocesados, semovientes o bie-
bienes y servicios o realizar la obra menes usados.
diante licitacin en el tiempo requerido
para atender la eventualidad. Las can- 10. Adquisicin de bienes para su comer-
tidades y conceptos deben limitarse a cializacin, o para someterlos a proce-
lo estrictamente necesario. sos productivos.
5. Cuando existan circunstanciasque pue- 11. Cuando el objeto del contrato sea el
dan provocar perdidas o costos adicio- diseo o fabricacin de un bien que sirva
nales importantes, debidamentejustifi- como prototipo para producir otros en la
cados. cantidad necesaria para efectuar las
pruebas que demuestren su funciona-
6. Para fines exclusivamente de la arma- miento. En estos casos se debe pactar
da, militares o para garantizar la que los derechos sobre el diseo, uso o
seguridad interior del pas. cualquier otro derecho exclusivo, se
constituya a favor de la federacin o la
convocante.
CAPTULO 3 I
12. Adquisicin de equipo especializado, 15. Servicios de consultora, asesora y
sustancias y materiales de origen estudios de investigacin cuya difusin
qumico, fsicoqumicoobioqumicopa- pueda afectar el inters pblico o
ra ser utilizado en actividades experi- comprometer informacin confidencial
mentales requeridas en proyectos de para el gobierno federal.
investigacin cientfica y desarrollo
tecnolgico, siempre que dichos pro- 16. Servicios profesionales prestados direc-
yectos se encuentran autorizados por tamente por personas fsicas, que no
quien determine el titular de la convo- requieran de la utilizacin de ms de un
cante o el rgano de gobierno. especialista o tcnico.
13. Adquisicin, arrendamientos, y servi- 17. Serviciosde mantenimientode bienesen
cios cuya contratacin se realice con losque no sea posibleprever su alcance,
campesinos o grupos urbanos margi- establecer las cantidades de trabajo o
nados que sean personas fsicas o determinar las especificaciones corres-
morales. pondientes.
14. Adquisicin de bienes a personas que 18. Adquisicin de bienes o la prestacin de
ofrezcan condiciones favorables por servicios a ttulo de dacin en pago, en
encontrarseen liquidacin o disolucin, los trminos de la Ley del Servicios de
o bien bajo intervencinjudicial. Tesorerade la Federacin.
El artculo50del Reglamentode la Leysealaque, dentrodel supuestorelativoa derechos
exclusivos, se ubican las contrataciones que realicen las dependencias o entidades, con
personas con las cuales tengan celebrados, convenios o alianzas tecnolgicas.
El Reglamento indica tambin que cuando se lleve a cabo un procedimiento de invitacin
a cuando menos tres personas, por haberse realizado dos licitaciones pblicas que se
hayan declarado desiertas, las dependencias o entidades con independencia de las
personas que pretenda invitar, debern mostrar en un lugar visible al publico la invitacin,
para que cualquier interesado en la misma pueda participar. La invitacin ser fijada a
partir de la entrega de la primera invitacin (art. 51 del proyecto del reglamento).
Enabundamiento de lo anterior el artculo 43 de la Ley de Adquisiciones establece que el
procedimientode invitacin a cuando menos tres personas, se sujetar a reglas mnimas
que se exponen a continuacin.
REGLAS PARA EL PROCEDIMIENTO DE INVITACiN A
CUANDO MENOS TRES PERSONAS
Normas
1. El acto de presentacin y apertura de
propuestas se llevar a cabo en dos
etapas.
2. La apertura de sobres, se puede hacer
sin la presencia de los invitados.
3. Invariablemente, se debe invitar a un
representante del rgano interno de
control.
4. Cumplir con otras disposiciones de la
Ley, que resulten aplicables.
Requisitos
1. En las invitaciones, se debe indicar la
cantidad y descripcin de los bienes o
servicios demandados, plazo y lugar de
entrega, as como las condiciones de
pago.
2. Los plazos para la presentacin de las
ofertas se deben fijar, atendiendo al tipo
de bienes o servicios demandados, as
como a la complejidad para elaborar las
proposiciones.
3. Establecer el carcter nacional o interna-
cional en los trminos del artculo 28.
4. Contar con un mnimo de tres propuestas
susceptibles de analizar tcnicamente
por partida.
La propia Ley, en su artculo 53 menciona, con respecto al procedimiento de invitacin a
cuando menos tres personas, que las tres propuestas mnimas susceptibles de analizar
tcnicamente, debern considerarse por cada una de las partidas o conceptos solicitados,
ya que de no disponerse de ellas, se tendr que declarar desierta dicha partida, y se
proceder a celebrar otro procedimiento de invitacin a cuando menos tres personas o de
adjudicacin directa, segn corresponda:
Asignacin con base a montos
La licitacin pblica prevista en la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios
establece en su artculo 42, que las dependencias y entidades, bajo su responsabilidad,
podrn contratar adquisiciones, arrendamientos y servicios, cuando el importe de cada
operacin no exceda los montos mximos de adjudicacin que se establezcan en el
Presupuesto de Egresos de la Federacin".
CAPTULO 3 I
En los Presupuestos de Egresos referidos se establecern los montos mximos conforme
a los cuales los rganos convocantes podrn celebrar la contratacin, bien sea por
adjudicacin directa o por licitacin privada, dependiendo de los montos autorizados."
Por otra parte el numeral 42, como se indica en el cuadro siguiente establece una serie de
normas y principios que regulan la adjudicacin por montos.
CRITERIOS PARA LAASIGNACiN CON BASE A MONTOS
Reglas Requisitos
1. No fraccionar las operaciones, para 1. Invitar a personas cuyas actividades
quedar comprendidos en los montos. comerciales profesionales estn rela-
cionadas con los bienes o servicios
2. La suma de las operaciones que se objetos del contrato a celebrarse.
realicen, no pueden exceder del 20% del
presupuesto autorizado para las adqui- 2. En el supuesto de que dos procedi-
siciones, arrendamientos y servicios, mientos de invitacin a cuando menos
para cada ejercicio presupuestal. tres personas hayan sido declarados
desiertos, el titular del rea responsable
3. Cuando diversas reas de las depende la contratacin puede adjudicar direc-
dencias o entidades sean las que realicen tamente el contrato, debiendo informar al
por s mismas las contrataciones, los comit, cuando los anteriores procedi-
montos se calcularn de acuerdo con el mientos hubiesen sido autorizados por el
presupuesto que a cada una de ellas le mismo.
corresponda ejercer.
3. Cuando las autoridades competentes
4. El titular de la dependencia o el rgano (titulares y rganos de gobierno) de las
de gobierno de la entidad excepcio- dependencias y entidades, fijan un por-
nalmente ybajo su responsabilidad podr centaje mayor al autorizado, deben infor-
fijar un porcentaje mayor al indicado. marlo al rgano interno de control.
Establecidas las caractersticas generales que definen y diferencian las adjudicaciones
por invitacina cuando menos tres personas, o de manera directa, con base a la naturaleza
y fin del acto, o de acuerdo a los montos, cabe sealar, que las primeras se realizarn
dentro del contexto del ochenta por ciento del presupuesto total autorizado, en tanto, que
las segundas, se efectuarn como parte del veinte por ciento, que establece el artculo
42,dentro de los limites, que consigna el Presupuesto de Egresos de la Federacin.
" Lucero Espinosa. Manuel. Licitacin Pblica. Mxico. Porra, 1993. p. 113.
Adjudicaciones directas
La Ley de Adquisiciones, con base en el tercer prrafo del artculo 134 constitucional,
prev la contratacin por asignacin directa de acuerdo a los supuestos y requisitos que
se establecen en los artculos 40, 41 Y42 de dicho ordenamiento.
Debe sealarse que aun cuando la Ley, en su artculo 26, establece la adjudicacin
directa, como un procedimiento de contratacin, no indica, cmo debe realizarse dicha
actividad, por lo que se puede afirmar que ste, es un acto no reglado, ya que slo se
enuncia pero no se describe bajo qu reglas y circunstancias debe efectuarse la
contratacin por este mtodo.
En consonancia con lo apuntado en el prrafo anterior surge la necesidad y pertinencia de
que las dependencias y entidades, incluyan dentro de sus polticas, bases y lineamientos,
una serie de medidas que definan y regulen los procesos por adjudicacin directa.
En torno a los procedimientos de adjudicacin directa, el artculo 54 del Reglamento, seala
que los que se efecten al amparo del artculo 42, emitir un dictamen que sirva como base
para el fallo el ltimo prrafo del artculo 36 de dicho ordenamiento, que consigna que el
titular del rea responsable de la contratacin, tendr que elaborar un escrito y un dictamen,
donde har constar el anlisis de la(s) propuesta(s) y las razones que sirven de base para
las adjudicaciones de los contratos.
As mismo, la elaboracin de las directrices que en su momento se expidan debern
considerar criterios tales como: precio, calidad, financiamiento y oportunidad.
En suma, las polticas, bases y lineamientos que se formulen con relacin a la adjudicacin
directa, adems de las condiciones y criterios referidos, deben considerar circunstancias
que sealen que las actividades que realicen los proveedores o prestadores de servicios,
estn vinculados con el objeto del contrato, as como que stos tengan capacidad de
respuesta y disponibilidad de recursos financieros, tcnicos y otros, que les permitan hacer
frente a los requerimientos o solicitudes que se les haga, por parte de las dependencias y
entidades contratantes.
CAPTULO 3 I
La actividad contractual del Estado que tiene lugar frente a los particulares para proveer
de servicios pblicos, a la sociedad, satisfacer necesidades colectivas o de inters general
y mantener la gestin de sus funciones, adquiere en el universo de las relaciones de
intercambio econmico un campo de regulacin jurdica complejo, para las compras del
sector pblico."
alga Hernndez Espndola, en su obra La Nueva Dimensin de la Actividad Contractual
del Estado en la Ley de Adquisiciones y Obras Pblicas, por su parte, seala que "el
fenmeno jurdico administrativo que se gesta en laactividad que formaliza los compromisos
de contratistas, proveedores y prestadores de servicios con el Estado, se rige por principios
de rango constitucional que protegen desde el artculo 134 los propsitos de eficiencia,
eficacia y honradez que se persigue al destinar recursos pblicos a los contratos
administrativos de suerte que la Ley, suscita inters en el orden jurdico, con respecto a su
carcter integrador, por un lado, y por el otro conduce a la apreciacin de medios que
tienden a perfeccionar los procedimientos que alojan a esa actividad".
La misma autora aade que "siguiendo a la doctrina del derecho administrativo en la
actividad contractual que ejerce la administracin, existe el predominio del inters pblico
sobre el inters particular de su contratante".
La referencia anterior queda expresamente establecida en el artculo primero de la Ley de
Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico, al sealar que dicha Ley
es de orden pblico. Por ello, puede afirmarse, que debido al carcter o naturaleza de
dicho ordenamiento, existen "limitaciones al principio de la libertad contractual y de la
igualdad de los contratantes"."
La Carta Magna ubica a la licitacin pblica como el mtodo por excelencia, mediante el
cual se deben realizar las contrataciones del Estado partiendo del principio, de que ste,
es "el procedimiento a travs del cual, se prepara la voluntad contractual, por el que un
ente pblico en ejercicio de la funcin administrativa invita a los interesados para que,
sujetndose a las bases fijadas en el pliego de condiciones formulen propuestas de ntre
las cuales, se seleccionar la ms conveniente"." Se puede concluir, que dichos "Cor.! ratos
estn sujetos a limitaciones fundadas en principios esenciales, siempre de inters pblico,
"1 Valds Abascal, Rubn y Romero Apis, Jos Elas. La Modernizacin del Derecho Mexicano. Mxico. PoITa. 1994. p. 533.
". Ibidem. p. 534.
" Ibidem. p. 535.
v. gr. moralidad y conveniencia administrativa, la licitacin es, a este respecto, una institucin
tpica de garanta de ese inters pblico"."
Con base en lo anterior, la licitacin pblica tiene como consecuencia obligada, la emisin
del fallo y la formalizacin del acto de adjudicacin. Esta accin tiene dos funciones, una
positiva y otra negativa. La primera crea y transmite derechos y obligaciones y la segunda
comprende la modificacin y extincin de dichos derechos y obligaciones.
De esta simple enumeracin, se desprende que el contrato es la fuente generadora de
derechos y obligaciones que implican el mutuo consentimiento, y/o acuerdo de
voluntades de las partes involucradas, que forma parte de mutuo.
FASE DE CONTRATACiN
ENTREGA
1 l
LIBERACiN
DE PAGO
______--1
FINCAMIENTO
1-'
EMISiN DE
DE PEDIDO O GARANTAS
CONTRATO
Los contratos tienen como elementos esenciales por un lado, el consentimiento y el objeto,
y por el otro, la forma y la capacidad. Estos le dan la validez al acto y comprenden
operaciones de carcter activo y pasivo que permiten, que un sujeto activo, denominado
enajenante transmita el dominio o propiedad de una cosa o un derecho, a otro sujeto
pasivo, llamado adquiriente, que recibe la propiedad de las cosas y que est obligado a
pagar un precio en dinero.
Tipologa de los contratos
El contrato administrativo para fines del presente captulo se considerar "como el acuerdo
de voluntades entre la administracin pblica y un particular creador de derechos y
obligaciones, cuya finalidad es la satisfaccin del inters pblico y que adems, se encuentra
sujeto a un rgimen de derecho pblico"."
En trminos generales se puede decir que los contratos administrativos que subyacen de
la Ley de Adquisiciones, se inscriben dentro de la clasificacin que se indica en la siguiente
tabla.
XI> Ibidem p. 535.
"DelgadilIo Gutirrez. Luis Humberto y Lucero Espinosa Manuel. Compendio de Derecho Administrativo Mxico. POITa, 2000.
p.315.
CAPTULO 3 I
CLASIFICACiN DE LOS CONTRATOS
Traslativos de Dominio Traslativo de Uso Prestacin de Servicios
1. Compra venta. 1. Arrendamiento. 1. Profesionales.
2. Permuta. 2. Adjudicacin 2. Obra(s).
directa.
3. Donacin. 3. No profesionales.
4. Mutuo.
En virtud de que los contratos son documentos que plasman la voluntad de quienes
intervienenen l y sealan laconducta a seguir por cada una de las partes, deber observar
con relacin a un evento determinado los principales requisitos y caractersticas, que
distinguen y define a los contratos administrativos, que formalizan las dependencias y
entidades pblicas, como resultado de un evento licitatorio de carcter pblico, o de
invitacin a cuando menos tres personas.
CONDICIONES Y PARTICULARIDADES DE LOS CONTRATOS
ADMINISTRATIVOS
Requisitos Caractersticas
1. Predomina el inters pblico, sobre el 1. Sinalagmticos:
interes particular.
Las partes intervenientes acuerdan
2. Su celebracin est precedida de un obligaciones mutuas y recprocas.
procedimiento especfico, que consti-
tuye un requisito legal, para la formu- 2. Onerosos:
lacin de la voluntad administrativa.
Las partes se proponen obtener un pro-
3. Sirve para seleccionar a los co-con- vecho o ventaja a cambio de una
tratantes del gobierno. compensacin.
4. Invariablemente participa un rgano de 3. Conmutativo:
la administracin pblica.
5. Una de las partes ofrece o impone sus Por la certeza de sus prestaciones.
condiciones a la otra, a quien slo
queda la opcin de aceptarlas nte- 4. Formales:
gramente O rechazarlas. Por que su existencia o validez, est
supeditada a disposiciones especficas de
una Ley, y a la observancia de una forma
deteminada.
En el conjunto normativo existe una amplia gama de contratos que nacen de la Ley en
cuestin, como ejemplo se enuncian los relativos a la compraventa y suministros de bienes
en general, as como los referentes, a la compra de bienes muebles que incluyen la
instalacin por parte del proveedor en inmuebles de las dependencias y entidades, cuando
su precio sea superior al de su instalacin.
La Ley contempla tambin la posibilidad de contratar servicios, tales como los de
transportacin, limpieza, vigilancia, seguros y de reconstruccin, reparacin y
mantenimiento de bienes muebles, as como los relativos a la maquila y a la realizacin de
estudios, investigaciones, consultoras y asesoras, entre otros.
Los casos sealados en el prrafo anterior, como fuentes generadoras de derechos y
obligaciones, se detallan de manera especfica en la seccin de conceptos y definiciones,
que forman parte del apartado denominado Marco jurdico-administrativo.
Modalidades de los contratos
La Ley de Adquisiciones considera diferentes modalidades de contratacin con el fin de
proporcionarle al Estado y, en particular, a la administracin pblica federal, los instrumentos
necesarios, para que sta pueda cumplir con las funciones que le han sido encomendadas
y as, estar en condiciones de adquirir los bienes, insumas y servicios que requiere para
su operacin y poder proporcionar de manera adecuada y oportuna los servicios pblicos
que debe suministrarse a la comunidad, conforme a las atribuciones que se le han conferido
por mandato constitucional y de manera expresa por la Ley Orgnica de la Administracin
Pblica Federal.
Los contratos que celebren las dependencias y entidades pblicas pueden adoptar la
forma de abastecimiento simultneo y/o abierto. Ambas modalidades, presentan las
siguientes caractersticas.
1
178
CAPTULO 3 I
MODALIDADES DE CONTRATACiN
(Reglas y/o Caractersticas)
Abierto
88
Abasto Simultneo
89
1. Establecer las cantidades mnimas y rn- 1. Determinar en las bases que los bienes
ximas de bienes a adquirir o arrendar. o servicios a contratar se distribuirn
entre dos o ms proveedores.
2. Determinar el presupuesto mnimo y
mximo a ejercer. 2. Sealar el nmero de fuentes de abasto.
3. Sealar la cantidad o presupuesto m- 3. Establecer el porcentajeque se adjudica-
nimo a comprometer; no puede ser r a cada proveedor.
inferior al 40% del mximo establecido.
4. Definir que cuando los bienes a con-
tratar, vayan a ser producidos exclusi-
vamente para la convocante, la cantidad
y el presupuesto mnimo, no podr ser
menor al 80% de lo establecido.
5. Establecer plazos de entrega suficien-
tes, para que puedan producirse los
bienes requeridos.
6. Determinar que los plazos de pago, no
sean mayores a 30 das naturales.
4. Definir el porcentaje diferencial en
precio, que se considerar para la adju-
dicacin.
5. Especificar que, cuando una misma par-
tida se va a distribuir entre dos o ms
proveedores, el diferencial de precios,
no podr exceder del 5% con respecto
de la propuesta solvente ms baja.
En adicin a las disposiciones que establece la Ley en su artculo 31, fraccin XIV Y39, el
Reglamento correspondiente seala en su artculo 43, que cuando las dependencias y
entidades opten por la modalidad de celebrar contratos de abasto simultneo, stas deben
sealar en sus bases de licitacin o invitacin, cuando menos los siguientes puntos:
xx Artculo. 31, Frac. XVy 47. Ley de Adquisiciones, Arrendamiento .1' Servicios del Sector Pblico. Agenda de la Administracin
Pblica Federal. Ediciones Fiscales. ISEF. S. A. 2000.
<" Ibidcm Frac. XIV y 39.
1. El nmero de fuentes de abastecimiento requeridas, los rangos en cantidades o
porcentajes de los bienes o servicios que se asignarn a cada una, y el porcentaje
diferencial de precio considerado para determinar las propuestas susceptibles de
adjudicacin, el cual no podr ser superior al cinco por ciento, respecto de la
propuesta ganadora.
2. Que a la propuesta seleccionada en primer lugar, se le adjudicar el pedido o contrato
por una cantidad igualo superior al cincuenta por ciento de los requerimientos
conforme al precio de su proposicin, salvo que haya ofrecido una cantidad inferior.
3. Que la asignacin restante se har conforme al orden de evaluacin y a los
licitadores, cuyos precios se encuentren dentro del rango indicado por la convocante.
4. Que si alguna cantidad queda pendiente de asignacin, se podr adjudicar al
proveedor seleccionado en primer lugar, o bien se declarar desierta y se proceder
a efectuar otro procedimiento de contratacin slo por dicha cantidad.
Reglas bsicas para la contratacin
En trminos generales, la Ley de Adquisiciones establece cinco grandes lneas de accin
que definen el marco de actuacin a que estn sujetas las dependencias y entidades
pblicas en materia de contratacin a saber: precios, garantas, plazos, anticipos y
formalizacin de los actos de adjudicacin.
La Ley referida en su artculo 44 seala que los precios deben pactarse preferentemente
en condiciones fijas, aun cuando para casos justificados se pacten incrementos o
decrementos. Para ambos casos, deben establecerse los mecanismos que se aplicarn
previamente a la presentacin de las propuestas.
El artculo 44 de la misma Ley establece tambin que, "cuando con posterioridad a la
adjudicacin de un contrato se presenten circunstancias econmicas de tipo general, como
resultado de situaciones supervenientes ajenas a la responsabilidad de las partes, que
provoquen directamente un aumento o reduccin en los precios de los bienes, o servicios
an no entregados o prestados o an no pagados, y que por tal razn no pudieron haber
sido objeto de consideracin en la propuesta que sirvi de base para la adjudicacin del
contrato correspondiente, las dependencias y entidades debern reconocer incrementos
o requerir reducciones, conforme a los lineamientos que expida la contralora. Tratndose
de bienes o servicios sujetos a precios oficiales, se reconocern los incrementos
autorizados" .
1
180
CAPTULO 3 I
La Ley de Adquisiciones'? seala que las garantas deben constituirse a favor de la
Tesorera de la Federacin, por actos o contratos que se celebren con las dependencias o
a favor de las entidades, cuando stas sean las contratantes.
En el caso de los contratos que se celebren al amparo de la fraccin VI del artculo 1de la
Ley de Adquisiciones, las garantas se constituirn a favor de las Tesoreras de las
dependencias y entidades federativas y municipios salvo que la entrega de los bienes o la
prestacin del servicio, se realice dentro del plazo citado.
En lo concerniente, al motivo por el que se deben solicitar garantas a los contratantes, la
Ley establece que stas, sern por concepto de los anticipos," que se otorguen a los
proveedores y para asegurar el cumplimiento de los contratos," por parte de estos ltimos.
Como norma invariable, los anticipos, que se soliciten, debern constituirse por la totalidad
del monto otorgado de los recursos que se entreguen al proveedor o prestador de servicios.
Asimismo, conforme al ltimo prrafo del artculo 48, "La garanta de cumplimiento del
contrato deber presentarse a ms tardar dentro de los diez das naturales siguientes a la
firma del contrato".
La pliza de garanta de acuerdo con la fraccin primera del artculo 68 del reglamento de
la Ley, debe contener como mnimo, las siguientes declaraciones.
1. Que la fianza se otorga atendiendo a todas las estipulaciones contenidas en el
contrato.
2. Que para liberar la fianza, ser requisito indispensable la manifestacin expresa y
por escrito de la dependencia o entidad.
3. Que en el otorgamiento de prrrogas o esperas, la afianzadora estar de acuerdo
en avalar al fiado, para que automticamente quede prorrogada la vigencia de la
fianza.
4. Que la fianza estar vigente durante la substanciacin de todos los recursos legales
o juicios que se interpongan y hasta que se dicte resolucin definitiva por autoridad
competente, y
411Ley de Adquisiciones. Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico. Artculo. 49. Agenda de la Administracin Pblica Federal.
Ediciones Fiscales. ISEF. S. A. 2000
41 Ley de Adquisiciones. Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico. Artculo. 31. Frac. XIII, 45 - VI, 48.
YO Ley de Adquisiciones. Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico. Artculo 3]. Frac. XIl1, 36,45,48 - Il Y53.
5. Que la afianzadora acepta expresamente someterse a los procedimientos de
ejecucin previstos en la Ley Federal de Instituciones de Fianzas, para la efectividad
de las fianzas, an para el caso de que procediera el cobro de intereses, con motivo
del pago extemporneo del importe de la pliza de fianza requerido.
La Ley de Adquisiciones, por otra parte, en su artculo 56, fraccin 111, establece que la
garanta de cumplimiento, en el caso de los contratos abiertos, deber constituirse por el
porcentaje que se determine del monto mximo total de dicho contrato.
El artculo 56 seala, adems, que los titulares de las dependencias o los rganos de
gobierno de las entidades, fijarn las bases, trminos, formas y porcentajes a que se
sujetarn las garantas. En los casos ubicados dentro de los supuestos previstos en los
artculos 41, fracciones IV, XI YXIV Y42, el servidor pblico responsable que firme el contrato,
podr exceptuar a los proveedores de que presenten las garantas de cumplimiento de
dicho contrato.
En lo que hace a los pagos, la Ley de Adquisiciones determina diversas condiciones o
reglas, que deben considerarse como parte fundamental del cuerpo de los contratos". En
principio, se establece que la fecha de pago a los proveedores, no podr exceder de
cuarenta y cinco das naturales posteriores a la presentacin de la factura respectiva,
siempre y cuando, los bienes o la prestacin de los servicios se hayan realizado de
conformidad a los trminos establecidos en el contrato.
El Reglamento de la Ley por su parte establece que las dependencias y entidades, de
acuerdo a su disponibilidad presupuestaria y a su calendarizacin autorizada, podrn
efectuar:
./ Pagos progresivos a los proveedores, previa verificacin satisfactoria de los avances
(art.60) .
./ Prontos pagos a favor de proveedores, aplicando los descuentos que se hayan
convenido previamente por cada da de adelanto, siempre y cuando, el proveedor
lo solicite por escrito, una vez que realice la entrega o prestacin a entera
satisfaccin de la contratante (art. 61).
Las formas de pago sealadas slo procedern cuando las dependencias y entidades lo
hayan establecido en sus bases de licitacin e invitacin, as como en el contrato.
e" Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico. Artculo. 51.
CAPTULO 3 I
En su numeral 62 el reglamento adems determina que en caso de que las facturas
entregadas por los proveedores para su pago, presenten errores o deficiencias, las
dependencias o entidades indicarn por escrito al proveedor las fallas que deber corregir
dentro de los tres das naturales siguientes al de su recepcin. El periodo que transcurra a
partir de la entrega de las facturas y hasta que el proveedor presenta las correcciones, no
se computarn para efectos del artculo 51 de la Ley.
En cuanto al contenido de los contratos administrativos de compraventa y suministro, debe
tomarse en consideracin el hecho del incumplimiento, ya sea en materia de pagos por
parte de la contratante, o bien, por incumplimiento en la entrega de bienes o la prestacin
de servicios por parte del proveedor o prestador.
En este sentido, el numeral 51 de la LAASSP seala que los rganos administrativos
pblicos, deben pagar gastos financieros a los proveedores, por incumplimiento en los
pagos de conformidad al procedimiento que establece el Cdigo Fiscal de la Federacin.
Los gastos financieros, se considerarn como el supuesto de prrroga por el pago de
crditos fiscales, se calcularn sobre las cantidades no pagadas y se computarn por
das naturales a partir de que se haya vencido el plazo acordado, hasta la fecha en que se
haga efectivo el pago al proveedor.
El artculo 65 del reglamento, establece que previa solicitud por escrito de los licitantes, el
pago de los gastos no recuperables a que se refieren los artculos 46 y 57 de la Ley, se
limitar, segn corresponda, a los siguientes conceptos debidamente comprobados:
./ Costo de las bases de licitacin.
./ Pasajes y hospedaje de acuerdo a los montos y polticas que establezca la
dependencia o entidad con respecto a la persona que haya asistido a la junta de
aclaracin, a las dos etapas del acto de presentacin, a la apertura de proposiciones,
al fallo de la licitacin y a la firma del contrato, en caso de que el licitante no resida
en el lugar en que se realice el procedimiento, y
./ Costo de la garanta de cumplimiento, exclusivamente en el caso del ganador.
Los pagos en exceso que se hagan a los proveedores, debern reintegrarse a la
dependencia o entidad (importes, ms intereses correspondientes). Los cargos que en su
caso, deba pagar el contratante, se calcularn y estimarn en trminos similares a los
sealados en el prrafo anterior.
Las dependencias o entidades deben prever en la formulacin de sus contratos, que "en
caso de incumplimiento en la entrega de los bienes o la prestacin de servicios, el proveedor
deber reintegrar los anticipos que haya recibido ms los intereses correspondientes"."
En materia de anticipos los rganos administrativos pblicos deben considerar como parte
fundamental de sus contratos, lo que la Ley de Adquisiciones establece en el cuarto prrafo
de su artculo 46, cuando por atraso en la entrega por parte de los proveedores, se
"prorrogar en igual plazo la fecha de cumplimiento de las obligaciones asumidas por
ambas partes".
Los anticipos que otorguen las dependencias y entidades, de acuerdo con el artculo 32
del Reglamento, dichos organismos debern amortizarlos proporcionalmente en cada uno
de los pagos. Asimismo, este precepto seala que la garanta de anticipo deber
constituirse por el1 00% del monto del mismo y en la misma moneda en la que se otorgue
de acuerdo a las disposiciones legales aplicables, la que subsistir hasta su total
amortizacin.
"La forma en los contratos administrativos, como tambin sucede en el acto administrativo,
est representada por dos vertientes; la forma en sentido estricto y las formalidades. La
primera es el modo en cmo se instrumenta el vnculo contractual; las formalidades en
cambio, consisten en el procedimiento a travs del cual se llega a la contratacin"."
En su artculo 46, la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico,
cubre los aspectos sealados tanto en la forma, como en el procedimiento.
En suma, la formalizacin de los actos de compra-venta o suministros, por parte de las
dependencias y entidades deben considerar y cumplir con lo que la Ley de referencia
establece.
FORMALIZACiN
1. Firma de los contratos dentro de los 20 das naturales posteriores a la notificacin
del fallo.
2. No se concluir con la formalizacin de los contratos si, no existe garanta de
94 Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico. Artculo 48. Agenda de la Administracin Pblica Federal.
Ediciones Fiscales. ISEF. S. A. 2000.
'" Delgadillo Gutirrez, Luis Humberto y Lucero Espinosa, Manuel. Compendio de Derecho Administrativo. Tomo 1. Mxico.
Porrua, 2000.p. 318.
CAPTULO 3 I
cumplimiento del contrato, el cual deber presentarse a ms tardar dentro de los
10 das naturales siguientes a la firma del contrato.
3. Si el ganador licitante no firma en el plazo sealado la convocante puede asignarlo
al participante que presente la propuesta siguiente ms baja (siempre y cuando la
diferencia en precio no sea mayor al 10%).
4. Si no se firma por causas imputables a la contratante el ganador no est obligado,
ni a entregar bienes ni a iniciar trabajos.
5. Si no se firma por culpa de la convocante, el ganador por escrito puede solicitar el
pago de gastos no recuperables.
6. El atraso en la firma, o entrega de anticipos, prrroga en igual tiempo el cumplimiento
de obligaciones.
7. Los derechos y obligaciones de los contratos no se pueden ceder ni parcial ni
totalmente.
8. Los derechos de cobro se pueden ceder con consentimiento de la convocante.
Contenido de los contratos
Algunos autores sealan que las bases de licitacin o pliego de condiciones, constituyen
"un conjunto de clusulas preparadas unilateralmente por la administracin, destinadas
tanto a la formulacin del contrato a celebrar como a su ejecucin, ya que detalla en forma
circunstanciada el objeto del contrato, su regulacin jurdica y los derechos y obligaciones
de las partes" .96
Los autores referidos plantean que, "la preparacin de las bases constituye una etapa muy
importante del procedimiento licitatorio pues en ellas la administracin determina que es
lo que quiere contratar, la forma y conr'iciones en que lo har, las obligaciones y
responsabilidades de las partes contratantes"."
La consideracin anterior permite observar el vnculo que debe existir entre el pliego de
condiciones y los elementos constitutivos que sirvan de base para la formulacin de los
4/, Delgadillo Gutirrez, Luis Humberto y lucero Espinosa Manuel. Compendio de Derecho Administrativo, Tomo 1. Mxico.
Porrua, 2000. p. 328 .
." Ibidem p. 329.
contratos. Este punto tiene relacin con los principios, que la Ley de Adquisiciones,
Arrendamientos y Servicios, establece en su artculo 45, como indispensables para la
elaboracin de los contratos. Los requisitos mnimos que seala, dicho precepto, se
enumeran a continuacin.
ELEMENTOS BSICOS DE LOS CONTRATOS
1. La autorizacin del presupuesto para cubrir el compromiso derivado del contrato.
2. La indicacin del procedimiento conforme al cual se llev a cabo la adjudicacin del
contrato.
3. El precio unitario y el importe total a pagar por los bienes o servicios.
4. La fecha, lugar y condiciones de entrega.
5. Porcentaje, nmero y fechas de las exhibiciones y amortizacin de los anticipos que
se otorguen.
6. Forma y trminos para garantizar los anticipos y el cumplimiento del contrato.
7. Plazo y condiciones de pago del precio de los bienes o servicios.
8. Precisin de si el precio es fijo o sujeto a ajustes y, en este ltimo caso, la frmula o
condicin en que se har y calcular el ajust.
9. Penas convencionales por atraso en la entrega de los bienes o servicios, por causas
imputables a los proveedores.
10.La descripcin pormenorizada de los bienes o servicios objeto del contrato,
incluyendo, en su caso, la marca y modelo de los bienes, y
11. Salvo que exista impedimento, la estipulacin de que los derechos de autor u otros
derechos exclusivos, que se deriven de los servicios de consultoras, asesoras,
estudios e investigaciones contratados, invariablemente se constituirn a favor de
la federacin o de la entidad, segn corresponda.
En lo relativo a los contratos abiertos, el artculo 56 de la Ley de Adquisiciones establece
que en estos casos, deben considerarse de manera especfica, los siguientes aspectos:
CAPTULO 3 I
-/ La cantidad o presupuesto mnimo y mximo deber establecerse por cada una de
las partidas objeto de la contratacin; en cuyo caso, la evaluacin y adjudicacin se
har igualmente por partidas.
-/ Las dependencias y entidades con la aceptacin del proveedor, podrn modificar
hasta por un veinte por ciento la cantidad de alguna partida originalmente pactada,
sin necesidad de celebrar convenio, utilizando para su pago el presupuesto de otra
u otras partidas previstas en el propio contrato, siempre que no resulte un incremento
en el monto mximo total del contrato.
-/ Las dependencias y entidades podrn celebrar contratos abiertos cuando cuenten
con la autorizacin presupuestaria para cubrir el monto mnimo. Sin embargo, cada
orden de suministro o de servicio que se emita con cargo a dicho contrato, deber
contar con la disponibilidad presupuestaria correspondiente.
-/ Los bienes de fabricacin exclusiva, sern aquellos que requieran un proceso de
fabricacin especial determinado por la dependencia o entidad; o bien, los que se
soliciten con requisitos de empaque, etiquetado u otras caractersticas que impidan
su venta a otros sectores.
Restricciones contractuales
En virtud de que la Ley de Adquisiciones es de orden pblico, se tiene que las dependencias
y entidades que celebren contratos de compraventa o suministros, deben procurar antes
que nada, el inters pblico; situacin por la cual, dichos ordenamientos de manera
preventiva, establecen una serie de consideraciones en cuanto a la aceptacin y/o,
seleccin de las personas que pretendan participar en los procedimientos de adjudicacin
y contratacin de compra y arrendamiento de bienes, as como de servicios pblicos.
La Ley referida, en su artculo 50, establece una serie de lineamientos y supuestos, bajo
los cuales, por ningn concepto se podrn celebrar contratos con las personas fsicas o
morales, de derecho pblico o privado, que se ubican dentro de las circunstancias o situa-
ciones previstas en dicho precepto.
En el esquema siguiente se enumeran, de manera sinptica, los sujetos, que conforme al
ordenamiento sealado, estn imposibilitados para contratar con los rganos adminis-
trativos gubernamentales, que lleven a cabo actos de adquisiciones, arrendamientos y
servicios relacionados con bienes muebles:
SUJETOS IMPEDIDOS PARA CELEBRAR CONTRATOS DE COMPRA-VENTA
O SUMINISTROS CON LA ADMINISTRACiN PBLICA FEDERAL
Servidores Pblicos Proveedores o Personas Fsicas o
Prestadores de Morales
Servicios Vigentes
1. Que intervengan en cual- 1. Que por su causa hayan 1. Que hayan sido decla-
quier etapa del procedi- sido rescindidos por la radas en suspensin de
miento de contratacin y convocante por ms de pagos, estado de quiebra
tengan inters(es) o pue- dos contratos, dentro de o sujetos a concurso de
dan obtener un beneficio, un lapso de dos aos acreedores.
personal, familiar o de ne- calendario, a partir de la
gocios. notificacin de la prime- 2. Que presenten propues-
ra rescisin. tas en una misma partida
2. Que desempeen un em- en un procedimiento de
pleo, cargo o comisin en 2. Inhabilitados por resolu- contratacin que se en-
el servicio pblico. cin de Secodam(Ttulo cuentrenvinculadosentre
Sexto LAASSP). s por algn socio o aso-
3. Que formen parte de una ciado comn.
sociedad y no tenga auto-
rizacinpreviay especfica 3. Que tengan atraso en 3. Que pretendan participar
por parte de Secodam, sus entregas por culpa en un procedimiento de
Conforme a la L.F.R.S.P. de ellos, respecto de contratacin y previa-
otro u otros contratos mente hayan realizado o
4. Inhabilitados para desem- celebrados con la con- seencuentrenrealizando,
pear empleos, cargos o tratante siempre y cuan- por s o a travs de em-
comisiones en el gobierno do sta haya resultado presas que formen del
federal. gravementeperjudicada. mismo grupo empresa-
rial, en virtud de otro
contrato, trabajo de an-
lisis y control de calidad,
preparacin de especi-
ficaciones, presupuestos
o elaboracin de cual-
quier documento vincu-
lado con el procedi-
miento en que estn
interesados en participar.
4. Que por s o a travs de
otras empresas que for-
men parte del mismo
1
188
CAPTULO 3 I
grupo empresarial pretendan
se contratadas para elabo-
racin de dictmenes, peritajes
y avalos, cuando estos hayan
de ser utilizados para resolver
discrepancias derivadas de los
contratos en los que dichas
personas o empresas sean
parte.
5. Que celebren contratos sobre
las materias reguladas por la
LAASSP, sin estar facultadas
para hacer uso de derechos de
propiedad intelectual.
6. Que por cualquier causa se
encuentren impedidas para ello
por disposicin de Ley.
Los organismos pblicos licitantes a efecto de prever la posible participacin de personas
que se encuentren bajo alguna de las hiptesis o circunstancias que se citan en el cuadro
anterior, tienen la obligacin de incluir dentro de su convocatoria dicha salvedad, ya que
en el artculo 29 de la Ley de Adquisiciones, en su fraccin X seala que el documento
aludido debe considerar o incluir, la indicacin de que no podrn participar las personas
que se encuentren en los supuestos del artculo 50 de la Ley.
Por otra parte, la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico, en
su numeral 31, fraccin XI, establece que en las bases de licitacin, deben sealarse los
requisitos que deben cumplir quienes deseen participar.
En este contexto, es comn que los pliegos de condiciones establezcan como una de sus
clusulas, la condicin por la que los oferentes y licitadores (y por ende potenciales
contratantes), presenten clusulas bajo protesta de decir la verdad, y que no se ubiquen
dentro de los supuestos del artculo 50.
El Cdigo Civil para el Distrito Federal en materia comn y para toda la Repblica en
materia federal, seala en su artculo 450, -en relacin a la restriccin de las personas
fsicas que estn impedidas por la Ley de Adquisiciones para participar en los procesos
de adjudicacin y en su caso de contratacin- que dichos sujetos estn incapacitados
natural y legalmente cuando sean:
1. Menores de edad.
2. Mayores de edad privados de inteligencia, por locura, idiotismo, imbecilidad,
aun cuando tenga intervalos lucidos.
3. Sordomudos que no saben leer ni escribir.
4. Ebrios consuetudinarios y los que habitualmente hacen uso de drogas enervantes.
Modificaciones contractuales
Los contratos tienen, entre una de sus caractersticas, la mutabilidad, misma que se expresa
mediante convenios. Dichos convenios, a diferencia de los contratos, contemplan y permiten
la modificacin de los derechos y obligaciones que son pactados, originalmente por las
partes involucradas.
En el caso de los contratos administrativos que celebren las dependencias y entidades,
por concepto de compra-venta o suministro de bienes o prestacin de servicios, la Ley
que regula esta materia, seala, que los contratos que se asignen por estos conceptos,
podrn ser modificados, cuando no existan variaciones sustantivas y se den razones
fundadas y explcitas, y siempre y cuando, se elabore un dictamen de carcter tcnico que
soporte y seale los causales, que generan o provocan los cambios a que haya lugar.
En trminos generales, se puede advertir que las modificaciones a los contratos se pueden
hacer en cuanto a cantidad de bienes, monto o plazos, y dichas variaciones son
independientes, una de la otra.
Las dependencias y entidades pblicas pueden efectuar adecuaciones a sus contratos
originales, siempre y cuando se sujeten a los lineamientos, que establece el artculo 52, de
la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios. El esquema que a continuacin se
presenta ampla lo aqu apuntado:
RAZONES Y CONDICIONES PARA LAS MODIFICACIONES A LOS CONTRATOS
Dentro del presupuesto aprobado y

Incremento de la cantidad de Bienes. disponible, bajo su responsabilidad y
por razones fundadas y explcitas
pueden incrementar la cantidad de
bienes solicitados mediante convenios
dentro de los 12 meses posteriores a
la del contrato original.
CAPTULO 3 I
El montode las modificacionesno debe

rebasarensuconjuntoel 20%del monto
o cantidad de los conceptos y vol-
menes establecidos originalmente y el
precio debe ser igual al pactado origi-
nalmente.
Incrementos en partidas y conceptos.
En el caso de bienes o servicios de

diferentes caracterstica el 20% de
incremento, se aplicara para cada
partida o concepto.
Aplicacin de la vigencia de
Los contratos por arrendamiento y

arrendamientos y servicios, serviciosse podrnmodificar, en cuanto
a su vigencia hasta por un 20% cuando
su prestacin se realice de manera
continua y reiterada.
Cancelacin total o parcial de partidas.
Los proveedores mediante causa

justificada pueden modificar las
cantidades pactadas, ya sea a travs
de la cancelacin de partidas o por
parte de las cantidades originalmente
estipuladas, siempre y cuando no
rebasen el 5% del importe total del
contrato respectivo.
Formalizacin de las modificaciones.

Las modificaciones a los contratos
deben formalizarse por escrito, a travs
de los instrumentos legales respectivos
y estos deben ser suscritos por el
servidor pblico que haya contratado o
por quien lo sustituya o est facultado
para ello.
Restricciones.

Los contratos no se deben modificar:
por precios, anticipos, pagos progre-
sivos y especificaciones, o para otorgar
condiciones ventajosas a un proveedor
comparadas con las establecidas
originalmente.
Penas y obligaciones contractuales
En funcin de la mxima "una Ley sin sancin, es imperfecta, y que a todo derecho,
corresponda una obligacin", la Ley de Adquisiciones en su artculo 53 establece que las
dependencias y entidades deben "pactar penas convencionales a cargo del proveedor,
por atraso en el cumplimiento de las fechas pactadas de entrega o de la prestacin del
servicio..." .
La Ley de Adquisiciones refiere, de acuerdo con lo anterior, que los rganos pblicos
contratantes deben invariablemente, considerar como parte del cuerpo de los contratos
clusulas, la(s) sancin(es) para el(los) contratante(s) que incumplan con lo pactado.
El artculo 53 seala tambin que las penas convencionales no podrn exceder el monto
de la garanta que se haya solicitado al proveedor para el cumplimiento del contrato.
Asimismo, dicho artculo establece que el monto ser determinado "en funcin de los bienes
o servicios no entregados o prestados oportunamente. En las operaciones en que se
pactare ajuste de precios, la penalizacin se calcular sobre el precio a ajustar.
Las dependencias y entidades deben incorporar un elemento ms como parte de sus
contratos. Dicho elemento es el relativo a las obligaciones a que debern sujetarse los
proveedores, en el sentido en que stos deben responder ineludiblemente por "los defectos
y vicios ocultos de los bienes y de la calidad de los servicios, as como de cualquier otra
responsabilidad en que hubieren incurrido, en los trminos sealados en el contrato
respectivo y en la legislacin aplicable"."
Terminacin y rescisin de los contratos
En el mbito de lo econmico, jurdico y administrativo, la suspensin, la terminacin anti-
cipada o la rescisin de los contratos, que celebren las dependencias o entidades por
concepto de compra de bienes o contratacin de servicios, evidencian un inadecuado
proceso de planeacin-programacin-presupuestacin de sus necesidades, adems de
que este hecho afecta negativamente, tanto a los rganos contratantes y a los contratistas,
como a la buena marcha de la administracin pblica.
La prctica muestra que si bien es cierto, existen imponderables que pueden dar origen a
una suspensin o terminacin anticipada de los contratos por causas justificadas, tambin
es cierto, que una rescisin de carcter administrativo, pone de manifiesto, que el pro-
cedimiento precontractual de adjudicacin, as como el contractual, en su caso no fue el
'IX Ley de Adquisiciones, Arrendamiento y Servicios del Sector Pblico. Artculo, 52. Agenda de la Administracin Pblica Federal.
CAPTULO 3 I
ms adecuado, ya que las causas que motivan a este ltimo, bsicamente es por
incumplimiento de las obligaciones por parte del contratante seleccionado.
En funcin de ello "toda cuestin vinculada a la ejecucin contractual debe resolverse con
sujecin al criterio de la continuidad, pues los contratos administrativos, como todo contrato,
se hacen para cumplirlos y se les debe ejecutar en la medida en que el inters pblico
exige que esa ejecucin sea interrumpida o continuada"."
El jurista argentino, Jos Roberto Dromi, al respecto enfatiza que las excepciones a dicha
regla son la fuerza mayor, los hechos de la administracin y los hechos del prncipe, que
impiden o retardan la ejecucin del contrato. La primaca del inters pblico y las
consecuencias que de ella deriven, entre stas el principio de continuidad de los contratos
administrativos, ... no implica que el incumplimiento estatal, adems de hallar la correccin
en el resarcimiento de los daos que de l deriven, pueda dar lugar a la suspensin.
El autor citado, seala que la administracin tambin tiene "atribuciones para disponer
unilateralmente la rescisin del contrato. Es una prerrogativa administrativa y no slo un
derecho emergente del contrato ante su incumplimiento. Es una clusula virtual, pudiendo
ejercerla aunque no est expresamente prevista en el texto del contrato". 100
En virtud de que los contratos de compra-venta y suministros que emanan de la Ley de
Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios, son de carcter administrativo las depen-
dencias y entidades, tienen la facultad legal de suspenderlos y rescindirlos adminis-
trativamente, o bien, darlos por terminados de forma anticipada.
Dichas acciones, pueden llevarse a cabo, cuando los rganos citados, hayan considerado
las posibilidades antes citadas dentro de sus contratos, o independientemente, de ellos
cuando se den o cumplan los supuestos o condiciones, que sobre este particular consigna
la Ley de referencia en su artculo 54.
El artculo 66 del Reglamento de la LAASSP establece que la terminacin anticipada de
los contratos se sustentar mediante dictamen que precise las razones o las causas
justificadas que den origen a la misma.
El esquema que se presenta a continuacin, seala las principales caractersticas, reglas,
formalidades, plazos y procedimientos que deben seguirse por las dos partes
(dependencias y entidades y, contratantes), para que los contratos puedan ser suspendidos
parcial o totalmente o bien, se proceda a la terminacin anticipada o a la rescisin
administrativa, segn las circunstancias que ocurran.
99 Dromi Roberto. Licitacin Pblica. Buenos Aires. Ediciones Ciudad Argentina. 1995. p. 504
lOO Ibidem p. 509.
CAUSALES PARA LA TERMINACiN Y RESCISiN
ADMINISTRATIVA DE LOS CONTRATOS
Conceptos Supuestos y/o Condiciones
Rescisin.
./
Incumplimiento de obligaciones por parte del
proveedor o contratante.
Plazos. ./
El procedimiento debe iniciarse dentro de 15 das
naturales siguientes a aquel en que se hubiere
agitadoel monto lmitede aplicacin de las penas
convencionales.
./
Si previamente a la determinacin de dar por
rescindido el contrato se hace la entrega de
bienes o prestacin de servicios, el procedi-
miento iniciado queda sin efecto.
Procedimientos.
./ Se iniciaa partir de que se lecomunica por escrito
al proveedor el incumplimiento en que incurri,
para que en los 10 das hbiles exponga lo que a
su derecho convenga y aporte las pruebas que
estime pertinentes.
./
Transcurrido el trmino sealado se resolver,
considerando los argumentos y pruebas
aportadas.
./
la determinacin de dar o no por rescindido el
contrato, debe fundarse y motivarse, y co-
municarse al proveedor dentro de los 15 das
hbiles siguientes a lo sealado en la primera
vieta de este apartado.
Suspensin y/o terminacin
./ Por razones de intereses generales o por causas
anticipada.
justificadas que demuestre la contratante la
extincin de la necesidad y que de continuar con
lo pactado en el contrato se ocasione algn dao
o perjuicio grave el Estado, o no sea posible
determinar lasuspensintemporal de lostrabajos.
1
194
Reembolso degastos por parte
delacontratante.
CAPTULO 3 I
./ La contratante por terminacin anticipada
pagar alcontratista los trabajos ejecutados
y reembolsara al proveedor los gastos, no
recuperables enque haya incurrido cuando
estos sean razonables, estn debidamente
comprobados yse relacionen directamente
con el contrato correspondiente.
Espertinente resaltar que la terminacin anticipada, basada en el mutuo consentimiento
de las partes, se puede considerar como una conclusin normal de contrato, ya que como
se indic, responde generalmente a causas de inters pblico la desaparicin del objeto
que dio origen al contrato, en tanto que la rescisin, puede calificarse como una extincin
contractual anormal, dado que bsicamente, tiene su origen en el incumplimiento del
contratista, ya sea que se le denomine proveedor o prestador de servicios.
3.5. ORGANIZACiN, COORDINACiN Y
EJECUCiN DE LOS ACTOS Y
PROCEDIMIENTOS DEASIGNACiN Y
CONTRATACiN
3.5.1. Estructura de la administracin pblica
En el captulo 2 de este texto se subray que de manera muy reciente la administracin de
recursos materiales como funcin de la administracin pblica reciba poca atencin de
los estudios de las disciplinas administrativas. Asimismo se coment que las compras se
consideraban como una tarea de importancia menor, relegada a los niveles jerrquicos
inferiores de la estructura administrativa. Tambin se resalt que en el presente se advierte
un proceso de revaluacin de la funcin, en donde la relativa al proceso de adquisiciones
y obra pblica ocupan un espacio estratgico porque se reconoce el impacto que tiene en
la economa, as como por su calidad de instrumento para orientar los procesos de
industrializacin y de comercializacin.
El mismo captulo destac que de acuerdo con datos de la Secretara de Contralora y
Desarrollo Administrativo, las compras gubernamentales del ao 2000, fueron del orden
de los 20,000 millones de dlares en compras y obras pblicas.
El hecho advierte que una funcin tan importante para el sector pblico y para la economa
y la sociedad en su conjunto requiere de un ejercicio de anlisis que permita dimensionar
y ubicar dicha actividad dentro del contexto jurdico y administrativo que rige y norma la
actuacin del Ejecutivo Federal, en materia de adquisiciones, arrendamientos y contratacin
de servicios, relacionados con bienes muebles.
La estructura del Ejecutivo Federal, como ha sido presentado en el captulo 2 de este
texto, encuentra sus bases en el artculo 90 de la Constitucin Poltica de los Estados
Unidos Mexicanos. En ste se establece que la administracin pblica federal, ser de
carcter centralizado y paraestatal conforme a la Ley Orgnica que expida el Congreso.
Este ordenamiento, deber distribuir los negocios del orden administrativo de la
Federacin, sealando cules estarn a cargo de las Secretaras de Estado y cules
correspondern a los departamentos administrativos.
CAPTULO 3 I
El artculo 90 seala tambin que las Leyes correspondientes que emanen de dichos
ordenamientos definirn las bases generales de creacin de las entidades paraestateles
y la intervencin del Ejecutivo Federal en su operacin, as como, las Leyes que
determinarn las relaciones entre las entidades paraestatales y el Ejecutivo Federal, o
entre stas y las Secretaras de Estado y departamentos administrativos.
La Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, reglamentaria del artculo 90,
establece en su artculo primero que el sector o subsector centralizado se integra por la
Presidencia de la Repblica, las Secretaras de Estado, los departamentos administrativos
y la Consejera Jurdica del Ejecutivo Federal. Adems, seala que el sector paraestatal
se conformar por los organismos descentralizados, las empresas de participacin estatal,
las instituciones nacionales de crdito, las instituciones nacionales de seguros y de fianzas,
as como por los fideicomisos de carcter pblico.
En este sentido la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico,
como ya se indic en el apartado relativo al marco jurdico administrativo, precisa los
rganos pblicos que deben realizar sus acciones de compra y contratacin conforme a lo
dispuesto en esta Ley, a saber:
Unidades administrativas de la Presidencia de la Repblica.
Secretaras de Estado, departamentos administrativos y la Consejera Jurdica del
Ejecutivo Federal.
Organismos descentralizados.
Fideicomisos, en las cuales el fideicomitante sea el gobierno federal o una entidad
paraestatal.
La Ley referida indica tambin que las entidades federativas de la Repblica debern
actuar con sujecin a esta disposicin, cuando realicen actividades de esta naturaleza
con cargo total o parcial a fondos federales, conforme a los convenios que celebren con el
Ejecutivo Federal, considerando la participacin de los municipios interesados, cuando
en su caso corresponda.
3.5.2. Coordinacin de los actos y procesos de adjudicacin
y contratacin
En materia de coordinacin, Ignacio Pichardo Pagaza, subraya que las compras
gubernamentales refieren una funcin especializada que requiere la atencin de
especialistas para llevarla a un nivel de perfeccionamiento que su importancia merece. Lo
anterior en virtud de la amplia normatividad a la que deben de sujetarse todas las
dependencias y entidades, as como a las penas administrativas y penales para quienes
se constituyan en infractores de las mismas.'?'
Los esfuerzos de gobierno para dar respuesta a estas necesidades se orientaron a constituir
instancias globalizadoras. Por ello se promovieron acciones para establecer en la Ley
Orgnica de la Administracin Pblica Federal y la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos
y Servicios, facultades a las Secretaras de Contralora y Desarrollo Administrativo,
Hacienda y Crdito Pblico y a la de Economa, para regular, conducir y controlar el proceso
de contraccin de las adquisiciones en la administracin pblica.
La Ley de Adquisiciones en su artculo 7, seala que a la Secretara de Hacienda y Crdito
Pblico, a la Secretara de Economa y a la de Contralora, en el mbito de sus respectivas
competencias, estarn facultadas, para interpretar esta Ley para efectos administrativos".
La Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, en su artculo 20, seala que "las
Secretaras de Estado y los departamentos administrativos establecen sus corres-
pondientes servicios de apoyo administrativo de planeacin, programacin, presu-
puesto, recursos materiales, contabilidad, fiscalizacin, .. y los dems que sean
necesarios, en los trminos que fije el Ejecutivo Federal.
La funcin de adquisiciones dentro del mbito de la administracin pblica federal, ha
adquirido una singular relevancia, ya que comprende desde las etapas de planeacin y
organizacin, hasta la fase de direccin y evaluacin del proceso de adjudicacin y
contratacin de bienes y servicios.
El proceso, la organizacin y direccin que debe llevarse a cabo para el diseo e ins-
trumentacin de las compras gubernamentales, requiere de la descripcin de las principales
funciones y obligaciones que sobre el particular competen a las dependencias glo-
balizadoras como coordinadoras, as como a las propias secretaras, y entidades, como
entes adquirentes y contratantes de bienes y servicios. Con el propsito de que el lector
tenga un panorama de dichas facultades se presentan a continuacin.
101 Pichardo Pagaza, Ignacio. Introduccin a la Administracin Publica de Mxico. Mxico. INAP. CONACYT. 1984. p. 47.
CAPTULO 3 I
3.5.3. Facultades de la Secodam
La Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, seala que a la Secretara de
Contralora y Desarrollo Administrativo, le corresponde establecer normas, polticas y
lineamientos en materia de adquisiciones, arrendamientos y servicios entre otros aspectos
(art. 37. Fracc. XIX).
El mismo ordenamiento indica que es competencia de esta secretara inspeccionar y
vigilar directamente o a travs de los rganos de control, que las instituciones pblicas
cumplan con las normas y disposiciones en materia de contratacin de arrendamientos y
servicios, as como de conservacin de bienes muebles e inmuebles, almacenes y dems
activos y recursos materiales de la Administracin Pblica Central y Paraestatal (art. 37.
Fracc. VIII).
La Secodam tambin tiene como competencia opinar sobre los proyectos de normas de
contabilidad y de control en materia de programacin, presupuestacin, administracin
de recursos humanos, materiales y financieros que formule la Secretara de Hacienda
y Crdito Pblico.
La Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal por su parte indica que es
competencia de la Contralora, "establecer normas, polticas y lineamientos en materia de
adquisiciones, arrendamientos, ...., servicios y obras pblicas de la administracin pblica
federal".102
A la Secretara de Contralora y Desarrollo Administrativo, de acuerdo a la Ley de
Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico, le corresponde:
1. Dictar disposiciones administrativas, que sean estrictamente necesarias para el
adecuado cumplimiento de la LAASSP (art. 7, LAASSP).
2. Difundir las bases de licitacin pblica, a travs de medios electrnicos (art. 31,
LAASSP).
3. Establecer disposiciones administrativas para el envo de proposiciones por conducto
de medios remotos de comunicacin electrnica.
4. Poner a disposicin pblica, a travs de los medios de difusin electrnica, la in-
formacin que obre en su base de datos, correspondiente a las convocatorias y bases
102 Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal. Artculo. 37, Fracc. XIX. Agenda de la Administracin Pblica Federal.
de las licitaciones y, en su caso, sus modificaciones; las actas de lasjuntas de aclaracin
y de visitas a instalaciones, los fallos de dichas licitaciones o a las cancelaciones de
estas, y los datos relevantes de los contratos adjudicados, ya sea por licitacin, invitacin
a cuando menos tres personas, o adjudicacin directa (art. 26, LAASSP).
5. Emitir disposiciones tcnicas para conservar la confidencialidad de la informacin de
las proposiciones que sean presentadas por medios remotos de comunicacin
electrnica (art. 27, LAASSP).
6. Operar y encargarse del Sistema de Certificacin de los Medios Remotos de
Identificacin Electrnica que utilicen los licitantes y ejercer el control de estos medios
salvaguardando la confidencialidad de la informacin que se remita por esta va (art.
27, LAASSP).
7. Establecer disposiciones administrativas, en relacin a la informacin que deben remitir
las dependencias y entidades, a travs de medios magnticos o remotos de comu-
nicacin electrnica (art. 56, LAASSP) .
8. Expedir disposiciones tcnicas para que los interesados puedan presentar sus
inconformidades, a travs de medios remotos de comunicacin electrnica (art. 67,
LAASSP).
9. Emitir lineamientos con relacin a los mecanismos de puntos o porcentajes, que sirvan
para la evaluacin de las proposiciones en materia de servicios (art. 36, LAASSP).
10. Establecer los procedimientos, requisitos y dems disposiciones para las contra-
taciones de adquisiciones, arrendamientos y servicios, en los casos en que estas sean
financiadas con crditos otorgados al gobierno federal o con su aval (art. 10, LAASSP).
11. Expedir lineamientos para que las dependencias y entidades reconozcan los incre-
mentos o reduccin de los precios de los bienes o servicios aun no entregados o
prestados, o an no pagados con posterioridad a la adjudicacin de un contrato, cuando
se presenten circunstancias econmicas de tipo general que provoquen dicha situacin
(art. 44, LAASSP).
12. Realizar visitas e inspecciones que estime pertinente a las dependencias y entidades
que realicen adquisiciones, arrendamientos y servicios (art. 57, LAASSP).
13. Verificar la calidad de las especificaciones de los bienes muebles a travs de los
laboratorios, instituciones educativas y de investigacin o con las personas que
determine (art. 58, LAASSP).
CAPTULO 3 I
14. Sancionar a los licitantes o proveedores que infrinjan las disposiciones de la LAASSP,
con multa equivalente a la cantidad de cincuenta hasta mil veces el S, M, G vigente en
el Distrito Federal elevado al mes en la fecha de la infraccin (art. 59, LAASSP).
15. Inhabilitar temporalmente a licitantes o proveedores para participar en procedimientos
de contratacin o celebrar contratos (art. 60, LAASSP).
16. Aplicar sanciones, a los servidores pblicos que infrinjan las disposiciones de la
LAASSP, conforme a lo dispuesto por la LFRSSP (art. 62, LAASSP).
17. Determinar reglas de carcter general, para convenir compromisos arbitrales en
controversias, ya sea en clusulas compromisorias incluidas en los contratos o en
convenios independientes (art. 15, LAASSP).
18. Recibir inconformidades, que presenten las personas interesadas por cualquier acto
de procedimiento de contratacin que contravengan las disposiciones que rigen las
materias de la LAASSP (art. 65, LAASSP).
19. Recibir las quejas que los proveedores le presenten, con motivo del incumplimiento de
los trminos y condiciones pactadas en los contratos (art. 71, LAASSP).
20. Sealar da y hora en que tendrn verificacin las audiencias de conciliacin derivadas
de las quejas de los proveedores (art. 71, LAASSP).
21. Exhortar a las partes para que concilien sus intereses tomando en cuenta los hechos
manifestados en las quejas y los argumentos que hagan valer las dependencias y
entidades, de conformidad a las disposiciones de la LAASSP (art. 72, LAASSP).
22. Verificar en cualquier tiempo que las adquisiciones, arrendamientos y servicios se
realicen conforme a lo establecido en la LAASSP o en otras disposiciones aplicables
(art. 57, LAASSP).
23. Realizar de oficio o en atencin a las inconformidades que presenten las personas
interesadas las investigaciones que resulten pertinentes, a fin de verificar que los actos
de cualquier procedimiento de contratacin se ajusten a las disposiciones de la
LAASSP (art. 68, LAASSP).
24. Determinar la nulidad total del procedimiento de contratacin por causa imputable a la
convocante (art. 57, LAASSP).
25. Suspender los procedimientos de contratacin, durante la investigacin de los hechos,
resultantes de una inconformidad (art. 68, LAASSP).
26. Emitir lineamientos y fijar los montos a que deben sujetarse las fianzas que expidan los
inconformes, cuando estos soliciten la suspensin de los procedimientos de con-
tratacin (art. 68, LAASSP).
27. Emitir resoluciones por nulidad del acto o actos irregulares y nulidad total del
procedimiento, as como la declaracin relativa a lo infundado de la inconformidad (art.
69, LAASSP).
28. Establecer directrices para que se reponga la nulidad del acto o actos irregulares (art.
69, LAASSP).
29. Solicitar a los servidores pblicos y a los proveedores que participen en las
adquisiciones, arrendamientos, y servicios, todos los datos e informes relacionados
con los actos que se trate (art. 57, LAASSP).
30. Requerir informacin a las dependencias y entidades (art. 68, LAASSP).
31. Establecer la forma y trminos en que las dependencias y entidades deben remitir la
informacin relativa a los actos y contratos en materia de la LAASSP (art. 56, LAASSP).
32. Expedir las bases para la integracin y funcionamiento de los comits de adquisiciones,
arrendamientos y servicios (art. 22, LAASSP).
33. Autorizar la creacin de CAAS, en rganos desconcentrados (art. 22, LAASSP).
34. Autorizacin especfica para financiar a proveedores la adquisicin o arrendamiento
de bienes o la prestacin de servicios (art. 13, LAASSP).
35. Determinar en qu dependencia y entidad deben instalarse comisiones consultivas
mixtas de abastecimiento, en funcin al volumen, caractersticas e importancia de las
adquisiciones, arrendamientos y servicios que contraten (art. 23, LAASSP).
3.5.4. Atribuciones de la Secretara de Economa
Por lo que toca a la Secretara de Economa, la Ley Orgnica de la Administracin Pblica
Federal, en su artculo 34, fraccin XXVI, establece que a sta, le corresponde registrar
los precios de mercancas, arrendamientos de bienes y contratacin de servicios, que
regirn para el sector pblico. Igualmente, le corresponde dictaminar los contratos o pedidos
respectivos, as como autorizar las compras del sector pblico, en el pas de bienes de
procedencia extranjera.
CAPTULO 3 I
Adems de lo anterior, la Secretaras de Economa y de Hacienda y Crdito Pblico,
conjuntamente deben autorizar las bases para las convocatorias de concursos interna-
cionales.
De acuerdo a la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico,
competen a la Secretara de Economa las siguientes funciones:
1. Establecer los criterios para determinar el contenido nacional de los bienes a ofertar,
en razn de las reservas, medidas de transicin u otros supuestos establecidos en los
tratados (art. 26, LMSSP).
2. Establecer reglas de carcter general para los casos de excepcin relativos al grado
de contenido nacional (art. 28, LMSSP).
3. Expedir procedimientos expeditos para determinar el grado de contenido nacional de
los bienes que se oferten (art. 28, LMSSP).
4. Realizar visitas para verificar que los bienes ofrecidos cumplan con los requisitos
establecidos para los Grados de Contenido Nacional (GCN), ya sea de oficio o a
peticin de la SECODAM (art. 28, LMSSP).
5. Determinar los casos en que los participantes deban manifestar ante la convocante
que los precios que presenten en sus propuestas econmicas no se cotizan en
condiciones de prcticas desleales de comercio internacional en su modalidad de
discriminacin de precios o subsidios (art. 28, LMSSP).
6. Publicar en el Diario Oficial de la Federacin, los casos en que los participantes deben
manifestar ante la convocante que los precios que ofertarn, no se cotizarn en con-
diciones de prcticas desleales de comercio internacional (art. 28, LMSSP).
7. Dictar reglas, derivadas de programas que tengan por objeto promover la participacin
de las empresas nacionales, especialmente de las micro, pequeas y medianas (art.
8. LMSSP).
8. Establecer reglas, para que las dependencias y entidades, en los procedimientos de
contratacin de carcter internacional, opten en igualdad de condiciones por el empleo
de los recurso humanos del pas y por la adjudicacin y arrendamientos producidos en
el pas, cuando cuenten con el Grado de Contenido Nacional establecido (art. 14
LMSSP).
9. Emitir disposiciones de carcter general, para determinar los bienes y servicios de
uso generalizado que en forma consolidada podrn adquirir, arrendar o contratar las
dependencias y entidades (art. 17, LAASSP).
10. Determinar el carcter nacional o internacional de los procedimientos de contratacin
(art. 26, LAASSP) .
3.5.5. Funciones de la Secretara de Hacienda y Crdito
Pblico
A la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, conforme al artculo 31, fraccin XXI de la
Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, le corresponde "opinar previamente a
su expedicin, sobre los proyectos de normas y lineamientos en materia de adquisiciones,
arrendamientos y servicios de la administracin pblica federal".
Es facultad de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, llevar a cabo las siguientes
cuestiones de acuerdo con la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector
Pblico.
1. Autorizar las excepciones de no aseguramiento de los bienes de las dependencias y
entidades, cuando por razn de la naturaleza de los bienes o el tipo de riesgo a los que
estn expuestos, el costo del aseguramiento represente una erogacin que no guarde
relacin directa con el beneficio que pudiera obtenerse (art. 5, LAASSP).
2. Autorizar a las dependencias y entidades el financiamiento a proveedores para que
estos adquieran o arrienden bienes, o la prestacin de servicios, cuando estos vayan
a ser objeto, o se trate de proyectos de infraestructura (art. 13, LAASSP).
3. Autorizar el pago de suscripciones, seguros o de otros servicios, en los que no sea
posible pactar, que su costo sea cubierto despus de que la prestacin del servicio se
realice (art. 13, LAASSP).
4. Autorizar global o especficamente los presupuestos de inversin y de gasto corriente
(art. 25, LAASSP).
5. Aprobar, casos excepcionales para que las dependencias o entidades, puedan convocar
sin tener la autorizacin global o especifica del presupuesto de inversin y de gasto
corriente (art. 25, LAASSP).
CAPTULO 3 I
Hasta aqu, se han presentado en forma especfica las facultades, atribuciones y funciones
que de acuerdo a la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico,
tienen las dependencias globalizadoras, en su carcter de autoridades normativas, sin
embargo, es menester indicar las acciones que sobre esta materia, tienen que realizar de
manera obligatoria las dependencias y entidades, con el objeto de que se lleve a cabo un
proceso de coordinacin y congruencia entre ambas instancias administrativas para lograr
las mejores condiciones al Estado.
3.5.6. Obligaciones de las dependencias y entidades
Las Secretaras, departamentos administrativos y en general todos los rganos, que
conforman el sector central y paraestatal de la administracin pblica, tienen que llevar a
cabo una serie de actividades que de acuerdo al artculo 1, de la Ley de Adquisiciones,
Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico, les permita disear e instrumentar de
manera adecuada su proceso de planeacin y programacin, presupuestacin,
contratacin, gasto y control de sus adquisiciones y arrendamientos de bienes muebles, y
de los servicios que contraten para el desarrollo de sus actividades y el cumplimiento de
sus funciones.
Las disposiciones y normas especficas a que deben apegarse las dependencias y
entidades en relacin con la administracin y contratacin de servicios, son considerables
y diversas; motivo por el cual, a continuacin se sealan las normas correspondientes con
el objeto de que las personas interesadas sobre esta materia, tengan una visin global,
ordenada y sistemtica de las mismas:
1. Regular sus acciones relativas a la Planeacin, Programacin, Presupuestacin,
Contratacin, Gasto, y Control de las Adquisiciones y Arrendamientos de bienes muebles
y la prestacin de servicios de cualquier naturaleza, que realicen (art. 1LAASSP y
LOPS).
2. Abstenerse de crear fideicomisos, otorgar mandatos o celebrar actos o cualquier tipo
de contratos, que evadan lo previsto en la LAASSP (art. 1LAASSP).
3. Contratar servicios para mantener adecuada y satisfactoriamente asegurados los bienes
con que cuenten (art. 5, LAASSP).
4. Observar las reglas, que se dicten para la promocin y participacin de las empresas
nacionales, especialmente de las micro, pequeas y medianas (art. 8, LAASSP).
5. Previo al arrendamiento de bienes muebles, realizar estudios de factibilidad,
considerando la posible adquisicin mediante arrendamiento con opcin a compra
(art. 12, LMSSP).
6. No financiar a proveedores la adquisicin o arrendamiento de bienes o la prestacin
de servicios, cuando estos, vayan a ser objeto de contratacin, por parte de las propias
dependencias o entidades, salvo de manera excepcional, cuando se trate de proyectos
de infraestructura (art. 13, LMSSP).
7. Otorgar por lo menos el 20% de anticipo a los proveedores, cuando los bienes que
vayan a abastecer, requieran un proceso de fabricacin superior a 90 das (art. 13
LMSSP).
8. En los procedimientos de contratacin internacional, optar en igualdad de condiciones
por el empleo de los recursos humanos del pas y por la adquisicin y arrendamiento
de los bienes producidos en el pas y cuente con el Grado de Contenido Nacional;
cuando en la comparacin econmica de las propuestas; exista un margen del 10%de
preferencia en el precio respecto de los bienes importados (art. 14, LMSSP).
9. Los actos, contratos y convenios que realicen o celebren en contravencin de lo
dispuesto en la LMSSP, sern nulos previa determinacin de la autoridad competente
(art. 15, LMSSP).
10. Ajustar la planeacin de sus adquisiciones, arrendamientos y servicios a los objetivos
y prioridades del Plan Nacional de Desarrollo; Programas Sectoriales; Institucionales;
Regionales; Especiales y Operativos Anuales, as como a los objetivos, metas y
previsiones del presupuesto de egresos de la Federacin (art. 18, LMSSP).
11. Antes de contratar servicios de consultora, asesora, estudios o investigaciones, deben
verificar previamente en sus archivos o en los de su coordinadora de sector, si existen
o no, trabajos sobre la materia que se quiere contratar (art. 19, LMSSP).
12. Remitir a sus coordinadores de sector una descripcin sucinta del objeto de los
contratos que celebren en materia de servicios de consultora, asesoras, estudios e
investigaciones que realicen (art. 19, LMSSP).
13. Formular sus programas anuales y los que abarquen ms de un ejercicio presupuestal,
as como sus respectivos presupuestos (art. 20, LMSSP).
14. Poner a disposicin de los interesados, a ms tardar el31 de marzo, sus programas
anuales de adquisicin, arrendamiento y servicios (art. 21, LAASSP).
CAPTULO 3 I
15. Remitir a ms tardar el 31 de marzo, a la Secretara de Economa, sus programas
anuales de adquisicin, arrendamiento y servicios (art. 21 LAASSP).
16. Establecer comits de adquisicin, arrendamiento y servicio (art. 22 LAASSP).
17. En los contratos, cuya vigencia rebase un ejercicio presupuestal deben determinar
tanto el presupuesto total como el relativo a los ejercicios de que se trate (art. 24,
LAASSP).
18. En la formulacin de los presupuestos de los ejercicios subsecuentes, deben considerar
los costos que en su momento, se encuentren vigentes y darle prioridad a las provisiones
para el cumplimiento de las obligaciones contraidas en ejercicios anteriores (art. 24,
LAASSP).
19. En los contratos cuya vigencia rebase un ejercicio presupuestal deben observar lo
dispuesto en el arto 30 de LPCGP (art. 24, LAASSP).
20. Convocar, adjudicar o contratar, slo cuando cuenten con la autorizacin global o
especifica del presupuesto de inversin y de gasto corriente y conforme a los cuales
deben programar los pagos respectivos (art. 25, LAASSP).
21. Excepcionalmente y previa aprobacin de la SHCP, convocar sin contar con autorizacin
global o especfica del presupuesto de inversin y de gasto corriente (art. 25, LAASSP).
22. Bajo su responsabilidad contratar mediante los procedimientos de licitacin pblica,
invitacin a cuando menos tres personas o adjudicacin directa (art. 26, LAASSP).
23. Poner a disposicin de los interesados las bases de licitacin que emitan (art. 31,
LAASSP).
24. Modificar los plazos u otros aspectos establecidos en las convocatorias o en las bases
de licitacin, a partir de la fecha en que sea publicada la convocatoria y hasta, inclusive
el sexto da natural previo al acto de presentacin y apertura de proposiciones (art. 33,
LAASSP).
25. Verificar que las proposiciones cumplan con los requisitos solicitados en las bases de
licitacin para poder hacer la evaluacin de las propuestas (art. 36, LAASSP).
26. Notificar el fallo de las licitaciones por escrito a cada uno de los participantes dentro de
los 5 das naturales siguientes a su emisin, cuando, este, no se d a conocer en junta
pblica (art. 37, LAASSP).
27. Proporcionar por escrito a los licitantes la informacin acerca de las razones por las
cuales no resultaron ganadores, despus de que sea emitido el fallo (art. 37, LAASSP).
28. Declarar desiertas las licitaciones, cuando las propuestas presentadas no renan los
requisitos de las bases de licitacin o sus precios no fueron aceptados (art. 38,
LAASSP).
29. Expedir una segunda convocatoria, cuando declaren desierta una licitacin (art. 38,
LAASSP).
30. Celebrar una nueva licitacin, un procedimiento de invitacin a cuando menos tres
personas o adjudicacin directa, cuando una o varias partidas se declaren desiertas
despus de una licitacin pblica (art. 38, LAASSP).
31. Cancelar una licitacin por caso fortuito, fuerza mayor o cuando existan circunstancias
que provoque la extincin de las necesidades y que de continuarse con el procedimiento
de contratacin se pueda ocasionar un dao o perjuicio a la convocante (art. 38,
LAASSP).
32. Distribuir entre dos o ms proveedores una partida, siempre que as se haya establecido
en las bases de licitacin (art. 39, LAASSP).
33. Bajo su responsabilidad optar por celebrar contratos, a travs de los procedimientos
de invitacin a cuando menos tres personas o adjudicacin directa, con base a los
supuestos del arto 41 de la LAASSP (art. 40, LAASSP).
34. Fundamentar y motivar en criterios de economa, eficacia, eficiencia, imparcialidad y
honradez la seleccin de los procedimientos de invitacin a cuando menos tres personas
o adjudicacin directa (art. 40, LAASSP).
35. Hacer constar por escrito los criterios de economa, eficacia, eficiencia, imparcialidad
y honradez, as como las justificaciones de las razones que sirven de base para el
ejercicio de los procedimientos de invitacin o adjudicacin directa que seleccionen
(art. 40, LAASSP).
36. Bajo su responsabilidad pueden contratar, a travs de invitacin a cuando menos tres
personas o adjudicacin directa, cuando el importe de cada operacin no exceda los
montos mximos que se establezcan en el PEF (art. 42, LAASSP).
37. Reconocer incrementos o requerir reducciones, cuando con posterioridad a la
adjudicacin de un contrato, se presenten circunstancias econmicas de tipo general,
como resultado de situaciones supervinientes ajenas a la responsabilidad de las partes
contratantes (art. 44, LAASSP).
CAPTULO 3 I
38. Reconocer los incrementos autorizados a los bienes o servicios sujetos a precios
oficiales (art. 44, LAASSP).
39. Formalizar la adjudicacin de los contratos dentro de los 20 das naturales siguientes a
la notificacin del fallo (art. 46, LAASSP).
40. Celebrar contratos abiertos cuando requieran de manera reiterada un mismo bien (art.
47, LAASSP).
41. Abstenerse de recibir propuestas o celebrar contratos con las personas que se ubiquen
en los supuestos del arto 50 de la LAASSP.
42. Estipular en los contratos la fecha de pago al proveedor conforme a las condiciones
que ellas establezcan, sin que dicha fecha exceda de 45 das naturales posteriores a la
presentacin de la factura respectiva, previa entrega de los bienes o prestacin de los
servicios en los trminos del contrato (art. 51, LAASSP).
43. Acordar el incremento en la cantidad de bienes solicitados, mediante modificaciones
a sus contratos vigentes (art. 52, LAASSP).
44. Pactar penas convencionales a cargo del proveedor, por atraso en el cumplimiento de
las fechas pactadas de entrega o de la prestacin del servicio (art. 53, LAASSP).
45. Rescindir administrativamente los contratos en casos de incumplimiento de las
obligaciones a cargo del proveedor (art. 54, LAASSP).
46. Mantener los bienes adquiridos o arrendados en condiciones apropiadas de operacin
y mantenimiento (art. 55, LAASSP).
47. Vigilar que los bienes adquiridos se destinen al cumplimiento de los programas y
acciones previamente determinados (art. 55, LAASSP).
48. Remitir a la Secodam, a travs de medios magnticos o remotos de comunicacin
electrnica, la informacin relativa a las convocatorias y bases de licitacin y en su
caso modificaciones; las actas de las juntas de aclaracin y de visitas a instalaciones,
los fallos de dichas licitaciones o las cancelaciones de estas, y los datos relevantes de
los contratos adjudicados, ya sea por licitacin, invitacin o adjudicacin directa (art.
56, LAASSP).
49. Conservar en forma ordenada y sistemtica toda la documentacin comprobatoria de
los actos y contratos en materia de la LAASSP cuando menos por un lapso de tres
aos, contados a partir de la fecha de su recepcin; excepto la documentacin contable,
en cuyo caso se estar a lo previsto por las disposiciones aplicables (art. 56, LAASSP).
50. Remitir a Secodam la documentacin, comprobatoria de los hechos presumiblemente,
constitutivos de la infraccin dentro de los 15 das naturales siguientes a la fecha de
que tengan conocimiento de alguna infraccin a licitantes o proveedores que hayan
infringido las disposiciones de la LAASSP (art. 60, LAASSP).
3.5.7. Responsabilidades de los titulares de las secretaras y
de los rganos de gobierno de las entidades
La Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Pblicos, en su artculo 47, seala
una serie de obligaciones que deben cumplir las personas que desempean un empleo,
cargo o comisin dentro del servicio pblico.
Las 24 fracciones que conforman el artculo 47, son bsicas en el ejercicio pblico. A
continuacin, se hace exclusivamente alusin a la primera de ellas, seala que los servidores
pblicos deben "cumplir con la mxima diligencia el servicio que le sea encomendado y
abstenerse de cualquier acto u omisin que cause la suspensin o deficiencia de dicho
servicio o implique abuso o ejercicio indebido de un empleo, cargo o comisin".
Enseguida se muestran de manera especfica, las obligaciones que deben cumplir, tanto
los miembros de los rganos de gobierno de las entidades, como los titulares de las
dependencias y los responsables de la contratacin conforme a lo que establece la Ley de
Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico.
1) Emitir polticas, bases y lineamientos con base a la LAASSP (art. 1
0
LAASSP).
2) Vigilar o supervisar que en la adopcin e instrumentacin de las acciones que se lleven
a cabo en el cumplimiento de la LAASSP, se observen criterios que promuevan la
modernizacin y desarrollo administrativo, la descentralizacin de funciones y la efectiva
delegacin de facultades (art. 9, LAASSP).
3) Expedir acuerdos delegatorios para conferir las facultades que tienen conferidas
conforme a LAASSP, a los titulares de los rganos desconcentrados (art. 9, LAASSP).
4) Autorizar por escrito la erogacin para la contratacin de servicios de consultoras,
asesoras, estudios e investigaciones.
5) Fijar porcentajes mayores a los montos mximos establecidos en el PEF, para
contrataciones celebradas, a travs de los procedimientos de invitacin o adjudicacin
directa (art. 42, LAASSP).
CAPTULO 3 I
6) Informar al rgano interno de control, cuando fijen, porcentajes mayores a los montos
autorizados en el PEF, para la adjudicacin directa (art. 42, LAASP).
7) Fijar las bases, formas y porcentajes a los que deben sujetarse las garantas (art. 48,
LAASSP).
8) Exceptuar al proveedor de presentar la garanta de cumplimiento del contrato, en los
casos sealados en los arts. 41, fraccs. IV, XI, XIV Y42 de la LAASSP (art. 48, LAASSP).
9) Autorizar a los encargados de proyectos de investigacin cientfica, desarrollo
tecnolgico, para que autoricen la contratacin de bienes, a travs de los
procedimientos de invitacin a cuando menos tres personas o adjudicacin directa
(art. 41, LAASSP).
Los titulares de las reas responsables de la contratacin:
a) Cuando no se cuente con un Comit de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios,
pueden reducir los plazos para la presentacin y apertura de proposiciones, a cuando
menos 10 das naturales, contados a partir de la fecha de publicacin de la convocatoria
(art. 32, LAASSP).
b) Enviar, a ms tardar el ltimo da hbil de cada mes al rgano interno de control, un
informe sobre los contratos formalizados durante el mes calendario inmediato anterior
y los dictmenes en que se haga constar el anlisis de las propuestas y las razones
para la adjudicacin de los contratos realizados a travs de los procedimientos de
invitacin o adjudicacin directa (art. 40, LAASSP).
Los titulares del rea usuaria o requiriente de los bienes o servicios:
Deben firmar el escrito, que acredite los criterios de economa, eficiencia, eficacia,
imparcialidad y honradez, y la justificacin de las razones que fundamenten y motivan el
ejercicio de la opcin seleccionada, a travs de los procedimientos de invitacin a cuando
menos tres personas o de adjudicacin directa (art. 40, LAASSP).
3.5.8. Comits de adquisiciones, arrendamientos y servicios
Las dependencias y entidades de la administracin pblica tienen como requisito de Ley
el establecer un rgano responsable encargado de la funcin de las adquisiciones y
arrendamientos de bienes muebles, as como de la contratacin de los servicios, que
requieren para su operacin.
La Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios establece que los rganos
citados, tienen la obligacin de constituir Comits de Adquisiciones, Arrendamientos
y Servicios, con el objeto de que estos colaboren con las unidades administrativas,
responsables de la funcin.
Los Comits son rganos colegiados integrados por servidores pblicos de mandos
medios y superiores que representan a diferentes reas de la organizacin y que directa
o indirectamente, estn vinculados con la administracin y la regulacin de las compras
de bienes y contratacin de servicios.
En funcin de ello, se tiene como propsito que mediante la accin conjunta tanto de las
reas responsables, como de los Comits de Adquisiciones, se logre la optimizacin y
racionalizacin de los esfuerzos y los recursos humanos, materiales y financieros, que se
destinan, para dicha funcin.
La accin coordinada de ambos entes tiene asimismo como propsito el logro y aplicacin
y cabal cumplimiento de la extensa y amplia normatividad jurdico-administrativa que regula
la materia.
Los Comits constituyen un valioso mecanismo para la adecuada planeacin, programacin
y presupuestacin de las adquisiciones y arrendamientos de bienes muebles para la
contratacin de servicios. En la prctica dichos entes se han convertido en instancias que
realizan su funcin de manera inercial yen ocasiones, en aparatos burocrticos, toda vez
que los responsables directos tienden a eludir su responsabilidad, bien sea, porque no
cumplen con la normatividad que rige, tanto la materia como el funcionamiento de dicho
rgano, o bien, por que tienden a delegar discrecionalmente, sus obligaciones, en franco
desapego a la normatividad que los rige como servidores pblicos.
Los rganos referidos han presentado un deterioro dentro de la administracin pblica
federal, ya que en lugar de actuar como autnticos foros de anlisis y aportacin, se han
convertido en instancias que slo sirven para cumplir un formalismo, o en el peor de los
casos, "son un club, de amigos", que asisten a actos de carcter protocolario para un
simple intercambios de "ideas" que en la mayora de las veces, nada o poco, tiene que ver
con la racionalizacin, control y evaluacin de las compras de bienes y contratacin de
servicios, que son bsicos para el cumplimiento de las funciones asignadas de manera
particular a cada rea, o a la dependencia o entidad en su conjunto.
CAPTULO 3 I
Los Comits de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios, de conformidad al artculo 22
de la Ley de Adquisiciones tienen como principales funciones las siguientes:
1. Revisar los programas y presupuestos y formular observaciones y recomendaciones
sobre la materia.
2. Dictaminar, previamente a la iniciacin del procedimiento, sobre la procedencia de
no celebrar licitaciones pblicas por encontrase en alguno de los supuestos, de
excepcin previstos en la Ley (art. 41).
3. Proponer las polticas, bases y lineamientos, as como autorizar los supuestos no
previstos en estos, sometindolos a consideracin del titular de la dependencia o
al rgano de gobierno en el caso de las entidades.
4. Analizar trimestralmente el informe de la conclusin de los casos dictaminados y
de las licitaciones pblicas que se realicen, y los resultados generales de las
adquisiciones, arrendamientos y servicios.
5. Recomendar las medidas necesarias para evitar el probable incumplimiento de
alguna disposicin jurdica o administrativa.
6. Analizar exclusivamente para su opinin, cuando se solicite, los dictmenes y fallos
emitidos por los servidores pblicos, responsables de ello.
7. Elaborar y aprobar el manual de integracin y funcionamiento del comit, conforme
a las bases que expida la Secretara de Contralora y Desarrollo Administrativo.
8. Autorizar los casos de reduccin del plazo para la presentacin y apertura de
proposiciones en licitaciones pblicas.
9. Coadyuvar el cumplimiento de la Ley de Adquisiciones y otras disposiciones
aplicables.
La Ley de Adquisiciones y su Reglamento son explcitos en cuanto a las facultades y
atribuciones que le son conferidas a los comits, sin embargo, es necesario puntualizar en
las facultades relativas a los dictmenes y autorizaciones, toda vez que en la prctica aun
subsisten algunas dudas por parte de quienes someten a consideracin de dicho Comit,
determinados asuntos que deben ser atendidos y resueltos, en otras instancias y no por
parte de los miembros del rgano en cuestin.
Enseguida y con el propsito de fortalecer la aprehensin de trminos que tienen un vnculo
directo con los ordenamientos que regulan los procedimientos de planeacin, adjudicacin
y contratacin de las adquisiciones, arrendamientos y servicios relacionados con los bienes
muebles, se presentan las definiciones de:
Dictamen: opinin, juicio tcnico o pericial que se forma o emite sobre una cosa.
Autorizacin: acto administrativo discrecional por el cual, la autoridad competente faculte
a una persona, en caso concreto, el ejercicio o adquisicin de un derecho.
El Comit, ms que un.6rgano de autoridad es un cuerpo colegiado que tiene por
objet(Jasegurar y,asistiftcnicamente a las autoridades ya los servidores pblicos,
vinculados con los procesos de compra de arrendamiento de bienes muebles, y
contratacin de servicios.
La Secretara de Contralora expidi las bases de integracin y funcionamiento de los
Comits de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios, 103 de acuerdo a lo establecido en
la fraccin VIII, del artculo 22, de la Ley de Adquisiciones.
En cuanto a las funciones de dichos rganos el artculo 16 del Reglamento, les seala las
siguientes:
1. Establecer subcomits, cuando se justifique su creacin.
2. Determinar la integracin, operacin y funciones de los subcomits.
3. Fijar la forma y trminos de los informes que deben rendir los subcomits al comit.
4. Constituir subcomits para la revisin de las bases de licitacin.
5. Aprobar el programa de aseguramiento de los bienes patrimoniales de las
dependencias y entidades.
6. Vigilar que las plizas de seguros, se contraten de acuerdo a la disponibilidad de
recursos.
El Ttulo Segundo, Captulo Segundo del Reglamento vigente de la LAASSP, seala las
siguientes caractersticas para los comits que se constituyan en las dependencias
pblicas:
103 Secretara de Contralora y Desarrollo Administrativo. Acuerdo que establece las bases de integracin y funcionamiento de los
Comits de Adquisiciones, Arrendamientosy Servicios y de las Comisiones Consultivas Mixtas de Abastecimiento de las Dependencias
y Entidades de la Administracin Pblica Federal. Mxico. D. F. Diario Oficial de la Federacin 5 de Agosto de 1999 (Por
consideraciones didcticas y a pesar de que este acuerdo fue derogado por el actual Reglamento, es en ste ltimo en donde se
plasma la metodologa para la integracin de comits).
CAPiTULO 3 I
Los miembros que participan e integran los Comits en las entidades son similares a los
de las dependencias, en trminos de nivel jerrquico o autoridad, as como en lo que se
refiere, a las funciones administrativas yoperativas, que desarrollan ytienen encomendadas.
La integracin y organizacin de dichos rganos es la siguiente:
Principales Cargos en los Comits
-
Presidente: Superior jerrquico del titular del rea responsable
de la administracin de los recursos materiales.
-
Secretario Ejecutivo: Titular del rea responsable de la administracin
de los recursos materiales.
-
Vocales: Titular del rea financiera.
Encargados de las funciones administrativas en las
reas requirentes.
Titular de la administracin central de los alma-
cenes.
Los titulares de otras reas que se estime con-
veniente, cuando estas, tengan relacin con los
asuntos del Comit.
-
Asesores: Un servidor pblico de las reas:
Jurdica.
Del rgano Interno de Control.
Area Normativa de la Contralora.
Las atribuciones y funciones que competen a cada uno de los miembros de los Comits
se definen en las bases segunda, tercera y octava del Acuerdo citado y son las que se
describen en el cuadro que a continuacin se presenta.
CAPTULO 3 I
Atribuciones y Funciones de los Miembros
COMIT DE ADQUISICIONES, ARRENDAMIENTOS,
SERVICIOS Y OBRAS PBLICAS
Miembros Atribuciones Funciones
Presidente Voz YVoto 1. Autorizar ordenes del da de reuniones
ordinarias y extraordinarias.
2. Coordinar y dirigir las reuniones.
3. Convocar a los miembros cuando sea
necesario.
4. Presentar el informe trimestral de la
conclusin de los asuntos dictaminados.
Secretario Ejecutivo Voz YVoto 1. Vigilar la expedicin correcta de:
a. rdenes del da.
b. Los listados de los asuntos a tratar.
c. Los soportes documentales necesarios.
d. Expedientes a remitir a cada integrante.
2. Cuidar que los acuerdos se asienten en los
formatos respectivos.
3. Atender que se levante el acta de cada
sesin.
4. Vigilar que el archivo de documentos est
completo y actualizado.
5. Velar que el archivo se conserve durante el
tiempo que marca la Ley.
6., Designar un Secretario Tcnico que lo
auxilie a las tareas que tiene asignadas.
7. Firmar el formato del asunto que se someta
a consideracin del Comit.
2. Aclarar aspectos tcnicos oadfQirj8tJEl......
tivos, relacionados con los .. . cIe .
someten a consideracindel Comit.
,', . >. .' --.c
1. Participar nicamenteen los ...
el Secretario ejecutivo, estime
intervencin.
1. Proporcionar
asuntos que se traten de acuei:.tcrJ/fIJ
facultadesquetengaconferid'-.feI'"qt16
representan.
4. Emitir su voto respectivo.
3, Emitir o pronunciar los corn.__
estimenpertinentes.
2, Analizar la orden del dray lOS_M...
de los asuntosatratar.
. 1. Enviar al Secretario ejecu
reunin, losdocumentosde'lo$ .> . "
se van a someter acon.idefaci6D
Comit.
'.:......nn; ... ' '.'60
'1 . """"ru
Vocales
En lo que hace a la forma en cmo deben programarse y desarrollarse las reuniones de
los Comits, el artculo 17 del Reglamento de la LAASSP, establece todo lo relativo a la
periodicidad de las sesiones, as como el tipo de etapas y los documentos que sirven de
base para la realizacin y desahogo de los asuntos a tratar.
La fraccin V del referido artculo 17, determina los requisitos que deben contener los
asuntos que se sometan a consideracin del Comit.
El artculo 18 del Reglamento citado, seala un aspecto de vital importancia que se refiere
al informe trimestral que el Presidente debe presentar dentro de la primera quincena de
los meses de enero, abril, julio y octubre de cada ao, y que bsicamente debe incluir:
1. Los procedimientos de contratacin que conforme al artculo 41 de la Ley hayan
sido dictaminados favorablemente por el Comit, as como los de las licitaciones
pblicas celebradas.
CAPTULO 3 I
2. Los contratos que se encuentren en atraso y los supuestos en los que se haya
autorizado el diferir los plazos de entrega o prestacin de los bienes o servicios.
3. Los reportes de inconformidades recibidas.
4. El estado que guarden los procedimientos de aplicacin de las garantas por la
rescisin de los contratos o por el no reintegro de los anticipos.
5. Los porcentajes de las contrataciones formalizadas de acuerdo a los procedimientos
de contratacin a que se refiere el artculo 42 de la LAASSP.
Los Comits tienen un rol estratgico dentro del contexto de las Adquisiciones,
Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico, ya que en general, las disposiciones que
contiene el acuerdo del 5 de agosto de 1999, son consideradas como parte fundamental
del captulo segundo del Reglamento.
En el cuadro siguiente, se enuncian, a manera de resumen, los preceptos y contenido que
el Reglamento consigna con respecto a los Comits de Adquisiciones, Arrendamientos y
Servicios.
Concepto (s) ArtfcuJo (s)
Integracin ydesignacin de miembros. 14
Funciones de los integrantes. 15
Funciones del comit. 16
Reuniones del comit. 11
Presentacin de informes al comit. 18
Asuntos ydocumentos que se someten a consideracin del comit. 1.9

3.5.9. Comisiones consultivas mixtas de abastecimiento
Las compras y la contratacin de bienes y servicios que realiza el gobierno federal, tienen
un impacto clave en la estructura y comportamiento del aparato productivo, comercial y de
servicios del pas. La Ley de Adquisiciones seala la necesidad y conveniencia de constituir
y promover la instalacin de Comisiones Consultivas Mixtas de Abastecimiento, con el fin
de generar y establecer mecanismos, que contribuyan al fortalecimiento y desarrollo del
Sistema Nacional de Planeacin Democrtica y al desarrollo econmico el pas.
La Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios, en el artculo 23 establece que el
Ejecutivo Federal, por conducto de la Secretara de Contralora y Desarrollo Administrativo
determinar la creacin de Comisiones Mixtas de Abastecimiento, que tendrn los
siguientes propsitos:
1. Propiciar y fortalecer la comunicacin de las dependencias y entidades con los
proveedores, para lograr una mejor planeacin sobre este particular.
2. Colaborar en la instrumentacin de programas de desarrollo de proveedores
nacionales.
3. Promover y acordar programas de sustitucin eficiente de importaciones.
4. Promover y acordar programas de simplificacin de trmites administrativos en las
dependencias y entidades, en materia de adquisiciones, arrendamientos y servicios.
5. Emitir recomendaciones sobre metas de utilizacin de las reservas de compras
pactadas con otros pases.
6. Promover acciones que propicien la proveedura con micro, pequeas y medianas
empresas.
7. Difundir y fomentar la utilizacin de los diversos estmulos del gobierno federal y de
los programas de financiamiento para apoyar la fabricacin de bienes.
8. Informar a los Comits de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios las
recomendaciones planteadas en el seno de las comisiones.
9. Conocer y opinar sobre los programas de licitaciones internacionales de las
dependencias y entidades.
Por lo antes expuesto, el Reglamento de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y
Servicios del SectoFPblico,en sus artculos 20 y 21, tambin establece ras'basesde
integracin y funcionamiento de las Comisiones Consultivas, mixtas de Abastecimiento,
sealando ademsde las funciones citadas en el artculo 23 de la Ley de Adquisiciones,
que dichos organismos tienen la obligacin de difundir el programa anuat de
adquisiciones, arrendamientos yservicios entre las respectivas cmara o asociaciones
de industrias proveedoras.
CAPTULO 3 I
Las Comisiones Consultivas se integran de la siguiente manera:
1. Una Presidencia, a cargo del oficial mayor de la dependencia o su equivalente, en
caso de las entidades.
2. Una Secretara Ejecutiva, que recaer en el titular del rea encargada de la
administracin de los recursos materiales.
3. Un servidor pblico de la dependencia, que ser el titular del rea de programacin y
presupuesto o de finanzas.
4. Un servidor pblico designado por la Secretara de Economa.
5. Un servidor pblico designado por la Secodam.
6. Un servidor pblico designado por la SHCP.
7. Un servidor pblico de la dependencia coordinadora del sector.
8. Representantes de la Confederacin, Cmara y/o Asociacin de la Industria.
Es importante resaltar que cada miembro titular de la comisin podr designar a su suplente
y otorgarle las facultades necesarias para que pueda determinar sobre los asuntos que se
presenten en las sesiones. Por otra parte las comisiones debern celebrar reuniones
ordinarias de acuerdo al calendario que se presente en la primera sesin que se convoque,
y tambin podrn llevar a cabo reuniones extraordinarias.
Las reuniones de las comisiones slo podrn efectuarse cuando asista la mitad ms uno
de sus miembros, y siempre deber levantarse un acta de cada sesin que deber ser
firmada por todos los asistentes.
Respecto al Manual de Integracin y Funcionamiento de las Comisiones Consultivas el
Acuerdo de referencia establece que ste, debe presentarse para su revisin y aprobacin
a ms tardar en la segunda reunin ordinaria y contener de manera especifica su integracin,
as como las funciones de sus integrantes y la posibilidad de establecer subcomisiones o
grupos de trabajo cuando sea necesario.
El Reglamento de la Ley de Adquisiciones al igual que en el caso de los Comits retoma
el conjunto de las disposiciones que establece el Acuerdo del 5 de Agosto de 1999, con
respecto a la integracin y funcionamiento de las Comisiones Consultivas Mixtas de
Abastecimiento, de tal forma que estos rganos, quedan regulados de manera expresa
en el captulo tercero de dicho ordenamiento.
C.-rtJLO
.................. ;....................
-.
ALMACENES,
INV.NrARIOS
FINAL DE 81&ES
SUMARIO
4.1. MARCO CONCEPTUAL DE LA FUNCiNDE ALMACENAMISfTO
4.2. MAflCO......TlVO
4.3. LA FUNCIIHDE ALMACENAMIENTO
4A. GESTIONVcoNTROL DEALMACENAMIENTO
4.5. AFECTACIN,.$nNO FINAL Y BAJADE BIENES MUEBL.
CAPTULO 4 I
OBJETIVOS GENERALES.
Definir las etapasque integranel ciclode almacenamiento.
Ubicara lafuncinde almacenamiento comoun reade servicio,orientadaa la
satisfaccinde las necesidadesde la institucin.
Identificar el conjunto de normas que regulan la funcin de almacenamientoe
inventariode los bienesmuebles.
Conocery operativizar laclasificacin delosinventarios y laaplicacin del mtodo
ABCde control.
Promover la racionalizacin de las actividadesadministrativas derivadasde la
funcinpara inducir la reduccinde tiemposde operacin.
Aplicar la normatividad que regulael procesode afectacin, destinofinat y baja
de bienesmuebles.
Identificarlanorrnatividad queregulael procesode lasenajenaciones de bienes
pblicos.
CAPTULO 4 I
4.1. MARCOCONCEPTUAL DE LAFU
DE ALMACENAMIENTO
4.1.1. Conceptualizacin bsica y clasificacin
En sentido amplio, el almacn es el espacio fsico en donde se guardan bienes de cualquier
clase. Por su parte, la funcin de almacenamiento comprende actividades y procedimientos
relativos al ingreso, registro, guarda, distribucin, medidas de salvaguarda y control de los
bienes de consumo de una organizacin.
El objetivo de la funcin de almacenamiento es optimizar la disponibilidad de bienes, el
control de sus operaciones y la minimizacin de los costos de almacenamiento.
En la actualidad, uno de los factores de xito en el desarrollo de los programas de trabajo
de una entidad depende, en gran medida, del suministro de los equipos materiales o
artculos de la calidad requerida, en las cantidades solicitadas a precios razonables y en
el tiempo oportuno. Esta funcin de poner al alcance de todas las unidades administrativas
los bienes que necesitan, est enmarcada dentro del sistema de recursos materiales del
sector pblico. 104
La funcin de almacenamiento en las instituciones constituye un componente sustancial
del sistema de administracin de recursos materiales, por la estrecha coordinacin que
debe mantener con el proceso de adquisicin de los bienes con los suministros.
En el primer caso porque soporta la informacin actualizada de inventarios existente, la
cual sirve de base para la integracin del programa anual de adquisiciones, y en el segundo
porque la planeacin eficiente de los suministros solicitados por las distintas reas que
conforman una institucin, proporciona los elementos mnimos necesarios que satisfagan
las demandas de bienes para los usuarios.
La funcin de almacenamiento es pues, una funcin de apoyo o adjetiva en el contexto de
las organizaciones pblicas.
En tanto espacios fsicos para la ordenacin de bienes, bajo criterios tcnicos, los
almacenes de las instituciones pueden ser de diversos tipos. La referencia que a
continuacin se presenta no agota los tipos existentes y slo tiene como propsito referir
algunos de ellos:
104 Cfr.: Manual de Organizacin y Funcionamiento de las Unidades de Almacenamiento: guia para su elaboracin. Secretara de
la Presidencia. Mxico, 1973.p.11
IALMACENES, INVENTARIOS y DESTINO FINAL DE BIENES
Pblicos
Centralizados
Fiscales
Verticales u
Horizontales
En funcin del carcter, objeto de atencin y adscripcin, son aquellos
almacenes que administran mercancas para atender los servicios y
requerimientos de las dependencias y entidades del sector pblico
en sus tres mbitos de gobierno. En contraposicin se encontraran
los almacenes privados.
De acuerdo a la forma de su organizacin dentro de la dependencia,
son aquellos almacenes centrales que se encargan de distribuir los
bienes a otros que dependen administrativamente de stos y que se
consideran descentralizados.
Estos almacenes concentran principalmente los bienes confiscados
por el sistema de aduanas de los gobiernos y generalmente dependen
del ministerio o secretara de hacienda correspondiente.
En funcin del espacio fsico, los almacenes verticales son aquellos
que por falta de espacio, se ven en la necesidad de crecer hacia
arriba ocupando todo el espacio disponible. En contraposicin se
encuentran los almacenes horizontales que cuentan con espacio o
terreno suficientes y que su crecimiento se resuelve construyendo las
naves necesarias en un solo nivel.
Los almacenes pueden ser clasificados por el tipo de bienes que administran. Esta
clasificacin es una muestra y no pretende agotar la diversidad de las clasificaciones
existentes. As, pueden enunciarse los siguientes:
o Materias primas
O Componentes
O Refacciones y herramientas
O Maquinaria
O Productos terminados
O Material obsoleto
O Material de recuperacin
O Material de desperdicio
La funcin de almacenamiento, se identifica como una funcin de apoyo o adjetiva en el
contexto de las organizaciones pblicas y tcnicamente debe cubrir cuatro etapas en un
ciclo que se denomina ciclo de almacenamiento, mismo que a continuacin se describe.
CAPTULO 4 I
CICLO DE ALMACENAMIENTO
RECEPCiN REGISTRO GUARDA DESPACHO
Las cuatro etapas constituyen un proceso continuo y cuentan cada una de ellas con funciones
especficas en donde la finalidad ltima se encuentra en la satisfaccin de las demandas
de bienes planteadas por la institucin.
Cabe aclarar que segn necesidades, el almacenamiento se puede conformar con otras
reas de apoyo, como son: trfico, clculo y control de los niveles de existencia, control de
calidad y mantenimiento.
4.1.2. Organizacin de la unidad de almacenamiento
La funcin de almacenamiento y la prestacin de este servicio en cualquier institucin
requiere de una organizacin administrativa bsica, en la que se consideren cada una de
las etapas y reas responsables para la correcta ejecucin y operacin del almacn.'>
La unidad responsable de la funcin de almacenamiento debe estar integrada bajo una
estructura bsica que incorpore una jefatura y las reas que se enuncian a continuacin:
Jefatura de
Unidad
I
I I I I
Subunidad Subunidad Subunidad Subunidad
Recepcin Registro Guarda Despacho
En las unidades de almacenamiento con un gran volumen de operaciones, las funciones
de cada una de estas etapas pueden subdividirse para ser encomendadas a tantas reas
internas como sea necesario. En tal caso, sus responsabilidades debern estar claramente
delimitadas para asegurar la eficacia en su funcionamiento y el debido control interno de
sus operaciones.
lOS Manual de Organizacin y Funcionamiento de las Unidades de Almacenamiento: gua para su elaboracin. Secretara de la
Presidencia. Mxico, 1973. p. 13
En el marco de la transparencia, calidad y mejora de los servicios gubernamentales que
obligan las sociedades democrticas, es menester que los almacenes del sector pblico
cumplan con sus objetivos y funciones con base a criterios de eficiencia, eficacia y calidad.
Lo anterior impone la necesidad de contar con personal calificado o en su caso, capacitado
para el desempeo eficiente y eficaz de las funciones que integran el ciclo de almace-
namiento.
El rea responsable de la administracin de los recursos materiales de las dependencias
estar en posicin de establecer estructura, organizacin, alcance y personal responsable
de la funcin de almacenamiento, procurando que el titular de la unidad est homologado
al menos, a la categora del titular correspondiente de adquisiciones.
( 4.2. MARCO NORMATIVO
CAPiTULO 4 I
]
El almacenamiento en el sector pblico ha evolucionado bajo su propio ritmo y necesidades.
El desarrollo de la funcin de almacenamiento se ha enriquecido generalmente con
aportaciones tcnicas y metodolgicas de su homloga en el sector privado.
El desfase en gran medida obedece a que la funcin de almacenamiento ha sido
considerada dentro de las de menor importancia del sistema de administracin de recursos
materiales.
El hecho referido se evidencia cuando se observa cmo los almacenes en la administracin
pblica suelen constituirse en depsitos de bienes obsoletos o reas que generan altos
costos financieros debido a la acumulacin de bienes sin uso o destino final. Cabe recordar
que hasta fecha muy reciente los esfuerzos institucionales de la Secretara de Contralora
y Desarrollo Administrativo han promovido el perfeccionamiento de las normas que regulan
la administracin y baja de los bienes muebles en el sector pblico.
La regulacin de la funcin de almacenamiento, inventario y destino final de los bienes
muebles en la administracin pblica encuentra su fundamento en la Constitucin Poltica
de los Estados Unidos Mexicanos. A continuacin se presenta un cuadro que muestra las
diversas normas u ordenamientos que regulan esta funcin en el mbito federal. Este
resmen tiene carcter indicativo. Conviene recordar que la naturaleza e importancia del
tpico objeto de estudio es motivo de disposiciones reglamentarias de las cuales, en el
resto del texto se abordan con mayor nivel de especificacin.
MARCONORMATIVO
NORMA U
MATERIA Y/O CONTENIDO FUENTE Y FECHA
ORDENAMIENTO
CONSTITUCiN
POLlTICA DE LOS
ARTCULO 134.
ESTADOS UNIDOS
MEXICANOS
LEY
LEY GENERAL DE BIENES NACIONALES (D.O.F - 21 VI 1988 Y
29 VII 1994)
LEY
ADQUISICIONES, ARRENDAMIENTOS Y (4 de marzo del 2000)
SERVICIOS DEL SECTOR PBLICO
FEDERAL DE RESPONSABILIDADES DE ( D.O.F 10- 1- 1994 )
LEY
LOS SERVIDORES PBLICOS
GENERAL SOBRE METROLOGA Y ( 20/05/1997 )
LEY
NORMALIZACiN
LEY
DE PRESUPUESTO CONTABILIDAD Y ( D.O.F 19- XII- 1997)
GASTO PBLICO FEDERAL
LEY
LEY ORGNICA DE LAADMINISTRACiN (D.O.F 4 -XII- 1997)
PBLICA FEDERAL
LEY
LEY DE PLANEACIN (D.O.F 5 -1-1983 )
REGLAMENTO
DE LA LEY DE ADQUISICIONES ( D.O.F. 130290)
REGLAMENTO
INTERIOR DE LA SECRETARA DE ( D.O.F. 7-IV -95)
CONTRALORA Y DESARROLLO
ADMINISTRATIVO
REGLAMENTO
FEDERAL DE SEGURIDAD, HIGIENE Y (D. O. F. 21-1-1997)
MEDIOAMBIENTE DEL TRABAJO
NORMAS
PARA LAADMINISTRACION Y BAJA DE ( D. O. F. 03-09-2001)
BIENES MUEBLES DE LA
ADMINISTRACION PUBLICA FEDERAL.
CATLOGO
DE AQUISICIONES DE BIENES (2000 CAMBS)
MUEBLES Y SERVICIOS
CLASIFICADOR
POR OBJETO DEL GASTO (D.O.F. 13 X 2000)
CAPTULO 4 I
4.2.1. De la administracin de los bienes muebles
En atencin al fin de comprender como se administran los bienes muebles de una
dependencia se debe entender primero lo que son y cmo se clasifican.
El Cdigo Civil Federal en su artculo 751 marca una diferencia entre los bienes muebles
y los inmuebles. La Ley General de Bienes Nacionales determina que son del dominio
privado de la Federacin, pero para efectos de clasificacin y de su estudio estos podrn
dividirse en bienes muebles instrumentales y de consumo.
Bienes Instrumentales: considerados como implementos o medios para el desarrollo de
las actividades que realizan las dependencias, siendo susceptibles de la asignacin de
un nmero de inventario y resguardo de manera individual, dada su naturaleza y finalidad
en el servicio.
Bienes de Consumo: aquellos que por su utilidad en el desarrollo de las actividades que
realizan las dependencias, tienen un desgaste parcial o total y son controlados a travs de
un registro global en sus inventarios, dada su naturaleza y funcionalidad en el servicio.
La administracin de los bienes y manejo de almacn estar a cargo de un rea del
Oficial Mayor, quien aprobar los manuales, procedimientos, formatos e instructivos que
se requieran. Ante dicha situacin queda entendido que cada dependencia definir sus
formas de organizacin y trabajo. En tal caso el presente trabajo sugiere un modelo
alternativo para el funcionamiento del almacn, sustentado en el marco conceptual antes
referido y que estar sujeto a la naturaleza de los bienes que maneje cada dependencia.
Es importante que se deban establecer mecanismos que permitan el adecuado control
de los bienes que se adquieran para ser sometidos a procesos productivos, as como
aquellos que al ingresar sean recibidos directamente en reas distintas al alrnacn.!"
101, Diario Oficial de la Federacin. Normas para la Administracin y Baja de Bienes Muebles de la Administracin Pblica Federal,
Mxico 200 l , p. 3. Tanto el concepto de bien mueble como su clasificacin y quin determine su manejo viene referido en dicha
norma.
[ 4.3. LAFUNCiN DEALMACENAMIENtO J
La funcin objeto de estudio conforma un ciclo de almacenamiento en las organizaciones,
mismo que a continuacin se describe para cada una de sus etapas.
4.3.1.Recepcin
La recepcin de bienes tiene como objetivo, organizar, dirigir ysupervisar la entrada
fsica de los bienes adquiridos por la dependencia, buscando la mayorefiCienci8,(fe
los mtodos de descarga, inspeccin y vericacln.!" As como revi$arlasespe-,
cificaciones que se marcan y de la calidad con que se presenten.
En todo proceso de almacenamiento la recepcin juega un papel estratgico, ya que su
efectivo y rpido proceso de recepcin slo puede lograrse si se cuenta, bsicamente,
con los siguientes elementos: espacios disponibles, rea para almacenamiento, rea de
entrega o despacho y rea de pasillos.
La revisin y los sistemas de recepcin son responsabilidad de cada institucin, ya que
deben ajustarse a la naturaleza de cada almacn, sin embargo existen algunos aspectos
importantes que han de tomarse en cuenta al estudiar el funcionamiento de los mecanismos
de recepcin.
)p> Programacin para la recepcin de bienes
En los casos de programacin efectiva y recepcin de bienes, el personal del almacn
debe estar informado con toda anticipacin del lugar y fecha de entrega de los mismos,
as como de la cantidad y caractersticas de los bienes a recibir. Esta informacin debe
ser proporcionada por la unidad de adquisiciones mediante una copia del contrato fincado
al proveedor (cuando se trate de adquisiciones), y/o por la unidad designada en cada
entidad mediante la documentacin correspondiente (cuando se trate de donaciones,
produccin, traspasos, permutas u otros conceptos).
En el proceso de programacin es recomendable que se tengan en cuenta los siguientes
aspectos:
107 Diario Oficial de la Federacin. Normas Generales para la Administracin de los Almacenes de las Dependencias y Entidades
de la Administracin Pblica Federal, Mxico 1988, p. 16.
CAPTULO 4 I
./ Programar la recepcin de los bienes sobre la base de las notificaciones de
recepcin emna'daspor la unidad de adquisiciones.
./ Prever el espacio suficiente para llevar a cabo rpido yeficazmente la descarga
y estiba de los bienes, evitando el congestionamiento y facilitando la compra.
bacin de la cantidad, especificaciones y normas de los mismos.
./ Contar con el personal idneo para desempear las diversas labores de
recepcin.
./ Contar con los equipos de movilizacin adecuados para manejar rpidamente
los bienes.
./ Coordinar estas actividades con las dems operaciones que se desarrollen en
.eI almacn, de manera que se eviten interferencias que obstacuUcen. ~ n o ~
funcionamiento.
~ Origen de los bienes que ingresan al almacn108
En la funcin de recepcin de bienes debe tomarse en cuenta el origen de estos, para ello
se presenta a continuacin una clasificacin bsica:
Compras al Comercio
Elaboraciones
Las compras al comercio de bienes se realizarn de
conformidad con los reglamentos vigentes de la Ley de
Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector
Publico y/o a las medidas que en cada caso dicte
especficamente cada entidad. La unidad de adqui-
siciones debe informar a la unidad de almacenamiento
sobre los bienes que recibir mediante una o varias
copias del contrato al proveedor.
Se registrarnentradas de productos al almacn cuando
la entidad se dedique a la produccin de bienes en
forma constante o peridica. En tal caso, la entrada de-
ber venir acompaada de la "Orden de Trabajo
Respectiva" o el "Reportede Produccin". Estos formula-
rios sern diseados de acuerdo con las necesidades
de cada entidad.
10H Manual de Organizacin y Funcionamiento de las Unidades de Almacenamiento: gua para su elaboracin. Secretara de la
Diversos Dentro de este rubro quedarn comprendidas las
entradas de bienes por diferentes conceptos como
donaciones o transferencias; a stos se les dar un
tratamiento distinto segn sea el caso.
~ Recomendaciones para el ingreso de bienes
La unidad de almacenamiento deber determinar los medios de transporte para planear y
organizar las operaciones de descarga, considerando la naturaleza de los bienes.
El personal que recibe los artculos por ferrocarril, barco o avin debe preparar la docu-
mentacin, las vas de acceso y las seales que requieran una descarga rpida y eficaz.
Las reas de descarga debern estar disponibles para camiones y otros vehculos pesados,
a fin de agilizar las operaciones. El responsable de la unidad de almacenamiento o persona
en que ste delegue la actividad, recibir e inspeccionar la documentacin que entregue
directamente el conductor del vehculo, antes de iniciar la operacin de descarga.
Los artculos entregados por correo o mensajera, deben contar con una vigilancia efectiva
para que solamente la persona indicada y autorizada pueda recibirlos en el lugar de su
destino.
~ Inspeccin y verificacin
El rea de recepcin deber proceder a la inspeccin de la cantidad y especificaciones
de los bienes, para determinar si estn en buen estado y si es correcta la documentacin
correspondiente que los ampara, en su defecto, informar inmediatamente a la jefatura
sobre las anomalas descubiertas.'?"
Es importante cotejar fsicamente cada entrega de bienes con la documentacin de
transporte u otros documentos de entrega, tales como listas de embarque, facturas,
contratos, etctera, los cuales pueden ser utilizados como hojas de trabajo.
La cantidad recibida debe equivaler a lo amparado en el contrato. Esto puede hacerse
utilizando los mtodos de muestreo o prueba selectiva cuando se trate de grandes
cantidades.
La verificacin de los artculos entregados consiste en revisar la informacin que se incluye
109 Ibidem. p. 48
CAPiTULO 4 I
en los propios embarques, tales como: listas de embarque, facturas o relaciones. Se
recomienda que, antes de iniciar la descarga de un camin o de un carro de ferrocarril, se
compruebe que los sellos de los artculos (en caso de traer) no hallan sido violados. Para
ello se sugiere la verificacin, entre otros, de los siguientes puntos:
./ Nombre del destinatario.
./ Nombre del remitente .
./ Sellos.
./ Descripcin de la relacin bienes o materiales.
./ Peso.
./ Condicin del envo, para encontrar evidencia sobre faltantes, sobrantes,
prdidas o daos al tiempo que se hace la descarga.
En todos los casos, las personas que se encarguen de esta verificacin reportarn como
recibida solamente la cantidad de artculos que realmente hayan descargado y cotejado
con la documentacin correspondiente.
La descarga, verificacin y almacenamiento de artculos de manejo delicado o peligroso
(tales como alcohol, estupefacientes, metales preciosos) requieren de una especial
atencin, as como la aplicacin de mximas medidas de proteccin.
El manejo y proteccin de tales artculos debe ser supervisado por el responsable de la
unidad de almacenamiento.
Al referirnos a estar inspeccionando y verificando los bienes, no slo es la revisin de la
cantidad y especificaciones, sino la calidad de los mismos.
~ Informe de entrada
Una vez efectuada la inspeccin, verificacin de la cantidad y especificaciones de los
artculos recibidos, se proceder a expedir un aviso o nota de entrada al almacn,
documento que debe ser firmado por el responsable de la unidad de almacenamiento.
IALMACENES, INVENTARIOS y DESTINO FINAL DE SIENES
4.3.2. Registro de bienes
El objetivo de esta etapa en la funcin de almacenamiento es planear, organizar. dirigir
y controlar los sistemas y procedimientos de registro, con el fin de mantener al da la
informacin acerca de la recepcin, existencia, condiciones en que se emcuentran,
costo (en caso de que el almacn maneje la informacin sobre el costo de los bienes)
y localizacin de los bienes.
El registro de bienes ha de considerar al menos cuatro aspectos bsicos:
Identificacin
Codificacin
Clasificacin
Catalogacin
Consiste en la denominacin bsica asignada a cada bien y
su descripcin de acuerdo con sus caractersticas particulares,
fsicas o qumicas, de dimensin, funcionamiento y cualquier
otra que posibilite su discriminacin respecto a otros similares
o de marcas distintas.
Consiste en asignar un smbolo a cada rubro de bienes o
materiales para posibilitar su clasificacin, ubicacin o
verificacin, y su manejo. La codificacin de los bienes en la
mayora de los casos debe atender normas nacionales o
normas internacionales, segn sea el caso.
Esta accin posibilita la identificacin y ubicacin de los bienes
de acuerdo con caractersticas afines. Estas caractersticas
pueden establecerse en funcin de volumen, peso, aspecto,
composicin qumica, frecuencia de rotacin, grado de peli-
grosidad, entre otras.
Consiste en la elaboracin de listados de bienes codificados
y clasificados segn un orden lgico previsto. Es recomendable
mantener catlogos actualizados de bienes que faciliten su
consulta.
Los cuatro aspectos bsicos a considerar se suscriben al Catlogo de Adquisiciones de
Bienes Muebles y Servicios (CABMS), del que habr referencia ms adelante.
El proceso de registro a travs de la consideracin de los aspectos antes descritos ofrece
una fuente de informacin estratgica para la toma de decisiones y la eficiente operacin
del almacn, toda vez que contribuye a:
CAPTULO 4 I
./ Determinar fcil y rpidamente las existencias.
./ Establecer responsabilidades sobre las cantidades de bienes en existencia.
./ Proporcionar informacin sobre la disponibilidad de bienes.
./ Conocer las condiciones en que se encuentren los bienes almacenados.
./ Proporcionar informacin para determinar la necesidad de nuevas adquisiciones.
./ Conocer los movimientos de los bienes almacenados yverificar peridicamente
su cantidad con los comprobantes respectivos.
./ Proporcionar informacin sobre el costo (cuando el almacn maneje el costo de
los bines), caractersticas, existencias, rotacin, uso u obsolescencia de los
artculos almacenados.
./ Asegurar contra daos y prdidas los artculos almacenados.
./ Asegurar el suministro de las necesidades planteadas por las diferentes reas
con calidad y oportunidad.
Actualmente existen diferentes tipos de registro que auxilian al almacn en su operacin
normal. Sin embargo, el sistema de inventarios perpetuos ofrece, por sus caractersticas
de adaptabilidad y ventajas. Ventajas para la satisfaccin de la necesidad de implantar un
sistema de control interno en los almacenes del sector pblico, en lo que se refiere al
activo fijo.
4.3.3. Guarda de bienes
Esta funcin__,detqclodealmacenamiento,tiene oomoobjfjivo
oonservacin yproteccin de los bienes, lafcil ysegura identificacin
su' rpido 4ft8RfJjo. 'Vi tr8:n$pOl1adn""asfoomo el mximo
. .
La guarda asegurar la conservacin y proteccin de los bienes permitiendo su fcil y
segura identificacin, su rpido manejo y el mximo aprovechamiento del espacio.
IIOIbidem. p. 5
Es recomendable que las operaciones se realicen tomando en cuenta los siguientes
aspectos:
1. Clasificacin de los bienes.
2. Planeacin del almacn.
3. Asignacin de espacios.
4. Disponibilidad de instalaciones y medios auxiliares.
5. Uso de medios de transporte.
6. Conservacin.
7. Seguridad.
~ Clasificacin y localizacin de los bienes
Los sistemas de clasificacin y localizacin tienen por objeto proporcionar un agrupamiento
racional de los bienes para almacenamiento, as como conocer el lugar exacto de su
colocacin, de manera que sea posible guardarlos, surtirlos y despacharlos rpidamente.
~ Planeacin del almacn
El ejercicio de planeacin dentro del almacn habr de tomar en cuenta los siguientes
aspectos:
Ubicacin
Diseo
La ubicacin del almacn determina en gran medida el xito o fracaso
de las operaciones que se le han encomendado, deber conternplar.'"
./ Proximidad a la unidad de consumo.
./ Existencia de servicios, como energa elctrica, agua, drenaje,

etctera.
./ Existencia de medios de comunicacin y de transporte.
El diseo deber considerar la ubicacin del almacn y analizar las
necesidades reales que afronten las instituciones derivadas de sus
programas de trabajo. Los propsitos que se persiguen con el diseo
del almacn son:
111 Baily, P. Baroggi, R. Aprovisionamiento, Almacenaje y Gestin de Stocks. Ediciones Deusto Espaa. 1979. p. 83.
CAPTULO 4 I
./ El mejoramiento de las condiciones de trabajo del personal (bienestar y
seguridad) .
./ La limitacin y simplificacin del desplazamiento de personas y materiales.
./ La utilizacin racional y sin desperdicio de la superficie disponible.
);;- Asignacin de espacios
La distribucin del espacio ha de llevarse a cabo en forma objetiva, de acuerdo con la
naturaleza y las caractersticas de los bienes a almacenar.
Los espacios derivan de las dimensiones fsicas del rea de almacenamiento, a saber:
altura entre pisos, distancia entre columnas, ubicacin de puerta, ventanas, etctera, que
en muchas ocasiones juegan el papel de factores limitantes del espacio fsico aprovechable.
La capacidad de carga de los pisos se refiere al peso mximo soportable de los bienes.
Esta capacidad se expresa en kilos por metro cuadrado de rea de almacenamiento.
Las puertas deben ser lo suficientemente altas y anchas para permitir el fcil movimiento
del equipo de carga y descarga.
La distribucin en los espacios para pasillos requiere un plan que seale claramente los
corredores ubicados entre las reas de recepcin, de guarda y de despacho. La amplitud
de los corredores debe ser tal que permita las operaciones de estiba y manejo de artculos.
Los pasillos deben situarse de acuerdo con la ubicacin de las puertas, de modo que
faciliten el acceso a las reas de recepcin y embarque al equipo de trabajo y al equipo
contra incendios.
Los pasillos principales, que sern los que dividan el almacn, deben tener una amplitud
que permita el paso de vehculos en direcciones opuestas dependiendo del ndice de
circulacin. Los pasillos secundarios servirn para conducir a los pasillos principales.
Es recomendable que existan pasillos pequeos entre las estibas. El ancho se determinar
por las caractersticas de stas.
Los pasillos entre estantes deben contar con amplitud necesaria para permitir la colocacin
y el despacho de los artculos almacenados, segn el mtodo y/o equipo usados.
);;- Distribucin de anaqueles y racks
El rea de los estantes y racks debe determinarse de acuerdo con la naturaleza, volumen
y destino de los artculos. Para esto hay que considerar la altura y la anchura.:"
\\2 Creed H. Jankins Administracin Moderna de Almacenes. Mxico. Diana 1979. p. 217
A pesar de que existen diversos tipo de estantes y anaqueles, se recomienda el uso de los
metlicos.
En el rea de almacenamiento estibas, pasillos y anaqueles, deben estar claramente
identificados por medio de claves o smbolos, de tal manera que puedan ser localizados
fcilmente.
La iluminacin contribuye a elevar la eficacia de los empleados en sus labores y evita
posibles accidentes de trabajo. Un sistema de alumbrado bien proyectado proporciona
iluminacin suficiente para la realizacin de tareas en las que el sentido visual juega un
papel importante, permitiendo que el individuo se sienta cmodo y seguro.
Actualmente existe un cdigo cromtico en el que se sealan los diferentes colores a
utilizar, por ejemplo:
Rojo
Amarillo
Este es considerado como el color adecuado para sealar peligros, se
suele emplear en los siguientes casos:
y" Equipos y aparatos contra incendio.
y" Botes u otros recipientes.
y" Luces para zonas de peligro en construcciones, obstrucciones, etctera.
Este es usado generalmente para indicar precaucin, marcas relativas al
movimiento y al ordenamiento interior del almacn. As mismo, alternando
el blanco y el negro y formado franjas o cuadros, pueden usarse en:
y" Terminales de corredores y pasillos.
y" Seales de direccin.
./' Emplazamiento de los recipientes para desperdicio.
y Factores crticos de almacenamiento
Para realizar una guarda o almacenamiento eficaz, deben tomarse en consideracin los
siguientes factores crticos del almacenamiento.:"
1. Herrumbre y corrosin: existen productos susceptibles a la herrumbre y la
corrosin. Por ello debern ser colocados dentro del almacn en lugares secos
113 Diario Oficial de la Federacin Condiciones de Seguridad e Higiene en los Edificios y Locales de los Centros de Trabajo. Mxico
1997. p. 36.
CAPTULO 4 I
y, de ser posible, elevados; adems, debern ser lubricados con aceite denso y
engrasados peridicamente.
2. Humedad: la humedad provocada por la temperatura del local y por el agua que
pueda caer de tuberas a causa de fugas, puede afectar los productos almace-
nados. Para evitar la accin de la humedad, el personal deber hacer ins-
pecciones peridicas y solicitar la reparacin de las fugas de agua existentes,
as como la adaptacin del almacn a las condiciones ambientales de bienestar.
3. Polvo: el personal que labora en el almacn deber conocer a qu tipos de
productos les afecta el polvo con la finalidad de protegerlos, ponindolos en
cajas, en bolsas plsticas, en armarios cerrados, o limpindolos peridicamente.
Como ejemplo de tales productos se pueden citar: los tejidos, los artculos para
escritorio y los artculos de precisin (microscopios, relojes, etctera).
4. Agentes atmosfricos: algunos materiales y equipo que por su volumen o por
su naturaleza tienen que dejarse al aire libre, debern ser protegidos contra los
fenmenos atmosfricos. La construccin de cobertizos adecuados es la
solucin ms prctica a este problema.
5. Deterioro o evaporacin: es necesario clasificar los materiales que se deterioren
con el objeto de no almacenarlos en cantidades excesivas. Su almacenamiento
se har d tal manera que se utilicen por el orden en que se reciben; esto es,
por la prctica de "lo que entra primero, sale primero". Los productos y lquidos
voltiles deben tenerse en recipientes hermticos para que no se pierdan por
evaporacin.
6. Robo: Este puede ser efectuado por personas extraas al almacn o por el
personal que labora en l. Por lo que respecta a la seguridad contra robo, se
recomienda recurrir a guardianes, veladores y sistemas de alarma, segn sean
los volmenes almacenados yel valor que representen. Para evitar la sustraccin
de bienes que sean de venta fcil, se recomienda la adopcin de las siguientes
medidas:
./ Seleccionar y emplear personal calificado y responsable.
./ Proteger los artculos almacenados susceptibles de sustraccin.
./ Evitar el almacenamiento en envases abiertos.
./ Emplear un cuerpo de vigilancia encargado de impedir la entrada a perso-
nas ajenas al almacn.
7. Obsolescencias: el hecho de guardar un material o equipo que, por sus
condiciones particulares, no sea de utilidad inmediata, puede provocar
obsolescencia, por ello, debe evitarse el almacenamiento de materiales de los
que ya no sea posible sacar provecho.
8. Plagas: gran parte de los productos almacenados propician la existencia de
roedores o insectos que causan deterioro en los productos. Por otra parte,
existen algunos artculos (telas, granos, etctera.) susceptibles de deteriorarse
por la accin de insectos. Cuando se guardan estos productos, se requiere un
sistema de prevencin contra plagas.
~ Equipo mvil para el manejo de bienes
En este rubro el mercado cuenta con una amplia diversidad que se ajusta a las necesidades
especficas de las instituciones, sin embargo se pueden mencionar los siguientes:
Equipo mvil 114
Equipo fijo
Equipo mixto
1. Equipo de ferrocarril (armones).
2. Tractor de tipo industrial.
3. Montacargas y otros equipos de colocacin de objetos.
4. Malacates y sistemas de poleas montados en vehculos.
5. Equipos varios de operacin manual, como carros de dos o
cuatro ruedas, diablos, carretillas, malacates guiados, etctera.
1. Elevadores en general.
2. Transportadores en general.
3. Sistemas neumticos.
4. Toboganes o resbaladillas.
1. Gras.
2. Transportadores de tipo mixto.
Recomendaciones para almacenamiento especializado
Los mtodos y procedimientos para la guarda o almacenamiento especializado varan
segn la cantidad y caractersticas de los bienes, el espacio disponible, el tipo del equipo,
etctera.
114 Creed H. Jankins Op. cit..p. 189
CAPTULO 4 I
El espacio puede aprovecharse de manera ptima si se utiliza equipo mecnico de
transportacin que permita estibar los bienes hasta la mayor altura posible. Siempre que
sea posible se debe reducir la mano de obra mediante el empleo de equipo automatizado
y adecuado para el manejo de blenes.!" Asimismo debern considerarse los siguientes
factores:
,/ Accesibilidad. Los artculos de movimiento rpido han de almacenarseen sitios
en los que se les pueda seleccionar y expedir con el mnimo de tiempo, los de
movimiento lento, pueden colocarse en lugares ms alejados.
,/ Proteccin. Los artculos se deben almacenar conforme al grado de proteccin
que requiera cada uno de ellos, siendo estos: La temperatura, la humedad, los
riesgos, la caducidad, el costo, etctera.
,/ Acomodo. Ladisposicin ordenadade los artculos constituye un elemento esencial
para los fines de localizacin, proteccin y surtido.
Es recomendable que los artculos se almacenen por clases o categoras: as por ejemplo,
los comestibles y los de uso general debern depositarse en reas distintas, debidamente
separadas unas de las otras; los artculos peligrosos, tales como los explosivos o artculos
inflamables u oxidables, exigen una proteccin especial y separacin adecuada en la que
es importante tomar en cuenta los siguientes aspectos para su guarda:
Bienes voluminosos. Es aconsejable que al estibar los bienes voluminosos, se utilice
la mxima altura disponible en el almacn, tomando en cuenta la capacidad del
piso y, sobre todo, la resistencia del empaque o envase que los contenga.
Artculos sueltos. El problema en la guarda de bienes poco voluminosos consiste
en poder lograr el ms fcil acceso a las existencias, sin ocasionar por ello
disminucin del espacio en corredores, pasillos o reas de trnsito, as como
establecer una adecuada proteccin de los mismos. Entre otros mtodos se
recomienda la construccin de un enrejado, al cual slo tenga acceso el almacenista.
Es preferible que los artculos pequeos sean depositados en anaqueles o casilleros, los
cuales debern estar numerados con objeto de facilitar su localizacin.
115 Baily, P. Baroggi, Op. cit. p. 56.
En la guarda de artculos sueltos, es aconsejable utilizar accesorios como gavetas, cajas,
cestas, frascos, etctera, colocados en el interior de los anaqueles. La eleccin de estos
accesorios depender del tipo, tamao, forma, peso y cantidad de los artculos a almacenar.
Bienes de manejo delicado o peligroso. En este se encuentran aquellos grupos de
artculos que requieren movilizacin y guarda especiales, en virtud de alguna de las
siguientes caractersticas: 116
./ Baja temperatura.
./ Autocombustin.
./ Influencias corrosivas.
./ Peligro de envenenamiento (por aspiracin o ingestin) .
./ Descomposicin.
./ Explosin.
Los artculos considerados como susceptibles de reacciones peligrosas han de separarse.
Por ejemplo, los artculos sujetos a oxidacin deben estar aislados de los materiales
combustibles, los cidos han de acomodarse por separado, con objeto de prevenir
reacciones peligrosas en caso de que los envases llegaran a romperse o perforarse.
Al estibar este tipo de artculos habr de procederse con la mxima cautela, para prevenir
golpes y roturas en los envases, al acomodarlos deber efectuarse otro examen, con el fin
de descubrir fugas eventuales en los mismos.
Los artculos inflamables, tales como pinturas, aceites, barnices, etctera, deben ser alma-
cenados por separado de los dems bienes, y en un sitio provisto de extinguidores y
dems medios contra siniestros.
El rea para la guarda de estos objetos puede seleccionarse, para mayor seguridad, en
uno de los extremos del almacn. Adems, dicha rea debe estar provista de puertas y
ventanas especiales para ventilacin adecuada y casos de emergencia, de modo que, si
hay ruptura o fugas de los envases que pudieran provocar intoxicaciones o explosiones,
se logre un rpido y efectivo control
Vveres. Por su naturaleza los vveres deben tener cuidados especiales en el pro-
ceso de almacenamiento. Es comn que sufran algn de tipo de transformacin
por lo que deben considerarse los siguientes factores en su guarda:
ll Manual de Organizacin y Funcionamiento de las Unidades de Almacenamiento: gua para su elaboracin Secretara de la
Presidencia. Mxico, J973 p. 28.
CAPTULO 4 I
1.- Deterioro: Las medidas de conservacin para los artculos alimenticios, varan en
virtud de su naturaleza, composicin o estado fsico. En el curso de su guarda los
alimentos pueden sufrir dao, deterioro o descomposicin, estos fenmenos
pueden originarse por algunos de los siguientes factores:
Biolgico: La causa ms comn de deterioro o descomposicin de los alimentos
se debe a la accin de bacterias, moho o levaduras. Muchas causas de deterioro
biolgico se pueden prevenir mediante la observacin de las siguientes normas:
Higiene y aseo: Han de establecerse obligatoriamente medidas prcticas de
mantenimiento, con objeto de asegurar la higiene, el orden y el aseo en todas las
reas del almacn. Del mismo modo, no ha de tolerarse la presencia de costales,
cartones o cualquier tipo de envases rotos en las reas de depsito de las dems
existencias.
2.- Rotacin: La manera ms efectiva de prevenir el deterioro o descomposicin de
los artculos consiste en una rotacin rpida de los mismos.
3.- Control de temperatura: La temperatura constituye probablemente el factor
predominante en la conservacin de los artculos.
4.- Control de humedad: Algunos artculos, tales como legumbres o races requieren
de un alto grado de humedad, por el contrario, otros como la harina no requieren
en absoluto de ella.
5.- Circulacin del aire: Debe mantenerse buena circulacin de aire en los locales,
particularmente en las reas hmedas y calientes.
Contaminacin y destruccin por plagas. En nuestro medio ambiente es frecuente que
insectos o roedores, portadores de grmenes, contaminen los alimentos dejndolos
inservibles para el consumo humano.
La contaminacin puede producirse en condiciones ptimas de guarda. La nica forma
de prevenir prdidas por tal causa, o de reducirlas por lo menos a un mnimo, consiste en
una vigilancia constante para poder aplicar las medidas adecuadas en cada caso. Prcticas
como la fumigacin o el empleo de insecticidas, debern realizarse con las reservas
necesarias, ya que algunos elementos que en ellas se utilizan son nocivos tambin para el
hombre.
Es importante adoptar medidas preventivas contra los roedores, ya que dichas plagas
destruyen o inutilizan cantidades enormes de artculos alimenticios.
En este proceso es menester tambin considerar los siguientes factores crticos:
1. Temperatura. La temperatura inadecuada o cambios bruscos en la misma,
constituyen en ocasiones un factor de deterioro o descomposicin de los
alimentos almacenados.
2. reas de guarda. El espacio para la guarda debe distribuirse en funcin de los
tipos de alimentos, cuidando que la temperatura sea la requerida para la
conservacin de los mismos.
3. rea de recepcin. En pocas calurosas, los productos alimenticios debern
descargarse con rapidez y depositarse en locales adecuados para su guarda.
Ya que pueden sufrir grave dao si se les deja por algn tiempo en el transporte.
4. rea seca comn. Se encuentra en el espacio del almacn donde el control de
temperatura se mantiene simplemente por va de aislamiento, ventilacin y
circulacin de aire.
5. rea de calefaccin. Es aquella a la que se puede aplicar calor para prevenir la
congelacin.
6. rea fra. Aquella en la que se puede mantener la temperatura por debajo de 10
grados centgrados. Los artculos almacenados en cmaras fras se estibarn
por lo menos a 45 cm de los tubos de refrigeracin. La estiba debe realizarse
de tal forma que asegure la circulacin suficiente de aire.
7. Dao Fsico. El dao ocasionado por un traslado P9cO cuidadoso de los artculos
alimenticios, constituye una causa frecuente del deterioro de los alimentos.
8. Medidas de proteccin contra la sustraccin de vveres. Se recomienda que
todos aquellos artculos comestibles que, por su naturaleza y caractersticas
propias, puedan ser sustrados con facilidad, se mantengan en reas o cuartos
cerrados.
~ Almacenamiento de bienes de depsito
Es recomendable que cuando en el almacn se tengan bienes que no sean propiedad de
la entidad ya sea porque han sido confiscados, decomisados, embargados, depositados,
CAPTULO 4 I
etctera, se coloquen por separado de los bienes que maneje el almacn, registrando su
existencia en tarjetas especiales controadas tambin por separado.
~ Equipo de trabajo para el personal
El personal que labora en el almacn deber contar con los implementos de ropa y equipo
de proteccin necesarios para desarrollar sus actividades con la mayor sequridad.!"
~ Prevencin de siniestros
En el manejo de los bienes el personal deber estar debidamente capacitado para afrontar
cualquier tipo de siniestro. La preparacin para la prevencin de siniestros requiere de un
entrenamiento bsico a travs del ejercicio de simulacros peridicos.!"
~ Seguridad del personal que labora en las unidades de almacenamiento
Es necesario evitar (usando todos los medios posibles), accidentes que puedan lesionar
al personal de la unidad de almacenamiento.
Sobre la base de una amplia experiencia industrial se considera que la mayora de los
accidentes ocurridos al personal o a los medios de trabajo son previsibles, por lo tanto,
pueden ser evitados siempre y cuando existan medidas apropiadas de seguridad.
La seguridad del personal y la de los bienes depende, en buena medida, de los actos de
cada empleado; sin embargo, es responsabilidad de todos y cada uno de los miembros
de una organizacin, tener el conocimiento de los artculos almacenados y de sus riesqos.!"
Las tareas sern valoradas con precisin a afecto de elegir el nmero y el tipo de personal
requerido, as como las necesidades de equipo adecuado para el manejo de los materiales
y las condiciones de trabajo para efectuar la labor.
~ Seguridad del local
La seguridad del local, adems de estar ntimamente ligada con los puntos anteriores, se
relaciona directamente con la localizacin del almacn, as como con el control que se
tenga en su operacin.
117 Diario Oficial de la Federacin Condiciones de Seguridad e Higiene en los Edificios y Locales de los Centros de Trabajo. Mxico,
1997. p. 12
11X Centro Nacional de Productividad Seguridad Industrial. Mxico 1968 p.30
110 Creed H. Jankins Op. cit. p. 169.
Se recomienda considerar los siguientes puntos:
1. Es recomendableque cercadel almacnno haya instalacionesni materialesque
puedan provocar un incendio. Adems, al determinar
deber tenerse en cuenta lafacilidad de acceso a los bomberos y obtencin de
agua.
2. El material de construccin del local debe ser adecuado a los productos que se
vayan a guardar en l.
3. Las aguay gas, debernestar
a las oecsida.des' de cada almacn. :' "!, " ";': ":'"
<:: '. '- .; .' .' . " > - - '. , - :.3 t
4. Debern existrdepsitos de desperdicios y materiales de desed'\"._
chables. no aprovechables debern eliminarse diariam$Ole.
" :$" " f'-- '1 .' - - " __
5. Los envases, y dems material o equipo deben eliminarsesistemticamentede
. las ras de a11l8tenamiento yde los pasillos.
6. Los sanitarios y los lavabos del almacn deben conservarse y manten...- en
concHclones Nginicas. '" f 'c; ;,',
7. La" Iimpiez'8 en todas, las instalaciones del local deber e
periodicidad.
8. ParaaseQUl&fS&deque,todas las instalaciones del local estn
de ser ctebeFlJe)Jarse,a cabo una inspeccin en forma
para detectar fugas, derrumbes, incendios, fallas en las instalaciones de agua,
g8$ o elctricas,
Seguridad de los equipos
El mantenimiento incluye trabajo y actividades de inspeccin, revrsion, limpieza,
diagnstico, reparacin, servicio, prueba y, en su caso, de reconstruccin, modificacin,
mejoramiento, modernizacin y recuperacin.
Por medio de un programa de mantenimiento del equipo se asegurar la continuidad de
su servicio, as como la prolongacin de su operacin con prdidas mnimas de tiempo y
dinero por fallas mecnicas. 1'20
le"Diario Oficial de la Federacin Condiciones de Seguridad e Higiene en los Edificios y Locales de los Centros de Trabajo Mxico,
1997, p. 38,
CAPTULO 4 I
El titular de la unidad de almacenamiento es el responsable de la conservacin y el buen
estado de servicio de los diversos materiales y equipos.
4.3.4. Despacho de bienes
El objetivo de esta etapa es planear, dirigir y controlar las operaciones-de disllibuQin
fsica y salida de los bienes.
El despacho integra una serie de actividades como el surtido, la verificacin, el empaque,
la marcacin, el etiquetado y el embarque de los bienes. Cabe sealar que en algunas
organizaciones, la funcin de almacenamiento comprende las actividades de distribucin
fsica y entrega de los bienes que estn ntimamente vinculadas con los servicios
complementarios de transporte.!"
~ Solicitud de abastecimiento
El responsable de la unidad de almacenamiento o el encargado del despacho recibirn la
solicitud de abastecimiento. Esta forma deber contener las firmas de autorizacin que
se establezcan en cada entidad.
El responsable de la unidad de almacenamiento consultar el control de existencias; si se
tienen los artculos solicitados, proceder a disponerlos para su despacho; si no existieran,
o su nivel mnimo establecido se viera afectado por este movimiento de salida, deber
formular un informe y enviarlo a la unidad encargada de las adquisiciones correspondientes.
~ Proceso del despacho
En el despacho de los bienes, el almacn deber contar al menos con:
1. Un rea para depositar los artculos objeto de empaque.
2. Los materiales y herramientas necesarios para el empaque.
3. Espacio suficiente para realizarlo.
4. Un lugar para efectuar las maniobras o la marcacin de las cajas, etiquetas, timbres,
etctera.
121 Manual de Organizacin y Funcionamiento de las Unidades de Almacenamiento: gua para su elaboracin. Secretara de la
Adems, debe preverse un rea para estibar los artculos ya empacados prximos a ser
embarcados para su transporte y el espacio adecuado para el estacionamiento de los
vehculos de transporte.
El personal del almacn, debe estar enterado de los riesgos que representen para l los
productos almacenados. Se debe determinar con precisin el nmero y tipo de personal
requerido para una labor especfica, as como las necesidades del equipo para el manejo
de los materiales.
El personal que transporte artculos de riesgo, deber estar previamente capacitado, tanto
para efectuar las maniobras, como para manejar el equipo que se requiere.
Es conveniente adiestrar al personal que se encarga de llevar a cabo las maniobras de
estiba previniendo accidentes corporales, adems deber contar con la ropa y el equipo
de proteccin necesario para que las tareas se efecten con la mayor seguridad.
En almacenes con un gran volumen de operaciones, en los que se reciben varias solicitudes
al da, es necesario controlar el surtido de stas, sobre todo si el monto de lo que se
solicita es cuantioso, a fin de lograr un despacho rpido y eficaz.
~ Surtido de artculos
El surtido consiste en seleccionar de los anaqueles y estibas los artculos, de acuerdo con
alguno de los mtodos squientes.!"
1. Antigedad de los artculos. Se deben seleccionar y despachar los artculos ms
antiguos, cuidando que estn en buen estado de conservacin y que su fecha de
caducidad no haya expirado.
2. Estado de los artculos. El estado de los artculos debe ser verificado. Este es un
imperativo en el caso de ciertos artculos tales como comestibles, productos qumicos
y medicamentos.
3. Descripcin. Deben verificarse el nombre y clave del artculo seleccionado para
tener la seguridad de que es idntico al requerido.
4. Disponibilidad. Cuando las circunstancias sean iguales para todos los artculos,
deben seleccionarse los ms prximos al punto de salida.
'" Ibidem. p. 61.
CAPTULO 4 I
5. Carga. Cuando se trate de lotes grandes que puedan llevarse directamente del
lugar de almacenamiento al medio de transporte, no deben depositarse en el rea
de carga.
6. Verificacin. Surtida la solicitud por la unidad de almacenamiento, ser tarea del
rea de despacho verificar que los bienes requeridos estn de acuerdo con la nota
de envo que le haya sido entregada.
./ Nmero de artculos .
./ Descripcin.
./ Cantidad ordenada.
./ Empaque adecuado.
./ Destinatario.
~ Principios bsicos del empaque de artculos
El empaque de artculos para ser despachados, incluyendo el envasado y la marcacin,
constituye un elemento esencial para la conservacin y proteccin de los mismos.!"
Los empaques deficientes o inadecuados pueden ocasionar prdidas costosas que
ocasionan, en muchos casos, no slo la reparacin o el reemplazo de los artculos daados,
sino gastos adicionales de transporte, discusiones con la empresa de transportes, con la
persona que entrega o con el propio destinatario, aadindose a todo esto la inevitable
prdida de tiempo.
y Mtodo de empaque de los artculos
La eleccin de envase debe realizarse en funcin de las caractersticas fsicas del artculo
tales como tamao, peso, forma, resistencia, tendencia al deterioro, riesgos particulares,
valor monetario, entre otras.
Existen varios mtodos de uso comn para empacar artculos en cajas, jaulas, bultos,
etctera.
./ Artculos susceptibles de dao.
./ Artculos susceptibles de ruptura.
./ Artculos susceptibles de mancharse.
./ Artculos sujetos a dao o deterioro exterior en su acabado.
./ Artculos sujetos a daos por causas de cambios en la temperatura.
121 Ibdem. p. 62.
Los artculos embarcados debern marcarse, etiquetarse o ambas cosas a la vez con el
fin de asegurar la ruta ms directa y la pronta entrega a su destino.
Cuando el envo conste de uno o varios lotes, se recomienda que todos los envases se
marquen o etiqueten con los mismos nombres y las direcciones completas del remitente y
del destinatario, con objeto de eliminar la probabilidad de extravo.
Todos los envases enviados por expreso o cualquier otro medio de transporte, deben
marcarse con el nmero del taln del resguardo, a fin de tener un mayor control sobre ellos.
'? Seleccin del transporte
El responsable de la funcin de trfico escoge y programa a los transportistas que se
encarguen del manejo de su carga. La buena administracin de esas funciones es tan
importante como la administracin de la mano de obra, de la renta y de otras fases de las
operaciones de almacenamiento. Como es difcil medir la actuacin en el transporte, es
factible que ocurran despilfarros en este proceso. 124
El mal uso o falta de utilizacin de la mano de obra, del espacio y del equipo, se hacen
evidentes a cualquier administracin vigilante de los almacenes, pero es ms difcil descubrir
los despilfarros de las prcticas para contratar la transportacin de los embarques
La administracin apropiada del transporte requiere controles y conocimientos distintos
de aquellos con que cuenta la administracin en el manejo y almacenaje de los materiales.
El papel del trfico en el almacenamiento
El papel del rea de trfico en el almacenamiento consiste en obtener el nivel de servicio
deseado al menor costo de almacenamiento En este caso, el "costo de almacenamiento"
incluye el costo de la carga que sale, yen algunas organizaciones incluir tambin el costo
de los embarques que se reciben, si el almacn proporciona su transportacin.
El responsable del almacn debe ser igualmente responsable de los costos de fletes y de
los dems desembolsos que queden bajo su control. Debe reconocer que el encargado
de trfico tiene que estar autorizado para negociar tarifas, servicios y comprar fletes.
En algunos grandes almacenes que tienen varias divisiones de operacin, se crea un
rea central de trfico que sirve para coordinar, dirigir y vigilar las actividades de las
operaciones de trfico de la divisin. Mantiene un control central de las tarifas y se encarga
"4 Creed H. Jankins Op. cit. p. 232.
CAPTULO 4 I
de las principales negociaciones de cuotas cuando estas afectan a ms de una divisin.
Aunque el rea central de trfico ejerce una gran influencia sobre la funcin de trfico del
almacenamiento, lo hace nicamente como consejero, y no reduce la responsabilidad de
un manejo eficiente y eficaz de la transportacin del almacenamiento.
Deberes del responsable de trfico en el almacenamiento
En las pequeas operaciones de almacenes, la funcin de trfico puede llevarse a cabo
basndose en tiempo parcial por algn miembro del personal de la oficina. Para grandes
operaciones pueden requerir los servicios de un responsable de trfico de tiempo completo.
De todos modos, el responsable del almacn no debe delegar gran parte de su propia
responsabilidad. Hay muchas formas de que se introduzcan despilfarros en la funcin de
trfico que debe tener un sitio importante en la gama de responsabilidades del encargado
de esta funcin.'>
Factores que afectan la transportacin
El almacenamiento usa toda clase de transportacin para recibir y embarcar materiales:
area, por carretera, por agua y ferroviaria, y cada una tiene sus ventajas y desventajas
especiales. Los factores principales que determinan la forma de transportacin son el
tiempo de entrega, el costo y la distancia.
Tiempo de entrega
A menudo, la prontitud con que se necesita el producto es el factor determinante. Por
regla general, la transportacin area es la ms rpida y le siguen en orden descendente
las carreteras, los ferrocarriles y la transportacin por agua. Sin embargo, esa clasificacin
no siempre es exacta porque hay que enviar y recoger los materiales de los aeropuertos a
travs de camin. Ese manejo adicional puede causar demoras que hagan que resulte
ms rpido emplear camiones u otra forma de transportacin en toda la ruta. Esto es
especialmente cierto cuando el punto de destino queda lejos de los aeropuertos.
Costo
El costo total de transferencia de los materiales es ordinariamente el factor ms importante
para determinar la forma de transportacin. El costo total es mayor que los cargos de
transportacin porque incluye los costos de carga y descarga, los seguros, los daos y
cualesquiera otros que puedan relacionarse con esa transferencia. A menudo, cuando se
aaden esos costos relacionados a los cargos de transportacin, el ms econmico se
125 Creed H. Jankins Op. cit. p. 233
convierte en el de mayor costo total. Cuando slo se consideran los cargos de trans-
portacin, la que se hace por agua es la ms barata, siguen los ferrocarriles y los camiones
y finalmente la area.
~ Programa de distribucin
La unidad de almacenamiento que distribuya los artculos debe recabar la firma de
conformidad, para que sirva de comprobante.!"
En caso de que la entrega no se efecte directamente, sino que intervenga un transportador,
se adjuntar el comprobante del mismo para posteriores aclaraciones o reclamaciones.
Las entregas que se efecten con transportes propios, debern tomar en cuenta los
siguientes aspectos:
1. Las normas de trabajo a las que debern ajustarse los operadores y el personal
auxiliar.
2. La responsabilidad que contraen.
3. El buen estado y mantenimiento de los equipos.
4. La formulacin de horarios y rutas de recorrido.
5. La implantacin de normas para la carga y entrega de los artculos
"', Instituto Mexicano del Seguro Social. Manual de Procedimientos de la Funcin de Trfico. Mxico, 1981. p. 14
CAPTULO 4 I
4.4. GESTiN Y CONTROL DEL
ALMACENAMIENTO
La gestin y el eficiente funcionamiento de un almacn, abarcan medidas para el
cumplimiento de los objetivos establecidos y llevar a cabo las adquisiciones, existencias y
suministros conforme a las normas establecidas. Esto se logra si existe un conjunto de
normas, procedimientos, registros e informes, que en un momento dado, permitan a la uni-
dad de almacenamiento tomar decisiones para mejorar la funcion.!"
4.4.1. Establecimiento de normas internas en el almacn
El funcionamiento eficiente del almacn requiere del establecimiento de un nmero de
normas bsicas que posibiliten un orden de trabajo y considere los siguientes puntos:
1. Horario de trabajo. Es importante que se cuente con un horario de trabajo al cual
habr de sujetarse el funcionamiento del almacn para que los usuarios programen
sus requerimientos con oportunidad.
2. Registro de firma de personal autorizado. Contar con un registro actualizado de
firmas, permitir que exclusivamente las personas autorizadas puedan solicitar
bienes al almacn, este requisito evitar la prdida de tiempo en investigar quien
solicita los artculos y si est o no autorizado para ello.
3. Establecimiento de una sola puerta de entrada. Es muy importante tener en cuenta
que al construir un local para el funcionamiento del almacn se tome en cuenta que
solamente exista una puerta de acceso para un mayor control de las entradas y
salidas de los materiales
4. Acceso restringido. Las reas de almacenamiento se consideran de acceso
restringido, motivo por el cual no debe permitirse la entrada a personal ajeno para
evitar prdidas de los materiales.
5. Eliminar segundos turnos. Para el manejo de los bienes y materiales se recomienda
un turno nico de trabajo a cargo de un responsable directo en cada grupo.
m Garca Cant Alfonso. Enfoques Prcticos para Planeacion y Control de Inventarios. Mxico. Trillas, 1978. p. 47.
6. Establecer un rea de control de calidad. El rea de almacn generalmente no
cuenta con personal capacitado para llevar acabo la funcin de control de calidad,
sin embargo esta actividad es indispensable ya que es la nica forma de conocer
si los artculos adquiridos son los mismos que se reciben en cantidad y carac-
tersticas de acuerdo a los contratos formulados por el rea de adquisiciones.
7. Vigilar el orden y la limpieza. Es recomendable que la disciplina en un almacn sea
estricta, ya que en estas reas se manejan artculos que pueden ser sustrados.
Debe haber una limpieza aceptable para evitar que el polvo dae a los materiales
almacenados. Igualmente deben ordenarse los artculos ya que pueden rezagarse
y al paso del tiempo convertirse en obsoletos.
8. Informacin veraz. Los informes que genera el rea de control deben ser oportunos
para que el responsable del almacn pueda tomar decisiones oportunas y acciones
a fin de lograr un abastecimiento adecuado.
4.4.2. Uso de sistemas computarizados
Los sistemas computarizados ofrecen la posibilidad de establecer sistemas giles de
control y contribuyen a la gestin interna de los almacenes.
Es indispensable verificar que el rea de control de los inventarios o activos fijos realice
estudios tendientes a modernizar sus sistemas de control interno, establecer programas
para optimizar el aprovechamiento de sus recursos humanos, materiales, financieros y
tecnolgicos para hacer ms clara y transparente su qestin.!" Y as mismo considerar la
normatividad aplicable a dependencias o entidades.
Es importante comprobar que existan en el rea mecanismos o instrumentos de autocontrol,
autocorreccin y autoevaluacin tendientes a lograr la economa, eficiencia, eficacia y
transparencia en la administracin y control de los bienes, as mismo constatar que se
hayan adoptado las acciones de carcter preventivo y/o correctivo, que de ellos se deriven.
El proceso de evaluacin del desempeo puede realizarse a travs de la revisin y
cumplimiento de metas, objetivos e indicadores (internos y/o externos), principalmente
cuando la dependencia o entidad destina la mayora de sus inventarios o activos fijos a
programas sustantivos, prioritarios o de beneficio social.
Los registros contables y presupuestales aseguraran de forma oportuna y adecuada la
descripcin y precio de los bienes adquiridos, de acuerdo con sus facturas de compra.
les Creed H. Jankins Op. cit. p. 262
CAPTULO 4 I
Los bienes recibidos en la dependencia o entidad por concepto de transferencia, permuta
o dacin en pago deben registrar contablemente su descripcin y precio de acuerdo con
el documento que autoriz el movimiento y avalo practicado para tal efecto.
Es menester tambin observar si se cuenta con expedientes que contengan, por ao y en
orden cronolgico, copias de las plizas de egresos o de diario generadas por la adquisicin
de estos bienes, anexando las facturas y ttulos originales que amparen la compra y
propiedad de los bienes de la dependencia o entidad.
Los expedientes que contengan facturas o ttulos de propiedad originales que estn bajo
custodia del rea que maneje los recursos financieros, deber turnar una copia, junto con
la pliza emitida para su registro al rea contable y una copia de factura o ttulo de propiedad
al rea responsable de la administracin y control de bienes.
Las bajas, enajenaciones, transferencias, permutas, daciones en pago, donaciones y
destrucciones de bienes muebles debern ser afectadas oportunamente en las cuentas
de mayor correspondientes y en registros auxiliares, previa autorizacin de las autoridades
competentes.
4.4.3. Sistema "justo a tiempo"
Este sistema constituye una herramienta eficaz dentro del proceso de proveedura sobre
todo para las dependencias o entidades que trabajan con ritmos de tiempo ajustados.
Permite adems que los inventarios sean ptimos y evita las sobreinversiones que generan
altos costos financieros para las instituciones.
4.4.4. Control de artculos por medio de la clave CABMS
Esta clave identifica de manera particular a cada artculo segn su naturaleza y uso, se
encuentra especificada en el Catlogo de Adquisiciones de Bienes Muebles y Servicios y
su aplicacin depende de las necesidades de cada unidad administrativa.
La clasificacin de los bienes muebles se sujetar a lo que marca el catlogo que emite
cada periodo la Secodam. Si algn bien no aparece, la dependencia deber solicitar su
incorporacin.
La clave CABMS est compuesta por diez dgitos, el primero representado por una letra
"C" que significa que un bien determinado es del grupo de consumo; o una" 1" que distingue
al bien como del grupo instrumental.
Los bienes de consumo e instrumentales estn a su vez compuestos por subgrupos, y
stos a su vez, divididos por clases que igualmente se integran por subclases, las cuales
no tienen especificacin y por ltimo, la variable que en s, es el bien especfico como
pueden ser: un taladro, una mquina de perforar, una microcomputadora y otros.
En bienes instrumentales se asignar un nmero de inventario integrado por los dgitos del
ramo presupuestal o la denominacin o siglas de la dependencia, la clave que le
corresponda al bien de acuerdo con la CABMS y el progresivo que determine la propia
dependencia, as como en su caso otros datos del bien que faciliten su control, tales como
el ao de adquisicin y la identificacin de la entidad federativa en donde se tocaliza.!"
En los bienes de consumo se lleva un registro global y corresponder a cada dependencia
determinar la conveniencia de asignarles resguardos individuales.
4.4.5. Identificacin electrnica de bienes
Los inventarios debern constar en controles documentales o electrnicos y sern
congruentes los nmeros con los que aparezcan etiquetados o emplacados en los bienes
instrumentales.
El cdigo de barras para la identificacin y control de bienes en la actualidad es la
tecnologa mas avanzada para el control de los inventarios, se trata de una serie de tcnicas
mediante las cuales se codifican datos en una imagen formada por combinaciones de
barras y espacios. Estas imgenes son ledas por equipos especiales de escaneo, a
travs de los cuales se comunican a una computadora los datos ledos y ya decodicados.t"
La tecnologa de cdigo de barras implica la introduccin de varios elementos no
disponibles en un sistema tradicional del proceso de inventarios de bienes, estos elementos
son:
1. Tipo de cdigo.
2. Impresora que imprime la imagen del cdigo.
3. Programa software para la impresin de etiquetas.
4. Etiquetas que garanticen seguridad, durabilidad y costo.
5. Lectora de cdigo de barras.
''0 Diario Oficial de la Federacin. Normas para la Administracin y Baja de Bienes Muebles de la Administracin Pblica Federal,
Mxico 2001, p. 3.
de la Administracin Pblica Federal. Mxico, 1988.p. 16.
CAPTULO 4 I
El cdigo de barras adherido al mueble, deber contener como mnimo el nmero
correspondiente a la clave del bien segn el catlogo y el progresivo determinado por la
Secretara de Contralora y Desarrollo Administrativo.
El sistema de resguardos actualizado, responsabiliza a los usuarios de su buen uso y
conservacin, facilitando la recuperacin de los importes de los bienes o el fincamiento de
responsabilidades en caso de dao, prdida o robo.
El uso del cdigo de barras es un elemento muy valioso para el levantamiento de inventarios
de bienes instrumentales, ya que permite que una sola persona pueda realizar el inventario
por medio de una lectora.
4.4.6. Registros contables PEPS, UEPS y costo promedio
La suma de todas las erogaciones efectuadas para adquirir o elaborar un bien, constituyen
el costo del mismo.
En los casos en que las entradas al almacn son constantes y el precio unitario es variable,
puede presentarse cierta dificultad para determinar el costo real de cada artculo. En tales
condiciones se utilizan diversos procedimientos de valuacin, entre los que se pueden
mencionar los siguientes:
./ Primeras entradas, primeras salidas (PEPS) .
./ ltimas entradas, primeras salidas (UEPS) .
./ Costo promedio.
En el mtodo de primeras entradas, primeras salidas, se valoran las salidas en funcin del
valor del lote ms antiguo antes de utilizar el lote que le sigue en fecha cronolgica, es
decir, las primeras partidas compradas habrn de ser las que se utilicen primero.
El mtodo de ltimas entradas, primeras salidas, es exactamente opuesto al anterior, se
basa en el principio de que las ltimas partidas compradas son las que se utilizan primero.
El procedimiento "costo promedio" se emplea en los organismos del sector pblico y
consiste en dividir el valor acumulado entre el nmero de unidades. El costo promedio as
obtenido se afectar o modificar exclusivamente cuando se realice otra entrada con valor
distinto al promedio anterior.
4.4.7. Mtodo de control de existencias mximos y mnimos
Este mtodo se basa en el establecimiento de una cantidad mxima de existencias para
cubrir la demanda de un perodo. La cantidad mnima puede considerarse como el margen
de seguridad necesario para evitar el agotamiento de la existencia.
La formulacin del contrato respectivo debe solicitarse a la unidad de adquisiciones una
vez que se alcanza la cantidad mnima. Este debe elaborarse de forma que, con la nueva
adquisicin, se cubra el nivel de existencias fijado como mximo.
La mayora de los artculos de uso o de consumo almacenados por el sector pblico estn
generalmente sujetos a movimientos de existencia dentro de lmites predeterminados. Sin
embargo, existen excepciones a esta regla, especialmente cuando las existencias estn
sujetas a mermas naturales o por causas de fuerza mayor. La experiencia que se obtiene
en el movimiento de determinado artculo permite, con frecuencia, establecer niveles
adecuados para mximos y mnimos.
A continuacin, se describe un mtodo para el clculo de niveles mximos y mnimos y la
fijacin del punto de re-orden.
Para el desarrollo de este mtodo es necesario:
./ Un promedio del consumo mensual de los artculos.
./ Conocer el plazo de trmite del pedido.
./ Conocer el plazo de entrega de los artculos al almacn.
./ Llevar al corriente el registro de existencias.
4.4.8. Niveles de existencia
Es indispensable en el sector pblico determinar los niveles adecuados de existencias
que deban mantener sus almacenes, con objeto de evitar sobreinversines o insuficiencia
de los bienes que en un momento dado pudieran requerirse, sobre todo si se tiende a la
realizacin de programas sustantivos.
El control de niveles de existencias mediante presupuesto o pronstico de necesidades,
tiene como objetivo principal coordinar el uso o consumo real de artculos con el uso o
consumo estimado.
Este tipo de control contiene elementos subjetivos para la estimacin de necesidades que
pueden conducir a diferencias sensibles entre la estimacin de necesidades y las
necesidades reales que se reflejarn en el ejercicio de un presupuesto.
CAPTULO 4 I
Es recomendable, sin embargo que las entidades del sector pblico estimen con
anticipacin el consumo o uso de artculos. Este clculo servir de base para determinar
los pronsticos de compras, espacio de almacenamiento y los dems factores y compo-
nentes enunciados.
4.4.9. Mtodo ABe de control de cambios
En este mtodo clasifican los artculos de la siguiente forrna.!"
1. Artculos tipo A. Son aquellos que por su elevado costo de adquisicin representan
un alto control de inventario, son los artculos llamados crticos, los cuales deben ser
controlados directamente por el responsable de la unidad de almacenamiento.
2. Artculos tipo B. Esta clase de artculos que tienen un menor costo de adquisicin,
requieren de menor control y se puede lograr mediante inventarios perpetuos,
establecindose mximos y mnimos.
3. Artculos tipo C. En este grupo de artculos de bajo costo, requieren una vigilancia
menor sobre el nivel de sus inventarios y por lo general se controlan mediante
cantidades llamadas de colchn.
4.4.10. Informes rutinarios
1. Diario de entradas y salidas. Este documento tiene por objeto informar a la unidad
responsable de las adquisiciones, la cantidad e importe de los bienes recibidos y
entregados en el almacn durante el da. Debe prepararse con base en los avisos
de entrada, los avisos de salida y los avisos de devoluciones que se hayan registrado
en las tarjetas de control de existencias.
2. De existencias. Tiene por objeto dar a conocer la cantidad e importe de los artculos
en existencia y su disponibilidad en una fecha determinada; as es posible conocer
la necesidad de nuevas adquisiciones.
Para fines de control interno los informes habrn de expedirse con la periodicidad
que determinen las autoridades correspondientes. Es recomendable que se realice
mensualmente para que las unidades responsables que tienen encomendado el
control de los bienes del dominio de la Federacin puedan verificar los informes
sealados.
111 Garca Cant Alfonso. Op. cit. p. 29.
3. De obsolescencia o escasa rotacin. Es de gran importancia conocer los artculos
de poco consumo y los que no hayan sido utilizados dentro del perodo que considere
adecuado la unidad responsable. El perodo puede variar de acuerdo con la
naturaleza del artculo: un da, un ao o ms.
4.4.11. Programa de requerimientos
Es conveniente revisar con detalle el flujo de la operacin del almacn a travs de las
diferentes reas que intervienen, atendiendo las siguientes activlcaoes.!"
1. La existencia y vigencia de procedimientos adecuados, documentos y registros
empleados para la deteccin de necesidades y su control.
2. Analizar.la suficiencia, exceso o ausencia de normas, polticas y su repercusin en
la eficiencia de la funcin.
3. Comprobar la inexistencia de duplicidad u omisin de controles o informacin
durante el proceso.
4. Proceder a la identificacin de actividades dbiles de control, as como desviaciones
en la aplicacin o inobservancia de normas, polticas y procedimientos.
5. Asegurar la existencia de sistemas de control que garanticen informacin correcta
y oportuna, para la adecuada toma de decisiones.
6. Confirmar que las adquisiciones de bienes muebles sean registradas en el almacn
y que coincidan con las especificaciones pactadas en el contrato o pedido y descritas
en las facturas de compra respectivas.
7. Confirmar que los controles internos establecidos proporcionen informacin de estos
bienes, tales como:
Mecanismos (de preferencia) computarizados y actualizados, que proporcionen
informacin de los inventarios tanto fsicos como contables, considerando datos
como: fecha de adquisicin, descripcin del bien, nmero de serie y costo de
adquisicin segn factura de compra, contrato o convenio autorizado; entrada al
almacn, nmero de inventario y de acuerdo con el calendario de asignacin al
rea donde se localiza.
132 Manual de Organizacin y Funcionamiento de las Unidades de Almacenamiento en Mxico: gua para su elaboracin.
Secretara de la Presidencia. Mxico 1973. p. 6.
CAPTULO 4 I
4.4.12. Cuadros bsicos de consumo
Es recomendable que los almacenes de las instituciones pblicas preparen y mantengan
al corriente un cuadro bsico de consumo. Este cuadro consiste en una lista de artculos
que frecuentemente se usan o consumen en una entidad con sus caractersticas, claves y
costo unitario.
El conocimiento de los movimientos de los artculos enlistados en ese cuadro, permitirn
determinar movimientos lentos o de alta rotacin. As mismo, promover en la unidad de
adquisiciones o a las unidades encargadas del abastecimiento, la planeacin adecuada
de sus compras con ventajas para el sector pblico.
4.4.13. Control de calidad
Es comn que la mayor parte de personas identifique la calidad de un bien o un servicio,
sea ste pblico o privado en funcin de su precio, vida til, etctera. Por lo tanto, es
comn tambin identificar cuando un producto o bien no tiene la calidad necesaria.!"
Sin embargo, al tratar de definir el trmino calidad, se observa que existen diversas defi-
niciones, algunas la conciben como la adecuacin de un producto o servicio para el uso
que posteriormente tendr.
La calidad, segn otras opiniones es simplemente cumplir con los requisitos del cliente.
Es sabido que la calidad de un producto depende primordialmente del proceso de
fabricacin, control de calidad de sus componentes, pureza y seleccin de la materia prima.
La palabra control de calidad no tiene el significado de "mejor" en sentido absoluto, quiere
decir mejor para el consumidor dentro de ciertas condiciones y limitaciones en el precio.
El control de calidad es un auxiliar, no un sustituto de los trabajos del adecuado diseo, de
los eficaces mtodos de manufactura ni tampoco de la acuciosa actividad de la inspeccin,
siempre requeridos en la produccin de artculos de alta calidad.
El control de todas las variables que puedan influir en el producto de cada proveedor ser
sometido a pruebas una vez en la planta, con el fin de verificar si las normas establecidas
han sido observadas, por tal motivo el control se divide en tres partes:
IJJ Jairo Me1chor Vlez. Mtodos y Sistemas de Fosfatizado y Pintura Aplicados en Recubrimientos Mtalicos: tesis profesional.
Mxico 1974, p. 107.
./ Control de materia prima.
./ Control de materiales en proceso.
./ Control de producto terminado.
Es necesario implementar una rea que sea la responsable de aplicar las normas de
control de calidad de los productos adquiridos, a fin promover el llamado aseguramiento
de la calidad.
4.4.14. Responsabilidades
La Secretara de Contralora y Desarrollo Administrativo, en el mbito de su competencia,
verificar directamente o a travs de los rganos de control interno, la estricta observancia
de las disposiciones legales y administrativas aplicables, relacionadas con los actos de
adquisicin, uso, conservacin, registro, documentacin, afectacin, baja y destino final
de bienes muebles e inmuebles a cargo de las dependencias y entidades de la Adminis-
tracin Pblica Federal. Su inobservancia e incumplimiento motivar el fincamiento de
responsabilidades en los trminos de la Ley Federal de Responsabilidades de los Ser-
vidores Pblicos y dems ordenamientos legales aplicables.
Los rganos internos de control en las dependencias y entidades sugerirn al rea auditada
la instrumentacin de medidas, sobre todo preventivas, que eviten desviaciones y
recurrencia de stas en la realizacin de las tareas encomendadas y en su caso,
recomendarn la implantacin inmediata de las acciones correctivas que se consideren
pertinentes.
4.4.15. Sistema de control de inventarios
En los sistemas de control, se tomar en cuenta que en los inventarios, el valor de los
bienes instrumentales es el de adquisicin, si son producidos es de acuerdo al costo de
produccin y si son semovientes capturados el que se cotice en el mercado.
En caso de que se carezca del valor de adquisicin de algn bien, el mismo podr ser
determinado para fines administrativos de inventario por el responsable de los recursos
materiales, considerando el valor de otros bienes con caractersticas similares, otros
mecanismos de ponderacin pertinentes o en su defecto, mediante avalo que se
obtenqa.!"
134 Diario Oficial de la Federacin. Normas para la Administracin y Baja de Bienes Muebles de la Administracin Pblica Federal,
Mxico 2001, p. 3.
CAPTULO 4 I
En los mecanismos de supervisin se sustenta la responsabilidad de llevar el inventario
fsico. Establecer estos mecanismos permite asegurar una razonable adecuacin entre la
ejecucin del programa establecido y por otra parte, posibilita una adecuada coordinacin
evitando acciones obstaculizantes y el desarrollo de problemas operativos.
El encargado del levantamiento de inventarios fsicos, teniendo como marco de referencia
las normas y polticas emitidas por las autoridades superiores y por los reglamentos
respectivos, deber crear aquellos mecanismos tcnicos que permitan comprobar el
cumplimiento de las distintas polticas establecidas, asociadas a procesos e indicadores.
La medicin del grado de cumplimiento de los procedimientos de preinventario e inventario
es uno de los aspectos ms relevantes, para ello es menester establecer un mecanismo
tcnico que permita visualizar la trayectoria del procedimiento, por lo que resulta de utilidad
una grfica de seguimiento de procedimiento, y el fortalecimiento del control de gestin.
Las modificaciones o alteraciones en el tiempo de realizacin de programa, en conjunto:
aumentan los gastos generales implicados, as como los insumas requeridos. Es por ello
que se deben establecer los mecanismos tcnicos y procedimientos necesarios que
permitan seguir con toda precisin el avance secuencial del programa de actividades
sealado.
El control centralizado en el rea incluye: trabajos preliminares, actividades de preinventario,
inventario propiamente dicho y actividades posteriores.
Una vez terminadas las diferentes etapas del levantamiento del inventario, es conveniente
que los resultados obtenidos sean concentrados en una sola unidad o mesa de control
para el anlisis de la informacin. Obtener la informacin completa de acuerdo con el
programa establecido, permitir que en la misma se documenten en forma fidedigna los
informes de evaluacin del programa.
El responsable del control y anlisis de informacin deber cuidar que le sea remitida en
su totalidad y la clasificar de acuerdo al orden o sistema de recuento establecido.
En caso de ser adoptada la distribucin planimtrica como mecanismo de control, la
presentacin de los informes seguir el criterio adoptado en la distribucin del plano del
almacn con la finalidad de coordinar perfectamente los mecanismos de recepcin y
clasificacin, evitando duplicacin de esfuerzos y retrasos en la informacin.
4.4.16. Conceptos bsicos de inventarios fsicos
Los inventarios son de uso comn y tienen como finalidad comprobar la existencia y condi-
ciones de uso de los bienes, conciliando sus resultados contra resguardos, registros
contables y avalos e informando de sus resultados a las autoridades competentes.!"
En el mismo orden de ideas, es indispensable contar con adecuados sistemas de seguri-
dad para los bienes muebles, principalmente en aquellos sujetos a robo, dao, prdida o
destruccin, hay que cerciorarse que los bienes muebles nicamente sean utilizados en el
desempeo de las funciones propias y en la ejecucin de programas de la dependencia o
entidad y, en el caso de que no estn en uso, verificar su reasignacin.
Los bienes muebles existentes deben estar debidamente asegurados, as como las plizas
correspondientes actualizadas. Los bienes de alto valor o con riesgo de destruccin o
prdida merecen especial atencin de conformidad con la normatividad vigente.
4.4.17. Clasificacin de inventarios
A continuacin se presenta una clasificaciones de inventario generalizada y de uso comn:
1. Inventario perpetuo. Este sistema puede llevarse en tarjetas usuales o en cualquiera
de las formas utilizadas en un sistema de computacin electrnica.
2. Inventario escalonado. Es el recuento que se efecta por partes, o atendiendo a
ciertos tipos y clases de bienes, en el transcurso de un ao o ejercicio, hasta llegar
al recuento total.
3. Inventario de tipo combinado. Resulta de la aplicacin de las dos especies sealadas
en los puntos precedentes.
4. Registro de inventarios. Aunque sean correctos los sistemas de organizacin, ser
necesario comprobar peridicamente la eficacia del sistema implantado. Esto
podr hacerse contando fsicamente los artculos en existencia, para comprobar
los resultados de dicho recuento con las cifras que aparezcan en los controles de
existencia, tanto del almacn como los que se lleven en la unidad encargada del
control contable de los bienes.
115 Garca Cant Alfonso. Op. cit. p. 13.
CAPTULO 4 I
De esta forma, ser posible determinar los faltantes o sobrantes y tomar las medidas
procedentes. El inventario puede llevarse a cabo de manera total, escalonada o combinada.
Se realiza un inventario total cuando se efecta el recuento de todos los bienes que se
tienen en existencia
4.4.18. Levantamiento fsico de inventarios
Lineamientos generales:
1. Verificar que las normas que regulan la funcin de adquisiciones, asignacin,
conservacin, uso, proteccin, afectacin, baja y destino final de los bienes,
aseguren la economa, eficiencia y eficacia, as como el estricto apego a las
medidas de racionalidad, austeridad y disciplina presupuestal y garanticen el
cumplimiento de los objetivos internos y sectoriales.t"
2. Comprobar que la organizacin del rea responsable de la administracin y
control de los inventarios o activos fijos segn se trate de dependencias o
entidades, propicie el ptimo aprovechamiento de los recursos humanos,
informticos y materiales asignados para el desarrollo de sus actividades.
3. Confirmar que existan mecanismos e instrumentos adecuados de autocontrol,
autocorreccin y autoevaluacin que promuevan el mejoramiento de la funcin,
la oportuna deteccin y prevencin de posibles anomalas a fin de subsanarlas
yen su caso evitar su recurrencia.
Lineamientos especficos:
1. Revisar si previamente a la elaboracin del presupuesto de adquisiciones de
bienes, se realiz una verificacin para asegurarse de que no existan artculos
similares ni suficientes a los requeridos, a fin de optimizar el aprovechamiento
de los bienes ya existentes.
2. Llevar a cabo la verificacin de los procedimientos y considerar la escrupulosa
aplicacin de la normatividad.
4.4.19. Plan de trabajo
En la ejecucin del plan de trabajo se sugiere tomar en cuenta los siguientes aspectos:
116 Instituto Nacional de Administracin Pblica. Curso de Especializacin en Administracin de Recursos Materiales. Mxico,
1998. p. 24.
1. Verificar que la estructura orgnica del rea de administracin y control de los
inventarios o activos fijos segn se trate de dependencias o entidades, est
debidamente autorizada, sea vigente, atienda a los criterios de austeridad y
racionalidad y cuente con el nivel jerrquico apropiado que le permita desarrollar
adecuadamente las funciones encomendadas.
2. Corroborar que el rea de administracin y control de los inventarios o activos fijos,
cuente con objetivos particulares, claros, precisos y congruentes con los generales
de la dependencia o entidad.
3. Comprobar que existan manuales de organizacin, polticas y procedimientos que
se encuentren actualizados, sean del conocimiento del personal del rea y se
apliquen.
4. Constatar la existencia y vigencia de adecuadas descripciones de funciones y
perfiles requeridos para cada puesto del rea de administracin y control de los
inventarios o activos fijos segn se trate de dependencias o entidades.
5. Efectuar revisiones para cerciorarse de que existan programas de adiestramiento
y capacitacin que permitan contar con personal calificado para el adecuado
desarrollo de esta funcin.
6. Revisar que se cuente con los recursos tcnicos, informticos y materiales
necesarios para llevar a cabo las tareas.
7. Supervisar cuando la dependencia o entidad cuente con unidades en el interior del
pas, que exista una adecuada desconcentracin de la funcin administrativa y
control de los bienes muebles, a fin de procurar que los trmites se lleven a cabo y
resuelvan en los mismos lugares donde se originen las operaciones, a travs de
una adecuada delegacin de funciones y mecanismos de supervisin que asegure
su cabal cumplimiento.
4.4.20. Actividades de inventario
El almacn efecta un inventario fsico anual, el cual requiere como mnimo de la ejecucin
de las siguiente siguientes acctones.!"
117 Ibdem. p. 25
CAPTULO 4 I
ANTES DEL INVENTARIO:
1. Revisin de registros y suactualizacin.
2. Reacomodo deartculos.
3. Conciliaciones del activofsicocontraregistros.
4. Investigar diferencias.
5. Emisin dealtaspor artculos endepsito.
6. .Informar aproveedores, ya lasunidades deconsumo el perododel levantamiento
oactualizacin inventario. conel findedetenerel movimiento rutinario.
7. Elaborar lascdulasdeconcentrado, as como, losmarbetes del inventariofsico.
8. Verificar que estn ordenados y acomodados los materiales dentro de sus
casilleros, gavetas, etctera, paraquesu recuento seafcil y rpido.
9. eerciorarsede queestnregistradas todaslasoperaciones realizadas a lafecha
de larealizacin del inventario.
10.Separary sealarlos materiales queno seanpropiedad de la entidad.
11 .. 8eparar.e indicarculesson los materiales fuerade usoo daados..
12.Solicitarla l i m p i e ~ Q8neral del almacn.
4.4.21. Mtodos O procedimientos para el recuento fsico de
los artculos
La forma de levantar los inventarios fsicos vara de acuerdo con la clase de artculos y
condiciones fsicas de los almacenes.
El mtodo ms simple consiste en que una persona comience a levantar el inventario
anotando en una listalosartculosque va contando; otra persona har lo mismo comenzando
en el extremo opuesto. Al finalizar estos recuentos se comparan las dos listas, y si hay
discrepancias o diferencias en alguno o algunos de los artculos contados, se proceder a
realizar un tercer recuento, efectundose enseguida las correcciones necesartas.!"
Es recomendable para mayor rapidez, que se haga por parejas: uno cuenta, otro efecta
anotaciones. Aunque sea sencillo el empleo de la lista mencionada, deber contener
como mnimo los siguientes datos:
1. Encabezado.
2. Nombre de la entidad.
138 Ibdem. p. 26.
3. Ttulo (indicacin de que se trata de un inventario fsico).
4. Fecha de inicio del inventario.
5. Nombre de las personas que intervienen en el conteo.
6. Cuerpo.
7. Distribuidos en columnas los siguientes datos:
8. Nombre comercial del artculo.
9. Smbolo del artculo.
10. Localizacin.
11. Unidad.
12. Cantidad contada.
13. Observaciones.
Un mtodo de uso comn para levantar inventarios es colocar una tarjeta por tres talones
o marbetes en todos los casilleros, estantes y anaqueles.
La persona encargada contar los artculos que se encuentren en los casilleros, estantes,
etctera. anotando en dos de los marbetes el total de los artculos. La misma persona
recortar uno de los tres marbetes de la tarjeta, dejando los otros dos en su lugar, de los
cuales solamente uno tiene anotaciones y el otro est en blanco, posteriormente entregar
al rea de control el marbete que desprendi, que a su vez lo cotejar con los registros
contables existentes.
En caso de existir diferencia, otra persona distinta proceder nuevamente a recontar los
mismos artculos, anotando el resultado en el marbete en blanco.
Los resultados anotados en este tercer marbete deben ser comparados con los del segundo
y los registros contables existentes, yen caso de que existan diferencias debern revisarse
los registros contables o en su caso efectuar las correcciones y ajustes necesarios.
Los datos que ha de contener cada uno de los marbetes de la tarjeta son:
./ Nombre del artculo.
./ Nmero de la tarjeta.
./ Fecha en que se efecte el conteo.
./ Smbolo del artculo.
./ Localizacin.
./ Cantidad y unidad.
./ Nombre de las personas que efectuaron el recuento.
El inventario fsico se complementa cotejando el resultado de ste con las tarjetas de control
CAPTULO 4 I
que lleve la unidad de control contable para que, de haber diferencias, se agoten todos los
medios para aclararlas
DESPUS DEL INVENTARIO
1. Registrar saldo anual en los registros de kardex y tarjetas auxiliares de las cantidades
determinadas en el inventario.
2. Aclarar las diferencias que arroj el inventario.
3. Incrementar el movimiento de recepcin y despacho, con objeto de regularizar la
situacin.
4. Servir de base para comparar la situacin contable contra la fsica.
5. Precisar cul es la situacin real de los materiales del almacn.
6. Definir la responsabilidad del personal del almacn.
7. Servir de base para la programacin de las adquisiciones futuras.
8. Precisar los materiales que se encuentren en estado de desuso u obsoletos.
9. Servir para programar las necesidades y utilizacin ptima de espacio.
10. Servir de base para la valorizacin de materiales de almacn.
11. Conocer el monto concreto de las inversiones financieras en existencia de almacn.
12. Establecer normas para encontrar aplicacin inmediata de aquellos bienes de uso
limitado o que no hayan tenido utilizacin.
13. Formular y establecer ptimamente el clculo para la rotacin de materiales de
almacn.
14. Servir de base para la valuacin de las mermas y prdidas de existencias de
almacn.
15. Los inventarios tienen que ser planeados de antemano. Ha de nombrarse un
responsable para su ejecucin, quien programar las actividades a desarrollar de
acuerdo con el tiempo y el personal de que disponga; para ello sera conveniente
tomar en cuenta los siguientes puntos:
16. Fijar la cantidad de grupos que tomarn parte y la cantidad de personal que
compondr cada grupo.
17. Fijar las normas bajo las cuales se va a efectuar el recuento.
18. Fijar las responsabilidades de los jefes de grupo.
19. Fijar el perodo dentro del cual se va a realizar el levantamiento del inventario.
20. Fijar el horario.
21. Indicar el uso y el manejo de las etiquetas o contraseas con las que se va a efectuar
el recuento.
22. Fijar las normas para la recoleccin de los datos.
23. Fijar las normas para la redaccin del informe final.
24. Es aconsejable que al realizar un inventario total se supriman las operaciones
normales del almacn y se adopten las medidas necesarias para que se lleve a
cabo rpido y eficazmente.
4.4.22. Aclaracin de diferencias
Las diferencias que pueden surgir al cotejar el inventario fsico con las tarjetas de control
que maneje la unidad contable, pueden ser ocasionadas, entre otros factores, por los
siqulentes.t"
1. Error en la recepcin de artculos.
2. Error del proveedor en la documentacin enviada.
3. Error al entregar las cantidades solicitadas y anotadas en los avisos de salida.
4. Error en el manejo de las tarjetas de control de existencias, causado por clculos
equivocados o informacin incompleta.
5. Robo por personas que laboren en el almacn o ajenas a ste.
6. Bajas no reportadas a la unidad de registro.
7. Mermas naturales.
En caso de que llegase a determinarse un faltante real, se proceder a ponerlo en
conocimiento del responsable del rea para que se deslinden las responsabilidades del
caso.
As mismo, es conveniente que se elabore una relacin de los artculos daados, intiles y
obsoletos, para que se tramite su baja.
Cuando no se cuente con el documento que acredite la propiedad del bien y para efectos
de inventario, el responsable de los recursos materiales proceder a elaborar acta en la
que se har constar que el bien es propiedad federal y que figura en sus respectivos
inventarios. Si se requiere de otra documentacin para su uso, deber tramitarse la
expedicin o reposicin de la misma."?
139 Ibidem p. 38
140 Diario Oficial de la Federacin. Normas para la Administracin y Baja de Bienes Muebles de la Administracin Pblica Federal,
Mxico 2001, p. 3.
CAPTULO 4 I
4.5. AFECTACIN, DESTINO FINALY BAJA
DE BIENES MUEBLES
Es evidente que todo bien con el tiempo va sufriendo un desgaste que repercute en su
estado fsico o cualidades tcnicas, su utilidad se ve afectada al dejar de ser apto para el
usuario. El responsable de los recursos materiales, al recibir los bienes determinar en
comit (Comit de Bienes Muebles) el destino final de los mismos.
Las dependencias de acuerdo con la aprobacin de sus manuales, procedimientos,
formatos e instructivos, procedern a enajenar, donar, permutar, transferir u otorgar en
dacin en pago los bienes no tiles.!"
Una vez determinado el destino final de los bienes se proceder a la baja de stos, con la
cancelacin de los registros en los inventarios de las dependencias de la administracin
pblica federal. El proceso deber cubrir la normatividad inherente.
Cabe aclarar que la baja, tambin operar cuando el bien se halla extraviado, robado o
sufrido algn siniestro, previo cumplimiento de las formalidades establecidas en las
disposiciones legales aplicables. 142
~ Afectacin
El usuario es quien determina la afectacin de un bien cuando ste ya no es til, para ello,
se elabora el documento denominado "dictamen de afectacin", en el cual se describe el
bien y las razones que motivan la inutilidad del mismo, as como en su caso, el
reaprovechamiento parcial o total elaborado por el responsable de los recursos materiales.
A continuacin se enlistan algunos factores que afectan la utilidad de un bien:
./ Por el estado fsico que se encuentren.
./ Por sus cualidades tcnicas.
./ No podrsele dar el mantenimiento para que operen.
141 Es conveniente aqui destacar que para llevar un control, en el destino final de los bienes muebles se manejen los siguientes
formatos: Solicitud de Baja de Bienes Muebles, Relacin valorizada de Bienes para Baja, Dictamen de Tcnico (Dictamen de
Afectacin) y Forma de Inventarios A1-1OYlos que resulten pertinentes.
142 EL contenido de las etapas de Afectacin, Destino Final y Baja de Bienes Muebles, esta sustentado en lo que marcan las Normas
para la Administracin y Baja de Bienes Muebles de la Administracin Pblica Federal, Mxico, 2001
./ Ya no es til para el servicio que se requiere.
./ Por concluir el programa al que se le destin.
~ Destino final
Las dependencias, con base en el dictamen de afectacin, procedern a determinar el
destino final de los bienes segn la propuesta del responsable de los recursos materiales
aprobada por el comit para aplicar los procedimientos de enajenacin, donacin, permuta,
transferencia, destruccin, u otorgamiento en dacin de pago los bienes no tiles.
A continuacin se sugieren algunos aspectos bsicos que deben considerarse dentro del
destino final de bienes muebles:
./ Las dependencias de la administracin pblica, podrn celebrar contratos en
comodato entre s, as como con gobiernos estatales y municipales siempre y cuando,
contribuyan al cumplimiento de las metas y programas del gobierno federal. Esta
autorizacin estar a cargo del Oficial Mayor con la aprobacin del titular de la
dependencia.
./ Debern autorizar a ms tardar el 31 de marzo de cada ejercicio fiscal, un programa
anual para el destino final de bienes. El responsable para tal efecto es el Oficial
Mayor que en comit podr modificar dicho programa.
./ Podrn dictar el destino final de los bienes dentro de la circunscripcin territorial o
regional en que se encuentren. Al determinar el procedimiento de enajenacin a
seguir debern considerar en forma separada, el precio mnimo de avalo de los
bienes respectivos sin que se fraccionen y con ello eviten la licitacin pblica.
./ Establecido el Comit, su integracin deber dar seguimiento al programa anual
para el destino final de bienes. Asimismo, resolver y analizar: casos de excepcin
de licitacin pblica; celebracin de contratos de enajenacin de desechos;
solicitudes de donacin; solicitudes en comodato. Autorizar: operaciones de
permuta o la dacin en pago de bienes; casos de transferencias; enajenacin de
bienes a travs de invitacin interna a favor de los servidores pblicos.
~ Comit de bienes muebles
El comit determinar el destino final de bienes ms adecuado con objeto de optimizar la
autorizacin de los recursos con que cuenta la dependencia. Reforzar al mismo tiempo
las acciones y medidas que presente en su programa anual, entendido en un ejercicio
fiscal para sanear los activos que son improductivos.
CAPTULO 4 I
De acuerdo con la normatividad en la materia. El comit ha de guardar la siguiente
estructura:
ESTRUCTURA DEL COMIT DE BIENES MUEBLES
PRESIDENTE
....
OFICIAL MAYOR
REPRESENTANTE
REPRESENTANTE
DE LA
DE LA
- CONTRALORA
SUBSECRETARA*
INTERNA
REPRESENTANTE
REPRESENTANTE
SECRETARIO
,... DE ~ . s U N T O S
DE LA
EJECUTIVO
JURIDICOS
D.G.P.O.P. D.G.R.M.S.G.
"-
ASESOR
I I I
J
VOCAL
11 VOCAL I VOCAL 1 I VOCAL I 1 VOCAL 1
*Segn sea el nmero de Subsecretarios, con los que cuente la dependencia.
Los integrantes de los Comits tendrn las siguientes funciones y responsabilidades:
Presidente.
Autorizar el orden del da de las reuniones ordinarias y extraordinarias, coordinar y dirigir
las reuniones de Comit y convocar, cuando sea necesario, a reuniones extraordinarias;
Secretario ejecutivo
Vigilar la expedicin correcta del orden del da y de los listados de los asuntos que se
tratarn, incluyendo los documentos de apoyo necesarios; remitir a cada integrante del
Comit la documentacin de los asuntos a tratar para la reunin a celebrarse, as como
levantar el acta correspondiente de cada sesin.
Registrar los acuerdos y verificar su cumplimiento; resguardar la documentacin inherente
al funcionamiento del Comit y aquella que le encomiende el Presidente del Comit en
pleno.
Para el mejor desempeo de sus funciones y responsabilidades, el Secretario Ejecutivo
en su caso, se auxiliar de un Secretario Tcnico, quien podr asistir a las reuniones del
Comit con derecho a voz, pero no a voto.
Vocales
Enviar al Secretario Ejecutivo los documentos de los asuntos que a su juicio deban tratarse
en el pleno del Comit; analizar el orden del da y la documentacin de las reuniones a
celebrarse y realizar las dems funciones que le encomiende el presidente al Comit en
pleno.
Asesores
Prestar asesora al Comit en el mbito de su competencia. Los asesores no debern
firmar ningn documento que implique decisiones relativas a los destinos finales de bienes,
por lo que nicamente suscribirn las actas de cada sesin como constancia de su
participacin.
Las reuniones de los Comits se realizarn conforme al siguiente criterio:
./ Ordinarias (mensuales).
./ Extraordinarias (a propuesta de su Presidente y de la mayora de sus miembros).
./ Invariablemente deber asistir el Presidente del Comit con un qurum de ms de
la mitad de sus miembros, con derecho a voto .
./ La asistencia se considerar a travs de videoconferencia.
El orden del da para cada sesin ordinaria se realizar con dos das hbiles de anticipacin
y para las extraordinarias con un da hbil, la informacin que se genere se emitir en
medios electrnicos.
CAPITULO 4 I
Los asuntos se presentarn en listados, con la firma de los miembros asistentes que tengan
derecho a voz y voto, levantando acta por cada sesin.
En cada ao podr reiniciarse la numeracin de las sesiones incluso fuera del inicio del
ejercicio fiscal para la instalacin o reinstalacin del Comit.
~ Avalo
En el caso de enajenacin de bienes muebles, ya sea por licitacin interna, pblica o
adjudicacin interna, as como permuta y dacin en pago, es menester verificar que se
halla gestionado el avalo correspondiente por parte de la Comisin de Avalos de Bienes
Nacionales (CABIN) y corredores pblicos y de los que acrediten capacidad legal y
profesional de valuadores distintos a las instituciones de crdito conforme a lo dispuesto
en la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del sector Pblico.>"
La acreditacin mencionada deber soportarse con el curriculum vitae y en su caso, con el
acta constitutiva.
La vigencia del avalo no podr ser menor de ciento ochenta das naturales y se determinar
por el propio valuador con base en su experiencia profesional, la naturaleza de los bienes,
las condiciones del mercado y dems circunstancias que deban tomarse en cuenta.
La Secodam, una vez concluida la vigencia del avalo y habiendo agotado la licitacin
pblica, tendr la posibilidad de fijar un precio mnimo de acuerdo al estado fsico del bien,
las condiciones del mercado y los dems aspectos que proporcione el solicitante.
El precio mnimo para vehculos se determinar de acuerdo a la Gua EBC (libro azul)
edicin mensual o trimestral, la cual ponderar su precio de venta y de compra con el
factor de vida til.
En el supuesto de vehculos cuyos precios de compra y venta no aparezcan en la Gua
EBC (libro azul) y los modificados no estn plenamente identificados, as como los camiones
con caja de carga, pipas-tanque y ambulancias, el valor ser determinado mediante avalo.
En caso de que los vehculos se encuentren con los motores desbielados, las transmisiones
o tracciones daadas o que para su uso se requiera efectuar reparaciones mayores, el
valor correspondiente se determinar con el de la prctica de avalo.
de la Administracin Pblica Federal. Mxico, 1988.pp.18 a 22.
~ Enajenacin
Las dependencias podrn enajenar bienes mediante los procedimientos de licitacin
pblica, invitacin a cuando menos tres personas o adjudicacin directa.
La enajenacin de bienes, salvo los casos comprendidos en el prrafo tercero del artculo
79 de la Ley General de Bienes Nacionales.!" se sujetar a licitacin pblica mediante
convocatoria pblica.
~ Licitacin Pblica
Previamente debe elaborarse la convocatoria pblica, las bases y contar con los avalos
correspondientes. Su finalidad principal es garantizar la oferta ms atractiva para la
dependencia.
~ Convocatoria pblica
La convocatoria pblica deber difundirse simultneamente a travs de su pgina en
internet yen los lugares visibles y accesibles al pblico de las dependencias.
Cuando el valor de los bienes a licitar rebase el equivalente a cuatro mil das de salario
mnimo general vigente en el Distrito Federal, adicionalmente se publicar por un slo da
en el Diario Oficial de la Federacin.
Datos que debe contener la Convocatoria Pblica:
1. Nombre de la dependencia:
2. Descripcin del bien con precio mnimo.
3. Lugar, fecha, horario para recoger bases, costos y ubicacin.
4. Lugar y plazo mximo en que debern retirarse los bienes.
5. Lugar, fecha y hora de apertura de ofertas y fallo.
6. Forma de garantizar las ofertas.
7. Fecha de inicio de publicacin de convocatoria.
8. Plazo de apertura de ofertas entre ocho y quince das.
~ Bases
Se pondrn a disposicin del interesado en la pgina electrnica de la convocante desde
la publicacin de la convocatoria hasta la apertura de las ofertas.
1+1 La Ley se refiere a que el monto de los bienes no exceda el equivalente a quinientos das de salario minimo vigente en el Distrito
Federal.
CAPiTULO 4 I
Datos que deben contener las bases:
1. Nombre de la dependencia.
2. Descripcin del bien con precio mnimo.
3. Lugar, fecha y hora de los actos de oferta y fallo.
4. Garanta de oferta en sobre cerrado y firmar bases.
5. Las instrucciones para la presentacin de ofertas.
6. Mencionar que el pago es previo al retiro.
7. Lugar, plazo y condiciones para el retiro de bienes.
8. Criterios de adjudicacin.
9. Plazos para modificar las bases.
10. Sealar las causas de descalificacin.
11. Causas por las que se puede declarar desierta.
12. Indicaciones de que la garanta se har efectiva en caso de un incumplimiento.
13. Mencionar una declaracin de integridad.
14. No podr participar quien se encuentre en el supuesto del arto 47, fraccin XXIII, de
la Ley de Responsabilidades de los Servidores Pblicos.!"
Al llevar a cabo la Licitacin, se deber considerar lo siguiente:
1. Hacer efectiva la garanta cuando se incumpla.
2. Garantizar la oferta mediante cheque certificado o de caja a favor de la Tesorera
de la Federacin por un diez por clento.!"
3. La dependencia emitir un dictamen!" que servir como sustento del fallo no
excediendo los 5 das de la apertura.
4. Las dependencias levantaran acta de apertura y fallo.
5. Se podr declarar desierta cuando: nadie se registre; no cumplan con los requisitos
de las bases y cuando alguna oferta no cubra el precio mnimo de avalo.
Si derivado del dictamen se obtuviera un empate en el precio de dos o ms ofertas, la
adjudicacin se efectuar a favor del licitante que resulte ganador del sorteo manual por
insaculacin.
En caso de declararse desierto el dictamen o varias partidas no rebasen el equivalente a
quinientos das de salario mnimo general vigente en el Distrito Federal, se realizar un
nuevo procedimiento que puede ser por invitacin.
145 La Ley se refiere a cuando intervienen familiares o parientes consanguineos hasta el cuarto grado que pueden ser beneficiados o
de los que tengan relacin profesional en el proceso.
146 Esta Garanta estar en funcin a lo que dispone la Ley del Servicio de la Tesorera publicada en (0.0.31-11-1985) Ysu
Reglamento.
147 El dictamen del fallo se har con base en el Programa para el Desarrollo Integral de la Industria Mediana y Pequea; La Ley
Federal para el Fomento de la Micro industria; justifique su destino final con el anlisis del Programa de Empleo y Produccn en
ofertas presentadas. En funcin de prioridades y objetivos de planes y programas para el desarrollo Nacional.
y Invitacin a cuando menos tres personas o de adjudicacin directa
Las dependencias podrn ajustarse a este procedimiento cuando el importe de la operacin
de que se trate, no exceda del equivalente a quinientos das de salario mnimo general
vigente en el Distrito Federal y cuando se trate del pago parcial en especie previsto en la
fraccin XII del arto 31 de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector
Pblico.
148
Se aplicar en los siguientes supuestos:
./ Ocurran condiciones o circunstancias extraordinarias o imprevisibles o situaciones
de emergencia.
./ No existan por lo menos tres personas idneas o capacitados legales para
presentar ofertas.
La invitacin a cuando menos tres personas, se sujetar a lo siguiente:
1. En la apertura se deber invitar a un representante del rgano interno de control.
2. Descripcin de bienes, precio mnimo, garanta, plazo y lugar de retiro, condiciones
de pago y fallo.
3. Difusin en internet y en un lugar visible al pblico.
4. Fijar plazos para la presentacin de ofertas.
5. Causas por las que se declare desierta.
y Donacin
Se llevar a cabo observando las previsiones contenidas en el artculo 81 de la Ley General
de Bienes Nacionales. Se podrn donar bienes muebles a los estados, municipios,
instituciones de beneficencia, educativas o culturales a quienes atiendan la prestacin de
servicios sociales por cargo de la propia dependencia o entidad; a beneficiarias de algn
servicio asistencial pblico; a las comunidades agrarias y ejidos; a entidades paraestatales
que lo necesiten para sus fines; siempre que el valor de los bienes resultado del avalo, no
exceda del equivalente a diez mil das de salario mnimo general vigente en el Distrito
Federal, yen caso de que el monto se rebase, se deber solicitar autorizacin a la Secodam.
Cuando se donen bienes muebles a gobiernos e instituciones extranjeras o a organiza-
ciones internacionales, verificar que cuenten con el acuerdo refrendado por las Secretaras
de Relaciones Exteriores y de Contralora y Desarrollo Administrativo y por el titular de la
dependencia en cuyo inventario figure el bien.
14' La Ley se refiere a cuando el pago se cubra parte en dinero y parte en especie.
CAPTULO 4 I
Las donaciones que se realicen a valor de avalo, debern estar vigente al momento en
que se autorice la operacin por el titular de la Dependencia.
Las Dependencias podrn llevar a cabo donaciones de todo tipo de bienes a valor de
adquisicin de inventario independientemente de su monto, siempre y cuando obtengan
la autorizacin previa de la Secretara. Para efectos administrativos, las donaciones debern
formalizarse mediante la celebracin de contratos respectivos.
~ Transferencia
Previa autorizacin del comit operar la transferencia de bienes entre Dependencias en
cuyos inventarios figuran los bienes, mismos que no requieren de avalo, por lo que se
formalizar a valor de adquisicin o de inventario, mediante acta de entrega de recepcin.
~ Permuta o la donacin de pago de bienes
La SECODAM marca que en este procedimiento el pago, slo ser aplicable para extinguir
obligaciones pendientes de pago contradas previamente por las Dependencias.
Con la autorizacin del comit y el precio mnimo de avalo, se llevarn a cabo las
operaciones, que impliquen la permuta o la dacin en pago de bienes.
~ Desechos
Las Dependencias podrn enajenar desechos que se generen peridicamente mediante
contrato con vigencia de un ao. Para uso de una vigencia mayor, se requerir la
autorizacin del comit, sin que exceda de dos aos.
En lo referente a desechos de bienes muebles, constatar que los precios se rijan con base
a la Lista de Precios Mnimos de Avalo para Desechos de Bienes Muebles que generan
las dependencias y entidades de la Administracin Pblica Federal, documento que emite
bimestralmente la Secodam y que se publica en el Diario Oficial de la Federacin.
Los vehculos que no se encuentren en condiciones de operacin o de funcionamiento y
que por su estado fsico se consideren como desecho ferroso vehicular, la determinacin
de sus precios mnimos deber obtenerse con base en la lista mencionada.
Debido a los constantes incrementos y decrementos de los precios que marca la lista, las
dependencias debern calcular los ajustes de los precios pactados en el contrato respectivo.
Los desechos que se generen rutinariamente y que no aparezcan en la lista y para los
cuales se contemple la celebracin de contratos, los precios debern ajustarse de acuerdo
con la actualizacin de los avalos que practiquen las instituciones autorizadas.
~ Destruccin
Las dependencias podrn llevar a cabo la destruccin de bienes cuando: sean peligrosos
o alterada la salubridad, la seguridad o el ambiente, cuando exista disposicin legal que
ordene su destruccin!" y de los que habiendo agotado el procedimiento de enajenacin
o donacin no exista persona interesada.
En su caso, las dependencias invitarn a un representante del rgano interno de control
para dicho acto, levantarn la constancia respectiva.
~ Invitacin interna
Las dependencias podrn enajenar bienes a favor de sus servidores pblicos sin perjuicio
de que la enajenacin de vehculos, mobiliario y equipos de oficina y de cmputo se lleven
a cabo mediante el procedimiento de licitacin pblica, cumpliendo las siguientes
condiciones:
1. El precio del avalo.
2. Autorizacin del comit.
3. No podr participar el responsable de los recursos materiales a quienes se les
halla adjudicado un bien.
4. La difusin de la convocatoria, las bases y la relacin de bienes aparecer en la
pgina de internet.
5. Los vehculos a enajenar, nicamente sern de tipo "Sedan", "Vagoneta y "Pick Up",
se excluyen los extranjeros.
6. Mobiliario, equipo de oficina y de cmputo debern limitarse a aquellos que sean
de uso personal.
7. Ser optativa la asistencia a la apertura y fallo.
8. Garantizar las ofertas mediante cheque certificado, cruzado o de caja por una
institucin de crdito a favor de la Tesorera de la Federacin por el diez por ciento.
9. Las bases contendrn como mnimo lo que se marca en la licitacin pblica.
14'1 Se regula por diversas disposiciones: Ley General de Salud (0.0.07-11-1994); Ley Federal de Armas y Fuegos Explosivos (0.0.
11-1-1972)Ysu Reglamento (0.0.06-V-1972); Ley General de Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Medio Ambiente (0.0.28-
1-1988) Ysu Reglamento (d.o.07-vi-1988), Ley Reglamentara al Articulo 27 Constitucional en Materia Nuclear 80.0. 04-II-
1985); Ley General de Seguridad Radiologica (0.0.22-IX-1988); Ley Federal de Metrologia y Normalizacin (0.0.16-1-1988;
Ley de Sanidad Fitopecuaria de los Estados Unidos Mexicanos (0.0. 13-XII-1974) y su Reglamento, en Materia de Sanidad
Vegetal (0.0. 18-1-1988).
CAPTULO 4 I
10. Lo mximo en adjudicacin por participante ser en vehculo uno y en mobiliario,
equipo de oficina y de cmputo hasta un monto equivalente a quinientos das de
salario mnimo general vigente del Distrito Federal.
11. Cuando no se sostenga la oferta ya no podr participar en otra invitacin interna.
12. Los bienes no adjudicados en este procedimiento podrn aplicarse en el mismo o
en licitacin pblica.
y Baja
Cabe aclarar que la baja de un bien operar bajo dos supuestos:
./ Cuando se trata de bienes no tiles; y
./ Cuando el bien se hubiere extraviado, robado o siniestrado previo cumplimiento de
las disposiciones legales estabtecdas.t'"
Cabe sealar que en este segundo supuesto cuando sea por robo o prdida deber dar
aviso a la compaa aseguradora donde se tengan contratados los servicios y solicitar la
indemnizacin correspondiente; levantar acta circunstanciada y ministerial que describa
los hechos y realice la denuncia de los hechos ante las autoridades competentes. Se
proceder a la cancelacin de los registros de los bienes en inventarios y se harn los
asientos contables correspondientes. Conservar la documentacin relativa a los actos
cuando menos por un lapso de tres aos.
Las dependencias llevarn a cabo el entero del producto de la enajenacin, as como su
posible recuperacin.!"
Las dependencias al operar la baja, debern informar a la Secodam dentro de los pri-
meros diez das del mes de enero, abril, julio y octubre de cada ao.
Por ltimo, es fundamental mencionar que los rganos de gobierno de las entidades,
dictarn la normas o bases generales en materia de bienes muebles que debern observar
los titulares de la misma, para lo cual podrn retomar las disposiciones mencionadas,
adems de que el valor de los vehculos puede determinarse mediante la prctica de
avalos.
ISO Para el caso de extravo de conformidad con la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico Federal articulo 48 se
aplicaran responsabilidades a los servidores pblicos, para resarcir el dao con la reposicin del bien por uno similar o el pago del
valor del mismo a como este en mercado. En los otros supuestos se aplicara la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores
Pblicos y las que seale la autoridad.
151 De conformidad con las normas relativas a la forma y trminos en que las dependencias debern enterar los fondos correspondientes
al producto de la enajenacin que reciban los adjudicatarios de los bienes muebles. Publicado en el Diario Oficial de la Federacin
del 10 de noviembre de 1988.
cAI>trULO
1
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i;;;;j
SUMARIO
5.1. MARCO y DISPOSICIONES
LA PRESTACIN DE LOS'SERVlCIOS GENERALes' ,
5.2. GENERALES
5.3. ENLA PRESTACINDE
GENERALES " , /
5.4. BASlSy......
DE
5.5. CONTROLY EVALUACiN EN LA PRESTACIN DE ",_,,P, ......
GENERALES
CAPTULO 5 I
OBJETIVOS GENERALES
Enunciarlos criteriosy principios bsicossobrelos que se sustentelaQPeraCin
de losserviciosgenerales.
Sugerir basesy lineamientos parala prestacin de los serviciosgeneralesen las
instituciones pblicas.
Promover laelaboracin, actualizacin y revisin demanuales deprocedimientos
administrativos y/oespecificos deoperacin delosservicios generalesen1asreaS
responsables de suoperacin.
Sugerir medidas para controlar y evaluar la administracin y prestacin de los
servicios generales.
CAPITULO 5 I
5.1. MARCOCONCEPTUAL DE tAc!;:
ADMtNISTRACINDE<SERYt r . ~
Los servicios generales surgen y evolucionan como respuesta a las necesidades de apoyo
que tiene toda organizacin humana, sea esta pblica, privada o social en el desarrollo de
las actividades que posibilitan el logro de su misin institucional.
En este sentido, el gobierno en sus diversos mbitos y como instancia depositaria del
poder pblico requiere de los servicios generales para el desarrollo de las diversas atri-
buciones y funciones que le establecen sus normas fundamentales. En este contexto los
servicios generales contribuyen con su accin y apoyo para el adecuado funcionamiento y
operacin del aparato pblico, ms an, al cumplimiento de las polticas plasmadas en
planes y programas que conforman su marco de actuacin para la consecucin de los
fines del Estado.
Los servicios generales se refieren por lo regular a todas aquellas actividades que tienen
que ver con la funcin de apoyo material y logstico para que una organizacin o institucin
pblica desarrolle sus actividades y tareas, sin ningn obstculo, dando cumplimiento a
una mxima de orden: "dar su lugar a cada cosa y poner cada cosa en ese lugar".
Los servicios generales suelen identificarse como reas operativas especializadas en
labores de conservacin y mantenimiento de las oficinas e instalaciones como subesta-
ciones elctricas, plantas de emergencia, etctera y tambin como reas de apoyo, por la
prestacin de actividades como: telefona, aire acondicionado, fotocopiado, intendencia,
vigilancia, talleres, archivo, correspondencia, electricidad, entre otras.
De esta manera, los servicios generales se ubican regularmente dentro de las reas
denominadas adjetivas y en casos particulares dentro de las llamadas de recursos. Su
correcta operacin y administracin contribuye estrechamente con las funciones de
adquisiciones, almacenes e inventarios, hecho que le confiere carta de naturalizacin en
la administracin de recursos materiales de una institucin.
Esbozados algunos de los rasgos de los servicios generales, se considera pertinente
mencionar una primera definicin que permita establecer una aproximacin conceptual:
ISERVICIOS GENERALES
Los servicios generales constituyen el conjunto de actividades tcnicas de apoyo a la
operacin de las organizaciones y tienen por objetivo asegurar de forma Permanente,
general, regular y continua la satisfaccin de las necesidades operativas y
administrativas de las reas que la integran, as como las de los usuarios o clientes de
ellas; estos pueden prestarse en forma directa por la propia organizacin o a travs
de empresas particulares.
La dinmica de las organizaciones y la evolucin administrativa han generado sin duda, la
necesidad de sistematizar y regular la prestacin de los servicios generales, estableciendo
as normas y lineamientos bsicos que sustentan su organizacin, funcionamiento y
operacin.
CARACTERSTICAS DE LOS SERVICIOS GENERALES
1. Conforman una actvidad tcnica dentro de la administracin pblica y se integran
dentro de las reas adjetivas.
2. Su prestacindebe.ser permanente, general, regular y continua.
3. Satisfacen necesdades colectivas de las organizaciones como consecuencia de
su dinmica operativa.
4. Su prestacin debeser justificable, racional, sistematizada y disciplinada.
5. Se prestan dentro de un mbito o circunscripcin delimitado.
6. Se sustentan en lineamientos especficos elaborados por la propia organizacin en
cumplimiento de las normas emitidas al respecto.
7. Requieren de la participacin consciente y corresponsable de todas las reas que
integran la organizacin.
5.1.1. Criterios generales para la prestacin de los servicios
generales
Las caractersticas enunciadas en el apartado anterior, deben orientar la definicin de los
criterios mnimos sobre los que deben sustentarse las acciones que respondan a las
necesidades especficas de las instituciones para satisfacer sus requerimientos de ser-
vicios de apoyo.
Se enuncian a continuacin criterios generales mnimos que deben considerarse en la
prestacin de los servicios generales:
CAPTULO 5 I
CRITERIOS GENERALES
de crear una unidad
decumpHr,cohlapre$t8Cin de los servicios generales. '
MaterIal: produceun resultadoconcretode laprestacinpor laaetividaddeintrS
(procesos yprocedimientos). .
Iil<prestacifl y operaci6ndeun servicio
las disposiciones legales, normativas, administratiVas
yfinanCieras (teyesynormas).
TcniCO: hace referencia al procedimiento especfico que requiere
def servicio general' como medio para satisfacer necesidades administratiVasde
carotercoIectNQydeoperaci6n de faorganizaci6n(instrumentosy rnecatlismos).
,;
InstituciOnal: determina si cumplimiento de objetivos y metas establecidOsi>Of'
las unidades.' administratiVas dentro de sus programas operativos (rnstfca de

Calidad YprofesIonallzacl6n: induce las acciones para la atencinytratoat
pbliCOusuario de los servicio al mismo tiempo promueve la modernizacin de la
"administraciOrrpUbJica y el desarrollo de las capacidades humanas (capacitacin
ymodernizaci6n).
5.1.2. Principios bsicos para la prestacin de los
servicios generales
Los principios bsicos constituyen el basamento que orienta la actividad tcnica que
implica la prestacin de los servicios generales bajo ciertos parmetros de calidad, stos
son:
PRINCIPIOS BSICOS
Generalidad: establecequetodoservidorpblicotieneel derecho deser usuario
de los servicios generales, siempreque lo haga de conformidad con las normas
queregulan suoperacin.
Uniformidad o igualdad: postulaqueen todaorganizacin sedebenprestar los
servicios a todos los usuarios en igualdad de condiciones, en los trminos que
establece lanormatividad correspondiente.
Continuidad: refiere a laimportancia deunaprestacin deservicios ininterrumpida,
paraque su continuidad contribuya a la permanente satisfaccin de necesidades
institucionales.
Legalidad: disponequelosserviciosdebenapoyarse enunconjunto denormasy
lineamientos contenidos en las leyes respectivas; la prestacin debe ofrecerse
conforme areglas clarasy precisas difundidas a todas las reasde la institucin.
Obligatoriedad: seala la obligacin que tienen las reas de administracin de
recursos para prestar los servicios generales a toda la organizacin, en tanto
depositarias de esta responsabilidad y funcin.
Persistencia: aludea lasatisfaccin denuevas necesidades organizacionalesque
plantean ladinmicadelasdependencias, as comoaquellas quesonrecurrentes.
Equidad: refiere a la necesidad de que la prestacin de los servicios se lleve a
cabosinfinesdelucro; sinembargo, requiere derecursos quesuponen fijarcriterios
de carcter financiero y de control de gestin para ejercer adecuadamente las
medidas de austeridad, racionalidad y disciplina presupuestal y los recursos
asignados enformaequitativa y transparente.
Adaptacin: apuntaa que la prestacin de los servicios se adaptea los nuevos
escenarios y contingencias quesepresentan entodaorganizacin y lasreasque
laintegran (nuevas necesidades, prioridades, urgencias) paracontribuir al eficiente
desempeo de las actividades institucionales en particular y de la administracin
pblicaengeneral.
CAPTULO 5 I
5.1.3. Disposiciones normativas que regulan la prestacin
de los servicios generales
En este apartado se enuncian aquellas disposiciones de carcter general que regulan la
prestacin de los servicios generales. Es importante destacar que la interpretacin y
aplicacin de stas se debe particularizar en cada uno de los tipos de servicios que se
requiera estudiar:
Las disposiciones normativas que regulan esta materia son:
Constitucin Potrticade los Estados Unidos Mexicanos.
Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico.
Ley de Obras Pblicas y Servicios Relacionados con las Mismas.
LeyGeneraJ de Biene$ Nacionales.
.... ...
CdJgFl$c8t;de la F8deraci6n
. . ..... ...
. .. A9quisiciones, Arrendamientos y Servicios deI"SdOr
l' ,' . , " .
y ServiciosRelacionadosconlasMstris.
.. Gasto. ',' ..
Acuerdo de productividad, ahorro, transparencia
y en la administracin pblica federaL .
[ 5.2. TIPOS DE SERVICIOS GENERAI$S J
Si bien los servicios generales suelen ser diversos, ya que tienen como propsito satisfacer
aquellas necesidades de apoyo que las organizaciones requieren o demandan como
resultado de su dinmica institucional, por lo que es importante establecer una tipologa
mnima que posibilite su clasificacin.
Se ha considerado pertinente abordar el anlisis de los servicios generales en funcin de
dos grandes rubros:
TIPOS DE SERVICIOS GENERALES
De acuerdo con el Clasificador por Por las necesidades administrativas y
Objeto del Gasto operativas que satisfacen
-/ Servicios Bsicos. -/ Servicios Administrativos.
-/ Servicios de Arrendamiento. -/ Servicios de Transportacin, Traslado y
-/ Servicios Comerciales. Mensajera.
-/ Servicios de Mantenimiento, -/Servicios de Seguridad y Vigilancia.
Conservacine Instalacin. -/ Servicios de Telefona.
-/ Servicios de Difusin e Informacin. -/ Servicios de Intendencia e Higiene.
-/ Servicios de Traslado e Instalacin. -/ Servicios de Apoyo General.
-/ Servicios Oficiales. -/ Servicios de Cmputo
5.2.1. De acuerdo con el clasificador por objeto del gasto
En funcin del Clasificador por Objeto del Gasto de la administracin pblica federal, los
servicios generales pueden ser los siguientes:
Servicios bsicos
Agrupan a aquellos servicios mnimos que demanda la operacin de las
organizaciones y el funcionamiento de la administracin pblica como:
1. Servicio postal, sea de carcter nacional o internacional.
2. Servicio telegrfico, sea de carcter nacional o internacional.
3. Servicio telefnico, sea de tipo digital o celular de carcter local o larga distancia.
CAPTULO 5 I
4. Servicio de energa elctrica.
5. Servicio de agua potable, sea de suministro directo (entubada) o purificada.
Servicios de arrendamiento
Agrupan a aquellos destinados a sustituir o complementar de manera temporal, por razones
de operacin y necesidad, a los propios de la administracin pblica; dichos servicios
son:
1. Arrendamiento de edificios y locales.
2. Arrendamiento de terrenos.
3. Arrendamiento de maquinaria y equipo (fotocopiadoras, plantas de energa elctrica,
etctera).
4. Arrendamiento de equipo y bienes informticos.
5. Arrendamiento de vehculos (terrestres, martimos, lacustres, areos).
Servicios comerciales
Agrupan a aquellos servicios que tienen por objeto preservar y mantener en ptimas
condiciones los bienes muebles e inmuebles de la institucin, tales servicios son:
1. Almacenaje, embalaje y envase.
2. Fletes y maniobras (para trasladar, maniobrar, embarcar o desembarcar bienes al
servicio o propiedad de la institucin).
3. Seguros (para preservar el patrimonio institucional en caso de siniestros).
4. Limpieza (a bienes muebles e inmuebles).
5. Lavandera.
6. Higiene, desinfeccin yfumigacin.
Servicios de mantenimiento, conservacin e instalacin
Agrupan a aquellos que se requieren para la ptima operacin de los bienes muebles e
inmuebles de la institucin:
1. Servicio de mantenimiento yconservacin de mobiliario yequipo de oficina (mquinas
de escribir, calculadoras, fotocopiadoras y reparacin de mobiliario de oficina).
2. Servicio de mantenimiento y conservacin de bienes informticos (equipos de
cmputo).
3. Servicio de mantenimiento y conservacin de maquinaria y equipos (vehculos,
calderas, aire acondicionado, bsculas, montacargas, plantas de energa elctrica,
. etctera).
4. Servicios de mantenimiento y conservacin de inmuebles (edificios, terrenos, locales,
predios, etctera).
5. Servicios de instalacin de equipos y maquinaria especializada (equipo de
computacin, aire acondicionado, rayos X, deteccin de metales, iluminacin, sonido,
refrigeracin, bvedas de seguridad, circuito cerrado de televisin, etctera).
Servicios de difusin e informacin
Refiere a los requeridos por la institucin para realizar labores de comunicacin social,
impresin y difusin de informacin relacionada con los servicios que presta la organizacin;
as como montaje de espectculos culturales y servicio de telecomunicacin, tales servicios
son:
1. Servicios de apoyo logstico para espectculos culturales (adaptacin, decoracin y
equipamiento de inmuebles, espacios o terrenos).
2. Servicio de telecomunicaciones (radiotelefona).
Servicios de traslado e instalacin
Abarca a aquellos que se realizan para satisfacer las necesidades de apoyo del personal
y que como resultado de su desempeo requieren:
1. Servicios de transportacin (por medio de vehculos terrestres, martimos, pluviales
o areos).
2. Servicios de alojamiento y alimentacin durante el desempeo de comisiones
oficiales.
Servicios oficiales
Corresponde a los destinados a satisfacer las necesidades de apoyo que plantea la
realizacin de ceremonias y actos oficiales:
1. De ceremonias y orden social (apoyo en actos conmemorativos y oficiales).
2. Congresos, convenciones y exposiciones (apoyo en la adaptacin y decoracin de
instalaciones, montaje de pabellones, transportacin de maquinaria y equipo).
CAPTULO 5 I
5.2.2. Clasificacin de los servicios generales segn las
necesidades administrativas y operativas que
satlsfacen'<
Servicios administrativos
1. Control, asignacin, contratacin, uso y operacin de bienes y servicios (recepcin de
requerimientos, programacin de servicios, revisin de facturas y recibos de pago,
supervisin de trabajos, etctera).
2. Servicio de administracin de documentos (oficiala de partes).
3. Servicio de administracin de riesgos (seguros, seguridad e higiene y proteccin civil).
4. Servicios de fotocopiado, enmicado yengargolado.
5. Servicio de impresin, encuadernacin y restauracin.
6. Servicios de arrendamiento mobiliario, inmobiliario y de servicios.
7. Servicio de asignacin de espacios y adaptacin de inmuebles.
8. Servicio de conservacin y mantenimiento de inmuebles (impermeabilizacin,
restauracin, pintura, herrera, escaleras, elevadores).
Servicios de transportacin, traslado y mensajera
1. Servicio de mantenimiento preventivo, correctivo y suministro de combustible al parque
vehicular.
2. Servicio de transportacin de personal.
3. Servicio de mensajera y paquetera.
4. Servicio de fletes y traslado de mobiliario yequipo.
5. Servicio de estacionamiento para funcionarios y parque vehicular.
Servicios de seguridad y vigilancia
1. Servicio de vigilancia de instalaciones.
2. Servicio de guarda y custodia de bienes muebles y valores.
3. Servicio de circuito cerrado, alarmas y deteccin de metales.
4. Servicio de proteccin civil (proteccin contra incendios, inundaciones, sismos,
contingencias sociales, derrumbes, auxilio y apoyo a tercerosj.!"
I ' ~ Esta clasificacin se ha integrado de manera convencional con el propsito de identificar en la aplicacin terica de los servicios
generales mayores elementos de estudio.
1;., La materia de proteccin civil, sin duda alguna, requiere de mayor estudio y anlisis particular. por la importancia que tiene en
nuestro pas, nicamente en este apartado se enuncia la necesidad de que el rea responsable de los servicios generales sea la
responsable directa de coordinar estas tareas en la institucin.
Servicios de telefona
1. Servicio de conmutador.
2. Servicio de instalacin de terminales telefnicas digitales, celulares y telefax.
3. Servicio de intercomunicacin radiotelefnica.
Servicios de intendencia e higiene
1. Servicio de limpieza de mobiliario y equipo especial.
2. Servicio de limpieza de mobiliario y equipo de oficina.
3. Servicio de limpieza inmobiliaria (pisos, alfombras, puertas, ventanas, baos).
4. Servicio de lavado de tinacos, cisternas y depsitos de agua potable.
5. Servicio de jardinera.
6. Servicio de lavandera (cortinas, manteles, paos).
7. Servicio de fumigacin.
8. Servicio de recoleccin de basura.
Servicios de Apoyo General
1. Servicio de apoyo logstico (instalacin de templetes, acarreo y traslado de mobiliario
y equipo, adaptacin de foros, enlanado de espacios, etctera).
2. Bodegas y locales para almacenamiento de bienes en proceso de baja.
3. Talleres manuales (reparacin de mobiliario y equipo de oficina).
4. Plomera, albailera, carpintera, cerrajera, electricidad, herrera, electrnica, vidriera,
etctera.
CAPTULO 5 I
5.3. FACTORESCRTICOSACONSIDERAR
ENLAPRESTACiN DELOS
SERVlaOSGENERALES
Una vez que se han enunciado los conceptos bsicos, las caractersticas, los principios,
los criterios y la clasificacin de los servicios generales, a continuacin se enuncian los
factores crticos que deben ser considerados para el proceso de planeacin, organizacin
y prestacin de los servicios generales.
En efecto, es aqu donde la prestacin de los servicios generales implica una ardua tarea
para las reas responsables de ello, ya que generalmente se encuentran condicionadas
por la limitacin de recursos. Adems es importante destacar que existen dos formas en
que se pueden prestar los servicios: por cuenta de la institucin o mediante particulares.
Sin embargo, cualquiera que sea la forma en que se presten, deben considerarse los
siguientes factores crticos:
FACTORES CRTICOS
./ rea administrativa responsable.
./ Personal competente.
./ Mobiliario, equipo, mquinas y herramientas.
./ Recursos financieros.
5.3.1. rea administrativa responsable
La diversidad de servicios generales que se prestan en una institucin, obliga a que el
rea que tiene bajo su cargo esta responsabilidad, realice las funciones administrativas
de planeacin, programacin, organizacin, operacin, supervisin y control de los
servicios. Asimismo, ser la responsable de que los servicios que presten los particulares
se operen de acuerdo con las condiciones y trminos establecidos en los contratos y
normatividad aplicable al caso.>'
Es importante la existencia de esta unidad administrativa, ya que as se promover la
organizacin y control administrativo de los servicios generales; y se estimular el uso de
los bienes con el consecuente ahorro de recursos.
154 Para llevar a cabo el proceso de contratacin de prestacin de servicios con particulares deber de acatarse lo establecido en la
Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico. D.O.F. 4 de enero de 2000. Asimismo, es importante
remitirse al captulo mpara revisar el procedimiento de adjudicacin de contratos.
Las funciones bsicas que esta unidad administrativa debe realizar son las siguientes:
FUNCIONES BSICAS
1. Planear, organizar y administrar la prestacin de los diversos servicios generales.
2. Efectuar la prestacin de servicios generales, cubrir las necesidades mnimas del
personal y de las reas que integran la organizacin.
3. Que la prestacin de los servicios generales se realice de acuerdo a los programas
y presupuestos establecidos.
4. Vigilar el uso y operacin adecuado de bienes muebles e inmuebles que se destinen
a la prestacin de servicios generales.
5. Realizar el mantenimiento y conservacin de los edificios, mobiliario y equipos
destinados a la prestacin y operacin de los servicios generales.
6. Realizar campaas de sensibilizacin entre el personal de la Institucin yel pblico
usuario para que colabore en la conservacin, mantenimiento y preservacin de
los bienes y servicios.
7. Supervisar que cuando el servicio sea prestado por particulares, se realice de
acuerdo con los contratos u rdenes de trabajo convenidas en el marco de la
normatividad al respecto.
~ Programacin de los servicios generales
La elaboracin del programa de servicios generales, requiere de informacin acerca del
anlisis o diagnstico de las actividades que desarrolla la dependencia, as como de la
identificacin de los servicios bsicos mnimos requeridos para su operacin.
La formulacin del diagnstico habr de considerar en una primera etapa los siguientes
aspectos:
CAPTULO 5 I
FACTORES DE PROGRAMACiN
1. El control administrativo.
2. El tipo de servicio que se requiere, identificando aquellos que son ms necesarios
y/o prioritarios.
3. El tamao y dimensin de la institucin (instalaciones fsicas centrales y perifricas).
4. El estudio del costooe.mobario y equipo necesario, as como su mantenimiento.
5. El anlisis de la capacdad real del rea administrativa para mantener en buen
funcionamiento los servicios.
6. La relacin del rea con asesores tcnicos y consultores especializados en materia
de operacin. mantenimiento y administracin de servicios.
7. La revisin y consulta peridica de los planes y programas operativos anuales de la
institucin y dems disposiciones normativas que se refieran a la prestacin y
administracin de servicios generales.
En una segunda etapa, deber efectuar un anlisis de los recursos financieros, econmicos,
tcnicos y humanos con que cuenta la institucin para determinar qu servicios se pueden
prestar y definir qu otras alternativas se pueden utilizar para satisfacer las necesidades
de las reas.
En una tercera etapa se debe llevar a cabo un pronstico que muestre las tendencias de
las necesidades administrativas de las reas, as como la evolucin de los servicios y la
imagen-objetivo susceptible de adoptarse por la institucin en un futuro.
En la cuarta etapa debe elaborarse el programa de trabajo para la operacin y prestacin
de los servicios, en ste habrn de sealarse los objetivos, metas, polticas y procedi-
mientos para la prestacin, control y cumplimiento de los servicios. El programa servir de
base para elaborar los presupuestos que se requerirn por cada servicio en cada ejercicio
presupuesta!.
~ Clasificacin de los requerimientos
Consiste en seleccionar y priorizar las necesidades planteadas por las reas de la institucin
sobre cada uno de los servicios generales que se demandan. Una vez que se han
seleccionado y priorizado las necesidades, es menester proceder a programar aquellas
que pueden ser atendidas de manera directa, y definir aqullas que debern de prestarse
a travs de particulares.
y Pronsticos de necesidades a corto y mediano plazos
Todos los servicios deben planearse para ser proporcionados segn las necesidades
inmediatas a corto o mediano plazos, pero siempre teniendo en cuenta las perspectivas
de desarrollo institucional.
El ejercicio deber de contar con rigor tcnico que estimule a fondo los servicios generales
aptos para satisfacer de forma oportuna y expedita las necesidades siempre crecientes
de las reas.
Los pronsticos tienen como base de clculo la informacin obtenida en ejercicios
anteriores (histricos).
y Programa de trabajo para la prestacin de servicios generales
El programa de trabajo es la descripcin de actividades administrativas pormenorizadas
y jerarquizadas que deben realizarse en forma programada y calendarizada, a fin de resolver
las necesidades y problemas que existen en la institucin en materia de servicios generales.
En este sentido se enuncian a continuacin algunas bases para el establecimiento de la
programacin:
BASES PARA LA PROGRAMACiN DE LOS SERVICIOS GENERALES
Racionalidad: utilizar los recursos humanos, materiales y financieros disponibles
con la mxima eficiencia posible, a travs del uso de tcnicas orientadas a
optimizarlos y evitar dispendios de dinero, bienes y tiempo.
Generalidad: la programacin de los servicios generales debe de enfocarse a la
satisfaccin de las necesidades institucionales.
Coordinacin: los programas de prestacin de servicios deben de disearse de
conformidad a lo solicitado por las reas usuarias con el fin de evitar fallas en la
operacin y dispendio de recursos.
Previsin: todos los trabajos de programacin de los servicios deben determinarse
en funcin de los requerimientos planteados por las reas usuarias, la disponibilidad
presupuestal y del tiempo de ejecucin de los mismos, ya sea a corto o largo plazos.
Desarrollo: los programas sobre servicios siempre deben ser evolutivos en funcin
del crecimiento de la institucin y de los particulares.
1
304
CAPTULO 5 I
Continuidad: no deben desecharse los programas anteriores; en todo caso,
servirn para hacer ajustes y modificaciones para actualizarlos.
Beneficio institucional: los servicios generales por su naturaleza coadyuvan a
elevar los niveles de cumplimiento de metas, proyectos y programas para el
desarrollo administrativo de la institucin y a mejorar las relaciones entre funcionarios
y usuarios.
5.3.2. Personal competente
Es recomendable que en la prestacin de los servicios generales se cuente con personal
tcnicamente calificado, cuyos conocimientos y aptitudes le permitan prever y superar las
dificultades y obstculos derivados de la dinmica organizacional de la institucin.
La relacin permanente de estos servidores pblicos con la institucin permite que su
trabajo sea ms eficiente. La capacitacin y actualizacin del personal es uno de los
mejores medios para fortalecer a esta rea.
En atencin al cumplimiento de este propsito, el rea encargada de la administracin de
recursos debe procurar que el personal adscrito se capacite, promoviendo su asistencia a
cursos, o bien, buscando que especialistas y personal calificado proporcionen informacin
y orientacin tcnica. Otro de los aspectos importantes es la permanencia o continuidad
del personal responsable de la operacin de dichos servicios, ya que su cambio constante
obstaculiza el logro de la eficiencia administrativa en el rea, adems de que los esfuerzos
y recursos que se destinan para su capacitacin se desaprovechan con este tipo de
decisiones.
5.3.3. Mobiliario, equipo, mquinas y herramientas
Para la prestacin de los servicios generales se requiere de instrumentos mnimos como
son: mobiliario, equipo, mquinas, herramientas y materiales. La cantidad y calidad de
estos deber estar en proporcin a las necesidades y condiciones de la institucin. Es
conveniente que antes de adquirir nuevos equipos se consulte a otras instituciones donde
se opere con ellos, o bien solicitar informacin a los proveedores de bienes y prestadores
de servicios de la institucin, para tener conocimiento ms preciso de su vida til y
rendimiento.
El buen cuidado, conservacin y mantenimiento del equipo prolonga ms su funcionamiento
y evita desgastes innecesarios.
5.3.4. Recursos financieros
La prestacin de los servicios generales en la administracin pblica constituye sin duda,
un gasto para la institucin, sin embargo, su ausencia o insuficiencia afectan ms en el
mediano y largo plazos el patrimonio y la propia operacin de las organizaciones.
Por ello, es importante dejar establecido que los servicios generales se prestan como una
responsabilidad institucional. Con base en esto, debe definirse entre las reas de recursos
financieros y materiales los requerimientos monetarios y el calendario de suministro que
se requerirn para una eficiente prestacin y operacin de los servicios.
Una de las funciones principales de la institucin es la de asegurar la prestacin de los
servicios generales bsicos, promoviendo el buen uso y las acciones necesarias para su
conservacin a travs de la corresponsabilidad con los usuarios. En este sentido, lograr la
eficiencia en la prestacin de los servicios permitir a la institucin fortalecer su imagen
ante sus propios empleados o trabajadores y hacia el pblico que hace uso de los servicios
que sta presta.
Cabe destacar que como efectos sociales derivados por la prestacin de los servicios
generales podemos mencionar: el desarrollo institucional y la participacin ciudadana.
Por otra parte, es Importante hacer mencin sobre la incidencia de factores crticos internos
y externos que inciden en la prestacin adecuada y oportuna de los servicios generales de
los usuarios, estos pueden ser:
FACTORES CRTICOS
Internos: es decir, carencia de recursos humanos, materiales y financieros;
inhibicin de cooperacin ciudadana; ausencia de planeacin; y acelera<:k.3
desarrollo y demanda de servicios.
Externos: lo que en algunos casos permite la intromisin de las autoridades
federales, estatales y municipales en asuntos de ndole meramente institucional. A
veces favorecen el apoyo a la descentralizacin de la toma de decisiones respecto
de la administracin local o regional y/o el incumplimiento de las condiciones
contractuales por parte de los prestadores de servicios.
CAPTULO 5 I
5.4. BASES Y LINEAMIENTOS PARA LA
ADMINISTRACiN Y PRESTACIN DE
LOS SERVICIOS GENERALES
Como se ha sealado, la prestacin y operacin de los servicios generales en el sector
pblico suele circunscribirse a actividades meramente tcnicas que obedecen a
necesidades inmediatas, imprevistas y por lo general urgentes, es decir, a un esquema
de contingencia.
Este hecho obedece, la mayora de las veces, a la ausencia de planeacin y organizacin
de las reas usuarias, dando como resultado que el rea responsable de la administracin
de los servicios generales retrase o en el mejor de los casos, de cauce al requerimiento
del servicio solicitado, pero sin ninguna garanta con respecto a las condiciones de su
prestacin.
Lo anterior confirma que hay una diversidad de controles, normas, polticasy procedimientos
administrativos, cuya razn de ser es la de corresponsabilizar a las reas usuarias y a la
propia rea prestadora de servicios generales. Ciertamente se puede reafirmar el dicho
"en el pedir est el dar", siempre y cuando se revisen, actualicen y difundan las bases, los
lineamientos y los procedimientos a los que se someter la prestacin de los servicios y
los canales de comunicacin para dar satisfaccin efectiva a las reas de la propia
institucin, y pblico usuario en general.
A continuacin se presenta un ejercicio donde se enumeran una serie de bases y
orientaciones administrativas que pueden ser tomadas en cuenta por las unidades de
administracin de servicios y en general por las reas que integran la institucin, para el
control, regulacin, uso y operacin de los siguientes servicios generales:
5.4.1. Servicio de administracin de documentos
Este servicio tiene como finalidad coordinar todas las actividades relacionadas con la
administracin de documentos de las reas que integran la institucin, y constituirse en
enlace con el archivo general de concentracin de la institucin.
El objetivogeneral del.serviciode administracinde documentos es el de
salvaguardar el testimonio documental de la organizacin, a travs del
perfeccionamientQ especifica en el manejo de los archivos n
trmite, de concentraCin e histricos, aplicando criterios de corresponsabilidad
operativa en las difEJretesunidades administrativas.
Las unidades administrativas que prestan este servicio son responsables de la estructura
y organizacin de sus archivos, as como de la informacin necesaria en materia de
disposiciones legales, fiscales y/o administrativas que afecten su conservacin, promo-
viendo la delimitacin formal de la vida til de los documentos generados y/o ingresados
al rea de su adscripcin.
La unidad general de archivo y correspondencia de la institucin es la responsable de
asesorar, vigilar y supervisar los aspectos tcnicos para el mejor funcionamiento de todas
las unidades que prestan el servicio de administracin de documentos. A su vez, determina
el funcionamiento de los servicios de correspondencia, microfilmacin, transferencia, baja,
enajenacin y destruccin de documentos en coordinacin con el Archivo General de la
Nacin.
Las unidades administrativas deben instrumentar acciones sistemticas que contribuyan
a eliminar copias mltiples y/o fotocopias de asuntos tramitados y contenidos en sus
archivos, que les permita proceder a su baja, este procedimiento se realizar con la
participacin de la unidad general de archivo y correspondencia de la institucin para la
obtencin de los dictmenes correspondientes.
5.4.2. Servicio de administracin de riesgos 155
La prestacin de este servicio tiene como objetivo general formular las normas y polticas
para la prevencin de riesgos en la organizacin, especialmente las referidas a la operacin
ante situaciones de riesgo como pueden ser: accidentes en general y cualquier tipo de
siniestro.
Esta funcin tambin demanda el establecimiento de normas especficas de operacin
ante contingencias o emergencias y para la restauracin de situaciones de normalidad, a
efecto de colaborar en la proteccin del personal de la institucin y de sus bienes.
[<; Aqu solamente se hace referencia a este tipo de servicio como parte de la responsabilidad operativa de la unidad de servicios
generales. Respecto del proceso de la administracin de riesgos en el capitulo VII de este libro se aborda de manera ampla el tema.
CAPTULO 5 I
Las unidades administrativas estn obligadas, bajo su estricta responsabilidad, a llevar
un inventario de los bienes patrimoniales que tengan asignados para el cumplimiento de
sus actividades, as como los resguardos individuales correspondientes. El inventario debe
estar identificado en planos de ubicacin de oficinas y reas comunes, adems deber
estar soportado por un seguro global, ello con el objeto de procurar en toda situacin, la
salvaguarda del patrimonio y bienes de la institucin.
Es necesario que las unidades administrativas lleven un calendario de reportes (semanal,
mensual, bimestral) sobre cualquier robo o siniestro ocurrido en perjuicio de los bienes
patrimoniales que hayan estado asignados a ellas.
Las unidades administrativas encargadas de los servicios generales en coordinacin con
las de inventarios y almacenes, deben de solicitar el trmite de aseguramiento de los
bienes a la unidad responsable de la administracin de los recursos.
El rea de servicios generales ser quien resguarde las plizas de los bienes muebles e
inmuebles que se encuentren asegurados ya que el objeto es verificar sus vigencias, solicitar
el pago de las primas correspondientes y contemplar nuevos seguros o la actualizacin de
los vigentes.
En caso de siniestro, las unidades administrativas responsables de los servicios generales
sern las encargadas de realizar los trmites ante la aseguradora. sta ltima debe
proceder a que se haga efectivo el pago, reparacin o restitucin de bienes asegurados.
Asimismo, las unidades responsables de los servicios generales, en coordinacin con las
dems reas de la institucin, debern integrar una Unidad de Proteccin Civil, de acuerdo
a los lineamientos que para ello establezca el rgano nacional responsable en la materia
y la unidad interna para el efecto. 156
En cuanto a las tareas de prevencin se debern realizar acciones tendientes a evitar o
disminuir los riesgos y los efectos de siniestros, desastres o contingencias, as como realizar
las actividades necesarias para prevenir riesgos ecolgicos, geolgicos, hidrometeoro-
lgicos, qumicos, sanitarios y socio-organizativos (mtines, huelgas, plantones, marchas,
etctera).
Para las tareas de auxilio se deben llevar a cabo acciones destinadas a rescatar y
salvaguardar en caso de riesgo, siniestro o desastre, la integridad fsica de las personas,
de los bienes patrimoniales de la institucin y el medio ambiente. En las tareas de
156 La Unidad de Proteccin Civil deber estar prevista en los programas de prevencin, auxilio y restablecimiento de las
instituciones, por lo cual la unidad encargada de los servicios generales es la adecuada para coordinar estas tareas. Al respecto la
Secretara de Gobernacin a travs de la Direccin General de Proteccin Civil cuenta con la normatividad, las polticas y los
lineamientos en esta materia.
restablecimiento se determinarn las estrategias necesarias para restaurar la normalidad,
una vez ocurrido el siniestro o desastre.
Se encomienda esta tarea como parte de las funciones de la unidad de servicios generales
por ser esta rea la provista de los medios necesarios para resolverla, es decir, porque es
aquella que conoce las instalaciones, resguarda los bienes inmuebles y los planos arquitec-
tnicos, elctricos e hidrosanitarios y, cuenta con el personal operativo necesario para
coordinar labores de contingencia.
Es necesario que se considere para las labores de proteccin civil la supervisin continua
del suministro de agua y la capacidad real en cisternas, tinacos y depsitos para uso
exclusivo de bomberos, la existencia de equipo contra incendios, sealizacin de rutas de
evacuacin y reas de concentracin en caso de emergencia. De igual forma debe contar
con el apoyo de vehculos, sistemas de comunicacin, directorios del personal que labora
en la institucin y de las principales instituciones de apoyo en caso de emergencias (cruz
roja, bomberos, polica preventiva, policajudicial, unidad de proteccin civil estatal, municipal
o federal, rgano de agua y saneamiento local, antirrbico, etctera).
5.4.3. Servicio de fotocopiado, enmicado y engargolado
Este servicio que aparentemente es simple puede ocasionar el caos a las oficinas pblicas,
por lo que su prestacin debe de considerar precauciones extremas. Es el caso en la falta
de suministros (papel, tner, pastas, arillos, micas), la interrupcin de energa elctrica, la
omisin en el mantenimiento de las mquinas, la poca o nula capacitacin del personal
destinado a la operacin de los equipos, la urgente necesidad del servicio por los usuarios
para la contratacin del proveedor debera realizar un estudio de las necesidades pues el
equipo deber ser el adecuado en cuanto a la calidad y volumen, as como el tipo de
control para el programa de ahorro tanto en papel como en nmero de copias, etctera.
La prestacin de este servicio debe regularse internamente a travs de los siguientes
lineamientos:
1. En la emisin de oficios, circulares y documentos de alta difusin, se deben utilizar
sistemas de duplicacin que abaraten los costos por dicho concepto (mimegrafo,
imprenta).
2. Se debe mantener la tendencia de reduccin del uso de fotocopiado mediante la
disminucin de equipos personales y la implantacin de centros de fotocopiado a
cargo de la unidad de servicios generales. sta deber llevar un control estricto
para el otorgamiento del servicio (catlogos de firmas de autorizacin, bitcoras
de suministro de materiales de consumibles, reparacin de mquinas, toma de
lectura de fotocopias realizadas, etctera).
CAPiTULO 5 I
3. Se debe vigilar que nicamente sean fotocopiados documentos de carcter oficial.
4. Los trabajos de enmicado y engargolado se realizarn conforme a los insumas que
se tengan disponibles y de acuerdo al tipo de documento que se est manejando.
5.4.4. Servicios de arrendamiento mobiliario, inmobiliario y de
servicios
Para el arrendamiento de bienes y servicios las unidades encargadas de los servicios
generales, deben efectuar los estudios de factibilidad que determinen su conveniencia y
turnar el requerimiento a la unidad de adquisiciones para que sta, sea quien proceda a
su contratacin.
Se debe dar prioridad a la contratacin de arrendamientos de bienes y servicios que sean
necesarios para las contingencias de salud, higiene, fenmenos climatolgicos y de
seguridad. Slo cuando no se tenga la capacidad administrativa, operativa, humana y
tecnolgica se debe llevar a cabo la contratacin de servicios de talleres, mantenimiento,
intendencia, vigilancia, vehculos, mensajera, o aquellos que por su especializacin deban
ser proporcionados por particulares.
Cuando por necesidades especficas de operacin o de crecimiento de las reas que
conforman la institucin, se realicen alquileres de inmuebles, las reas de servicios
generales deben realizar cuidadosamente la supervisin de las condiciones materiales,
de ingeniera y arquitectura, as como de proteccin civil que se requieran, ello con la
finalidad de presentar un dictamen de seguridad estructural que garantice la seguridad del
personal y del patrimonio institucional.
5.4.5. Servicio de asignacin de espacios y adaptacin de
inmuebles
Este servicio tiene como objetivo la correcta procuracin de los espacios necesarios a fin
de lograr un adecuado cumplimiento de las funciones. Dicho servicio debe proporcionarse
con base en lo que establece la Secretara de Contralora y Desarrollo Administrativo, en
cuanto a posesin, vigilancia, conservacin o administracin de los inmuebles de propiedad
federal, destinados al servicio pblico o para fines de inters social, y tambin las relativas
a la regularizacin y, en su caso, a la capacidad de representar expresamente el inters
de la institucin en la adquisicin, enajenacin, destino o afectacin de bienes inmuebles.
En la prestacin de este servicio se debe procurar lo siguiente:
1. Se efectuar un estudio de aprovechamiento de espacios: no oficinas, si modulares
para aprovechamiento de espacios y as mismo, se deber solicitar informacin al
rea de administracin de recursos de la institucin, sobre los inmuebles
susceptibles de arrendamiento, misma que mantendr actualizado el inventario de
inmuebles propiedad de la institucin y la oferta de inmuebles propiedad de los
particulares.
2. Las unidades administrativas que ya no requieran de los espacios contenidos en
los inmuebles propiedad de la institucin yen los arrendados, deben informar a la
unidad encargada de los servicios generales la fecha exacta de la terminacin del
contrato de arrendamiento y/o desocupacin del inmueble.
5.4.6. Servicio de conservacin y mantenimiento de inmuebles
La unidad encargada de los servicios generales debe elaborar su correspondiente
programa anual de remodelacin y adaptacin de oficinas para todos y cada uno de los
inmuebles que alojan. Dicho programa debe contener descripcin, ubicacin y monto de
los trabajos, contando obviamente, con los planos arquitectnicos y de las instalaciones
elctricas, sanitarias, hidrulicas, aire acondicionado, deteccin y extincin de fuego e
instalaciones especiales de los inmuebles que alojan sus oficinas.
Cuando las unidades administrativas requieran de adaptacin, remodelacin y ampliacin
de las oficinas, o de modificaciones en las instalaciones elctricas o hidrosanitarias, y la
conexin de aparatos adicionales que necesite del uso de energa, deben solicitar dicho
requerimiento a la unidad encargada de los servicios generales para su identificacin,
atencin y control.
Las obras de acondicionamiento o remodelacin que se realicen en los inmuebles deben
apegarse a los respectivos presupuestos de cada unidad administrativa solicitante. Las
adaptaciones de oficinas debern sujetarse a la superficie y normas tcnicas de acuerdo
a los niveles, reas de circulacin o de trabajo establecidas por el rea responsable de
los servicios generales como titular de la unidad de proteccin civil. Estos cambios deben
contener sistemas, dispositivos y equipamientos que reduzcan el consumo de energa
elctrica, para atender las recomendaciones de la Comisin Nacional para el Ahorro de
Energa, respecto de sustituir su equipamiento actual por uno nuevo que sea eficiente y
consuma menos energa.
En los casos en que se requiera la modificacin de las instalaciones elctricas,
hidrosanitarias y la implementacin de otros sistemas especiales, se debe solicitar apoyo
CAPTULO 5 I
tcnico a la unidad central de administracin de recursos para elaborar y ejecutar sus
proyectos y procesos de contratacin.
Las unidades de servicios generales con base en el programa anual de mantenimiento
preventivo* de las instituciones deben elaborar con oportunidad sus requisiciones de
material para llevar a cabo este programa. Asimismo deben de contar con el personal
mnimo necesario para proporcionar dicho servicio o en su caso contratar el servicio para
lo que tambin debern apartar los recursos.
5.4.7. Servicios de transportacin, traslado y mensajera
Para la prestacin de este servicio hay que tomar en cuenta el tipo de actividades que se
desarrollan en la institucin. De ello se puede definir qu tipo de servicios vehiculares son
los que se deben proporcionar y las funciones, tanto del taller mecnico, como el suministro
de combustible, transportacin, fletes y estacionamiento.
La unidad de servicios generales debe considerar los siguientes aspectos para la
prestacin de los servicios vehiculares:
1. Es la encargada de levantar el padrn vehicular, para tal fin llevar un control de la
informacin de altas y bajas debidamente documentadas.
2. Debe tomarse muy en cuenta la asignacin de vehculos automotores a los
servidores pblicos que por su funcin y desempeo lo requieran.
3. Debe dar cumplimiento a las disposiciones ambientales que ordenen las autoridades
competentes.
4. A cada vehculo automotor debe corresponder una dotacin de combustible y
lubricantes, con cargo al presupuesto de la unidad administrativa de su adscripcin,
de conformidad con el uso a que est destinado.
5. Deben implantar mecanismos de control, que permitan reducir el consumo de
combustibles y lubricantes.
6. Deber contar con una rea de mantenimiento de vehculos quien llevar una
bitcora de operacin, esta rea se encargar de suministrar los combustibles,
lubricantes y reparaciones menores y mayores.
* El mantenimiento correctivo no es programable, 10 que se puede considerar es el consumo histrico de refacciones (focos, tubos
balastras, etctera) para programar su adquisicin con entregas parciales.
7. Todas las reas que cuenten con vehculo asignado debern notificar a la unidad
responsable de los servicios generales, el informe y costo total correspondiente a
los consumos de combustibles y lubricantes de cada una de las unidades de su
parque vehicular, as como el kilometraje recorrido por cada unidad.
8. Todos los vehculos deben estar identificados con el logotipo de la institucin yen la
parte inferior de ste se especificar el nombre de la unidad administrativa, de
conformidad con lo que establezca la normatividad en materia correspondiente al
Oficial Mayor o su equivalente.
9. No deben hacerse transferencias temporales o permanentes de uso o disposicin
de vehculos a ttulo de comisin o de cualquier otro carcter, sin autorizacin previa
del Oficial Mayor o su equivalente.
10. El servidor pblico al que se le asigne un vehculo propiedad de la institucin, ser
directamente responsable de su uso y deber destinarlo exclusivamente a
actividades propias para la ejecucin de las funciones a su cargo. Por ningn motivo
podr hacer uso del vehculo para otros fines.
11. Los vehculos a todo servicio debern dejarse en los estacionamientos de las
instalaciones al trmino de las labores; para ello se deben establecer los
mecanismos necesarios para verificar que los vehculos sean concentrados en los
espacios destinados para tal efecto.
12. Cuando deban operar en horas y das no laborables, lo harn bajo la responsabilidad
exclusiva de los servidores pblicos que los tengan a su cargo.
13. Tendrn la responsabilidad de llevar a cabo el mantenimiento y la reparacin del
parque vehicular a su cargo.
14. Las unidades de servicios generales que cuenten con talleres de reparacin propios,
no debern contratar los servicios que puedan realizar en los mismos. En la
prestacin del servicio de talleres se deber llevar un control de entradas y salidas
de vehculos, rdenes de reparacin y requerimiento de refacciones utilizadas.
15. Debern llevar un registro de los talleres que puedan prestar el servicio de reparacin
de vehculos, y ser su responsabilidad verificar que realmente tengan equipos,
herramientas, instalaciones y el personal tcnico calificado para realizar los trabajos
que ofrecen.
16. Son responsables de la calidad de los trabajos realizados al parque vehicular, dicha
supervisin debe estar contenida en los registros, reportes y bitcoras corres-
pondientes.
CAPTULO 5 I
17. Ser la encargada de calendarizar y dar cumplimiento a los trmites de los
programas de verificacin de contaminantes vehiculares, tenencia, engomados,
revistas, as como de reportar los siniestros ocurridos a los vehculos para que se
hagan efectivos los seguros, y de la procedencia de reparar o dar de baja los
vehculos.
5.4.8. Servicios de seguridad y vigilancia
Se ha hecho necesario que por razones de operacin la unidad encargada de prever los
recursos necesarios para dar cumplimiento al programa de seguridad y vigilancia, ya que
cuenta con el personal capacitado y los dispositivos adecuados para supervisar los trabajos
que realicen los particulares en el caso de as requerirlo.
Cuando sea necesaria la contratacin del servicio de seguridad a una corporacin pblica
o privada, se deber realizar un estudio que determine las caractersticas y modalidades
del servicio de seguridad y vigilancia, para lo cual se debe presentar una propuesta de
plan de seguridad en el que se especifique claramente el dispositivo que proponen y como
mnimo la siguiente informacin:
ELEMENTOS PARA LA CONTRATACiN DE SEGURIDAD
1. Identificacin de la corporacin.
2. Descripcin de las instalaciones.
3. Anlisis de riesgo.
4. Cantidad de elementos que se proponen para cubrir el servicio ysu distribucin.
5. Sistema de trabajo y pirmide de mando.
6. Perfil de vigilancia.
7. Monto anual y mensual del contrato.
8. Documentos legales, fiscales y laborales que acrediten su constitucin Como
corporacin prestadora del servicio de seguridad yvigilancia.
La unidad de servicios generales ser quien lleve el registro del parte de novedades
presentado por el servicio de seguridad y vigilancia, y proceder a dar cauce de aquellas
observaciones relevantes asentadas en el mismo. Respecto de los instrumentos, aparatos
y mecanismos de supervisin a personas, bolsas, bultos, vehculos, maletas, portafolios,
objetos voluminosos, entre otros, ser la encargada de comunicar por escrito al personal
de la institucin y al pblico en general los motivos de esta accin y la necesidad de ello.
La unidad de servicios generales debe planear y programar conjuntamente con la
corporacin de seguridad y vigilancia que contrate, las acciones que sobre proteccin
civil se deben realizar. Es necesario que el personal est capacitado para actuar en caso
de incendio, sismo, auxilio mdico, contingencias sociales, evacuacin de personas, apoyo
al personal administrativo, etctera.
Es de suma importancia el trabajo conjunto entre las unidades responsables de las
adquisiciones, los almacenes e inventarios, con la de servicios generales, puesto que de
ello depende el manejo de la informacin sobre los resguardos y asignaciones de mobiliario
y equipo al personal que labora en la institucin; ello con el objeto de evitar la sustraccin
o ingreso de bienes no enterados.
5.4.9. Servicios de telefona
Para brindar con eficiencia el servicio de telefona hacia el interior de la institucin, la
unidad de servicios generales debe definir las normas tcnicas para el suministro del
servicio telefnico y radiotelefnico a las unidades administrativas; adems debe proponer
los diseos, proyectos y estudios de los sistemas de comunicacin as como del equipo,
para poder satisfacer sus necesidades en la materia.
Se hace indispensable conocer que un sistema de comunicaciones de este tipo se integra
por lneas fsicas (conmutadores, multilneas, fax, teleproceso, televisin, internet), as como
los sistemas y equipos digitalizados, o de radiocomunicacin que emplean como medio
de propagacin de frecuencias radioelctricas asignadas por la Secretara de
Comunicaciones y Transportes (telfonos celulares, radios de comunicacin privada, correo
electrnico, transmisin de datos, fax, televisin y sistemas va satlite).
La unidad de servicios generales al encargarse de este servicio debe procurar lo siguiente:
1. Llevar un registro del personal usuario y responsable de los equipos de comuni-
cacin, as como elaborar planes y programas pertinentes para el adiestramiento
y capacitacin del mismo.
2. Prever las necesidades presentes y futuras en materia de lneas telefnicas y
sistemas de intercomunicacin, ello en el marco de un diagnstico y proqrarna de
requerimientos de los diferentes servicios telefnicos.
3. Realizar anlisis y estudios tcnicos de su facturacin (recibo telefnico), tendiente
a disminuir el volumen de llamadas de larga distancia nacionales e internacionales,
con el objeto de fomentar un uso racional del servicio telefnico, y dar cumplimiento
a las disposiciones de austeridad, racionalidad y disciplina presupuestales.
CAPTULO 5 I
4. Detectar las llamadas telefnicas de larga distancia no oficiales normar la forma
de recuperar el costo de las llamadas, solicitando su pago en cheque o efectivo a
la DGPP o descuento en nmina.
5. Todas las lneas telefnicas deben registrarse en el directorio general de la
institucin, el cual estar a cargo de la unidad de servicios generales, quien se
encargar de actualizarlo y registrar los movimientos en el inventario que para ello
se establezca.
6. Llevar a cabo la contratacin de los servicos telefnicos, as como los movimientos
de alta y baja de los mismos, debiendo formular la orden de servicio, donde seale
claramente el domicilio y la ubicacin mediante croquis de localizacin con calles
transversales y paralelas, colonia y cdigo postal.
7. Realizar los estudios tcnicos en las diferentes reas de la institucin, para la
modernizacin de los sistemas telefnicos (digitalizacin) optimizando el uso de
las troncales telefnicas digitales.
8. De igual modo, deben elaborar los estudios tcnicos relativos a los requerimientos
de telecomunicaciones y radiotelefona a fin de justificar la adquisicin, ampliacin,
modificacin o sustitucin de los equipos existentes.
9. En materia de telefona celular, se debe procurar establecer contratos globales
con los prestadores del servicio a efectos de lograr homogenizacin a nivel
corporativo en las prestacin de los servicios especficos, y la baja correspondiente
en los costos de los mismos.
? Servicios de intendencia e higiene
Uno de los servicios generales ms importantes por las caractersticas que reviste es el
de intendencia e higiene; la limpieza de las oficinas pblicas y la conservacin y
mantenimiento de las reas de uso comn son prioritarias. En la prestacin de este tipo
de servicios se debe integrar el aseo de los bienes muebles e inmuebles que estn bajo
administracin de la institucin.
Es importante tener conocimiento preciso de que para proporcionar ste o cualquier otro
tipo de servicios, el personal que se asigne para ello debe de estar bien capacitado respecto
de los programas de mantenimiento preventivo y correctivo, as como de los insumas que
se utilicen en dicha tarea.
En el servicio anteriormente indicado se debe tomar en cuenta, adems de lo citado, lo
siguiente:
1. Se deben revisar los manuales de operacin del mobiliario y equipo con
caractersticas especiales, dado que en ellos se prev el tipo de mantenimiento y
limpieza que se debe realizar, los pasos a seguir y los tipos de materiales que se
deben utilizar, puesto que con ello se evitarn desajustes, fallas electromecnicas,
etctera.
2. Llevar a cabo un programa de intendencia e higiene preventivo y correctivo, du-
rante la operacin, con el objeto de evitar enfermedades al personal y al pblico
usuario.
3. Programar en horarios no hbiles para el personal y pblico usuario las actividades
de intendencia que conlleven riesgos, tales como lavado de pisos, alfombras y
vidrios, fumigacin, recoleccin de basura, limpieza de duetos de aire acondicio-
nado, etctera.
4. Realizar programas de limpieza que procuren un uso digno de las instalaciones
sanitarias, tales como mantenimiento en baos, cisternas, tinacos, depsitos de
agua potable, drenajes, alcantarillados y caeras.
5. Cuando el servicio sea prestado por particulares, supervisar que el servicio de
intendencia e higiene se preste de acuerdo a los anteriores considerados y que
quede estipulado en el contrato respectivo.
y Servicios de apoyo general
Los servicios de apoyo general se manifiestan como actividades cotidianas de
mantenimiento preventivo y correctivo que se le da a los bienes muebles e inmuebles de la
institucin; representa un apoyo importante para las labores de oficina en tanto se cuenta
con personal que atienda imprevistos, olvidos y urgencias.
El apoyo logstico para una institucin es de suma importancia. La instalacin y traslado
de mobiliario y equipo dentro de las reas de la institucin requiere de personal y equipo
especializado para dicha tarea.
En la unidad encargada de los servicios generales es muy comn que el personal que
ejecute esta actividad carezca de una preparacin profesional. Por lo que regularmente
CAPTULO 5 I
se recurre a tcnicos o gente con destreza manual con algn oficio en plomera, albailera,
cerrajera, carpintera, electricidad, etctera. Asimismo, es importante mencionar que por
lo regular en el traslado y movimiento de mobiliario este sufre averas y roturas debido a
que por diferentes razones se utiliza personal encargado de la limpieza, el cual carece de
los medios, equipo y destreza para estos trabajos, por lo que es recomendable hacerlo
con el personal de mantenimiento pues ellos conocen como manejar sin daar muebles y
equipo.
Este tipo de apoyo se proporciona regularmente, por lo que se debe tomar en consideracin
lo siguiente:
ELEMENTOS BSICOS DE APOYO GENERAL
" Trabajar coordinadamente con las reas que requieran el servicio, estableciendo
tiempos y espacios de realizacin en eventos bajo programacin real.
" Revisar constantemente el estado que guardan los materiales con que se
proporcionan los apoyos de instalacin de templetes, lonas, podiums, gradas, entre
otros, con el objeto de evitar accidentes.
" Procurar la seguridad del personal equipndolos adecuadamente, sobre todo en
aquellos trabajos que conllevan cierto riesgo como los de electricidad, plomera,
vidriera, etctera.
5.5. CONTROL Y EVALUACiN EN LA
PRESTACiN DE LOS SERVICIOS
GENERALES
Se ha anotado a lo largo de este captulo la importancia que tiene el adecuado uso,
asignacin y operacin de los bienes institucionales. Tambin se ha mencionado que los
recursos con los que se cuenta para la prestacin de los servicios generales son limitados.
Pero ello no debe ser obstculo para que durante su administracin se establezcan
pretextos o costumbres viciadas que interfieran con las funciones asignadas. Ante esto se
ha hecho necesario establecer mecanismos de control y evaluacin de todos los recursos
y elementos administrativos que se requieren para ejecutar las actividades de las unidades
de servicios generales.
Uno de los factores que han establecido las instituciones para procurar la eficiente
prestacin de servicios, es el control y la evaluacin de los recursos humanos, materiales,
financieros y tcnicos.
El control y evaluacin es aqul conjunto de acciones orientadas a la activacin y vigilancia
del cumplimiento exacto, por parte de prestadores de servicios o del personal usuario, de
condiciones estipuladas en los reglamentos internos, oficios, circulares y contratos, respecto
de la asignacin, uso y operacin de bienes y servicios.
El control comprende tambin el plan de organizacin, los mtodos y procedimientos que
en forma coordinada adoptan las unidades administrativas de la institucin para
salvaguardar sus recursos; obtener la suficiente informacin oportuna y confiable; promover
la eficiencia operacional y asegurar la adhesin a leyes, normas y polticas en vigor, con el
objeto de lograr el cumplimiento de metas y objetivos establecidos.
La evaluacin es la confrontacin detallada y sistemtica de un proyecto, plan u organizacin
en su conjunto, con objeto de medir el grado de eficacia, eficiencia y congruencia con que
est operando en un momento determinado para alcanzar los objetivos de acuerdo a lo
previamente programado.
A continuacin se describen los instrumentos indispensables de control y evaluacin que
pueden utilizar las unidades administrativas responsables de los servicios generales, como
herramientas preventivas y correctivas de operacin de los recursos:
CAPTULO 5 I
5.5.1. Reportes de servicio
La amplia gama de actividades que se requieren en la prestacin de los servicios generales,
obliga a controlar de forma ordenada, sea en una hoja de reporte o en una base de datos
computarizada, todos los trabajos realizados por el personal y si ello, requiri la utilizacin
de recursos. Los reportes de servicios no son ms que el control de operaciones de la
unidad administrativa; con ellos se determina el grado cuantitativo de tareas y actividades,
as como la identificacin y seguimiento de programas de conservacin y mantenimiento
preventivos y correctivos de bienes y servicios bajo su responsabilidad.
Para llevar a cabo dichos reportes existen dos herramientas:
~ Bitcora
Bitcora Informes Calendarizados
La bitcora es un documento oficial que se utiliza para anotar cualquier situacin que se
presente durante el desarrollo de los servicios generales, sobre todo, vehiculares y de
mantenimiento de inmuebles. Es responsabilidad de la unidad encargada de los servicios,
elaborar una bitcora general, actualizada por el servicio que proporciona, y particularizada
para los casos de vehculos o maquinarias asignados.
Entre las notas ms comunes que deben enlistarse en la bitcora se tienen:
NOTAS BSICAS DE LA BITCORA
1. La fecha de solicitud de servicio.
2. El rea solicitante.
3. La descripcin del servicio solicitado.
4. La fecha de prestacin del servicio.
5. La descripcin de los bienes requeridos para la prestacin del servicio.
6. El estado fsico de los bienes utilizados.
7. Horarios de inicio y trmino del servicio.
8. Insumos requeridos para la prestacin del servicio (en caso de vehculos: gasolinas,
aceite, etctera; en caso de servicios de fotocopiado: toner, hojas, etctera; en
caso de servicio de mantenimiento inmobiliario: materiales elctricos, de
construccin, plomera, etctera).
9. Personal responsable de realizar el servicio.
10. Autorizaciones y vistos buenos.
11. Observaciones generales de la prestacin del servicio, etctera.
En las unidades administrativas es importante identificar a las personas autorizadas para
hacer anotaciones en la bitcora y sus firmas, as como asegurarse que las hojas se folien
o numeren y se tenga la totalidad de los registros.
Por otro lado, la bitcora es un instrumento de gran utilidad para conocer el estado fsico y
de control de los bienes utilizados y de los servicios proporcionados. Los elementos
sealados orientan al administrador de los servicios generales en la revisin del
cumplimiento de programas operativos, dado que puede contar con informacin clara y
precisa que le permitir respaldar sus reportes de servicio. Adems le servir para
identificar posibles anomalas, realizar acciones preventivas o correctivas, y llevar una buena
gestin.
~ Informes calendarizados
La programacin de actividades es una de las herramientas ms eficaces que se tiene
para combatir la improvisacin. Lo cierto es que al ser muy amplia la actividad a realizar
para el control de los servicios, suelen informarse tantas cosas que es difcil conocer los
resultados que se han cumplido.
Por lo regular, la presentacin de informes debe circunscribirse a calendarios de ejercicio
presupuestal, calendarios de ejecucin de programas operativos anuales, calendarios de
das hbiles o naturales. Con ello se busca homogeneizar los sistemas de informacin
estadstica y operativa.
Los informes calendarizados deben ser los instrumentos que sealen los avances
alcanzados, en proceso o retrasados, de los programas de operacin del rea. Estos
informes deben ser ilustrados grficamente, a fin de detectar los atrasos o adelantos, para
que con ello, se implementen acciones preventivas y correctivas que den como resultado
la mejora y buena operacin de los servicios.
5.5.2. Supervisin fsica
La supervisin fsica tiene como propsito conocer las caractersticas particulares de los
bienes muebles e inmuebles necesarios para la operacin de los servicios generales. La
inspeccin que se realice da cuenta de mayores elementos para el anlisis de los costos
de los trabajos que se realizarn, o si efectivamente, su uso es el adecuado y permitir
identificar desviaciones o vicios ocultos en su manejo por parte del personal responsable.
CAPTULO 5 I
Su objeto es evitar que por desconocimiento de situaciones especficas en cuanto a espacio
fsico (oficina, taller, inmueble, pasillo, escalera, etctera), haya que asignar o restringir
recursos sin visualizar la magnitud de problemas que ello traiga consigo.
Esta tarea debe de estar apoyada en la documentacin de los bienes institucionales o de
los contratos de prestacin de servicios por particulares, siendo stos planos del inmueble,
plizas de seguros, bitcoras de servicios, catlogos de firmas de autorizaciones, catlogos
de centros de servicio de mantenimiento de vehculos, de fotocopiado, de telefona, etctera.
La supervisin fsica debe ser una tarea permanente de control y evaluacin de los servicios
generales, dado que con ello se conoce la situacin real de operacin de los mismos,
adems con ello se verifica si las tcnicas, procedimientos y recursos empleados son
congruentes con los objetivos institucionales, legales y tcnicos.
Las herramientas administrativas de la supervisin fsica pueden ser las visitas de
inspeccin y la auditora preventiva, con ello se pueden detectar y corregir irregularidades
por el mal uso o desconocimiento de la normatividad.
A manera de lista se anotan algunos de los muchos vicios que se pueden abatir con la
aplicacin de estas herramientas:
En servicios administrativos
1. rdenes de trabajo cobrables no ejecutadas a los bienes.
2. Fotocopiado a documentos personales en gran volumen (libros, curriculums,
etctera).
3. Uso indebido de franqueadoras postales y telegrficas.
4. Prdida de informacin documental en los archivos.
5. Uso indebido de documentos oficiales.
6. Traspapeleo de documentos recibidos por las mesas de correspondencia.
7. Nula tramitacin de plizas de bienes siniestrados.
8. Vicios ocultos de bienes inmuebles.
9. Falta de catlogos de firmas para la autorizacin de servicios, etctera.
10. Manipulacin de contadores del equipo de copiado.
En servicios de transportacin, traslado y mensajera
1. Prdida de refacciones originales.
2. Prdida de herramientas.
3. Manipulacin de flotadores en tanques de gasolina.
4. Manipulacin de velocmetros.
5. Falta de inventarios de vehculos.
6. Falta de polticas de encierro de vehculos.
7. Falta de mantenimiento preventivo.
8. Venta o canje de refacciones y llantas con particulares.
9. Nula revisin de documentos vehiculares tales como engomados, tarjetas de
circulacin, tenencia, bitcoras, verificaciones anticontaminantes, seguros, etctera.
En servicios de seguridad y vigilancia
1. Bitcora de novedades incompletas.
2. Manipulacin de relojes checadores de velador.
3. Nulo mantenimiento a sistemas de proteccin civil.
4. Nula realizacin de simulacros de evacuacin e incidencias de asalto o emer-
gencias.
5. Falta de capacitacin y adiestramiento de los elementos de seguridad.
6. Negligencia y prepotencia con el pblico usuario.
7. Direccionamiento de circuitos cerrados hacia el personal femenino.
8. Indiscrecin respecto de los valores en custodia.
En servicios de telefona
1. Falta de atencin y trato al pblico por las operadoras de conmutadores.
2. Uso indiscriminado de telefona por operadoras para llamadas personales.
3. Falta de mecanismos de control de proteccin de lneas telefnicas.
4. Uso irracional de servicios de telefona local y de larga distancia.
5. Falta de directorios internos y desconocimiento de la plantilla de personal.
En servicios de intendencia e higiene
1. Nula limpieza de tinacos, cisternas y depsitos de agua potable.
2. Falta de personal capacitado para labores en reas restringidas.
3. Falta de discrecin respecto del personal administrativo.
4. Falta de supervisin de tareas establecidas en contratos.
5. Utilizacin de materiales inadecuados para la prestacin del servicio.
6. Robo hormiga.
En servicios de apoyo general
1. Uso de talleres para trabajos personales.
2. Falta de higiene en talleres, cocinas y dormitorios improvisados.
3. Nulos programas preventivos de siniestros.
4. Falta de capacitacin y adiestramiento.
CAPITULO
6
OBRAS PBLICAS Y
SERVICIOS RELACIONADOS
CON LAS MISMAS
SUMARIO
6.1. PRINCIPIOS Y BASES JURIDICAS
6.2. REGULACiN LEGAL Y ADMINISTRATIVA
6.3. PLANEACIN, PROGRAMACiN y PRESUPUESTACIN
6.4. MTODOS DE EJECUCiN Y PROCEDIMIENTOS DE
ADJUDICACiN
6.5. REGULACiN CONTRACTUAL
CAPTULO 6 I
OBJETIVOS GENERALES
Ofrecer un panorama sobre los conceptos que definen y caracterizan a la obra
pblica y a los servicios relacionados con la misma.
Enunciar los principios y propsitos que la Constitucin Poltica de los Estados
Unidos Mexicanos, determina con respecto a la administracin de los recursos
econmicos, que se destinen para la contratacin de los trabajos de obras
pblicas.
Indicar los ordenamientos jurdicos y administrativos que tutelan y regulan de
manera particular, las obras pblicas y servicios conexos.
Presentar el proceso de planeacin, que debe seguirse en torno a los trabajos y
servicios que realice la administracin pblica.
Describir los sistemas que utilizan los gobiernos, para la eleccin de sus co-
contratantes y resear los procedimientos de adjudicacin que sirven de base,
para la contratacin de obras pblicas y servicios relacionados con las mismas.
Enunciar ydetallar los conceptos, principios yelementos que deben contener los
contratos derivados de los procesos de adjudicacin que realice el sector pblico.
CAPTULO 6 I
[ 6.1. PRINCIPIOS Y BASES JURIOICAS J
6.1.1. Definicin de obra pblica
La palabra obra, se entiende como "todo objeto producido o transformado por algn agente".
Las obras pblicas o particulares se refieren a la construccin, reconstruccin, instalacin,
reparacin, mantenimiento, conservacin, modificacin y demolicin de inmuebles.
Algunos autores definen la obra pblica, "como una cosa hecha o producida por el
Estado o a su nombre, sobre un inmueble determinado con un propsito de inters
general y destinado al uso pblico, a un servicio pblico, o a cualquier fina1idad de
beneficio general".
La obra pblica en un sentido ms amplio, es toda construccin integral o reparacin
realizada por contratistas o directamente por la administracin pblica sobre cosas,
inmuebles o muebles directamente afectados al dominio pblico"!"
En el origen de la elaboracin del anteproyecto de la Ley de Obras Pblicas y Servicios
Relacionados con las Mismas, publicado el 30 de diciembre de 1980, se defini a la Ley
de Obras Pblicas como: "La optimizacin de los recursos que el sector pblico aplica a la
realizacin de obras pblicas".
Para efectos legales, se consideran como obras pblicas las siguientes construcciones:
caminos, puentes, presas, puertos (areos y martimos), canales de riego y de navegacin
pozos de agua y petroleros, desecacin de pantanos y saneamiento de terrenos, as como
los edificios y las construcciones destinadas al desempeo de las actividades de los entes
pbllcos.t"
Las obras pblicas sirven para impulsar el desarrollo econmico y social de los pases, ya
que a travs de ellas se genera infraestructura. Dichas obras, permiten transformar regiones
improductivas en centros de produccin por medio de carreteras, escuelas, hospitales y
centro culturales y de recreacin. En pocas palabras, las obras pblicas permiten elevar el
nivel y la calidad de vida de los ciudadanos, ya que constituyen uno de los instrumentos
bsicos, para lograr el progreso de cualquier nacin.
1<7 Petrleos Mexicanos. Direccin Corporativa de Administracin. Lxico Jurdico de la Ley de Adquisiciones y Obras Pblicas.
Mxico 1996. Gerencia Corporativa de Informacin y Relaciones Pblicas.
15< Fernndez Ruiz, Jorge. Derecho Administrativo -Contratos-, Mxico. PoITa. p. 2 I 8.
IOBRAS PBLICAS y SERVICIOS RELACIONADOS CON LAS MISMAS
Las obras pblicas constituyen un detonador en la economa de los pases por la importancia
de los recursos conferidos a travs del gasto pblico.
A continuacin se enuncian las caractersticas fundamentales de las obras pblicas.
PROPIEDADES GENRICAS DE LAS OBRAS PBLICAS 159
El resultado es siempre un activo fijo o un bien inmueble en cualquier tipo de obra.
Son mensurables y valuables directa o indirectamente y son objeto de depreciacin
o revaluacin, segn los valores del mercado inmobiliario.
Por su uso, estn sujetas al desgaste, al maltrato, al deterioro ya la destruccin.
Obedecen a un proceso planeacin-presupuestacin-construccin-operacin.
Se conciben para atender una necesidad colectiva y prestar un servicio pblico.
Implican una realizacin fsica, con mano de obra, materiales, maquinaria y
procedimientos tcnicos y administrativos.
Requieren un espacio fsico para realizarse, ya sea terrestre, martimo o fluvial.
Conllevan necesariamente una inversin de recursos econmicos de la sociedad,
particulares o asociados a otras inversiones en especie.
"Las obras pblicas figuran entre los testimonios ms antiguos de la actividad administrativa
del Estado, su construccin acredita la existencia de una autoridad en ejercicio de funciones
administrativas, las cuales son planear y ordenar su construccin, as como dirigirla,
administrarla yen su caso, contratar dicha construccin" .160
"La construccin de obras pblicas, es desde tiempo inmemorial, una actividad del Estado.
Es conocido el lema: "Gobernar es construir", pues sin duda, el desarrollo de un pueblo se
manifiesta a travs de las obras pblicas, de servicios municipales, de comunicaciones,
de infraestructura elctrica (hidrulica, trmica o atmica) industrial, entre otras".""
1'" Zava1a Chavero, Roberto. Apuntes Proporcionados en el Curso de Actualizacin Administracin de Obras Pblicas y Servicios
Relacionados con las Misma. Mxico, INAP. 2000.
1011 Fernndez Ruiz, Jorge. Op. cit. p. 218.
"" Pichardo Pagaza, Ignacio. Introduccin a la Administracin Pblica de Mxico. Mxico, INAP. CONACYT. 1984. p. 215.
CAPTULO 6 I
La obra pblica se caracteriza por la gran cantidad de recursos que se destinan para
cumplir con sus objetivos ya que el gobierno federal, es uno de los principales constructores
en el pas.
El acto de obra pblica, econmicamente tiene un efecto multiplicador que genera y propicia
el desarrollo de actividades productivas, comerciales y de servicios, toda vez que, stas
acciones son una fuente generadora de empleos directos e indirectos, as como de
ingresos. Su funcin debe ser administrada y regulada ptimamente por ordenamientos
jurdicos especficos, ya que los recursos que se utilizan para su realizacin, provienen de
fondos pblicos, que de una u otra forma, son aportados por la sociedad.
La finalidad de la obra pblica es brindar un servicio social o econmico a la poblacin.
6.1.2. Misin, visin, objetivos y estrategias
Por la importancia econmica y social que tiene la obra pblica en un Estado de Derecho,
dicha funcin se encuentra regulada a travs de diversos instrumentos jurdicos que van
desde el marco constitucional, hasta una serie de disposiciones de carcter administrativo
con el fin de lograr el uso racional de los recursos que se destinen para tal fin.
Cabe advertir que adems de la regulacin jurdica, la administracin de la obra pblica
est sujeta a una serie de procesos, mecanismos y organizaciones, que tienen como tarea
permanente, el asegurar que dichas inversiones contribuyan oportuna y adecuadamente
al logro de los propsitos nacionales, o en materia de desarrollo econmico y social.
El Congreso de la Unin en diciembre de 1982, aprob una serie de modificaciones al
artculo 134 constitucional, con el fin de propiciar una utilizacin racional de los recursos
econmicos que se destinen tanto para la contratacin de obras, como para la de
otros conceptos y servicios que contraten el gobierno federal y el gobierno del Distrito
Federal, as como sus respectivas administraciones pblicas paraestatales.
El artculo 134 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, constituye un
plan estratgico de carcter integral que define la actuacin del Estado, en materia de
administracin de recursos materiales y en particular, en lo referente a las adquisiciones y
arrendamientos de bienes muebles, as como en la contratacin de obra pblica.
El Estado mexicano de conformidad a lo establecido en el artculo 134 constitucional, tie-
ne la misin de administrar los recursos econmicos con eficiencia, eficacia y honradez.
En el artculo 134, los gobiernos federal, del Distrito Federal y sus respectivas adminis-
traciones paraestatales, tienen como visin, el asegurar al Estado las mejores condiciones
en trminos de precio, calidad, financiamiento y oportunidad, cuando realicen la adquisicin
de bienes muebles o la contratacin de obra pblica.
El Estado, visto como una empresa social, tiene como objetivo fundamental el lograr que
las adquisiciones, arrendamientos, enajenaciones de todo tipo de bienes, prestacin de
servicios de cualquier naturaleza y la contratacin de obras, se realice con base a criterios
de economa, eficiencia, eficacia, imparcialidad y honradez.
El Estado, de acuerdo con el artculo 134 constitucional, tiene que instrumentar la contrata-
cin de bienes y obras pblicas mediante el procedimiento de licitacin pblica.
La Constitucin que de alguna forma, privilegia a la licitacin pblica como una estrategia
fundamental para la contratacin de bienes y obra pblica, en su artculo 134, apunta la
adopcin e instrumentacin de otras estrategias o procedimientos de contratacin para
garantizar al Estado las mejores condiciones.
En este sentido, la Constitucin seala que las leyes establecern las bases, procedi-
mientos, reglas y requisitos que debern seguirse, para la adjudicacin de bienes o contra-
tacin de obras pblicas, arrendamientos y servicios.
El artculo 134 de la Carta Magna define la misin, la visin, los objetivos, las estrategias y
las polticas generales que debe seguir el Estado, en materia de adquisicin de bienes y
contratacin de obra pblica.
La Constitucin seala que el manejo de los recursos econmicos, se debe realizar de
acuerdo a las bases, que prev dicho artculo, toda vez que los servidores pblicos que
administren dichos recursos, sern responsables del cumplimiento de dichas bases, con
estricta sujecin a lo establecido en el Ttulo Cuarto de la Constitucin Poltica de los
Estados Unidos Mexicanos.
6.1.3. Racionalidad y moralidad administrativa
De los principios, que tutela el artculo 134 constitucional, destacan los relativos a la eficien-
cia, la eficacia y la economa, estos conceptos en relacin con los de precio y finan-
ciamiento, le otorgan a dicho artculo un carcter racional, por la forma en que deben
realizarse los actos y los procedimientos de contratacin.
CAPTULO 6 I
El artculo 134, adems seala que los recursos econmicos se administrarn con el
propsito de satisfacer o cumplir con los objetivos a los cuales estn destinados. Los
objetivos indican los resultados o fines que las dependencias o entidades deben lograr en
un tiempo determinado y proporcionan las pautas o directrices bsicas para dirigir los
esfuerzos y recursos.
En materia de adquisicin y obra pblica, los objetivos representan los resultados que la
administracin pblica federal espera obtener, es decir, son los fines establecidos cualitativa
y cuantitativamente para realizarse en un tiempo especifico.
La eficiencia como parte de los principios medulares del artcul0134, ofrece diversas
opiniones, ya que para algunos tiene una mera connotacin tcnica que vincula las metas
previstas en un programa con su realizacin, independientemente de que la obtencin de
las metas administrativas logren el resultado que se pretende.
El trmino de eficiencia como la virtud administrativa, consistente en alcanzar los fines
propuestos con el uso racional de los medios existentes, o bien, obtener el fin al menor
costo posible.!"
La ptica legal del trmino eficacia connota "la aptitud jurdica del acto (administrativo)
para producir exactamente los efectos previstos" .163 Se es eficaz, cuando se posee la
capacidad para lograr los objetivos y metas programadas, con los recursos disponibles y
en un tiempo determinado.
Es necesario sealar que entre eficiencia y eficacia existe una relacin muy estrecha, por
lo que un principio sin el otro, tiene una accin muy limitada. Sin duda, el espritu que los
legisladores persiguen con la inclusin de dichos conceptos (como parte de la
administracin de los recursos econmicos), es lograr la conjuncin de ambos para obtener
las mejores condiciones al Estado en la compra de bienes o en la contratacin de obra
pblica, por parte de las dependencias o entidades.
El derecho administrativo, desde su punto de vista, sostiene que no todos los actos de
gobierno pueden calificarse bajo criterios de costo-beneficio, dado que en muchos casos,
lo importante es el inters generala la satisfaccin de una necesidad colectiva indepen-
dientemente del aspecto econmico.
l6, Petrleos Mexicanos. Direccin Corporativa de Administracin. Lxico Jurdico de la Ley de Adquisiciones y Obras Pblicas.
Mxico 1996. Gerencia Corporativa de Informacin y Relaciones Pblicas. p. 78.
16) Idem. p. 78.
El costo-beneficio es para el sector central de la administracin pblica de carcter social
mientras que, para el sector paraestatal es de tipo financiero debido a que la administracin
pblica federal realiza actividades prioritarias y estratgicas.
El trmino de economa que se incorpor al modificar el contenido y el alcance del artculo
134 de la Carta Magna, en "su sentido ms amplio es el de una administracin adecuada
de los bienes..." 164, que propende al "ahorro o aprovechamiento del dinero y de otros
bienes, del trabajo y de las energas de toda ndole, del tiempo y de cualquier otro elemento
que redunde en beneficio del individuo y de la sociedad"?"
Es conveniente destacar, lo que al respecto seala Eduardo Andrade Snchez: "el trmino
economa se refiere a la administracin de los recursos en forma idnea, es decir (en
trminos econmicos), que sea ms rentable y atienda al factor costo-beneficio. Esto no
necesariamente implica que se logre un beneficio con la contratacin de las ofertas ms
baratas".
Complementariamente, el artculo 134 eleva a rango constitucional el quehacer de los
servidores, ya que hace alusin a los principios ticos de honradez e imparcialidad. Estos
principios conjuntamente con los de legalidad y lealtad, conforman lo que se denomina
como moralidad administrativa.
El ttulo IV de la Constitucin determina con exactitud que los servidores pblicos estarn
sujetos a responsabilidad por los actos u omisiones en los que incurran durante el
desempeo de su empleo, cargo o comisin.
El principio de honradez se refiere al comportamiento responsable del administrador pblico
en el cumplimiento puntual de sus obligaciones, as como al servicio oportuno a los
adrninistrados.t'" Por falta de probidad u honradez, se entiende una conducta ajena al
recto proceder.
El principio de imparcialidad se refiere a la "falta de designio anticipado o de prevencin
a favor o en contra de personas o cosas" as mismo, dicho concepto puede entenderse
como una "actitud recta, desapasionada, sin perjuicio ni prevenciones al proceder y al
juzgar".167
164 Ibidem. p. 77
",' Idem.
",r, Andrade Snchcz, Eduardo. Constitucin Politica de los Estados Unidos Mexicanos. Mxico. UNAM - IIJ. 1985. p. 336.
Ir,O Ibdem. p. 107
CAPTULO 6 I
En el significado y el alcance del principio de imparcialidad, se debe tener presente que
dicho concepto tiene como finalidad evitar que el ejercicio de las funciones pblicas, sea
arbitrario, irrazonable e injusto por distinciones discriminatorias.
Luis Humberto Delgadillo Gutirrez, seala que "la imparcialidad es la obligacin que tienen
los servidores pblicos de dar un trato de igualdad a todas las personas relacionadas con
ellos, con motivo de las funciones que tengan a su cargo para no beneficiar a unos en
perjuicio de otros".168
La legalidad, entendida como uno de los principios que conforman la moralidad adminis-
trativa, tiene por objeto limitar el arbitrio de la autoridad para impedir que sta, abuse del
poder que le es conferido, ya que la autoridad slo puede hacer lo que la Ley le permite.
Bajo esta ptica, la Leyes una "norma jurdica obligatoria dictada por legtimo poder para
regular la conducta de los hombres o establecer los rganos necesarios para el
cumplimiento de sus fines".169
El principio de legalidad indica que, "la actividad administrativa debe llevarse a cabo res-
petando la ordenacin jerrquica de las normas", de tal forma que, "la autoridad, no esta-
blezca excepciones o privilegios que excluyan a unos de lo que en igualdad de condiciones,
se reconoce a otros; la autoridad, debe verificar los hechos y apreciarlos de manera objetiva
para que su actuacin no sea arbitraria, injusta o absurda"."?
La lealtad, como uno de los elementos bsicos de la moralidad administrativa, consiste en
la obligacin que tienen los servidores pblicos de actuar en inters exclusivo de la nacin,
es decir, cuidar durante su desempeo los intereses de la nacin en bien pblico, y no a
favor de particulares aun cuando se trate de sus superiores.
Establecidas las caractersticas bsicas de los principios de racionalidad y moralidad a
que alude la Constitucin, en su artculo 134 y en su Ttulo IV (artculos 108 al 114), los
conceptos de eficiencia, eficacia, economa, honradez, imparcialidad, legalidad y lealtad,
constituyen los valores fundamentales que deben regir el ejercicio de la funcin pblica en
general, y de los servidores pblicos en particular.
1/" Delgadillo Gutirrez, Luis Humberto. Material del Modulo VIII. Responsabilidades de la Especializacin en Administracin de
Recursos Materiales. Mxico. INAP. 1995.
'6" De Pina Vara, Rafael y De Pina, Rafael. Diccionario de Derecho. Mxico. PoITa. 2000. p.355.
170 Delgadillo Gutirrez, Luis Humberto. Op. cit. p. 62.
6.2. REGULACiN LEGAL Y
ADMINISTRATIVA
6.2.1. Normatividad en materia de obras pblicas y servicios
relacionados con stas
Los contratos y las inversiones en obras pblicas, requieren de un tratamiento normativo
preciso, estructurado y unitario con base a un sistema de normas jerarquizadas, de tal
forma, que las normas superiores e inferiores no sean desconocidas entre s.
"La fuente formal y directa ms importante y de mayor jerarqua del derecho administrativo,
y de todas las ramas de la ciencia jurdica, es la Constitucin, Ley Suprema de un
Estado...".171
"La Constitucin es la espina dorsal del derecho administrativo, toda vez que de ella derivan
normas jurdicas y principios que establecen lineamientos imperativos a los que debe
ajustarse toda la actuacin estatal, tanto en la produccin de normas jurdicas generales
(Leyes y Reglamentos), como en su ejecucin, al dictar actos concretos generadores de
normas jurdicas individualizadas"!"
De acuerdo a la estructura del sistema jurdico mexicano, los elementos del ordenamiento
jurdico son todas aquellas normas y principios que integran nuestro derecho administrativo,
se encuentran estructurados unitaria y jerrquicamente para resolver las cuestiones ad-
rninistrattvas"."?
La contratacin de obra pblica y la administracin de recursos econmicos que se destinen
para tal objeto, son tutelados por el artculo 134 de la Constitucin y regulados de manera
especfica, por la Ley de Obras Pblicas y Servicios Relacionados con las Mismas.
"El fenmeno jurdico administrativo que se gesta en la actividad que formaliza los com-
promisos de contratistas, proveedores y prestadores de servicios con el Estado, se rigen
por principios de rango constitucional que protegen desde el artculo 134 los principios de
eficiencia, eficacia y honradez que se persiguen al destinar recursos pblicos a los contratos
administrativos...".174
171 Delgadillo Gutirrez, Luis Humberto y Lucero Espinosa, Manuel. Compendio de Derecho Administrativo. Mxico. PoITa.
2000. p. 63.
172 Idcm. p. 63.
171 Idem. pp. 63 Y64
1"4 Valdez Abascal, Ruben y Romero Apis, Jos Elias. La Modernizacin del Derecho Mexicano. Mxico. PoITa. Edicin 1994.
p.533.
CAPTULO 6 I
Alfonso Nava Negrete, define el contrato administrativo, como el contrato que celebra la
administracin pblica con los particulares para satisfacer un inters general, cuya gestacin
y ejecucin se rigen por procedimientos de derecho pblico.
El 4 de enero de 2000 se public la Ley de Obras Pblicas y Servicios Relacionados con
las Mismas que rige la actividad contractual del Estado mexicano en materia de obra
pblica y abrog a la Ley anterior.
Es importante sealar, que la obra pblica en nuestro pas, ha estado regulada de manera
especfica por las siguientes leyes:
1. Ley de Inspeccin de Contratos y Obras Pblicas. (1965)
2. Ley de Obras Pblicas. (30 de diciembre de 1980)
3. Ley de Adquisiciones y Obras Pblicas. (30 de diciembre de 1993)
4. Ley de Obras Pblicas y Servicios Relacionados con las Mismas.
(4 de enero del 2000)
De forma complementaria a dicho ordenamiento, las obras pblicas son objeto de una
amplia, extensa y compleja normatividad que comprende un sinnmero de circulares,
acuerdos, decretos y lineamientos que hasta la fecha siguen vigentes, a saber:
NORMATIVIDAD EN MATERIA DE OBRAS PBLICAS Y SERVICIOS
RELACIONADOS CON STAS 175
Reglamento de la Ley de Obras Pblicas y Servicios relacionados con las mismas.
Criterios a aplicar en la LAASSP y de la LOPSRM - 17/3/2000.
Resolucin Miscelnea Fiscal para 2000 - 6/3/2000.
Acuerdo de Productividad, Ahorro, transparencia y Desrregulacin presupuestaria
de la Administracin Pblica Federal para el Ejercicio Fiscal del ao 2001.
175 Secretara de Contralora y Desarrollo Administrativo. Normatividad de Obras Pblicas. Mxico. Unidad de Norrnatividad de
Adquisiciones. Obras Pblicas. Servicios y Patrimonio Federal. 16 de julio de 2000.
Ley de Ingresos de la Federacin para el Ejercicio Fiscal de 2001.
Presupuesto de Egresos de la Federacin para el Ejercicio Fiscal de 2001.
Acreditacin de los Proveedores y Contratistas de estar al corriente en sus
obligaciones fiscales. 20/10/1999.
Resolucin Miscelnea Fiscal para 1999 Impuesto al Valor Agregado Captulo 5.1.
03/03/99.
Ley del Impuesto al Valor Agregado, Artculos 1. A Y3. Reformas del 31/12198.
Cdigo Fiscal de la Federacin Art. 32 - D. 31/12/98.
Acuerdo para el Envo de Informacin y Acreditamiento de Personalidad. 11/04/97.
La emisin del nuevo Reglamento de la Ley de Obras pblicas y Servicios Relacionados
con las Mismas, abroga el Reglamento anterior publicado el 13 de febrero de 1985 en el
Diario Oficial de la Federacin y sus reformas del 9 de enero de 1990 con todas aquellas
disposiciones que se opongan al presente Reglamento.
Las reglas generales para la contratacin y ejecucin de obras pblicas del 08/01/82, 14/
06/82, 15/10/82,06/07/83 Ydel 21/04/86 publicadas en el Diario Oficial de la Federacin
quedan sin efecto.
En los prrafos anteriores, puede apreciarse que la obra pblica est sujeta a una
normatividad, que demanda no slo el conocimiento general de las disposiciones que
regulan dicha actividad, sino tambin de un amplio conocimiento de la relacin que existe
entre cada una de las disposiciones que tutelan y reglamentan dicha funcin.
La Ley que nos ocupa, "es de carcter general en tanto que regula todos los casos o
situaciones durante su vigencia; es abstracta en cuanto no regula situaciones concretas e
individualizadas; es obligatoria o imperativa en virtud de que sus disposiciones deben
cumplirse aun en contra de la voluntad de los sujetos de derecho; y es permanente en
razn de que no se agota con su aplicacin, ya que permanece vigente para otros casos
que lleguen a presentarse en el futuro, hasta que su creador decida su derogacin".176
17<> Dclgadillo Gutirrez. Luis Humberto y Lucero Espinosa. Manuel. Op. cit. p. 68
CAPTULO 6 I
La Ley, el Reglamento son un conjunto de normas generales abstractas y obligatorias, es
decir, ambos ordenamientos presentan "las mismas caractersticas intrnsecas, ya que en
su contenido no se refieren a sujetos en particular, sino que plantean presupuestos gene-
rales que sern de aplicacin obligatoria a las personas que se adecuen a lo establecido
en la norma".!"
Las similitudes que presentan dichas disposiciones jurdicas, el reglamento es jerrquica-
mente inferior a la Ley por su naturaleza jurdica y por su contenido, amen de que ste,
tiene por objeto facilitar el cumplimiento de la Ley, que le da origen.
"Las circulares son actos administrativos a travs de los cuales, los rganos superiores
dan instrucciones a los inferiores, sobre el rgimen interior de las oficinas o sobre su
funcionamiento con relacin al pblico, o bien para aclarar el sentido de las disposiciones
jurdicas que constituyen criterios generales para aplicarse en casos concretos, pero sin
establecer derechos y obligaciones a los gobernados". 178
"Las circulares no pueden modificar las disposiciones legales ni reglamentarias, ya que
su finalidad es ser un instrumento de carcter interno que facilite a los servidores pblicos
de menor rango, la aplicacin de tales preceptos para el debido funcionamiento de los
rganos de la administracin pblica".179
En el caso concreto de la obra pblica y servicios relacionados con la misma, tambin se
han expedido una serie de acuerdos con el objeto de completar las disposiciones que se
han dictado a travs de los instrumentos sealados.
"El acuerdo, constituye la decisin por escrito, en la que un rgano superior le hace saber
a uno inferior, su determinacin sobre un asunto o materia en particular. As, en el acuerdo
se expresa una decisin asumida por un rgano superior, dentro del mbito de su
competencia, que se dar a conocer a los inferiores a fin de que sea asumida y aplicada"!"
La "regulacin jurdica, como ltima acotacin, de los procedimientos de preparacin, adju-
dicacin, ejecucin y control de los contratos administrativos"181 relativos a la obra pblica
y servicios relacionados con la misma, es menester aludir al decreto en lo general, y al
decreto administrativo en lo particular, como parte de la jerarqua y estructura normativa,
que rige dicha materia.
177 Ibidem. pp. 80 Y81
l7R Ibidem. p. 87.
170 Idem. Pg. 87 Y88
IXO Idem. p. 88.
IXI Femndez Ruiz, Jorge. Derecho Administrativo -Contratos-, Mxico. PoITa. 2000. p.9.
Humberto Delgadillo seala que el decreto, en trminos legales, "es una decisin de un
rgano del Estado referida a situaciones jurdicas concretas, que requiere de publicidad a
efecto de ser conocida por aquellos a quienes va dirigida y a quienes afectar en su esfera
jurdica; es decir, la determinacin del rgano administrativo trasciende su mbito interno".
Delgadillo Gutirrez seala con base en lo anterior que, "el decreto administrativo es una
decisin de un rgano del Estado que crea situaciones jurdicas concretas e individuales".182
La Ley de Obras Pblicas y Servicios Relacionados con las Mismas, seala en su artculo
cuarto transitorio, que en un plazo no mayor a 120 das naturales, contados a partir del da
siguiente en que dicho ordenamiento entre en vigor, deber expedirse el reglamento
respectivo.
A continuacin se muestra un cuadro con las disposiciones que quedaron sin vigencia al
momento de ser publicado el Reglamento a la Ley de Obras Pblicas y Servicios Rela-
cionados con las Mismas.
DISPOSICIONES SIN VIGENCIAA PARTIR OE LA PUBLICACiN DEL
REGLAMENTO DE LA LOPSRM
Se Abrogan Se Derogan
Lineamientos para el oportuno y estricto
cumplimiento del rgimen jurdico de las
adquisiciones, arrendamientos, prestacin
de servicios de cualquier naturaleza, obras
pblicas y servicios relacionados con
stas. (O.O.F. 15/111/1996)
e Oficio Circular 005, relativo a las caracte-
rsticas que debern contener las publi-
caciones de los fallos de las licitaciones
pblicas en materia de adquisiciones y
arrendamientos de bienes muebles, pres-
tacin de servicios de cualquier naturaleza,
as como de obras pblicas a la que de-
bern sujetarse las dependencias y entida-
des de laAPE (O.O.E 8I1V/1994). e Oficio Circular mediante el cual se dan
a conocer a las dependencias y enti-
dades de laAPF las normas que debe- e
rn observar en los actos de presenta-
cin y apertura de proposiciones y en
la evaluacin de las mismas en los
procedimientos de contratacin que
lleven a cabo en materia de obra
e Reglas Generales para la Contrata-
cin y Ejecucin de las O.P. y S.R.M
(O.O.F81111982; 14nt/1982; 151X11982;
6NII/1983 Y21/IV/1986)
e Reglamento de la Ley de Obras
Pblicas (O.O.E 13-11-1985Y9-1-1990)
'" Delgadillo Gutirrez, Luis Humberto y Lucero Espinosa. Manuel. Op. cit. p. 88.
pblica mediante licitacin pblica o
por invitacin a cuando menos tres
contratistas (O.O.F. 19/111994 Y3NI/
1994.
Oficio Circular por el que se requiera
a las dependencias y entidades de la
APF el envo de informacin a la
Secodam, en materia de ejecucin de
O.P, para efectos de inspeccin y
vigilancia.
CAPTULO 6 I
OficioCircular por el que se dan acooocer
los lineamientos ycriterios para_en108
procedimientos de licitacin pbliCa e
invitacin restringida y en lo relacionado
con laejecucinycumplimientode108ton-
tratos de adquisiciones, obras pblicas y
servicios de cualquier naturaleza, se
observe lo dispuesto por la LAOP (O.O.F.
2/X/1996)
6.2.2. Criterios y preceptos bsicos de la Ley de Obras
Pblicas
"El artculo 134 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos, incorpora definitivamente
el Contrato Administrativo al derecho positivo mexicano"183 .... Esta situacin, qued
manifestada, a partir del 28 de diciembre de 1982 cuando se public en el Diario Oficial
de la Federacin, la nica reforma de este artlculo.!" que actualmente figura en la Carta
Magna.
"Otros ordenamientos han contribuido a regular, en mayor o menor medida, diversos aspec-
tos del contrato administrativo en Mxico", como las recin expedidas Leyes de Obras
Pblicas y Servicios Relacionados con las Mismas y de Adquisiciones, Arrendamientos y
Servicios del Sector Pblico, ambas publicadas el 4 de enero de 2000.
185
El 4 de marzo de 2000 entr en vigencia la actual Ley de Obras Pblicas y Servicios
. Relacionados con las Mismas, se integra por ocho ttulos y noventa y un artculos, ms
cinco artculos transitorios. Esta Ley prev todo lo relativo a la contratacin y ejecucin de
obras pblicas y se integra por los ttulos y captulos que se describen en la tabla siguiente:
ESTRUCTURA DE LA LOPSRM
(4IEnero/2000)
Titulas Captulos Artfculos
LDisposiciones Gene- nico Del 1 al16
rales
1'3 Femndez Ruiz, Jorge. Op. cit. p. 35
IX< Idem.
IX< Ibidem. p. 36.
11. De la Planeacin, nico Del 17 al 26
Programacin y
Presupuestacin
111. De los Procedimientos 1. Generalidades Del 27 al 29
de Contratacin 2. De la Licitacin Pblica Del 30 al 40
3. De las Excepciones a la Del 41 al 44
Licitacin Pblica
IV.De los Contratos 1. De la Contratacin Del 45 al 51
2. De la ejecucin Del 52 al 69
V. De la Administracin nico Del 70 al 73
Directa
VI.De la Informacin y nico Del 74 al 76
Verificacin
Vll.De las infracciones y nico Del 77 al 82
sanciones
VlIl.De las inconformi- 1. De las Inconformidades Del 83 al 88
dades y del procedi- 2. Del Procedimiento de Del 89 al91
miento de conciliacin Conciliacin
El captulo sexto, objeto de estudio, slo hace alusin a los preceptos; normas y reglas
bsicas que conforman los ttulos y captulos referentes a las: Disposiciones generales;
planeacin, programacin y presupuestacin; procedimientos de contratacin; contratos
ya la administracin directa de las obras pblicas y servicios relacionados con las mismas,
ya que en el captulo VIII, relativo al Control y Evaluacin, se trata lo concerniente a la
informacin y verificacin, infracciones y sanciones e inconformidades y conciliacin.
La Ley de Obras es de orden pblico, y se deriva del artculo 134 de la Constitucin, y de
conformidad con su artculo primero, para que la administracin pblica federal pueda
actuar, cuando ello sea necesario y en beneficio general de la economa nacional, tomando
en cuenta que la mayor parte de las obras pblicas se realizan mediante contrato.
El objeto de la Leyes regular las acciones concernientes a la planeacin, programacin,
presupuestacin, contratacin, gasto, ejecucin y control de las obras pblicas, as como
de los servicios relacionados con las mismas que realice el gobierno federal.
CAPTULO 6 I
Son sujetos de la Ley de Obras Pblicas y Servicios Relacionados con las Mismas,
todas las dependencias y entidades del sector pblico, en congruencia con las bases
de organizacin que establece la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal.
En concreto la Ley de Obras, considera como sujetos de la misma, a: las Unidades
administrativas de la Presidencia de la Repblica, las secretaras de Estado, depar-
tamentos administrativos y la Consejera Jurdica del Ejecutivo Federal, la Procuradura
General de la Repblica, los organismos descentralizados, las empresas de participacin
estatal mayoritaria y los fideicomisos en los que el fideicomitente sea el gobierno federal
o una entidad paraestatal.
La ejecucin de obras pblicas con cargo total o parcial a fondos federales conforme a los
convenios entre el Ejecutivo Federal y las entidades federativas estn sujetas tambin al
ordenamiento citado.
La Ley establece en su artculo primero que las personas de derecho pblico con carcter
federal y autonoma derivada de la Constitucin aplicarn los criterios y procedimientos
previstos en dicho ordenamiento en tanto no se contrapongan a las disposiciones legales
que los rigen, sujetndose a sus propios rganos de control.
El precepto citado, seala que no estn sujetos a la aplicacin de esta Ley, los contratos y
los actos jurdicos, que se celebren:
1. Entre dependencias,
2. Entre dependencias y entidades,
3. Entre entidades, y
4. Entre dependencias o entidad de la administracin pblica federal, con alguna
de la administracin pblica de una entidad federativa.
La Ley en comento, indica que las obras de infraestructura para servicios pblicos con-
cesionados a particulares, no estn sujetos a las disposiciones de dicho ordenamiento.
El ttulo primero de la actual Ley de Obras Pblicas y Servicios Relacionados con la Mismas,
define a dicha actividad (la Obra Pblica), como todos "los trabajos que tengan por objeto
construir, instalar, ampliar, adecuar, remodelar, restaurar, conservar, mantener, modificar y
demoler bienes inmuebles"!"
IX" Artculo 3. De la Le)' de Obras Pblicas y Servicios Relacionados con las Mismas. Mxco. Dario Oficial de la Federacn. 4
de enero de 2000.
Segn Jorge Fernndez Ruiz, la fraccin 1del artculo 3 de la Ley de Obras, incurre en un
error, ya que alude a una serie de trabajos, 11 sin importar a quin interese o beneficie, ni
quin la realice o por su cuenta ni quin sea el propietario o poseedor del inmueble de que
se trate.
En trminos de la Ley, la construccin de una casa realizada por un particular en un inmueble
de su propiedad viene a ser obra pblica, locual es un absurdo, porque en rigor, los trabajos de
construccin respectivos seran regulados por dicha Ley, de acuerdo con su artculo 1".187
La Ley de Obras Pblicas y Servicios Relacionados con las Mismas complementa su defi-
nicin, indicando que las obras pblicas tambin abarcan los siguientes conceptos: el
mantenimiento y la restauracin de bienes muebles incorporados o adheridos a un inmueble,
cuando implique modificacin al propio inmueble; los trabajos de exploracin, geotecnia,
localizacin y perforacin que tengan por objeto la explotacin y desarrollo de los recursos
petroleros y gas que se encuentren en el subsuelo y la plataforma marina, y los proyectos
integrales o llave en mano, en los cuales el contratista se obliga desde el diseo de la obra
hasta su terminacin total, incluyndose, cuando se requiera, la transformacin de tec-
nologa.
Adems, de lo anterior, el artculo 3 de la Ley, establece, que las obras pblicas, comprenden
"los trabajos de exploracin, localizacin y perforacin distintos a los de extraccin de
petrleo y gas; mejoramiento del suelo y subsuelo; desmontes; extraccin y aquellos
similares, que tengan por objeto la explotacin y desarrollo de los recursos naturales que
se encuentren en el suelo o el subsuelo", as como la instalacin de islas artificiales y
plataformas utilizadas directa o indirectamente en la explotacin de recursos naturales.
El artculo 3 aade que son obras pblicas, aquellas en las que se realicen trabajos de
infraestructura agropecuaria y se ejecute la instalacin, montajes colocacin o aplicacin,
incluyendo las pruebas de operacin de bienes muebles que deban incorporarse, adherirse
o destinarse a un inmueble, siempre y cuando dichos bienes sean proporcionados por la
convocante al contratista; o bien, cuando incluyan la adquisicin y su precio sea menor al
de los trabajos que se contraten, y todos aquellos de naturaleza anloga.
En cuanto a los servicios relacionados con las obras pblicas, en el artculo 4 de la Ley, se
definen y precisan en 3 tipos:
IX) Femndez Ruiz, Jorge. Op. cit. p. 219.
CAPTULO 6 I
1. Estudios y proyectos
2. Supervisin y control de obras,
3. Asesoras y consultorfa'"
Se sugiere remitirse al numeral respectivo ya que stos, se describen de manera especfica
y detallada en diez fracciones.
El artculo 4 en su primer prrafo a saber refiere que: los servicios relacionados con las
obras pblicas: comprenden los trabajos que tengan por objeto concebir, disear y calcular
los elementos que integran un proyecto de obra pblica, las investigaciones, estudios,
asesoras y consultoras que se vinculen con las acciones que regulen esta Ley; la direccin
o supervisin de la ejecucin de las obras y los estudios que tengan por objeto rehabilitar,
corregir o incrementar la eficiencia de las instalaciones.
La Ley de Obras Pblicas y Servicios Relacionados con las Mismas, en su Ttulo primero,
destaca las normas y/o reglas que se consignan en los artculos 5, 8, 1315, Y16.
El artculo 5 establece que la Ley se aplicar, sin perjuicio de lo dispuesto en los tratados,
en tanto que el 16, "seala que los contratos celebrados en el extranjero con respecto a
obras pblicas o servicios relacionados con las mismas, que se ejecutan o presten fuera
del territorio nacional, deben regirse por la legislacin del lugar donde se formalice el acto,
aplicando en lo que procede, lo dispuesto por esta Ley.
Por su parte, el artculo 8, dispone que las Secretaras de Hacienda y Crdito Pblico, y la
de Economa (Ex-SECOFI), as como, la de Contralora y Desarrollo Administrativo, estn
facultadas para interpretar la Ley a efectos administrativos, dentro del mbito de sus
respectivos competencias.
El artculo 15 seala que "las controversias que se susciten con motivo de la interpretacin
o aplicacin de esta Ley o de los contratos celebrados con base en ella, sern resueltas
por los tribunales federales".
El artculo 13 de la Ley, seala que para los casos no previstos en dicho ordenamiento o
en otras disposiciones que se deriven de l, se aplicar supletoriamente el Cdigo Civil
para el Distrito Federal en materia comn y para toda la Repblica en materia federal, la
Ley de Procedimiento Administrativo y el Cdigo Federal de Procedimientos Civiles.
IR< Zavala Chavero, Roberto. Criterios Bsicos para el Reglamento de la Ley de Obras Pblicas y Servicios Relacionados con las
Mismas. Mxico. Material proporcionado en el Curso de Actualizacin en Administracin de Obras Pblicas y Servicios Relacionados
con las Mismas. INAP.2000.
En lo que concierne a los principios que rigen la supletoriedad de las Leyes, es conveniente
destacar, que "la aplicacin de las Leyes supletorias slo tiene lugar en aquellas cuestiones
procesales que, comprendidas en la Ley que suplen, se encuentran carentes de reglamen-
tacin o deficientemente reglamentadas" .
Es importante sealar que dentro del Ttulo primero, denominado Disposiciones Generales,
la Ley establece disposiciones especficas, para las Secretaras de Controlara y Desarrollo
Administrativo y de Economa como dependencias globalizadoras y/o coordinadoras, de
la materia de obras y servicios relacionados con las mismas.
En el caso concreto de la Secretara de Contralora, la Ley en su artculo 12, seala que
dicha dependencia, establecer los procedimientos, requisitos y dems disposiciones
necesarias para la contratacin de obras pblicas y servicios relacionados con las mismas,
que sean financiados con crditos externos otorgados al gobierno federal, o con su aval.
Para la Secretara de Economa, el numeral noveno, seala que sta, de acuerdo a las dis-
posiciones de la Ley, dictar "las reglas, que deban observar las dependencias y entidades,
derivadas de programas que tengan por objeto promover la participacin de las empresas
nacionales, especialmente de las micro, pequeas y medianas." 189
En lo concerniente a las dependencias y entidades, la Ley establece que cuando dos o
ms de ellas, intervengan en la ejecucin de obras publicas y servicios relacionados con
las mismas, cada una, ser responsable de la parte que le corresponda, pero una de ellas,
ser la encargada de la planeacin y proqrarnacin.""
Adems, de lo anterior, el ordenamiento en cuestin en su artculo 11, establece que
"corresponde a las dependencias y entidades llevar a cabo los procedimientos para contra-
tar y ejecutar las obras pblicas y servicios relacionados con las mismas, por lo que en
ningn caso se podr contratar servicios para que por su cuenta y orden se contraten las
obras o servicios de que se trate".
Los titulares de las dependencias y los rganos de gobierno de las entidades, sern los
responsables de que en la adopcin e instrumentacin de las acciones que deban llevarse
a cabo en cumplimiento de esta Ley, observen criterios que promuevan la modernizacin
y desarrollo administrativo, la descentralizacin de funciones y la efectiva delegacin de
facultades.
IX'! Secretara de Contralora y Desarrollo Administrativo. Criterios Inconformidades. Mxico. 2 de enero de 1998. Dreccin
General de Inconforrnidades.
l'JO Ley de Obras Pblicas y Servicios Relacionados con las Mismas. Artculo 14.
CAPTULO 6 I
La Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal indica en su artculo 16, que
"corresponde originalmente a los titulares de las Secretaras de Estado y depar-
tamentos administrativos el trmite y resolucin de los asuntos de su competencia,
pero para la mejor organizacin del trabajo, podrn delegar a los funcionarios a que se
refieren los artculos 14 y 15, cualesquiera de sus facultades, excepto aquellas que por
disposicin de la Ley o del reglamento interior respectivo, deban ser ejercidas
precisamente por dichos titulares"
La Ley de Obras Pblicas y Servicios Relacionados con las Mismas y su reglamento,
establecen en sus artculos 1y 3, respectivamente, que es responsabilidad de los titulares
de las dependencias y de los rganos de gobierno de las entidades, emitir bajo su
responsabilidad las polticas, bases y lineamientos (POBALlNES) que aplicarn en su
mbito de accin con respecto a las obras pblicas que contraten.
En trminos prcticos, los POBALlNES constituyen una herramienta bsica que sirve de
gua a los servidores pblicos, para que puedan desempear adecuadamente sus
funciones, ya que la Ley y su reglamento, dictan disposiciones de carcter general, que
sirven para que las dependencias y entidades, de acuerdo a sus caractersticas, dicten las
acciones correspondientes de conformidad con las normas y principios que establece la
LOPSRM.
De acuerdo, al artculo tercero del reglamento, el documento que se elabore debe consi-
derar, entre otros aspectos los siguientes:
1. Determinar cules reas son las responsables de la contratacin y ejecucin de los
trabajos.
2. Cuando diversas reas de las dependencias o entidades realicen por s mismas las
contrataciones, los montos que cada una ejerza se calcular de acuerdo con el
presupuesto que a cada una de ellas le corresponda ejercer.
3. Sealar los cargos de los servidores pblicos responsables de cada uno de los actos
relativos a los procedimientos de contratacin, ejecucin e informacin de los trabajos.
4. Precisar quienes son los responsables de la firma de los contratos.
5. Fijar los trminos, formas y porcentajes para la aplicacin de penas convencionales
(46, fracc. VIII, LOPSRM)
6. Determinar los trminos, formas y porcentajes de las garantas relativas a los anticipos
y al cumplimiento de los contratos (48, LOPSRM).
7. Establecer los criterios que se utilizarn para el uso de los mecanismos de puntos y
porcentajes para la contratacin de servicios.
8. Definir los rubros generales que se considerarn para el mecanismo de puntos y
porcentajes, y la forma en que sean seleccionados, as como la manera como se
distribuirn y calificarn.
9. Definir los criterios que se aplicarn para determinar los casos, en que las bases de
licitacin se entregarn gratuitamente.
10. Establecer los procedimientos que se utilizarn para formalizar las prrrogas de los
contratos.
11. Establecer los mecanismos que se emplearn para la formalizacin de las
modificaciones a los contratos que se celebren bajo la base de precios unitarios y
mixtos, as como los requisitos mnimos que debern contener los dictmenes tcnicos.
(Art. 59, LOPSRM) .
De acuerdo al artculo 4 transitorio del reglamento de la LOPSRM, las dependencias y
entidades en un plazo que no exceder de 120 das naturales, contados a partir de la
entrada en vigor de dicho reglamento, debern hacer las adecuaciones necesarias a sus
polticas, bases y lineamientos internos en materia de obras y servicios, de conformidad
con lo establecido, en dicho documento y mantenerlas actualizadas.
Una vez establecidos los criterios y preceptos bsicos de la Ley de Obras Pblicas y
Servicios Relacionados con las Mismas, es oportuno retomar el apartado del Marco Jur-
dico-Administrativo, en cuanto a que las normas y principios jurdicos de esta materia
deben apoyarse en otros ordenamientos jurdicos especiales o especficos.
Dicho ordenamiento, se complementa y respalda en varias de las disposiciones estable-
cidas en las Leyes de Planeacin, Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico; Deuda
Pblica y Federal de Responsabilidades de los Servidores Pblicos, as como, por las
normas que establece la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal y la Federal
de Entidades paraestatales, entre otras.
La Ley de Obras Pblicas y Servicios Relacionados con las Mismas, adems de apoyarse
en los ordenamientos de carcter reglamentario, orgnico y ordinario citados en el prrafo
anterior, tambin se soporta y complementa con otras de carcter general, especial y federal
como en la Ley General de Asentamientos Humanos y de Equilibrio Ecolgico y la de
Proteccin al Ambiente, as como, por las Leyes Federales sobre Metrologa y Normali-
zacin y sobre Monumentos y Zonas Arqueolgicas, Artsticas e Histricas.
CAPiTULO 6 I
6.3. PLANEACIN, PROGRAMACiN y
PRESUPUESTACIN
6.3.1. Planeacin
La planeacin es una actividad previa a cualquier acto administrativo y tiene como propsito
fundamental predeterminar los resultados que se quieren alcanzar. Cuando las organiza-
ciones no realizan una correcta previsin, incurren en excesos de esfuerzos y recursos no
deseados que pueden originar fallas irreversibles.
Planear implica, por regla general, la elaboracin de un conjunto de opciones con la
finalidad de escoger la(s) ms adecuada(s) con respecto a lo que se desea lograr a
futuro. La planeacin es el basamento que permitir eliminar o reducir el factor riesgo;
en suma, planear es una decisin inteligente que permite actuar sobre el devenir.
"La Planeacin Econmica y Social es siempre una decisin poltica sustancial; en un pas
en vas de desarrollo tiene mayor relevancia, significacin y es evidente su necesidad... la
decisin de hacer de la planeacin integral un fundamental recurso de gobierno y forma
institucional de ejercicio poltico, y de emplearla como tcnica para la asignacin estratgica
de recursos, se dio frente a una situacin econmica y social con defectos, pero promisoria,
y ante la realidad de una determinada idea del futuro, compartida por una gran mayora de
mexicanos".191
La planeacin, establecidas sus caractersticas tcnicas, es esencial para el adecuado
funcionamiento de cualquier organismo, ya que a travs de ella, se prevn las contingencias
y cambios, pero sobre todo, permite establecer las medidas necesarias para afrontarlas
de la mejor manera posible.
En Mxico, la planeacin, encuentra sus bases en la Constitucin que representa el Mximo
Ordenamiento Jurdico, que rige la vida poltica, social, cultural y econmica del Pas.
La Carta Magna, en su artculo 26, establece como una obligacin del Estado, constituir un
sistema de planeacin democrtica del desarrollo nacional. Asimismo, seala que los
objetivos de la planeacin, estn determinados por los fines del proyecto nacional
contenidos en la propia Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos.
1'11 Zorrilla Martinez, Pedro. G. La Ley de Obras Pblicas y la Planeacin. Aspectos Jurdicos de la Planeacin. Mxico. PoITa.
1981. p. 523.
La planeacin de acuerdo al numeral citado, debe ser democrtica, es decir, estar fincada
en la participacin de todos los sectores, de tal forma, que el plan y los programas de
desarrollo que se formulen, incorporen e incluyan las aspiraciones y demandas de la
sociedad.
Como norma invariable, y de acuerdo a la Constitucin, deber elaborarse un Plan Nacional
de Desarrollo, al cual debern sujetarse de manera irrestricta y obligatoria, todos los
Programas de la Administracin Pblica Federal.
El 28 de diciembre de 1982, el Congreso de la Unin Decreto la Ley de Planeacin. El
ordenamiento en su artculo segundo, seala que "la Planeacin deber llevarse a cabo
como un medio eficaz para el desempeo de la responsabilidad del Estado sobre el
desarrollo integral del pas y tender a la consecucin de los fines y objetivos polticos,
sociales, culturales y econmicos contenidos en la Constitucin Poltica de los Estados
Unidos Mexicanos".
Al respecto, la Ley de Planeacin en su artculo 3, segundo prrafo, seala, que "mediante
la Planeacin se fijarn objetivos, metas, estrategias y prioridades; se asignarn recursos,
responsabilidades y tiempos de se coordinaran acciones y se evaluaran
resultados".
En consecuencia, la Ley Reglamentaria del artculo 26 de la Constitucin, seala que es
responsabilidad del Ejecutivo Federal conducir la Planeacin Nacional del Desarrollo con
la participacin democrtica de los grupos sociales, segn lo descrito en dicha Ley (art.
4).
Complementariamente, el artculo 9de dicha Ley, seala que "las dependencias de la
administracin pblica centralizada debern planear y conducir sus actividades con sujecin
a los objetivos y prioridades de la Planeacin Nacional del Desarrollo.
Lo dispuesto en el prrafo anterior ser aplicable a las entidades de la administracin
pblica paraestatal, a efecto de que los titulares de las Secretaras de Estado y depar-
tamentos administrativos, provean lo conducente en el ejercicio de las atribuciones que
como coordinadores de sector les ccnere la Ley".
La planeacin, es para el Estado y para el Ejecutivo, una norma, ms que un estilo de
gobierno; la Ley de Obras Pblicas y Servicios Relacionados con las Mismas, en su ttulo
segundo, reconoce y dimensiona dentro de su mbito de competencia a la planeacin, a
la programacin y a la presupuestacin, como parte medular de su regulacin y
competencia.
CAPTULO 6 I
La Ley de Obras establece en su artculo 17, que "en la planeacin de obras pblicas y
de los servicios relacionados con las mismas, las dependencias y entidades debern
ajustarse a:
Los objetivos y prioridades del Plan Nacional de Desarrollo y de los Programas
Sectoriales, Institucionales, Regionales y Especiales que correspondan, as como a las
previsiones contenidas en sus programas anuales (fracc. 11).
La planeacin se integra y a la vez requiere, de diversas y mltiples acciones previas, de
ah, la Ley de Obras en su numeral 18, establece que "las dependencias y entidades que
requieran la contratacin o realizacin de estudios o proyectos, previamente verificarn si
en sus archivos o, en su caso, en los de la coordinadora del sector correspondiente, existen
estudios o proyectos sobre la materia de que se trate ...".
El Reglamento de la Ley en su artculo 8, seala que las dependencias coordinadoras de
sector debern establecer una base de datos que les permita organizar la informacin
remitida por las entidades sobre estudios o proyectos de obras. Asimismo, dichas
dependencias debern proporcionar a las entidades que lo requieran, la informacin
disponible dentro de los veinte das naturales siguientes a la solicitud; vencido este plazo
sin que halla respuesta, se considerar que la informacin no existe.
En el segundo prrafo del artculo 19 de la Ley, se indica: "las dependencias y entidades,
cuando sea, el caso, previamente a la realizacin de los trabajos, debern tramitar y obtener
de las autoridades competentes los dictmenes, permisos, licencias, derechos de bancos
de materiales, as como la propiedad o los derechos de propiedad incluyendo derechos
de va y expropiacin de inmuebles sobre los cuales se ejecutarn las obras pblicas...".
Como parte de las actividades de la planeacin, es conveniente destacar que la Ley de
Obras Pblicas, en su artculo 17, seala que las dependencias y entidades, debern
actuar con sujecin a lo dispuesto por la Ley General de Asentamientos Humanos y a los
objetivos, metas y previsiones de recursos establecidos en los presupuestos de egresos
de la Federacin o de las entidades respectivas.
Las dependencias y entidades, estn obligadas a considerar los efectos que pueda causar
la ejecucin de las obras sobre el medio ambiente. En este sentido, la Ley en su artculo
20, seala que antes de realizar cualquier obra, los organismos pblicos, deben efectuar
una evaluacin del impacto, que estas pudieran tener sobre el ambiente, de conformidad
a lo dispuesto por la Ley General de Equilibrio Ecolgico y la Proteccin Ambiental.
El reglamento de la Ley en su artculo 6, seala que las dependencias y entidades, adems
de los que establece la Ley, deben considerar para el desarrollo de dicho proceso los
siguientes aspectos, teniendo siempre en cuenta, las caractersticas, complejidad y
magnitud de los trabajos:
l. La coordinacin con otras dependencias y entidades que realicen trabajos en el
lugar de ejecucin, o bien, que cuenten con instalaciones en operacin, con el
propsito de identificar aquellos trabajos que pudieran ocasionar dao, interferencias
o suspensiones de los servicios pblicos. Para tal efecto, las dependencias o
entidades delimitarn los alcances de los trabajos que a cada una de ellas les
corresponda realizar, debiendo establecer el programa de ejecucin que contemple
una secuencia de actividades, de forma tal que se evite la duplicidad o repeticin de
conceptos de trabajo;
11. Las acciones que conforme a los lineamientos que en esta materia pueda expedir la
Secretara, cuando los trabajos rebasen un ejercicio presupuestario, permitan contar
con los recursos necesarios durante los primeros meses de cada nuevo ejercicio, a
efecto de no interrumpir la debida continuidad de la obra o servicio de que se trate:
111. Los avances tecnolgicos en funcin de la naturaleza de las obras y servicios y la
seleccin de aquellos procedimientos de seguridad del personal e instalaciones,
construccin, materiales, productos y equipos que satisfagan los requerimientos
tcnicos, ambientales y econmicos del proyecto;
IV. La prioridad a la continuacin de las obras y servicios en proceso;
V. Los anlisis de factibilidad de acuerdo a los estudios de costo beneficio;
VI. Los trabajos de conservacin y mantenimiento de bienes inmuebles, tanto los
capitalizables como los no capitalizables;
VII. Las obras que deban realizarse por requerimiento o afectacin de otras dependencias
o entidades, as como los correspondientes al desarrollo regional a travs de los
convenios que celebren el Ejecutivo Federal y los gobiernos estatales, cuando sea el
caso,y
VIII. Adems de las anteriores, en las obras por administracin directa, la disponibilidad
del personal adscrito a las reas de proyectos y construccin, as como los recursos,
maquinaria y equipo de su propiedad, conforme a los trminos sealados en el artculo
70 de la Ley.
CAPTULO 6 I
6.3.2. Programacin
Antes de aludir a la programacin, como parte del proceso de la planeacin, es necesario
sealar que la Ley respectiva en su artculo 21, prrafo segundo, establece que "el Plan
Nacional de Desarrollo precisar los objetivos nacionales, estrategias y prioridades del
Desarrollo Integral del pas, contendr previsiones sobre los recursos que sern asignados
a tales fines; determinar los instrumentos y responsables de su ejecucin, establecer
los lineamientos de poltica de carcter global, sectorial y regional; sus previsiones se
referirn al conjunto de la actividad econmica y social, y regir el contenido de los progra-
mas que se generen en el Sistema Nacional de Planeacin Democrtica.
Partiendo de esa consideracin, la Ley de Planeacin, seala que el Plan indicar los
Programas Sectoriales, Institucionales, Regionales y Especiales que debern ser elabo-
rados dichos, programas observarn congruencia con el Plan, y su vigencia no exceder
del periodo constitucional de la gestin gubernamental en que se aprueben, aunque sus
previsiones y proyecciones se refieran a un plazo mayor.
En adicin a lo anterior, la Ley en cuestin, seala que los planes y programas citados,
especificarn las acciones que sern objeto de coordinacin con los gobiernos de los
estados y de induccin o concertacin con los grupos interesados.
Es importante destacar que, "para la ejecucin del Plan y los Programas Sectoriales,
Institucionales, Regionales y Especiales, las Dependencias y Entidades elaborarn
programas anuales, que incluirn los aspectos administrativos y de la poltica econmica
y social correspondientes. Estos programas anuales, que debern ser congruentes entre
s, regirn, durante el ao de que se trate, las actividades de la Administracin Pblica
Federal en su conjunto y servirn de base para la integracin de los anteproyectos de
presupuestos anuales que las propias dependencias y entidades debern elaborar
conforme a la legislacin aplicable"!"
Un programa es un "instrumento normativo del Sistema Nacional de Planeacin Demo-
crtica cuya finalidad consiste en desagregar y detallar los planteamientos y orientaciones
generales del Plan Nacional, mediante la identificacin de objetivos y metas.....Conjunto
homogneo y organizado de actividades a realizar para alcanzar una o varias metas, con
recursos previamente determinados ya cargo de una unidad responsable"!"
19' Ley de Planeacin. Artculo 27. Agenda de la Admnstracn Pblca Federal. Mxco. Edcones Fscales ISEF, S.A. 2000
19' Guerrero Amparan. Juan Pablo y Patrn Snchez, Fernando. Manual Sobre la Clasificacin Administrativa del Presupuesto
Federal en Mxico. Centro de Investgacin y Docenca Econmicas. A,e.
"La programacin es el mtodo a travs del cual se definen estructuras, metas, tiempos,
responsables, instrumentos de accin y recursos necesarios para el logro de los objetivos
de largo y mediano plazos fijados en el Plan. Se concretan mediante la programacin
econmica, social y presupuestaria en base a los lmites y posibilidades reales de la
economa nacional"!"
Teniendo como Marco de referencia, los principios y criterios, que marca el artculo 26 de
la Constitucin Poltica y los lineamientos, directrices y preceptos que seala la Ley de
Planeacin, las dependencias y entidades de la administracin pblica federal de
conformidad al numeral 21 de la Ley de Obras Pblicas y Servicios Relacionados con las
Mismas, deben formular sus programas anuales as como sus respectivos presupuestos.
Por regla general, los programas citados deben considerar como mnimo los siguientes
aspectos:
1. Los estudios de preinversin que se requieran para definir la factibilidad tcnica,
econmica, ecolgica y social de los trabajos.
11. Los objetivos y metas a corto, mediano y largo plazos.
111. Las acciones previas, durante y posteriores a la ejecucin de las obras pblicas,
incluyendo, cuando corresponda, las obras principales, las de infraestructura, las
complementarias y accesorias, as como las acciones para poner aqullas en servicio.
IV. Las caractersticas ambientales, climticas y geogrficas de la regin donde deba
realizarse la obra pblica.
V. Las normas aplicables conforme a la Ley Federal sobre Metrologa y Normalizacin
o, a falta de stas, las normas internacionales.
VI. Los resultados previsibles.
VII. La coordinacin que sea necesaria para resolver posibles interferencias y evitar
duplicidad de trabajos o interrupcin de servicios pblicos.
VIII. La calendarizacin fsica y financiera de los recursos necesarios para la realizacin
de estudios y proyectos, la ejecucin de los trabajos, as como los gastos de operacin.
1'" Secretara de Programacin y Presupuestacin. Glosario para el Proceso de Planeacion, Mxico, 1985. Pg. 104
CAPTULO 6 I
IX. Las unidades responsables de su ejecucin, as como las fechas previstas de
iniciacin y terminacin de los trabajos.
X. Las investigaciones, asesoras, consultoras y estudios que se requieran, incluyendo
los proyectos arquitectnicos y de ingeniera necesarios.
XI. La adquisicin y regularizacin de la tenencia de la tierra, as como la obtencin de
los permisos de construccin necesarios.
XII. La ejecucin, que deber incluir el costo estimado de las obras pblicas y servicios
relacionados con las mismas que se realicen por contrato y, en caso de realizarse
por administracin directa, los costos de los recursos necesarios; las condiciones
de suministro de materiales, de maquinaria, de equipos o de cualquier otro accesorio
relacionado con los trabajos, los cargos para pruebas y funcionamiento, as como los
indirectos de los trabajos.
XIII. Los trabajos de mantenimiento de los bienes inmuebles a su cargo.
XlV. Los permisos, autorizaciones y licencias que se requieran.
XV. Toda instalacin pblica deber asegurar la accesibilidad, evacuacin, libre trnsito
sin barrearas arquitectnicas, para todas las personas; y debern cumplir con las
normas de diseo y de sealizacin que se emitan, en instalaciones, circulaciones,
servicios sanitarios y dems instalaciones anlogas para las personas con
discapacidad, y
XVI. Las dems previsiones y caractersticas de los trabajos.
Los Programas Anuales de Obras Pblicas y Servicios Relacionados con las Mismas, de
acuerdo al artculo 22 de la Ley que rige esta materia, deben por un lado ponerse a
disposicin de los interesados, y por el otro, remitirse a la Secretara de Economa a ms
tardar el 31 de marzo de cada ao.
Al respecto, el reglamento de la Ley, en su artculo 7, dispone que la Secretara de Economa
establecer un sistema mediante el cual las dependencias y entidades debern remitir a
travs de medios electrnicos, los programas citados, as como sus respectivas
modificaciones.
Es importante destacar, que los programas en comento, sern de carcter informativo y
no implica compromiso alguno de contratacin, toda vez que dichos documentos pueden
ser adicionados, modificados, suspendidos o cancelados sin que conlleve alguna respon-
sabilidad para las dependencias y entidades que los elaboren.
La explicacin anterior muestra como, el Ejecutivo Federal y concretamente las depen-
dencias y entidades, a travs de estas acciones, pretenden darle viabilidad y congruencia
al Sistema de Planeacin Nacional, ya que de acuerdo al ltimo prrafo del artculo 22, la
Secretara de Economa, debe integrar y difundir los programas mencionados, as como
cualquier modificacin, que estos registren.
Los programas de obras pblicas y servicios relacionados con las mismas, son de tipo
tctico y operativo. Tctico porque se refieren a una rea de actividad, y operativo porque
se establecen para cada una de las unidades o secciones que integran un rea de actividad.
En suma, los programas, ya sean tcticos u operativos, forman parte del Plan Nacional de
Desarrollo como una estructura compleja en la que ambos necesitan difundirse, ya que
algunos de ellos se subordinan y relacionan entre s.
"El presupuesto de un gobierno, lejos de ser un proceso aislado, est ligado al orden
social y econmico de un pas, y forma parte de su desarrollo poltico - administrativo. A su
vez, el presupuesto plasma los postulados, metas y prioridades de un sistema administrativo
en un tiempo determinado y los expresa en cifras y montos, tanto de los objetivos buscados
como de los recursos financieros para lograrlos. Al ser una estimacin de los resultados
previstos por planes y polticas, el presupuesto se convierte en el instrumento de poltica
econmica que revela la agenda socio poltica del gobierno".195
Un plan integrado por ptimos programas, debe contar con el soporte o respaldo de los
recursos econmicos y financieros que se requieren para su instrumentacin. En otros
trminos, el presupuesto, da viabilidad y congruencia al proceso de planeacin, progra-
macin y presupuestacin que en su conjunto, constituyen la base sobre la que se sustenta
el Sistema Nacional de Planeacin Democrtica.
Aarn Wildavshy, sugiri que un presupuesto es una serie de objetivos con etiquetas de
precios adheridos. Nos dice tambin que los propsitos de los presupuestos pueden ser
tan variados como los propsitos hurnanos.!"
10; Guerrero Amparan, Juan Pablo y Patrn Snchez, Fernando. Op. cit. p. 5.
106 Ibidem. p. 10.
CAPTULO 6 I
Roberto Dromi seala que "antes de disponer, autorizar o aprobar el llamado a licitacin,
el licitante deber contar con crdito presupuestario suficiente; es decir, autorizacin
legislativa genrica para gastar e invertir. Ello prueba que el instituto de la licitacin pblica
tiene dos fases; una interna de derecho financiero o presupuestario respecto de las normas
jurdicas de gestin econmica y contable, y otra posterior especfica del derecho
administrativo".
En Mxico, el presupuesto de egresos de la Federacin tiene su origen y fundamentacin
en varios ordenamientos jurdicos o legales, que norman y regulan "los procedimientos, los
calendarios y las autoridades responsables de llevar a cabo las tareas de formulacin,
aprobacin, ejecucin y control del presupuesto federal". En el siguiente cuadro se sealan
las Leyes que fundamentan y con base en las cuales, se realizan las etapas del proceso
presupuestario: 197
MA"CO JURDICO PRESUPUESTARIO
Formulacin: Ejecucin:
Constitucin Poltica de los Estados Constitucin Poltica de los Estados
Unidos Mexicanos (art. 74, fraccin IV) Unidos Mexicanos (arts. 126y 134).
Ley Orgnica de la Administracin Ley de Presupuesto. Contabilidad y
Pblica Federal (art. 12).
Gasto Pblico Federal (arts. 25a1.38) y
su reglamento (captulo I y 11; arts. 32 Al
Ley de Planeacin (arts. 7 y 27).
80).
Ley de Presupuesto. Contabilidad y
Ley Federal de Entidades Paraestatales
Gasto Pblico Federal (arts. 17. 19.20.
(arts. 52 y 55) Ysu reglamento (art. 23)
22 Y24), Ysu reglamento (art. 8 al11,
18,25 a131)
Ley General de Deuda Pblica (art. 4,
Ley Federal de Entidades Paraesta-
fraccin V)
tales (arts. 47. SOy51), Ysu reglamento
Decreto Aprobatorio de Presupuesto de
(art.24).
Egresos de la Federacin.
Ley General de Deuda Pblica (arts. 9
al 16).
Control I Auditoria:
Ley de Obras Pblicas y Servicios Re-
Constitucin Poi tica de los Estados
lacionados con las Mismas (arts.7, 17

Unidos Mexicanos (arts. 73, fraccin
al 27).
XXIV Y74, fraccin IV).
197 Ibidem. p. 8.
Discusin - Aprobacin. Ley Orgnica de la Administracin P-
blica Federal (arts. 23, 31 Y37)
Constitucin Poltica de los Estados
Unidos Mexicanos (art. 74, fraccin Ley de Presupuesto Contabilidad y Gasto
IV). Pblico Federal (arts 37,39,40 al 46) y
su reglamento (Ttulo V, arts. 130 al 186).
Ley Federal de Entidades Paraestatales
(Arts. 59 al 65) y su reglamento (arts. 29
al 34).
Ley General de Deuda Pblica (arts. 23
al 26).
Ley de Obras Pblicas y Servicios Rela-
cionados con las Mismas (arts. 23, 24 Y
25).
Ley Federal de Responsabilidades de los
Servidores Pblicos (arts. 2, 3, 7 Y47).
La Constitucin Poltica establece en su artculo 74, fraccin IV primer prrafo que, es
competencia exclusiva de la Cmara de Diputados "examinar, discutir y aprobar
anualmente el Presupuesto de Egresos de la Federacin, discutiendo primero las
contribuciones que a su juicio deben decretarse para cubrirlo, as como revisar la cuenta
pblica del ao anterior".
Por otra parte, en su artculo 126, seala que "no podr hacerse pago alguno que no este
comprendido en el presupuesto determinado por la Ley posterior".
"Con la expedicin de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico, publicada en
el Diario Oficial de la Federacin el 31 de diciembre de 1976, qued oficialmente im-
plantado en Mxico el presupuesto por programa, entendido como herramienta de
ejecucin de un plan operativo de corto plazo para llevar a cabo las funciones del Estado,
que Francisco Vzquez Arroyo explica como un conjunto armnico de programas y
proyectos con sus respectivos costos de ejecucin, a realizarse en el futuro inmediato".198
En este orden de ideas se tiene que de manera complementaria al mandato Constitucional,
la Ley de Presupuesto Contabilidad y Gasto Pblico, seala que "el Presupuesto de
Egresos de la Federacin ser el que contenga el decreto que apruebe la Cmara de
Diputados a iniciativa del Ejecutivo, para expensar, durante el periodo de un ao a partir
IY, Fernndez Ruiz, Jorge. Op. cit. p. 290.
CAPTULO 6 I
del 1o de enero, las actividades, las obras y los servicios pblicos previstos en los programas
a cargo de las entidades que en el propio presupuesto se sealen" .199
Adems de lo anterior, la Ley de referencia, seala que el Presupuesto de Egresos de la
Federacin, comprender las provisiones de gasto pblico, que comprende las eroga-
ciones por conceptos de gasto corriente, inversin fsica, inversin financiera, as como
pagos de pasivos o deuda pblica, que habrn de realizar: El Poder Legislativo; el Poder
Judicial; la Presidencia de la Repblica, las Secretaras de Estado y la Procuradura
General de la Repblica.
En lneas generales, se tiene que la presupuestacin es un elemento indispensable de la
planeacin, ya que a travs de dicha actividad, se proyecta de manera cuantificada, las
bases que necesitan las dependencias y entidades para cumplir con sus objetivos; su
principal finalidad consiste en determinar la mejor forma de utilizacin y asignacin de los
recursos, a la vez que controlar las actividades de las agencias gubernamentales en
trminos financieros.
"Los sistemas presupuestarios son herramientas y/o tcnicas por medio de las cuales se
programa, se ejecuta y controla el gasto pblico"200 ....de ah que "la Programacin del
Gasto Pblico Federal se concrete en el anteproyecto de presupuesto elaborado de
acuerdo con la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico Federal, con el Regla-
mento de dicha Ley y con los Lineamientos especficos que emite la Secretara de Hacienda
y Crdito Pblico'?", como el Manual de Normas Presupuestarias para la Administracin
Pblica Federal
202
y el acuerdo por el que se expide el clasificador por objeto del gasto
para la Administracin Pblica Federal.
203
Un aspecto de fundamental importancia para contextualizar el proceso presupuestario en
Mxico, es el Reglamento de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico Federal,
que se integra por cinco ttulos, a saber. Disposiciones generales; Programacin-pre-
supuestacin; Ejercicio del gasto pblico federal; Contabilidad, y Control y evaluacin del
gasto pblico federal.
El reglamento es un "conjunto de normas obligatorias de carcter general emanadas del
Poder Ejecutivo y dictadas para el cumplimiento de los fines atribuidos a la administracin
pblica".'?' "En Mxico, la potestad reglamentaria del Ejecutivo tiene su fundamento en la
Constitucin (artculos. 10, 11, 89, fraccin 1y 92)."
199 Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico. Artculo 15
0
Agenda de la Administracin Pblica Federal. Mxico.
Ediciones Fiscales ISEF, S, A.
200 Guerrero Amparan, Juan Pablo y Patrn Snchez, Fernando. Op. cit. p. 12.
201 Ibidem. p. 15.
202 Diario Oficial de la Federacin. Mxico. 4 de mayo de 2000.
201 Diario Oficial de la Federacin. Mxico. 13 de octubre de 2000.
2114 De Pina Vara, Rafael y De Pina Rafael. Diccionario de Derecho. Mxco. PoITa. 2000. p. 436.
Ahora bien, la va reglamentaria no puede utilizarse ni para reformar, ni para modificar las
leyes y menos para dictar normas en contradiccin con ellas. Para impedir esto no hace
falta que exista disposicin expresa, basta considerar la propia naturaleza del regla-
mento".2S
Por la importancia de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico y su reglamento
que permiten comprender y acatar las normas establecidas en la Ley de Obras Pblicas y
Servicios Relacionados con las Mismas en materia de presupuesto, es necesario
mencionar algunos de los principios y fundamentos que establece dicho reglamento.
El Reglamento de la Ley de Presupuesto, en su artculo 1, seala que su materia u objeto,
es normar "La Programacin-presupuestacin, el ejercicio, la contabilidad, el control y la
evaluacin del gasto pblico federal; as como las cuentas de la hacienda pblica federal
y del Departamento del Distrito Federal, a que se refiere la Ley del Presupuesto, Con-
tabilidad y Gasto Pblico Federal".
As pues, el ordenamiento en cuestin, seala que "La programacin-presupuestacin del
gasto pblico federal comprende:
./ Las acciones que debern realizar las entidades para dar cumplimiento a los
objetivos, polticas, estrategias y metas derivadas de las directrices y planes
de desarrollo econmico y social que formule el Ejecutivo Federal a travs de
la Secretara, y
./ Las previsiones de gasto corriente, inversin fsica, inversin financiera, as
como los pagos de pasivo o deuda pblica que se requieran para cubrir los
recursos humanos, materiales, financieros y de otra ndole estimados para el
desarrollo de las acciones sealadas en la fraccin anterior".2G
Las acciones, sealadas anteriormente, estarn comprendidas en los programas que
elaboren las entidades. Estos programas se denominarn programas institucionales y
"sern los elementos a los que se asignarn las previsiones de gasto que se requieran
para cubrir los recursos estimados para cada ao calendario. Estos programas y sus
previsiones de gasto correspondientes conformarn los anteproyectos de presupuesto
que formularn las entldades.?"
En atencin al marco jurdico inherente, para el ejercicio del gasto pblico federal por
concepto de ....obras, las entidades formalizarn los compromisos correspondientes
'O> lbidem. p. 437.
'Oh Reglamento de la Ley de Presupuesto. Contabilidady Gasto Phlico Federal. Articulo So.
")7 Idem. Articulo 13.
CAPTULO 6 I
mediante la adjudicacin, expedicin y autorizacin de contratos de obras pblicas, pedidos
para la adquisicin de ....servicios y convenios y presupuestos en general, as como la
realizacin de estos, los que debern, reunir los mismos requisitos que los pedidos y
contratos para que tengan el carcter de justificante.
En el caso de "....obras pblicas las entidades debern contar con los programas y presu-
puestos... de conformidad con las disposiciones legales y reglamentarias aplicables'v'"
Es importante destacar que la Ley que regula las Obras Pblicas y Servicios Relacionados
con las Mismas, establece en su artculo 23, que cuando la ejecucin de estas actividades
o tareas "rebase un ejercicio presupuestal, las dependencias o entidades debern
determinar tanto el presupuesto total, como el relativo a los ejercicios de que se trate; en la
formulacin de los presupuestos de los ejercicios subsecuentes, adems de considerar
los costos que, en su momento, se encuentren vigentes, se debern tomar en cuenta las
previsiones necesarias para los ajustes de costos y convenios que aseguren la continuidad
de los trabajos" .
As mismo, dicho precepto seala que el presupuesto actualizado ser la base para solicitar
la asignacin de cada ejercicio presupuestal subsecuente.
Otro aspecto importante que consigna el artculo 23, es que la asignacin presupuestal
aprobada para cada contrato servir de base para otorgar, en su caso, el porcentaje pactado
por concepto de anticipo.
Para los efectos de este artculo, las dependencias y entidades de la administracin pblica
federal, observarn lo dispuesto por el artculo 30 de la Ley de Presupuesto, Contabilidad
y Gasto Pblico Federal, que establece que:
"En casos excepcionales y debidamente justificados la Secretara ....podr autorizar que
se celebren contratos de obra pblica, de adquisiciones o de otra ndole, que rebasen las
asignaciones presupuestales aprobadas para el ao, pero en estos casos los compromisos
excedentes no cubiertas quedarn sujetos, para los fines de su ejecucin y pago, a la
disponibilidad presupuestal de los aos subsecuentes....".
En materia de presupuestacin del programa de obras pblicas y servicios institucionales
se deben realizar acciones orientadas a dos aspectos:
La presupuestacin de cada obra pblica relacionada con sta, de conformidad
con las caractersticas, condiciones, complejidad de cada proyecto, la suma de los
"" Idem. Artculo 69.
importes de todas las obras de construccin o reconstruccin a realizar, forman
parte de un captulo de gasto, sin embargo, cada obra tiene su propio presupuesto.
La presupuestacin institucional se realiza de acuerdo con los programas sectoriales
e institucionales que pueden encontrarse en cada subsecretara o rea especfica
de trabajo.
El ordenamiento en comento, seala que "las dependencias y entidades podrn convocar,
adjudicar o contratar obras pblicas y servicios relacionados con las mismas, solamente
cuando cuenten con la autorizacin global o especifica, por parte de la Secretara de
Hacienda y Crdito Pblico, del Presupuesto de Inversin y de Gasto corriente, conforme
a los cuales debern elaborarse los programas de ejecucin y pagos correspondientes.
En casos excepcionales y previa aprobacin de la Secretara, las dependencias y entidades
podrn convocar sin contar con dicha autorizacin'V'"
Este punto tiene relacin, con lo que establece el Manual de Normas Presupuestarias
para la Administracin Pblica Federal, en materia de Inversin Fsica. Dicho Manual, en
su numeral 100, establece que la Inversin Fsica es "Toda erogacin prevista en el
Presupuesto de Egresos para el cumplimiento de los programas autorizados en el mismo,
que corresponda a conceptos de gasto comprendidos en los captulos 5000 Bienes
Muebles e Inmuebles y 6000 Obras Pblicas del Clasificador por Objeto del Gasto incluidos
los proyectos de infraestructura de largo plazo, as como los programas especiales finan-
ciados total o parcialmente por organismos financieros internacionales, comprendidos en
los captulos 1000 Servicios Personales, 2000 Materiales y Suministros, y 3000 Servicios
Generales de dicho clasificador, como los de capacitacin de recursos humanos y de
becas, entre otros".
Los programas y proyectos de inversin que ejecuten las dependencias mediante la
modalidad de obra pblica por administracin directa, sern aquellos cuyas previsiones
de gasto estn consideradas en los Captulo 1000 Servicios Personales, 2000 Materiales
y Suministros, 3000 Servicios Generales y 5000 Bienes Muebles e Inmuebles, con tipo de
gasto 3 de obra pblica.
Las erogaciones de inversin fsica se ejercern con base en las modalidades del oficio
de inversin a que se refieren los numerales 108 al 110 del Manual en comento.
Sobre los oficios de inversin el Manual de Normas Presupuestarias, seala que ste, "es
el documento presupuestario mediante el cual el Ejecutivo Federal, por conducto de la
'04 Ley de Obras Pblicas y Servicios Relacionados con las Mismas. Articulo 24.
CAPTULO 6 I
Secretara o de las dependencias, autoriza la aplicacin de los recursos previstos en el
Presupuesto de Egresos destinados a realizar obras pblicas u otros proyectos de inversin
y/o adquirir bienes de capital. .."
Es importante sealar que para efectos prcticos, se sealan diferentes modalidades,
que adoptan o presentan los oficios de Inversin citados. A tal efecto es indispensable
cubrir fondo y forma sealado por el marco reglamentario.
Los oficios de autorizacin especial de inversin, el manual de referencia, indica que estos
se autorizan "con base en los anteproyectos de presupuesto, para iniciar los procesos de
licitacin, efectuar tramites y contraer compromisos relacionados con la contratacin de
bienes, que permita a las dependencias, al inicio del siguiente ejercicio fiscal, ejercer los
programas y proyectos de inversin contenidos en el presupuesto y proyectos de inversin
contenidos en el Presupuesto de Egresos, una vez que emitan el oficio de inversin a que
se refiere la fraccin 111 del numeral 108 o, en su caso, la Secretara emita el oficio a que se
refiere la fraccin IV".
Las dependencias que requieran del oficio de autorizacin de inversin, debern presentar
sus solicitudes a la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, por conducto de las Di-
recciones Generales de Programacin y Presupuesto Sectoriales, durante el periodo
comprendido entre el primer da hbil de enero y el 30 de noviembre de cada ejercicio
fiscal. Dichas Direcciones Generales emitirn la resolucin correspondiente en un plazo
mximo de 15 das hbiles, a partir de la presentacin de la solicitud o el envo de la infor-
macin complementaria requerida, en caso de resultar improcedentes informarn a las
dependencias la justificacin tcnica correspondiente.
Las solicitudes de oficios de autorizacin de inversin y, en su caso, sus modificaciones
se tendrn por autorizadas, si dentro del plazo antes sealado, las Direcciones Generales
de Programacin y Presupuestos Sectoriales no emiten la resolucin respectiva.
El clasificador por objeto del gasto, al igual que los ordenamientos legales y administrativos
sealados, constituye otra de las herramientas o instrumentos bsicos, que las dependen-
cias y entidades pblicas, tienen que considerar, al momento de elaborar su presupues-
tacin, en materia de obras pblicas y servicios relacionados con las mismas.
De conformidad al artculo primero, del acuerdo que se public en el Diario Oficial de la
Federacin el13 de octubre de 2000, el clasificador citado, es de observancia obligatoria
para toda la administracin pblica federal, por lo que, las dependencias y entidades,
debern necesariamente, formular y presentar sus proyectos de presupuesto de egresos,
con base a la desagregacin contenida en dicho documento, a nivel de captulo y concepto
de gasto, salvo aquellos conceptos que conforme a las normas presupuestarias se requiera
su presentacin a nivel de partida.
El documento aludido "ordena e identifica en forma genrica, homognea y coherente, los
recursos humanos, materiales, tecnolgicos y financieros que requieran las dependencias
y entidades de la administracin pblica federal para cumplir con los objetivos y programas
que se establezcan en el Presupuesto de Egresos de la Federacin"."?
El clasificador define el gasto de capital como "las erogaciones en bienes y servicios,
requeridos para la ejecucin de obras y servicios, de infraestructura, y dems gastos en
programas y proyectos de inversin que contribuyen a incrementar los activos fijos,
necesarios para la prestacin de los bienes y servicios pblicos"?"
La fraccin XIII del numeral 3 en comento, tambin seala que "el gasto de capital tiene el
carcter de no regularizable y afecta las partidas de gasto de los captulos de bienes
muebles e inmuebles y obras pblicas, comprendidas en estas ultimas, las erogaciones
realizadas con cargo a los captulos de gasto de servicios personales, materiales y
suministros y servicios generales, por concepto de bienes y servicios relacionados con
las obras pblicas por administracin directa. Los bienes adquiridos o construidos bajo
este rubro de gasto corresponden con el activo fijo de las dependencias y entidades.
El clasificador destaca que el gasto de capital, tambin incluye "las erogaciones de los
programas o proyectos que se financia por los organismos financieros internacionales;
los recursos federales que se ministran dentro del sector pblico como transferencias de
capital. .. as como los recursos federales que se destinan a las entidades federativas como:
aportaciones federales de gastos reasignados, etiquetados en el presupuesto de egresos
como gasto de capital".
En virtud, de que en la primera y segunda seccin de este captulo, ya hizo alusin a la
conceptualizacin y definicin de las obras pblicas y servicios relacionados con las
mismas, a continuacin, solo se har referencia, de manera enunciativa y esquemtica, a
los principales captulos, conceptos y partidas, que de conformidad al multicitado clasi-
ficador, tienen que ver con esta materia.
210 Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. Acuerdo por el que se expide el Clasificadorpor Objeto del Gasto para la Administracin
Pblica Federal. Mxico. Diario Oficial de la Federacin 13 de octubre de 2000. Pg. 4.
'" ldem.
CAPTULO 6 I
CAPITULOS,CONCEPTOS y PARTIOAS RELATIVOS A LA OBRAPaLlCA
6000 Obras Pblicas.
6100 Obras Pblicas por Contrato.
6101 Obras de Preedificacin en Terrenos de Construccin.
6102Obras de Construccin para Edificios.
6103 Obras deConstruccin de Ingeniera Civil.
6104 Ensamble y edificaciones de Construccin Prefabricados.
6105 Instalaciones yObras de Construccin Especializada.
6106 Obras de Terminacin y acabados de Edificios.
6108 Mantenimiento yrehabilitacin de Obras Pblicas.
6200 Obras Pblicas por Administracin.
(No se desagrega en partidas)
Los materiales y suministros, el clasificador por objeto del gasto, identifica este captulo,
con el cdigo y cumple entre otros aspectos, los siguientes:
Conceptos:
Partidas:
2400 Materiales yArtculos de Construccin.
2401 Materiales de Construccin.
2402 Estructuras yManufacturas.
2403 Materiales Complementarios.
2404 Material Elctricoy Electrnico
En este rpido esbozo de algunos de los captulos, conceptos y partidas, que se deben
tener presentes al momento de la elaboracin, de la presupuestacin de las Obras Pblicas,
es conveniente referenciar, que adems de los anteriores, deben considerarse dentro de
dicho proceso, los relativos a los servicios relacionados con las mismas.
En suma, el catlogo de referencia, al respecto considera entre otros los siguientes:
SERVICIOS RELACIONADOS CON LAS OBRAS PSUCAS
3500 Servicios de Mantenimiento y Conservacin.
3504 Mantenimiento yConservacin de Inmuebles (Si bien este no es unservicio, es
una obra).
6107 Servicios Relacionados con Obras Pblicas.
El clasificador por objeto del gasto, define a la partida 3504, relativa al mantenimiento y
conservacin de inmuebles, como las "asignaciones destinadas a cubrir el costo de los
servicios de mantenimiento y conservacin de edificios, locales, terrenos y predios,
propiedad de la nacin o al servicio de las dependencias y entidades, cuando se efecten
por cuenta de terceros, incluido el pago de deducibles de seguros. Excluye los trabajos de
conservacin y mantenimiento considerados en la partida 6108 mantenimiento y rehabi-
litacin de obras pblicas".
El catlogo o clasificador de referencia, identifica o define al mantenimiento y rehabilitacin
de obras pblicas, como las "asignaciones destinadas a la conservacin y mantenimiento,
rehabilitacin, remozamiento y ampliacin de los bienes inmuebles de la nacin, al cuidado
de la administracin de las dependencias y entidades, tales como: escuelas, hospitales,
carreteras, puentes, redes de infraestructura elctrica, de agua y drenaje, entre otras.
Las dependencias y entidades del sector pblico, cuando realicen su presupuestacin,
con respecto a la materia que nos ocupa, deben tener presente que los servicios relacio-
nados con obras pblicas se definen conforme al clasificador como "las asignaciones
destinadas a la contratacin de servicios relacionados con la obra pblica como son:
diseos arquitectnicos, artsticos y de ingeniera industrial electrnica, estudios tcnicos,
ecolgicos y de impacto ambiental; estudios tcnicos de agronoma y desarrollo pecuario;
mecnica de suelos; estudios de hidrologa, topografa, geologa, geotecna, geofsica y
geotermia; aerofotografa, oceanografa y metorologa; estudios de ingeniera de trnsito;
de tenencia de la tierra y de restitucin de la eficiencia de las instalaciones, control de
calidad, resistencia de materiales y radiografas industriales, trabajo de organizacin;
informtica y sistemas; supervisin de obras; arrendamientos relacionados con equipos
para la construccin o demolicin de edificios u obras de ingeniera civil, estudios de
preinversin y dems servicios relacionados con las obras pblicas".
CAPTULO 6 I
'.. ..

6.4.1. Mtodos de Ejecucin
"La Ley de Obras Pblicas y Servicios Relacionados con las Mismas solo reconoce dos
formas de gestin de la Obra Pblica.v" En este contexto, el numeral 26 del ordenamiento
citado, establece textualmente que las dependencias y entidades podrn realizar las obras
pblicas y servicios relacionados con las mismas por alguna de las dos formas siguientes:
Por Contrato, o
11 Por Administracin Directa".
Obras Pblicas por Contrato
En opinin de Jorge Femndez, se recuerda que: "La ejecucin de obras pblicas mediante
el esquema contractual ortodoxo implica la celebracin del contrato administrativo por
autonoma; cual es el de Obra Pblica, utilizando especialmente el empleo de tecnologa y
maquinaria sofisticada y personal altamente especlalzado.s" Bajo esta ptica, los contra-
tos que celebren las dependencias y entidades se consideran de derecho pblico.
Luis Humberto Delgadillo Espinosa nos dice que, podemos considerar al contrato adminis-
trativo como el acuerdo de voluntades, entre la administracin pblica y un particular, crea-
dor de derechos y obligaciones, cuya finalidad es la satisfaccin del inters pblico y que
se encuentra sujeto a un rgimen de derecho pblico.
La celebracin de los contratos administrativos que realiza la administracin est precedi-
da de un procedimiento especfico que, adems de constituir un requisito legal para la
formulacin de la voluntad administrativa contractual, servir para seleccionar a su con-
tratante.i"
212 Fernndez Ruiz, Jorge. Op. cit. p. 227.
213 Ibidem. p. 228.
214 Delgadillo Gutirrez, Luis Humberto y Lucero Espinosa, Manuel. Op. cit. p. 319.
La Ley de Obras Pblicas y Servicios Relacionados con las Mismas, en su artculo 27,
indica que "las dependencias y entidades, bajo su responsabilidad, podrn contratar, a
travs de procedimientos de licitacin pblica, invitacin a cuando menos tres personas,
o adjudicacin directa".
Si bien es cierto que el procedimiento de licitacin pblica, de acuerdo a la Constitucin y
a la Ley de Obras Pblicas y Servicios Relacionados con las Mismas, es el mtodo por
excelencia que deben seguir, y aplicar las dependencias y entidades, para contratar este
tipo de trabajo, tambin es verdad, que "la licitacin no es un elemento - y mucho menos
esencial- del contrato administrativo, sino que se trata de un requisito procedimental exigible
en muchos de tales contratos; si fuese un elemento esencial seria imprescindible para
todos ellos, lo cual no ocurre as, entre otras razones por urgencia, por existir un nico
posible co-contratante, o por lo que aduce el artculo 134 constitucional", 215 en su tercer
prrafo, en relacin a las excepciones de contratacin, que pueden llevar a cabo las
agencias gubernamentales.
Los contratos administrativos pueden ser celebrados tanto por rganos de la administracin
centralizada como de la administracin descentralizada, incluyendo, como es natural, a
los entes autrquicos, 216 stos estarn actuando como contratantes, siempre que todos
ellos acten dentro de su especifica competencia. Por el otro lado tenemos que los con-
tratistas son los otros sujetos actuantes en la contratacin, -personas fsicas o morales-,
que se comprometen a la ejecucin de una obra de inters pblico o a la prestacin de un
servicio de igual naturaleza mediante una remuneracin, a cargo del Estado, municipio o
corporacin pblica."?
~ Obras pblicas por administracin directa
La Ley de Obras Pblicas y Servicios Relacionados con las Mismas, como ya se indico,
prev la realizacin de estos trabajos, a travs del mtodo de la administracin directa.
Este sistema de ejecucin, al igual que de contratacin con terceros, est sujeto a las
disposiciones, que seala la Ley en su artculo 24, que establece, entre otras cosas, la
necesidad de contar con la autorizacin global o especifica del presupuesto de inversin
y de gasto corriente, por parte de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico.
Las dependencias y entidades, con base al permiso presupuestal de la Secretara de
Hacienda y Crdito Pblico pueden llevar a cabo obras pblicas, por administracin directa,
Ci Idem. p. 319.
'16 Petrleos Mexicanos. Lxico Jurdico de la Ley de Adquisiciones y Obras Pblicas. Mxico 1996.
m Idem.
CAPiTULO 6 I
siempre y cuando elaboren sus programas de ejecucin y pago, en funcin a dicha
autorizacin, y dispongan de los estudios, proyectos y especificaciones pertinentes, amen
de que, debern satisfacer las normas de calidad, que rijan sobre el particular.
El grueso de la obra pblica se realiza a travs de contrato, varias dependencias y entidades
continan realizando algunos de estos trabajos, por administracin directa, Fernndez
Ruiz, en su obra Derecho Administrativo -Contratos-, seala al respecto, que este tipo de
ejecucin se realiza, cuando es de escasa cuanta y no se requiere de equipo sofisticado
ni de personal altamente especializado, como puede ser el mantenimiento y conservacin
de caminos vecinales.
"En la ejecucin de los trabajos por administracin directa, bajo ninguna circunstancia po-
drn participar terceros como contratistas, sean cuales fueran las condiciones particulares,
naturaleza jurdica o modalidades que estos adopten". 218
De conformidad al artculo 70 de la Ley de Obras Pblicas y Servicios Relacionados con
las Mismas, la administracin pblica "puede realizar trabajos por administracin directa,
siempre que posean la capacidad tcnica y los elementos necesarios para tal efecto,
consistentes en maquinaria y equipos de construccin y personal tcnico, segn el caso,
que se requieran para el desarrollo de los trabajos respectivos".
El numeral citado tambin establece que las dependencias y entidades, para la ejecucin
de obras pblicas por administracin directa podr utilizar la mano de obra local que se
requiera, lo que invariablemente deber llevarse a cabo por obra determinada. As mismo,
la Ley autoriza el alquiler de equipo y maquinaria de construccin complementaria y la
utilizacin de materiales de la regin, y de los servicios de flete y acarreo que se requieran.
El Manual de Normas Presupuestarias para la Administracin Pblica Federal, seal que
"los programas y proyectos de inversin que ejecutan las dependencias mediante la
modalidad de obra pblica por administracin directa, sern aquellas cuyas previsiones
de gasto estn consideradas en los captulos 1000 Servicios personales, 2000 Materiales
y Suministros, 3000 Servicios Generales y 5000 Bienes Muebles e Inmuebles.
En este punto en particular, y dada la importancia, que siguen teniendo las obras pblicas
por administracin directa, el clasificador por Objeto del Gasto para la Administracin
Pblica Federal, en su seccin cuarta, relativa a la definicin de los conceptos y partidas,
seala que "este concepto no contiene partidas y slo es enunciativo. Las erogaciones
para obras pblicas por administracin directa, incluidos en los estudios de preinversin
bajo la modalidad de administracin directa, se ejercen conforme a los presupuestos
. 'IX Ley de Obras Publicas y Servicios Relacionados con las Mismas. Artculo 70.
aprobados de las dependencias y entidades, con cargo a las partidas especficas", que
se citan en el prrafo anterior.
Establecidas as las caractersticas bsicas que rigen el proceso presupuestario, de este
tipo de tareas, la Ley de Obras Pblica, en su artculo 71 seala que "previamente a la
realizacin de los trabajos por administracin directa el titular del rea responsable de la
ejecucin de los trabajos emitir el acuerdo respectivo, del cual formarn parte, entre otros
aspectos, la descripcin pormenorizada de los trabajos que se deban ejecutar, los
proyectos, planes, especificaciones, programas de ejecucin y suministro y el presupuesto
correspondiente".
En sntesis, "la ejecucin de los trabajos estar a cargo de la dependencia o entidad a
travs de la residencia de obra; una vez concluidos los trabajos por administracin directa,
deber entregarse al rea responsable de su operacin o mantenimiento. La entrega deber
constar por escrito"?"
Es importante destacar, que para que las dependencias y entidades puedan iniciar la
ejecucin de obras o servicios, ya sea por administracin directa o por contrato, estas
deben, de acuerdo a lo que establece el reglamento de la Ley en su artculo 11, verificar lo
siguiente:
./ Dependiendo del tipo de contrato, que se cuente con los estudios y proyectos de
arquitectura e ingeniera; las especificaciones tcnicas generales y particulares y
las normas de calidad correspondientes; el presupuesto de la obra total y de cada
ejercicio, segn sea el caso; el programa de ejecucin, los programas de suministro
de materiales, mano de obra y maquinaria y equipo, y en su caso, de equipo de
instalacin permanente, ya sea que stos sean proporcionados por la convocaste
o los contratistas. Tratndose de servicios, la plantilla y organigrama del personal y
el presupuesto de los trabajos.
./ Que se haya garantizado y formalizado el contrato o el acuerdo de ejecucin por
administracin directa.
./ Que se haya designado por escrito a las personas que se encargarn de la
residencia de obra y de la superintendencia de construccin del contratista.
el" Ley de Obras Pblicas y Servicios Relacionados con las Mismas. Artculo 72.
CAPiTULO 6 I
6.4.2. Procedimientos de adjudicacin
El artculo 27 de la Ley de Obras Pblicas y Servicios Relacionados con las Mismas,
reconoce exclusivamente como procedimientos de contratacin la licitacin pblica, la
invitacin a cuando menos tres personas y la adjudicacin directa. Los mtodos, citados,
constituyen la base, sobre la cual las dependencias y entidades, tendrn la facultad de
seleccionar a su cocontratantes.
"La celebracin de los contratos administrativos que realiza la administracin, est pre-
cedida de un procedimiento especfico que adems de constituir un requisito legal para la
formacin de la voluntad administrativa contractual, servir para seleccionar a su co-
contratante'V"
"Ahora bien, si este procedimiento resulta obligatorio, su formacin vara, tomando en
cuenta el objeto de la contratacin y la regulacin jurdica establecida, la cual en algunos
casos ser compleja y en otros se llevara a cabo de una manera sencilla. Por ello, depen-
diendo del rgimen jurdico adoptado, la administracin pblica podr elegir libremente y
directamente la persona con la cual contratar o bien carecer de la libre eleccin y tendr
que hacerlo bajo una forma restrinqida.":
"Bsicamente existen dos formas para seleccionar al co-contratista de la administracin
pblica en un contrato administrativo -contina el citado Fernndez- una es la adjudicacin
directa.....o como suele ocurrir en los contratos de poca monta o en aquellos de un nico
cocontratista posible, o en los celebrados con motivo de casos de desastre o de alteracin
del orden social, por ejemplo, la otra forma de seleccin es la basada en un rgimen de
competencia en que deben contender en condiciones de igualdad diversos aspirantes
que as responden a una convocatoria o invitacin previas".222
En este orden de ideas, se tiene que de acuerdo a la Ley de Obras Pblicas y a los cri-
terios y principios, planteados, tanto por Manuel Lucero Espinosa, como por Luis Humberto
Delgadillo y Jorge Fernndez Ruiz, los contratos administrativos, en materia de obras y
servicios relacionados con las mismas, se pueden realizar, bien sea a travs del sistema
de libre eleccin o mediante sistema de restriccin.
"El sistema de libre eleccin del contratante de la administracin pblica consiste en la
facultad que tienen los rganos administrativos para elegir, en forma directa y discrecional
a la persona con la cual van a contratar, sin sujetarse a procedimiento especial alguno" .223
"" Lucero Espinosa, Manuel. La licitacin Pblica. Mxico. PoITa. 1993. p. 23.
'" Ibidem. p. 24.
" ~ e Femndez Ruiz, Jorge. Op. cit. p. 168.
'" De1gadillo Gutirrez, Luis Humberto y Lucero Espinosa, Manuel. Op. cit. pp. 319 Y320.
"Los sistemas de restriccin, por otra parte, limitan la libertad de los rganos administrativos
para seleccionar su cocontratante, y que deben realizarlos a travs de un procedimiento
especial"?"
"En virtud de que el Sistema Jurdico contempla diversos procedimientos restrictivos de
seleccin del ca-contratante de la administracin pblica, pudiera pensarse que el sistema
de libre eleccin es la excepcin y el restrictivo la regla, lo cual es inexacto ya que como lo
afirma Jze por numerosos que sean los ordenamientos que establezcan los procedi-
mientos restrictivos o por frecuentes que sean los casos en que ellos tengan que aplicarse,
lo cierto es que la libre seleccin es la regla, en tanto que los otros sistemas constituyen la
excepcin".225
"Los procedimientos restrictivos que pueden adoptar los sistemas jurdicos son:
a) Licitacin, en sus diferentes tipos, 1) Pblica; 2) Privada y una tercera, denominada
licitacin restringida, respecto de la cual los autores no se han puesto de acuerdo
acerca de su ubicacin, ya que algunos la colocan como subespecie de la privada
o de la pblica, y otros en el tipo autnomo;
b) La contratacin Directa;
e) El remate o subasta; y
d) El concurso". 226
"Si bien es cierto que licitacin, subasta y concurso tienen en comn la existencia de una
concurrencia u oposicin de oferentes que tienen intereses en que se les, adjudique un
contrato, constituyen figuras jurdicas de significado diferente, por ello, resulta incorrecto,
emplearlas como sinnimos. La licitacin dentro del derecho administrativo, constituye
una figura jurdico administrativa, la cual se aparta de la concepcin etimolgica y gramatical,
para asumir una acepcin propia del derecho que la regula".227
m Lucero Espinosa, Manuel. Op. cit. pp. 25 Y26.
"5 Idem. Pg. 26.
226 Delgadillo Gutirrez, Luis Humberto y Lucero Espinosa, Manuel. Op. cito p. 321.
227 Ibidem. p. 321.
CAPTULO 6 I
~ Procedimientos restrictivos para la adjudicacin de las obras
pblicas y servicios relacionados con las mismas
En Mxico, la contratacin de las obras pblicas y servicios relacionados con las mismas,
esta regulada bsicamente, por un ordenamiento legal de igual denominacin. La Ley en
comento, reconoce y establece como mtodos o procedimientos de contratacin la
licitacin pblica, la Invitacin a cuando menos dos personas y la adjudicacin directa,
que como ya se indic, de acuerdo a la doctrina jurdica, se inscribe dentro del sistema de
contratacin restrictiva.
Los procedimientos citados, como s vera ms adelante, estn sujetos a una serie de
reglas y especificaciones que debe seguir la administracin pblica, para seleccionar a
su cocontratante. Los sistemas restrictivos, por regla general rigen la actividad contractual,
en casi todos los pases del orbe y se caracterizan, porque para tal fin estos han expedido
una serie de ordenamientos jurdicos, que segn las condiciones imperantes regulen, con
mayor o menor grado de detalle, la forma, como deben desarrollarse los procesos y actos
de adjudicacin, que servirn de base para la contratacin de determinadas obras pblicas
y de sus servicios conexos.
El sistema restrictivo en Mxico, tiene su origen en el artculo 134 constitucional, que seala
y asienta las bases que rigen los procedimientos de adjudicacin aludidos. Por su parte,
la Ley de Obras Pblicas y Servicios Relacionados con las Mismas que reglamenta los
principios del precepto de referencia, establece en su numeral 24, que dichos procedi-
mientos deben considerar los mismos requisitos y condiciones, para todos los participantes,
especialmente por lo que se refiere a tiempo y lugar de entrega, plazos de ejecucin,
normas, forma y tiempos de pago, penas convencionales, anticipos y garantas.
"En los procedimientos de contratacin de obras pblicas y de servicios relacionados con
las mismas, las dependencias y entidades optaran, en igualdad de condiciones, por el
empleo de los recursos humanos del pas y por la utilizacin de bienes o servicios de
procedencia nacional y los propios de la regin, sin perjuicio de lo expuesto en los
tratadost.?"
'" Ley de Obras Pblicas y Servicios Relacionados con las Mismas. Artculo 29. Agenda de la Administracin Pblica Federal.
Mxico. Ediciones Fiscales ISEF, S. A. 2000.
6.4.3. Procedimientos de adjudicacin mediante licitacin
pblica
Roberto Dromi, enfatiza que "La Licitacin Pblica como procedimiento de seleccin del
contratista de la Administracin, se identifica por dos rasgos que la distinguen de los dems
procedimientos, su carcter de ser procedimiento regla y el hecho de constituir un proce-
dimiento reglado.
El autor seala que "en materia de seleccin del contratista estatal, la licitacin pblica es
la regla procedimental para las contrataciones y aade, que dicho mtodo de adjudicacin,
es un procedimiento reglado, en virtud de que este, esta previsto como tal en las
legislaciones en materia contractual, ya que el mismo se haya regulado ntegramente en
todos los textos normativos, referidos a las contrataciones que realiza la administracin
pblica.
En abundamiento preciso "En el proceso de contratacin, ...de acuerdo con nuestra
legislacin federal, la licitacin viene a hacer una etapa procedimental preliminar a la del
contrato, por lo que la licitacin y contrato son, dentro del proceso de contratacin, dos fa-
ses distintas integradas mediante procedimientos independientes, an cuando interre-
lacionados, por ser ocasionalmente la primera, requisito -nunca elemento- del negocio
contractual administrativo." 229
Fernndez Ruiz aade que "La licitacin no constituye un elemento del contrato administra-
tivo, habida cuenta que no forma partes del mismo, si no que es un requisito cuyo cum-
plimiento por medio de un procedimiento administrativo especifico, previo a la celebracin
del negocio contractual, condiciona -cuando la licitacin es exigible- su validez. Tan no
forma parte del contrato la licitacin, que una vez adjudicado como resultado de sta,
puede no llegar a celebrarse, sin que pueda hablarse de rescisin, pues el contrato an no
ha nacido". 230
Cabe destacar que las Direcciones Generales de Asuntos Jurdicos de la Presidencia, en
su momento, estudiaron la conveniencia de crear tres niveles de importe para la contra-
tacin: a) mediante licitacin pblica, b) de invitacin a cuando menos tres contratistas y c)
adjudicacin directa; en este ltimo supuesto, los requisitos solicitados para participar
tambin tenan niveles diferentes. As, en la adjudicacin directa se estableci que los par-
ticipa.ites fueran maestros albailes, electricistas, mecnicos, etctera. A los cuales se
les solicitaran requisitos legales y administrativos toda vez que, en algunos casos, los
contratistas posean limitados conocimientos, sin embargo, para la licitacin pblica se
cc9 Dromi, Roberto. Licitacin Pblica. Buenos Aires. Ediciones Ciudad Argentina, 1995. pp. 88 Y89.
c,10 Femndez Ruiz, Jorge. Op. cit. p. 171.
CAPTULO 6 I
requera que el licitante contara con experiencia y recursos econmicos demostrables
para participar.
Los niveles y requisitos arriba mencionados, dieron origen al prrafo segundo y tercero
del artculo 134 constitucional, pero en ninguno de los casos se habl de procedimientos
restrictivos.
Para demostrar su experiencia, el gobierno federal estableci un padrn de contratistas
mediante el cual, stos presentaban la documentacin requerida para obtener la
clasificacin que les permitiera participar; las desviaciones en la administracin del padrn
provoc su desaparicin lo que constituye un problema en la participacin de licitaciones
porque las instituciones no cuentan con una clasificacin de los contratistas.
El estudio de la licitacin pblica, como procedimiento fundamental de seleccin de co-
contratantes, por parte de la administracin pblica, requiere de un anlisis exhaustivo,
ordenado y sistemtico, de ah que a continuacin se presentan de manera especfica, los
principales aspectos, que definen y caracterizan dicho mtodo de adjudicacin a saber:
1. Concepto, definicin y naturaleza jurdica de la licitacin;
2. Fines y principios jurdicos de la licitacin;
3. Fases de la licitacin;
4. Vicios de la licitacin, y
5. Desarrollo de la licitacin pblica de obras pblicas.
~ Concepto, definicin y naturaleza jurdica de la licitacin pblica
Jorge Fernndez Ruiz, en su obra Derecho Administrativo -Contratos-, dice que "Definir
significa etimolgicamente, sealar los puntos donde una cosa finaliza o determina, o sea,
delimitar, precisar los lmitesde una cosa paradiferenciarladel resto; as Jaime Mans Puigamau
explica "podemos, pues, decir que ladefinicines laexplicacin clara y precisa de un concepto,
y por consiguiente la definicin es el correlato del concepto">"
La licitacin pblica es el mtodo por excelencia, que sirve de base, para que la adminis-
tracin pblica contrate obras pblicas y servicios relacionados con las mismas.
~ ) l Lucero Espinosa, Manuel. Op. cit. pp. 27 Y28.
Bajo esta ptica, se hace imprescindible, efectuar, una serie de precisiones, en torno a su
concepto, as como a su definicin y naturaleza jurdica, con el objeto, de estar en
condiciones, de tener una visin de conjunto, sobre dicho procedimiento, y sus alcances
como regla general de contratacin gubernamental.
La palabra licitacin, etimolgicamente proviene "de la voz latina licitatione, que es un
ablativo de lcitatia - onis, que significa "venta en subasta". Por otra parte, dicho termino
gramaticalmente, consiste en la accin de licitar, que es un verbo transitivo, que quiere
decir "ofrecer precio por una cosa en subasta o almoneda".
"Otras palabras cuyo significativo resulta necesario aclarar lo constituyen licitante y licitador,
que tambin son usadas de manera confusa, ya que en algunos casos licitante se utiliza
para referirse a los rganos de la administracin pblica, y en otras ocasiones se le
denomina licitadores, y lo mismo pasa con lo interesados en participar en una licitacin, a
los cuales se les ha denominado indistintamente con ambas expresiones".232
Miguel S. Marienhoff, resuelve dicha confusin, y nos seala que: "La Real Academia
Espaola distingue entre ambos vocablos y da la acertada solucin. Segn ella "Licitante"
significa "que licita", y es el participio activo de "licitar"; en cambio "licitador" es el que
licita. En una licitacin pblica "licita el Estado" - o sus organismos -, y "los que licitan" son
los oferentes (personas individuales o jurdicas). "Licita" el que llama a licitacin, y por eso
debe designrsele "licitante"; en cambio, los que acuden a ese llamado, "los que licitan",
haciendo sus ofertas, son los referidos oferentes. Siendo "licitante" el participio activo de
licitar, va de suyo que "licitante",233 es aquel de quien parte la accin o el movimiento, o sea
el que "llama a licitacin", vale decir el Estado o sus rganos". Por tanto, licitante es el
Estado - o sus organismos -; licitador es el oferente, el que hace oferta o propuesta.>'
"La licitacin, en el campo del derecho administrativo, es considerada como un proce-
dimiento administrativo por el cual la administracin pblica elige como co-contratante a
la persona, fsica o jurdica, que ofrece las condiciones ms convenientes para el Estado".235
Ral Ramrez Medrana seala al respecto de la licitacin pblica que sta, "es una institucin
convocatoria pblica y que tiene como finalidad y conclusin la adjudicacin de un contrato
mediante la captacin, anlisis y evaluacin de propuestas u ofertas, siendo sus objetivos
212 Delgadillo Gutirrez, Luis Humberto y Lucero Espinosa, Manuel. Op. cito p. 322.
211 Lucero Espinosa, Manuel. Op. cito p. 28.
m Idem.
21; Ibidem. p. 322.
CAPTULO 6 I
los de: establecer una poltica general de contratacin de la administracin pblica
protegiendo el inters general del Estado; la libertad de participacin en las licitaciones
pblicas como un mecanismo legal e imparcial de contratacin: un instrumento para la
optimizacin de las contrataciones protegiendo el inters particular de cada dependencia
o entidad, lo cual no es sino establecer la tutela de los principios que, segn el artculo 134
constitucional, deben prevalecer en el manejo de los recursos econmicos federales, a
saber: la economa, eficacia, eficiencia, imparcialidad y honraoez'<"
~ Fines y principios jurdicos de la licitacin
Manuel Lucero Espinosa, en su obra La Licitacin Pblica, seal que "la tramitacin de la
licitacin, adems de perseguir como finalidad asegurar para la administracin pblica
las mejores condiciones disponibles en cuanto a precio, calidad, financiamiento yoportu-
nidad, tambin contempla la eficiencia, eficacia y honradez; aspectos, estos ltimos, que
integran la moralidad adrninistrativa'<"
La licitacin como una expresin objetiva, propicia la competencia en igualdad de
condiciones, para que los licitadores, presenten ofertas solventes desde la perspectiva
legal, tcnica y econmica, sin embargo, a diferencia de la subasta, la licitacin, no busca
nicamente la obtencin del menor precio, ya que ste, es slo uno de los propsitos que
persigue la administracin pblica, cuando realiza un proceso licitatorio.
En la contratacin de obras pblicas, como en la de adquisicin de bienes muebles, el
menor precio, no siempre, constituye o expresa las mejores condiciones para las depen-
dencias y entidades contratantes, ya que este fenmeno puede traer aparejado productos
y servicios de baja o nfima calidad.
El sistema jurdico mexicano a raz de la modificacin del artculo 134 constitucional y la
expedicin de la Ley de Obras Pblicas y Servicios Relacionados con las Mismas, establece
como razn o finalidad fundamental de la licitacin, laobtencin de las mejores condiciones,
para el Estado, en trminos de precio, calidad, financiamiento y oportunidad, y no slo, en
funcin a uno de estos factores o elementos, ya que de considerar, slo uno de ellos, como
base para la adjudicacin, se estara dando un proceso de subasta y no de licitacin,
como lo establecen y definen los ordenamientos legales, que regula, este ltimo proce-
dimiento.
236 Ramrez Medrano, Ral. Consideraciones Sobre la tutela Jurdica de la Licitacin Pblica. Mxico. pp. 391 Y392.
m Lucero Espinosa, Manuel. La Licitacin Pblica. Mxico. Editorial POITa, 1993. p. 31.
A partir del4 de marzo de 2001, las instituciones establecern los procedimientos y criterios
para determinar la solvencia de las proposiciones, as como las bases de la licitacin para
la adjudicacin de contratos.
El proceso Iicitatorio busca evitar actos de complicidad, conclusin, ejercicio indebido del
servicio pblico, cohecho, ejercicio abusivo de funciones y otros actos de corrupcin, que
conlleven a la adjudicacin de contratos de obra pblica y servicios en contravencin a los
ordenamientos y preceptos, que regulan y rigen el procedimiento Iicitatorio, as como los
que normen la actuacin de los servidores pblicos, encargados del diseo e instrumen-
tacin de dicho proceso.
En suma, la explicacin anterior, muestra que la licitacin tiene como finalidad, tanto la
racionalidad, como la moralidad administrativa, de ah que, dicho procedimiento, no puede
y, no debe darse, sin que coexistan, ambos aspectos ya que los dos, son la razn de ser
de este sistema de contratacin pblica.
La licitacin pblica, como ya ha sido sealado, es un procedimiento administrativo, que
esta sujeto a un rgimen de derecho pblico, que tiene como propsito fundamental
seleccionar, entre un conjunto determinado de oferentes o proponentes, a aquel licitador,
que cubra todos los requisitos solicitados por la licitante -en la Convocatoria y bases-o Por
regla inveterada, el proceso licitatorio tiene como misin, obtener las mejores condiciones,
para la dependencia o entidad convocante, en trminos de precio, calidad, oportunidad y
financiamiento, y dems circunstancias, que estas, estimen pertinentes.
Con base a lo anterior, y dado que la licitacin encuentra su razn de ser en el derecho
pblico, yen el derecho administrativo, el procedimiento que debe seguirse para tal objeto,
esta sujeto, a una serie de principios que le dan soporte y viabilidad jurdica. Para Manuel
Lucero Espinosa y Luis Humberto Delgadillo; los principios jurdicos que rigen el
procedimiento licitatorio son cuatro, a saber; la concurrencia, la igualdad, la publicidad y la
oposicin; sin embargo, para Jorge Fernndez Ruiz, dichos principios son los relativos a
la concurrencia, la competencia, la igualdad y transparencia.
Roberto Dromi, en su obra denominada La Licitacin Pblica, seala que los principios
que hacen a la esencia y existencia de la licitacin, son la libre concurrencia, la igualdad
entre los oferentes, la publicidad y la transparencia.
En este punto y por la importancia que tienen los principios para cualquier acto o
procedimiento jurdico, es necesario, destacar y precisar la misin, que estos, juegan dentro
del mundo del derecho. En concreto, los principios generales del derecho, en el mbito
jurdico tienen una triple funcin; "la de servir de norma supletoria de las leyes, la de auxiliar
CAPTULO 6 I
al intrprete del derecho en la bsqueda del verdadero sentido y significacin de las normas
jurdicas y la de constituir la fundamentacin o base del derecho".238
Genaro David Gngora Pimentel, sostuvo ante el Tribunal Colegiado en materia adminis-
trativa del primer circuito que los principios que rigen a la licitacin de acuerdo a la doctrina
son cuatro; a saber: "a) Concurrencia, que se refiere a la participacin de un gran nmero
de oferentes; b) Igualdad, que consiste en que dentro del procedimiento de licitacin no
debe haber discriminaciones o tolerancias que favorezcan a uno de los oferentes en per-
juicio de otros; c) Publicidad, que implica la posibilidad de que los interesados conozcan
todo lo relativo a la licitacin correspondiente desde el llamado a formular ofertas hasta
sus etapas conclusivas; y, c) Oposicin o Contradiccin, radica en la impugnacin de las
ofertas y defensas de las mismas".239
La clara y precisa identificacin y definicin de los principios aludidos, es un prerequisito
fundamental para que de manera preventiva, los rganos pblicos encargados de las etapas
previas y de ejecucin de los sistemas de adjudicacin y contratacin y particularmente,
del procedimiento de licitacin, estn en condiciones de reducir, yen el mejor de los casos,
eliminar cualquier vicio, o accidente que afecte de manera negativa el desarrollo del pro-
ceso, o en su caso, el contrato que se llegare a formalizar como consecuencia de la adjudi-
cacin o seleccin del ca-contratante.
A continuacin, se presentan de manera breve, las razones fundamentales que al respecto,
plantean algunos de los citados autores, con relacin a dichos principios.
CARACTERlsTICAS DE LOS PRINCIPIOS JURIDICOS DE LA LICITACIN
Manuel Lucero Espinosa Jorge Fernndez Ruiz 241 Roberto Dromi 242
y Luis Humberto
Delgadlllo240
Concurrencia
Concurrencia. Concurrencia.
-
Asegura a la adminis- - Es indispensable para - Afianza la posibilidad
tracin pblica la partici-
que pueda darse la con- de competencia y opa-
pacin de-un mayor n-
tienda esencial de toda sicin entre los intere-
mero de ofertas. licitacin, misma que no sados en la futura
238 De Pina, Rafael y De Pina Vara, Rafael, Diccionario de Derecho, Mxico, Editorial POITa, 2000, p. 419,
239 Petrleos Mexicanos, Lxico Jurdico de la Ley de Adquisiciones y Obras Pblicas. Mxico. Gerencia Jurdica. p. 113,
240 Lucero Espinosa, Manuel, La Licitacin Pblica, Mxico, POITa, 1993, pp, 33, 34, 35, 36, Y Delgadillo Gutirrez, Luis
Humberto y Lucero Espinosa, Manuel, Mxico, Compendio de Derecho Administrativo, PoITa. 2000. pp, 325, 326 Y327,
241 Fernndez Ruiz, Jorge, Derecho Administrativo -Contratos-, Mxico, POITa, 2000. p. 172,
242 Dromi, Roberto. Licitacin Pblica. Buenos Aires. Ediciones Ciudad Argentina. 1995. pp. 98. 99. 100, 101 Y104.
-
Permite tener una ms puede existir si solo se contratacin.
amplia seleccin. presenta un aspirante.
- Implica la prohibicin
-
Posibilitala obtencin de Competencia. para la administracin
mejores condiciones, en
-
Supone la concurrencia de imponer condicio-
cuanto a precio, calidad, de aspirantes en pugna. nes restrictivas que
financiamiento, oportu- impidan el acceso a
nidad y dems circuns- - Implica la ausencia de este procedimiento.
tancias pertinentes. acuerdos entre conten-
dientes, para propiciar el Igualdad.
Igualdad. triunfo de alguno en par- - Rige desde el llamado
- Permite una confronta- ticular, o para que quiera a licitacin hasta la
cin real entreoferentes. que gane obtenga una adjudicacin o formali-
cantidad desmesurada. zacin del contrato.
- Evita discriminaciones o
tolerancias que favorez- Igualdad.
-
El licitante no puede
can a unos en perjuicios - Predica el tratamiento establecer clusulas
de otros. indiscriminado de todos discriminatorias, ni be-
los que contienden para neficiar con su compor-
-
Rige todas las fases del convertirse en cocontra- tamiento a uno de los
procedimiento, desde la tantes de un contrato licitadores en perjuicio
formulacinde las bases administrativo dado. de los dems.
hasta la adjudicacin.
-
Respalda la imparciali- Publicidad.
Publicidad. dad absoluta de la admi-
-
Permite la posibilidad
- Implica la posibilidad de nistracin en el proce- que desde el ttamado,
que todos los interesa- dimiento de licitacin tengan conocimiento
dos conozcan, todo lo re- respectivo. todos los interesados.
lativo acerca de la licita-
cin, desde el llamado a Transparencia.
-
Facilita una mayor con-
formular ofertas hasta
-
Permite que todos los currencia y competen-
sus etapas conclusivas. interesadosconozcan, no cia.
solo las condiciones y re-
Oposicin. quisitosbajoloscualesse Transparencia.
-
Permite la intervencin celebra la licitacin, sino
-
Permite ver con clari-
de los interesados en las tambinlas causas, razo- dad el actuar de los
discusiones de contro- nesy motivosde las reso- rganos de la adminis-
versia de intereses de luciones emitidas, en to- tracin en ta disposi-
dos o ms particulares. das y cada una de las cin y uso que se da a
etapas del procedimientos fondos pblicos en
too
CAPTULO 6 I
- Posibilita la facultad para la contratacin adminis-
que los interesados impug- trativa.
nen las propuestas de los
dems y, a su vez para que - Propicia el cumplimie-
defiendan la propia de la nto irrevocable de los
impugnacin de los otros. principios de legalidad,
moralidad, publicidad,
participacin real y
efectiva, competencia,
razonabilidad respon-
sabilidad, ycontrol.
~ Fases de la licitacin
Roberto Dromi seala que la doctrina generalmente distingue tres fases en el procedimiento
de la licitacin pblica: preparatoria, esencial e integrativa. En la primera etapa "se llevan
a cabo los presupuestos que tornen jurdicamente posible la manifestacin de voluntad
contractual administrativa. Es puramente interna de la administracin, sin intervencin ni
participacin de los administrados, oferentes, licitadores o terceros interesados. Incluye
los anlisis jurdicos, contables financieros, econmicos, polticos y de factibilidad fsica
de la obra o servicio objeto de la futura contratacin, la imputacin previa de conformidad
al crdito presupuestario y la elaboracin del pliego de condcones">"
Dromi seala que la fase esencial comprende propiamente a la licitacin, "es decir, los
actos dirigidos a lograr la manifestacin de voluntad comn del ente pblico licitante y de
su contratista. En esta fase, como en la siguiente, las relaciones que se generan son
bilaterales y afectan o pueden afectar a terceros. Se desarrolla a travs del llamado a lici-
tacin, la publicacin del anuncio, la apertura de ofertas, la admisin de oferentes, el estudio
de las propuestas de preadjudicacin y la adjudicacin".244
"Por ltimo, la fase integrativa da lugar a la voluntad objetivada y a su exteriorizacin en un
contrato, perfeccionado en la forma en que el derecho positivo lo prev: notificacin de la
adjudicacin, aprobacin de la adjudicacin, homologacin, instrumentacin escrita"?"
La licitacin pblica es un procedimiento administrativo, que se integra por diversas fases
o etapas, que se encuentran relacionadas, de forma sistemtica de tal manera, que el
243 Dromi, Roberto. Licitacin Pblica. Buenos Aires. Ediciones Ciudad Argentina. 1995. pp. 96 Y97.
244 Ibidem. p. 97.
245 Ibidem. p. 98.
inicio de una depende del perfeccionamiento de la anterior. Roberto Dromi al respecto,
seala que bajo la perspectiva jurdica, las fases que integran el proceso licitatorio, deben
considerarse "como actividades unitarias, autnomas, separables, integrales y preorde-
nadas a la produccin de un resultado jurdico nico: la eleccin del contratista">"
Independientemente de la denominacin y desagregacin que se haga, con relacin a las
fases que integran el procedimiento administrativo que rige y caracteriza a la licitacin
pblica, todas y cada una de las etapas que lo conforman y definen debe darse, de manera
secuencial y cronolgica. Las fases que integran el procedimiento, en comento se resumen
en las siguientes:
1. Autorizacin presupuestal o existencia de partida presupuesta!.
2. Elaboracin de bases de licitacin o pliego de condiciones.
3. Formalizacin y publicacin de la convocatoria.
4. Difusin y/o venta de bases o pliego de condiciones.
5. Presentacin y recepcin de propuestas u ofertas.
6. Apertura de proposiciones, propuestas u ofertas.
7. Estudio, anlisis y evaluacin de las proposiciones, propuestas u ofertas.
8. Misin del fallo y adjudicacin.
9. Perfeccionamiento, formalizacin, instrumentacin o firma del contrato.
Las etapas sealadas se desarrollan de manera sucesiva y cada una de ellas, se integran
por una serie de actos individuales, que le otorgan a cada fase, una naturaleza o carcter
especial, que hace que se distinga a una de otra, aun cuando, todas en su conjunto, son
indispensables para que se d de manera ordenada, el procedimiento Iicitatorio.
En lo referente a la autorizacin presupuestal, Roberto Dromi seala que una vez que la
administracin toma la decisin de contratar tiene que realizar diversos "proyectos tcnicos,
en cuanto a las ventajas beneficios y posibilidades de realizacin del objeto del contrato, y
econmico, respecto del costo del contrato, la existencia del crdito y su asignacin
presupuestaria".
'.6 Drorni, Roberto. Op. eit. p. 96.
CAPTULO 6 I
En cambio, Lucero Espinosa apunta que la celebracin de contratos por parte de la
administracin pblica representan compromisos que afectan al gasto pblico. Para ello,
para realizar tal compromiso es menester que exista la partida presupuestal con fondos
disponibles, a la cual se aplicar el gasto correspondiente, previamente autorizado.
El pliego de condiciones, tambin denominado bases de licitacin, es el documento me-
diante el cual se expresan de manera especfica y detallada, las caractersticas tcnicas,
econmicas y jurdicas, que rigen la licitacin y que en su conjunto, definen la contra-
prestacin, que demanda o requiere la convocante.
Las bases, son el "conjunto de clusulas preparadas unilateralmente por la administracin,
destinadas tanto a la formalizacin del contrato a celebrar como a su ejecucin, ya que
detalla en forma circunstanciada el objeto del contrato, su regulacin jurdica y los derechos
y obligaciones de las partes"?"
La ejecucin de una obra pblica: presa, carretera, hospital, etctera, inicia con los estudios
e investigaciones aplicables a cada tipo de obra por realizar; con base en esta informacin,
se establece la calidad de los trabajos de la obra mediante las especificaciones de
construccin y las normas de calidad correspondientes, acto seguido, se elaboran los ca-
tlogos de conceptos y la obtencin de las cantidades de trabajo. El responsable del
proyecto, de conformidad con las caractersticas, condiciones, magnitud y complejidad de
la obra, debe elaborar las bases de licitacin especficas, el modelo de contrato y obtener
las licencias necesarias para la ejecucin de los trabajos.
Genaro Gngora Pimentel refiere que "las bases de toda licitacin producen efectos
jurdicos propios, en cuanto a que el rgano licitante no puede modificarlos despus de
haber efectuado el llamado a la licitacin, sino dentro de ciertos lmites, pero no podr
hacerlo, bajo ninguna circunstancia, una vez iniciado el acto de apertura de ofertas".
Es conveniente destacar, "que las bases obligan a los oferentes hasta el momento en que
son descartadas o desechadas sus propuestas, y siguen obligando al adjudicatorio, como
el contrato msmo.s" "por lo que su modificacin o violacin, seria una infraccin al contrato
que se llegue a firmar, ya que las bases de licitacin son la fuente principal del derecho y
obligaciones de la administracin y de sus contratistas, y por ello sus reglas deben cumplirse
estrictamente, en cumplimiento al principio pacta sunt servanda, 249 ya que esta expresin
latina afirma la obligatoriedad de los pactos libremente establecidos.
'47 Delgadillo Gutirrez, Luis Humberto y Lucero Espinosa, Manuel. Op. cit. p. 328.
'4< Lucero Espinosa, Manuel. Op. cit. p. 41.
'49 Petrleos Mexicanos. Lxico Jurdico de la Ley de Adquisiciones vObras Pblicas. Mxico. Gerencia Jurdica, 1996. pp. 113
Y 114.
La convocatoria debe elaborarse por la autoridad administrativa, que tenga competencia,
para ello, ya que de no ser as, la licitacin, yen su caso el contrato, serian nulos por vicios
en la formulacin y por ende, de la publicacin, que se haga, de dicho documento.
En trminos generales, la convocatoria debe contener el nombre de la agencia u organismo
publico que hace el llamado, el propsito de la licitacin, el lugar, da y hora, en que tendr
verificacin, la presentacin y apertura de las propuestas u ofertas.
La convocatoria debe ser clara y precisa, amen, de que debe considerar un margen de
tiempo razonable, entre la fecha de su publicacin y la adquisicin de las bases, por parte
de los interesados, con el objeto de que estos ltimos dispongan del tiempo necesario
para la elaboracin de sus propuestas, si es que deciden participar en el proceso licitatorio.
El procedimiento de licitacin inicia con la publicacin de la convocatoria, este acto tiene
como finalidad el hacer del conocimiento publico, la intencin, que tiene la Administracin
Pblica de contratar un bien, un servicio o una obra.
El medio que se utilice para la publicacin de la convocatoria, esta en funcin de los
ordenamientos, que rigen dicho acto, y estos pueden ser de tipo impreso o electrnico o
bien de carcter pblico (oficial) o privado.
Fernndez Ruiz nos dice que "el convocante de la licitacin est obligado a entregar a los
posibles interesados la informacin mnima necesaria para que puedan formular sus
propuestas. Dicha informacin se contiene principalmente en las bases de la licitacin, y
se suele 'complementar con juntas de aclaraciones, o tratndose de obras pblicas,
mediante visitas al sitio de realizacin de los trabajos''."?
Las personas interesadas, en la licitacin, pueden tener libre acceso, al contenido de los
pliegos de condicin; sin embargo, solo tendrn derecho a participar, y a presentar ofertas,
las que se adquieran las bases, ya que ste, es un requisito sine qua non, para que estos
revisten el carcter de licitadores.
Los interesados en la licitacin pblica, previa adquisicin de las bases, podrn presentar
sus ofertas, evidentemente, las propuestas, debern elaborarse de conformidad a los
requisitos, que se hayan establecido tanto en la convocatoria como el pliego de condiciones.
No obstante que la licitacin pblica va dirigida a todas las personas interesadas en
contratar con la administracin pblica, solo pueden participar aquellas, que no tengan
impedimento legal, para hacerlo.
2;1l Femndez Ruiz, Jorge. Op. cit. p. 180.
CAPTULO 6 I
"Las ofertas deben reunir tres requisitos a saber: a) Subjetivos, que se refieren a la
capacidad jurdica para contratar de la persona que presenta la oferta; b) Objetivos, que
se refieren al contenido de la oferta, de acuerdo a lo que establezcan las bases; y, c)
Formales, que se refieren a la confeccin de la oferta misma que debe ser en forma escrita,
firmada, clara e incondicionada, secreta y debe ser presentada en el lugar y fecha que se
haya indicado en la convocatoria". 251
Una vez que los licitadores cubran los requisitos de forma y fondo exigidos por la legislacin
aplicable y por el pliego o bases de licitacin que para esa licitacin se hayan elaborado,
podrn presentar sus ofertas ante la autoridad administrativa correspondiente, ya que se
supone que los oferentes creen haber satisfecho las condiciones legales, tcnicas y
econmicas solicitadas por el rgano convocante.
La dependencia o entidad convocante, tiene la obligacin, de aceptar o dar entrada a to-
das las propuestas, que presenten los licitadores, que conforme a lo asentado cubran
todas las condiciones establecidas, sin embargo, el derecho que les asiste a los propo-
nentes, "para participar en la licitacin no implica que lo tengan para ser adjudicatorios del
contrato, ya que para ello solo tienen un mero inters legitimo, al tener slo la expectativa
de ser adiudicatoriost.s"
"La admisin de ofertas constituye un acto de la administracin, que reviste la forma jurdica
de un acto administrativo, cuyo objeto es admitir a los licitadores a la fase de evaluacin
de las proposiciones, y cuyo efecto es investir al proponente aceptado de una determinada
situacin jurdica de la que nacen derechos y obligaciones que el rgimen jurdico
establece".253
Una vez que, el licitador se ha registrado y presentado y/o entregado su oferta a la licitante,
sta procede a recepcionar y/o aceptar dichas ofertas, con el objeto de dar continuidad a
la apertura de proposiciones.
El acto de apertura de ofertas, debe celebrarse en el da, lugar y hora, previamente
establecidos por el rgano licitante en la convocatoria y en el pliego de condiciones. El
evento, adems de lo anterior, se desarrolla de manera pblica, en presencia de los
representantes de la administracin pblica que hizo el llamado y de los proponentes, con
el fin de darle la formalidad debida al acto.
'5' Petrleos Mexicanos. Lxico Jurdico de la Ley de Adquisiciones y Obras Pblicas. Mxico. Gerencia Jurdica, 1996. Pg. 114.
~ " Lucero Espinosa, Manuel. Op. cit. p. 46.
m De1gadillo Gutirrez, Luis Humberto y Lucero Espinosa. Manuel. Op. cit. p. 336.
"La convocante debe levantar un acta, en donde deber hacer constar todas y cada una de
las actividades, que forma parte del acto de la apertura de las ofertas, que generalmente,
se presentan por escrito y en sobre cerrado". 254
En lneas generales, en el acta deben incorporarse las observaciones que expresen los
oferentes, as como, los comentarios u opiniones que al respecto, y en lo general, manifiesten
los representantes de la convocante. El documento en cuestin, es sumamente importante,
ya que le da validez a la diligencia, adems, que le da transparencia y legalidad al acto,
dado que en dicho escrito se anota, todo lo acontecido durante el desarrollo del evento.
Como pauta general, durante el acto de apertura de sobres, no se desarrolla un examen
minucioso de las ofertas, ya que dicho evento tiene por objeto fundamental verificar, que
las propuestas cubran los requisitos jurdicos, subjetivos, objetivos y formales, que estableci
previamente y de manera especifica el rgano licitante, tanto en la convocatoria, como en
el pliego de condiciones. En concreto, en el acto de apertura, el licitante verifica, que las
ofertas, cubran los requisitos bsicos, que garanticen la solvencia legal, tcnica y
econmica, de los proponentes, que participan en el proceso licitatorio.
Despus del acto de apertura de propuestas y del levantamiento del acta respectiva, el
rgano convocante de manera unilateral, realiza un examen minucioso de las propuestas.
Para tal fin, el licitante, a travs, de el rea correspondiente, lleva a cabo un anlisis de las
ofertas, con base a los requisitos tcnicos y econmicos establecido y los criterios de
evaluacin, que previamente se hayan estipulado, en las bases de licitacin.
Como parte del el estudio de las ofertas, la convocante realiza un anlisis comparativo de
las propuestas, y evala la que ms convenga y satisfaga las necesidades de la licitante,
es decir, efecta un examen detallado y cuidadoso de las proposiciones y con base a
dicha valoracin, elabora un dictamen, o sea, un informe, que sirve de base, para seleccionar
la proposicin del licitante, que ofrezca ms ventajas, para el rgano convocante.
"El procedimiento de licitacin para seleccionar al ca-contratante de la administracin
pblica culmina, ordinariamente, con el fallo de la licitacin, el cual puede producirse en el
sentido de determinar como cocontratante a uno de los licitadores, o bien optar por una
adjudicacin compartida entre varios de los oferentes elegibles; o por ltimo declarar
desierta la Iicitacin"255 por no haber licitadores o porque las ofertas, o los precios, no
satisfagan los requisitos de la convocante.
". Petrleos Mexicanos. Op. cito p. 21.
,,, Femndez Ruiz, Jorge. Op. cito p. 184.
CAPTULO 6 I
El artculo 33, fraccin IV de la Ley de Obras Pblicas y Servicios Relacionados con las
Mismas establece que, la institucin podr descalificar al licitante que no cumpla con los
requisitos solicitados en las bases.
En el artculo 38, prrafo quinto, la Ley dice: "Una vez hecha la evaluacin de las
proposiciones, el contrato se adjudicar al licitante cuya propuesta resulte solvente porque
rene, conforme a los criterios de adjudicacin establecidos, las bases, condiciones
legales, tcnicas y econmicas requeridas por la convocante y garantice satisfactoriamente
el cumplimiento de las obligaciones respectivas. Con la aplicacin de las disposiciones
normativas sealadas se proceder a lo siguiente:
Analizar cuantitativa y cualitativamente los siguientes documentos:
I . La documentacin administrativa y legal que forma parte de los requisitos para intervenir,
documentacin distinta a la que contienen los sobres tcnico y econmicos.
11. La documentacin contenida en el sobre tcnico.
111. La documentacin contenida en el sobre econmico.
Las proposiciones que cumplan en la forma y trminos solicitados se calificarn como
solvente. Las declaradas como no solventes sern desechadas.
Con base al resultado del anlisis de las propuestas se elaborar el dictamen que servir
como base para el fallo.
En virtud de que el fallo es un acto administrativo, ste debe fundamentarse y motivarse,
para que pueda ser expedido, por autoridad competente, ya que de lo contrario, se estara
viciando el proceso licitatorio.
El trmino adjudicacin proviene "del latn ady judicar, lo que implica la idea de atribucin
o reconocimiento por medio de autoridad competente, de un derecho sobre una cosa
determinadav.>"
Roberto Dromi agrega que, "la adjudicacin tiene lugar una vez concluida la etapa de
evaluacin de las propuestas. Es el acto por el cual el licitante determina, reconoce, declara
y acepta la propuesta ms ventajosa, poniendo fin al procedimiento administrativo
precontractual que completa el ciclo generador del acuerdo de voluntades".
"La adjudicacin produce un resultado jurdico objetivo: la eleccin del proveedor que
formulo la oferta ms conveniente. Con ese acto se concluye la fase esencial del
25" Petrleos Mexicanos. Op. cito p. 21.
procedimiento licitatorio, inicindose entonces la formalizacin del contrato que constituye
el principio de la fase integrativa, con la cual comienzan los derechos y obllqaciones".":
Una vez que se ha seleccionado la oferta ms conveniente, por parte del licitador, ste,
tiene la obligacin de hacerlo del conocimiento del licitador, es decir, la convocatoria debe
notificar su resolucin al oferente ganador, con el propsito de sentar las bases para el
perfeccionamiento del contrato.
El contrato se perfecciona con el otorgamiento de ese documento, es decir, a partir de la
firma del contrato, el cual servir, adems, como el elemento eficiente para la prueba de la
contratacin que de otro modo se har por la constancia del acto de adjudicacin y su
notificacin y los documentos anexos a aquel.
~ Vicios de la Licitacin
El autor Rafael de Pina Vara indica que, el vicio en la voluntad, es el "efecto que el error, la
violencia o el dolo producen en el consentimiento, consistente en la invalidez del acto a
cuya formacin han concurrido" .258
Roberto Dromi destaca que pueden darse vicios en el procedimiento, de ah que este
autor destaca que "las reglas del ordenamiento jurdico administrativo condicionan toda la
actividad de la administracin a los principios de legalidad, jerarqua normativa, razona-
bilidad, proporcionalidad igualdad, transparencia, buena fe y equidad. Estas constituyen
las bases jurdicas comunes al procedimiento administrativo, tanto de preparacin de la
voluntad unilateral como contractual (procedimiento licitatorio).
Dromi seala que, "los vicios en la voluntad contractual administrativa pueden ser ajenos o
provocados por el particular, en la oferta (error, dolo, violencia, incapacidad, inhabilidad,
etctera) y propios, o producidos por la decisin del rgano licitante en la adjudicacin
(error, dolo, desviacin de poder, arbitrariedad).
Los vicios en el procedimiento licitatorio, pueden ser generados por el proponente u ofer-
tante, as como por el rgano convocante, se tiene que los vicios se pueden generar en
cualquiera de las fases del desarrollo de la licitacin, cuando esta, no se realice de confor-
midad a los principios y normas, que regulan todo el procedimiento precontractual, lo que
puede generar la anulacin tanto de todo lo actuado, como del contrato que se llegase a
derivar de dicho procedimiento.
';7 Dromi Roberto. Op. cit. p. 463.
'" De Pina Vara, Rafael y De pina, Rafael. Diccionario de Derecho. Mxico. POITa, 2000. p. 497.
CAPTULO 6 I
La nulidad del procedimiento licitatorio o del contrato que se derive de l, por vicios, que
se generen en el primero, se deriva, por que alguna de las partes se manifieste, exprese o
denuncie su inconformidad, ante la instancia respectiva, por que se haya violado, o
quebrantado, alguno de los principios sealados, que traiga como consecuencia, la
afectacin de sus intereses. En otros trminos, el licitante o el licitador, puede invocar la
defensa de sus derechos, cuando presuman, la presencia de actos irregulares, que pongan
en entredicho, la licitud del proceso en cuestin.
Lucero Espinosa Manuel agrega en torno a esta situacin que, "el sistema jurdico mexicano
establece la va de impugnacin para la defensa de los derechos e intereses de los
oferentes, as como los medios de que dispone el Estado, para lograr por s y ante s la
reparacin de los daos o perjuicios que se le hayan causado con motivo de los vicios de
la licitacin.
De acuerdo a Roberto Dromi, los vicios se pueden clasificar en cuatro grupos, en funcin
al momento de que se produzcan en alguna de las etapas del procedimiento; a saber:
previos a la adjudicacin; en la adjudicacin; posteriores a la adjudicacin y previos a la
formalizacin del contrato; yen la formalizacin y ejecucin del contrato.
Fernndez Ruiz Jorge, por su parte distingue como vicios de la licitacin, los que se pueden
generar por la carencia o insuficiencia presupuestal; los defectos relativos a la convocatoria;
los defectos relativos a las bases de la licitacin, las irregularidades en la apertura de las
ofertas; y las anomalas que se den en el fallo.
Es conveniente hacer referencia a la clasificacin, que sobre los vicios, expone Manuel
Lucero, en su libro La LicitacinPblica: anteriores al llamado; en las bases de la licitacin;
en la publicacin; en la presentacin yen la apertura de ofertas; en la adjudicacin; y los
posteriores a la adjudicacin.
y Desarrollo de la licitacin pblica de obras pblicas
En virtud de que la Ley objeto del presente trabajo, seala en su artculo 28, que por regla
general, los contratos de obras pblicas y servicios relacionados con las mismas se
adjudicaran a travs de licitacin pblica, a continuacin, se har alusin a los principios y
criterios que fundamenten y sirven de base para el desarrollo del procedimiento que
establece dicho ordenamiento.
En correspondencia al multicitado artculo constitucional, la Ley de Obras Pblicas dispone
que para llevar a cabo el proceso licitatorio, es necesario que se realice una convocatoria
pblica, para que libremente se presenten las proposiciones solventes en sobres cerrados,
para que sean abiertos pblicamente.
La norma, citada tiene por objeto, el asegurar a travs de dicho mtodo, la obtencin de
las mejores condiciones para el Estado, en trminos de precio, calidad, financiamiento,
oportunidad y dems circunstancias que se estimen pertinentes de acuerdo con lo
dispuesto, por esta Ley.
El artculo 28, en su segundo prrafo aun cuando alude a la entrega de un sobre, el mismo
numeral, en su tercer y cuarto prrafo, hace referencia a la entrega de proposiciones, es
decir, sugiere la existencia de dos. Esta, potencial irregularidad, en cuanto a la forma y
nmero de ofertas, queda totalmente aclarada en su artculo 36, que dispone, que la entrega
de proposiciones se har en dos sobres cerrados.
Es prudente destacar que la entrega de proposiciones de acuerdo a la Ley y al artculo en
comento, puede hacerse a eleccin del licitador, en el lugar en donde se celebre el acto de
presentacin y apertura de proposiciones; o bien enviarlo a travs del servicio postal o de
mensajera, o por conducto de los medios remotos de comunicacin electrnica de acuerdo
a lo que establezca la convocante de conformidad a las disposiciones administrativas,
que sobre el particular, emita la Secretara de Contralora y Desarrollo Administrativo.
El artculo en cuestin, es que las proposiciones deben ser firmadas autgrafamente por
los licitadores o sus apoderados. Por lo que hace a las ofertas que se enven a travs de
los medios remotos de comunicacin electrnica, la Ley establece que en sustitucin de
la firma autgrafa, se emplearn medios de identificacin electrnica, que producirn los
mismos efectos que las Leyes otorgan a los documentos correspondientes, y en
consecuencia, dichas proposiciones tendr el mismo valor probatorio.
El trmino, convocatoria, de acuerdo con el Diccionario de la Academia, refiere al "anuncio
o escrito con que se cita o llama a distintas personas para que concurran a un lugar o acto
determinado".
Dentro del mbito de procedimiento Iicitatorio la convocatoria pblica, expresa la invitacin
general e indeterminada, que un rgano, pblico competente hace de manera abierta a
todos los interesados, que quieran participar en dicho procedimiento.
"El llamado a licitacin o convocatoria es la decisin unilateral del ente pblico licitante,
por lo que se decide la realizacin del contrato, sujetndose a las bases y clusulas
elaboradas para su preparacin y ejecucin. En este acto se determina la convocatoria a
los interesados para que formulen propuestas u ofertas".259
2," Dromi, Roberto. Op. cit. p. 277.
CAPTULO 6 I
La convocatoria, adems de ser uno de los requisitos primarios y bsicos de la licitacin,
es la expresin concreta del principio de concurrencia o no discriminacin, que posibilita
la competencia y oposicin entre los interesados, en dicho procedimiento, por un lado, y
por el otro, prohibe que el rgano convocante, establezca condiciones restrictiva o, que
impida el acceso a este procedimiento.
"Por medio del llamado a licitacin, la administracin explica a los interesados lo que
desea y aclara cuando y donde debern ofrecer sus propuestas. Esclarece, adems tanto
la forma por la cual se examinarn y calificarn las propuestas como los criterios que
regirn la eleccin de la mejor, as como tambin las condiciones en que pretende realizar
el contrato". 260
Roberto Dromi, al respecto seala que el llamado a la licitacin debe ser claro y preciso,
indicando el organismo de la administracin ante el cual debe concurrir, el objeto de la
contratacin, en sus detalles generales, y los dems puntos importantes que puedan influir
para que cualquier persona decida su concurrencia al llamado.
La convocatoria pblica o llamado licitatorio, de conformidad al artculo 31 de la Ley de
Obras Pblicas y Servicios Relacionados con las Mismas, puede hacer referencia a una o
ms obras o servicios conexos, con las mismas, y debe considerar como requisitos bsicos,
los siguientes.
l. El nombre, denominacin o razn social de la dependencia o entidad convocante.
11. La forma en que los licitadores debern acreditar su existencia legal, la experiencia y
capacidad tcnica y financiera que se requiera para participar en la licitacin, de
acuerdo con las caractersticas, complejidad y magnitud de los trabajos.
111. La indicacin de los lugares, fechas y horarios en los que los interesados podrn
obtener las bases de la licitacin y, en su caso, el costo y forma de pago de las mismas.
IV. Fecha, hora y lugar de celebracin de las dos etapas del acto de presentacin y
apertura de proposiciones y de la visita al sitio de realizacin de los trabajos.
v. La indicacin de si la licitacin es nacional o internacional; y en caso de ser
internacional, si se realizar o no bajo la cobertura del Captulo de Compras del Sector
Pblico de algn tratado, y el idioma o idiomas, adems del espaol, en que podrn
presentarse las proposiciones.
,60 Ibdem. p. 278.
VI. La indicacin de que ninguna de las condiciones contenidas en las bases de la licitacin,
as como en las proposiciones presentadas por los Iicitantes, podrn ser negociadas.
VII. La descripcin general de la obra o del servicio y el lugar en donde se llevarn a cabo
los trabajos, as como, en su caso, la indicacin de que podrn subcontratarse parte
de los mismos.
VIII. Plazos de ejecucin de los trabajos determinados en das naturales, indicando la fecha
estimada de inicio de los mismos.
IX. Los porcentajes de los anticipos que, en su caso, se otorgaran.
X. La indicacin de que no podrn participar las personas que se encuentren en los
supuestos del artculo 51 de la Ley.
XI. Determinacin, en su caso, del porcentaje de contenido nacional, y
XII. Los dems requisitos generales que debern cumplir los interesados, segn las
caractersticas, complejidad y magnitud de los trabajos.
La publicacin de la convocatoria, est regulada expresamente en la Ley en su artculo 32,
que establece que sta se difundir en el Diario Oficial de la Federacin.
La insercin del llamado a la licitacin, se har en la seccin especializada del rgano
Oficial sealado, y debe publicarse, los das martes y jueves. Cabe destacar, que la publica-
cin de las convocatorias, deben sujetarse a los requisitos establecidos por el rgano
encargado del Diario Oficial de la Federacin para su ingreso y a los costos de publicacin
que determine la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico.
Las convocatorias de referencia, adems de publicarse en el Diario citado, tambin se
difundirn a travs, del Sistema Electrnico de Contrataciones Gubernamentales, ms
conocido como Compranet.
Es importante sealar por lo anterior que de acuerdo al artculo 18 del Reglamento de la
Ley, la licitacin pblica inicia con la publicacin de la convocatoria en el Diario Oficial de
la Federacin y concluye con el fallo correspondiente.
Las dependencias y entidades, siempre que ello no tenga por objeto limitar el nmero de
participantes, podrn modificar los plazos u otros aspectos establecidos en la convocatoria,
cuando menos con seis das naturales de anticipacin a la fecha sealados para la
CAPTULO 6 I
presentacin y apertura de proposiciones, siempre que estos, se hagan del conocimiento
de los interesados, a travs de los mismos medios utilizados para su publicacin.
Dromi agrega que la publicacin constituye una fase inicial del procedimiento, por cuanto
es el medio de comunicacin del licitante con los posibles oferentes. Si falta o no se efecta
debidamente, la concurrencia de postores desaparece o se reduce.
As mismo, este autor seala que "el incumplimiento de la publicacin o la publicacin
incompleta, confusa, deficiente o imprecisa, provocan la nulidad del procedimiento de
contratacin, por inicio de forma y, por supuesto, del contrato mismo si hubiera sido
celebrado".262
Ral Ramrez Medrano seala que las bases de la licitacin "es el documento mediante el
cual se expresan de manera especfica las caractersticas tcnicas de los satisfactores
que se pretenden adquirir, debindose sealar, adems, las circunstancias econmicas y
financieras que rigen la licitacin. Dicho de otra manera, es la adecuacin de la Ley a las
circunstancias especificas de la licitacin de que se trate".
Por su parte, Roberto Dromi comenta que "el pliego de bases y condiciones es un documento
que tiene particular importancia en la regulacin de la actividad contractual de la
Administracin. El pliego o programa contractual, es el conjunto de clusulas formuladas
unilateralmente por el licitante. En el se especifica el suministro, obra o servicio que se
licita, las condiciones a seguir en la preparacin y ejecucin del contrato y los derechos y
obligaciones de los oferentes y el futuro contratista".
"Las bases o pliego de licitacin incluye condiciones especificas de tipo jurdico, tcnico y
econmico, que se resumen por un lado en clusulas de tipo general, las cuales constituyen
verdaderas disposiciones jurdicas reglamentarias en cuanto versan sobre el procedimiento
licitatorio en s; y, por otro lado, en clusulas especiales que constituyen disposiciones
especficas, de naturaleza contractual, relativas al contenido del contrato a celebrar">"
La elaboracin del pliego de condiciones es una actividad y/o etapa, fundamental dentro
del procedimiento licitatorio, ya que a travs de las bases, la administracin pblica federal,
establece qu es lo que quiere contratar, la forma y las condiciones de cmo lo realizar,
as como las obligaciones y responsabilidades de la convocante y de los participantes o
proponentes.
26J Ibidem. p. 304.
262 Lucero Espinosa. Manuel. Op. cit. p. 41.
La Ley de Obras Pblicas y Servicios Relacionados con las Mismas, en su artculo 33,
determina que las bases de licitacin pblica se pondrn a disposicin de los interesados,
tanto en el domicilio sealado por la convocante como en los medios de difusin electrnica
que seale la Secretara de Contralora y Desarrollo Administrativo, a partir del da en que
se publique la convocatoria y hasta, inclusive, el sexto da natural preva al acto de pre-
sentacin y apertura de proposiciones, siendo responsabilidad exclusiva de los interesados
adquirirlas oportunamente durante este periodo.
Las dependencias y entidades como pauta general y de conformidad al artculo 19 del
Reglamento de la Ley, deben al momento de elaborar sus bases de licitacin de obras y
servicios, considerar entre otros aspectos los siguientes:
Atendiendo a las caractersticas, magnitud y complejidad de los trabajos a realizar,
debern contener los elementos necesarios para que la presentacin de propuestas,
por parte de los licitantes, sea completa, uniforme y ordenada, debiendo utilizar los
formatos e instructivos elaborados y proporcionados por las dependencias o entidades.
En caso de que el licitante presente otros formatos, estos debern cumplir con cada
uno de los elementos requeridos por la convocante.
Cuando la ejecucin de los trabajos se realice en ms de un ejercicio presupuestario,
se deber informar a los licitantes el importe estimado para ejercer en el primer ejercicio,
as como el origen del mismo.
Dividir el catlogo de conceptos en las partidas y subpartidas que se requieran para la
realizacin de los trabajos de acuerdo a sus caractersticas, complejidad y magnitud;
tratndose de contratos a precio alzado, se debern indicar las actividades y, en su
caso, las subactividades en que se dividirn los mismos.
Que los requisitos estn particularizados para cada obra o servicios que se soliciten.
La Ley de Obras Pblicas y Servicios Relacionados con las Mismas establece en su
numeral 33, que el documento que contenga las bases deber reunir los requisitos
siguientes:
1. Nombre, denominacin o razn social de la dependencia o entidad convocante.
11. Forma en que deber acreditar la existencia y personalidad jurdica el licitante.
111. Fecha, hora y lugar de la junta de aclaraciones a las bases de la licitacin, siendo
optativa la asistencia a las reuniones que, en su caso, se realicen; fecha, hora y lugar
CAPTULO 6 I
de celebracin de las dos etapas del acto de la presentacin y apertura de
proposiciones; comunicacin del fallo y firma del contrato.
IV. Sealamiento de que ser causa de descalificacin el incumplimiento de alguno los
requisitos establecidos en las bases de la licitacin, as como la comprobacin de
que algn licitante ha acordado con otro u otros elevar el costo de los trabajos, o
cualquier otro acuerdo que tenga como fin obtener una ventaja sobre los dems
licitantes.
V. Idioma o idiomas, adems del espaol, en que podrn presentarse las proposiciones.
VI. Moneda o monedas en que podrn presentarse las proposiciones. En los casos en
que se permita hacer la cotizacin en moneda extranjera se deber establecer que el
pago que se realice en el territorio nacional se har en moneda nacional y al tipo de
cambio de la fecha en que se haga dicho pago.
VII. La indicacin de que ninguna de las condiciones contenidas en las bases de la
licitacin, as como en las proposiciones presentadas por los licitantes podrn ser
negociadas.
VIII. Criterios claros y detallados para la adjudicacin de los contratos, de conformidad
con lo establecido por el artculo 38 de esta Ley.
IX. Proyectos arquitectnicos y de ingenieraque se requieran para preparar la proposicin;
normas de calidad de los materiales y especificaciones generales y particulares de
construccin aplicables, en el caso de las especificaciones particulares, debern ser
firmadas por el responsable del proyecto.
X. Tratndose de servicios relacionados con las obras pblicas, los trminos de referencia
que debern precisar el objeto y alcances del servicio; las especificaciones generales
y particulares; el producto esperado, y la forma de presentacin.
XI. Relacin de materiales y equipo de instalacin permanente que, en su caso,
proporcione la convocante, debiendo acompaar los programas de suministro
correspondientes.
XII. En su caso, el sealamiento del porcentaje de contenido nacional del valor de la obra
que debern cumplir los licitantes en materiales, maquinaria y equipo de instalacin
permanente, que seran utilizados en la ejecucin de los trabajos.
XIII. Experiencia, capacidad tcnica y financiera necesaria de acuerdo con las
caractersticas, complejidad y magnitud de los trabajos.
XlV. Datos sobre las garantas; porcentajes, forma y trminos de los anticipos que se
concedan:
XV. Cuando proceda, lugar, fecha y hora para la visita al sitio de realizacin de los trabajos,
la que deber llevarse a cabo dentro del periodo comprendido entre el cuarto da
natural siguiente a aqul en que se publique la convocatoria y el sexto da natural
previo al acto de presentacin y apertura de proposiciones.
XVI. Informacin especifica sobre las partes de los trabajos que podrn subcontratarse.
XVII. Plazo de ejecucin de los trabajos determinado en das naturales, indicando la fecha
estimada de inicio de los mismos.
XVIII. Modelo de contrato al que se sujetarn las partes.
XIX. Tratndose de contratos a precio alzado o mixtos en su parte correspondiente, a las
condiciones de pago.
XX. Tratndose de contratos a precios unitarios o mixtos en su parte correspondiente, el
procedimiento de ajuste de costos deber aplicarse, as como el catlogo de con-
ceptos, cantidades y unidades de medicin, debe ser firmado por el responsable del
proyecto, y la relacin de conceptos de trabajo ms significativos, de los cuales de-
bern presentar anlisis y relacin de los costos bsicos de materiales, mano de
obra, maquinaria y equipo de construccin que intervienen en dichos anlisis. En
todos los casos se deber prever que cada concepto de trabajo est debidamente
integrado y soportado, preferentemente, en las especificaciones de construccin y
normas de calidad solicitadas, procurando que estos conceptos sean congruentes
con las cantidades de trabajo requeridas por el proyecto.
XXI. La indicacin de que el licitante que no firme el contrato por causas imputables al
mismo ser sancionado en los trminos del artculo 78 de esta Ley.
XXII. En su caso, trminos y condiciones a que deber ajustarse la participacin de los
licitantes cuando las proposiciones sean enviadas a travs del servicio postal o de
mensajera, o por medios remotos de comunicacin electrnica. El que los licitantes
opten por utilizar alguno de estos medios para enviar sus proposiciones no limita, en
ningn caso, que asistan a los diferentes actos derivados de una licitacin, y
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XXIII. Los dems requisitos generales que, por las caractersticas, complejidad y magnitud
de los trabajos, debern cumplir los interesados, los que no debern limitar la libre
participacin de stos.
El artculo 33, en su ultimo prrafo destaca la sujecin de la administracin pblica, al
principio de legalidad, en virtud de que dicho numeral dispone, que para la participacin,
contratacin o adjudicacin en obras pblicas y servicios relacionados con las mismas no
se podr exigir al particular requisitos distintos a los sealados por la Ley. En tal sentido,
las bases que elaboren y expidan las dependencias y entidades, no pueden incorporar
clusulas ilegales o violatorias, que contravengan los ordenamientos normativos, ya que
las autoridades administrativas solo pueden hacer lo que la Ley les autoriza.
Los rganos convocantes estn obligados a permitir que los interesados revisen las bases,
previamente a su adquisicin. La consulta se puede efectuar en el lugar que indique la
dependencia o entidad, que realice el llamado, o bien, a travs de los medios de difusin
electrnica, que establezca la Secretara de Contralora y Desarrollo Administrativo.
De conformidad con la fraccin 111 del artculo 31 de la LOPSRM el costo de venta de las
bases, se fijar en razn de la recuperacin de las erogaciones por publicacin de la
convocatoria y de la reproduccin de los documentos que se entreguen.
El reglamento de la ley, en su artculo 22, dispone que cuando se establezca un costo para
la adquisicin de las bases, el costo de venta deber determinarse dividiendo el monto de
los gastos en que haya incurrido la convocante, exclusivamente por concepto de publicacin
de la convocatoria en el D.O.F., y de reproduccin de los documentos que integran las
bases, entre el nmero de interesados que estima las adquirirn; por lo que no podrn
incluirse los costos relativos a indirectos, asesoras, estudios, materiales de oficina,
mensajera u otros que aunque tengan relacin en la preparacin de las bases, no estn
incluidos en la Ley.
El pago de las bases, de acuerdo al artculo sealado, en el prrafo anterior, debe hacerse
en la forma y en el lugar indicado en la convocatoria, ya que este requisito, es indispensable,
para que el licitante pueda participar en el procedimiento por lo que la convocante, tendr
que expedirle el recibo correspondiente, dado que en el sobre de la propuesta tcnica, el
licitante deber anexar fotocopia del mismo, siempre y cuando, esta situacin, se haya
establecido en las bases de licitacin.
El reglamento en el mismo artculo referido, establece la posibilidad de que las bases
podrn ser entregadas gratuitamente a los interesados; segn lo determine la convocante.
Al igual que las convocatorias, las bases pueden ser objeto de modificacin en trminos
de plazos u otros aspectos, siempre y cuando los cambios que se realicen no tengan por
finalidad limitar el nmero de licitadores. Las transformaciones, que se le hagan tanto a la
convocatoria, como al pliego de condiciones de acuerdo al artculo 35 de la Ley de Obras
Pblicas y Servicios Relacionados con las Mismas se pueden efectuar a partir de la fecha
en que sea publicada la convocatoria y hasta, inclusive, el sexto da natural previo al acto
de presentacin y apertura de las plicas o proposiciones.
El numeral 35 de la Ley en comento indica que debe considerarse, en torno a la modificacin
de las bases, lo siguientes:
1. Los cambios, en ningn caso podrn consistir en la sustitucin o variacin
sustancial de los trabajos convocados originalmente, o bien, en la adicin de
otros distintos.
2. Las modificaciones que resulten de la junta o juntas de aclaracin, sern
consideradas como parte integrante de las propias bases de licitacin.
3. Las variaciones que se hagan a los pliegos de condiciones, se comunicaran a
los interesados, a travs de un aviso que se publique en el Diario Oficial de la
Federacin, para que stos ocurran ante la dependencia o entidad convocante,
para que de manera especfica conozcan las modificaciones respectivas.
4. Las modificaciones que se deriven de la o las juntas de aclaracin, no requieren
de la publicacin del aviso sealado, siempre y cuando, se entregue copia del
acta correspondiente, a cada uno de los licitadores, que hayan comprado las
bases de licitacin.
Roberto Dromi seala con respecto a las modificaciones a las bases, que si bien, en
principio la Administracin, no debiera realizar ningn cambio a las mismas, una vez que
se haya efectuado a la licitacin, existen razones de oportunidad, mrito o conveniencia,
para introducir cambios a los pliegos de condiciones, ya que la contratacin administrativa
debe fundarse en el principio de razonabilidad para cumplir con el fin pblico comprometido.
Evidentemente, las modificaciones que se realicen a las bases, debern atender a deter-
minadas circunstancias, pero sin que ello signifique un menoscabo a los principios de
igualdad y libre concurrencia del procedimiento licitatorio.
Las dependencias y entidades, antes del acto de presentacin y apertura de proposiciones,
deben realizar junta de aclaracin de bases con el fin de que los interesados puedan
exponer sus dudas, o bien tengan necesidad de informacin adicional, o alguna aclaracin
sobre datos tcnicos, administrativos o legales; para la formulacin de sus propuestas, es
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decir, esta tendr como propsito aclarar y contestar preguntas sobre cualquier aspecto
que pueda plantearse en relacin con la obra.
Concomitantemente a lo que dispone la Ley, el reglamento de la misma, en su artculo 22,
establece que la junta de aclaraciones deber ser posterior a la visita al sitio de realizacin
de los trabajos. As mismo, dicho precepto, seala que:
1. Podrn celebrarse el nmero de juntas que se consideren necesarias atendiendo a
las caractersticas, complejidad y magnitud de los trabajos a realizar; debiendo
notificar a los Iicitantes en cada junta, la nueva fecha de celebracin.
2. Los licitantes que hayan adquirido las bases, podrn asistir y solicitar aclaraciones
o modificaciones a las bases, sus anexos y a las clusulas del modelo de contrato,
quedando a juicio de la convocante su procedencia, debiendo considerar lo
dispuesto en la Ley y este reglamento.
3. De toda junta de aclaraciones se levantara una acta, que contendr la firma de los
asistentes y las preguntas formuladas por los licitantes y las respuestas de la
dependencia o entidad y, en su caso, los datos relevantes de la visita al sitio de
realizacin de los trabajos.
4. Deber entregarse copia del acta, a todos los asistentes a las juntas de aclaracin
y ponerse a disposicin de los ausentes, en las oficinas de la convocante o por
medios de difusin electrnica.
Adems de lo anterior, el artculo 22 del reglamento de la Ley, seala que las dependencias
y entidades, podrn recibir preguntas adicionales con posterioridad a la junta de
aclaraciones, debiendo dar contestacin antes de que termine el ltimo da de la venta de
bases.
Los interesados en participar en el proceso licitatorio, deben, como ya se indico con
anterioridad adquirir las bases o pliego de condiciones, ya sea en el lugar que haya indicado
la convocante, o bien, a travs del Sistema Electrnico de Compras Gubernamentales
(Compranet), evidentemente, la compra de las bases conlleva el registro del interesado,
situacin, que le otorga el derecho a participar en el proceso, para que este, ste en
condiciones de elaborar sus propuestas u ofertas y presentarlas, conforme a las condiciones
establecidas en el pliego y de acuerdo en la fecha establecida, logrando as el carcter de
licitador.
El plazo para la presentacin y apertura de proposiciones de las licitaciones, contados a
partir de la fecha de publicacin de la convocatoria, de acuerdo a lo establecido en el
artculo 34 de la Ley de Obras Pblicas y Servicios Relacionados con las Mismas, es de.
./ Veinte das naturales, cuando se trate de Internacionales, y
./ Quince das naturales, en el caso de nacionales.
"Cuando no puedan observarse los plazos indicados, en este artculo porque existan
razones justificadas del rea solicitante de los trabajos, siempre que ello no tenga por
objeto limitar el nmero de participantes, el titular del rea responsable de la contratacin
podr reducir los plazos a no menos de diez das naturales, contados a partir de la fecha
de la publicacin de la convocatora.w
En materia de Compras del Sector Pblico dentro del Marco de los Tratados de Libre
Comercio, los plazos para la recepcin de oferta en licitaciones abiertas, no pueden ser
inferiores a cuarenta das contados a partir de la fecha de publicacin de la convocatoria,
de conformidad al artculo 101O. El plazo de cuarenta das, puede reducirse a no menos
de veinticuatro das de acuerdo a lo establecido en el tercer prrafo del artculo 1012,
relativo a los plazos para la licitacin y la entrega de conformidad al Tratado de Libre
Comercio de Amrica del Norte", 264 por lo que toca, a los otros tratados, que tiene fundados
Mxico con otros pases, las reglas en materia de plazos, son iguales a las establecidas
en el Tratado de referencia.
La Ley de Obras Pblicas y Servicios Relacionados con las Mismas, establece y reconoce,
que las licitaciones pblicas pueden ser nacionales o internacionales. El artculo 30 del
ordenamiento citado seala que las:
a) Nacionales, es cuando nicamente pueden participar personas (fsicas o morales)
de nacionalidad mexicana; e
b) Internacionales, cuando pueden participar tanto personas de nacionalidad mexicana
como extranjera.
El artculo citado dispone que slo se podrn realizar licitaciones internacionales cuando:
a) Resulte obligatorio conforme a lo establecido en los tratados.
b) Previa investigacin que realice la convocante, los contratistas nacionales no cuenten
con la capacidad para la ejecucin de los trabajos o sea conveniente en trminos de
precio.
263 Ley de Obras Pblicas y Servicios Relacionados con las Mismas. Artculo 36. Agenda de la Administracin Pblica Federal.
Ediciones Fiscales ISEF. S. A.
264 Compras del Sector Pblico del Tratado de Libre Comercio del Norte. Captulo X. Seminario del mismo nombre en el INAP.
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c) Habindose realizado una de carcter nacional, no se presenten propuestas.
d) As se estipule para las contrataciones financiadas con crdito externos otorgados
al gobierno federal o con su aval.
En materia de Tratados de Libre Comercio, es oportuno sealar y definir los procedimientos
de licitacin, que estos consignen, a saber:
a) "Licitacin abierta; significa procedimientos en los que todos los proveedores
interesados pueden presentar ofertas.
b) Licitacin restringida; significa procedimientos mediante los cuales una entidad
se comunica individualmente con proveedores, solo en las circunstancias y de
conformidad con las condiciones descritas en el artculo 1016.
c) Licitacin selectiva; significa procedimientos en que, en los trminos del artculo
1011, pueden presentar ofertas los proveedores a quienes la entidad invite a
hacerlo".265
La denominada licitacin abierta es la que, en trminos de la Ley de Obras Pblicas y
Servicios Relacionados con las Mismas, se identifica como licitacin pblica de carcter
internacional, bajo la cobertura del Captulo de Compras del Sector Pblico de algn tratado.
Los otros dos procedimientos, de conformidad a la legislacin mexicana, se ubican dentro
de lo que la Ley sealada tipifica como excepcional a la licitacin pblica, que ser tratado
de manera especfica en otra seccin del presente trabajo.
El artculo 36 de la Ley de referencia, establece que la entrega de las proposiciones se
har en dos sobres cerrados, que contendrn, por separado la propuesta tcnica y la
propuesta econmica. La documentacin distinta a las propuestas podr entregarse, a
eleccin del licitador, dentro o fuera del sobre que contenga la tcnica.
El reglamento de la ley, en su artculo 23, seala que los Iicitantes preparan sus propuestas
conforme a lo establecido en las bases, as como en las aclaraciones y modificaciones
que, en su caso, afectan a aquellas. Adems, el reglamento seala que los licitantes deben
firmar cada una de las fojas que integran su proposicin y estas, deben ser entregadas en
sobres por separado, claramente identificados en su parte exterior y completamente
cerrados.
265 Compras del Sector Pblico del Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte. Capitulo X. Artculo 1025, Definiciones.
Seminario las Compras del Sector Pblico en el Marco del Libre Comercio y las Leyes de Adquisiciones y Obras Pblicas. INAP,
2000.
A lo anotado debe agregarse que el ordenamiento citado, establece en su numeral 24,
que las dependencias y entidades deben solicitar a los licitantes que anexen a sus
propuestas, los documentos siguientes:
1. Escrito en el que manifieste el domicilio para or y recibir todo tipo de modificaciones
y documentos que deriven de los actos del procedimiento de contratacin, yen su
caso del contrato respectivo.
2. Escrito mediante el cual declare, bajo protesta de decir verdad, que no se encuentra
en alguno de los supuestos que establece el artculo 51 de la Ley.
3. Declaracin fiscal o balance general auditado de la empresa, correspondiente al
ejercicio fiscal inmediato anterior, con el que se acredite el capital contable requerido
por la convocante.
4. Identificacin oficial vigente con fotografa, tratndose de personas fsicas, y
5. Escrito mediante el cual la persona moral manifieste, bajo protesta de decir verdad,
que su representante cuenta con facultades suficientes para comprometer a su
representada.
Es conveniente, que el lector, se remita al numeral citado, ya que dicho artculo, establece
y precisa, otra serie de aspectos, que son fundamentales, para la correcta y adecuada
presentacin de los documentos indicados, en los prrafos anteriores.
En el caso concreto de las propuestas tcnicas y econmicas, el reglamento en sus artculo
26 y 27, respectivamente, dispone de manera especfica, una serie de documentos, que
las dependencias y entidades podrn solicitar a los Iicitantes, como parte del contenido
de sus ofertas. Cabe destacar que los requisitos, que se disponen en dichos artculos, sin
menospreciar otros factores, son fundamentales y determinantes, para que las reas
convocantes obtengan las mejores condiciones, situacin por la cual, se sugiere a los
interesados remitirse y analizar de manera especfica el contenido de dichos preceptos.
Es oportuno sealar que la ley, en su artculo 36, dispone que previo al acto de presentacin
y apertura de ofertas, las convocantes podrn efectuar el registro de participantes, as
como realizar revisiones preliminares a la documentacin distinta a la propuesta tcnica y
econmica. Lo anterior ser optativo para los licitadores, por lo que no se podr impedir el
acceso a quienes hayan cubierto el costo de las bases y decidan presentar su docu-
mentacin y proposiciones durante el propio acto.
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El reglamento de la ley, en su precepto 25, seala que el registro previo de participantes a
que alude el artculo 36 de la Ley, solamente podr utilizarse para agilizar los procedimientos
de contratacin, por lo que, en ningn caso, ser considerado como una preseleccin o
precalificacin de licitantes.
Una vez iniciado el acto de presentacin y apertura de proposiciones, los servidores
pblicos que intervengan en los mismos se abstendrn de efectuar cualquier modificacin,
adicin, eliminacin o negociacin a las condiciones de las bases y/o a las propuestas de
los licitadores, a fin de evitar vicios en el procedimiento e incurrir en responsabilidad por
contravencin a lo establecido por la Ley en comento.
Es importante destacar que no es admisible establecer como requisito para participar en
las licitaciones, que la persona que asista a entregar la propuesta cuente con poderes de
representacin de la persona fsica o moral en cuyo nombre presente aquella. En este
caso ser suficiente contar con una carta poder simple e identificacin, toda vez que la
persona que suscriba la proposicin en la licitacin es la que debe contar con los
documentos notariales que lo acrediten como apoderado o administrador con las facultades
legales expresas para comprometerse y contratar en nombre y representacin de aquellas.
Una vez hecha las acotaciones anteriores, es necesario citar que el artculo 36 en su
segundo prrafo establece que dos o ms personas podr presentar conjuntamente
proposiciones en las licitaciones sin necesidad de constituir una sociedad o nueva sociedad
en casos de personas morales, siempre que, para tales efectos, en la propuesta y en el
contrato se establezcan con precisin y a satisfaccin de la dependencia o entidad, las
partes de los trabajos que cada persona se obligara a ejecutar, as como la manera en que
se exigir el cumplimiento de las obligaciones. En este supuesto la propuesta deber ser
firmada por el representante comn que para este acto haya sido designado por el grupo
de personas.
El reglamento de la ley, en su artculo 28, dispone que para que dos personas presenten
una sola proposicin, en un procedimiento de licitacin, sin necesidad de que constituyan
una sociedad o una nueva sociedad, deben cumplir los siguientes requisitos:
1. Bastar la adquisicin de un solo ejemplar de las bases.
11. Debern celebrar entre s un convenio privado, el que contendr lo siguiente:
a) Nombre y domicilio de los integrantes, identificando, en su caso, los datos de los
testimonios pblicos con los que se acredita la existencia legal de las personas
morales de la agrupacin.
b) Nombre de los representantes de cada una de las personas identificando, en su
caso, los datos de los testimonios pblicos con los que se acredita su
representacin.
c) Definicin de las partes del objeto del contrato que cada persona se obligara a
cumplir.
d) Determinacin de un domicilio comn para or y recibir notificaciones.
e) Designacin de un representante comn, otorgndole poder amplio y suficiente,
para todo lo relacionado con la propuesta, y
1) Estipulacin expresa que cada uno de los firmantes quedar obligado en forma
conjunta y solidaria para comprometerse por cualquier responsabilidad derivada
del contrato que se firme.
111. En el acto de presentacin y apertura de propuestas el representante comn deber
sealar que la proposicin se presenta en forma conjunta. El convenio a que hace
referencia la fraccin anterior se incluir en el sobre que contenga la propuesta tcnica.
La convocante deber revisar que el convenio cumple con los requisitos exigidos, y
IV. Para cumplir con el capital contable mnimo requerido por la convocante, se podrn
sumar los correspondientes a cada una de las personas integrantes.
El acto de presentacin y apertura, ser presidido por el servidor pblico, que haya sido
designado por parte de la dependencia o entidad, el cual, obviamente, debe contar con
las facultades y atribuciones correspondientes que le permitan desempear dicha funcin.
El servidor pblico, que sea designado para tal objeto, deber estar presente durante el
desarrollo de los actos y ser la nica persona con autoridad para aceptar o desechar
cualquier proposicin de las que se hubieren presentado en los trminos de la Ley de
Obras Pblicas y Servicios Relacionados con las Mismas, (art. 30 del RLOPSRM).
En este punto particularmente, es conveniente sealar, que el reglamento de la ley, en su
artculo 35, dispone que todos los actos que se lleven a cabo dentro de la licitacin sern
de carcter pblico, a los que podrn asistir los Iicitantes cuyas propuestas hayan sido
desechadas durante el procedimiento de contratacin, as como cualquier persona que,
sin haber adquirido las bases, manifieste su inters de estar presente en dichos actos,
bajo la condicin de que debern abstenerse de intervenir en cualquier forma en los mismos
y registrar su asistencia.
Las propuestas en cada etapa de conformidad al artculo 29 del reglamento de la ley,
deben analizarse a su vez en dos formas, una cuantitativa, donde para la recepcin de las
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propuestas solo bastar con la presentacin de los documentos, sin entrar a la revisin de
su contenido; otra cualitativa donde se realiza el estudio detallado de las propuestas
presentadas, a efecto de que las dependencias y entidades tengan los elementos
necesarios para determinar la solvencia de las condiciones legales, tcnicas y econmicas
requeridas.
En la fecha, hora y lugar sealados en la convocatoria, as como en el pliego de condiciones
se proceder a la apertura de las plicas que contengan las propuestas u ofertas. En esta
reunin, debern estar presentes el o los servidores pblicos que haya designado la con-
vocante, uno de los cuales presidir el acto. As mismo a dicha junta, asistirn los licitadores
o sus representantes legales que quieran asistir al evento. El servidor pblico que presida
la reunin, nombra a cada uno de los participantes que hayan asistido, para que estos
entreguen su proposicin y dems documentos solicitados en sobres cerrados en forma
inviolable.
seala que el acto de presentacin y apertura de proposiciones se llevar a cabo en dos
etapas.
En la primera etapa, la mecnica que se sigue es la siguiente:
1. Se reciben las proposiciones en sobres cerrados.
2. Se procede a la apertura de la propuesta tcnica exclusivamente.
3. Se desechan las ofertas que omitan alguno de los requisitos exigidos.
4. Por lo menos un licitador, si asistiere alguno, y dos servidores pblicos de la
convocante presentes, rubricarn las partes de las propuestas tcnicas presentadas
que previamente haya determinado la dependencia o entidad en las bases de
licitacin.
5. Las personas sealadas, en el prrafo anterior tambin rubricarn los sobres
cerrados que contengan las propuestas econmicas de los licitantes, incluidos los
de aquellos cuyas propuestas tcnicas hubieren sido desechadas.
6. Los sobres rubricados quedan en custodio de la convocante, quien de estimarlo
necesario podr sealar nueva fecha, lugar y hora en que se dar apertura a las
propuestas econmicas.
Adems de lo anterior, durante la primera etapa se levantar una acta, en la que se harn
constar las propuestas tcnicas aceptadas para su anlisis y las que se desechen,
sealando las causas que motivaron dicho desechamiento. El acta ser firmada por los
asistentes y se pondr a su disposicin o se les entregara copia de la misma, la falta de
firma de algn licitante no invalidara su contenido y efectos, ponindose a partir de esa
fecha a disposicin de los que no hayan asistido, para efecto de su notificacin.
La ley en su artculo 37 establece, las principales directrices que deben seguirse y cumplirse,
como parte del proceso de la primera etapa, el reglamento, por su parte, tambin establece
en sus artculos 31 y 32, una serie de disposiciones con respecto a dicho evento. El numeral
citado en primer trmino, establece, que el acto, se inicia con la apertura de las propuestas
tcnicas de los licitantes que asistan al acto, y posteriormente, a la de los participantes
que hayan enviado sus ofertas por servicio postal, de mensajera o medios remotos de
comunicacin electrnica. Por su parte, el artculo 32 seala la obligacin, que tienen las
dependencias y entidades, de elaborar una acta al concluir esta primera etapa, as como
los elementos mnimos, que deben considerarse, como parte de dicho documento.
El artculo en comento agrega que la convocante proceder a realizar el anlisis de las
propuestas tcnicas aceptadas, debiendo dar a conocer el resultado a los licitantes en la
segunda etapa, previo a la apertura de las propuestas econmicas.
En la segunda etapa, el precepto aludido, seala que una vez conocido el resultado tcnico
se proceder a la apertura de las propuestas econmicas de los licitadores cuyas
propuestas tcnicas no hubieran sido desechadas, y se dar lectura al importe total de las
propuestas que cubran los requisitos exigidos.
Con base en lo anterior, por lo menos un licitante, si asistiere alguno y dos servidores
pblicos presentes, rubricarn el catlogo de conceptos, en el que se consignen los precios
y el importe total de los trabajos objeto de la licitacin. Bajo estas premisas, el reglamento
de la Ley en su artculo 33, establece, que tratndose de contratos a precio alzado, se
firmara el presupuesto de obra y en caso de contratos mixtos tanto el catlogo de conceptos
de la parte a precios unitarios, como el presupuesto de obra de la parte del precio alzado.
El artculo 37, en su fraccin V, prrafo segundo, establece que como parte de la segunda
etapa se sealarn lugar, fecha y hora en que se dar a conocer el fallo de la licitacin,
esta fecha deber quedar comprendida dentro de los cuarenta das naturales siguientes a
la fecha de inicio de la primera etapa, y podr diferirse, siempre que el nuevo plazo fijado
no exceda a veinte das naturales contados a partir del plazo establecido originalmente
para el fallo.
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La Ley de Obras, en su fraccin sexta y ltima, del numeral 37, seala que como parte de
la segunda etapa del acto de presentacin y apertura de proposiciones, se levantar una
acta, en la que se har constar el resultado tcnico, las propuestas econmicas aceptadas
para su anlisis, sus importes, as como las que hubieren sido desechadas y las causas
que lo motivaron.
En la segunda etapa, de igual forma que en la primera, el acta que se elabore ser firmada
por los asistentes y se pondr a su disposicin o se les entregar copia de la misma, la
falta de firma de algn licitante no invalidar su contenido y efectos, ponindose a partir de
la fecha a disposicin de los que no hayan asistido, para efectos de su notificacin. La
realizacin de esta tarea, conforme a lo que dispone el reglamento de la ley, en su artculo
34, implica que el acta, considere cuando menos, los siguientes aspectos:
l. Fecha, lugar y hora en que se llev a cabo dicha etapa.
11. Nombre del servidor pblico encargado de presidir el acto;
111. Nombre de los licitantes e importes totales de las propuestas que fueron aceptadas
para su anlisis cualitativo por las reas designadas para ello.
IV. Nombre de los licitantes cuyas propuestas econmicas fueron desechadas, as como
las causas que lo motivaron.
V. Nombre de los licitantes cuyas propuestas tcnicas hayan sido desechadas como
resultado del anlisis cualitativo de las mismas, as como las causas que lo motivaron,
y
VI. El lugar, fecha y hora de lajunta pblica donde se dar a conocer el fallo de la licitacin.
Si la dependencia o entidad convocante opta por no realizar dicho acto, se deber
dar a conocer el lugar y fecha a partir de la cual los participantes podrn conocer el
fallo.
El artculo 38 de la Ley en comento, por lo que respecta a la evaluacin de las proposiciones,
seala que las dependencias y entidades debern verificar que las mismas cumplan con
los requisitos solicitados en las bases de licitacin, para tal efecto, la convocante deber
establecer los procedimientos y los criterios claros y detallados para determinar la solvencia
de las propuestas, dependiendo de las caractersticas, complejidad y magnitud de los
trabajos por realizar.
En este punto y debido a la importancia que tiene la evaluacin como parte toral del proceso
licitatorio, a continuacin se puntualizan, las acciones bsicas que comprende el acto de
verificacin de conformidad, con lo dispuesto en el precepto 38 del ordenamiento, que
regula dichos trabajos.
VERIFICACIN BSICA DEL CONTENIDO DE LAS PROPUESTAS
Obras Pblicas Servicios Relacionados con..
Mismas:
. Cumplimiento de .las condiciones le- - Cumplimiento de las.condiciortes 18-
g81ese)(igidas'aUicitante. gales exigidas al licitante.
- Que los el -
licitante sean los necesarios para
ejecutar satisfactoriamente, conformeal
programa de ejecucin, las cantidades
de trabajo establecidas.
- .: integracin de
los preciossean.ccrdes con las -
condiciones de cStOs Vigentes en la
zona o regin se ejecuten los
trabajos.
Queel personal propuestoPOI',elldtante
cuente con la experiencia, capacidad y
recursos necesarios para IJirealizacin
de los trabajos solicitados por la
convocante en los
de referencia.
Que los tabuladores de sueldas, la
integracin de las plantillas yel tiempo
de ejecucin correspondan aJ servicio
ofertado. .
La Ley respectiva en su artculo 38, establece que en el caso de las obras pblicas, por
ningn concepto, se podrn utilizar, mecanismos de puntos y porcentajes, como
mecanismos de evaluacin, en tanto que, en el caso de los servicios relacionados con las
mismas, s se podr aplicar dicho mtodo, atendiendo a las caractersticas propias de
cada servicio y siempre y cuando se demuestre su conveniencia.
Las asesoras y consultoras segn el numeral citado, utilizarn invariablemente el
mecanismo de puntos y porcentajes, como mtodo de evaluacin de propuestas, pero
este se har de acuerdo con los lineamientos que para tal efecto emita la Secretara de
Contralora y Desarrollo Administrativo.
El artculo de referencia establece que no sern objeto de evaluacin las condiciones
establecidas por las convocantes, que tenga por objeto facilitar la presentacin de las
ofertas y agilizar la conduccin de los actos de licitacin, as como cualquier otro requisito,
cuyo incumplimientopor s mismo no afecte la solvenciade las propuestas. La inobservancia
por parte de los licitantes respecto a dichas condiciones o requisitos no sern motivo para
desechar sus propuestas.
CAPTULO 6 I
La ley en sus artculos 36 y 37, describe de manera detallada y precisa, como deben
desarrollarse las actividades de evaluacin de las propuestas como antesala del fallo.
A continuacin se sealan los aspectos, que las dependencias y entidades deben tomar
en consideracin, al momento de realizar, la evaluacin de las propuestas tcnicas.
1. Que cada documento contenga toda la informacin solicitada.
11. Que los profesionales tcnicos que se encargarn de la direccin de los trabajos,
cuenten con la experiencia y capacidad necesaria para llevar la adecuada adminis-
tracin de los trabajos.
En los aspectos referentes a la experiencia y capacidad tcnica que deben cumplir los
licitantes, se debern considerar, entre otros, el grado acadmico de preparacin pro-
fesional, la experiencia laboral especfica en obras similares y la capacidad tcnica
de las personas fsicas que estarn relacionados con la ejecucin de los trabajos.
111. Que los licitantes cuenten con la maquinaria y equipo de construccin adecuado, sufi-
ciente y necesario, sea o no propio, para desarrollar los trabajos que se convocan.
IV. Que la planeacin conceptual propuesta por el licitante el desarrollo y organizacin de
los trabajos, sea congruente con las caractersticas, complejidad y magnitud de los
mismos.
V. Que el procedimiento constructivo descrito sea aceptable porque demuestra que el
licitante conoce los trabajos a realizar y que tiene la capacidad y la experiencia para
ejecutarlos satisfactoriamente; dicho procedimiento debe ser congruente con el progra-
ma de ejecucin considerado en su propuesta, y
VI. De los estados financieros, las dependencias y entidades de acuerdo con las carac-
tersticas, magnitud y complejidad de los trabajos, determinarn en las bases de
licitacin, aquellos aspectos que se verificarn, entre otros.
a. Que el capital neto de trabajo del licitante sea suficiente para el financiamiento de
los trabajos a realizar, de acuerdo con su anlisis financiero presentado.
b. Que el licitante tenga capacidad para pagar sus obligaciones, y
c. El grado en que el licitante depende del endeudamiento y la rentabilidad de la
empresa.
El reglamento establece de manera especfica, adems de los aspectos sealados, una
serie de elementos y principios que las dependencias y entidades, deben seguir, con
respecto al acto de evaluacin de las ofertas con el fin de reducir al mnimo situaciones de
carcter discrecional, sin que ello implique, que se limite el criterio de los servidores
pblicos, encargados de dicha funcin.
La Ley determina que una vez hecha la evaluacin de las propuestas, el contrato se
adjudicar de entre los licitantes, a aquel cuya proposicin resulte solvente porque rene,
conforme a los criterios de adjudicacin establecidos en las bases, las condiciones legales,
tcnicas y econmicas requeridas por la convocante, y garantice satisfactoriamente el
cumplimiento de las obligaciones respectivas.
La Ley establece ante la dificultad de que, dos o ms proposiciones resultaren solventes,
porque satisfacen la totalidad de los requerimientos solicitados, que el contrato se
adjudicara al licitador que presente la proposicin cuyo precio sea el ms bajo.
Es conveniente sealar que "de acuerdo con nuestro rgimen jurdico positivo para la
seleccin del ce-contratante de la administracin, no debe pensarse que el precio ms
bajo constituye la oferta ms conveniente, ya que tal requisito slo es uno de los posibles
criterios que han de tomarse en cuenta para dicha seleccin, pero no el nico, ya que
tambin se deben considerar otros elementos como son: la capacidad tcnica, econmica
y financiera del oferente, as como la calidad, la oportunidad y otras circunstancias
pertnentes'v'"
Manuel Lucero Espinosa dice que Fiaromi y Mata indican "que las reglas seguidas para
adjudicar varan en funcin del contenido del contrato que se persigue, pudiendo pasar el
precio ofrecido a un segundo rango en mrito a otros puntos de seleccin a) Idoneidad
tcnica y moral del contratista, b) Cualidades del Objeto del contrato y c) Solucin financiera.
El artculo 38 en su ltimo prrafo dispone que la convocante emitir un dictamen que
servir como base para el fallo. El documento citado, contiene una resea cronolgica de
los actos del procedimiento, el anlisis de las proposiciones y las razones para admitirlas
o desecharlas.
El dictamen a que se alude en el prrafo anterior, de conformidad a lo que establece el
artculo 38 del reglamento debe incluir los puntos siguientes:
l. Los criterios utilizados para la evaluacin de las propuestas.
11. La resea cronolgica de los actos del procedimiento.
'00 Lucero Espinosa, Manuel. La licitacin Pblica. Mxico. Editorial POITa, 1993. p. 86.
CAPTULO 6 I
111. Las razones tcnicas o econmicas por las cuales se aceptan o desechan las
propuestas presentadas por los licitantes.
IV. Nombre de los licitantes cuyas propuestas fueron aceptadas por haber cumplido con
los requerimientos exigidos.
V. Nombre de los licitantes cuyas propuestas econmicas hayan sido desechadas como
resultado del anlisis cualitativo de las mismas.
VI. La relacin de los licitantes cuyas propuestas se calificaron como solventes,
ubicndolas de menor a mayor, de acuerdo con sus montos.
VII. La fecha y lugar de elaboracin, y
VIII. Nombre, firma y cargo de los servidores pblicos encargados de su elaboracin y
aprobacin.
El acto del fallo puede hacerse mediante junta pblica y este, ser presidido por el servidor
pblico que haya sido designado por la dependencia o entidad licitante, para tal efecto. El
presidente, tomar la palabra para dar a conocer el resultado derivado de la evaluacin
de las proposiciones y por ende el nombre del licitador, que haya resultado ganador, por
ser el que rene las condiciones legales, tcnicas y econmicas requeridas, adems de
que garantice satisfactoriamente el cumplimiento de las obligaciones respectivas, motivo
por el cual le es adjudicado el contrato para llevar a cabo los trabajos objeto de la licitacin.
El fallo que emitan las dependencias y entidades, de acuerdo a lo que establece el
reglamento de la Ley, en su artculo 39, debe contener lo siguiente:
1. Nombre del participante ganador y el monto total de su propuesta, acompaando
copia del dictamen que sirvi de base a la evaluacin.
2. La forma, lugar y plazo para la presentacin de las garantas.
3. En su caso, el lugar y plazo para la entrega de los anticipos.
4. El lugar y fecha estimada en que el licitante ganador deber firmar el contrato, y
5. La fecha de inicio de los trabajos y el plazo de ejecucin de los mismos.
El fallo de la licitacin, si se hace en junta pblica deber realizarse en la fecha, lugar y
hora, previamente establecidas. A dicho acto, podrn asistir los licitadores que hubieren
participado en los eventos de presentacin y apertura de propuestas y al cierre de sesin,
se levantar una acta, que deber ser firmada por los asistentes, a quienes se les entregar
copia de la misma.
El acta que se levante, har constar la proposicin triunfadora, su importe, plazo de eje-
cucin, as como los pormenores del acto. Se dar lectura al acta y ser rubricada en cada
una de sus hojas y firmada al final de sta'por los licitadores, servidores pblicos e invitados
que intervinieron en el acto y se les entregar a cada uno copia de la misma. Se indicar
la fecha, lugar y hora para la firma del contrato y sta surtir efectos de notificacin legal de
la adjudicacin del contrato para el licitador triunfador.
adems de considerar la posibilidad de efectuar el acto anterior, tambin establece que
en sustitucin de la junta pblica, las dependencias y entidades podrn optar por notificar
el fallo de la licitacin por escrito a cada uno de los licitadores, dentro de los cinco das
naturales siguientes a su emisin.
El numeral de referencia, tambin seala que los rganos licitantes, tienen la obligacin,
ya sea durante el acto de la junta pblica o a travs de la comunicacin escrita de
proporcionar por escrito a los licitadores la informacin acerca de las razones por las
cuales sus propuestas no resultaron ganadoras.
El artculo 39 de la Ley en comento, en su ltimo prrafo, establece que contra la resolucin
que contenga el fallo no proceder recurso alguno; sin embargo, dicho precepto acota que
s proceder la inconformidad que se interponga por los licitantes en los trminos del artculo
83 del ordenamiento citado.
La explicacin anterior muestra como "el procedimiento de licitacin para seleccionar el
cocontratante de la administracin pblica culmina, ordinariamente con el fallo de la
licitacin, el cual pude producirse en el sentido de determinar como co-contratante a uno
de los licitadores, o bien optar por una adjudicacin compartida entre varios de los oferentes
elegibles; o, por ltimo declarar desierta la licitacin.
En todo caso se debe fundar y motivar el fallo, habida cuenta que se trata de un acto
administrativo por el cual la administracin pblica, previo anlisis y evaluacin de las
plicas admitidas, resuelve cul o cules son las ms convenientes y, en consecuencia
ubica a su autor o a sus autores como su co-contratante o sus co-contratantes; o en su
caso se declara desierta la llcitacin">"
207 Femndez Ruiz, Jorge. Derecho Administrativo Contratos. Mxico. POITa, 2000. p. 184.
CAPTULO 6 I
La Ley de Obras Pblicas y Servicios Relacionados con las Mismas, en su artculo 40
seala que las dependencias y entidades procedern a declarar desierta una licitacin
cuando las propuestas presentadas no renan los requisitos de las bases de licitacin o
sus precios no fueren aceptables y expedirn una nueva convocatoria. En este mismo
sentido el reglamento de la Ley reitera parte de estos criterios y aade, que otra causal
para declarar desierta una licitacin es el hecho de que no se reciba ninguna propuesta en
el acto de presentacin y apertura de proposiciones.
Adems de la posibilidad de poder declarar desierta una licitacin, las dependencias y
entidades de conformidad el numeral citado, pueden cancelar dicho procedimiento, cuando
se d alguno de los supuestos o hiptesis siguientes:
1. Por caso fortuito.
2. Por fuerza mayor.
3. Existen circunstancias, debidamente justificadas, que provoquen la extincin de la
necesidad de contratar los trabajos y que de continuarse con el procedimiento de
contratacin se pudiera ocasionar un dao o perjuicio a la propia dependencia o
entidad.
El artculo 41 del reglamento de la ley, seala que las dependencias y entidades que realicen
la cancelacin de una licitacin en trminos del artculo 40 de dicho ordenamiento, debern
notificar por escrito a los Iicitantes y al rgano interno de control, dentro de los diez das
hbiles siguientes a su emisin, las razones justificadas que funden y motiven dicha
determinacin y cubrirn los gasto no recuperables que en su caso, procedan y siempre
que sean razonables, estn debidamente comprobados y se relacionen directamente con
la operacin correspondiente. Cuando se presente alguna situacin de caso fortuito o
fuerza mayor, la convocante deber abstenerse de realizar pago alguno por tal motivo.
El reglamento en su artculo 42, seala que cuando la Contralora determine la nulidad total
del procedimiento de contratacin por causas imputables a la convocante, el pago de los
gastos no recuperables se ajustar a las formalidades previstas en el artculo 75 de la Ley,
los que se limitarn a los siguientes conceptos:
l. Costo de las bases de licitacin.
11. Costo de pasajes y hospedaje del personal que haya asistido a la visita al sitio de
realizacin de los trabajos, a la junta de aclaraciones, a las etapas del acto de
presentacin y apertura de las proposiciones, al fallo de licitacin, ya lafirma del contrato,
en el caso de que el licitante no resida en el lugar en que se realice el procedimiento.
111. Costo de la preparacin de la proposicin que exclusivamente corresponder al pago
de honorarios del personal tcnico, profesional y administrativo que particip en forma
directa en la preparacin de la propuesta; los materiales de oficinas utilizadas y el
pago por la utilizacin del equipo de oficina y fotocopiado, y
IV. En su caso, el costo de la emisin de garantas.
6.4.4. Procedimientos de adjudicacin por excepcin
La invitacin a cuando menos tres personas, al igual que la licitacin pblica, son
procedimientos que se ubican dentro del sistema restrictivo, a travs de la cual, la
administracin pblica, selecciona a sus co-contratantes de conformidad al ordenamiento
jurdico, que regula la adjudicacin y contratacin de las obras pblicas y servicios
relacionados con las mismas.
"Tal sistema es el que prevalece en nuestro derecho positivo, en virtud de que partiendo de
la base constitucional del artculo 134, se puede observar que el sistema restrictivo slo
opera tratndose de las materias que ah se prevn, lo que adems, comparado con la
inmensa mayora de materias que a diario son sujetas de la actividad contractual
administrativa, las previstas en tal precepto resultan cuantitativamente menores'v"
Es importante sealar, que los sistemas restrictivos, tienen como caracterstica fundamental
el que la seleccin del cocontratante, siempre esta sujeta, a un procedimiento especial,
que puede ser complejo, o relativamente sencillo, pero que en uno u otro caso invariable-
mente existe, una regulacin jurdica que impide que los rganos pblicos elijan, en forma
directa y discrecional o arbitraria a la persona, con la cual pretende contratar, sin que
intermedie, o tenga que sujetarse, a un procedimiento especifico previamente establecido,
por uno o varios ordenamientos legales, sujetos a una jerarqua normativa.
Manuel Lucero Espinosa, en su obra La Licitacin Pblica, indica que "los procedimientos
restrictivos que pueden adoptar los sistemas jurdicos son: a) Licitacin, en sus diferentes
tipos, 1) Pblica; 2) Privada y una tercera, denominada Licitacin Restringida respecto de
la cual los autores no se han puesto de acuerdo acerca de su ubicacin ya que algunos la
colocan como subespecie de la privada o de la pblica y otros en un tipo autnomo; aparte
de estos procedimientos restrictivos tambin existen; b) La Contratacin Directa; e) El
Remate o Subasta; y d) El Concurso".
'X Delgadillo Gutirrez, Luis Humberto y Lucero Espinosa, Manuel. Compendio de Derecho Administrativo. Mxico. POITa,
2000. p. 320.
CAPTULO 6 I
Con el objeto de ilustrar ms ampliamente, al lector sobre el procedimiento de contratacin,
mediante invitacin a cuando menos tres personas, es oportuno, ubicar esta forma de
seleccin, dentro del contexto de la doctrina jurdica; para posteriormente, sealar las
caractersticas, que este mtodo adopta y debe seguir de acuerdo a las disposiciones,
que para este efecto, establece la Ley de Obras Pblicas y Servicios Relacionados con
las mismas.
Roberto Dromi seala sobre este particular que, "la licitacin privada es el procedimiento
de contratacin en el que intervienen como oferentes slo las personas o entidades
expresamente invitadas por el Estado, es una invitacin o pedido de ofertas dirigido a
empresas o personas determinadas discrecionalmente para cada caso.
Suele denominarse tambin licitacin cerrada, licitacin restringida o licitacin no formal,
por oposicin a la licitacin pblica abierta o formal".
La licitacin privada, que en nuestro pas se regula como "invitacin a cuando menos tres
personas", como un sistema restringido de seleccin del co-contratante de la administracin
pblica, consiste en un procedimiento cerrado a travs del cual se invita a personas fsicas
o jurdicas determinadas para que presenten sus ofertas, ante el rgano convocante, de
las cuales se elegir la ms conveniente para el Estado.
Este tipo de licitacin se caracteriza por constituir un procedimiento cerrado, en cuanto
que el nmero de licitadores invitados a participar en ella son debidamente determinados".269
A la licitacin privada, tambin le son aplicables los mismos principios y normas que rigen
a la licitacin pblica, en todo aquello que no se oponga a las diferencias y particularidades
especficas entre ambos procedimientos de contratacin.
En suma, la invitacin a cuando menos tres personas, o invitacin privada, o cerrada se
rige, por los principios de concurrencia, igualdad, publicidad y oposicin que tambin aplica
el procedimiento de licitacin pblica.
El derecho positivo mexicano y concretamente la Ley de Obras Pblicas y Servicios
Relacionados con las Mismas, establece como regla de contratacin la Licitacin Pblica
y como excepcin la invitacin a cuando menos tres proveedores y la adjudicacin directa.
En este contexto, el ordenamiento de referencia en su artculo 41 establece que las
dependencias y entidades, bajo su responsabilidad, podrn optar por no llevar a cabo el
procedimiento de licitacin pblica y celebrar contratos a travs de los procedimientos de
'04 Delgadillo Gutirrez, Luis Humberto y Lucero Espinosa. Manuel. Op. cit. p. 338.
415
1
invitacin a cuando menos tres personas o de adjudicacin directa, con estricta sujecin,
a los principios y criterios que el propio numeral, determina para tal fin.
La eleccin de cualquiera de los procedimientos de excepcin a la licitacin, estn sujetos
de acuerdo al precepto indicado, a las siguientes reglas:
1. Deben fundarse y motivarse, segn las circunstancias que concurran en cada caso,
en criterios de economa, eficiencia, eficacia, imparcialidad y honradez.
2. El acreditamiento de los criterios y la justificacin para el ejercicio de la opcin,
deber constar por escrito y ser firmado por el titular del rea responsable de la
ejecucin de los trabajos.
3. Se invitar a personas que cuenten con capacidad de respuesta inmediata, as
como los recursos tcnicos, financieros y dems que sean necesarios, de acuerdo
con las caractersticas, complejidad y magnitud de los trabajos a ejecutar.
4. El titular del rea responsable de la contratacin de los trabajos, a ms tardar el
ltimo da hbil de cada mes, enviar al rgano interno de control, un informe relativo
a los contratos formalizados durante el mes calendario inmediato anterior,
acompaando copia del escrito que acredite los criterios y la justificacin para el
ejercicio de la opcin seleccionada y del dictamen en que se har constar el anlisis
de las propuestas y las razones para la adjudicacin del contrato.
El artculo 44 del reglamento de la Ley, seala que cuando las dependencias y entidades
opten por no realizar licitacin pblica, el escrito a que alude el artculo 41 de la Ley,
contendr lo siguiente:
1. Descripcin general de los trabajos.
11. El procedimiento de contratacin seleccionado y la fundamentacin del supuesto de
excepcin.
111. Los criterios o razones que se tienen para justificar el ejercicio de la opcin.
IV. Fecha probable de inicio de los trabajos y el plazo de ejecucin de los mismos.
V. Nombre y firma del titular del rea responsable de la ejecucin de los trabajos, y
VI. E/lugar y fecha de su emisin.
CAPTULO 6 I
De conformidad a los artculos 42 y 43 de la Ley en comento, las dependencias y entidades,
bajo su responsabilidad, podrn contratar obras pblicas o servicios relacionados con las
mismas, sin sujetarse al procedimiento de licitacin pblica, a travs de los procedimientos
de invitacin a cuando menos tres personas o de adjudicacin directa, cuando dichas
excepciones, en trminos de Roberto Dromi, se caractericen por: a) Estar expresamente
contempladas, b) Ser de interpretacin estricta y restrictiva, e) Tener carcter facultativo y
d) Obligar a la administracin a justificar su procedencia.
"Las excepciones al procedimiento licitatorio se fundan en cuestiones de imposibilidad
legal, de naturaleza, o de hecho, o por motivos de conveniencia administrativa, o en otros
supuestos, por atendible "razn de Estado" y seguridad pblica"."?
El precepto 42 de la Ley de Obras Pblicas y Servicios Relacionados con las Mismas,
seala once razones, supuestos o causas, que sirven de fundamento, para que las depen-
dencias contraten trabajos, a travs de los procedimientos de invitacin a cuando menos
tres personas o adjudicacin directa, en tanto que el artculo 43 de dicho ordenamiento,
establece que la administracin pblica federal, podr recurrir a dichos mtodos, cundo el
importe de cada contrato no exceda de los montos mximos que al efecto se establezcan
en el Presupuesto de Egresos de la Federacin, siempre que los contratos no se fraccionen
para quedar comprendidos en los supuestos de excepcin a la licitacin pblica a que se
refiere este artculo.
La Ley prev que las dependencias y entidades, seleccionen a su cocontratante, por medio
de los procedimientos de invitacin a cuando menos tres personas, o bien, mediante
adjudicacin directa, el artculo 42, establece lo siguiente:
1. El contrato slo puede celebrarse con una determinada persona por tratarse de
obras de arte, titularidad de patentes, derechos de autor u otros derechos
exclusivos.
11. Peligre o se altere el orden social, la economa, los servicios, la salubridad, la
seguridad o el ambiente de alguna zona o regin del pas como consecuencia de
desastres producidos por fenmenos naturales.
11I. Existan circunstancias que puedan provocar prdidas o costos adicionales
importantes, debidamente justificados.
IV. Se realicen con fines exclusivamente militares o para la Armada, sean necesarios
para garantizar la seguridad interior de la nacin o comprometan informacin de
naturaleza confidencial para el gobierno federal.
270 Dromi Roberto. Licitacin Pblica. Buenos Aires. Ediciones. Ciudad Argentina, 1995. Pg. 135.
V. Derivado de caso fortuito o fuerza mayor, no sea posible ejecutar los trabajos
mediante el procedimiento de licitacin pblica en el tiempo requerido para
atender la eventualidad de que se trate, en este supuesto debern limitarse a lo
estrictamente necesario para afrontarla.
VI. Se hubiere rescindido el contrato respectivo por causas imputables al contratista
que hubiere resultado ganador en una licitacin. En estos casos la dependencia
o entidad podr adjudicar el contrato al licitante que haya presentado la siguiente
proposicin solvente ms baja, siempre que la diferencia en precio con respecto
a la propuesta que inicialmente hubiere resultado ganadora no sea superior al
diez por ciento.
VII. Se realicen dos licitaciones pblicas que hayan sido declaradas desiertas.
VIII. Se trate de trabajos de mantenimiento, restauracin, reparacin y demolicin de
inmuebles, en los que no sea posible precisar su alcance, establecer el catlogo
de conceptos, cantidades de trabajo, determinar las especificaciones
correspondientes o elaborar el programa de ejecucin.
IX. Se trate de trabajos que requieran fundamentalmente de mano de obra campesina
o urbana marginada, y que la dependencia o entidad contrate directamente con
los habitantes beneficiarios de la localidad o del lugar donde deban realizarse
los trabajos, ya sea como personas fsicas o morales.
X. Se trate de servicios relacionados con las obras pblicas prestados por: una
persona fsica, siempre que stos sean realizados por ella misma. Sin requerir
de la utilizacin de ms de un especialista o tcnico, o
XI. Se acepte la ejecucin de los trabajos a ttulo de dacin en pago, en los trminos
de la Ley del Servicio de Tesorera de la Federacin.
El reglamento en su artculo 45, establece que se considerarn fines militares aquellos
que por su naturaleza estn destinados a realizar actividades, que tengan ntima relacin
con las misiones generales del ejrcito, fuerza area y armada nacionales, de conformidad
con lo dispuesto en sus respectivas leyes orgnicas, quedando excluidas aquellas cuya
naturaleza no tengan relacin directa con los fines mencionados.
El artculo 43 norma o regla los procedimientos de la licitacin privada (invitacin a cuando
menos tres personas) o adjudicacin directa, con base a los montos establecidos en el
Presupuesto de Egresos de la Federacin y de conformidad a los siguientes criterios y
fundamentos:
-CAPTULO 6 I
1. Cuando diversas reas de las dependencias o entidades sean las que por s mismas
realicen las contrataciones, los montos a que se refiere este artculo se calcularn
d acuerdo con el presupuesto que a cada una de ellas le corresponda ejercer.
2. La suma de los montos de los contratos que se realicen al amparo de este artculo
no podr exceder del veinte por ciento del presupuesto autorizado a las
dependencias y entidades para realizar obras pblicas y servicios relacionados
con las mismas en cada ejercicio presupuestal.
3. En casos excepcionales, el titular de la dependencia o el rgano de gobierno de la
entidad, de manera indelegable y bajo su responsabilidad, podr fijar un porcentaje
mayor al indicado en este artculo, debindolo hacer del conocimiento del rgano
interno de control.
4. En el supuesto de que dos procedimientos de invitacin a cuando menos tres
personas hayan sido declarados desiertos, el titular del rea responsable de la
contratacin de los trabajos en la dependencia o entidad podr adjudicar
directamente el contrato.
~ Adjudicacin, mediante invitacin a cuando menos tres personas
El procedimiento de invitacin a cuando menos tres personas, estar sujeto, a las
siguientes reglas, sin menoscabo de los principios, criterios y dems disposiciones, que
establecen los preceptos 41, 42 Y43, a saber:
a) El acto de presentacin y apertura de proposiciones se llevar a cabo en dos
etapas.
b) La apertura de los sobres podr hacerse sin la presencia de las personas fsicas
o morales invitadas.
e) Invariablemente se invitar a un representante del rgano interno de control al
acto de presentacin y apertura de ofertas.
d) Para llevar a cabo la adjudicacin correspondiente, se deber contar con un
mnimo de tres propuestas susceptibles de analizarse tcnicamente.
e) En las bases se indicarn segn las caractersticas, complejidad y magnitud de
los trabajos, aquellos aspectos que correspondan al artculo 33 de la Ley en
cuestin.
f) Los plazos para la presentacin de las proposiciones se fijarn para cada contrato,
atendiendo a las caractersticas, complejidad y magnitud de los trabajos.
g) El carcter nacional o internacional del procedimiento, se determinara de
conformidad a lo establecido en el artculo 30 de esta Ley.
h) El procedimiento, se sujetara a las dems disposiciones de esta Ley que resulten
aplicables.
En todo lo no previsto en los procedimientos de invitacin a cuando menos tres personas,
le sern aplicables, en lo procedente, las reglas que para la licitacin pblica prev el
reglamento. La inasistencia del representante del rgano interno de control invitado, no
ser impedimento para continuar el procedimiento de invitacin a cuando menos tres
personas (art. 48 del RLOPSRM)
En suma, la tramitacin de este procedimiento debe ajustarse a los conceptos, valores e
ideas fundamentales, que constituyen la moralidad administrativa, consignada tanto en el
134 constitucional, como en la propia Ley de Obras Pblicas y Servicios Relacionados
con las Mismas. As mismo, dicho procedimiento debe circunscribirse a los principios,
lineamientos y directrices que operan para la licitacin Pblica, principalmente en lo que
se refiere a la mejor oferta.
Es conveniente sealar, que tanto el procedimiento de invitacin a cuando menos tres
personas, como el de la licitacin pblica, parten del principio de laconcurrencia competitiva
y aplican en la adjudicacin el criterio de la mejor oferta, es decir, seleccionan como
cocontratante, a aquella persona, que presente la propuesta ms conveniente.
y Criterios y principios de adjudicacin directa
"La contratacin directa es el procedimiento por el cual el Estado elige directamente al
contratista sin concurrencia, puja u oposicin de oterentes''."'
"En la contratacin directa, como sistema restrictivo, la seleccin del cocontratante no
debe hacerse de manera caprichosa sino que la administracin pblica debe elegir, de
una manera razonada, a la persona que considere ms idnea y capaz para cumplir con la
contratacin respectiva. Por ello debe efectuarse con gran cuidado, ya que como se ha
sealado la administracin en ejercicio de sus facultades de contratacin debe velar por
los intereses pblicos, ya que una contratacin mal efectuada puede perjudicar esos
tntereses'','?"
271 Dromi Roberto. Op. cit. p. 117.
'" Delgadillo Gutirrez, Luis Humberto y Lucero Espinosa, Manuel. Op. cit. pp. 340 Y341.
CAPTULO 6 I
"Este procedimiento de seleccin del contrato se haya autorizado en los casos previstos
por la regulacin positiva: monto menor, urgencias adicionales, reservas o secreto de
Estado, capacidad especial, marca o privilegio, monopolio, escasez, producto perece-
deros, semovientes, reparaciones, material docente y cientfico, contratos en otros Estados,
contratos interadministrativos, licitacin desierta o fracasada por ofertas tnadmisbles".'?"
Jorge Fernndez Ruiz nos dice que "a favor de la adjudicacin directa de los contratos
administrativos se aduce la posibilidad de celebrarlos con oportunidad, al obviarse trmites
burocrticos engorrosos que impiden la adopcin de decisiones rpidas, oportunas y
eficaces, sustituyendo la concurrencia y competencia de potenciales co-contratantes
mediante estudios de mercados, consultas y sondeos.
En contra del procedimiento de adjudicacin directa de los contratos administrativos se
argumenta no slo la corrupcin propiciada por el amplio margen de discrecionalidad del
servidor pblico facultado para adjudicarlo, sino el encarecimiento del precio derivado de
la ausencia de concurrencia y, por ende, de competencia entre potenciales oferentes".'?'
En contraste, a la licitacin pblica y a la invitacin a cuando menos tres personas, la
adjudicacin directa como parte del sistema restrictivo de contratacin gubernamental
carece de un procedimiento especfico, detallado y ordenado para la seleccin del co-
contratante, sin embargo, dentro del marco de la Ley de Obras Pblicas y Servicios
Relacionados con las Mismas, subyacen una serie de principios, criterios y lineamientos,
que marcan las directrices a seguir con respecto a la instrumentacin de dicha forma de
contratacin.
La Ley en comento seala que existen una serie de supuestos normativos, que dan forma
y cuerpo, a la contratacin por adjudicacin directa. Entre las hiptesis exclusivas que
sirven de fundamento, para la realizacin de esta actividad, destacan las siguientes:
a) Cuando despus de dos procedimientos de invitacin a cuando menos tres personas,
estos hayan sido declarados desiertos (art. 43, ltimo prrafo).
b) Cuando el contrato slo pueda celebrase con una determinada persona por tratarse
de obras de arte, titularidad de patentes, derechos de autor u otros derechos exclusivos
(frac. 1; arto 42).
e) Cuando el ganador de un contrato por causas imputables a l, no firme el contrato
dentro de los 30 das naturales siguientes al de la notificacin del fallo (art. 47).
m Dromi, Roberto. Op. cit. p. 118.
m Femndez Ruiz, Jorge. Derecho Administrativo -Contratos-o Mxico. Porra, 2000. p. 201.
d) Cuando las dependencias y entidades rescindan un contrato por causas imputables al
contratista que hubiese resultado ganador de una licitacin. En estos casos la
adjudicacin se har al licitador, que haya presentado la siguiente proposicin ms
baja, siempre que la diferencia en precio con respecto a la propuesta inicial ganadora,
no sea superior al diez por ciento (frac. VI; arto 42).
Establecidas las caractersticas especficas que sirven de fundamento, para la aplicacin
del mtodo de contratacin por adjudicacin directa, cabe destacar que esta forma de
seleccin, no se encuentra reglada de manera particular y detallada dentro de la Ley de
Obras Pblicas y Servicios Relacionados con las Mismas, no obstante, a que en el tercer
prrafo del artculo 134 constitucional se establece que cuando la licitacin pblica no sea
idnea para asegurar al Estado las mejores condiciones, la Ley establecer las bases,
procedimientos, reglas, requisitos y dems elementos que sirven para acreditar la economa,
eficacia, eficiencia, imparcialidad y honradez de las adjudicaciones que se hagan, por
procedimientos distintos a la licitacin pblica, que es el mtodo de contratacin, que por
regla general debe seguir al gobierno federal y el gobierno del Distrito Federal, as como
sus respectivas administraciones pblicas paraestatales.
La Ley y el reglamento como se apreci en los prrafos anteriores procuran en la medida
de lo posible prever, todas y cada una de las acciones que pueden y deben aplicarse con
respecto a los procedimientos de licitacin pblica e invitacin a cuando menos tres
personas, sin embargo, dichos ordenamientos, no logran contemplar de manera precisa
las acciones o medidas que deben instrumentarse, con respecto a la adjudicacin directo,
motivo por el cual, sera conveniente, que las dependencias y entidades, incluyeran algunas
disposiciones al respecto, dentro de sus POBALlNES ya que stas conocen de manera
especfica sus necesidades y situaciones.
CAPTULO 6 I
6.5.1. Marco referencial
Roberto Dromi seala que "la adjudicacin tiene lugar una vez concluida la etapa de
valoracin de las propuestas. Es el acto por la cual el licitante determina, reconoce, declara
y acepta la propuesta ms ventajosa, poniendo fin al procedimiento administrativo
precontractual que completa el ciclo generador del acuerdo de votuntades">"
El autor destaca que la adjudicacin "constituye el acto administrativo, emitido por el licitante,
por el que se declara la oferta ms conveniente y simultneamente se le acepta,
individualizando la persona del contratista. Importa una declaracin unilateral de voluntad
emitida por el licitante, por medio de sus rganos competentes, y dirigida a la celebracin
del contrato. Con ella se distingue la mejor oferta y se elige al licitador ms idneo,
atribuyndole la ejecucin de la obra, servicio o suministro objeto de la contratacn".'?"
"Realizada la adjudicacin debe notificarse al oferente seleccionado, notificacin que en
algunos casos llega a constituir el perfeccionamiento del contrato respectivo y, por lo tanto,
la administracin pblica se encuentra en posibilidad de efectuar el pedido del bien o
servicio, u obra correspondiente".'?"
La notificacin, segn Dromi, constituye un elemento del acto administrativo, forma parte
de l. La adjudicacin como acto administrativo, carece de eficacia mientras no sea
notificada a los interesados. La comunicacin fehaciente de la adjudicacin afecta la
vinculacin o sujecin del adjudicatario.
Hctor Jorge Escala, por su parte opina que, "el contrato se perfecciona con el otorgamiento
de ese documento, es decir, a partir de la firma del contrato, el cual servir, adems, como
elemento eficiente para la prueba de la contratacin, que de otro modo se har por la
constancia del acto de adjudicacin y su notificacin y los documentos anexos a aqul"."?
Es importante destacar que por regla general, las Leyes respectivas, que regulan la
contratacin de bienes, servicios u obras, invariablemente estipulan plazos, para que de
manera obligatoria, tanto el licitante, como el licitador formalicen y/o firmen el contrato
respectivo, despus de un tiempo determinado, posterior a la notificacin del fallo.
m Dromi, Roberto. Licitacin Pblica. Buenos Aires. Ediciones Ciudad Argentina. 1995. p. 419.
270 Idem. p. 419
277 Delgadillo Gutirrez. Luis Humberto y Lucero Espinosa, Manuel. Compendio de Derecho Administrativo. Mxico. Porra,
2000. p. 337.
)7X Lucero Espinosa, Manuel. La Licitacin Pblica. Mxico. Porra, 1993. p. 59.
"La instrumentacin o formalizacin del contrato de obra pblica se har de manera escrita,
a travs de un documento que no necesita elevarse a escritura pblica notarial.
La celebracin del contrato constituye el acuerdo de voluntades entre el rgano licitante y
el particular licitador. Esta fusin de voluntades opera sin discusin de las clusulas
contractuales, pues se hace por adhesin del administrado, el cual se limita a aceptar
dichas clusulas, preparadas y redactadas por la administracin pblica".'?"
6.5.2. Conceptualizacin y mtodos de contratacin
~ Definicin de los contratos
"Etimolgicamente la palabra contrato proviene del Latn contractus, la que a su vez deriva
de la palabra contrahere, y que significa reunir, lograr, concertar, lo cual nos da la idea de
un acuerdo de voiuntades"."?
Roberto Dromi agrega que "l trmino contrato proviene de cum y traho, venir en uno,
ligar, unir, contraer, lo que indica la idea de acuerdo o convencin bilateral, o sea, "con ms
de una parte"
Es conveniente hacer referencia a la opinin de Jorge Fernndez Ruiz, en su obra,
denominada Derecho Administrativo -Contretos-. El autor dice que "la palabra "contrato"
proviene de la voz latina contractus, que quiere decir lo contrado, por ser el participio
pasivo del verbo contrahere, derivado de cum y thrao, traducibles como venir en uno,
ligarse, lo que despus se entiende como acuerdo de voluntades. En derecho romano el
contrato vena a ser la convencin que, por llevarse a cabo en la forma requerida por el
derecho o por derivar de una causa tenida como idnea para crear una obligacin, generaba
accin y vinculaba obllqatoriarnente'V"
El contrato, de acuerdo a los artculos 1792 y 1793 del Cdigo Civil Federal, implica, el
acuerdo de dos o ms personas que producen o transfieren derechos y obligaciones. A
mayor abundamiento, Jorge Fernndez Ruiz dice que el contrato es el negocio jurdico
consistente en el acuerdo de voluntades -cada una orientada por sus propios fines-, con el
propsito de crear o transferir derechos y obligaciones de carcter patrimonial.
279 Lucero Espinosa, Manuel. Op. cit. p. 87.
2RO Delgadi1Io Gutirrez, Luis Humberto y Lucero Espinosa, Manuel. Op. cit. p. 314.
2'1 Femndez Ruiz, Jorge. Op. cit. pAlo
CAPTULO 6 I
Roberto Dorm, con base en el derecho argentino, dice que "el contrato es una categora
abstracta y genrica, una de esas figuras jurdicas que en sentido estricto significa un
acuerdo de voluntades generador o creador de derechos y obligaciones. Conceptualizacin
sta aplicable tanto en los contratos de la administracin como a los contratos entre
particulares, cuya definicin legal formula el Cdigo Civil, .... "hay contrato cuando varias
personas se ponen de acuerdo sobre una declaracin de voluntad comn destinada a
reglar sus derechos".282
En trminos generales, los contratos de acuerdo al ordenamiento legal que los regule, se
pueden dividir conforme al sistema jurdico que los rija, en contratos civiles, mercantiles,
laborales y administrativos.
"El contrato es una institucin jurdica general del derecho, que se califica de administrativo
cuando se den ciertas "modulaciones" que lo especifica y transforman en una unidad dentro
del genero.
Los contratos administrativos constituyen una especie dentro del gnero de los contratos,
caracterizados por elementos especiales, tales como que una de las partes intervinientes
es una persona jurdica estatal, que su objeto est constituido por un fin pblico o propio
de la administracin y que llevan insertas explcita o implcitamente clusulas exorbitantes
del derecho privado. Sin embargo, dicha circunstancia no obsta a que se apliquen a los
contratos administrativos las normas que rigen tal Instituto en el Cdigo Civil, pues estas
ultimas son respecto de aquellos principios generales de los que no cabe apartarse.s"
En adicin a lo anterior, "la caracterizacin del contrato de la administracin resulta: a) del
objeto del contrato, es decir, las obras y servicios pblicos cuya realizacin y prestacin
constituyen precisamente los fines de la administracin; b) de la participacin de un rgano
estatal o de un ente pblico en ejercicio de la funcin administrativa, y e) de las prerrogativas
especiales de la administracin en orden de su interpretacin, modificacin y resolucin".
Los contratos administrativos, como actos jurdicos, estn integrados por una serie de
elementos cuya presencia es esencial para su existencia. Estos elementos son sujetos,
consentimiento objeto, causas, forma y finalidad
284
que en trminos generales y sencillos,
se pueden definir de acuerdo a las caractersticas que se presentan en la tabla siguiente:
'" Dromi Roberto. Licitacin Pblica. Buenos Aires. Ediciones Ciudad Argentina. 1995. p. 20
2XJ Ibidem. pp. 21 Y22.
"4 De1gadillo Gutirrez, Luis Humberto y Lucero Espinosa. Manuel. Op. cit. p. 316.
ELEMENTOS CONTRACTUALES 285
Sujetos: Son el rgano administrativo y el cocontratante, que puede ser un
particular o bien otro rgano administrativo del Estado.
Consentimiento: Es un requisito indispensable del contrato, ya que a travs de ste
se da el acuerdo de voluntades de las partes, que se manifiesta en
el deseo de obligarse.
Objeto: Es la prestacin buscada por las partes, es decir la consecuencia
que se persigue al celebrarlo, y que se traduce en un dar, hacer o no
hacer.
Causa: Son las situaciones de hecho y de derecho que tanto en el rgano
administrativo y en su ca-contratante han influido para la celebracin
del contrato, es decir, el porqu de la contratacin.
Forma: Est representada por dos vertientes; la forma en sentido estricto y
las formalidades. Laprimera es el modo como se instrumenta el vnculo
contractual las formalidades, en cambio, consisten en el procedimiento
a travs del cual se llega a la contratacin.
Finalidad: Consiste en el propsito para la celebracin de tal acto, lo cual se
traduce en el fin ltimo que se persigue con l, que no es otra cosa
que la satisfaccin del inters pblico, tal y como acontece en los actos
administrativos.
Es importante sealar que, los contratos administrativos son sinalagmticos, porque las
partes intervinientes acuerdan obligaciones mutuas y recprocas; onerosos, porque ambas
partes se proponen obtener un provecho o ventaja a cambio de una compensacin;
conmutativos por la certeza de sus prestaciones, y formales, porque su existencia o validez,
quedan supeditados a disposiciones especficas de una Ley, y a la observancia, de una
forma determinada, como por ejemplo, que el consentimiento se manifieste por escrito.
Carlos Gustavo Vallespinos define con brevedad: "Entendemos por contrato de adhesin
aquel en el cual el contenido contractual ha sido determinado con prelacin, por uno slo
de los contratantes al que se deber adherir el co-contratante que desee formalizar una
relacin jurdica obligatoria".286
'x; Ibidem. p. 20.
'"" Fernndez Ruiz, Jorge. Op. cit. p. 50.
CAPTULO 6 I
El "contrato administrativo, es el acuerdo de voluntades entre la administracin pblica y
un particular, creador de derechos y obligaciones, cuya finalidad es la satisfaccin del
inters pblico y que se encuentra sujeto a un rgimen de derecho pblico".287
Manuel Lucero Espinosa, destaca que "La celebracin de los contratos administrativos
que realiza la administracin est precedida de un procedimiento especfico que, adems
de constituir un requisito legal para la formulacin de la voluntad administrativa contractual,
servir para seleccionar a su ca-contratante"
En este orden de ideas, es importante sealar, que "El Estado, como persona jurdica,
acta a travs de sus funcionarios y empleados. Es justamente con estos colaboradores
con quienes manifiesta la primera expresin de su voluntad contractual para el ejercicio de
la funcin administrativa. El contrato es entonces un presupuesto de existencia del accionar
adrninistrativo'<"
No obstante que la legislacin federal mexicana no incluye una definicin genrica del
contrato administrativo, se puede decir que tanto los contratos de obra pblica y servicios
relacionados con las mismas, as como los relativos a las adquisiciones y arrendamientos
de bienes muebles, y los de prestacin de servicios de cualquier naturaleza, son de este
tipo, ya que por un lado, siempre la administracin pblica federal es una de las partes, y
por el otro, dichos contratos tienen como finalidad el inters pblico, amn de que estos
estn regulados por un rgimen jurdico exorbitante de derecho privado, principalmente
integrado por el artculo 134 de la Constitucin y por las Leyes de Adquisiciones, Arren-
damientos y Servicios del Sector Pblico, y de Obras Pblicas y Servicios Relacionados
con las Mismas.
Fernndez Ruiz dice que en nuestro pas, "destaca entre los contratos administrativos el
de obra pblica, no slo por ser sta una de las primeras expresiones, de la actividad de
la administracin pblica sino, tambin, por su cuanta, que suele ser elevada, por su
frecuente celebracin, as como por haber sido uno de los primeros negocios contractuales
que merecieron regularse mediante un rgimen jurdico exorbitante del derecho privado,
por lo cual suele considerrsele el contrato administrativo por excelencia o por antano-
masia".289
'" Delgadillo Gutirrez, Luis Humberto y Lucero Espinosa, Manuel. Op. cit. p. 315.
'xx Drorni, Roberto. Op. cit. p. 30.
,"y Fernndez Ruiz. Jorge. Op. cit. p. 235.
El autor seala que "en Mxico, la Ley de Obras Pblicas y Servicios Relacionados con
las Mismas, publicada el4 de enero de 2000, como las Leyes que, en el mbito federal, le
precedieron en la regulacin del contrato de obra pblica, se abstienen de dar un concepto
de dicho contrato, an cuando s precise el de obra pblica".'?'
Con base en una serie de conceptos recogidos de la doctrina, dice "que el contrato de
obra pblica es el negocio jurdico bilateral, sujeto a un rgimen jurdico especial, celebrado
voluntariamente por la administracin pblica con un contratista a efecto de que este,
mediante el pago de un precio, realice ciertos trabajos de utilidad pblica encaminados a
modificar o afectar el estado, la forma o la situacin fsica que guarda un inmueble al
momento de celebrar dicho negocio contractuar'F"
)o- Mtodos de contratacin
Dromi seala que, "la obra pblica puede ser contratada a travs de distintos sistemas,
los cuales suponen tambin diversas formas de considerar y realizar el pago del precio:
precios unitarios, ajuste alzado, y coste y costas.
a) Precios Unitarios. Tambin denominado contrato por "serie de precios" o "por unidad
de medida", en el que se realiza un cmputo mtrico de la obra y se establece un
precio unitario por medida y por tem.
b) Ajuste alzado.....tiene lugar cuando se conviene un precio global, total, previo e invariable
para la realizacin total de la obra.
c) Coste y costas....Coste, comprende todos los gastos de la obra (materiales, mano de
obra, etctera), costas, comprende la utilidad del contratista. La suma de esos dos
rubros traduce el precio de la obra".292
En el caso concreto de Mxico, el ltimo sistema de contratacin no aplica, ni ha sido
considerado dentro del cuerpo de los diferentes ordenamientos jurdicos que en distintas
fechas y momentos han regulado la contratacin de los trabajos, en comento; sin embargo,
de tiempo atrs a la fecha, los dos primeros mtodos de contratacin, es decir, a precios
unitarios y a precios alzados, han formado parte importante de la legislacin que de manera
particular, o asociada, con la de adquisicin han considerado dichas formas, como pro-
cedimientos de contratacin de las obras pblicas y servicios relacionados con las mismas.
290 Ibdem. p. 236.
291 Ibdem. p. 238.
29' Drorni. Roberto. Op. cit. p. 568.
CAPTULO 6 I
En este contexto, la Ley de Obras Pblicas y Servicios Relacionados con las Mismas, al
igual que los ordenamientos, que la precedieron, reitera los mtodos de contratacin
sealados, adicionado, un tercero que denomina contrato mixto; a saber, la Ley en cuestin,
en su artculo 45, seala que las dependencias y entidades, podrn celebrar los siguientes
tipos de contrato:
a) A precios unitarios: en este caso, el importe de la remuneracin o pago total que deba
cubrirse al contratista se har por unidad de concepto de trabajo terminado.
b) A precio alzado: a travs de este mtodo, el importe de la remuneracin o pago total
que deba cubrirse al contratista ser por los trabajos totalmente terminados y ejecutados
en el plazo establecido.
e) A precios mixtos: ese mtodo, como su nombre lo seala, implica que una parte de los
trabajos se har con base a precios unitarios, y otra, a precio alzado.
Es oportuno destacar, que las obras por contrato en trminos generales se pueden
interpretar para los fines del presente trabajo, como la forma de realizacin de la obra
pblica, a travs de la cual (contrato o convenio), se obligan por una parte una persona
fsica o moral -co-contratante- a realizar una obra determinada, y por otra, una dependencia
o entidad, a pagar el precio de la obra ejecutada.
El precepto referido establece que debern formularse en un slo contrato, por la vigencia
que resulte necesaria, para la ejecucin de costos, quedando nicamente sujetos a la
autorizacin presupuestal para cada ejercicio, en los trminos del artculo 30 de la Ley de
Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico.
El artculo 30 de la Ley citada, seala entre otras cosas, que "en casos excepcionales y
debidamente justificados, la extinta Secretara de Programacin y Presupuesto, hoy la
Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, podr autorizar que se celebren contratos de
obras pblicas, de adquisiciones o de otra ndole que rebasen las asignaciones presu-
puestales aprobadas para el ao, pero en estos casos los compromisos excedentes no
cubiertos quedarn sujetos, para los fines de su ejecucin y pago, a la disponibilidad de
los aos subsecuentes.
Los contratos que se realicen con base a precios unitarios, es conveniente enfatizar, que
el importe de la remuneracin o pago total que se har al ca-contratante, se realizar por
unidad de concepto terminado y ejecutado, como ya se indic pero siempre, conforme al
proyecto, especificaciones de construccin y normas de calidad, acordadas previamente
por las partes contratantes.
En torno a los conceptos de trabajo, es necesario sealar, que las unidades de medida, se
harn bsicamente de conformidad al sistema mtrico decimal, salvo que por las carac-
tersticas de los trabajos y a juicio del rgano contratante, se decida, que se utilicen otras
unidades tcnicas de uso internacional.
"El anlisis, clculo e integracin de los precios unitarios para un trabajo determinado,
debern guardar congruencia con los procedimientos constructivos o la metodologa de
ejecucin de los trabajos, con los programas de trabajo, de utilizacin de personal y de
maquinara y equipo; debiendo considerar los costos vigentes de los materiales, recursos
humanos y dems insumas necesarios en el momento y en la zona donde se llevar a
cabo los trabajos, todo ello de conformidad con las especificaciones generales y particulares
de construccin y normas de calidad que determin la dependencia o entidad".293
Dado que hasta la fecha, el sistema de remuneracin o pago de las obras y servicios que
contrata la administracin pblica, se realiza preferentemente con base a precios unitarios,
es oportuno sealar que stos se integran por costos directos e indirectos. Los primeros,
comprenden los cargos por concepto de materiales, mano de obra, herramientas, ma-
quinaria y equipo de construccin, en tanto que los segundos, se refieren bsicamente en
los costos que origina la administracin, el financiamiento, y a las utilidades del contratista,
as como a los cargos adicionales.
Es oportuno sealar que el reglamento de la Ley, en su captulo sexto, seccin 1, hace
referencia de manera detallada y especfica a los aspectos fundamentales, que las
dependencias y entidades, deben tener en consideracin, cuando contraten obras y
servicios con base en precios unitarios; de tal suerte que dicho ordenamiento establece
en sus artculos 154, 155, 157 Y168, las disposiciones que se deben aplicar y seguir, con
respecto a este particular.
En virtud de que los precios y los costos, constituyen una parte fundamental dentro del
proceso de planeacin, programacin, presupuestacin, adjudicacin, contratacin,
ejecucin, gasto y control de las obras pblicas y servicios relacionados con las mismas,
a continuacin, se presentan de manera esquemtica y enunciativa las principales
disposiciones, que con respecto al segundo concepto, consigna el reglamento de la Ley, a
saber:
2<)' Zavala Chavero. Roberto. Anlisis, Clculo e Integracion de los Precios Unitarios. Material proporcionado en el Curso de
Actualizacin en Administracin de las Obras Pblicas y Servicios Relacionados con las Mismas. Mxico. INAP- SECODAM y
SECOFI . 2000.
CAPTULO 6 I
ESTRUCTURA Y NORMATIVIDAD DE LOS COSTOS DE LA OBRA PBLICA Y
SERVICIOS RELACIONADOS CON LAS MISMAS
Directos
a) Por mano de obra (Arts. 159, 160 Y161)
b) Por materiales (Art. 162)
e) Por maquinaria o equipo de construccin
(Art.163)
d) Fijos (Art. 164)
Indirectos
a) Por gastos generales, no incluidos en los
costos directos que realiza el contratista,
tanto en sus oficinas como en la obra (Art.
181 Y182)
b)Por gastos en la administracin de las
oficinas centrales o en las de campo, o
en ambas (Art. 182)
e) Por depreciacin (Art. 165) - Honorarios, sueldos y prestaciones
1) Por inversin (Art. 166) - Depreciacin, mantenimiento y rentas.
i) Por consumos (Art. 169) - Papelera, tiles de escritorio,
correos, fax, telfonos, telgrafos, radio,
j) Por combustible (Art. 170) equipo de computacin, situacin de
fondos, copias y duplicados, luz, gas,
k) Por otras fuentes de energa (Art. 171) gastos de licitacin y otros consumos.
1) Por lubricantes (Art. 172) - Capacitacin y adiestramiento
m) Por llantas (Art. 173) - Seguridad e higiene
n) Por piezas especiales (Art. 174) - Seguros y fianzas
o) Por salarios de operacin (Art. 175) - Trabajos previos y auxiliares a la cons-
truccin y conservacin, montaje y
p) Por herramientas de mano (Art. 176) desmantelamiento, construccin de
instalaciones en general de carn-
q) Por mquinas - herramientas (Art. 177) pamentos, de equipo de construccin y
de plantas y elementos para instala-
r) Por equipo de seguridad (Art. 178) ciones.
s) Por maquinarias o equipo de cons-
truccin en espera y reserva (Art. 179)
En relacin a los costos directos e indirectos, el reglamento de la Ley en sus secciones
cuarta, quinta y sexta de su captulo sexto del ttulo tercero, establece una serie de
disposiciones relativas, el costo por financiamiento, y el cargo por utilidad, y los cargos
adicionales que deben considerarse con respecto a la obra pblica y servicios relacionados
con las mismas
La diferencia bsica entre los contratos a precios unitarios y a precio alzado, radica en
que en el caso de los primeros los pagos se realizan por unidad de concepto de trabajo
terminado y ejecutado, en tanto que en el caso de los segundos, o sea, a precio alzado la
remuneracin se efecta por el importe total de la obra, sin que se conozca el monto por
cada concepto de trabajo. No obstante, las proposiciones que presenten los ca-contratantes
para la celebracin de estos contratos, tanto en sus aspectos tcnicos como econmicos,
debern estar desglosados por actividades principales.
En trminos generales, se puede decir que los contratos a precio alzado, implican un
costo total por una obra determinada, que tienen como caractersticas fundamentales las
siguientes:
1. No se pueden aplicar ajustes de costo.
2. No pueden ser modificados en monto o plazo.
3. Llevan implcitos los costos directos e indirectos.
4. La forma de pago debe ser coherente al avance de la obra.
"Cuando las caractersticas, magnitud y complejidad que se vayan a realizar lo requieran,
las dependencias y entidades, para efectos de medicin y pago podrn dividir los trabajos
en actividades principales de obra, en cuyo caso la responsabilidad de contratista subsistir
hasta la terminacin de los trabajos.
Para los efectos de la Ley, se deber entender como actividad principal de obra, el conjunto
de acciones que deben ser ejecutados totalmente en un perodo y con un monto
preestablecido, determinadas por las unidades de medida paramtrica general definidas
en las bases de licitacin o contrato".'?'
El segundo prrafo de la fraccin segunda del artculo 45 seala que" las proposiciones
que presenten los contratistas para la celebracin de estos contratos, tanto de sus aspectos
294 Zavala Chavero, Roberto. Op. cit.
CAPTULO 6 I
tcnicos como econmicos, debern estar desglosadas por lo menos en cinco actividades
principales".
Es conveniente destacar que "a esta forma de determinar la remuneracin del ca-contratante
en el contrato de obra pblica se le censura la posibilidad de que en afn de reducir al
mximo el costo de la obra, el ca-contratante emplee materiales de nfima calidad y mano
de obra de baja calificacin lo que ira en detrimento de la calidad de la obra; tal posibilidad
se evita o reduce al mximo, con especificaciones detalladas acerca de los materiales a
utilizar y caractersticas de los trabajos a realizar, complementada con una supervisin
efectiva".295
El reglamento de la Ley, seala todas y cada una de las acciones que las dependencias y
entidades, deben tener en consideracin, con respecto a los contratos a precio alzado, de
tal suerte, que dicho ordenamiento prescribe desde su artculo 190 al 197, lo que dichos
organismos deben realizar con respecto a esta materia.
Establecidas as, las caractersticas principales de los contratos de obras a precios
unitarios y a precios alzados, es oportuno destacar, que entre las innovaciones importantes
de la Ley de Obras Pblicas y Servicios Relacionados con la Mismas, resulta la contenida
en la fraccin 111 del artculo 45 que se refiere a la contratacin de las obras, mediante un
sistema mixto.
Los contratos mixtos debern ajustarse, en su parte correspondiente, a las reglas especficas
que la Ley, establece para los contratos sobre las bases de precios unitarios y para los
contratos a precio alzado, previendo en el mismo contrato los mecanismos necesarios
para realizar un proceso sincrnico, concordante y congruente. (Vase. arto 198 y 199 del
RLOPSRM)
Las dependencias y entidades que celebren contratos mixtos debern establecer en forma
clara los alcances que le correspondan a cada parte del contrato, debiendo considerar
que la conclusin de cada una de ellas se realicen de conformidad con lo pactado, de tal
forma que no se pueda confundir, la que se vaya a ejecutar a precios unitarios con la
convenida a precio alzado.
"Las dependencias y entidades cuando requieren la celebracin de proyectos integrales o
llave en mano, en los cuales el contratista se obliga desde el diseo de la obra hasta su
total terminacin, incluyendo, cuando se requiera intransferencia de tecnologa,
preferentemente optar por la celebracin de contratos mixtos, debiendo prever dentro
del mismo los mecanismos necesarios que den congruencia a la parte de los trabajos
'95 Femndez Ruiz, Jorge. Op. cit. p. 245.
sobre la base de precios unitarios y a la parte de los trabajos sobre la base de precio
alzado".296
6.5.3. Elementos y formalizacin de los contratos
En este punto existe una realizacin estrecha con las bases de licitacin primero, por que
el pliego de condiciones es un documento que tiene particular importancia en la regulacin
de la actividad contractual de la administracin pblica, ya que contiene un conjunto de
clusulas formuladas unilateralmente por dicho organismo y segundo, porque de confor-
midad a la fraccin XVIII del artculo 33 del Ley de Obras Pblicas y Servicios Relacionados
con las Mismas, las dependencias y entidades, estn obligadas a considerar como parte
de las mismas un modelo de contrato a que se sujetarn las partes.
Dromi dice que "por la trascendencia jurdica que tiene el pliego de condiciones, la doctrina
lo ha denominado, con todo acierto" la Ley del contrato, por cuanto establece clusulas
que son fuente principal de derechos y obligaciones de los intervinientes en la licitacin, y
de las partes en la contratacin, as como del objeto de la contratacin.
"La Ley de la licitacin o la Ley de contrato, est constituida por el pliego donde se especifica
el objeto de la contratacin, y los derechos y obligaciones del licitante, de los oferentes y
del adjudicatario, con las notas de aclaracin o reserva que en el caso correspondan y
resulten aceptadas por las partes al perfeccionar el contrato respectivo''.'?'
El autor agrega que la Corte Argentina sostuvo la invalidez de un contrato de construccin
de obra pblica porque no concordaba con las bases de la licitacin.
El contenido del pliego de condiciones, es la base del contenido del contrato; de tal suerte,
que a continuacin, se hace referencia a los elementos mnimos, que de acuerdo al artculo
46, de la Ley debe considerar el contrato como instrumento jurdico que norma los derechos
y obligaciones de las partes intervinientes:
l. La autorizacin del presupuesto para cubrir el compromiso derivado del contrato y
sus anexos.
'<JI> Zavala Chuvero. Roberto. Op. cit.
"17 Dromi. Roberto. Op. cit. p. 273.
CAPTULO 6 1
11. La indicacin del procedimiento conforme al cual se llev a cabo la adjudicacin del
contrato.
111. El precio a pagar por los trabajos objeto del contrato. En el caso de contratos mixtos,
la parte y su monto que ser sobre la base de precios unitarios y la que corresponda
a precio alzado.
IV. El plazo de ejecucin de los trabajos determinado en das naturales, indicando la fecha
de inicio y conclusin de los mismos, as como los plazos para verificar la terminacin
de los trabajos y la elaboracin del finiquito referido en el artculo 64 de esta Ley, los
cuales deben ser establecidos de acuerdo con las caractersticas, complejidad y
magnitud de los trabajos.
V. Porcentajes, nmero y fechas de las exhibiciones y amortizacin de los anticipos que
se otorguen.
VI. Forma y trminos de garantizar la correcta inversin de los anticipos y el cumplimiento
del contrato.
VII. Plazos, forma y lugar de pago de las estimaciones de trabajos ejecutados y, cuando
corresponda, de los ajustes de costo.
VIII. Penas convencionales por atraso en la ejecucin de los trabajos por causas imputables
a los contratistas, determinadas nicamente en funcin de los trabajos no ejecutados
conforme al programa convenido, las que en ningn caso podrn ser superiores, en
su conjunto, al monto de la garanta de cumplimiento. Las dependencias y entidades
debern fijar los trminos, forma y porcentajes para aplicar las penas convencionales.
IX. Trminos en que el contratista, en su caso, reintegrar las cantidades que, en cualquier
forma, hubiere recibido en exceso por la contratacin o durante la ejecucin de los
trabajos, para lo cual se utilizar el procedimiento establecido en el artculo 55 de
este ordenamiento.
X. Procedimiento de ajuste de costos que deber ser el determinado desde las bases
de la licitacin por la dependencia o entidad, la cual deber regir durante la vigencia
del contrato.
XI. Causales y procedimientos mediante los cuales la dependencia o entidad podr dar
por rescindido el contrato en los trminos del artculo 61 de esta Ley.
XII. La descripcin pormenorizada de los trabajos que se deban ejecutar, debiendo
acompaar como parte importante del contrato, en el caso de las obras, los proyectos,
435
1
planos, especificaciones, programas y presupuestos; tratndose de servicios, los
trminos de referencia, y
XIII. Los procedimientos mediante los cuales las partes, entre s, resolvern las
discrepancias futuras y previsibles, exclusivamente sobre problemas especficos de
carcter tcnico y administrativo que, de ninguna manera, impliquen una audiencia
de conciliacin.
De acuerdo al artculo 49 del reglamento, el contrato, adems de cumplir con lo sealado
en el artculo 46 de la Ley, deber contener el programa de ejecucin de los trabajos y el
presupuesto respectivo, as como los anexos tcnicos que incluirn, entre otros aspectos,
los planos con sus modificaciones, especificaciones generales y particulares de cons-
truccin.
El fallo, como ya ha sido sealado, constituye la fase terminal, o conclusiva del proceso
licitatorio, dando origen con ello a otra etapa de carcter integrativo, que se expresa
mediante la formulacin del contrato, que en esencia da pie a los derechos y obligaciones
contractuales, a que se sujetarn, tanto el contratante, como el co-contratante.
La formalizacin del contrato, en algunos casos se puede presumir, se inicia con la
notificacin de la adjudicacin y en otros, se considera necesario e imprescindible, que
dicha formulacin e instrumentacin se d a partir de la firma del documento respectivo,
en el cual se expresa, de manera objetiva, la manifestacin recproca de la voluntad de los
contratantes.
Los contratos administrativos de obras pblicas y servicios relacionados con las mismas,
en Mxico de acuerdo al artculo 47, de la Ley que reglamenta dichos trabajos, deben
formalizarse dentro de los treinta das naturales siguientes a partir de la notificacin del
fallo.
El numeral de referencia establece, que si la dependencia o entidad, no firma el contrato
respectivo, dentro del plazo estipulado el licitador ganador, no est obligado a realizar los
trabajos, amn de que por escrito puede solicitar que le sean cubiertos los gastos no
recuperables que haya realizado, para preparar y elaborar sus proposiciones.
Evidentemente, los gastos deben estar debidamente comprobados y relacionarse
directamente con la licitacin de que se trate. (Vase. arts. 42 y 52 del RLOPSRM)
En caso de que el contrato no se firme dentro del plazo sealado por causa imputable al
licitador triunfante, la dependencia o entidad podr, sin necesidad de un nuevo
procedimiento, adjudicar el contrato al participante que haya presentado la propuesta
CAPTULO 6 I
solvente ms baja de conformidad con lo asentado en el dictamen a que se refiere el
artculo 38 de esta Ley. (Vase. arto 51 del RLOP8RM)
Cabe destacar, que de darse este supuesto, el ganador subsecuente, no est obligado a
la firma del contrato, que se le adjudique bajo las condiciones sealadas; situacin, por lo
cual, la Ley autoriza a que las dependencias y entidades, puedan aplicarse dicho
procedimiento de adjudicacin de manera sucesiva, siempre que la diferencia en precio
con respecto a la propuesta ganadora inicial, no sea superior al diez por ciento.
El artculo 47 de la Ley en comento, establece con respecto a los contratantes:
a) El contratista a quien se adjudique el contrato no podr hacerlo ejecutar por otro.
b) Los derechos y obligaciones que se deriven de los contratos, no podrn cederse de
forma parcial o total a favor de cualesquier otra persona.
Las condiciones sealadas, de conformidad al precepto en cuestin, pueden ser modi-
ficadas en los siguientes casos, siempre y cuando exista previa autorizacin, por parte de
las dependencias o entidades.
../ Ejecucin de los trabajos por parte de otras personas, respecto o determinadas
partes del contrato o cuando adquiera materiales o equipos que incluyan su
instalacin en las obras. (Vase. arto 53 del RLOP8RM)
v Cesin de los derechos de cobros sobre las estimaciones por trabajos ejecutados.
(Vase. arto 54 y 55 del RLOP8RM)
Cabe destacar, que la autorizacin previa para la subcontratacin de trabajos, no se
requerir, cuando dicha situacin haya sido especificada en las bases de licitacin.
~ Garantas contractuales
En trminos generales, una garanta es un documento legal mediante el cual el co-
contratante soporta el compromiso de cumplir con una obligacin contraida en un contrato
o convenio. Tiene como finalidad proteger los recursos que la administracin pblica
compromete al formalizar un contrato.
"La garanta contractual exigida al contratista tiene por propsito respaldar el cumplimiento
de todas y cada una de sus obligaciones emanadas del contrato. Integra, en tal sentido, el
sistema contractual. Por ello, se encuentra prevista en los pliegos licitatorios que determinen
el monto o porcentaje que debe cubrir y las formas o modos entre los que el contratista
optar para su constitucin". 298
"En la relacin con los contratos de obra pblica, los ordenamientos jurdicos que en Mxico
regulan la materia en el mbito federal prevn como tipos o formas de garanta, la fianza,
la carta de crdito irrevocable, y el fideicomiso"?"
establece que no podr formalizarse contrato alguno que no se encuentre garantizado de
acuerdo con lo dispuesto en la fraccin 11 del artculo 48, que al respecto seala, que los
titulares de las dependencias o los rganos de gobierno de las entidades fijarn las bases,
la forma y el porcentaje a los que debern sujetarse las garantas que deban constituirse.
Las garantas que deban otorgar los contratistas de obras pblicas y servicios relacionados
con las mismas se constituirn a favor de.
30o
1. La Tesorera de la Federacin, por actos o contratos que se celebren con las
dependencias.
11. Las entidades, cuando los actos o contratos se celebren con ellas, y
111. Las Tesoreras de los estados y municipios, en los casos de los contratos celebrados
al amparo de la fraccin VI del artculo 1 de esta Ley.
Es oportuno destacar, que el reglamento de la Ley, en su artculo 59, establece que en los
casos que proceda, conforme a la Ley, se podr exceptuar a los licitantes o contratistas de
la presentacin de garantas siempre y cuando esta situacin se establezca en las bases.
El reglamento de la Ley en su artculo 68, establece que cuando la forma de garanta sea
mediante fianza, se observar lo siguiente:
1. La pliza de garanta deber prever, como mnimo, las siguientes declaraciones:
a) Que la fianza se otorgar atendiendo a todas las estipulaciones contenidas en el
contrato.
'"' Dromi, Roberto. Op. cit. p. 524.
'94 Fernndez Ruiz, Jorge. Op. cit. p. 296.
ioo Ley de Obras Pblicas y Servicios Relacionados con las Mismas. Artculo 49. Agenda de la Administracin Pblica Federal.
Mxico. Ediciones Fiscales ISEF, 2000.
CAPTULO 6 I
b) Que para liberar la fianza, ser requisito indispensable la manifestacin expresa y
c) Que en el caso de otorgamiento de prrrogas o esperas al fiado para el cumplimiento
de sus obligaciones, la afianzadora est de acuerdo en que automticamente
quedar prorrogada la vigencia de la fianza.
d) Que la fianza estar vigente durante la substanciacin de todos los recursos legales
competente, y
e) Que la afianzadora acepta expresamente someterse a los procedimientos de
ejecucin previstos en la Ley Federal de Instituciones de Fianzas para la efectividad
de las fianzas, an para el caso de que procediera el cobro de intereses, con motivo
del pago extemporneo del importe de la pliza de fianza requerida.
11. Cuando al realizarse el finiquito, resulten saldos a cargo del contratista y ste efecte la
totalidad del pago en forma incondicional, las dependencias y entidades debern liberar
fianza respectiva, y
111. Cuando se requiera hacer efectivas las fianzas, las dependencias debern remitir a la
Tesorera de la Federacin, dentro del plazo a que hace referencia el artculo 143 del
Reglamento de la Ley del Servicio de Tesorera de la Federacin, la solicitud donde se
precise la informacin necesaria para identificar la obligacin o crdito que se garantiza
y los sujetos que se vinculan con la fianza, debiendo acompaar los documentos que
soporten y justifican el cobro; tratndose de entidades, en el mismo plazo se remitir al
rea correspondiente.
"La Ley de Obras Pblicas y Servicios Relacionados con las Mismas contempla un sistema
de garantas encaminado a asegurar la correcta ejecucin de la obra pblica contratada,
con apego a los trminos pactados; garantas que atienden a los rubros de anticipos,
cumplimiento del contrato y saneamiento de vicios ocultos">"
~ Garanta de anticipos
Esta garanta, se constituye con la finalidad de asegurar a la dependencia o entidad
contratante, la adecuada aplicacin del anticipo que otorgue al contratista, encargado de
la realizacin de los trabajos.
1/11 Femndez Ruiz. Jorge. Op. cit. p. 294.
La fraccin primera del artculo 48, establece que la garanta en comento, debe constituirse
por la totalidad del monto del anticipo y presentarse dentro de los quince das naturales
siguientes de la fecha de notificacin del fallo.
En complemento a lo anterior, el reglamento en su numeral 63, dispone que cuando los
trabajos se realicen en ms de un ejercicio presupuestario, las garantas de los anticipos
debern entregarse por el contratista, para el primer ejercicio, dentro del plazo de quince
das naturales contados a partir de la fecha de la notificacin de la adjudicacin del contrato
o fallo y para los ejercicios subsecuentes, dentro del plazo de quince das naturales contados
a partir de la fecha en que la dependencia o entidad le notifique por escrito al contratista,
el monto del anticipo que se otorgar, conforme a la inversin autorizada al contrato para
el ejercicio de que se trate. Estas garantas solamente se liberarn cuando se hayan
amortizado totalmente los anticipos otorgados.
~ Garanta de cumplimiento
Las garantas de cumplimiento se establecen con el objeto de "precaver a la administracin
de posibles incumplimientos en el desarrollo de la ejecucin del contrato. La garanta de la
adjudicacin o cumplimiento sirve a una finalidad y funcin estrictamente compulsiva del
contratante para asegurar, antes que cualquier indemnizacin de daos por incumplimiento,
la estricta ejecucin de las obligaciones".302
La fraccin 11 del artculo 48, seala que debe constituirse dentro de los quince das naturales
siguientes a la fecha de la notificacin del fallo. (Vase. arts. 60, 61,y 62 del RLOPSRM)
El numeral citado en su ltimo prrafo establece "la posibilidad de que tratndose de los
contratos de obra pblica a que se refieren los artculos 42, fracciones IX y X, Y43 de la
propia Ley, el servidor pblico facultado para firmar el contrato, bajo su responsabilidad,
podr exceptuar al contratista de presentar dicha garanta de cumplimiento.
~ Garanta de vicios ocultos
Los vicios redhibitorios se refieren a los" defectos ocultos de la cosa cuyo dominio, uso o
goce se transmiti, existentes al tiempo de la adquisicin, que le hagan impropia para su
destino, si de tal modo disminuyen el uso til de ella, que de haberlos conocido, el adquirente
no lo habra adquirido o hubiera pagado por ella menos de lo que pag".303
'02 Dromi, Roberto. Op. cit. p. 524.
303 De Pina Vara, Rafael y De Pina Rafael. Diccionario de Derecho. Mxico. POITa, 2000. p. 497
CAPTULO 6 I
La Ley de Obras Pblicas y Servicios Relacionados con las Mismas, a propsito de los
vicios redhibitorios, seala en su artculo 66, que una vez concluidos los trabajos, el
contratista queda obligado a responder de los defectos que resultaren en los mismos, de
los vicios ocultos y de cualquier otra responsabilidad en que hubiere incurrido, en los trminos
sealados en el contrato respectivo y en la legislacin aplicable. (Vanse. arts 64, 65 Y66
del RLOPSRM)
El precepto aludido, adems de lo anterior, seala que los trabajos de referencia deban
realizarse durante un plazo de doce meses por el cumplimiento de las obligaciones
indicadas. Para tal efecto los contratistas a su eleccin y previamente a la recepcin de
los trabajos deben constituir diversas formas de garanta que de acuerdo al artculo referido,
puede adoptar las siguientes modalidades:
a) Constituir fianza por el equivalente al diez por ciento del monto total ejercido de los
trabajos.
b) Presentar una carta de crdito irrevocable por el equivalente al cinco por ciento del
monto total ejercido de los trabajos, o
c) Aportar recursos lquidos por una cantidad equivalente al cinco por ciento del mismo
monto en fideicomiso especialmente constituido para ello.
Los recursos aportados en fideicomiso debern invertirse en instrumentos de renta fija.
"Los contratistas, en su caso podrn retirar sus aportaciones en fideicomisos y los
respectivos rendimientos, transcurridos doce meses a partir de la fecha de recepcin de
los trabajos. En igual plazo quedar automticamente cancelada la fianza o carta crdito
irrevocable, segn sea el caso.
Quedarn a salvo los derechos de las dependencias y entidades para exigir el pago de
las cantidades no cubiertas de la indemnizacin que a su juicio corresponda una vez que
se hagan efectivas las garantas constituidas conforme a este artculo".34
Es importante destacar que al igual que en el caso de las garantas por cumplimiento de
los contratos, stas, es decir, las garantas por vicios ocultos, podrn ser exceptuadas de
su presentacin, por parte del servidor pblico, que haya firmado el contrato, en los casos
que se ubiquen dentro de los supuestos previstos en las fracciones IX y X del artculo 42,
as como por los previstos en el artculo 43, que se refieren a los procedimientos de invitacin
directa a cuando menos tres personas o adjudicacin directa por:
"14 Ley de Obras Pblicas y Servicios Relacionados con las Mismas. Artculo 66. Agenda de la Administracin Pblica Federal.
Mxico. Ediciones Fiscales ISEF. 2000 .
1. Trabajos que requieren fundamentalmente de mano de obra campesina o urbana
marginada, ya sea que se trate de personas fsicas o morales (fraccin IX, artculo
42).
2. Servicios relacionados con las obras pblicas prestados por una persona fsica
(fraccin X, artculo 42), o bien
3. Cuando el importe de cada contrato no exceda de los montos mximos, que al
efecto se establezcan en el Presupuesto de Egresos de la Federacin (artculo 42).
6.5.4. Iniciacin y ejecucin de los trabajos
La entrega-recepcin del rea fsica, donde se realizarn estos, as como la designacin
de los representantes, tanto por parte del rgano contratante, como por el contratista. La
ejecucin adecuada de los trabajos, tiene como prerequisitos indispensables, la realizacin
de estas dos actividades o tareas, ya que el inicio de los mismos, formalmente se considera
a partir de la firma del contrato respectivo.
seala que la ejecucin de los trabajos, debe iniciarse en la fecha sealada en el contrato,
por lo que las dependencias o entidades contratantes debern poner a disposicin del
contratista el o los inmuebles donde se llevarn a cabo las actividades. En el caso de que
la contratante, no cumpla con dicha obligacin, los trabajos se prorrogarn en igual plazo.
En uno u otro caso, la entrega-recepcin de el o los inmuebles, deber hacerse constar
por escrito. (Vanse arts. 81 y 82 del RLOPSRM)
Previo al inicio de la obra o los trabajos, la contratante establecer la residencia de obra,
la cual, deber recaer en un servidor pblico designado por la dependencia o entidad. El
residente fungir como representante de la contratante ante el contratista y de acuerdo al
artculo 53 de la Ley en comento, ser el responsable directo de la supervisin, vigilancia,
control y revisin de los trabajos, incluyendo la aprobacin de las estimaciones que
presenten los contratistas.
"La designacin del residente de obra deber constar por escrito. Las dependencias y
entidades vigilarn que la persona seleccionada cuente con los conocimientos, habilidades,
experiencia y capacidad suficiente para llevar la direccin de los trabajos; debiendo
considerar el grado acadmico de formacin profesional de la persona, su experiencia en
administracin y construccin de obra, el desarrollo profesional y el conocimiento de obras
similares de las que se har cargo".3S (Vase. arto 83 del RLOPSRM)
.'05 Zavala Chavcro, Roberto. La Ejecucin. Material proporcionado en el Curso de Actualizacin en Administracin de las Obras
Pblicas y Servicios Relacionados con las Mismas. Mxico.INAP - SECODAM y SECOFI. 2000. p. 1
CAPTULO 6 I
El residente es considerado todo un personaje por lo cual, la contratante, debe ser muy
escrupulosa en cuanto a su reclutamiento, seleccin y designacin, ya que ste, adems
de representar a la dependencia o entidad frente al contratista, es el que exterioriza y
compromete la voluntad de la administracin pblica.
En la ejecucin de los trabajos, es oportuno y necesario, sealar algunas de las funciones,
que debe realizar el residente de obra a saber:
1. Vigilar previo al inicio de los trabajos, que se cuente con los dictmenes, permisos,
licencias, derechos de bancos de materiales, as como la propiedad o los derechos
de propiedad incluyendo derechos de va y expropiacin, de inmuebles sobre los cuales
se ejecutarn los trabajos y dems autorizaciones que se requieran para la realizacin
ininterrumpida de los mismos.
11. Vigilar que se cuente con los recursos presupuestales necesarios para realizar los
trabajos ininterrumpidamente.
111. Apertura de la bitcora, la cual quedar a su cargo, y por medio de ella dar las
instrucciones pertinentes, y recibir solicitudes del contratista.
IV. Cuando sea el caso, coadyuvar a la obtencin de permisos y licencias necesarios
para no entorpecer la ejecucin eficiente de los trabajos.
V. Vigilar y controlar el desarrollo de los trabajos, en sus aspectos de calidad, costo,
tiempo y apego a los programas de ejecucin de los trabajos de acuerdo con los
avances, recursos asignados, rendimientos y consumos pactados en el contrato.
Tratndose de rendimientos de la maquinaria o equipo, se deber vigilar que estos
cumplan con lacantidad de trabajo consignado por el contratista en los precios unitarios
y los programas de ejecucin pactados en el contrato, independientemente del nmero
de maquinas o equipos que se requieran para su desarrollo.
Cuando el proyecto requiera de cambios estructurales, arquitectnicos, funcionales,
de proceso, entre otros, deber recabar por escrito las instrucciones o autorizaciones
de los responsables de las reas correspondientes.
VI. Vigilar que, previamente al inicio de la obra, la supervisin cuente con los proyectos
arquitectnicos y de ingeniera; normas de calidad de los materiales y especificaciones
generales y particulares de construccin; catlogo de conceptos con sus anlisis de
precios unitarios o alcance de las actividades de obra; programas de ejecucin y
suministros; trminos de referencia y alcance de servicios.
VII. Revisar, controlar y comprobar que los materiales, la mano de obra, la maquinara y
equipos sean de la calidad y caractersticas pactadas en el contrato.
VIII. Autorizar las estimaciones, verificando que cuenten con los nmeros generadores
que la respalden.
IX. Coordinar con los servidores pblicos responsables, las terminaciones anticipadas o
rescisiones de obras y cuando procedan las suspensiones de obra, debindose auxiliar
de la dependencia o entidad para su formulacin.
X. Tramitar, en su caso, los convenios de modificacin necesarios.
XI. Rendir informes peridicos, as como un informe final sobre el cumplimiento del
contratista en los aspectos legales, tcnicos, econmicos, financieros y administrativos.
XII. Autorizar y firmar el finiquito del contrato.
XIII. Verificar la correcta conclusin de los trabajos, debiendo vigilar que la unidad que
deba operarla reciba oportunamente el inmueble en condiciones de operacin, los
planos correspondientes a la construccin final. As como los manuales e instructivos
de operacin y mantenimiento y los certificados de garanta de calidad y funciona-
miento de los bienes instalados, y
XlV. Las dems funciones que seale la dependencia o entidad y que sean inherentes a
los trabajos que se vayan a realizar.
306
(Vase. Art. 84 del RLOP8RM)
La residencia de la obra, de acuerdo al artculo 53 de la Ley, objeto de comentario, debe
estar ubicada en el sitio de ejecucin de los trabajos, sin embargo, dependiendo de la
magnitud de los mismos, la contratante, previa justificacin, podr ubicar la residencia en
la zona de influencia de la ejecucin.
El numeral citado dispone que cuando la supervisin sea realizada por contrato, la
aprobacin de las estimaciones para efectos de pago debern ser autorizadas por la
residencia de obra de la dependencia o entidad.
El artculo 89 del reglamento, establece que las funciones de la supervisin sern las que
a continuacin se sealan:
10<> Idem.
CAPTULO 6 I
l. Previamente al inicio de los trabajos, deber revisar detalladamente la informacin que
le proporcione la residencia de obra con relacin al contrato, con el objeto de enterarse
con detalle de las condiciones del sitio de la obra y de las diversas partes y caractersticas
del proyecto, debiendo recabar la informacin necesaria que le permita iniciar los trabajos
de supervisin segn lo programado y ejecutarlos ininterrumpidamente hasta su
conclusin.
11. Integrar y mantener al corriente el archivo derivado de la realizacin de los trabajos, el
que contendr, entre otros:
a) Copia de planos.
b) Matrices de precios unitarios o cdulas de avances y pagos programados, segn
corresponda.
c) Modificaciones a los planos.
d) Registro y control de la bitcora, y las minutas de las juntas de obra.
e) Permisos, licencias y autorizaciones.
n Contratos, convenios, programas de obra y suministros, nmeros generadores,
cantidades de obra realizadas y faltantes de ejecutar y presupuesto.
g) Reportes de laboratorio y resultado de las pruebas, y
h) Manuales y garanta de la maquinaria y equipo.
111. Vigilar la buena ejecucin de la obra y transmitir al contratista en forma adecuada y
oportuna las rdenes provenientes de la residencia de obra.
IV. Registro diario en la bitcora de los avances y aspectos relevantes durante la obra.
V. Celebrar juntas de trabajo con el contratista o la residencia de obra para analizar el
estado, avance, problemas y alternativas de solucin, consignando en la minutas los
acuerdos tomados.
VI.Analizar con la residencia de obra los problemas tcnicos que se susciten y presentar
alternativas de solucin.
VII. Vigilar que el superintendente de construccin cumpla con las condiciones de
seguridad, higiene y limpieza de los trabajos.
VIII. Revisar las estimaciones de trabajos ejecutados para efectos de que la residencia
de obra las apruebe; conjuntamente con la superintendencia de construccin del
contratista debern firmarlas oportunamente para su trmite de pago.
IX. Vigilar que los planos se mantengan debidamente actualizados, por conducto de las
personas que tengan asignada dicha tarea.
X. Analizar detalladamente el programa de ejecucin de los trabajos considerando e
incorporando, segn el caso, los programas de suministros que la dependencia o
entidad haya entregado al contratista, referentes a materiales, maquinaria, equipos,
instrumentos y accesorios de instalacin permanente.
XI. Coadyuvar con la residencia de obra para vigilar que los materiales, la mano de obra,
la maquinaria y equipos sean de la calidad y caractersticas pactadas en el contrato.
XII. Verificar la debida terminacin de los trabajos dentro del plazo convenido.
XIII. Coadyuvar en la elaboracin del finiquito de los trabajos, y
XIV. Las dems que le seale la residencia de obra o la dependencia o entidad en los
trminos de referencia.
Es necesario destacar que, independientemente del establecimiento de la residencia de
la obra y de la supervisin, es imprescindible y necesario de que el contratista designe a
un representante permanente, quien actuar como superintendente de la obra o de los
trabajos, que se realicen.
En este contexto, "los representantes de cada una de las partes debern establecer los
mecanismos necesarios que les permitan ejecutar los trabajos de acuerdo con lo pactado
en el contrato, con el objeto de asegurar el cumplimiento del plazo y costo programado,
atendiendo a la planeacin, procedimiento constructivo, programacin y presupuestacin
convenidos, de tal forma que se puedan detectar las desviaciones y tomar las acciones
correctivas que procedan".'?'
CAPTULO 6 I
"El superintendente de construccin deber conocer con amplitud el proyecto, normas de
calidad y especificaciones de construccin, catalogo de conceptos o actividades de obra,
programas de ejecucin y de suministros, adems de contar con las facultades suficientes
para la toma de decisiones en todo lo relativo al cumplimiento del contrato".308 (Vase. arto
87 del RLOPSRM)
El reglamento en su artculo 88, estable que s el contratista realiza trabajos por mayor
valor del contratado, sin mediar orden por escrito de parte de la dependencia o entidad,
independientemente de la responsabilidad en que incurra por la ejecucin de los trabajos
excedentes, no tendr derecho a reclamar pago alguno por ello, ni modificacin alguna del
plazo de ejecucin de los trabajos.
Cuando los trabajos no se hayan realizado de acuerdo con lo estipulado en el contrato o
conforme a las rdenes escritas de la dependencia o entidad, sta podr ordenar su demo-
licin, reparacin o reposicin inmediata con los trabajos adicionales que resulten necesa-
rios, que har por su cuenta el contratista sin que tenga derecho a retribucin adicional
alguna por ello. En este caso, la dependencia o entidad, si lo estima necesario, podr or-
denar la suspensin total o parcial de los trabajos contratados en tanto no se lleve a cabo
la resposicin o reparacin de los mismos, sin que esto sea motivo para ampliar el plazo
sealado para su terminacin.
"El contratista es el nico responsable de la ejecucin de la obra pblica contratada, dado
el carcter intuito personeer" que reviste el contrato respectivo, y en los trminos del
artculo 67 de la Ley de Obras Pblicas y Servicios Relacionados con las Mismas, deber
respetar las disposiciones contenidas en los reglamentos y ordenamientos de las
autoridades competentes en materia de construccin, seguridad y uso de la va pblica,
incluidas las disposiciones que en materia de construccin rijan en el mbito estatal y
municipal. Las responsabilidades, as como los daos y perjuicios que se deriven de su
inobservancia, sern a cargo del contratista."?
1l1X Ibdem. p. 4.
1IN El contrato. no puede ser transferido por el coconrratante. toda vez que adquiri tal carcter en virtud de sus cualidades
personales. por cuya razn. en principio. no lo puede ceder ni tampoco recurrir a subcontratar con un tercero la ejecucin de dicha
obra. medida que se justifica por evitar la especulacin y el intermediarismo en perjuicio del erario y del inters pblico. Jorge
Femndez Ruiz; OP. CIT. p. 244.
"" Fernndez Ruiz, Jorge. Derecho Administrativo -Contratos-, Mxico. Porra, 2000. p. 297.
6.5.5. Sistemas de pago
y Formas de pago
El modo y las condiciones se fijan primero en la convocatoria y en las bases de licitacin y
despus, se definen y especifican de manera particular dentro de los contratos; sin embargo,
en ningn caso se podr efectuar pago alguno, que no este amparado en una Ley. En el
caso concreto de la Ley de Obras Pblicas y Servicios Relacionados con las Mismas, se
prevn bsicamente, dos formas de remuneracin, a saber:
a) Pagos por anticipos, y
b) Pago por estimaciones.
Los pagos por anticip pueden realizarse en una sola exhibicin o en varias parcialidades
y generalmente es un porcentaje que las dependencias o entidades otorgan a los
contratistas con el objeto de apoyar la debida ejecucin y continuidad de las obras y servicios
que contraten. Los porcentajes de anticipos, se definen en funcin a la complejidad y
magnitud de los trabajos y se otorgan con respecto al monto total de la propuesta. (Vase.
arto 108 del RLOPSRM)
Los pagos por estimacin se cubren en funcin a los trabajos realizados de acuerdo a lo
convenido en los contratos respectivos.
y Pago por anticipos
El otorgamiento de los anticipos se pacta en los contratos, y en el caso concreto de Mxico,
estos estn sujetos a una serie de disposiciones, que establece la Ley de Obras Pblicas
y Servicios Relacionados con las Mismas. El artculo 50 de este ordenamiento regula los
plazos, porcentaje, criterios y bases que sirven de fundamento para su entrega o pago.
La fraccin primera del numeral citado; seala por lo que toca a los plazos que, el importe
del anticipo concedido ser puesto a disposicin del contratista con antelacin a la fecha
pactada para el inicio de los trabajos, previa entrega de la garanta respectiva; el atraso en
la entrega del anticipo ser motivo para diferir en igual plazo el programa de ejecucin
pactado.
El reglamento de la ley, en su artculo 108 establece que el pago del anticipo podr realizarse
en una sola exhibicin o en varias parcialidades, en este ltimo caso, las dependencias y
entidades debern sealarlo dentro de las bases de licitacin y en el contrato respectivo.
CAPTULO 6 I
Adicional a lo anterior, el numeral indicado, estipula que para determinar el porcentaje de
los anticipos que se otorgarn, los organismos referidos, debern tener en cuenta las
caractersticas, complejidad y magnitud de los trabajos, los que tendrn por objeto, como
ya fue sealado apoyar la debida ejecucin y continuidad de la obras y servicios.
Con respecto al importe de los anticipos que se otorguen a los contratistas, el reglamento
de la ley, estable que:
1. Este ser resultado de aplicar el porcentaje sealado en la convocatoria y en las
bases de licitacin al monto total de la propuesta, si los trabajos se realizan en un
solo ejercicio. (art. 109)
2. Cuando los trabajos que realicen en ms de un ejercicio, el monto se obtendr
aplicando el porcentaje sealado a la asignacin presupuestaria aprobada para el
contrato en el ejercicio de que se trate. (art. 109)
3. ste se pondr a disposicin, contra la entrega de la garanta prevista en el artculo
48, fraccin I de la Ley. (art. 11)
4. Cuando no se ejerza, de acuerdo a lo pactado en el contrato, las dependencias y
entidades no podrn exigirle cargo alguno. (art. 11)
En lo que concierne, a la entrega de anticipos por trabajo que rebasen ms de un ejercicio
presupuestal, la Ley en comento en su artculo 50, fraccin V, establece que estos debern
otorgarse dentro de los tres meses siguientes al inicio de cada ejercicio, previa entrega
de la garanta correspondiente. El atraso en la entrega de los anticipos ser motivo para
ajustar el costo financiero pactado en el contrato.
"El diferimiento del programa de ejecucin de los trabajos por atraso en la entrega de los
anticipos por completo.... , solo es aplicable al primer ejercicio. (Vase. arto 110 del
RLOP8RM).
Cuando el contratista no ejerza el anticipo otorgado en la forma pactada en el contrato, las
dependencias y entidades no podrn exigirle cargo alguno, salvo que se exponga en forma
clara y fehaciente dentro del mismo contrato.
Para los efectos de la Ley una vez autorizados por las dependencias y entidades el anticipo
correspondiente del contrato que se trate, presupuestalmente este se deber considerar
como importe devenqado"."" (Vase. arto 112 del RLOP8RM)
311 Zavala Chavero, Roberto. Los Anticipos. Material Proporcionado en el Curso de Actualizacin Administracin de las Obras
Pblicas y Servicios Relacionados con las Mismas. Mxico. INAP- SECODAM y SECOFI. 2000.
En lo que concierne, a los montos por concepto de anticipos, el artculo 50 de la Ley en
comento, establece que:
1. Se podr otorgar hasta un treinta por ciento de la asignacin presupuestal aprobada
al contrato en ejercicio de que se trate.?" (fraccin 11)
2. Tratndose de Servicios Relacionados con las Obras Pblicas el otorgamiento del
anticipo ser determinado por la convocante atendiendo a las caractersticas,
complejidad y magnitud del servicio. (fraccin 11)
3. El porcentaje de anticipo no podr ser mayor, en cuyo caso ser necesario la
autorizacin escrita del titular de la dependencia o entidad o de la persona en quien
ste haya delegado tal facultad. (fraccin IV)
4. Cuando los trabajos rebasen ms de un ejercicio presupuestal, y se inicien en el
ltimo trimestre del primer ejercicio y el anticipo resulte insuficiente, las depen-
dencias y entidades podrn, bajo su responsabilidad, otorgar como anticipo hasta
el monto total de la asignacin autorizada al contrato respectivo durante el primer
ejercicio, vigilando que se cuente con la suficiencia presupuestal para el pago de la
obra por ejecutar en el ejercicio de que se trate. (fraccin V)
Es importante destacar, que el monto o importe del anticipo de acuerdo a la fraccin 111 del
artculo en comento, debe ser considerado obligatoriamente por los licitadores para la
determinacin del costo financiero de su propuesta, que como ya se indic, forma parte
de los costos, indirectos, que sirven de base para la determinacin de los precios unitarios,
alzados o mixtos.
A continuacin se describe una mecnica a seguir para la amortizacin de los anticipos
otorgados: (Vase. arto 113 del RLOPSRM)
1. "La amortizacin que se aplicar al importe de cada estimacin de trabajo que ejecuta
el contratista, deber ser proporcional al porcentaje de anticipo otorgado.
11. En los trabajos que se realicen al amparo de convenios donde no se haya considerado
anticipo no se deber realizar ninguna amortizacin ni afectacin de ajuste de costos,
salvo que, por el cambio de ejercicio presupuestal, se hubieren otorgado, de acuerdo
'1,El otorgamiento del anticipo es para que el contratista realice en el sitio de los trabajos la construccin de sus oficinas. almacenes,
bodegas e instalaciones y. en su caso, para los gastos de traslado de la maquinaria y equipo de construccin e inicio de los trabajos,
as como para la compra y produccin de materiales de construccin, y la adquisicin de equipos que se instalen permanentemente
y dems insumos que debern otorgar.
CAPTULO 6 I
con lo dispuesto en el tercer prrafo del artculo 23 de la Ley, que dice que la asignacin
presupuestal aprobada para cada contrato servir de base para otorgar, en su caso,
el porcentaje pactado por concepto de antlcpo".""
De manera complementaria a la mecnica, los anticipos entregados, se pueden amortizar,
a travs del procedimiento siguiente:
a) "Por regla general, el importe del anticipo otorgado en el ejercicio se amortizar en el
mismo periodo del ejercicio que se otorgue.
b) "La nica excepcin a lo sealado en el inciso anterior, ser en el caso en el que el
anticipo se otorgue conforme a lo sealado en el primer prrafo de la fraccin v del
artculo 50 de la Ley",314 donde el porcentaje de la amortizacin del anticipo ser el
resultado de dividir el importe del anticipo concedido en el primer ejercicios, entre el
importe total de los trabajos a ejercer en el primero y segundo ejercicios, conforme al
programa convenido y la amortizacin del anticipo concedido en el segundo ejercicio
deber considerar el saldo por amortizar del primer ejercicio, dividindolos entre el
importe total de los trabajos a ejercer en el segundo ejercicio, conforme al programa
convenido, el porcentaje resultante ser el que se aplique a las estimaciones de trabajos
del segundo ejercicio; en caso de que la obra se ejecute en ms de dos ejercicios, la
amortizacin en el tercer ejercicio y subsecuentes, deber realizarse como se indica
en el inciso anterior, y
c) "En caso de que exista un saldo faltante por amortizar, ste se deber liquidar en la
estimacin final, es decir, la ltima que se presente para su pago por parte del
contratista">"
Los recursos pagados por concepto de anticipo, revisten una serie de particularidades,
que impactan, no solo el inicio, la ejecucin y desarrollo de los trabajos, sino tambin, la
administracin presupuestacin de la obra, de ah que, la fraccin VI del artculo 50 de la
Ley de Obras Pblicas y Servicios Relacionados con las Mismas, seala que laamortizacin
de los anticipos, en caso de que se rescinda el contrato se sujetarn a las siguientes
reglas:
11.' Zavala Chavero, Roberto. Op. cito pp. 12 Y 13.
'14 La fraccin citada. a la letra consignada que "cuando los trabajos rebasen ms de un ejercicio presupuestaL y se inicien en l
ultimo trimestre del primer ejercicio y el anticipo resulte insuficiente. las dependencias y entidades podrn bajo su responsabilidad.
otorgar como anticipo hasta el monto total de la asignacin autorizada al contrato respectivo durante el primer ejercicio. vigilando
que se cuente con la suficiencia presupuestal para el pago de la obra por ejecutar en el ejercicio de que se trate".
'1; Zavala Chavero, Roberto. Op. cit.pp. 12 y 13.
./ El saldo por amortizar se reintegrar a la dependencia o entidad en un plazo no
mayor a diez das naturales, contados a partir de la fecha en que le sea comunicada
al contratista la determinacin de dar por rescindido el contrato, y
./ El contratista que no reintegre el saldo por amortizar en el plazo sealado cubrir
los cargos que resulten conforme con lo indicado en el prrafo primero del artculo
55 de la Ley, que consigna que "el pago por gastos financieros, se har de
conformidad al procedimiento establecido en el Cdigo Fiscal de la Federacin,
como si se tratara del supuesto de prrroga para el pago de crditos fiscales. Dichos
gastos se calcularn sobre las cantidades no pagadas y se computarn por das
naturales.
Frente al panorama presentado, basta sealar a manera de conclusin, que la fraccin VI
del numeral 50 de la Ley en comento, establece, que no se otorgarn anticipos para los
convenios que se celebren en trminos del artculo 59, salvo para aquellos casos que
alude l ultimo prrafo del mismo; ni para los importes resultantes de los ajustes de costos
del contrato u convenios que se generen durante el ejercicio presupuestal de que se trate.
~ Pago por estimaciones
En trminos generales, las estimaciones o certificaciones de obra pblica, se pueden
definir como el pago del precio, que la administracin pblica est obligada a cubrir al
contratista, por los trabajos que ste realice de conformidad a lo establecido en el contrato.
En otras palabras, es el derecho, que tienen los contratistas de exigir un pago a la
administracin, como contraprestacin por las obras o trabajos que estos ejecuten de
acuerdo a lo pactado por ambas partes.?"
En adicin a lo anterior, Dromi seala que "el certificado de obra no es un medio u orden
de pago, por lo cual no importa un pago. Es un instrumento fehaciente con el que se acredita
el monto de la obra, as como el quantum del crdito pertinente del contratista por esa
parte ejecutada, cuya existencia ha verificado y mensurado la administracin. Constituye
una constancia del crdito en favor del empresario. Es el antecedente inmediato de la
orden de pago estatal. "Tratndose de una obra pblica, los certificados bsicos que estn
referidos al precio al momento de la oferta se van emitiendo y pagando a medida que la
obra se va realizando, por lo que bien se ha dicho que ellos, miden los trabajos efectuados
y cuantifican el monto que debe pagarse de acuerdo con las clusulas contractuales"."?
310 Dromi, Roberto. Licitacin Pblica. Buenos Aires. Ediciones Ciudad Argentina, 1995. p. 577.
m Ibidem. p. 578.
CAPTULO 6 I
Es importante sealar que "en los contratos de obras pblicas y servicios nicamente se
reconocern los siguientes tipos de estimaciones: (art. 100 del RLOPSRM)
1. De trabajos Ejecutados.
11. De pago de conceptos adicionales o extraordinarios no previstos en l catalogo original
del contrato, y
111. De gastos no recuperables, a que alude el artculo 62 de la Ley".318
establece que el pago de las estimaciones por trabajos ejecutados, se realizar de
conformidad a los principios siguientes:
1. Las estimaciones se formularn con una periodicidad no mayor de un mes.
2. El contratista debe presentar las estimaciones a la residencia de obra dentro de
los seis das naturales siguientes a la fecha de corte para el pago de acuerdo con lo
establecido en el contrato.
3. Deben adjuntarse a las estimaciones los documentos, que acrediten la procedencia
del pago.
4. La residencia de obra dentro de un plazo no mayor de quince das naturales
siguientes a la presentacin de la estimacin y de los documentos soportes, deber
realizar la correspondiente revisin y autorizacin.
5. En el supuesto de que surjan diferentes tcnicas o numricas que no puedan ser
autorizadas dentro de plazo sealado, estas se resolvern e incorporarn en la
siguiente estimacin.
6. El pago de las estimaciones debe realizarse en un plazo no mayor a veinte das
naturales, contados a partir de la fecha en que hayan sido autorizadas por la
residencia de la obra.
7. Los pagos de cada una de las estimaciones por trabajos ejecutados son
independientes una de otra, por lo que cualquier tipo y secuencia ser slo para
efectos de control administrativo.
318 Zavala Chavero, Roberto. La Forma de Pago. Material proporcionado en el Curso de Actualizacin en Administracin de las
Obras Pblicas y Servicios Relacionados con las Mismas. Mxico. INAP - SECODAM y SECOFI. 2000. p. 9.
Es conveniente sealar que el reglamento de la Ley, seala en su artculo 98, que las
cantidades de trabajos presentadas en las estimaciones, debern corresponder a la
secuencia y tiempo previsto en los programas pactados en el contrato.
Las dependencias y entidades debern establecer en el contrato, el lugar en que se realizar
el pago y las fechas de corte, las que podrn referirse a fechas fijas, o bien, a un acon-
tecimiento que deba cumplirse.
El programa no implicar retraso de ejecucin de la obra y, por tanto, no se considerar
como incumplimiento del contrato y causa de rescisin administrativa, el atraso que tenga
lugar por la falta de pago, de estimaciones, debiendo documentarse tal situacin y
registrarse en la bitcora.
Es necesario sealar que el numeral 99 del reglamento de la ley, establece que todos los
importes que se analicen y calculen, debern considerar para su pago, los derechos e
impuestos que les sean aplicables, con excepcin del Impuesto al Valor Agregado, el que
ser adicionado, en los trminos de las leyes fiscales, una vez que estn debidamente
integradas las estimaciones correspondientes.
El contratista ser el nico responsable de que las facturas que se presenten para su
pago, cumplan con los requisitos administrativos y fiscales, por lo que el atraso en su pago
por la falta de alguno de stos o por su presentacin incorrecta, no ser motivo para solicitar
el pago de los gastos financieros a que hace referencia el artculo 55 de la Ley.
Los documentos soportes que se adjuntan a las estimaciones, son determinantes, para
que en un momento, dado se autorice el pago correspondiente de estas ltimas; situacin
por la cual, es conveniente hacer referencia a dichos documentos, no obstante, a que
cada dependencia o entidad esta facultada para determinar cuales sern esos documentos,
en funcin a las caractersticas, complejidad y magnitud de los trabajos. En trminos
generales los documentos en cuestin, son los siguientes:
1. Nmeros generadores.
2. Notas de bitcora.
3. Croquis.
4. Controles de calidad, pruebas de laboratorio y fotografa.
5. Anlisis, clculo e integracin de los importes correspondientes a cada estimacin, y
CAPTULO 6 I
6. Avances de obra tratndose de contratos a precio alzado.
El pago de las estimaciones varia segn el tipo de contratacin, es decir, los requisitos y
las circunstancias, son diferentes, segn se trate de contratos con base a precios unitarios
o a precio alzado, de ah que el reglamento establezca, en uno y otro caso, situaciones
distintas, a saber:
CONDICIONES PARA EL PAGO DE ESTIMACIONES A:
A Precios Unitarios
(Art.103)
Se tendrn por autorizadas aquellas, en
las cuales las dependencias y entidades
omitan resolver respecto a su proce-
dencia, dentro del trmino que para tal
efecto dispone el artculo 54 de la Ley.
En todos los casos, el residente de obra
deber hacer constar en la bitcora, la
fecha en que se presenten.
Cuando el contratista no presente las
estimaciones en el plazo establecido en
el artculo 54 de la Ley, la estimacin se
presentara en la siguiente fecha de corte,
sin que ello de lugar a reclamacin de
gastos financieros por parte del con-
tratista.
Cuando el porcentaje del ajuste de cos-
tos sea al alza, ser el contratista quien
lo promueva, si es a la baja, ser la de-
pendencia o entidad quien lo realice. (Art.
105)
Los contratistas dentro de los 60 das
naturales siguientes a la publicacin de
los ndices aplicables al periodo que los
mismos indiquen, debern presentar por
escrito la solicitud de ajuste de costos.
(Art.105)
A Precio(s) Alzado
(Art.104)
Las dependencias y entidades podrn
optar por estipular el pago de los
importes de los trabajos hasta su total
terminacin o cuando se finalice cada
actividad principal de la obra, conforme
a las fechas pactadas.
Cuando las caractersticas, magnitud y
complejidad de los trabajos que se vayan
a realizar lo requieran, las dependencias
y entidades podrn solicitar en las bases
de licitacin, que los solicitantes esta-
blezcan fechas claves o hitos a que se
ajustarn sus programas de ejecucin,
con el objeto de que en el contrato se
pacte el pago respectivo y que los tra-
bajos puedan tener la continuidad
necesaria para su oportuna terminacin.
En todos los casos, las fechas claves o
hitos deben corresponder a porcentajes
parciales de ejecucin de trabajos, ser
congruentes en el financiamiento reque-
rido por el licitante y ser claramente me-
dibles.
Las fechas claves o hitos, debern ser
congruentes, con la red de actividades
la cdula de avances y pagos progra-
mados y en general con los programas
de ejecucin pactados.
Cuando en el contrato, se estipule que
transcurrido el plazo anterior, precluye el
derecho del contratista para reclamar el
pago.
Dentro de los 60 das naturales si-
guientes a la recepcin de la solicitud las
dependencias o entidades, debern
emitir por escrtito la resolucin corres-
pondiente, ya que en caso contrario, la
solicitud se tendr por aprobada. (Art.
105)
El artculo 106 del reglamento de la Ley, adems, de lo anterior dispone que el pago de los
ajuste de costos y el costo por financiamiento se efectuar en las estimaciones siguientes
al mes en que se haya autorizado el ajuste concedido, aplicando al importe de las
estimaciones el incremento desglosado correspondiente a dichos factores a cada tipo de
ajuste, debindose aplicar los ltimos que se tengan autorizados. Todos los factores de
ajuste concedidos debern acumularse.
El reglamento en su numeral 107, establece, que dicha autorizacin, deber constar por
escrito, acompaada de la documentacin que acredite su procedencia, sin necesidad
de celebrar convenio alguno.
A la vez, el artculo en comento indica que, el pago de las estimaciones autorizadas de
gastos no recuperables debidamente comprobados se realizar conforme a los trminos
y condiciones del segundo prrafo del artculo 54 de la Ley.
Los importes que resulten no les ser aplicable ningn costo adicional por concepto de
indirectos, financiamiento, ni utilidad.
Cabe destacar que la falta de cumplimiento oportuno en el ajuste de costos y en el pago
de estimaciones obligara a la dependencia o entidad - contratante, a solicitud del contratista,
a pagar los gastos financieros conforme al procedimiento establecido en el Cdigo Fiscal
de la Federacin, como si se tratara del supuesto de prrroga para el pago de Crditos
Fiscales.
La Ley en su artculo 55 adems de los pagos mencionados, tambin establece, que cuando
se hagan pagos en exceso al contratista ste est obligado a reintegrar dichos pagos,
CAPTULO 6 I
ms los intereses respectivos. Los cargos se calcularn sobre las cantidades pagadas en
exceso en cada caso y se computarn por das naturales, desde la fecha de pago hasta la
fecha en que se pongan efectivamente las cantidades a disposicin de la dependencia o
entidad, a la tasa indicada.
El prrafo ltimo del artculo 54, seala que la forma de estimar los trabajos y los plazos
para su pago debern establecerse en las bases de licitacin y en el contrato respectivo.
El pago de este tipo de proyecto por regla general, se efecta una vez que los trabajos han
sido totalmente terminados, an cuando las dependencias y entidades, previa autorizacin
de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, podr efectuar el pago en parcialidades
siempre y cuando como ya se indic, esta situacin haya sido prevista en los pliegos de
condiciones de la licitacin y en el contrato correspondiente.
El pago de las estimaciones no se considerar como la aceptacin plena de los trabajos,
dado que los rganos contratantes, tendrn todo el derecho de reclamar por trabajos
faltantes, o mal ejecutados, yen su caso del pago en exceso. (art. 101 del RLOPSRM)
~ Pagos por ajuste de costos
El pago por ajuste de costos tiene por objeto, efectuar una actualizacin de los precios,
cuando estos por alguna circunstancia no reflejan la realidad en un momento determinado.
Dicha tarea, en el caso concreto de los contratos de las obras pblicas y servicios rela-
cionados con las mismas, la realizan las dependencias y entidades contratantes,
generalmente a solicitud expresa del ca-contratante o contratista.
Las modificaciones o ajustes de costos, son derivadas de desequilibrios que registra la
economa y que bsicamente se debe a fenmenos, como la inflacin y/o la devaluacin,
que afectan y distorsionan los sistemas de sueldos y salarios, as como el de los precios
de los bienes y servicios, que se demandan o requieren, para la ejecucin de los trabajos,
que se hayan contratado, en materia de obra pblica o servicios relacionados con las
mismas. Cabe destacar, que las perturbaciones econmicas mencionadas, invariable-
mente son exgenas y ajenas a los agentes que celebren los contratos en comento, situacin
que impide materialmente, que estos puedan prever los desajustes que registra la economa,
por los efectos perversos, que generan los fenmenos citados.
Cabe destacar, que de acuerdo con el artculo 144 del reglamento de la Ley, la autorizacin
del ajuste de costos deber efectuarse mediante el oficio de resolucin que acuerde el
aumento o reduccin correspondiente, en consecuencia, no se requiere de la formalizacin
de convenio alguno.
El procedimiento de ajuste de costos no podr ser modificado durante la vigencia del
contrato.
El reglamento en su precepto 145, establece que los ndices base que servirn para el
calculo de los ajustes en el contrato sern los que correspondan a la fecha del acto de
presentacin y apertura de proposiciones, toda vez que los precios originales de los
insumas considerados por el licitante, debern ser los que prevalezcan al momento de la
presentacin y apertura de las propuestas y no podrn modificarse o sustituirse por ninguna
variacin que ocurra entre la fecha de su presentacin y el ltimo da del mes de ajuste.
La Ley de Obras Pblicas y Servicios Relacionados con las Mismas, prev dicha situacin,
de ah qu, en el ltimo prrafo del artculo 58, establece, que para efectos de la revisin
de ajuste de costos, la fecha de origen de los precios ser la del acto de presentacin y
apertura de proposiciones.
El reglamento de la Ley, en su artculo 146, aade, que para las efectos del tercer prrafo
de la fraccin I del artculo 58 de la Ley, y con el objeto de actualizar los precios de la
propuesta a la fecha de inicio de los trabajos, el contratista podr solicitar, por una sola
ocasin, la determinacin de un primer factor de ajuste de costos, el cual deber calcularse
conforme al procedimiento de ajuste que se haya establecido en las bases de licitacin y
en el contrato correspondiete. Este factor de actualizacin no deber afectarse por la
entrega de anticipos. Esto no aplicar en las obras o servicios que inicien dentro de los
treinta das naturales siguientes a la presentacin de las propuestas.
Las dependencias y entidades, previa justificacin, autorizarn dicho factor, el que ser
aplicado a cada estimacin y se repercutir durante todo el ejercicio del contrato,
independientemente de los ajustes de costos que le sucedan.
Dicho ordenamiento establece que los costos podrn ser ajustados, a partir de la
presentacin de las propuestas, cuando ocurran circunstancias de orden econmico no
previstos en el contrato, que determinen un aumento o reduccin de los costos de los
trabajos an no ejecutados conforme al programa pactado (artculo 56), y atendiendo, a lo
acordado por las partes en el contrato respectivo.
En relacin a este asunto, el reglamento en su numeral 147, establece que si al inicio de
los trabajos contratados o durante el periodo de ejecucin de los mismos, se otorga algn
anticipo, el o los importes de ajustes de costos, debern afectarse en un porcentaje igual
al de los anticipos concedidos.
La Ley de referencia, en su numeral 57, seala que la actualizacin o ajuste de costos,
debe realizarse, de acuerdo a los tres procedimientos, que a continuacin se indican.
CAPTULO 6 I
./ Mediante la revisin de cada uno de los precios del contrato.
./ A travs de una revisin por grupos de precios, que multiplicados por sus
correspondientes cantidades de trabajo por ejecutar, representan cuando menos
el ochenta por ciento del importe total faltante del contrato, y
./ Mediante la actualizacin de los costos de los insumas, cuando se tenga establecida
la proporcin que estos representan con respecto al total del costo directo de los
mismos.
Cabe apuntar que los ajustes de costos, no se realizan de manera automtica y arbitraria
o discrecional, sino que estos como ya se indic deben ser resultado de una revisin, que
esta sujeta a los procedimientos que establece la Ley en su artculo 57.
El reglamento de la Ley, en su artculo 148, establece que para la revisin de cada uno de
los precios que intervienen en el clculo de los ajustes de costos conforme a los
procedimientos sealados en las fracciones I y II del artculo 57 de la Ley, los contratistas
debern acompaar a su solicitud la siguiente documentacin.
1. La relacin de los ndices nacionales de precios productor con servicios que determine
el Banco de Mxico o, en su caso, los ndices investigados por las dependencias y
entidades, los que debern ser proporcionados al contratista.
11. El presupuesto de los trabajos pendientes de ejecutar, de acuerdo al programa
convenido, en el periodo en el cual se produzca el incremento en los costos, valorizado
con los precios unitarios del contrato.
111. El presupuesto de los trabajos pendientes de ejecutar, de acuerdo al programa
convenido, en el periodo en el cual se produzca el incremento de los costos, valorizado
con los precios unitarios del contrato, ajustados conforme a lo sealado en la fraccin
111 del artculo 58 de la Ley.
IV. El programa de ejecucin de los trabajos pendientes por ejecutar, acorde al programa
que se tenga convenido.
V. El anlisis de la determinacin del factor de ajuste, y
VI. Las matrices de precios unitarios actualizados que determinen conjuntamente el
contratista y la dependencia o entidad, en funcin de los trabajos a realizar en el periodo
de ajuste.
El artculo 58 de la Ley, por su parte establece que dichos procedimientos de ajuste, de
costos, se harn bajo las siguientes reglas; condiciones y/o requisitos:
1. Se calcularn a partir de la fecha en que se haya producido el incremento o
decremento en el costo de los insumas.
2. Solo se harn respecto de lostrabajos pendientes de ejecutar, conforme al programa
de ejecucin pactado en el contrato o, en caso de existir atraso no imputable al
contratista, con respecto al programa que se hubiere convenido.
3. Cuando el atraso sea por causa imputable al contratista, se harn exclusivamente
para los trabajos pendientes de ejecutar conforme al programa que se hubiere
convenido.
4. Los incrementos o decrementos de los costos de los insumas se calcularn con
base en los ndices nacionales de precios productor con servicios que determine el
Banco de Mxico.
5. Se calcularn con base en los precios que investiguen las dependencias y entidades
de acuerdo a los lineamientos y metodologa del Banco de Mxico, cuando los
contratistas o la contratante, requieran de otros ndices, que no publique el Banco
de Mxico.
6. Los precios originales del contrato permanecern fijos hasta la terminacin de los
trabajos contratados.
7. Se aplicar a los costos directos, conservando constantes los porcentajes de
indirectos y utilidad original durante el ejercicio del contrato.
8. El costo por financiamiento estar sujeto a las variaciones de la tasa de inters que
el contratista haya considerado en su propuesta.
9. A los dems lineamientos que por tal fin emita la Secretara de Contralora y
El ajuste de costos no procede cuando se trate de obras pblicas y servicios relacionados
con las mismas, que se pacten bajo la modalidad de contratos a precio alzado o mixtos.
En el caso de los ltimos, es decir, de los contratos mixtos, la actualizacin de costos, no
aplica nica y exclusivamente, en lo que concierne a los precios, que se haya costeado de
manera alzada.
CAPTULO 6 I
La Ley en su artculo 59, y especficamente en su prrafo cuarto y quinto, considera una
serie de supuestos, que hacen viable el ajuste de costos, en el caso de los contratos
sealados. Las hiptesis, contempladas para tal fin, son de manera general las siguientes:
1. Por circunstancias econmicas de tipo general que sean ajenas a la responsabilidad
de las partes.
2. Por variaciones en la paridad cambiara de la moneda.
3. Por cambios en los precios nacionales o internacionales.
Los ajustes de costos que se hagan a los contratos en comento, debern realizarse de
conformidad a lo dispuesto por la Ley en sus artculos 57 y 58.
En trminos econmicos y legales representa el ajuste de costos, la multicitada Ley,
determina que el aumento o reduccin debe constar por escrito, y que este no procede o
aplican, cuando se trate de cuotas compensatorias, que de acuerdo a la Ley en materia,
pudiera estar sujeta la importacin de bienes contemplados en la realizacin de los trabajos
(artculo 58).
6.5.6. Elaboracin de convenios
Clemente Soto Alvarez seala que el convenio es "el acuerdo de voluntades para crear,
transmitir, modificar o extinguir derechos y obliqaciones">" Doctrinalmente las conven-
ciones, se caracterizan por que son resultado de dos o ms voluntades que concurren al
logro de un fin coincidente, de los actos contractuales o contratos. Bajo esta perspectiva
se puede resumir, que un convenio es el pacto o ajuste, que acuerden y/o celebran, los
agentes intervinientes en un acto de carcter plurilateral.
La explicacin anterior sirve de marco para apuntar y describir las modificaciones que la
Ley de Obras Pblicas y Servicios Relacionados con las Mismas, prev con respecto a
los contratos que se celebren o formalicen a luz de dicho ordenamiento.
El artculo 59 del ordenamiento en comento establece que las dependencias y entidades
podrn dentro de su presupuesto autorizado, bajo su responsabilidady por razones fundadas
y explcitas modificar los contratos celebrados bajo la modalidad de precios unitarios y
mixtos en la parte correspondiente, mediante convenios, siempre y cuando:
m Soto Alvarez, Clemente. Introduccin al Estudio del Derecho y Naciones de Derecho Civil. Mxico. Limusa, 1993. p. 147.
461
1
a) No rebasen el veinticinco por ciento del monto o del plazo pactado en el contrato.
b) No apliquen variaciones sustanciales al proyecto original.
e) No se celebren para eludir en cualquier forma el cumplimiento de la Ley o los tratados.
Es oportuno destacar, que el porcentaje indicado no es aplicado cuando los contratos se
refieran al mantenimiento o restauracin de los inmuebles a que hace mencin el artculo
5 de la Ley Federal sobre Monumentos y Zonas Arqueolgicas, Artsticas e Histricas.
Adems de los requisitos anteriores, el numeral citado seala que las modificaciones que
se hagan a los contratos que rebasen el 25% del monto o plazo, deben realizarse bajo las
siguientes reglas:
a) Deben ser autorizadas por el titular del rea responsable de la contratacin de los
trabajos.
b) Cuando excedan el porcentaje indicado, estas no deben variar el objeto del proyecto,
y
c) El titular del rea responsable de la contratacin de los trabajos debe informar al
rgano de control interno, a ms tardar el ltimo da hbil de cada mes las
autorizaciones otorgadas en el mes calendario inmediato anterior.
Las dependencias y entidades previamente a la celebracin de los convenios pueden
autorizar el pago de estimaciones de trabajos adicionales ejecutados, siempre, que estos
no rebasen el presupuesto autorizado en el contrato. Tratndose de cantidades adicionales,
stas se pagarn a los precios unitarios pactados originalmente; tratndose de los
conceptos no previstos en el catlogo de conceptos del contrato, sus precios unitarios
debern ser conciliados y autorizados, previamente a su pago.
Aun cuando los contratos, que se formalicen en materia de obra pblica y servicios
relacionados con la misma, deben ser producto de un proceso concienzudo y profundo de
planeacin o programacin, presupuestacin, subsiste la posibilidad, que durante el
desarrollo los trabajos, se presenten, una serie de imponderables, que obliguen a las
dependencias, entidades y contratos, a la reconsideracin de algunas de las condiciones
pactadas originalmente.
El reglamento de la Ley, en su captulo cuarto, seccin tercera, prev y dispone una serie
de consideraciones y lineamientos, que deben tenerse presentes y aplicarse, cuando surja
CAPTULO 6 I
la necesidad o conveniencia, de adecuar los contratos a las circunstancias reales, que se
den durante la ejecucin de los trabajos; de tal suerte, que el ordenamiento citado en
primer trmino dedica a este asunto 12 artculos, que van desde el numeral 69 al 80, con el
objeto de regular de manera especfica y detallada, las situaciones que se lleven con
presentar y que obliguen de una forma u otra, a modificar y/o ajustar los contratos originales.
En este contexto, cabe destacar que el reglamento citado en su artculo 69 establece que
si durante la vigencia del contrato existe la necesidad de modificar el monto a plazo de
ejecucin de los trabajos la dependencia o entidad proceder a celebrar el convenio
correspondiente con las nuevas condiciones, debiendo el residente de obra sustentarlo
en un dictamen tcnico que funde y motive las causas que lo originan.
El numeral en comento, dispone que para efectos del artculo 59 de la Ley, las
modificaciones que se aprueben mediante la celebracin de convenios, se considerarn
parte del contrato y por lo tanto obligatorios para las partes.
El ltimo prrafo del artculo 69 del reglamento, dispone que el conjunto de programas de
ejecucin que se deriven de las modificaciones, integrar el programa de ejecucin
convenido en el contrato, con el cual se medir el avance en la ejecucin de los trabajos.
En latabla siguiente, se presentan de manera general algunas de las situaciones y acciones,
que de conformidad al reglamento, deben instrumentarse y tenerse en consideracin con
respecto a la formulacin de los convenios, que se realicen a la luz de los contratos de
obras pblicas y servicios relacionados con las mismas.
MODIFICACIONES A LOS CONTRATOS
CAUSAS ACCIONES
Por aumento o reduccin de precios o Los ajustes por indirectos y finan-
montos (art. 70) si se realiza por plazos ciamientos que procesan, debe hacerse
los periodos se expresarn en das natu- constar por asunto (art. 72).
rales, y la determinacin del % de va-
riacin se har con respecto al plazo Cuando el contratista concluya los tra-
original. (art. 70). bajos en un plazo menor al establecido,
no requiere la celebracin de los
Si se efecta por el monto, la compara- convenios (art. 73).
cin se har, con base al monto original
del contrato (art. 70). Cuando el contratista se percate de la
imposibilidad de cumplir con el programa
Son independientes, las de plazos, los de ejecucin convenido (art. 73).
de los montos, pero para fines de su
formalizacin pueden conjuntarse en un Cuando el contratista se percate de la
slo documento (art. 70). necesidad de ejecutar cantidades adi-
cionales o conceptos no previstos en el
Los conceptos de trabajo al amparo de catlogo original del contrato (art. 74).
convenios en monto o plazo se deben
considerar y administrar de manera Cuando ladependencia o entidad raquis-
independiente a los del contrato (art. 71) ran de cantidades adicionales no previs-
tas en el catlogo original del contrato
Cuando la diferencia sea superior al (art.76).
25% en ms o menos, el contratista y el
contratante, podrn revisar los indirectos Cuando durante la vigencia del contrato
y el financiamiento originalmente pac- surja la necesidad de ejecutar trabajos
tados (art. 72). por conceptos no previstos en el catlogo
original, el contratista dentro de los 30
das naturales siguientes a que se orde-
ne la ejecucin debe presentar los anli-
sis de precios correspondientes con la
documentacin que lo soporte y apoyos
necesarios para su revisin (art. 77).
Es conveniente que el lector, se remita al anlisis y lectura del ordenamiento en cuestin;
sin embargo para fines prcticos, a continuacin se describe el contenido mnimo que los
convenios de acuerdo al artculo 80 del reglamento, deben considerar para su formalizacin.
CAPTULO 6 I
l. Identificacin del tipo de convenio que se realizara as como de cada una de las
partes contratantes, asentando el nombre y el cargo de sus representantes, as como
el acreditamiento de su personalidad.
11. El dictamen tcnico y los documentos que justifiquen la celebracin del convenio.
111. El objeto del convenio, anotando una descripcin sucinta de las modificaciones que
se van a realizar.
IV. Un programa de ejecucin valorizado mensualmente, que considere los conceptos
que se realizarn durante su vigencia.
V. La estipulacin por la que las partes acuerden que, con excepcin a lo expresamente
estipulado en el convenio, regirn todas y cada una de las clusulas del contrato
original.
VI. Cuando el convenio implique un incremento al plazo de ejecucin, se deber sealar
el plazo de ejecucin para el convenio y porcentaje que representa, as como el plazo
de ejecucin considerando el del contrato original y el nuevo programa de ejecucin
convenido, y
VII. Cuando el convenio implique un incremento al monto, adems, se deber considerar
lo siguiente:
a) Que se indique la disponiblidad presupuestaria.
b) Que el importe del convenio este indicado con nmero y letra, as como el resultado
de la suma con el contrato original, y el porcentaje que representa el nuevo importe
respecto del original.
e) Que se indique la obligacin, por parte del contratista, de ampliar la garanta en
los mismos trminos a los establecidos para el contrato original, y
d) Que exista un catlogo de conceptos valorizado, indicando las cantidades y los
precios unitarios que lo conforman, determinando cual es su origen en lo trminos
del artculo 59 de la Ley.
6.5.7. Suspensin, terminacin anticipada y rescisin de los
trabajos
"En el negocio contractual administrativo, se conoce como "hecho del prncipe" la alteracin
provocada en las condiciones de un contrato, imprevisible para el gobernado contratante
yen su perjuicio, derivada de decisiones adoptadas o conductas asumidas por la autoridad
contratante, no como parte del contrato, sino en ejercicio de las atribuciones derivadas de
su carcter de autoridad pblica"."?
La Ley de Obras Pblicas y Servicios Relacionados con las Mismas considera las figuras
de suspensin, terminacin anticipada y rescisin administrativa de los contratos, que
formalicen las dependencias y entidades con los particulares:
La suspensin temporal o parcial de los trabajos contratados por la administracin pblica,
debe atender a causas justificadas, y no puede ser de carcter indefinido.
"Cuando ocurra la suspensin, la dependencia o entidad, a travs del servidor pblico
designado, deber informar por escrito al contratista, las causas que motivan la suspensin,
as como la fecha de inicio de la suspensin y duracin, as como, la fecha en que terminara
esta.
Los periodos que correspondan a una suspensin no se contabilizarn como parte del
contrato o convenio y por lo tanto no se modificar el plazo de ejecucin establecido en
ellos, debiendo nicamente diferir y ajustar, sin modificar el plazo, el programa de ejecucin
previamente convenido por las partes. La formalizacin se realizar mediante el acta
circunstanciada de suspensin y la notificacin por escrito de la terminacin de la
suspensin">" (Vase. Art. 114 del RLOPSRM)
De conformidad al artculo 117del reglamento de la Ley, en todos los casos de suspensin,
la dependencia o entidad deber levantar un acta circunstanciada, donde se haga constar,
como mnimo, lo siguiente:
1. Lugar, fecha y hora en que se levanta el acta:
11. Nombre y firma del residente de obra de la dependencia o entidad y del superintendente
de construccin del contratista, as como del servidor pblico autorizado para ordenar
la suspensin en los trminos del artculo 60 de la Ley.
120 Femndez Ruiz, Jorge. Derecho Administrativo contratos. Mxico. Porra, 2000. p. 89
121 Zavala chavero, Roberto. De la Suspensin. Material proporcionado en el Curso de Actualizacin en Administracin de las
Obras Pblicas y Servicios Relacionados con las Mismas. Mxico. INAP - SECODAM y SECOFI. 2000. p. 14.
CAPTULO 6 I
111. Datos de identificacin de los trabajos que se habrn de suspender, si la suspensin
es parcial, slo identificar la parte correspondiente y las medidas que habrn de tomarse
para su reanudacin.
IV. Declaracin de los motivos que dieron origen a la suspensin.
V. Una relacin pormenorizada de la situacin legal, administrativa, tcnica y econmica
en la que se encuentren los trabajos o la parte que se vaya a suspender, debiendo
hacer una constancia del personal y equipo que se retira y del que se autoriza su
permanencia, de acuerdo con el programa de ejecucin convenido.
VI. El tiempo de duracin de la suspencin. Cuando la reanudacin de los trabajos est
ligada a un hecho o acto de realizacin cierta pero de fecha indeterminada, el periodo
de la suspencin estar sujeto a la actualizacin de ese evento.
VII. Sealar las acciones que seguir la dependencia o entidad, las que debern asegurar
los bienes y el estado de los trabajos, as como procurar la conclusin de los mismos.
VIII. Determinacin del programa de ejecucin que se aplicar, el que deber considerar
los diferimientos que la suspensin origina, ajustando sin modificar los periodos o
procesos de construccin indicados en el programa de ejecucin convenido en el
contrato, y
IX. En su caso, las medidas de proteccin que resulten necesarias para salvaguardar los
trabajos realizados, el lugar de trabajo, sus instalaciones y equipos.
De acuerdo al artculo 115 del reglamento, el contratista a partir de la notificacin que d
por terminada la suspensin, podr solicitar el pago de los gastos no recuperables a que
hace referencia el artculo 62 de la Ley, y que se generen durante la suspensin. El pago
de los gastos no recuperables de acuerdo a lo que establece el artculo 116, se limitar a
lo siguiente:
l. Las rentas de equipo o, si resulta ms barato, los fletes del retiro y regreso del mismo
a la obra.
11. Hasta un dos por ciento de los costos directos para los conceptos de trabajo
programados y que no fueron ejecutados durante el periodo de la suspensin. En ningn
caso, el monto aplicado podr ser mayor al determinado por el contratista para los
indirectos de las oficinas centrales en su propuesta.
111. La plantilla de veladores y personal de conservacin y vigilancia de las instalaciones y
obras, asignados durante la suspensin.
IV. Costos de administracin de obra en cuanto a honorarios, sueldos y prestaciones del
personal tcnico y administrativo estrictamente necesario y que tenga una funcin
especifica durante la suspensin.
V. La mano de obra que sea estrictamente necesaria y que tenga una funcin especfica
durante la suspensin y que no haya sido trasladada a otro frente de trabajo.
VI. Costo del mantenimiento y renta, si es el caso, de oficinas y dems instalaciones de
campo, y
VII. En su caso, el costo que representa la extensin de las garantas
Es prudente destacar, que cuando las suspensiones se deriven de un caso fortuito o fuerza
mayor, el reglamento de la Ley, en su artculo 119 establece que no existir ninguna
responsabilidad para las partes, debiendo nicamente suscribir un convenio donde se
reconozca el plazo de la suspensin y las fechas de reinicio y terminacin de los trabajos,
sin modificar el plazo de ejecucin establecido en el contrato.
El reglamento, en el numeral referido, prev, que cuando los trabajos resulten daados o
destruidos y stos requieran ser rehabilitados o repuestos, debern reconocerse y pagarse
mediante la celebracin de un convenio en los trminos del artculo 59 de la Ley, siempre
que no se utilicen para corregir deficiencias o incumplimientos anteriores, imputables al
contrato.
Es importante sealar, que el precepto en comento, dispone cuando las suspensiones se
deriven de un caso fortuito o fuerza mayor, slo ser procedente el pago de gastos no
recuperables por los conceptos enunciados en las fracciones 111, IV YV del artculo 116del
reglamento, salvo que en las bases de licitacin y en el contrato correspondiente se prevea
otra situacin.
Adems de lo anterior, el artculo 60 de la Ley, seala que las dependencias y entidades
pueden dar por terminados anticipadamente los contratos bajo los siguientes supuestos:
1. Cuando concurran razones de inters general.
2. Existan causas justificadas que impidan la continuacin de los trabajos.
3. Se demuestre que de continuar con las obligaciones pactadas se ocasionara un
dao o perjuicio grave al Estado.
CAPTULO 6 I
4. Cuando no sea posible determinar la temporalidad de la suspensin de los trabajos.
En apego al artculo 121 del reglamento de la Ley, en todos los casos de terminacin
anticipada, se debern realizar las anotaciones correspondientes en la bitcora, debiendo
la dependencia o entidad levantar un acta circunstanciada, donde se contenga, como
mnimo, lo siguiente:
1. Lugar, fecha y hora en que se levanta.
11. Nombre y firma del residente de obra de la dependencia o entidad y del superintendente
de construccin del contratista.
111. Descripcin de los trabajos cuyo contrato se termine anticipadamente.
IV. Importe contractual.
V. Relacin de estimaciones o de gastos, aprobados hasta antes de que se hubiera
definido la terminacin anticipada.
VI. Descripcin pormenorizada del estado que guardan los trabajos.
VII. Periodo de ejecucin de los trabajos, precisando la fecha de inicio y terminacin,
contractual y el plazo durante el cual se ejecutaron trabajos.
VIII. Una relacin pormenorizada de la situacin legal, administrativa, tcnica y econmica
en la que se encuentre el contrato que se vaya a terminar anticipadamente.
IX. Sealar todas las acciones tendientes a asegurar los bienes y el estado que guardan
los trabajos, y
X. Periodo en el cual se determinar el finiquito del contrato y el importe al que ascendern
los gastos no recuperables.
El reglamento dispone en su artculo 122, que tratndose de una terminacin anticipada,
los gastos no recuperables sern.
l. Los gastos no amortizados por concepto de:
a) La construccin de oficinas, almacenes, bodegas, campamentos e instalaciones
en el sitio de los trabajos. Al ser liquidados estos gastos, las construcciones
pasarn a ser propiedad de la dependencia o entidad.
b) Oficinas, almacenes, bodegas, campamentos e instalaciones rentados por el
contratista, con el objeto de atender directamente las necesidades de la obra.
e) La instalacin y montaje de plantas de construccin, talleres y su retiro, y
d) La parte proporcional del costo de transporte, de ida y vuelta, de la maquinaria o
equipo de construccin y de plantas y elementos para instalaciones de acuerdo
con el programa de utilizacin, y la expedicin de la garanta de cumplimiento del
contrato.
11. El importe de los materiales y equipos de instalacin permanente adquiridos por el
contratista y que se encuentren en el sitio de los trabajos, camino a ste, terminados o
habilitados en los talleres o fbricas correspondientes, siempre que cumplan con las
especificaciones de calidad y que la cuanta sea acorde con las cantidades de obra
pendientes de ejecutar segn los programas convenidos, y
111. Liquidacin del personal obrero y administrativo directamente adscrito a la obra,
siempre y cuando no sean empleados permanentes del contratista.
Por lo que toca, a la rescisin administrativa, el numeral 61, dispone que esta accin debe
sujetarse, al procedimiento siguiente:
1. Se inicia a partir de que se le comunique al contratista el incumplimiento en que se
haya incurrido, para que en un trmino de quince das hbiles, exponga lo que a su
derecho convenga y aporte, en su caso las pruebas que estime pertinentes.
11. Transcurrido el trmino citado, se resolver considerando los argumentos y pruebas,
que hubiere hecho valer, y
111. La determinacin de dar o no por rescindido el contrato deber ser debidamente
fundada, motivada y comunicada al contratista dentro de los quince das hbiles
siguientes a lo sealado en el primer inciso.
"La rescisin administrativa de los contratos deber ser el ltimo recurso que las depen-
dencias y entidades utilicen para exigir su cumplimiento, ya que en todos los casos deben
promover la ejecucin de los trabajos y el menor retraso posible. (Vase. arto 124
RLOPSRM)
Cuando la dependencia o entidad sea la que determine rescindir un contrato, dicha rescisin
operar de pleno derecho y sin necesidad de declaracin judicial, bastando para ello que
se cumpla el procedimiento que para tal efecto se establece en la Ley; en tanto que si es
CAPTULO 6 I
el contratista quien decide rescindirlo, ser necesario que acuda ante la autoridad judicial
federal y obtenga la declaracin correspondiente.?" (Vase arto 125 del RLOPSRM)
De acuerdo al artculo 127 del reglamento, las dependencias y entidades procedern a la
rescisin administrativa del contrato cuando se presente alguna de las siguientes causas:
l. Si el contratista, por causas imputables a l, no inicia los trabajos objeto del contrato
dentro de los quince das siguientes a la fecha convenida sin causa justificada conforme
a la Ley y este reglamento.
11. Si interrumpe injustificadamente la ejecucin de los trabajos o se niega a reparar o
reponer alguna parte de ellos, que hubiere sido detectada como defectuosa por la
dependencia o entidad.
111. Si no ejecuta los trabajos de conformidad con lo estipulado en el contrato o sin motivo
justificado no acata las rdenes dadas por el residente de obra o por el supervisor.
IV. Si no da cumplimiento a los programas de ejecucin por falta de materiales,
trabajadores o equipo de construccin y, que a juicio de la dependencia o entidad, el
atraso pueda dificultar laterminacin satisfactoria de los trabajos en el plazo estipulado.
No implicar retraso en el programa de ejecucin de la obra y, por tanto no se
considerar como incumplimiento del contrato y causa de su rescisin, cuando el
atraso tenga lugar por la falta de informacin referente a planos, especificaciones o
normas de calidad, de entrega fsica de las reas de trabajo y de entrega oportuna de
materiales y equipos de instalacin permanente, de licencias, y permisos que deba
proporcionar o suministrar la contratante, as como cuando la dependencia o entidad
hubiere ordenado la suspensin de los trabajos.
V. Si es declarado en concurso mercantil en los trminos de la Ley de Concursos
Mercantiles.
VI. Si subcontrata partes de los trabajos objeto del contrato, sin contar con la autorizacin
VII. Si cede los derechos de cobros derivados del contrato, sin contar con la autorizacin
m Zavala Chavero, Roberto. Rescisin Administrativa. Material proporcionado en el Curso de Actualizacin en Administracin de
las Obras Pblicas y Servicios Relacionados con las Mismas. Mxico. INAP - SECODAM y SECOFI. 2000. p. 17.
VIII. Si el contratista no da a la dependencia o entidad y a las dependencias que tengan
facultad de intervenir, las facilidades y datos necesarios para la inspeccin, vigilancia
y supervisin de los materiales y trabajos.
IX. Si el contratista cambia su nacionalidad por otra, en el caso de que haya sido
establecido como requisito, tener una determinada nacionalidad.
X. Si siendo extranjero, invoca la proteccin de su gobierno en relacin con el contrato,
y
XI. En general, por el incumplimiento de cualquiera de las obligaciones derivadas del
contrato, las leyes, tratados y dems aplicables.
Por otra parte, el reglamento en su artculo 129, dispone que si transcurrido el plazo que
seala la fraccin I del artculo 61 de la Ley, el contratista no manifiesta nada en su defensa
o si despus de analizar las razones aducidas por ste, la dependencia o entidad estima
que las mismas no son satisfactorias, emitir por escrito la determinacin que proceda,
misma que podr ser en dos sentidos:
1. Exigir el cumplimiento del contrato y aplicar las penas convenidas en el mismo, o
11. Declarar la rescisin en los trminos del artculo 62 de la Ley.
De conformidad al artculo 62 de la Ley en comento, la suspensin, rescisin administrativa
o terminacin anticipada de los contratos, debe realizarse bajo los siguientes criterios.
l. Cuando se determine la suspensin de los trabajos o se rescinda el contrato por causas
imputables a la dependencia o entidad, sta pagar los trabajos ejecutados, as como
los gastos no recuperables, siempre que stos sean razonables, estn debidamente
comprobados y se relacionen directamente con el contrato de que se trate.
11. En caso de rescisin del contrato por causas imputables al contratista, una vez emitida
la determinacin respectiva, la dependencia o entidad precautoriamente y desde el
inicio de la misma, se abstendr de cubrir los importes resultantes de trabajos
ejecutados an no liquidados, hasta que se otorgue el finiquito que proceda, lo que
deber efectuarse dentro de los treinta das naturales siguientes a la fecha de la
comunicacin de dicha determinacin, a fin de proceder a hacer efectivas las garantas.
En el finiquito deber preverse el sobrecosto de los trabajos an no ejecutados que se
encuentren atrasados conforme al programa vigente, as como lo relativo a la
recuperacin de los materiales y equipos que, en su caso, le hayan sido entregados.
CAPTULO 6 I
111. Cuando se den por terminados anticipadamente los contratos, la dependencia o entidad
pagar al contratista los trabajos ejecutados, as como los gastos no recuperables,
siempre que stos sean razonables, estn debidamente comprobados y se relacionen
directamente con el contrato de que se trate, y
IV. Cuando por caso fortuito o fuerza mayor se imposibilite la continuacin de los trabajos,
el contratista podr optar por no ejecutarlos. En este supuesto, si opta por la terminacin
anticipada del contrato deber solicitarla a la dependencia o entidad, quien determinar
lo conducente dentro de los quince das naturales siguientes a la presentacin del
escrito respectivo; en caso de negativa, ser necesario que el contratista obtenga de
la autoridad judicial la declaratoria correspondiente, pero si la dependencia o entidad
no contesta en dicho plazo, se tendr por aceptada la peticin del contratista.
El reglamento de la Ley en su artculo 130, establece que el acta circunstanciada de la
rescisin a que hace se hace referencia en el segundo prrafo del artculo 62 de la Ley,
deber contener, como mnimo, lo siguiente:
1. Lugar, fecha y hora en que se levanta.
11. Nombre y firma del residente de obra de la dependencia o entidad y, en su caso, del
supervisor y del superintendente de construccin del contratista.
111. Descripcin de los trabajos y de los actos que se consideren relevantes del contrato
que se pretende rescindir.
IV. Importe contractual, considerando, en su caso, los convenios de modificacin.
V. Descripcin breve de los motivos que dieron origen al procedimiento de rescisin, as
como de las estipulaciones en las que el contratista incurri en incumplimiento del
contrato.
VI. Relacin de las estimaciones o de gastos aprobados con anterioridad al inicio del
procedimiento de rescisin, as como de aqullas pendientes de autorizacin.
VII. Descripcin pormenorizada del estado que guardan los trabajos.
VIII. Periodo de ejecucin de los trabajos, precisando la fecha de inicio y terminacin
contractual y el plazo durante el cual se ejecutaron los trabajos.
IX. Relacin pormenorizada de la situacin legal, administrativa, tcnica y econmica en
la que se encuentran los trabajos realizados, y los pendientes por ejecutar, y
X. Constancia de que el contratista entreg toda la documentacin necesaria para que la
dependencia o entidad pueda hacerse cargo y, en su caso, continuar con los trabajos.
La determinacin de dar por rescindido administrativamente el contrato, no podr ser
revocada o modificada por la propia dependencia o entidad.
Una vez comunicada por la dependencia o entidad la terminacin anticipada de los
contratos o el inicio del procedimiento de rescisin de los mismos, stas procedern a
tomar inmediata posesin de los trabajos ejecutados para hacerse cargo del inmueble y
de las instalaciones respectivas, levantando, con o sin la comparecencia del contratista,
acta circunstanciada del estado en que se encuentre la obra. En el caso, de entidades, el
acta circunstanciada se levantar ante la presencia del fedatario pblico.
El contratista estar obligado a devolver a la dependencia o entidad, en un plazo de diez
das naturales, contados a partir del inicio del procedimiento respectivo, toda la docu-
mentacin que sta le hubiere entregado para la realizacin de los trabajos.
6.5.8. Conclusin de trabajos y extincin contractual
~ Entrega-recepcin y finiquito de los trabajos
El reglamento de la Ley, en su artculo 135, indica que para iniciar el procedimiento de
recepcin de los trabajos, el contratista a travs de la bitcora o por oficio, deber notificar
la terminacin de los trabajos, debiendo anexar los documentos que lo soporten, incluyendo
una relacin de las estimaciones o de gastos aprobados, monto ejercido y crditos a favor
o en contra.
Cuando a juicio del contratista los trabajos estn concluidos, de acuerdo a lo contratado,
tiene derecho a que la dependencia o entidad contratante se los reciba, previa verificacin
de estos.
Cabe advertir, que si durante la verificacin de los trabajos, la dependencia o entidad
encuentra deficiencias en la terminacin de los mismos, deber solicitar al contratista su
reparacin, a efecto que stas se corrijan conforme a las condiciones requeridas en el
contrato.
En este caso, el plazo de verificacin de los trabajos pactados en el contrato se podr
prorrogar por el periodo que acuerden las partes para la recepcin de las deficiencias.
CAPTULO 6 I
Lo anterior, sin perjuicio de que la dependencia o entidad opte por la rescisin del contrato
(art. 136 del RLOPSRM)
El proceso entrega-recepcin est regulado por la Ley de Obras Pblicas y Servicios
Relacionados con las Mismas en sus artculos 64 y 66, que en trminos generales sealan
lo siguiente.
a) El contratista debe comunicar la conclusin de los trabajos a la contratante.
b) Las dependencias o entidades deben verificar la terminacin de los trabajos dentro
del plazo pactado.
c) Despus de la verificacin, la contratante dentro un plazo de quince das naturales
debe proceder a la recepcin fsica de los trabajos y a elaborar al acto respectivo.
d) El contratante y el contratista dentro del trmino pactado en el contrato, deben elaborar
el finiquito.
e) El finiquito debe considerar los crditos a favor y en contra que resulten para cada una
de las partes, detallando el concepto general que le dio origen y el saldo que resulte.
f) Determinado el saldo total, la contratante pondr a disposicin del contratista el pago
correspondiente.
g) En caso de que despus del finiquito, resulte que hay crditos a favor de la contratante,
el contratista deber reintegrar dicho crdito.
h) Posterior al finiquito, debe elaborarse una acta administrativa que d por extinguidos
los derechos y obligaciones asumidos por ambas partes en el contrato.
i) El contratista queda obligado a responder de los defectos que resulten despus de
haber concluido los trabajos y debe garantizarlos durante un plazo de doce meses.
Es oportuno destacar, que el reglamento de la misma dispone en su artculo 137, que en la
fecha sealada, la dependencia o entidad recibir fsicamente los trabajos y levantar el
acta correspondiente, la que contendr, como mnimo, lo siguiente:
l. Lugar, fecha y hora en que se levante.
11. Nombre y firma del residente de obra y del supervisor de los trabajos por parte de la
dependencia o entidad y del superintendente de construccin por parte del contratista.
111. Descripcin de los trabajos que se reciben.
IV. Importe contractual, incluyendo el de los convenios modificatorios.
V. Periodo de ejecucin de los trabajos, precisando las fechas de inicio y terminacin
contractual y el plazo en que realmente se ejecutaron, incluyendo los convenios.
VI. Relacin de las estimaciones o de gastos aprobados a la fecha, as como las
pendientes de autorizacin.
VII. Declaracin de las partes de que se entregan los planos correspondientes a la
construccin final, as como los manuales e instructivos de operacin y mantenimiento
correspondientes y los certificados de garanta de calidad y funcionamiento de los
bienes instalados, y
VIII. Constancia de que el archivo de documentos derivados de la realizacinde lostrabajos,
fue entregado a la residencia de obra o a la supervisin por parte del contratista
En el acto de entrega fsica de los trabajos, el contratista exhibir la garanta prevista en el
artculo 66 de la Ley.
~ Obligaciones y responsabilidades de los contratantes
Una vez concluido y recibidos los trabajos, las dependencias y entidades de conformidad
a los preceptos 19, 65 Y68 de la Ley de Obras Pblicas y Servicios Relacionados con las
Mismas, tienen que realizar las siguientes actividades:
1. Registrar en las oficinas de Catastro y del Registro Pblico de la Propiedad de las
entidades federativas, los ttulos de propiedad correspondiente de aquellos
inmuebles que se hayan adquirido con motivo de la construccin de las obras
pblicas.
2. Remitir a la Secretara de Contralora y Desarrollo Administrativo los ttulos de
propiedad de los inmuebles adquiridos, para que dicha dependencia proceda a su
inscripcin en el Registro Pblico de la Propiedad Federal y su inclusin en el
Catlogo e Inventario de los Bienes y Recursos de la Nacin.
3. Vigilar que la unidad que deba operar la obra, la reciba oportunamente por parte
de la encargada de su realizacin y que adems se le entregue el inmueble en
CAPTULO 6 I
condiciones de operacin, as como los documentos correspondientes que se
refieren a la obra.
4. Mantener en niveles apropiados de funcionamiento las obras concluidas que reciban.
CAPITULO
7
,
ADMINISTRACION DE
RIESGOS, SEGUROS Y
FIANZAS EN EL SECTOR
,
PUBLICO
SUMARIO
7.1. LA ADMINISTRACiN DE RIESGOS EN EL SECTOR PBLICOMEXICANO
7.2. MARCO CONCEPTUAL DE SEGUROS Y FIANZAS
7.3. SEGUROS Y FIANZAS EN FUNCiN DE LOS RECURSOS MATERIALES
7.4. DISPOSICIONES NORMATIVAS Y AUTORIDADES QUE REGULAN LAS
OPERACIONES DE SEGUROS Y FIANZAS EN MXICO
7.5. ASPECTOS TCNICOS DE LOS SEGUROS
7.6. ASPECTOS TCNICOS DE LAS FIANZAS
CAPTULO 7 I
OBJETIVOS GENERALES
Relacionar el contexto y el marco normativodelasoperaciones deseguros yfianzas,
desdela perspectiva de la administracin pblicade riesgos.
Desarrollar lascaractersticas bsicas delaadministracin deriesgos enel sector
pblico.
Conocerlapotencialidad delafuncin deaseguramiento degrandes riesgos enel
sector pblicode Mxico.
Identificar la naturaleza de las obligaciones garantizadas con fianzas ante la
Destacar yargumentar laimportanciadelosseguros ylasfianzas enlapreservacin,
resguardo, custodiay proteccin delosbienespatrimoniales y recursos del erario.
Disear u operar un Programa de Administracin de Riesgos, Aseguramiento y
Garantas con Fianzas en dependencias o entidades de las administraciones
pblicasfederal, estatal ymunicipal.
CAPTULO 7 I
7.1. LA ADMINISTRACiN DE RIESGOS EN
EL SECTOR PBLICO MEXICANO
7.1.1. Origen y evolucin
Desde la segunda mitad del siglo XIX, las instituciones mexicanas del Estado han procurado
las mejores condiciones de proteccin y resguardo para mantener la integridad del
patrimonio de personas, comunidades, empresas, organizaciones no gubernamentales,
dependencias y entidades de las administraciones pblicas federal, estatal, municipal y
del Distrito Federal.
En 1934, el gobierno constitucional del Presidente Lzaro Crdenas del Ro, con el
propsito de amparar con seguridad jurdica la conservacin del patrimonio de los
mexicanos y extranjeros residentes en el pas, contra riesgos naturales, futuros e inciertos
que pudieran resarcir o indemnizar a los interesados con cantidades de dinero bajo
cualquier forma de aseguramiento, derog las legislaciones de seguros y su reglamentacin
vigentes desde 1926 para decretar la Ley General de Institucionesy Sociedades Mutualistas
de Seguros y la Ley sobre el Contrato de Seguro, cuyas disposiciones regularon las
operaciones de las sociedades mutualistas y de las compaas especializadas de seguros
en el mercado mexicano, y sujetan, desde entonces, los contratos de seguros a un marco
legal y procedimental de seguridad jurdica para sus usuarios, adems de proyectar
importantes nichos de oportunidad para la dinmica y el desarrollo de la economa
mexicana.
Los alcances de la iniciativa de estas leyes, sin embargo excluyeron los riesgos
relacionados con la comercializacin de bienes y servicios a futuro y aquellos que
dependieran del cumplimiento de obligaciones, actos y conductas intencionales de la
voluntadhumana.
En 1950, el gobierno constitucional del Presidente Miguel Alemn Valds, promotor de
las polticas de fomento productivo en los mercados para el desarrollo de la economa
mexicana, y consciente de la imperiosa necesidad de garantizar con certeza y seguridad
jurdica el cumplimiento de diferentes obligaciones entre particulares, con las instituciones
de la administracin pblica y las asumidas ante cualquier autoridad competente, derog
la legislacin, reformas y disposiciones reglamentarias vigentes desde 1942 para decretar
la Ley Federal de Instituciones de Fianzas y otras disposiciones conexas, cuya iniciativa
especializ a las instituciones garantes, alent la cultura de garanta de obligaciones con
fianzas, deton un novedoso, productivo y activ sector para la economa mexicana.
IADMINISTRACiN DE RIESGOS, SEGUROS y FIANZAS EN EL SECTOR PBLICO.
En 1938 como resultado de la promulgacin de la Ley General de Instituciones y
Sociedades Mutualistas de Seguros se estableci el Consejo Consultivo de Seguros con
el objeto de promover el crecimiento y desarrollo del sector asegurador. En 1952, la
Secretara de Hacienda y Crdito Pblico considera elevar el rango del consejo consultivo
a comisin nacional fusionada con los intereses bancarios y crea la Comisin Nacional
Bancaria y de Seguros, por virtud de los conceptos financieros de proteccin patrimonial
y ahorro relacionados con los contratos de seguros.
En 1950, con el decreto de la Ley Federal de Instituciones de Fianzas, nace el Consejo
Consultivo de Fianzas para fomentar, promover y desarrollar el sector afianzador. En 1952,
la autoridad hacendaria incorpora las funciones del Consejo Consultivo de Fianzas a la
Comisin Nacional Bancaria y de Seguros, al amparo de una divisin especializada, con
el razonamiento de que los mecanismos derivados de las fianzas, son accesorios de
seguridad jurdica y tipifican los modelos de los seguros de obligaciones vigentes en casi
todas las economas del mundo, aunque subsiste la especializacin tcnica y jurdica de
los contratos accesorios de garantas con fianzas.
Es hasta 1990 cuando las operaciones de ambos sectores son distinguidas y separados
uno de otro por virtudes de sus naturalezas, figuras jurdicas, alcances, trminos,
condiciones, operaciones y presencia en el desarrollo de la economa. Las funciones de
normatividad, regulacin, inspeccin de operaciones y cultura de riesgos patrimoniales
son competencia de la Comisin Nacional de Seguros y Fianzas, rgano desconcentrado
de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico para la procuracin del desarrollo equilibrado
y la sana competencia de los mercados mexicanos de seguros y fianzas.
7.1.2. Conceptualizacin de la administracin de riesgos en el
sector pblico
En este contexto, Mxico es una de las pocas economas del mundo que opera un sector
asegurador y un sector afianzador con estricto apego a la tcnica de la administracin de
riesgos patrimoniales y al rgimen de derecho, bajo los principios rectores de la certeza y
la seguridad jurdica para las personas, organizaciones e instituciones de la administracin
pblica. Los riesgos patrimoniales de cualquier naturaleza y licitud pueden asegurarse o
afianzarse con instituciones legalmente constituidas y autorizadas por la Secretara de
Hacienda y Crdito Pblico, con montos previstos y determinados contra daos materiales,
prdidas, responsabilidades e incumplimientos de obligaciones, a partir de las caracte-
rsticas y circunstancias que amenazan la integridad de los patrimonios.
Los intereses asegurables, las obligaciones afianzables y la estructura de la administracin
pblica de grandes riesgos, atpicos, especiales y nicos, representan mayores con-
CAPTULO 7 I
tribuciones a la dinmica de la economa nacional que la administracin de riesgos en el
sector privado
La administracin pblica de riesgos opera con grandes apuros por la cuanta, especiali-
dad, responsabilidad, catstrofe o atipicidad de los intereses asegurables y las
obligaciones garantizadas con fianzas.
Las posesiones, bienes de propiedad, recursos del erario y responsabilidades pblicas,
requieren de mecanismos de compensacin y resarcimiento econmico contra daos
materiales, prdidas e incumplimientos que eventualmente pueden quebrantar el patrimonio
del Estado confiado a la administracin pblica.
Las responsabilidades derivadas del quehacer gubernamental, la integridad personal de
los servidores pblicos, los recursos del erario, las posesiones, los bienes bajo custodia y
de propiedad pblica, as como las obligaciones de particulares ante la administracin
pblica, involucran millonarias asignaciones de recursos financieros, materiales y tcnicos,
expuestos a riesgos de quebrantos patrimoniales de diferentes naturalezas y alcances,
cuyas consecuencias pueden exceder los mrgenes de maniobra, resarcimientoy solvencia
del sector pblico para colocarlo en situaciones de indefensin e inestabilidad, toda vez
que su impacto es impredecible y desconocido.
La administracin pblica de riesgos es la especialidad multidisciplinaria que aprecia,
estudia y determina, con estricto apego a la tcnica y al derecho, las caractersticas,
montos, tipos, magnitudes consecuenciales y grados de exposicin a riesgos de
quebranto patrimonial de las personas, posesiones, bienes, responsabilidades y
recursos del erario, a fin de retenerlos en los programas de autofinanciamiento de
prdidas y/o en los programas de crditos fiscales para los servidores pblicos, o
cederlos bajo contratos de seguros o de fianzas a las compaas autorizadas en el
mercado mexicano.
Los riesgos de quebranto patrimonial estn relacionados con la probabilidad de aconte-
cimientos cuantificables, futuros, inciertos, fortuitos, propios de la naturaleza y ajenos a la
voluntad humana (riesgos asegurables), o con la posibilidad de incumplimientos de
obligaciones contractuales lcitas o mandatos de autoridad, cuantificables y expresados
en moneda de curso legal (obligaciones afianzables).
Los programas de aseguramiento sustentados con contratos de seguro y los esquemas
de afianzamiento a partir de contratos accesorios de garantas con fianza, son mecanismos
instrumentales de la administracin pblica de riesgos para otorgar seguridad jurdica y
proteccin a todas las operaciones y acciones de gobierno.
7.1.3. Las operaciones de seguros o las garantas de fianzas
La naturaleza de las cosas aseguradas y las obligaciones garantizadas con fianzas, as
como los alcances, trminos, condiciones y montos de los contratos, hacen autnticos
macroprogramas atpicos de aseguramiento y de afianzamiento, sujetos a disposiciones
legales especficas de regulacin y normatividad correlacionadas con las operaciones de
seguros o de garantas con fianzas.
La Secretara de Hacienda y Crdito Pblico es la autoridad facultada del Poder Ejecutivo
federal para promover un desarrollo equilibrado de los mercados asegurador y afianzador,
as como la sana competencia entre las instituciones autorizadas, asistida por la Comisin
Nacional de Seguros y Fianzas (normatividad, regulacin, operacin y desarrollo de los
mercados) y la Comisin Nacional para la Proteccin y Defensa de los Usuarios de
Servicios Financieros (proteccin y defensa de los derechos e intereses de los usuarios
de servicios financieros para fortalecer la seguridad jurdica en todas las transacciones y
relaciones habidas con las instituciones financieras, de seguros y de fianzas autorizadas
para operar en Mxico).
Las operaciones de seguros son contratos contra riesgos de quebranto patrimonial por
daos, prdidas y responsabilidades civiles derivadas de la actuacin o actividades propias
de los asegurados, insertas en el marco y contexto de la Ley General de Instituciones y
Sociedades Mutualistas de Seguros, la Ley sobre el Contrato de Seguro, la Ley de Pro-
teccin y Defensa al Usuario de Servicios Financieros, otras disposiciones correlacionadas
y conexas con los riesgos e intereses asegurables.
La responsabilidad de la administracin pblica federal para contratar los servicios que
mantengan adecuada y satisfactoriamente asegurados los bienes patrimoniales y recursos
del erario, est consignada en el artculo 5 de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y
Servicios del Sector Pblico, de acuerdo con los lineamientos para la contratacin de
seguros de bienes patrimoniales y de personas a cargo de las dependencias y entidades
de la administracin pblica federal, publicados el 2 de mayo de 1994 y el4 de agosto de
1997 en el Diario Oficial de la Federacin.
En la capital de la repblica mexicana, la responsabilidad del gobierno del Distrito Federal
para mantener adecuada y satisfactoriamente asegurados los bienes patrimoniales y
posesiones con que cuentan las dependencias, rganos desconcentrados, entidades
paraestatales y delegaciones polticas de la administracin pblica capitalina, est
consignada en el artculo 11 de la Ley de Adquisiciones para el Distrito Federal, de
conformidad con las polticas emitidas por la Oficiala Mayor, el numeral 7.5 de la Circular
Uno, Normatividad en materia de administracin de recursos y los ordenamientos rela-
cionados con la autonoma de gestin para cada una de las delegaciones polticas.
CAPTULO 7 I
Las fianzas son contratos accesorios de garanta otorgados con estricto apego a la
norrnatividad y regulacin y ordenamientos previstos en la Ley Federal de Instituciones
de Fianzas, disposiciones, reglas de carcter general y reglamentos especficos para
operaciones garantizadas, as como a lo conducente y aplicable dispuesto en la Ley
de Proteccin y Defensa al Usuario de Servicios Financieros, otras disposiciones
correlacionadas y conexas con las obligaciones afianzadas.
Las instituciones de las administraciones pblicas federal, estatal y municipal y del Distrito
Federal, tienen el mandato y la responsabilidad legal de garantizar la proteccin de los
recursos del erario comprometidos en los ciclos de suministro, proveedura, arrendamiento,
prestacin de servicios y obra pblica.
La Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico, establece
en la fraccin VI del artculo 45 y en los artculos 48, 49 Y53, la obligacin de los
particulares para constituir garantas de cumplimiento de las obligaciones derivadas
de los contratos, pedidos, arrendamientos, prestacin de servicios, anticipos, buena
calidad y reparacin de los posibles vicios o defectos ocultos, relacionadas con las
adquisiciones de bienes mueblel, arrendamientos y prestacin de servicios pactados
con las dependencias y entidades de la administracin pblica federal.
La Ley de Obras Pblicas y Servicios Relacionados con las Mismas establece en la
fraccin VI del artculo 46 y en los artculos 48 y 49 Y66, la obligacin de los contratistas
para constituir garantas ante las dependencias y entidades de la administracin pblica
federal por cumplimiento de contrato, arrendamiento de equipo y maquinaria, anticipos,
prestacin de servicios, buena calidad y reparacin de los posibles vicios o defectos
ocultos relacionados con la obra pblica.
En el mbito del gobierno del Distrito Federal, las Leyes de Adquisiciones y de Obra
Pblica establecen la obligatoriedad a cargo de proveedores, arrendadores, arrendatarios,
prestadores de servicios y contratistas, de garantizar el sostenimiento de ofertas y
propuestas econmicas, as como el cumplimiento de contratos, arrendamientos de equipo
y maquinaria, anticipos, prestacin de servicios, buena calidad y reparacin de los posibles
vicios o defectos ocultos en todas las operaciones realizadas con la administracin pblica
del gobierno del Distrito Federal.
Los actos y relaciones contractuales del gobierno con particulares, requieren de las mejores
condiciones de salvaguarda, integridad, equidad, solvencia, transparencia y calidad en
las garantas otorgadas ante la administracin pblica.
La fianza constituye el contrato accesorio de garanta lquida y real que mejor favorece los
intereses de la administracin pblica en los cumplimientos de las obligaciones
contractuales, judiciales y fiscales de dar, hacer y no hacer, al sujetarse a disposiciones
legales especficas, esquemas de suscripcin, procedimientos especiales de suscripcin
y ejecucin, adems de ser un instrumento accesible y de mejor conveniencia para los
proveedores, prestadores de servicios y contratistas del sector pblico.
En atencin a la necesidad de las dependencias y entidades de las administraciones
pblicas federal, estatal, municipal y del Distrito Federal para garantizar todas las opera-
ciones contractuales relacionadas con las adquisiciones, arrendamientos, prestacin de
servicios u obras pblicas, las leyes de las materias competentes consignan las formas,
montos, alcances, trminos y condiciones de las garantas constituidas con fianzas.
En los casos de incumplimiento, las fianzas expresan la liquidacin de los montos de
crditos u obligaciones exigibles a proveedores, prestadores de servicios o contratistas,
as como los accesorios legales garantizados. La liquidacin de fianzas o pago de
incumplimientos reclamados contra fianzas, debe apegarse con estricto derecho a los
procedimientos especiales previstos en la Ley Federal de Instituciones de Fianzas y
sustentarse con pruebas documentales de los incumplimientos, tales como contratos,
rdenes de pedidos, recibos de anticipos otorgados, estimaciones, bitcoras,
comunicados de rescisin contractual, actas de finiquito y aquellas pruebas en las que el
fiado o afianzado consienta expresa o tcitamente el adeudo de las obligaciones
garantizadas con fianza.
CAPTULO 7 I
7.2. MARCOCONCEPTUAL DE SEGUROS
Y FIANZAS
7.2.1. La proteccin ante riesgos
Los seres humanos y las organizaciones son vulnerables a diferentes riesgos que impactan
y amenazan la integridad de sus personas y/o de su patrimonio.
La administracin pblica acta y opera para desahogar los quehaceres gubernamentales
del Estado, con la asistencia de personas, posesiones, bienes y recursos del erario, los
que por su naturaleza siempre estn expuestos a riesgos de daos, prdidas e
incumplimientos de obligaciones que pueden quebrantar el patrimonio y los dineros
pblicos.
Los riesgos estn considerados como los grados de exposicin a cualquier
acontecimiento futuro e incierto econmicamente desfavorable y perjudicial que,
eventualmente,producirun desequilibrioo una rupturade laarmonayel ordenhabido
en los acervos.
Los riesgos pueden depender del acontecimiento de sucesos fortuitos y ajenos a la voluntad
humana que daan o merman con prdidas la riqueza y la propiedad, o bien del
incumplimiento de obligaciones contractuales, judiciales o fiscales que, en ambos casos,
quebrantan el patrimonio y los recursos de las personas o de las instituciones. Es decir, la
connotacin, contenidos, alcances y licitudde los riesgos son la materia prima de laactividad
aseguradora o de las garantas con fianzas.
La inversin pblica en bienes muebles e inmuebles debe estar debidamente protegida y
garantizada contra cualquier riesgo de causas naturales o como consecuencia de actos y
conductas de la voluntad humana; es decir, la administracin pblica de riesgos debe
prever el resarcimiento econmico o en especie de los posibles quebrantos patrimoniales.
Los servidores pblicos, posesiones, recursos, bienes de propiedad y bajo custodia de
las dependencias y entidades de las administraciones pblicas federal, estatal, municipal
y del distrito federal, as como las responsabilidades imputables a las instituciones del
Estado por consecuencia de sus operaciones o actuaciones, estn expuestos a grandes
riesgos (cuanta, naturaleza o atipicidad de los intereses asegurables u obligaciones
garantizadas) .
IADMINISTRACIN DE RIESGOS, SEGUROS y FIANZAS EN EL SECTOR PBLICO.
La administracin pblica asume la responsabilidad mandata por ley e ineludible de
preservar, custodiar, proteger, mantener adecuada y satisfactoriamente asegurados los
recursos, bienes patrimoniales y cualquier otro inters pblico, as como de garantizar
todas las obligaciones con cargo a terceros que puedan involucrar dinero del erario,
procurando siempre las mejores condiciones para el Estado.
Las necesidades de proteccin ntegra a los bienes pblicos y los recursos del erario,
estn resueltas con las especificaciones tcnicas de cobertura, contratos, plizas y otros
documentos relacionados con los programas de administracin pblica de riesgos y
aseguramiento contra daos materiales, prdidas, responsabilidades y otras amenazas a
la integridad patrimonial por consecuencia de accidentes, enfermedades, robos, extravos,
roturas, sobrecargas, incendios, catstrofes y otros riesgos.
Los riesgos de quebranto relacionados con la comisin de delitos patrimoniales inten-
cionales por cuenta de personal infiel al servicio pblico y los derivados de incumplimientos
de obligaciones contractuales, judiciales y fiscales imputables a particulares en las
operaciones ante las dependencias y entidades de las administraciones pblicas federal,
estatal, municipal y del Distrito Federal, estn previstos en los programas, esquemas y
formatos de afianzamiento, expresados en los textos de garanta, convenios de
afianzamiento, especificaciones tcnicas, procedimientos especiales y mecanismos de
requerimiento de garantas con fianzas.
Hoy, la administracin pblica de riesgos es una especialidad y un rea de oportunidades
que comienza a destacar en las estructuras de las dependencias y entidades de las
administraciones pblicas federal, estatal, municipal y del Distrito Federal, cuya dinmica
requiere de personal profesional con recursos y tecnologas del conocimiento aplicado
a la gerencia y alta direccin de riesgos, con cultura de seguros y fianzas, a fin de
identificar y analizar los nichos y mrgenes de riesgo para definir estrategias, gestiones
y mecanismos adecuados para su gestin.
CAPTULO 7 I
DIFERENCIAS Y SEMEJANZAS ENTRE
EL SEGURO Y LA FIANZA EN MXICO
Seguro
Marco Jurdico:
Ley General de Instituciones y Sociedades Mutualistas de Seguros.
Ley sobre el Contrato de Seguros y Otras Disposiciones Conexas.
Contrato principal que consta en una pliza.
Bipartita (Asegurado - Aseguradora).
Oneroso.
Ampara riesgos asegurados contra siniestros.
Indemniza daos, prdidas y responsabilidades, ajenos a la voluntad humana.
Vigente contra el pago de prima.
Omisin del pago de prima es anulacin del contrato de seguro.
Pago de siniestro en dinero y, por excepcin o condicin contractual atpica, en
especie.
Recuperacin no viable de siniestros pagados.
Cancelacin: automtica al trmino de vigencia o a la presencia del siniestro.
Fianza
Marco Jurdico:
Ley Federal de Instituciones de Fianzas y Otras Disposiciones Conexas
Contrato accesorio de garanta que consta en una pliza.
Tetrapartita. (Fiador - Beneficiario - Afianzadora o Fiador - Obligado Solidario)
Oneroso.
Garanta de cumplimiento de obligaciones lcitas.
Pago de obligaciones incumplidas en dinero o con sustitucin del fiador.
Recuperacin de indemnizaciones por incumplimiento con cargo al fiador o al
obligado solidario.
Vigente contra expedicin de la pliza.
Omisin del pago de prima no anula la fianza y la garanta de las obligaciones
subsiste.
Cancelacin: automtica al trmino del perodo garantizado o al cumplimiento y
finiquito de las obligaciones afianzadas o reservada al beneficiario.
7.3. SEGUROS Y FIANZAS EN FUNCiN DE
LOS RECURSOS MATERIALES
7.3.1. El aseguramiento
La actividad aseguradora, una de las materias de la administracin de riesgos, est
considerada en la dinmica de la administracin pblica de recursos materiales y prevista
en el Clasificador por Objeto del Gasto, captulo 3000, partida 3700 (gobierno federal) o
partida 3404 (gobierno del Distrito Federal), correspondiente a los recursos financieros
destinados al pago de la contratacin de los servicios relacionados con los contratos de
seguros patrimoniales.
El carcter adjetivo y de apoyo de la administracin pblica de recursos materiales debe
operar con racionalidad y disciplina presupuestal, sin descuidar el resguardo y proteccin
de los bienes patrimoniales en las mejores condiciones para el Estado. El aseguramiento
existe para resarcir en dinero o en especie los posibles daos y prdidas registrados por
consecuencia de siniestros ajenos a la voluntad humana.
La funcin del aseguramiento en el sector pblico es permanente; rige sus operaciones
con los principios de derecho y tcnica de la administracin de riesgos, a partir de un
programa integral de prevencin, administracin de riesgos y aseguramiento.
7.3.2. La garanta con fianzas
La otra materia de la administracin de riesgos es la garanta de obligaciones con fianzas,
cuya constitucin est a cargo de particulares para garantizar los cumplimientos de
obligaciones derivadas de contratos, pedidos, anticipos, arrendamientos, buena calidad
y reparacin de posibles vicios ocultos, de acuerdo con las disposiciones de la Ley de
Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico y su reglamento o la Ley de
Obras Pblicas y Servicos Relacionados con las Mismas y su reglamento, adems de
otras disposiciones correlacionadas y conexas.
A partir de enero del 2000, la obligacin para garantizar con fianzas las propuestas
econmicas de los participantes en licitaciones pblicas o invitaciones restringidas, fue
suprimida en las leyes de carcter federal, pero subsisten en las Leyes de Adquisiciones
y de Obra Pblica para el Distrito Federal y otras legislaciones estatales.
CAPTULO 7 I
Las garantas con fianzas ms comunes ante dependencias y entidades de las
administraciones pblicas federal, estatal, municipal y del distrito federal son:
1. Fidelidad contra quebrantos patrimoniales por peculado, robo, fraude y abuso de
confianza de servidores pblicos deshonestos.
2. Seriedad de propuestas econmicas (gobierno del Distrito Federal y otros estados).
3. Cumplimientos de contrato.
4. Anticipos otorgados.
5. Buena calidad y reparacin de posibles vicios ocultos.
6. Fianzas internacionales en cualquiera de los conceptos anteriores.
La salvaguarda del patrimonio y los recursos que caracteriza a los contratos de la
administracin pblica con particulares, exige que las garantas sean otorgadas en las
condiciones que mejor favorezcan al inters pblico.
La fianza es la garanta para el cumplimiento de las obligaciones contractuales que
mayor certeza y seguridad jurdica tiene, toda vez que es un contrato accesorio de
garantfa sujeto y regulado por una legislacin especfica que prev incluso un
procedimiento especial de ejecucin para la reclamacin y pago de obligaciones
incumplidas.
Los esquemas de afianzamiento en el sector pblico, operan a partir de textos conven-
cionales o preredactados, cuya administracin, por desconocimiento de la tcnica de la
administracin de riesgos aplicada a las fianzas, no siempre es eficaz.
En la actualidad, de acuerdo con recientes investigaciones existen evidencias empricas
de que la administracin pblica de riesgos en Mxico opera con desconocimiento,
diferencia de criterios, improvisaciny negligencia, cuyas consecuencias son la indefensin
y los escasos mrgenes de maniobra de las instituciones pblicas ante cualquier siniestro,
incumplimiento de obligaciones o quebranto patrimonial intencional de servidores pblicos
infieles, adems de las responsabilidades administrativas y penales de que son sujetos
los servidores pblicos que no observan el mandato de mantener adecuada y satisfac-
toriamente aseguradas las posesiones, bienes patrimoniales, garantizadas las obliga-
ciones con cargo a terceros y protegidos los recursos del erario.
7.4. DISPOSICIONES NORMATIVAS Y
AUTORIDADES QUE REGULAN LAS
OPERACIONES DE SEGUROS Y
FIANZAS EN MXICO
Las disposiciones que regulan la operacin de los contratos de seguros y de los contratos
accesorios de garanta con fianzas en laadministracin pblica mexicana, estn expresadas
desde el orden constitucional hasta lineamientos de carcter general:
1. Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos.
2. Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico y su
Reglamento.
3. Ley de Obras Pblicas y Servicios Relacionados con las Mismas y su Reglamento.
4. Ley General de Bienes Nacionales.
5. Ley General de Instituciones y Sociedades Mutualistas de Seguros.
6. Ley Sobre el Contrato de Seguro y disposiciones conexas.
7. Lineamientos para la Contratacin de Seguros sobre Bienes Patrimoniales a cargo
de Dependencias y Entidades de la Administracin Pblica Federal.
8. Ley Federal de Instituciones de Fianzas y Disposiciones Conexas.
9. Ley del Servicio de Tesorera de la Federacin y su Reglamento.
10. Cdigo Civil Federal.
11. Reglamento Interior de la Comisin Nacional de Seguros y Fianzas.
12. Presupuesto de Egresos de la Federacin.
13. Clasificador por Objeto del Gasto.
CAPTULO 7 I
Las materias de seguros y fianzas son tcnicas de la administracin de riesgos que
requieren anlisis, estudio, contexto y determinacin para contratar con instituciones de
seguros o de fianzas autorizadas los mrgenes de riesgo que exceden los autofi-
nanciamientos de daos, prdidas y solvencia tcnica por incumplimientos.
Los escenarios nacionales de aseguramiento y garantas con fianzas, estn regulados por
las Comisiones Nacionales de Seguros y Fianzas y de Proteccin y Defensa de Usuarios
de Servicios Financieros dependientes de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico.
Comisin Nacional de Seguros y Fianzas
Es un rgano desconcentrado de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, facultado
para promover, normar, regular el desarrollo equilibrado de los sectores asegurador y
afianzador, as como la sana competencia entre las instituciones autorizadas para operar
en Mxico, quienes sern siempre reconocidas de acreditada solvencia, con excepcin
de las compaas que sean intervenidas o declaradas en suspensin de pagos o quiebra,
de conformidad con las previsiones establecidas en las legislaciones de seguros y de
fianzas.
Comisin Nacional para la Proteccin y Defensa de los Usuarios de Servicios
Financieros
Es un organismo descentralizado de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, facultado
para proteger y defender los derechos e intereses de los usuarios de servicios financieros,
a fin de fortalecer la seguridad jurdica en todas las transacciones y relaciones habidas
con las instituciones financieras, de seguros y de fianzas autorizadas para operar en Mxico.
7.5. ASPECTOS TCNICOS DE LOS
SEGUROS
7.5.1. Los contratos de seguros
El conjunto de bienes muebles e inmuebles que integran el patrimonio de las instituciones
del Estado debe ser debidamente protegido, resguardado y asegurada su inversin. En la
administracin pblica de riesgos la materia de seguros es preponderante. Goza de la
asignacin de una partida presupuestal especfica en el gasto pblico y opera con la
estructura de la administracin de riesgos.
Los contratos de seguros actan para prever e indemnizar al asegurado las
consecuencias econmicas de hechos futuros, inciertos y/o desconocidos. El principio
bsico del aseguramiento es distribuir entre grandes masas de riesgo las
consecuencias econmicas que afectan el patrimonio e intereses de cada asegurado;
tal distribucin de riesgos debe ser anticipada, a partir de supuestos de siniestralidad
glo!:>al que arrojan el clculo de la aportacin (prima) de cada asegurado, cuyo complejo
de recursos facilita la tcnica de la administracin de riesgos (clculo de probabi-
lidades, estadstica, ley de grandes nmeros).
Los elementos que integran los contratos de seguros son:
Riesgo
Posible acontecimiento de dao, prdida o responsabilidad que eventualmente quebranta
el patrimonio: incendio, robo, muerte, enfermedad, catstrofe. La magnitud de los riesgos
estn determinados por la cuanta, nmero de bienes expuestos, atipicidad, frecuencia o
exigencia legal. Los riesgos deben cumplir las siguientes caractersticas: futuro, incierto,
desconocido, aleatorio, fortuito, posible, lcito, concreto y cuantificable.
Prima
Contraprestacin a cargo del contratante o asegurado a favor de la institucin de seguros
con motivo de la cobertura de los riesgos asegurados.
Obligacin aseguradora
Compromiso contractual de una institucin de seguros para indemnizar, hasta el lmite
CAPTULO 7 I
expresado en la pliza, las consecuencias econmicas de quebranto patrimonial derivadas
de un siniestro.
Aseguradora
Institucin de seguros autorizada por la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico para
operar en el mercado mexicano.
7.5.2 Clasificador por objeto del gasto en la administracin
de riesgos y aseguramientos
La administracin pblica mexicana cuenta con el clasificador por objeto del gasto, cuyo
captulo 3000 Servicios Generales considera el concepto presupuestal 3400 Servicios
Comercial y Bancario para agrupar las asignaciones destinadas a cubrir los servicios de
almacenaje, embalaje, envase, fletes y maniobras; as como los servicios bancarios y de
seguros, pago de impuestos, comisiones por ventas, patentes, regalas, diferencias de
cambios, servicios de vigilancia y de lavandera, limpieza, higiene y fumigacin.
La partida presupuestal para pago de seguros es la 3404 con asignaciones destinadas a
cubrir primas por concepto de seguros contra robo, incendio y otros riesgos de contingencia
a que puedan estar expuestos los materiales, posesiones, bienes muebles e inmuebles y
todo tipo de valores de propiedad o bajo custodia de las dependencias y entidades de la
~ Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico y su
correlacin con las operaciones de seguros
La Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico regula los
procedimientos para la contratacin de seguros, con base en los artculos 3, fraccin IV, 5,
13 prrafo tercero y 55 prrafos primero y segundo, los que a la letra dicen:
Artculo 3.- Para los efectos de esta Ley, entre las adquisiciones, arrendamientos y
servicios, quedan comprendidos:
1...
11...
111...
IV. La reconstruccin y mantenimiento de bienes muebles, maquila, seguros, transportacin
de bienes muebles o personas, y servicios de limpieza y vigilancia.
'" Artculo 5
Ser responsabilidad de las dependencias y entidades contratar los servicios para
mantener adecuada y satisfactoriamente asegurados los bienes con que cuenten.
Lo dispuesto en el prrafo anterior no ser aplicable cuando por razn de la naturaleza de
los bienes o el tipo de riesgos a los que estn expuestos, el costo de aseguramiento
represente una erogacin que no guarde relacin directa con el beneficio que pudiera
obtenerse. La Secretara de Hacienda y Credito Pblico autorizar previamente la aplica-
cin de esta excepcin.
'" Artculo 13
Prrafo tercero: La Secretara de Hacienda y Credito Pblico podr autorizar el pago de
suscripciones, seguros o de otros servicios, en los que no sea posible pactar que su costo
sea cubierto despus de que la prestacin del servicio se realice.
'" Artculo 55
Prrafos primero y segundo.- Las dependencias y entidades estarn obligadas a mantener
los bienes adquiridos o arrendados en condiciones apropiadas de operacin y man-
tenimiento, as como vigilar que los mismos se destinen al cumplimiento de los programas
y acciones previamente determinados.
Para efectos del prrafo anterior, las dependencias y entidades en los contratos de
adquisiciones, arrendamientos o servicios, debern estipular las condiciones que garan-
ticen su correcta operacin y funcionamiento; en su caso, la obtencin de una pliza de
seguro por parte del proveedor, que garantice la integridad de los bienes hasta el momento
de su entrega y, de ser necesario, la capacitacin del personal que operar los equipos.
'" Ley de Obras Pblicas y Servicios Relacionados con las Mismas, y su
correlacin con las operaciones de seguros
La Ley de Obras Pblicas y Servicios Relacionados con las Mismas obliga, en su artculo
6, a cuidar el patrimonio del Estado con el aseguramiento de las obras pblicas, que a la
letra dice:
"Ser responsabilidad de las dependencias y entidades mantener adecuada y
satisfactoriamente aseguradas lasobraspblicas a partirdel momento desurecepcin".
CAPTULO 7 I
y Criterios para la determinacin del Programa Integral de Administracin de
Riesgos y Aseguramiento
El objeto del seguro es la compensacin del perjuicio econmico y resarcimiento del
quebranto patrimonial, causado por un eventual siniestro. Es el bien material afecto al
riesgo sobre el que opera la funcin indemnizatoria.
Las instituciones del sector pblico administran planes y programas de administracin de
riesgos y aseguramiento para compensar los perjuicios econmicos y garantizar el
resarcimiento de quebrantos patrimoniales, a partir de las siguientes tareas:
1. Para realizar los planes yprogramas de administracin de riesgos yaseguramiento,
las reas responsables de la administracin de recursos materiales o de ad-
ministracin de riesgos de la dependencia o entidad de que se trate, deber elaborar
el Programa de Prevencin, Administracin de Riesgos y Aseguramiento, a partir
de un catlogo de riesgos, inventarios de bienes muebles e inmuebles y sus
resguardos.
2. Elaborar un informe calendarizado de avances y resultados relacionados con las
acciones de prevencin de riesgos y atencin de siniestros, con la siguiente
informacin:
Datos de los siniestros registrados por concepto de daos materiales, robos,
responsabilidad civil o de cualquier naturaleza, ocurridos en perjuicio de
bienes patrimoniales, bajo responsabilidad o custodia de la institucin.
Medidas preventivas adoptadas para evitar la incidencia de siniestros
similares a los ocurridos.
3. Integrar los programas de capacitacin al personal en materia de administracin
de riesgos y aseguramiento, con inclusin preferente de convenios con instituciones
especializadas en administracin pblica aplicada.
4. Considerar el aseguramiento en bloque o por partidas de los siguientes bienes
expuestos a riesgos, ordenados por plizas, ramos autorizados y secciones, de
acuerdo con la integracin del patrimonio de las dependencias y entidades de las
administraciones pblicas federal, estatal, municipal y del distrito federal:
./ Accidentes personales.
./ Aeronaves y helicpteros.
./ Armamento.
./ Calderas yaparatos sujetos a presin.
./ Daos a la propiedad, inmuebles, contenidos e infraestructura urbana.
./ Daos materiales a bienes muebles.
./ Dinero y valores.
./ Equipos automotores y similares.
./ Equipo electrnico, ciberntica y equipo de cmputo.
./ Objetos raros y de arte de difcil o imposible reposicin.
./ Responsabilidad civil general.
./ Responsabilidad por la prestacin de servicios profesionales.
./ Robo de contenidos.
./ Rotura de maquinaria.
./' Seguro del viajero.
./ Seguro contra riesgos catastrficos.
./ Seguro contra responsabilidad gubernamental en riesgos catastrficos.
./ Semovientes o animales.
./ Transporte de carga.
7.5.3. Instituciones de seguros en Mxico
En el ao 2001 existan ms de 100 instituciones de seguros autorizadas y registradas en
la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, agrupadas y representadas en la AMIS
Asociacin Mexicana de Instituciones de Seguros, reguladas por la Comisin Nacional de
Seguros y Fianzas.
Las instituciones de seguros realizan una operacin activa de seguros cuando, en caso
de presentarse un acontecimiento futuro e incierto, una aseguradora, contra el pago de
una cantidad de dinero (prima), se obliga a resarcir un dao, de manera directa, indirecta
o a pagar una suma de dinero.
No se considera una operacin activa de seguros la comercializacin a futuro de bienes o
servicios, cuando el cumplimiento de la obligacin convenida, no obstante que dependa
de la realizacin de un acontecimiento futuro e incierto, se satisfaga con recursos e
instalaciones propios de quien ofrece el bien o el servicio y sin que se comprometa a
resarcir algn dao o a pagar una suma de dinero (objeto de las garantas con fianzas).
Para organizarse y funcionar como institucin o sociedad mutualista de seguros, el gobierno
federal, discrecionalmente y a travs de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, otorga
la autorizacin para operar en Mxico.
1
500
CAPTULO 7 I
Los artculos 24 y 34 de la Ley General de Instituciones y Sociedades Mutualistas de
Seguros, establecen el objeto y operaciones de las instituciones mexicanas de seguros:
1. Practicar las operaciones de seguros, reaseguros y reafianzamiento a que se refiere
la autorizacin que exige la Ley General de Instituciones y Sociedades Mutualistas
de Seguros.
2. Constituir e intervenir las reservas previstas en la Ley General de Instituciones y
Sociedades Mutualistas de Seguros.
3. Administrar las sumas que por concepto de dividendos o indemnizaciones les
confieren los asegurados o sus beneficiarios.
4. Administrar las reservas correspondientes a contratos de seguros que tengan como
base planes de pensiones relacionadas con la edad, jubilacin o retiro de personas.
5. Actuar como institucin fiduciaria en el caso de los fideicomisos de administracin
en que se afecten recursos relacionados con el pago de primas por los contratos
de seguros que celebren, con excepcin de lo dispuesto en el artculo 350 de la Ley
General de Ttulos y Operaciones de Crdito.
Las instituciones de seguros autorizadas para practicar operaciones de vida, tambin
podrn ser fiduciarias en el caso de fideicomisos en que se afecten recursos relacionados
con las primas de antigedad, fondos individuales de pensiones, rentas vitalicias,
dividendos y sumas aseguradas, o con la administracin de reservas para fondos de
pensiones o jubilaciones del personal, complementarias a las que establecen las leyes de
seguridad social y de primas de antigedad.
La administracin de dichas operaciones se realizar a travs de contratos de fideicomiso,
en los mismos trminos que para las instituciones de crdito sealan los artculos 79 y 80
de la Ley de Instituciones de Crdito.
1. Administrar las reservas retenidas a instituciones del pas y del extranjero,
correspondientes a las operaciones de reaseguro o reafianzamiento.
2. Dar en administracin a las instituciones cedentes del pas o del extranjero, las
reservas constituidas por primas retenidas correspondientes a operaciones de
reaseguro o reafianzamiento.
3. Realizar inversiones en el extranjero por las reservas tcnicas o en cumplimiento
de otros requisitos necesarios, correspondientes a operaciones realizadas fuera
del pas.
4. Constituir depsitos en instituciones de crdito y en bancos del extranjero en los
trminos de la Ley General de Instituciones y Sociedades Mutualistas de Seguros.
5. Recibir ttulos de descuento y redescuento a instituciones y organizaciones auxiliares
de crdito y a fondos permanentes de fomento econmico destinados en fideicomiso
por el gobierno federal en instituciones de crdito.
6. Otorgar prstamos o crditos.
7. Emitir obligaciones subordinadas que debern ser obligatoriamente convertibles a
capital, hasta por un monto igual al capital pagado de la institucin.
Las obligaciones subordinadas y sus cupones sern ttulos de crdito con los mismos
requisitos y caractersticas que los bonos bancarios, salvo lo previsto en esta fraccin.
En caso de liquidacin de la emisora, el pago de las obligaciones se har a prorrata
despus de cubrir todas las dems deudas de la institucin, pero antes de repartir a los
titulares de las acciones el haber social. En el acta de emisin relativa y en los ttulos que
se expidan deber hacerse constar en forma destacada lo expuesto en este prrafo.
Estos ttulos podrn emitirse en moneda nacional o extranjera, mediante declaracin
unilateral de voluntad de la emisora, que se har constar ante la Comisin Nacional de
Seguros y Fianzas.
La emisin de este tipo de obligaciones requerir del correspondiente dictamen formulado
por una sociedad calificadora de valores.
En el acta de emisin podr designarse un representante comn de los tenedores de las
obligaciones, en cuyo caso, se debern indicar sus derechos y obligaciones, as como los
trminos y condiciones en que podr procederse a la remocin y a la designacin de un
nuevo representante. No se aplicar a estos representantes, lo previsto en la Ley General
de Ttulos y Operaciones de Crdito, para los representantes comunes de obligacionistas.
1. Operar con valores en los trminos de la Ley General de Instituciones y Sociedades
Mutualistas de Seguros y de la Ley del Mercado de Valores.
CAPTULO 7 I
2. Emitir documentos que otorguen a sus titulares derechos de crdito conforme a la
Ley del Mercado de Valores que puedan ser materia de oferta pblica y de
intermediacin en el mercado de valores, siempre y cuando las emisiones no se
ubiquen en los supuestos a que se refiere el artculo 62 de la Ley General de
Instituciones y Sociedades Mutualistas de Seguros.
3. Operar con documentos mercantiles por cuenta propia, para la realizacin de su
objeto social.
4. Adquirir, construir y administrar viviendas de inters social e inmuebles urbanos de
productos regulares.
5. Adquirir bienes muebles e inmuebles necesarios para la realizacin de su objeto
social.
6. Invertir en el capital de las administradoras de fondos para el retiro y en el de las
sociedades de inversin especializadas en fondos para el retiro, en los trminos
de la legislacin aplicable.
7. Actuar como comisionista con representacin de empresas extranjeras para efectos
de lo previsto en el inciso 2) de la fraccin 111 del artculo 30. de la Ley General de
Instituciones y Sociedades Mutualistas de Seguros.
8. Efectuar, en los trminos que seale la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico,
las operaciones anlogas y conexas que autorice.
(7.6. ASPECTOSTCNICOS DE LASFIANZASJ
7.6.1. Las fianzas
La necesidad del sector pblico para adquirir y arrendar bienes, contratar servicios diversos
y construir obra pblica, as como proceder a la disposicin final de bienes, requiere de
una administracin calificada y eficaz de los recursos materiales.
La administracin de recursos materiales comprende los ciclos de adquisiciones,
proveedura, suministro, arrendamiento, prestacin de servicios, obra pblica y otros
servicios relacionados, cuyas operaciones y obligaciones contractuales deben estar
garantizadas con suficiencia, calidad, trminos y condiciones que satisfagan el inters de
las dependencias y entidades de las administraciones pblicas federal, estatal, municipal
y del distrito federal.
La fianza es un contrato accesorio de garanta, otorgado por una institucin de fianzas
legalmente constituida y autorizada, para comprometer el pago o cumplimiento de las
obligaciones si el deudor o fiado no lo hace.
Las obligaciones garantizadas con fianzas son la terna que establece la teora de las
obligaciones:
./ Obligaciones de dar. Por ej.: dar una cantidad de dinero; suministrar gasolinas;
proveer de refacciones; pagar crditos fiscales, entre otros.
./ Obligaciones de hacer. Por ej.: prestar servicios; construir obra pblica; fabricar
bienes diversos; instalar sistemas de comunicacin, entre otros.
./ Obligaciones de no hacer. Por ej.: no incurrir en delitos patrimoniales intencionales
de peculado, robo, fraude, abuso de confianza ni en connivencia o sociedad delictiva,
entre otros.
Los riesgos relacionados con el cumplimiento de obligaciones, para ser afianzables slo
requieren de su licitud; por lo tanto, cualquier obligacin, mientras sea lcita, es afianzable.
La Ley Federal de Instituciones de Fianzas establece que los contratos accesorios de
garanta con fianza sern fianzas de empresa con carcter mercantil para todas las partes
1
504
CAPTULO 7 I
que intervengan, ya sea como beneficiarios, solicitantes, fiadores, contrafiadores u
obligados solidarios.
y Personajes y conceptos de garanta con fianza
En los contratos accesorios de garanta con fianzas, intervienen 4 personajes:
Fiador:
Persona Fsica o Moral denominada proveedor, prestador de servicios o contratista, que
celebra contratos con personas, empresas o dependencias y entidades de las admi-
nistraciones pblicas federal, estatal, municipal y del distrito federal.
Fiadora:
Institucin de fianzas legalmente constituida y autorizada por la Secretara de Hacienda y
Crdito Pblico para garantizar obligaciones con cargo a fiados y operar en el mercado
mexicano de garantas con fianzas de empresa, con la regulacin y normatividad que emitan
las Comisiones Nacionales de Seguros y Fianzas y de Proteccin y Defensa de los Usuarios
de Servicios Financieros, en los mbitos de su competencia.
Solicitante y acreedor de las obligaciones garantizadas con fianza (administracin
pblica):
Dependencias y entidades de las administraciones pblicas federal, estatal, municipal y
del Distrito Federal.
Beneficiario de los contratos accesorios de garantas con fianzas:
., Personas fsicas;
., Personas morales o Empresas;
., Tesorera de la Federacin (administracin pblica federal);
., Tesoreras de los estados (administracin pblica estatal y municipal) ;
., Entidades paraestatales (administracin pblica paraestatal).
En los casos de las garantas con fianzas otorgadas a favor de las dependencias de la
administracin pblica, el texto de la fianza nunca debe extenderse ante o a favor de las
dependencias contratantes, toda vez que stas no pueden ejercer ningn acto tendiente a
solicitar, requerir u ordenar a la institucin afianzadora el pago de obligaciones incumplidas,
aun cuando la fianza haya sido exigible. En caso de reclamacin de obligaciones incum-
505
1
plidas, la fianza estar sujeta al procedimiento especial de ejecucin dispuesto en el artculo
95 de la Ley Federal de Instituciones de Fianzas.
". Extincin de la fianza
La institucin de fianzas puede quedar liberada de la obligacin fiadora de pagar la fianza
por causa de extincin, al configurarse la prescripcin negativa cuando el cumplimiento de
las obligaciones no se hace exigible, de acuerdo con lo sealado en el artculo 1136 del
cdigo civil para el distrito federal en materia comn y para toda la repblica en materia
federal.
El plazo que la Ley Federal de Instituciones de Fianzas dispone para que ocurra la
prescripcin es de tres aos o aquel que la legislacin aplicable establezca para la
prescripcin de las obligaciones consignadas en el contrato principal, siempre y cuando
sea menor a tres aos. Comprobada la prescripcin, opera en perjuicio de los intereses
del beneficiario o de la hacienda pblica, y beneficia, simultneamente, al fiado y a la
institucin de fianzas.
Las dependencias y entidades de las administraciones pblicas federal, estatal, municipal
y del distrito federal que requieran hacer efectivas las garantas, debern cuidar los trminos
de la prescripcin negativa de las obligaciones principales garantizadas, toda vez que el
descuido, desconocimiento u omisin en los procedimientos de ejecucin de fianzas,
constituyen una responsabilidad en los quebrantos al erario, imputable a los servidores
pblicos y sancionada por la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Pblicos.
". Caducidad de la fianza
Es la prdida de un derecho por no ejercer las acciones conducentes en un tiempo legal y
acordes con las condiciones y procedimientos previstos en la ley. Para el caso de fianzas,
la legislacin aplicable seala puntualmente el plazo que tiene el beneficiario de la garanta
para hacer exigible la fianza a su favor.
El artculo 120 de la Ley Federal de Instituciones de Fianzas, seala que si el beneficiario
no ha presentado la reclamacin de las obligaciones incumplidas con cargo a la fianza,
dentro de los 180 das naturales siguientes a partir de la fecha en que la obligacin
garantizada se hizo exigible por incumplimiento del fiado, la institucin fiadora quedar
liberada de su obligacin por caducidad o inactividad para reclamar el pago a la
afianzadora.
1
506
CAPTULO 7 I
~ Novacin
Es un mecanismo contractual por virtud del cual las partes alteran sustancialmente las
obligaciones de un contrato antecedente para sustituirlo con un nuevo contrato, siempre
con el mismo objeto contractual. La novacin cambia los trminos, condiciones, alcances
y circunstancias contractuales originalmente pactadas y extingue las obligaciones principal
y accesorias, tal y como lo disponen los artculos 2213, 2214 Y2220 del cdigo civil para
el distrito federal en materia comn.
~ Compaas afianzadoras
El sistema afianzador mexicano est constituido por 16 instituciones de fianzas autorizadas
para suscribir y otorgar todo tipo de fianzas a ttulo oneroso, previstas en la Ley Federal de
Instituciones de Fianzas y reguladas por la Comisin Nacional de Seguros y Fianzas.
Las afianzadoras estn consideradas como instituciones de acreditada solvencia, mientras
no sean intervenidas o declaradas en suspensin de pagos o quiebra por la autoridad
competente. Sin embargo, la solvencia tcnica, financiera y moral de las instituciones de
fianzas ha sido recientemente reconocida por Standard & Poors, AM West y otras
calificadoras internacionales, slo para algunas compaas, a partir de los mrgenes de
retencin por fianza y por fiado, la habilidad para el pago de reclamaciones, la sanidad,
transparencia y control de sus operaciones, las estructuras de servicio y la profesionalizacin
de sus intermediarios, entre otros criterios.
Las instituciones de fianzas estn representadas en AFIANZA, Asociacin de Compaas
Afianzadoras de Mxico, A.C.
7.6.2. Las fianzas en funcin de los recursos materiales
Los actos o contratos de la administracin pblica con proveedores, prestadores de
servicios y contratistas de obra pblica, deben garantizar los anticipos otorgados, el
cumplimiento de los contratos, las penas convencionales, la buena calidad y la reparacin
de los posibles vicios ocultos, para que los incumplimientos de obligaciones contractuales
registrados en los ciclos de las adquisiciones de bienes muebles, proveedura, suministro,
arrendamiento, prestacin de servicios, construccin de obras pblicas, no quebranten el
patrimonio pblico y los recursos del erario.
La salvaguarda del inters pblico que caracteriza a los contratos del sector pblico, exige
que las garantas con fianzas a favor de las instituciones de la administracin pblica,
sean constituidas en los trminos y condiciones que mejor favorezcan el inters del Estado.
Los textos inscritos en plizas de instituciones autorizadas son la expresin de los contratos
accesorios de garantas con fianza. Los textos de fianzas otorgadas ante instituciones de
la administracin pblica deben consignar la liquidacin de montos de los crditos u
obligaciones garantizadas a cargo del proveedor, prestador de servicios o contratista, as
como los accesorios legales, en su caso. La liquidacin de las garantas con fianzas debe
sustentarse con acuses de recibos de anticipos, estimaciones y todas aquellas constancias
documentales con las que el acreedor de las obligaciones prueba el incumplimiento del
deudor o el deudor de las obligaciones reconoce o consiente, expresa o tcitamente, el
incumplimiento del acto reclamado.
Para los casos en los que los textos de garanta no expresan la vigencia de la fianza, aun
cuando el beneficiario conceda prrrogas o esperas al deudor de las obligaciones, es
necesario que los acuerdos entre el beneficiario y el fiado que hayan modificado plazos,
condiciones o cantidades originalmente pactadas y garantizadas con fianza, obtengan el
consentimiento de la institucin de fianzas para mantener vigente la fianza.
En este contexto, existe la necesidad de establecer lineamientos de carcter general para
las fianzas que garantizan contratos de adquisiciones, proveedura, suministro,
arrendamientos, servicios o ae obras pblicas con la administracin pblica, a fin de
procurar una eficaz administracin de riesgos relacionados con el cumplimiento de las
obligaciones contractuales.
Las fianzas requeridas en el sector pblico estn previstas en las disposiciones normativas
de la administracin pblica de recursos materiales para las siguientes etapas:
Bases de licitacin
Las bases que emitan las dependencias y entidades para las licitaciones pblicas se
pondrn a disposicin de los interesados en el domicilio sealado por la convocante y en
los medios electrnicos de difusin que establezca la Secretara de Contralora y Desarrollo
Administrativo, a partir del da en que se publica y hasta el sexto da natural previo al acto
de presentacin y apertura de propuestas. Con relacin a las garantas requeridas para
las operaciones de los ciclos de administracin de recursos materiales en el sector pblico,
las bases de licitacin contendrn los siguientes mnimos (artculo 31 de la Ley de
Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico):
1. Datos sobre las garantas (esquema, forma, clausulado mnimo, texto especial
preredactado);
1
508
CAPTULO 7 I
2. (Opcional) Monto, destino, momento de entrega, tipo y otorgamiento de anticipo,
cuya suma no podr exceder, en ningn caso, el cincuenta por ciento del valor total
del contrato;
3. Monto de la garanta para el cumplimiento del contrato;
4. Memoria de clculo y monto de penas convencionales por concepto de mora o
atraso en la entrega de los bienes o en la prestacin de los servicios;
5. Monto de garanta de buena calidad o de reparacin de vicios ocultos;
6. Requerimiento de garantas internacionales (obligaciones que deban cumplir
extranjeros en Mxico u obligaciones que deban cumplir residentes o mexicanos
en el extranjero);
7. Definicin de otras obligaciones a garantizar, de acuerdo con la naturaleza de los
trabajos derivados del contrato principal.
En los procesos de contratacin
Las dependencias y entidades de la administracin pblica estn obligadas a establecer
en los procedimientos de contratacin los mismos requisitos, condiciones, procedimientos
e informacin para todos los participantes, especialmente los relacionados con el plazo y
lugar de entrega, forma y tiempo de pago, penas convencionales, anticipos y garantas
(artculo 26 de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico).
Excepciones de garanta
Las dependencias y entidades de la administracin pblica, bajo su responsabilidad, podrn
contratar adquisiciones, arrendamientos y servicios, sin sujetarse al procedimiento de
licitacinpblica, a travs de los procedimientos de invitacina cuando menos tres personas
o de adjudicacin directa (fracciones IV, XI Y XIV del artculo 41 y 42 de la Ley de
Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico),
1. Cuando se realicen con fines exclusivamente militares o para la armada, o sean
necesarios para garantizar la seguridad nacional;
2. Cuando se trate de adquisiciones, arrendamientos o servicios, cuya contratacin
sea con campesinos o grupos urbanos marginados, y que la dependencia o entidad
contrate con sus miembros personas fsicas o personas morales;
3. Cuando se trate de servicios profesionales, siempre que stos sean prestados por
una persona fsica y no requiera de ms de un especialista o tcnico.
Los contratos de adquisiciones, proveedura, suministro, arrendamiento y prestacin de
servicios contendrn los siguientes mnimos (fracciones VI y IX del artculo 45 de la Ley de
Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico):
1. Esquema, formas, montos, clausulados mnimos, textos especiales preredactados
para garantizar los anticipos y el cumplimiento de los contratos.
2. (Opcional) Monto, destino, momento de entrega, tipo y otorgamiento de anticipo,
cuya suma no podr exceder, en ningn caso, el cincuenta por ciento del valor total
del contrato;
3. Monto de la garanta para el cumplimiento del contrato;
4. Memoria de clculo y monto de penas convencionales por concepto de mora o
atraso en la entrega de los bienes o en la prestacin de los servicios, por causas
imputables a proveedores, prestadores de servicios y contratistas;
5. Monto de garanta de buena calidad o de reparacin de vicios ocultos;
6. Requerimiento de garantas internacionales (obligaciones que deban cumplir
extranjeros en Mxico u obligaciones que deban cumplir residentes o mexicanos
en el extranjero);
7. Definicin de otras obligaciones a garantizar, de acuerdo con la naturaleza de los
trabajos derivados del contrato principal.
Del tipo de garantas
El artculo 48 de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico,
establece la obligacin de garantizar anticipos y cumplimientos de contratos a cargo y
costa de proveedores, prestadores de servicios y contratistas de la administracin pblica,
con las siguientes consideraciones:
1
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CAPiTULO 7 I
1. Los anticipos de dinero que, en su caso, reciban proveedores, prestadores de
servicios y contratistas a cuenta del valor de los contratos, debern garantizarse
por el monto total otorgado; y
2. El cumplimiento de los contratos, cuyo concepto de garanta considera el
cumplimiento de todas y cada una de las obligaciones pactadas en el contrato
principal.
Para los efectos del artculo 48 de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios
del Sector Pblico, los titulares de las dependencias u rganos de gobierno de las entidades
paraestatales, determinarn y fijarn las bases, porcentajes, montos, formas, trminos,
condiciones y alcances a que debern sujetarse las garantas constituidas. En los casos
previstos en las fracciones IV, XI YXIV del artculo 41 yen el artculo 42 de la misma ley, los
servidores pblicos, bajo su responsabilidad, debern firmar para exceptuar del requisito
de garanta de cumplimiento a los contratos correspondientes.
En el mismo sentido, la interpretacin de las obligaciones legales para garantizar anticipos
y cumplimientos de contrato, no quiere decir que existirn slo dos tipos de fianzas, sino
que cada una de las fianzas podrn desagregar otros relativos vinculados con las
obligaciones garantizadas; es decir, los anticipos garantizados podrn ser simples, simples
con inters, revolventes o revolventes con inters y, los cumplimientos garantizados podrn
ser cumplimientos contractuales, suministros, penas convencionales, buena calidad o
reparacin de posibles vicios ocultos, entre otros, a partir de las necesidades de cada
institucin.
Los beneficiarios de las garantas ante dependencias y entidades de la administracin
pblica estn designados y nombrados en el artculo 49 de la Ley de Adquisiciones,
Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico:
v' Tesorera de la Federacin, por actos o contratos celebrados con las dependencias
v' Entidades paraestatales, por actos o contratos celebrados con las entidades
paraestatales.
v' Tesoreras de los estados y municipios, por actos o contratos celebrados al amparo
de la fraccin VI del artculo 10. de la Ley relativa.
Las garantas de cumplimiento de contrato debern presentarse a ms tardar dentro de
los diez das naturales siguientes a la firma del contrato, excepto cuando la entrega de los
bienes o la prestacin de los servicios, haya sido realizada dentro del mismo plazo.
La constitucin de las garantas para anticipos, debern acreditarse previamente a la
entrega del dinero y, a ms tardar, en la fecha pactada en el contrato.
Las garantas por concepto de penas convencionales estn sujetas al artculo 53 de la Ley
de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico, cuyas disposiciones
determinan que las dependencias y entidades paraestatales debern pactar penas
convencionales a cargo del proveedor por mora o atraso en el cumplimiento de las fechas
pactadas de entrega o de prestacin de servicios, las que no excedern del monto de la
garanta de cumplimiento del contrato, y sern determinadas a partir de los bienes no
entregados o servicios no prestados con oportunidad. En las operaciones con pacto de
ajuste de precios, la penalizacin ser calculada a partir del precio ajustado.
Los proveedores, prestadores de servicios y contratistas, quedarn obligados ante la
dependencia o entidad paraestatal a responder por la calidad, defectos y reparacin de
los posibles vicios ocultos de bienes y servicios, as como de cualquier otra responsabilidad
en que pudieran incurrir, de acuerdo con las obligaciones pactadas en el contrato principal
y la legislacin aplicable.
Los proveedores, prestadores de servicios y contratistas cubrirn, con base en las
disposiciones de la ley relativa, las cuotas compensatorias a que pudiera sujetarse la
importacin de bienes objeto de un contrato; en estos casos, no proceder incremento
alguno a los precios pactados ni cualquier otra modificacin al contrato principal.
7.6.3. Reglamentacin de las garantas con fianzas otorgadas
ante las dependencias y entidades de la administracin
pblica para las adquisiciones, arrendamientos y
prestacion de servicios
La Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico establece los
ordenamientos generales en materia de garantas que deben observar todas las
operaciones derivadas de actos o contratos de la administracin pblica con particulares.
Sin embargo, las especificaciones tcnicas mnimas de las garantas con fianzas requeridas
en los diferentes ciclos de la administracin pblica de recursos materiales, estn descritas
con mayor precisin en el Reglamento de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y
Servicios del Sector Pblico:
Las polticas, bases y lineamientos en materia de adquisiciones, proveedura, suministro,
arrendamientos de bienes muebles y prestacin de servicios de cualquier naturaleza, que
emitan los titulares de las dependencias u rganos de gobierno de las entidades
1
5 12
CAPTULO 7 I
paraestatales, de acuerdo con el artculo 20. del Reglamento de la Ley de Adquisiciones,
Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico, deben prever los siguientes aspectos:
1. El porcentaje de la garanta de cumplimiento, cuya suma no podr ser inferior al
diez por ciento ni superior al veinte por ciento del monto total del contrato, antes del
Impuesto al Valor Agregado.
2. Para los casos de rescisin, la reclamacin de las garantas de cumplimiento, ser
proporcional al monto de las obligaciones incumplidas, salvo pacto en contrario y
plenamente justificado.
3. Los anticipos otorgados por las dependencias y entidades de la administracin
pblica debern amortizarse proporcionalmente en cada uno de los pagos; la
garanta deber constituirse en la misma moneda en la que el anticipo es otorqado
de acuerdo a las disposiciones legales aplicables, y subsistir hasta su total
amortizacin.
4. En los procedimientos de contratacin, cuyos contratos no requieran garanta de
cumplimiento en los trminos de la legislacin aplicable, deber indicarse a los
contratantes no incluir en sus propuestas los costos por concepto de garanta; en
estos casos, el monto mximo de las penas convencionales por mora o atraso ser
del veinte por ciento del monto de los bienes o servicios no entregados o prestados
oportunamente.
5. Cuando las dependencias y entidades de la administracin pblica convengan el
incremento en la cantidad de bienes o prestacin de servicios, solicitarn a
proveedores, prestadores de servcios o contratistas el endoso de modificacin,
aumento o disminucin a la garanta de cumplimiento, lo cual deber estipularse en
el convenio modificatorio correspondiente. Para las cantidades o conceptos
adicionales se reconocer el ajuste de precios en los trminos pactados en el
contrato.
6. Casos concretos en los que proceder la aplicacin de penas convencionales por
mora o atraso en el cumplimiento de las obligaciones relacionadas con los plazos
pactados de entrega de bienes o de prestacin de servicios.
7. El pago de los bienes y servicios quedar proporcionalmente condicionado al pago
que el deudor de las obligaciones realice por concepto de penas convencionales,
en el entendido de que en caso de rescisin contractual no proceder el cobro de
las penalizaciones ni contarn para disminuir el monto de la reclamacin de las
obligaciones incumplidas.
8. Las deducciones a las obligaciones de pago por concepto de arrendamientos o
prestacin de servicios, con motivo de incumplimiento parcial o deficiente de las
obligaciones, en cuyo caso siempre estar determinado el lmite de incumplimiento
para proceder a la rescisin contractual. Cuando el incumplimiento de las
obligaciones no resulta de la mora o atraso, sino de causas pactadas en el contrato,
las dependencias y entidades podrn iniciar en cualquier momento posterior al
incumplimiento, el procedimiento de rescisin del contrato.
9. El pago de los gastos no recuperables a que se refieren los artculos 46 y 57 de la
Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del sector Pblico, estar limitado
al costo de la garanta de cumplimiento y exclusivamente para el caso del ganador.
10. Cuando la garanta sea constituida con fianza, deber observarse lo siguiente:
El texto de la garanta con fianza deber prever, sin excepcin y como mnimo, las
siguientes declaraciones o clusulas:
a) Que la fianza es otorgada para garantizar todas las obligaciones contenidas en
el contrato.
b) Que para cancelar la fianza, es requisito indispensable la autorizacin expresa y
escrita de la dependencia o entidad.
c) Que en caso de prrrogas o esperas concedidas al fiado para el cumplimiento
de las obligaciones garantizadas, la afianzadora est de acuerdo en prorrogar
automticamente la vigencia de la fianza.
d) Que lafianza estar vigente durante la sustanciacin de todos los recursos legales
competente, y
e) Que la afianzadora acepta expresamente someterse a los procedimientos de
ejecucin previstos en la Ley Federal de Instituciones de Fianzas.
11. Cuando opera el finiquito, resultan saldos a cargo del deudor de las obligaciones y
ste paga incondicionalmente la totalidad de la deuda, la fianza extingue todas sus
obligaciones fiadoras de pleno derecho, por lo que las dependencias y entidades
debern cancelar la pliza de fianza correspondiente.
12. Cuando las dependencias requieran hacer efectivas las garantas y reclamar las
fianzas, debern remitir a la Tesorera de la Federacin, dentro del plazo a que
hace referencia el artculo 143 del Reglamento de la Ley del Servicio de Tesorera
de la Federacin, la solicitud donde se precise la informacin suficiente para
CAPTULO 7 I
identificar la obligacin o crdito, los sujetos vinculados con la fianza y las pruebas
documentales de la reclamacin de las obligaciones incumplidas.
13. Cuando las entidades requieran hacer efectivas las garantas, podrn reclamar las
obligaciones incumplidas con cargo a la fianza correspondiente, con la
representacin autorizada de la entidad y las pruebas documentales.
7.6.4. Las fianzas y la Ley de Obras Pblicas y Servicios
Relacionados con las Mismas
Contenido de los Contratos: El Artculo 46 fracciones VI y VIII establece que los contratos
de obras pblicas y servicios relacionados con las mismas contendrn los siguientes
mnimos:
1. Forma y trminos de garantizar la correcta inversin de los anticipos y el
cumplimiento de los contratos.
2. Penas convencionales por atraso en la ejecucin de los trabajos por causas
imputables a los contratistas, y determinadas nicamente en funcin de los trabajos
no ejecutados conforme al programa convenido, las que en ningn caso podrn ser
superiores, en su conjunto, al monto de la garanta por concepto de cumplimiento.
Las dependencias y entidades debern fijar los trminos, forma y porcentajes para
la aplicacin de penas convencionales.
Garantas: el artculo 48 fracciones I y I1 establece que los contratistas de la administracin
pblica debern garantizar:
1. Los anticipos otorgados, cuyas garantas debern constituirse dentro de los quince
das naturales siguientes a la fecha de notificacin del fallo y por el monto total.
2. El cumplimiento de los contratos, cuya garanta deber constituirse dentro de los
quince das naturales siguientes a la fecha de notificacin del fallo.
Para los efectos del artculo 48 de la Ley de Obras Pblicas y Servicios relacionados con
las Mismas, las dependencias u rganos de gobierno de las entidades fijarn las bases,
forma y porcentaje a los que debern sujetarse las garantas que deban constituirse. En
los casos sealados en los artculos 42 fracciones IX y X, Y43 de la ley, el servidor pblico
facultado para firmar el contrato, bajo su responsabilidad, podr exceptuar a los contratistas
de presentar garanta de cumplimiento.
Constitucin de las garantas:
Los beneficiarios de las garantas ante dependencias y entidades de la administracin
pblica estn designados y nombrados en el artculo 49 de la Ley de Obras Pblicas y
Servicios relacionados con las Mismas:
,/ Tesorera de la Federacin, por actos o contratos celebrados con las
dependencias de la administracin pblica federal.
,/ Entidades paraestatales, por actos o contratos celebrados con las entidades
paraestatales.
,/ Tesoreras de los estados y municipios, por actos o contratos celebrados al
amparo de la fraccin VI del artculo 10. de la Ley relativa.
Anticipo:
Al Artculo 50 fraccin 1, dispone que el otorgamiento del anticipo deber pactarse en los
contratos y sujetarse, entre otras cosas, a lo siguiente:
,/ Los importes por concepto de anticipos concedidos sern puestos a disposicin
de los contratistas con antelacin a la fecha pactada para el inicio de los trabajos;
el atraso en la entrega del anticipo ser motivo nicamente para diferir en igual
plazo el programa de ejecucin pactado. Cuando el contratista no entregue la
garanta de anticipo dentro del plazo sealado en el artculo 48 de la Ley, no
proceder el diferimiento y, por lo tanto, deber iniciar los trabajos en la fecha
establecida originalmente.
Rescisin de contratos:
El artculo 61 fracciones 1, 11 Y111 establece que las dependencias y entidades podrn rescindir
administrativamente los contratos en caso de incumplimiento de las obligaciones a cargo
del contratista. El procedimiento de rescisin se llevar a cabo conforme lo siguiente:
,/ Iniciar a partir de que el contratista es notificado del incumplimiento en que
haya incurrido, para que en un trmino de quince das hbiles exponga lo que a
su derecho convenga y aporte, en su caso, las pruebas que estime pertinentes.
Transcurrido el trmino, se resolver considerando los argumentos y pruebas
que hubiera hecho valer. La determinacin de dar o no por rescindido el contrato,
deber ser debidamente fundada, motivada y comunicada al contratista dentro
de los quince das hbiles siguientes.
1
516
CAPTULO 7 I
Conclusin de los trabajos:
El artculo 66 establece que concluidos los trabajos, el contratista quedar obligado a
responder de los defectos, reparacin de los posibles vicios ocultos y de cualquier otra
responsabilidad en que pudiera incurrir, en los trminos pactados en el contrato
correspondiente y en la legislacin aplicable.
Los trabajos sern garantizados durante un plazo de doce meses por el cumplimiento de
las obligaciones derivadas de la buena calidad, defectos o vicios ocultos, por lo que
previamente a la recepcin de los trabajos, los contratistas debern, a su eleccin, constituir
fianza por el diez por ciento del monto total ejercido de los trabajos; presentar una carta de
crdito irrevocable por el equivalente al cinco por ciento del monto total ejercido de los
trabajos; o bien, aportar recursos lquidos por una cantidad equivalente al cinco por ciento
del mismo monto en fideicomisos especialmente constituidos.
Los recursos en fideicomiso debern invertirse en instrumentos de renta fija. Transcurridos
doce meses a partir de la fecha de recepcin, los contratistas podrn retirar sus
aportaciones del fideicomiso y los respectivos rendimientos. En igual plazo quedar
automticamente cancelada la fianza o carta de crdito irrevocable, segn sea el caso.
Quedarn a salvo los derechos de las dependencias y entidades para exigir el pago de
las cantidades no cubiertas de la indemnizacin que a su juicio corresponda, una vez que
se hagan efectivas las garantas constituidas.
En los casos sealados en los artculos 42 fracciones IX y X Y43 de la Ley, el servidor
pblico que haya firmado el contrato, bajo su responsabilidad, podr exceptuar a los
contratistas de presentar la garanta.
7.6.5. Reglamentacin delasgarantas con fianzas otorgadas
antelasdependencias y entidades delaadministracin
pblica para lasobras pblicas y servicios relacionados
con las mismas
El Reglamento de la Ley de Obras Pblicas y Servicios Relacionados con las Mismas,
determinacon mayor precisin lostrminos, condiciones y alcances de lasfianzas otorgadas
en materia de obra pblica ante dependencias y entidades de la administracin pblica:
Las polticas, bases y lineamientos en materia de obras pblicas y servicios relacionados
que emitan las dependencias u rganos de gobierno de las entidades, debern prever los
siguientes aspectos de garanta:
1. Determinacin de los trminos, forma y porcentajes para la aplicacin de penas
convencionales, conforme a lo dispuesto en el artculo 46 fraccin VIII de la Ley de
Obras Pblicas y servicios relacionados con las mismas, as como para el
otorgamiento de las garantas relativas a la correcta inversin de los anticipos y al
cumplimiento de los contratos conforme a lo previsto en el artculo 48 de la Ley.
2. Las garantas otorgadas ante dependencias de la administracin pblica debern
sujetarse a las disposiciones de la Ley del Servicio de Tesorera de la Federacin
y su Reglamento.
3. La garanta de cumplimiento de las obligaciones derivadas del contrato, no podr
ser inferior al diez por ciento del monto total autorizado y deber ser entregada a la
dependencia o entidad, en el primer ejercicio, dentro de los quince das naturales
siguientes a la fecha en que reciba la notificacin por escrito del fallo de la licitacin,
pero invariablemente antes de la firma del contrato; para ejercicios subsecuentes
deber ser entregada dentro de igual plazo, contado a partir de la fecha de
notificacin escrita del monto de la inversin autorizada al contratista.
4. Cuando los trabajos sean ejecutados durante ms de un ejercicio, la garanta de
cumplimiento deber renovarse para los siguientes periodos o ejercicios, por otra
u otras equivalentes al importe de los trabajos faltantes por ejecutar, actualizando
los importes de acuerdo con los ajustes de costos autorizados y modificaciones
contractuales.
5. A peticin del contratista, la dependencia o entidad podr acceder a no sustituir o
renovar la garanta otorgada en el primer ejercicio, siempre que contine vigente y
su importe mantenga la misma proporcin que la del primer ejercicio, con relacin
al valor actualizado de los trabajos faltantes por ejecutar en cada ejercicio
subsiguiente.
6. La garanta de cumplimiento otorgada en el primer ejercicio, en caso de que no
haya sido sustituida, o la garanta otorgada en el ltimo ejercicio de ejecucin de
los trabajos, se liberar o cancelar una vez que haya sido constituida y entregada
a la dependencia o entidad la garanta de buena calidad de los trabajos o de
reparacin de los posibles vicios ocultos.
7. Cuando los trabajos sean realizados en ms de un ejercicio presupuestal, los
contratistas debern constituir las garantas de los anticipos para el primer ejercicio,
dentro del plazo de quince das naturales contados a partir de la fecha de notificacin
de la adjudicacin del contrato o fallo y para los ejercicios subsiguientes, dentro del
plazo de quince das naturales contados a partir de la fecha en que la dependencia
1
5 18
CAPTULO 7 I
o entidad notifica por escrito al contratista, el monto de los anticipos de acuerdo
con la inversin autorizada al contrato para el ejercicio en turno.
8. Las garantas de anticipos de dinero podrn cancelarse slo cuando hayan sido
amortizados totalmente los anticipos otorgados.
9. La garanta de buena calidad de los trabajos o de reparacin de los posibles vicios
ocultos podr cancelarse una vez transcurridos doce meses, contados a partir de
la fecha del acta de entrega recepcin fsica de los trabajos, siempre que durante
ese perodo no haya surgido una responsabilidad a cargo del contratista.
10. Cuando aparecieran defectos o vicios ocultos en los trabajos dentro del plazo
cubierto por la garanta, la dependencia o entidad deber notificarlo por escrito al
contratista, para que ste haga las correcciones o reposiciones correspondientes,
dentro de un plazo mximo de treinta das naturales; transcurrido este trmino sin
que se hubieran realizado, la dependencia o entidad proceder a hacer efectiva la
garanta. Si la reparacin requiere de un plazo mayor, las partes podrn convenirlo,
debiendo continuar vigente la garanta.
11 . Si la garanta por defectos y vicios ocultos de los trabajos y por cualquier otra
responsabilidad fue constituida mediante fianza, su liberacin estar a lo previsto
en la pliza de garanta otorgada en los trminos del artculo 68 del Reglamento de
la Ley de Obras Pblicas y servicios relacionados con las mismas.
12. Si se constituy mediante aportacin lquida de recursos en un fideicomiso,
transcurrido el plazo a que hace referencia el artculo 66 de la Ley de Obras Pblicas
y servicios relacionados con las mismas, el contratista podr retirar su aportacin,
adems de los rendimientos obtenidos, para lo cual la dependencia o entidad
instruir lo procedente a la institucin fiduciaria.
13. En el caso de haberse expedido carta de crdito irrevocable, el contratista proceder
a su cancelacin inmediata.
14. Las dependencias y entidades podrn seleccionar el tipo de garanta que ms se
ajuste a sus necesidades y permita tener mayor certeza en el cumplimiento de las
obligaciones, considerando siempre caractersticas, magnitud y complejidad de
los trabajos requeridos.
15. Cuando la garanta sea constituida con fianza, deber observarse lo siguiente:
La pliza de garanta con fianza deber contener las siguientes declaraciones y clusulas
como mnimo:
a) Que la fianza es otorgada para garantizar todas las obligaciones contenidas en el
contrato.
b) Que para cancelar la fianza, ser requisito indispensable la autorizacin expresa y
escrita de la dependencia o entidad.
c) Que en el caso de prrrogas o esperas concedidas al fiado para el cumplimiento de
sus obligaciones, la afianzadora est de acuerdo en que automticamente quedar
prorrogada la vigencia de la fianza.
d) Que la fianza estar vigente durante la sustanciacin de todos los recursos legales o
juicios que se interpongan y hasta que se dicte resolucin definitiva por autoridad
competente, y
e) Que la afianzadora acepta expresamente someterse a los procedimientos de ejecucin
previstos en la Ley Federal de Instituciones de Fianzas.
16. Cuando opera el finiquito, resultan saldos a cargo del contratista y ste paga
incondicionalmente la totalidad de la deuda, las dependencias y entidades debern
autorizar la cancelacin de la fianza correspondiente.
17. Cuando las dependencias requieran hacer efectivas las fianzas, debern remitir a
la Tesorera de la Federacin, dentro del plazo a que hace referencia el artculo 143
del Reglamento de la Ley del Servicio de la Tesorera de la Federacin, la solicitud
donde precisa la informacin necesaria para identificar la obligacin o crdito
garantizado y los sujetos vinculados con la fianza, as como las pruebas
documentales que soporten y justifican el acto reclamado.
18. Cuando las entidades requieran hacer efectivas las garantas, podrn reclamar las
obligaciones incumplidas con cargo a la fianza correspondiente, con la
representacin autorizada de la entidad y las pruebas documentales.
CAPTULO 7 I
7.6.6. Ley Federal de Instituciones de Fianzas y Ramos
Autorizados de Afianzamiento
La Ley Federal de Instituciones de Fianzas es de inters pblico y tiene por objeto regular
las operaciones de las instituciones de fianzas, as como las de los agentes de fianzas,
intermediarios y dems personas relacionadas con la actividad afianzadora, con el
propsito de proteger los intereses de los usuarios y beneficiarios de los servicios de
afianzamiento.
El artculo 50. de la Ley Federal de Instituciones de Fianzas establece la organizacin de
los cinco ramos de afianzamiento con que opera el sector en Mxico:
Ramo I Fidelidad
Fianza de Fidelidad. Garantiza el resarcimiento econmico de quebrantos causados por
la comisin de delitos patrimoniales intencionales de trabajadores, empleados o servidores
pblicos infieles, tales como el robo, fraude, abuso de confianza y peculado, haya sido por
s mismo o en connivencia con socios delincuentes. El afianzamiento de fidelidad es
denominado tambin caucin.
La fianza de fidelidad es un contrato accesorio de garanta a los contratos de trabajo o de
prestacin de servicios profesionales o de comisin mercantil o cualquiera otro de relacin
contractual subordinada.
Los esquemas de fianza de fidelidad operan con formatos individuales, colectivos y
especiales.
Ramo 11 Judicial
Fianza Judicial. Garantiza obligaciones penales o no penales ante autoridades judiciales.
Las fianzas judiciales penales son las garantas de las obligaciones relacionadas con la
libertad de las personas: libertad provisional; libertad condicional y condena condicional.
Las fianzas judiciales no penales son la garantas otorgadas ante autoridad judicial no
relacionadas con la libertad de las personas: suspensin de amparo; reparacin de daos
y perjuicios; pensin alimenticia; albacea, entre otras.
Ramo 111 Administrativo
Fianzas Administrativas. Garantizan obligaciones contractuales relacionadas con los ciclos
de las adquisiciones, proveedura, arrendamientos, prestacin de servicios y obra.
Los conceptos ms comunes de garanta en las fianzas administrativas son la debida
inversin o devolucin de anticipos; el fiel y exacto cumplimiento de las obligaciones
contractuales; el pago de penas convencionales; la buena calidad o reparacin de posibles
vicios ocultos; el pago de rentas derivadas del arrendamiento; el pago de deudas fiscales
ante la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico o ante el Instituto Mexicano del Seguro
Social, entre otros.
Operan en forma individual o con esquemas de afianzamiento global o especial bajo
convenios de afianzamiento.
Ramo IV Crdito
Fianzas de Crdito. Garantizan obligaciones de pago. Los conceptos de afianzamiento
de crdito autorizados son suministro; compraventa; distribucin mercantil; financieras y
otras fianzas de crdito, excepto los crditos directos y las aperturas de crditos en cuentas
corrientes.
Ramo V Fiduciario
Fianzas de fideicomisos de garanta relacionados y no relacionados con plizas de fianzas.
CAPTULO
8
CONTROL V EVALUACiN
DE LAS ADQUISICIONES V
,
OBRAS PUBLICAS
SUMARIO
8.1. CONCEPTUALIZACiN
8.2. MECANISMOS E INSTRUMENTOS
8.3. INFORMACiN Y VERIFICACiN
8.4. INFRACCIONES Y SANCIONES
8.5. INCONFORMIDADES y CONCILIACiN
8.6. RESPONSABILIDADES DE LOS SERVIDORES PBLICOS
8.7. AUDITORA DE LOS PROCEDIMIENTOS DE ADJUDICACiN
Y CONTRATACiN
CAPTULO 8 I
OBJETIVOS GENERALES
Identificar los elementos bsicos que conforman y caracterizan el proceso de
control y evaluacin en materia de adquisiciones y obras pblicas de la admi-
nistracin pblica federal
Enunciar ydescribir las disposiciones y las acciones de gobierno que se aplican
en la administracin pblica federal para el seguimiento yvigilancia de los actos
y procedimientos de contratacin de los recursos materiales.
Identificar los principales efectos que genera el incumplimiento de los
ordenamientos que regulan los procesos de compra de bienes muebles y
contratacin de obras pblicas.
Resaltar las sanciones a que se hacen merecedores los proveedores, contratistas
yservidores pblicos que infringen las normas que regulan los procedimientos de
asignacin y contratacin de adquisiciones y obras pblicas en la administracin
pblica federal.
Describir y ubicar los efectos administrativos que genera el desacuerdo entre los
Iicitantes y contratantes, con respecto a los actos y contratos que celebran con las
dependencias y entidades de la administracin pblica federal.
Identificar los actos y procedimientos que sirven de base para la promocin de
acuerdos.
Describir las acciones y procedimientos que deben seguirse para la eliminacin
de los desacuerdos, que se pueden presentar entre las reas contratantes de la
administracin pblica ysus contratantes.
Enumerar las obligaciones a que estn sujetos los servidores pblicos, as como
las sanciones de que pueden ser objeto por el incumplimiento o transgresin de
las normas que rigen su actuacin en la administracin pblica.
CAPTULO 8 I
En la perspectiva de Langrod, toda accin gubernamental requiere de un control, es decir,
una verificacin de la conformidad de la accin real con la representacin que se haca de
ella quien detenta la autoridad suprerna.?"
El autor referido tambin subraya que el control es necesario para constatar el error y
preparar la sancin, pero tambin y sobre todo, para extraer enseanzas del error cons-
tatado: mediante la medicin de la desviacin entre la accin prevista y la accin efectiva.
El control puede ser un factor de eficacia incrementada cuando identifica las causas que
producen las desviaciones, pero con su operacin puede tambin inhibir las iniciativas y
frenar la accin.v"
La naturaleza pblica de los recursos con que se financia el Estado y su estructura de
gobierno obligan a rendir cuentas sobre los mismos a los rganos de control corres-
pondientes y a los ciudadanos.
Los Estados democrticos constituyen generalmente instancias de control que pueden
concebirse como internas y externas. Las externas se formalizan en rganos especializados
dependientes del Congreso o el Parlamento (Contaduras Mayores de Hacienda, Auditoras
Generales, entre otras). Las internas se constituyen como Contraloras dependientes del
Poder Ejecutivo o el rgano correspondiente de la administracin pblica.
El ejercicio de control en el sector pblico advierte en el contexto internacional un variado
panorama. La vinculacin y procesos entre el control interno y externo, as como la
coordinacin entre estos son diversas. Asimismo el mbito de actuacin de los organismos
pblicos que los llevan a cabo.
Enseguida se presentan, de forma resumida, las modalidades que adquieren los rganos
institucionales de algunos pases:
m Langrod, Georges. Tratado de Ciencia Administrativa. Instituto de Estudios Administrativos. Escuela Nacional de Administracin
Pblica. Espaa, 1977. p. 865
"4 Op. cit.p. 865
ICONTROL y EVALUACiN DE LAS ADQUISICIONES y OBRAS PBLICAS
Modalidad: Tribunal de cuentas de regulacin constitucional
Los pases europeos presentan una estructura similar en la cual la organizacin del control
se basa en la existencia de un Tribunal de Cuentas de regulacin constitucional y rganos
de control interno integrados en la administracin.
En Francia el rgano de control externo es la Cour des Comptes, independiente del Ejecu-
tivo y del Legislativo y con competencias jurisdiccionales y sancionadoras. Los controles
internos son asumidos por funcionarios de la administracin, tales como, interventores
financieros y miembros de la Inspeccin General.
En Alemania el Tribunal de Cuentas, Bundesrechnungshof, es el rgano supremo de control
externo, adems de los correspondientes Tribunales de Cuentas de los Estados Federados,
y el control interno est a cargo del encargado del presupuesto, que se integra en la admi-
nistracin, y de los rganos de examen previo, funcionalmente entre la administracin y el
Tribunal de Cuentas.
En Italia el control externo e interno se asigna respectivamente al Tribunal de Cuentas,
Corte dei Conti, y la Ragionera Generale dello Stato, rgano dependiente del Ministerio
de Hacienda. La Ragionera asume funciones de control, asesoramiento y orientacin en
decisiones financieras y de poltica econmica del gobierno.
En lnea con esta estructura en Espaa el Tribunal de Cuentas es el supremo rgano
fiscalizador de las cuentas y de la gestin econmica del Estado, as como del sector
pblico. Es independiente del Ejecutivo.
Modalidad: Comptroller general
En Estados Unidos de Norteamrica el rgano superior de fiscalizacin es el Comptroller
General, designado por el Senado por un periodo de quince aos. Este dirige la General
Accounting Office (G.A.O.).
En complementacin al anterior existen otros dos rganos que contribuyen en la funcin
de gestin financiera y control: el Fiscal Service of the Treasuryy el Office of Management
andthe Budget(OMB), responsable de la supervisin, control y administracin del presu-
puesto y programas financieros del gobierno.
En Canad el modelo de control de los fondos pblicos es similar al de Estados Unidos en
cuanto al carcter unipersonal del rgano de fiscalizacin. As, el Auditor General es elegido
por el Parlamento por un periodo de diez aos sin derecho a una reeleccin. Esta condicin
le confiere mayor independencia de gestin.
CAPTULO 8 I
Modalidad: Auditor general
Nueva Zelanda, cuenta con una agencia independiente de auditora, el Audit Office, cuya
cabeza es el Auditor General. La Audit Office de Nueva Zelanda introduce en 1975 la
filosofa CARE (Control; Attest and Authority; Reporting; Effectiveness and Efficiency), que
comprende una revisin anual de los estados financieros junto con un examen anual de
ciertos aspectos de organizacin con un enfoque de auditora de gestin.
En los ltimos aos el ejercicio de control en las administraciones pblicas ha experimen-
tado una transformacin. Ha superado los sistemas encaminados a detectar y perseguir
fraudes, mediante la comprobacin de la legalidad del gasto realizado, para trascender
hacia objetivos que incorporen no slo la verificacin de los estados contables de las
organismos pblicos, sino tambin el anlisis de la gestin de los fondos pblicos mediante
tcnicas de auditora operativa. As, los objetivos generales del control en las adminis-
traciones pblicas se orientan a obtener una razonable certeza de que:
El organismo cumple las disposiciones legales;
La informacin de la institucin se presenta de forma adecuada, es decir, de acuerdo
con los principios contables que le son aplicables;
La gestin de los recursos se desarrolla y aplica de conformidad con criterios de
economa y eficiencia; y
Los objetivos y fines previstos en los planes y programas del organismo se estn
cumpliendo.
ICONTROL y EVALUACIN DE LAS ADQUISICIONES y OBRAS PBLICAS
Esquema del Sistema Nacional de Planeacin Participativa
Correcciones y
ajustes
Plan Nacional
de Desarrollo
SEGUIMIENTO Y CONTROL
Procesos de
mejoramiento
organizacional
Mejoramiento
organizacional
CAPTULO 8 I
[ 8.2. MECANISMOS E INSTRUMENTOS J
8.2.1. Entorno
Las reas de recursos materiales de las organizaciones pblicas en el ejercicio de sus
funciones y cumplimiento de sus responsabilidades han de considerar generalmente dos
aspectos bsicos:
1. La ejecucin de sus funciones con base en criterios de economa, eficiencia, eficacia,
honradez, imparcialidad, transparencia y legalidad; y
2. Atender de manera expedita, oportuna, adecuada y suficiente, la demanda de una
amplia y extensa variedad de bienes, servicios y obras, que les solicitan o requieren,
las diversas reas que integran las dependencias y entidades de la administracin
pblica.
Laadministracin de los recursos materiales en la administracin pblica ha estado por lo
general en el epicentro de las apreciaciones que la ubican como un rea proclive a la
corrupcin. Un ejemplo de ello es la opinin que expresa en 1984 Ignacio Pichardo Pagaza
cuando seala que "actualmente es comn que el rea sea objeto de juicios en los que se
afirma que se presta con facilidad, a la corrupcin de servidores pblicos y ciudadanos,
quienes reconocen en esta actividad un campo frtil para el enriquecimiento ilcito".325
La respuesta del gobierno en este sentido se ha orientado en las dos ltimas dcadas al
combate a la corrupcin. Lo anterior se pone de manifiesto cuando se advierte cmo
diversas administraciones han promovido iniciativas de Ley orientadas todas ellas a regular
ya reglamentar las facultades, atribuciones y procedimientos a seguirse en la administracin
pblica.?"
La funcin de control como estrategia para prevenir los actos ilcitos en el desempeo de
la tarea de gobierno se evidencian desde el siglo pasado (1824) y se han venido fortale-
ciendo hasta la fecha. Ello ha obligado al establecimiento e implantacin de una serie de
rganos, mecanismos e instrumentos en la administracin pblica mexicana, con el fin de
mejorar la funcin de los rganos de gobierno para moralizar y eficientar la actividad que
realizan los servidores pblicos en todos los niveles y mbitos del sector pblico y en
particular, dentro de las unidades administrativas que integran al Poder Ejecutivo Federal.
125 Pichardo Pagaza, Ignacio. Introduccin a la Administracin Pblica de Mxico. Mxico. INAP. CONACYT. 1984. p. 202.
Je" Rubio. Luis. Todo para obstaculizar. Mxico. Peridico Reforma, 5 de Noviembre del 2000. p. 27 A.
La creacin de la Secretara de la Contralora General de la Federacin el 29 de diciembre
de 1982 constituye una accin pblica de importancia y sin duda, un corolario a 177 aos
de esfuerzos institucionales en materia de control y evaluacin. En sus orgenes la
SECOGEF se cre con el propsito de integrar en sta las funciones de control y evaluacin
global de la gestin pblica que en aquel momento se encontraban dispersas.
La accin de fortalecimiento de la funcin de control se manifiesta el 28 de diciembre de
1994, con el Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federacin que reform la Ley
Orgnica de la Administracin Pblica Federal con el propsito de que el Estado dispusiera
de mejores instrumentos para llevar a cabo, mediante la administracin pblica federal,
sus tareas de gobierno con oportunidad y eficiencia, bajo un esquema de organizacin
que evitara duplicacin de funciones y precisara responsabilidades.
El decreto referido modific el nombre de la dependencia por su denominacin actual, es
decir, por el de Secretara de Contralora y Desarrollo Administrativo. Asimismo se le dot
de nuevas atribuciones con el objeto de modernizar y controlar funciones administrativas
fundamentales, en adicin a las que le correspondan en materia de vigilancia y responsa-
bilidades de los servidores pblicos"?"
El artculo 37 de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal le confiere a la
Secretara de Contralora y Desarrollo Administrativo, entre otros, el despacho en el orden
administrativo, de los asuntos siguientes: desarrollo administrativo integral de dependencias
y entidades; normatividad en materia de adquisiciones, servicios, obra pblica y bienes
muebles; conduccin de la poltica inmobiliaria federal, administracin de los bienes
muebles federales y normatividad para la conservacin de dichos bienes.
328
El devenir institucional descrito pone de manifiesto que Mxico cuenta con amplios
antecedentes histricos en materia de control y evaluacin de la gestin pblica, sin
embargo, todava se advierten algunos actos de discrecionalidad y subjetividad de algunas
instancias de la administracin pblica, al momento de aplicar los mecanismos y las
herramientas de control y evaluacin, que sirven de base para la mejora continua de la
funcin gubernamental y el desempeo de los servidores pblicos.
La administracin pblica federal dispone en la actualidad de una amplia infraestructura y
estructura en materia de control y evaluacin. Esta funcin en materia de recursos
materiales, se desarrolla con base en los siguientes rganos, mecanismos e instrumentos:
m Secretara de la Contralora y Desarrollo Administrativo. Sintesis Histrica; p. 5.- http/www.secodam.gob.mx//infogral/
sinthist.html
'" Secretara de la Contralora y Desarrollo Administrativo. Sintesis Histrica; pp. 3 Y 5.- http://secodam.gob.mexl/infogral/
sintthis.htmI
CAPTULO 8 I
Secretara de Contralora y Desarrollo Administrativo.
rganos internos de control en las dependencias y entidades.
Delegados.
Comisarios.
Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico y su Reglamento.
Ley de Obras Pblicas y Servicios Relacionados con las Mismas y su Reglamento.
Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Pblicos.
En el caso concreto de los recursos materiales y servicios generales la funcin de control
y evaluacin tambin se realiza en alguna medida, por conducto de los Comits de
Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios, y los de Obra Pblica y Servicios Relacionados
con las Mismas, aun cuando dichos rganos no dependen estructural y funcionalmente,
sino que se ubican dentro del contexto de lo que se pudiera denominar como sistema de
control y evaluacin de la gestin pblica.
La referencia anterior pone de manifiesto que existen las condiciones necesarias para
que la funcin de control y evaluacin de compras y arrendamientos de bienes muebles,
as como la contratacin de obras pblicas y servicios relacionados con las mismas, de
las dependencias y entidades, se realice de manera eficiente y eficaz, ya que adems de
los organismos e instancias mencionadas, la administracin pblica federal dispone de
las siguientes herramientas para realizar esta funcin:
./ Informacin y verificacin.
./ Inconformidades y conciliacin.
./ Infracciones y sanciones.
./ Auditoras programadas y especiales, e internas y externas.
./ Medidas disciplinarias, de carcter administrativo, penal y civil a los servidores
pblicos.
La funcin de control y evaluacin no tendra ningn sentido en s misma, si no tuviera
como propsito fundamental mejorar la gestin de las organizaciones y el desempeo de
los servidores pblicos. As, es necesario definir y sealar los objetivos que debieran
considerarse en el desarrollo de esta funcin.
En los albores del siglo XXI la funcin de adquisiciones de bienes muebles, as como la
contratacin de obra y servicios paradjicamente se encuentra en un escenario que pudiera
calificarse de adverso. En efecto, la evolucin y desarrollo de la estructura regulatoria
dentro de la administracin pblica federal, ha promovido un cierto nivel de parlisis de la
funcin, toda vez el temor a actuar de parte de los servidores pblicos ante una posible
interpretacin sesgada de la Ley que lo ubique como sujeto de responsabilidad.
En complemento a lo anterior Fred Edmund Jand refiere que: pareciera que en el sector
pblico, al igual que en muchas empresas privadas, se exige a los auditores internos o
contralores, buscar ejemplos de errores, o erogaciones dispendiosas, y si no se encuentran
ejemplos, de este tipo se considera que el ocupante del puesto no est llevando a cabo su
trabajo.?"
8.2.2. Control
La etapa de control es el conjunto de actividades encaminadas a vigilar que la ejecucin
de acciones corresponda a la normatividad que las rige y a lo establecido en el Plan y
los Programas. Constituye un mecanismo preventivo y correctivo que permite la oportuna
deteccin y correccin de desviaciones insuficiencias o incongruencias en el curso de
la formulacin, instrumentacin, ejecucin y evaluacin de las secciones con el propsito
de procurar el cumplimiento de las estratgias, polticas, objetivos metas y asignacin
de recursos, contenidos en el plan, los programas y presupuestos.
Conforme a derecho constitucional y pblico, corresponde al Poder Ejecutivo Federal
establecer y definir los sistemas de control de la administracin pblica federal con el fin
de asegurar el manejo honesto y transparente de los recursos pblicos y garantizar la
aplicacin escrupulosa del marco normativo que regula la funcin pblica.
En este contexto, se deber entender por control, las acciones de naturaleza preventiva y
de verificacin que garanticen la correcta administracin de los recursos humanos, ma-
teriales y financieros, y la obtencin de resultados adecuados de gestin en la administracin
pblica federal, centralizada y paraestatal, as como la utilizacin congruente del gasto
pblico federal transferido o coordinado con estados y municipios.
La caracterstica precisada en el prrafo anterior permite que para fines didcticos puedan
establecerse dos tipos de control:
129 Edmund Jand, Fred. Ganar Ganar Negociando. Mxico. Continental 1986 p. 49.
CAPTULO 8 I
1. El control normativo-administrativo cuyo objetivo es vigilar el cumplimiento de la
normatividad que rige las acciones y operaciones en las dependencias y entidades de
la administracin pblica federal. Esta normatividad abarca aspectos como:
administrativos, contables, financieros, jurdicos y tambin las normas en materia de
planeacin.
El control de tipo administrativo tiene como propsito bsico promover la eficiencia, la
transparencia y la racionalidad de las acciones de las dependencias y las entidades
procurando el cumplimiento de los objetivos y metas contenidos en sus programas.
Se ejerce por la Secretara de Contralora y Desarrollo Administrativo y por la Secretara
de Hacienda y Crdito Pblico, en el mbito de sus respectivas competencias.
2. El control econmico-social por su parte est destinado a vigilar, por un lado, que exista
congruencia entre el plan y los programas que se generen en el sistema, y por otro
lado, que los efectos econmicos y sociales de la ejecucin de los programas y
presupuestos por parte de las dependencias y entidades permitan el logro de los
objetivos y prioridades sealadas en el plan nacional.
Este tipo de control tiene como propsito fundamental realizar acciones de seguimiento
y vigilancia de los programas estratgicos anuales y de los programas-presupuesto
de las dependencias y entidades de la administracin pblica federal.
El ejercicio de este tipo de control corresponde en el nivel global a la Secretara de
Hacienda y Crdito Pblico; en el nivel sectorial, a las dependencias coordinadoras de
sector; yen el nivel institucional a las respectivas unidades de la planeacin.
En este punto es importante destacar que el control como fase, etapa y herramienta bsica
de la administracin en general y en particular de la administracin pblica federal, se
complementa con el ejercicio que realiza el Congreso de la Unin, a travs del rgano
Superior de Fiscalizacin en donde peridicamente se lleva a cabo una serie de actividades
que fortalecen el sistema de control y evaluacin que regula la gestin del gobierno federal.
8.2.3. Evaluacin
La evaluacin cierra el ciclo de la planeacin, programacin, presupuestacin, control
y evaluacin y es tambin el inicio del siguiente ciclo, puesto que a partir de la
evaluacin resulta posible introducir nuevas orientaciones a lagestin de las empresas,
corregir desviaciones o posibles ineficiencias.
535
1
En un sentido especfico, la evaluacin es la cuantificacin que califica a los programas,
metas y resultados, la determinacin de las deficiencias, de los avances y logros en los
procesos administrativos, productivos y de direccin, as como las propuestas y
recomendaciones para mejorar la calidad de la gestin. La evaluacin es un proceso
analtico, cuyo producto bsico es la identificacin de problemas que impiden alcanzar las
metas propuestas y recomendar posibles soluciones.
El periodo regular para llevar a cabo una evaluacin es de un ao, una vez ejecutados los
programas anuales. A su vez, el Plan Nacional de Desarrollo y los programas de mediano
plazo podrn evaluarse en lapsos amplios, para decidir si es preciso ajustarlos o revisarlos.
Las actividades propias de esta etapa son entre otras, cotejar los objetivos y metas
propuestos con los resultados obtenidos y revisar los recursos asignados, las polticas
aplicadas y la congruencia entre acciones e instrumentos para asegurar que los resultados
sean los esperados.
La evaluacin representa una herramienta indispensable de sntesis e integracin para
valorar el impacto del Plan Nacional de Desarrollo y sus programas; de acuerdo con el
principio de sectorizacin que prevalece en la Ley de Planeacin, las unidades de
planeacin son las encargadas de llevar a cabo las evaluaciones peridicas.
La evaluacin inicial que estas unidades realizan es controlada a nivel superior por las
dependencias coordinadoras de sector. De conformidad con el artculo 16 de la Ley de
Planeacin, les corresponde:
"Verificar peridicamente la relacin que guardan los programas y presupuestos de
las entidades paraestatales del sector que coordinen, as como los resultados de su
ejecucin, con los objetivos y prioridades de los programas..." (fraccin VIII).
En el segundo nivel de evaluacin, se lleva a cabo la revisin de lo realizado por cada
entidad coordinadora, adems de la evaluacin del sector en su conjunto.
De ah se pasa al nivel ms general de evaluacin dentro del Sistema, el cual forma
parte de las atribuciones de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico a quien, segn
seala el artculo 14 de la Ley referida, le corresponde:
"Verificar peridicamente la relacin que guardan los programas y presupuestos de
las diversas dependencias y entidades de la administracin pblica federal, as como
los resultados de su ejecucin, con los objetivos y prioridades del plan y los programas
regionales y especiales a que se refiere la Ley, a fin de adoptar las medidas necesarias
para corregir las desviaciones detectadas y reafirmar, en su caso, el plan y los programas
respectivos" (fraccin VII).
CAPTULO 8 I
La Ley de Planeacin determina que los resultados de la evaluacin deben ser puestos
por el Ejecutivo a consideracin de las siguientes instancias:
1. Al Congreso de la Unin, a travs del informe de gobierno, que de acuerdo al artculo
6 de la Ley de Planeacin har mencin expresa de las decisiones adoptadas para la
ejecucin del Plan Nacional de Desarrollo y los Programas.
2. A la Comisin Permanente del propio Congreso de la Unin. La Ley obliga al Ejecutivo
a remitirle, en el mes de marzo de cada ao, el informe de las acciones y resultados de
la ejecucin del plan y los programas.
El proceso en cuestin prev y contempla la participacin de la poblacin en la evaluacin
de los resultados, ello en los tres rdenes de gobierno: federal, estatal y municipal.
La funcin de control y evaluacin dentro de la administracin pblica federal cuenta con
una amplia infraestructura tcnico, jurdico-administrativa; sin embargo, las reas encar-
gadas de realizar dichas actividades, suelen conferir mayor nfasis en la parte correctiva
y punitiva, que en la preventiva, no obstante que los rganos y las personas encargados
del control y la evaluacin, invariablemente participan en las instancias responsables del
diseo e instrumentacin de las actividades y en los procesos relativos a la planeacin,
programacin y presupuestacin de las adquisiciones de bienes y obras pblicas, as
como en los procedimientos de adjudicacin y contratacin de ambas materias.
Las reas encargadas de la planeacin, organizacin, direccin y ejecucin de las
adquisiciones y obras, generalmente, desconocen los programas y las guas de auditora,
no obstante que dichos instrumentos al igual que las actividades de los rganos de control
forman parte del procedimiento administrativo.
La desvinculacin tcnica, orgnica y funcional que se presenta entre los entes encargados
de la administracin de los recursos materiales genera erogaciones y un clima organiza-
cional que afecta el eficiente desempeo de la administracin pblica hacia su interior y
hacia el exterior, ya que esto se traduce en servicios deficientes a la poblacin. Asimismo
promueve y privilegia un proceso de control y evaluacin de carcter correctivo y punitivo,
que rompe el espritu original de una actividad tan importante para la sociedad y el gobierno.
En coincidencia con el hecho de que no slo existe una fuente nica de conflicto y que
generalmente los recursos financieros y humanos destinados para las adquisiciones de
bienes y contratacin de obras pblicas son limitados e insuficientes para satisfacer la
creciente demanda de las dependencias y entidades, se sugiere que los rganos encar-
gados de la planeacin y ejecucin, as como del control, acten de manera coordinada
para lograr una ptima administracin de los recursos humanos, financieros y tcnicos
que se destinen para este propsito.
Es importante resaltar que la funcin de adquisiciones y obras en la administracin pblica
federal se controla y evala por instancias internas y externas. La interna se realiza
fundamentalmente por la Secretara de Contralora y Desarrollo Administrativo y la segunda
por el rgano Superior de Fiscalizacin.
En este sentido, el desarrollo del captulo se circunscribir nicamente a destacar las
disposiciones, las reas, los instrumentos, las herramientas y las actividades, que sobre
la materia realiza o coordina la Secretara de Contralora y Desarrollo Administrativo, de
manera directa o indirecta, a travs de sus rganos o representantes ante las dependencias
y entidades de la administracin pblica.
8.2.4. Atribuciones de la Secodam en materia de control y
evaluacin
La Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, en su artculo 37, establece en 24
fracciones, las facultades que son competencia de la Secodam. A continuacin slo se
hace referencia a ocho de ellas por ser las que estn vinculadas directamente con el objeto
del presente anlisis, sin detrimento del resto de las funciones.
1- Organizar y coordinar el sistema de control y evaluacin gubernamental, inspeccionar
el ejercicio del gasto pblico federal, y de su congruencia con los presupuestos de
egresos.
2- Vigilar el cumplimiento de las normas de control y fiscalizacin, as como asesorar
y apoyar a los OIC de las dependencias y entidades de la APF.
3- Inspeccionar y vigilar, directamente o a travs de los rganos de control que las
dependencias y entidades de la APF cumplan con las normas y disposiciones en
materia de sistemas de registro y contabilidad, contratacin y remuneraciones de
personal, contratacin de adquisiciones, arrendamientos, servicios y ejecucin de
obra pblica, conservacin, uso, destino, afectacin, enajenacin y baja de bienes
muebles e inmuebles, almacenes y dems activos y recursos materiales de la APF.
4- Opinar, previamente a su expedicin, sobre los proyectos de normas de contabilidad
y de control en materia de programacin, presupuestacin, administracin de
recursos humanos, materiales y financieros, as como sobre los proyectos de normas
en materia de contratacin de deuda y de manejo de fondos y valores que formule
la SHCP.
CAPTULO 8 I
5- Designar, para el mejor desarrollo del sistema de control y evaluacin guberna-
mentales, delegados de la propia Secretara ante las dependencias y rganos
desconcentrados de la APF centralizada y comisarios en los rganos de gobierno
o vigilancia de las entidades de la APF.
6- Colaborar con la Contadura Mayor de Hacienda para el establecimiento de los
procedimientos necesarios que permitan a ambos rganos el mejor cumplimiento
de sus respectivas responsabilidades.
7- Atender las quejas e inconformidades que presenten los particulares con motivo de
convenios o contratos que celebren con las dependencias y entidades de la APF;
salvo los casos en que otras Leyes establezcan procedimientos de impugnacin
diferentes.
8- Establecer normas, polticas y lineamientos en materia de adquisiciones,
arrendamientos, desincorporacin de activos, servicios y obras pblicas de la APF.
EI16 de julio de 2001 se public en el Diario Oficial de la Federacin el Reglamento Inte-
rior de la Secodam con el propsito de reforzar el sistema de control interno de la
330
El Reglamento referido adems de establecer la estructura orgnica de la dependencia y
la distribucin de competencias de sus unidades administrativas tuvo por objeto, sentar
las bases de un sistema de control, orientado a promover la probidad y la rendicin de
cuentas, como elementos esenciales de la funcin pblica.
Ladinmica de lafuncin pblica y la necesidad de mejorar los instrumentos para el ejercicio
de lafuncin de control y evaluacin, promovi que el 24 de diciembre de 1996, se realizaran
diversas reformas a las Leyes Orgnicas de la Administracin Pblica Federal, Federal
de las Entidades Paraestatales y Federal de Responsabilidades de los Servidores
Pblicos, con el propsito de dotar a las contraloras internas de la autonoma que stas
requeran para realizar de manera adecuada sus funciones de control. Las modificaciones
aludidas, fueron fundamentalmente las siguientes:
110 Secretara de Contralora y Administrativo. Reglamento Interior. Mxico. Diario Oficial de la Federacin 16de julio
de 2001.
MODIFICACIONES PARA EL REFORZAMIENTO DEL SISTEMA DE CONTROL
INTERNO DE LA ADMINISTRACiN PBLICA FEDERAL 331
Facultara la Secretarade Contraloray Desarrollo Administrativo para designary
removerdirectamente a loscontralores internos dedependencias y entidades, y de
la Procuradura General de la Repblica, y con ello reforzar el vnculofuncional de
stos respecto del rgano rector, y as sustraerlo de la lneade mandodel rgano
fiscalizado.
Conferir atribuciones directas a los rganos internos de control de las entidades
paraestatales para iniciar el procedimiento administrativo a los servidores pblicos
destas, enloscasosenquesepresuma la necesidad defincar responsabilidades
enlostrminosdela Ley.
Dotardel carcter expresoderganosdeautoridad a lascontraloras internas, con
mencin especfica de su estructura bsica, a partir de la atencin de quejas y
denuncias, laauditoriay lacompetencia integralenmateriade responsabilidades.
Unificarlapotestad sancionadora, enmateriade responsabilidades a efectodeque
los rganos internos de control al tiempo que fincan sanciones disciplinarias, sin
distincin de lacuanta, impongan lassanciones econmicas.
Lareestructuracin del Reglamento Interno delaSecodam posibilit tambin laprecisin,
definicin y fortalecimiento de lasfacultades desta, a saber:
PROPSITOS BSICOS DEL REGLAMENTO INTERIOR 332
Determinar la competencia de las unidades administrativas de la Secretara para
asegurarla legitimidad de los actosque les corresponde realizaren el ordenadmi-
nistrativo consujecin a lodispuesto por el artculo16constitucional.
Propiciar unaorganizacin de carcter institucional que permitaque el ejerciciode
las atribuciones conferidas se realice bajounesquemade eficienciaquepermitala
coordinacin, direccin y supervisin de las accionesque tiene encomendadas la
dependencia.
Envirtuddequelosdelegados, comisarios pblicos, titulares de losrganos internos de
control ysupervisores regionales sonel sustento del sistemadecontrol yevaluacin, es
131 Secretara de Contralora y Desarrollo Administrativo. Sntesis Histrica.: pg 4. SECODAM. http://www.secodam.gob.mx//
infogral/sinthis.html
m Ibidem. p. 5
CAPTULO 8 I
importante describir las facultades y las funciones bsicas que deben realizar conforme a
lo que dispone el Reglamento referido, en su captulo VIII, artculo 26.
La Secretara de Contralora y Desarrollo Administrativo con base en lo anterior, designar
para el mejor desarrollo del sistema de control y evaluacin gubernamental, a los delegados
y subdelegados ante las dependencias de la administracin pblica centralizada y sus
rganos desconcentrados, as como ante la Procuradura General de la Repblica, ya los
comisarios pblicos ante los rganos de gobierno o de vigilancia de las entidades de la
administracin pblica federal paraestatal.
En abundamiento de lo anterior designar tambin los titulares de los rganos internos de
control en las dependencias, rganos desconcentrados y entidades de la administracin
pblica federal y en la Procuradura General de la Repblica, as como a los de las reas
de auditora, quejas y responsabilidades de tales rganos, en los trminos a que se refiere
el artculo 37, fraccin XII de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal.
Los delegados, de acuerdo al reglamento, tendrn las siguientes funciones:
Representar a la Secretara ante las dependencias de la administracin pblica federal
y sus rganos desconcentrados, y ante la Procuradura General de la Repblica cons-
tituyendo el conducto directo ante estos a fin de facilitar la evaluacin de su desempeo
general y, en su caso, como coordinadoras sectoriales.
Realizar un anlisis sobre la eficiencia con que las dependencias de la administracin
pblica federal y sus rganos desconcentrados, y la Procuradura General de la
Repblica, desarrollen los programas que les estn encomendados y la forma en que
se ejerzan los desembolsos de gasto corriente y de inversin vinculados con ellos, as
como lo referente a sus recursos humanos, financieros, materiales y de cualquier otro
tipo.
En relacin con los comisarios pblicos el reglamento de la Secodam establece que estos
pueden ser de dos tipos: propietarios y suplentes. Ambos representarn a la Secretara
ante los rganos de gobierno o internos de control de las entidades de la Administracin
Pblica Paraestatal, de acuerdo a lo dispuesto en el Captulo VI "Del Control y Evaluacin"
de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales, y dems disposiciones aplicables.
Es necesario subrayar que los comisarios fundamentan sus acciones en diversas
disposiciones del derecho pblico y privado. Por un lado, la legislacin mercantil les
establece una funcin de vigilancia sobre el uso y administracin del patrimonio de las
entidades, en este caso, el patrimonio del Estado, por el otro, las disposiciones del sector
pblico fortalecen su labor de vigilancia, aadiendo las funciones de valuacin de los
diferentes aspectos de la gestin de las paraestatales y de las polticas sectoriales.
El comisario es un servidor pblico que norma y gua su actuacin de acuerdo con los fines
y polticas del Estado y con los lineamientos del Sistema de Control y Evaluacin
Gubernamental. Por definicin legal, los comisarios actan fundamentalmente ante los
rganos de gobierno de las entidades, estableciendo relaciones de coordinacin con los
diferentes niveles administrativos de las empresas y con los sectores a que se encuentran
adscrttas"?"
Los comisarios cumplen una funcin fundamentalmente preventiva en el contexto del sistema
de control y evaluacin gubernamental, que se refiere a la gestin paraestatal interna y a
sus relaciones con las secretaras de estado coordinadoras de sector y las qlobazadoras.s"
Jos Trinidad Lanz Crdenas en su obra "La Contralora y el Control Interno en Mxico",
seala que entre las atribuciones especficas que tienen asignadas los comisarios destacan:
Vigilar la debida integracin y programacin de actividades y el funcionamiento de los
rganos de gobierno.
Vigilar el establecimiento y ejecucin del programa institucional.
Vigilar la congruencia del programa institucional con el programa sectorial respectivo.
Vigilar que las entidades del sector que coordinan las dependencias de la administracin
pblica federal conduzcan sus actividades conforme al Plan Nacional de Desarrollo y
al programa sectorial correspondiente y cumplan con lo previsto en el programa
institucional.
Vigilar que las entidades de la administracin pblica paraestatal proporcionen a las
dems entidades del sector donde se encuentren agrupadas la informacin y datos
que les soliciten.
Informar a la Secretara de Contralora (...) sobre la fusin, liquidacin, venta o cesin
de las entidades y en general sobre cualquier cambio a su estructura, naturaleza y
objetivos.
11.1 Lanz Crdenas, Jos Trinidad.- La Contraloria y el Control Interno en Mxico. Fondo de Cultura Econmica, Mxico 1987. pp.
510y513
1q Idem. Op. cit. p. 510
1
542
CAPTULO 8 I
Cumplir, exclusivamente en el caso de las entidades constituidas como sociedad
annima con las funciones que para los comisarios seala la Ley General de
Sociedades Mercantiles.
El autor referido subraya que la accin de estos instrumentos de control en los niveles
estratgicos de decisin se complementa con la de los contralores internos y auditores
externos. Sin embargo, a diferencia de estos, el nfasis de su actuacin es la evaluacin,
y por el nivel en que se ubican su norma central de actuacin es la selectividad, debido a
que atienden los aspectos fundamentales de la gestin que escapan a la fiscalizacin y
control de los aspectos cuantitativos.
En lo que respecta a los titulares de los rganos internos de control, el ordenamiento en
cuestin en su artculo 26, fraccin 111, seala que estos tendrn, en el mbito de las
dependencias y de sus rganos desconcentrados, o en las entidades en la que sean
designados, o en la Procuradura General de la Repblica las siguientes facultades:
Recibir quejas y denuncias por incumplimiento de las obligaciones de los servidores
pblicos y darles seguimiento; investigar y fincar las responsabilidades a que hubiere
lugar e imponer las sanciones aplicables en los trminos de la Ley, con excepcin de
las que deba conocer la Direccin General de Responsabilidades y Situacin
Patrimonial; as como calificar y constituir los pliegos de responsabilidades a que se
refiere la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico Federal y su Reglamento,
salvo los que sean competencia de la Direccin General mencionada.
Dictar las resoluciones en los recursos de revocacin que interpongan los servidores
pblicos, y de revisin que se hagan valer en contra de las resoluciones de las
inconformidades previstas en la Ley de Adquisiciones y Obras Pblicas, que competa
conocer a los titulares de las reas de responsabilidades.
Implantar el sistema integral de control gubernamental y coadyuvar a su debido
funcionamiento; proponer las normas y lineamientos que al efecto se requieran, y vigilar
el cumplimiento de las normas de control que expida la Secretara, as como aqullas
que regulan el funcionamiento de la dependencia o entidad correspondiente o de la
Programar y realizar auditoras, inspecciones o visitas de cualquier tipo; informar
peridicamente a la Secretara sobre el resultado de las acciones de control que hayan
realizado, y proporcionar a sta la ayuda necesaria para el adecuado ejercicio de sus
atribuciones.
Los informes constituyen sin duda, la materia prima para la realizacin de un adecuado
proceso de control y evaluacin, que permita por un lado observar si se estn alcanzando
las metas y objetivos previamente establecidos en los planes y programas, y por el otro
permite detectar, si se est cumpliendo con la normatividad jurdico-administrativa que
regula los procesos de adquisiciones y obra pblica.
Los instrumentos citados son tambin una herramienta bsica que muestra no slo las
tendencias y las desviaciones que se presentan antes, durante y posteriormente a los
actos y procedimientos, de planeacin, adjudicacin y contratacin. En suma, son un
instrumento eficaz que permite mejorar la gestin pblica y el desempeo de los servidores
pblicos encargados de la administracin de los recursos materiales y servicios generales
del sector pblico.
Los informes, sin embargo, por s mismos no generan una mejora automtica en los
procesos y actividades que realizan las dependencias y entidades. stos aportan elementos
suficientes para el diseo e instrumentacin de un subsistema de indicadores, que de
manera estratgica contribuyen al mejor desempeo de la gestin pblica.
8.3.1. Elaboracin y contenido de los informes
La precisin, oportunidad, integridad, claridad, utilidad y actualizacin de los informes,
constituyen la base, sobre la cual pueden estimarse las bondades y la consistencia de un
sistema de control y evaluacin eficiente y eficaz.
Como puede apreciarse en el cuadro que a continuacin se presenta, la organizacin y la
sistematizacin de la informacin, relativa a las adquisiciones y obras pblicas, demanda
un esfuerzo considerable, tanto para las personas responsables de realizar dicha funcin,
como para los rganos y servidores pblicos, encargados del proceso de control y
evaluacin de los mismos.
CAPTULO 8 I
ELABORACiN Y ORGANIZACiN DE LOS INFORMES Y DOCUMENTOS
RELATIVOS A LAS ADQUISICIONES Y OBRAS PBLICAS
1. Elaborar convocatorias ybases delicitacin; actas dejuntas deaclaracin, visitas,
a instalaciones; apertura depropuestas tcnicas yeconmicas, evaluacin yfallo;
Dictmenes tcnicos y econmicos, cancelacin de licitaciones y contratos
adjudicados por licitacin, invitacin oadjudicacin directa.
335
2. Formular mensualmente informes relativos a los contratos celebrados, mediante
invitacin a cuando menos tres personas oadjudicacin directa.
336
3. Elaborar mensualmente dictmenes, enlos queseharconstar el anlisis delao
laspropuestas ylas razones que sirvieron defundamentacin ymotivacin para la
adjudicacin de contratos, a travs de la modalidad de invitacin o adjudicacin
directa.
4. Elaborar un informe delaconclusin delos casos dictaminados, sobre laprocedencia
denocelebrar licitaciones pblcas.?"
5. Formular un informe sobre lasuspensin, rescisin oterminacin anticipada delos
contratos deobra pblica oservicios relacionados con lamisma.
338
6. Conservar enforma ordenada y sistemtica toda ladocumentacin delos actos y
contratos, relativos a la LAASSP y LOPSRM, cuando menos por un lapso detres
aos contados a partir delafecha derecepcin.
339
7. Guardar los documentos contables, durante el tiempo previsto enlas disposiciones
respectivas.
8. Se sugiere incluir los Programas Anuales de Adquisiciones y Obras Pblicas,
consignados enlos Artculos 21 y22 delas Leyes deAdquisiciones yObra Pblica
respectivamente.
m Artculo 26 de la Ley de Adquisiciones. Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico y Artculo 27 de la Ley de Obras Pblicas
vServicios Relacionados con las Mismas.
:"6 Artculo 40 de la Ley de Adquisiciones. Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico y Artculo 41 de la Ley de Obras Pblicas
v Servicios Relacionados con las Mismas.
\" Artculo 22 de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico.
J1X Artculo 63 de la Ley de Obras Pblicas y Servicios Relacionados con las Mismas.
m Artculo 56 de la Ley de Adquisiciones. Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico y Artculo 74 de la Ley de Obras Pblicas
y Servicios Relacionados con las Mismas.
8.3.2. Periodicidad y remisin de los informes
Las dependencias y entidades de la administracin pblica federal que realicen actos y
procedimientos de contratacin en materia de adquisicin, arrendamiento y servicios
relacionados con bienes muebles, y de obras pblicas y servicios relacionados con las
mismas deben remitir, adems de los documentos citados en el cuadro precedente, la
informacin relativa a los actos y contratos, que realicen al amparo de la LAASSP y
LOPSRM a Secodam, SHCP y SECO (EX - SECOFI) conforme a la forma y trminos que
stas lo establezcan, de acuerdo al mbito de su cornpetencia.>"
Las instituciones sealadas deben remitir, a travs de los medios magnticos o remotos
de comunicacin electrnica la informacin que establezca la LAASSP en su ltimo prrafo
del arto 26 y la LOPSRM en su ltimo prrafo del arto 27 de conformidad a las disposiciones
administrativas que establezca la Contralorla.>"
Las dependencias y entidades por otra parte, deben enviar a sus rganos internos de
control, a ms tardar el ltimo da hbil de cada mes los informes relativos a:
Los contratos formalizados, a travs de los procedimientos de excepcin a la licitacin
pblica, durante el mes inmediato anterior, as como los escritos que acrediten los
criterios yla justificacin de las razones que sustentan el ejercicio de dichas opciones
y los dictmenes que contienen el anlisis de la o las propuestas y las razones para la
adjudicacin de dichos contratos.?"
La suspensin, rescisin o terminacin anticipada de los contratos de obra pblica y
servicios relacionados con la rnsma.>"
Los organismos gubernamentales que contraten con base a los ordenamientos objeto de
anlisis, debern:
Remitir a la contralora dentro de los 15 das naturales siguientes a la fecha de que se
tenga conocimiento de alguna infraccin a las disposiciones de la LAASSP o LOPSRM,
la documentacin comprobatoria de los hechos presumiblemente constitutivos de la
infraccin.
344
.'.11 Artculo 26 de la Ley de Adquisiciones. Arrendamientos v Servicios del Sector Pblico y Artculo 27 de la Ley de Obras Pblicas
1.' Artculo 40 de la Ley de Adquisiciones. Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico y Artculo 41 de la Ley de Obras Pblicas
1.2 Artculo 40 de la Ley de Adquisiciones. Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico.
q1 Artculo 62 de la LOPSRM.
, Artculo 60 de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico y Artculo 78 de la Ley de Obras Pblicas
CAPTULO 8 I
Solicitar datos e informes relacionados con las adquisiciones, arrendamientos y
servicios y obras pblicas y servicios relacionados con las mismas a los servidores
pblicos, proveedores y contratistas que participen en dichos actos.>"
Presentar trimestralmente al Comit de Adquisiciones un informe de la conclusin de
los casos dictaminados y de las licitaciones pblicas que se realicen, as como de los
resultados generales de las adquisiciones, arrendamientos y servcios.>"
El informe trimestral que debe presentarse a los Comits de Adquisiciones, Arrendamientos
y Servicios y al de Obra Pblica reviste una importancia particular en el proceso de ela-
boracin y presentacin de reportes y/odocumentos, ya que es a travs de este documento,
como las autoridades respectivas pueden disponer de una visin detallada e integral de
los asuntos dictaminados y de los resultados generales de las adquisiciones, arrenda-
mientos, servicios y obras pblicas, que se lleven a cabo por parte de las dependencias y
entidades.
Los informes trimestrales permiten a los servidores pblicos encargados o vinculados
directa o indirectamente, con dicha funcin, analizar la gestin de las reas responsables
de las contrataciones y, en su caso, proponer las medidas preventivas que estimen
necesarias.>"
Los documentos que deben ponerse a consideracin de los comits, han de incluir entre
otros, los aspectos que se sealan en el cuadro siguiente:
CONTENIDO DE LOS INFORMES TRIMESTRALES PARA EL COMIT DE
ADQUISICIONES, ARRENDAMIENTOS Y SERVICIOS
1. Indicacin de los procedimientos de contratacin concluidos, que hayan sido
dictaminados por el comit.
2. Precisin del desarrollo de los procedimientos de contratacin y de la formalizacin
de los contratos respectivos.
3. Precisin de los resultados generales de las adquisiciones, arrendamientos y
servicios, sealando el porcentaje de atencin de requisiciones e indicando el
porcentaje de cumplimiento de las obligaciones de los proveedores pactados en
los contratos.
4. Sealizacin de los contratos en los que los proveedores hayan incurrido en atraso
en el cumplimiento de sus obligaciones.
5. Indicacin de los casos en que se haya autorizado el diferimiento de los plazos de
entrega o de presentacin de los bienes o servicios.
) ~ j Artculo 57 de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos v Servicios del Sector Pblico y Artculo 75 de la Ley de Obras
Pblicas y Servicios Relacionados con las Mismas,
. ) ~ h Artculo 22 de la Ley de Adquisiciones. Arrendamientos v Servicios del Sector Pblico
) ~ 7 Artculo 18. R.L.A.S.R.M.
6. Precisin de las penalizaciones que se hayan aplicado a proveedores incumplidos.
7. Indicacin de las inconformidades recibidas.
8. Precisin de los actos en contra del cual se presentan las inconformidades,
sealando las reas involucradas; los motivos que la generaron, y el sentido de la
resolucin.
9. Indicacin del estado que guardan los procedimientos de aplicacin de las garantas
por la rescisin de los contratos y por el no reintegro de anticipos.
8.3.3. Verificacin de actos y personas
El proceso de control y evaluacin debe tomar en consideracin la verificacin de los
actos, as como de las personas, bienes y obras que se realicen por parte de los sujetos
que intervienen en los procesos de contratacin de los recursos materiales de la adminis-
tracin pblica federal.
La verificacin puede concebirse como una actividad de supervisin. Constituye una funcin
bsica del proceso administrativo, que proporciona elementos objetivos, tanto para la
planeacin y como para la toma de decisiones y los procesos de control y evaluacin. Los
actos de comprobacin o revisin de conformidad a las Leyes de Adquisiciones, Arrenda-
mientos y Servicios y de Obras Pblicas, se presentan de manera breve en el siguiente
esquema.
VERIFICACiN DE ACTOS, PERSONAS Y BIENES
La Contralora en ejercicio de sus facultades podr:
Actos y procedimientos
- Comprobar en cualquier momento que las adquisiciones, arrendamientos, servi-
cios, obras pblicas y servicios relacionados con las mismas, se realicen confonne
a lo establecido en la LAASSP y LOPSRM, o en otras disposiciones apllc8b1es.
3oU
Personas
- Realizar visitas e inspecciones a las dependencias y entidades que realiCentidqui- .
siciones, arrendamientos, servicios y obras pblicas y servicios relacionados' cOn
las mismas (SECODAM)
'"" Artculo 57 de la Ley de Adquisiciones. Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico y Artculo 75 de la Ley de Obras Pblicas
CAPTULO 8 I
- Revisar losdatose informes quelosservidores pblicos, proveedores ocontrati$taS
proporcionen a laContralora, con relacin a losactosenquehayanparticipado.
Bienes y obras
- Efectuarvisitas paracomprobar quelosbienes cumplan conlosrequisitos sealados
con relacin al Gradode ContenidoNacional (SEC: EX- SECOFI).349
- Revisarlacalidadde lasespecificaciones de losbienesmueblesy de lostrabajos
a travsde laboratorios, instituciones educativas y de investigacin o con lasper-
sonasquesedetermineen lostrminosde la LFMN, (SECODAM).350
Documentos
- Elaborar undictamen por quienhayahechoel examen.
- El dictamendebe ser firmadopor el que realizla comprobacin, as comopor el
proveedoro el contratistay el representante de entidado dependencia.
- .Lafaltadefirmadel proveedorocontratista, noinvalidael dictamen.
El sistema decontrol y evaluacin parasufuncionamiento requiere necesariamente deun
eficiente sistemade informacin e indicadores, quepermitan corregir lasdesviaciones y
quesirvan debaseparamejorar lacalidad delaadministracin delosrecursos materiales,
financieros y humanos de laadministracin pblica.
).9 Artculo 28 de la Ley de Adquisiciones. Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico.
J50 Artculo 58 de la Ley de Adquisiciones. Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico y Artculo 76 de la Ley de Obras Pblicas
El derecho es un conjunto de normas que en sentido estricto, constituyen principios de
accin, cuya observancia se convierte en una obligacin para aquel a quien se dirige.
Bajo esta ptica, la estructura lgica de la norma implica una serie de supuestos o hiptesis,
que si stas se realizan, producen ciertas consecuencias, o efectos que pueden ser
positivos o negativos, segn se cumpla o infrinjan dicha disposicin.
Los particulares que asumen el carcter de proveedores o contratistas, pueden convertirse
en infractores cuando incumplan con alguna de las condiciones que pacten con la
administracin pblica a travs de los contratos que formalicen con sta.
Es conveniente sealar que el contrato es el acuerdo de voluntades para crear, trasmitir,
modificar o extinguir derechos y obligaciones, de tal suerte, que los sujetos implicados,
deben cumplir con las clusulas, que de mutuo acuerdo se convengan, por ambas partes.
La infraccin desde esta perspectiva, surge de la transgresin e inobservancia de los
contratos de adhesin, que se formalizan entre la administracin pblica federal y los
particulares, como el resultado de un acto jurdico que se realiza de compra-venta o
suministro de bienes muebles, o bien por lacontratacin de servicios de cualquier naturaleza
o de obras pblicas, y/o servicios relacionados con las mismas.
Es importante precisar que, el contrato de adhesin es aquel cuyas clusulas redactadas
unilateralmente por una de las partes no dejan a la otra ms posibilidad que las de
suscribirlas ntegramente, sin modificacin alguna, no obstante ello, el incumplimiento de
alguna de las clusulas, por parte de la contratante, conforme a los principios de derecho
es causal, de infraccin y por ende de una sancin.
En prrafos anteriores ya se ha mencionado que las infracciones, cometidas por los sujetos
mencionados, resultan no slo del incumplimiento de los contratos, sino tambin de la
transgresin de algunas de las disposiciones, que se establecen en los ordenamientos,
sealados. Bajo este contexto, se puede decir que los proveedores y contratistas, cometen
infracciones, cuando se da alguna de las siguientes hiptesis:
Licitantes que, injustificadamente y por causas imputables a ellos, no firmen el contrato.
Proveedores o contratistas que se ubiquen en los supuestos de la frac. 111 del artculo 50
y 51, de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico y de
la Ley de Obras Pblicas, respectivamente.
1
550
CAPTULO 8 I
Proveedores o contratistas que no cumplan con sus obligaciones contractuales por
causas imputables a ellos, y que, como consecuencia, causen dao o perjuicios a las
dependencias o entidades contratantes.
Licitantes o proveedores que entreguen bienes con especificaciones distintas a las
convenidas.
Licitantes, proveedores o contratistas que proporcionen informacin falsa.
Licitantes, proveedores o contratistas que acten con dolo o mala fe, en algn
procedimiento de contratacin en la celebracin del contrato o durante su vigencia.
Licitantes, proveedores o contratistas que acten con dolo o mala fe en la presentacin
o desahogo de una queja en una audiencia de conciliacin o de una inconformidad.
8.4.1. Sujetos y fuentes de las infracciones
Las Leyes de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios, y la de Obras Pblicas y Servicios
Relacionados con las Mismas sealan que los sujetos susceptibles de cometer infracciones
son los licitadores, los proveedores, los prestadores de servicios, los constructores y los
servidores pblicos que infrinjan cualquiera de los preceptos que componen dichos
ordenamientos, o de cualquier otra disposicin, que se deriven de ellos.
Los servidores pblicos pueden infringir las leyes en comento cuando sus acciones u
omisiones, contravengan algunas de las disposiciones establecidas en sus ttulos, captulos
o preceptos. Asimismo, dichos sujetos se convierten en infractores, cuando transgredan o
dejen de observar algunas de las normas, que establece la LFRSP, particularmente, algunas
de las que se sealan en el artculo 47, de dicho ordenamiento, a saber:
1. Incumplimiento de sus obligaciones que quebrante la legalidad, honradez, lealtad,
imparcialidad y eficiencia en el desempeo de su empleo, cargo o comisin.
2. Negligencia en el servicio encomendado, realizacin de actos u omisiones que
causen suspensin o deficiencia de dicho servicio o impliquen abuso o ejercicio
indebido de un empleo, cargo o comisin.
3. No formular y ejecutar legalmente los planes, programas y presupuestos
correspondientes a su competencia.
4. Incumplir las Leyes y normas que determinen el manejo de recursos econmicos
pblicos.
5. Uso inadecuado o ilegal de los recursos que tenga asignado para el desempeo
de su empleo, cargo o comisin o de las facultades que le sean atribuidas, o la
informacin reservada a que tenga acceso por su funcin.
6. No custodiar y cuidar la documentacin e informacin que tenga bajo su cuidado o
tenga acceso.
7. No impedir o evitar el uso, la sustraccin, ocultamiento o inutilizacin de la
informacin que tenga a su cargo.
8. No excusarse de intervenir en cualquier forma en laatencin, tramitacin o resolucin
de asuntos en los que tenga inters personal, familiar o de negocio, incluyendo
aquellos de los que pueda resultar algn beneficio para l, su cnyuge o parientes
consanguneos hasta e14 grado, por afinidad o civiles, o para terceros con los que
tenga relaciones profesionales, laborales, o de negocios, o para socios o
sociedades de la que el servidor pblico o las personas referidas formen o hayan
formado parte.
9. No informar por escrito al jefe inmediato y en su caso al superior jerrquico, sobre
la atencin, trmite o resolucin de los asuntos en los que tenga inters personal,
familiar o de negocio y que sean de su conocimiento.
10. No observar las instrucciones que por escrito se le giren sobre la atencin,
tramitacin y resolucin, sobre los asuntos que no puedan abstenerse de intervenir,
a pesar de tener inters personal, familiar o de negocio.
11 . No comunicar por escrito al titular de la dependencia o entidad en la que presta sus
servicios, las dudas que tenga con relacin a la procedencia de las rdenes que
recibe.
12. No informar a la Contralora, cuando el superior jerrquico, no le comunique a dicha
dependencia, las dudas que el subordinado, hizo del conocimiento de su superior,
con relacin a las dudas que ste tenga con relacin a las rdenes recibidas.
13. No supervisar que los servidores pblicos sujetos a su direccin cumplan con las
disposiciones del artculo 47 de la Ley Federal de Responsabilidades de los
Servidores Pblicos.
14. No denunciar por escrito, ante el superior jerrquico o a la Contralora Interna los
actos u omisiones que en ejercicio de sus funciones llegara a advertir respecto de
cualquiera de sus subordinados que puedan ser causas de responsabilidad
CAPTULO 8 1
administrativa, en los trminos de la Ley Federal de Responsabilidades de los
Servidores Pblicos y de las normas que se expiden.
15. Solicitar, aceptar o recibir durante el ejercicio de su funcin, de manera directa, o a
travs de interpsitas personas, dinero, objetos, donaciones, empleos, cargos o
comisiones de personas fsicas o morales cuyas actividades profesionales, comer-
ciales o industriales se encuentren directamente vinculadas, reguladas o supervisa-
das por el servidor pblico, en el desempeo de su empleo, cargo o comisin, aun
despus de un ao, en que se haya retirado de su empleo, cargo o comisin.
16. No atender con diligencia las instrucciones, requerimientos y resoluciones que reciba
de la Contralora.
17. Incumplir cualquier disposicin jurdica relacionada con el servicio pblico.
8.4.2. Procedencia o improcedencia de las sanciones
Las sanciones se generan como consecuencia de las infracciones, entendidas stas como
los actos que quebrantan un orden normativo; en el caso especfico de las leyes que nos
ocupan, las primeras se aplican, cuando existe una omisin, y sta es descubierta por las
autoridades, o bien cuando existe un requerimiento, visita o excitativa, por haber trans-
gredido alguno de los preceptos, ya sea de la Ley de Adquisiciones o la de Obra Pbltca.>'
Las penas y sanciones se impondrn con base en:
./ Los daos o perjuicios que se hubieren producido o pudieran generarse.
./ El carcter, intencional o no, de la accin u omisin constitutiva de la infraccin.
./ La gravedad de la infraccin.
./ Las condiciones del infractor.
Las sanciones a que se refieren las Leyes de Adquisiciones y Obras Pblicas, son
independientes de las de orden civil o penal, que pueden derivarse de la comisin de los
mismos hechos.
.'51 Artculo 64 de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico y Artculo 82 de la Ley de Obras Pblicas
553
1
Es importante sealar tambin que tanto el reglamento de la Ley de Adquisiciones, como
el de Obra Pblica establecen que la Contralora, para la imposicin de las sanciones
previstas en dichos ordenamientos, debe notificar a la persona fsica o moral los hechos
presumiblemente constitutivos de la infraccin, sujetndose en el procedimiento a lo
dispuesto en la Ley Federal de Procedimientos Admnstrattvos.>" de conformidad con lo
establecido en el artculo 70 del RLAASSP y 218 del RLOPSRM.
Los ordenamientos citados, adems de lo anterior, en sus numerales 70 y 218,
respectivamente, dispone que dentro de la documentacin comprobatoria, a que alude el
ltimo prrafo de los artculos 60 de la LAASSP y el 78 de la LOPSRM, las dependencias
y entidades debern acompaar lo que acredite el monto de los daos y perjuicios causados
con motivo de la presunta infraccin.
En materia de sanciones debe tomarse en consideracin que stas, pueden derivarse del
incumplimiento de algunos de los preceptos establecidos en los siguientes ordenamientos.
1. Ley Federal del Procedimiento Administrativo, y
2. Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Pblicos.
353
La determinacin de las sanciones administrativas a los servidores pblicos, estar en
funcin de los siguientes aspectos.>'
1. La gravedad de la responsabilidad en que se incurra.
2. La conveniencia de suprimir prcticas que infrinjan, en cualquier forma las disposi-
ciones de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Pblicos, o las
que se dicten con base a ella.
3. Las circunstancias socioeconmicas del empleado pblico.
4. El nivel jerrquico, los antecedentes y las condiciones del infractor.
5. Las condiciones exteriores y los medios de ejecucin.
6. La antigedad en el servicio.
.1" Cfr.: artculo 69 del RLAASSP y 217 RLOPSRM.
15.1 Artculo 61, 62 Y63 de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos v Servicios del Sector Pblico y Artculo 79,80 Y81 de la Ley
de Obras Pblicas y Servicios Relacionados con las Mismas.
"" Artculo 54 Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Pblicos.
CAPTULO 8 I
7. La reincidencia en el incumplimiento de obligaciones.
8. El monto del beneficio, dao o perjuicio econmico derivado del incumplimiento de
obligacin.
Los ordenamientos jurdicos relativos a las adquisiciones y obras pblicas establecen
que las sanciones no procedern cuando las infracciones ocurran por causa de fuerza
mayor, o caso fortuito, o tambin, cuando de forma espontnea el transgresor observe el
precepto, que haya dejado de cumplir.
8.4.3. Monto y tipo de sanciones
Para los licitadores, proveedores o contratistas las sanciones pecuniarias sern:
./ Multas equivalentes a la cantidad de 50 o hasta 1000 veces el salario mnimo general
vigente en el Distrito Federal elevado al mes, en la fecha de la tnfraccin.?"
Adems de la sancin mencionada los sujetos sealados pueden ser objeto de:
./ Inhabilitacin temporal para participar en procedimientos de contratacin o celebrar
contratos regulados por la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector
Pblico o de la Ley de Obras Pblicas y Servicios Relacionados con las Mismas.
./ La inhabilitacin no ser menor de tres meses ni mayor a 5 aos.s"
./ sta comienza a contar a partir del da siguiente a la fecha en que la Contralora lo
haga del conocimiento de la dependencia o entidad.
./ Se publica la circular en el Diario Oficial Federal de la Federacin.
Es importante subrayar que la aplicacin de sanciones debe ser el ltimo recurso a
considerar y aplicar por las dependencias y entidades contratantes, ya que su actividad
principal, al igual que la de los rganos de control debe estar enfocada a las acciones
preventivas, ms que a las correctivas, es decir, los rganos pblicos deben ser cuidadosos
en la formulacin de sus bases o pliegos de condiciones, y en particular en lo que se
refiere a los criterios de adjudicacin que sirven de fundamento para la seleccin de sus
contratantes.
'55 Artculo 59 de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico y Artrtulo 77 de la Ley de Obras Pblicas
v Servicios Relacionados con las Mismas,
'" Artculo 60 de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos v Servicios del Sector Pblico y Artculo 78 de la Ley de Obras Pblicas
y Servicios Relacionados con las Mismas,
5551
Econmicas 357 Administrativas 358 Civiles o Penales359
Por beneficios obtenidos, - Apercibimiento privado o -
Derivadas de la comi-
o por daos causados por pblico.
sin de los mismos he-
chos, por violar las dispo-
incumplimiento de las obli- - Amonestacin privada o
siciones establecidas en
gaciones. pblica.
la Ley de Adquisiciones,
f- Se aplicarn dos tantos - Suspensin del empleo,
Arrendamientos y Servi-
del fruto obtenido o de los cargo o comisin.
clos del Sector Pblico y
de la Ley de Obras Pbli-
daos o perjuicios causa- - Destitucin del puesto.
cas y Servicios Relacio-
dos.
-
Inhabilitacin temporal
nados con la Misma.
f- Se pagan, una vez de-
para desempear em-
terminadas las cantidades
pleo, cargo o comisiones
liquidadas, en su equiva-
en el servicio pblico, y
lencia en el salario men-
ser de uno a diez aos,
sual vigente al da de su
si el monto no excede de
pago.
doscientas veces el SMG,
mensual y de diez a
veinte aos, si excede
dicho lmite.
Con el propsito de identificar las sanciones administrativas de carcter disciplinario a
que estn sujetos los servidores pblicos, se presentan a continuacin las siguientes:
En materia de sanciones de carcter penal a que estn sujetos los servidores pblicos por
infringir algunas de las disposiciones que regulan su funcin, destacan las siguientes:
./ Privacin de la libertad.
./ Sancin econmica.
./ Destitucin e inhabilitacin, para desempear cargos o comisiones pblicas.
./ Decomiso de bienes, cuya legal procedencia no se logre acreditar.
357 Artculo 62 de la Ley de Adquisiciones. Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico y Artculo 80 de la Ley de Obras Pblicas
35' Artculo 53 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Pblicos.
359 Artculo 63 de la Ley de Adquisiciones. Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico y Artculo 81 de la Ley de Obras Pblicas
1
556
Las infracciones ms comunes pueden ser:
./ Ejercicio indebido del servicio pblico.
./ Ejercicio abusivo de funciones.
./ Concusin.
./ Coalicin de servidores pblicos.
./ Intimidacin.
./ Trfico de influencia.
./ Cohecho.
./ Peculado.
./ Enriquecimiento ilcito.
CAPTULO 8 I
( 8.5. INCONFORMIDADES y CONCILIACiNJ
8.5.1. Marco de referencia
La inconformidad es un hecho inherente a los procesos de adjudicacin, toda vez que
surge como producto del desacuerdo de una persona fsica o moral, contra un acto irregular,
que contraviene algunas de las disposiciones, que regulan los procedimientos de compra
o arrendamiento de bienes muebles, o la contratacin de servicios o obras pblicas.
La inconformidad se explica a la luz de la licitacin pblica o de las invitaciones restringidas,
conocidas tambin estas ltimas, como licitaciones restringidas, cerradas o privadas.
Eneste sentido Ral Ramrez Medrano, seala que "la licitacin pblica es una institucin
convocatoria pblica y que tiene como finalidad y conclusin la adjudicacin de un contrato
mediante la captacin, anlisis y evaluacin de propuestas u otertas.P"
El autor afirma tambin que la licitacin pblica, como procedimiento, es una actividad
formalmente administrativa, que a diferencia del procedimiento jurisdiccional, no implica
un conflicto de partes sino de expectativas de contratacin con la administracin pblica,
controversia detonada por la propia administracin que convoca a la licitacin y que es la
encargada de resolverla a travs del fallo.
Enla licitacin pblica podemos hablar de la adjudicacin como acto administrativo final o
principal, por ser la conclusin y la finalidad, de diversos actos lnstrumentales.?"
La inobservancia de preceptos que rigen el procedimiento de la licitacin pueden viciar
est, hasta el grado de llegar a provocar su nulidad, sin perjuicio de actuar contra los ser-
vidores pblicos que incurrieron en la correspondiente infraccin, nulidad y responsa-
bilidades que pueden promover tanto la administracin pblica como los particulares
interesados en la licitacin.?"
'hII Ramrez Medrano. Ral. Consideraciones Sobre la Tutela Jurdica de la Licitacin Pblica. Mxico. Revista de Investigaciones
Jurdicas de la Escuela Libre de Derecho No. JI. 1987. Pg. 391.
v,, 1bidem. p. 392.
," Fernndez Ruiz, Jorge. Derecho Administrativo de Contratos. Mxico. Editorial Porra. 2000. Pg. 1999.
1
558
CAPTULO 8 I
En otras palabras, cuando la licitacin no se efecte de acuerdo con los principios y normas
que regula su tramitacin, dicho procedimiento precontractual se encuentra viciado, lo
cual provoca la anulacin de todo lo actuado e incluso llega a efectuar la invalidez del
contrato que llegue a celebrarse.?"
En tal virtud, el sistema jurdico mexicano establece las vas de impugnacin para la defensa
de los derechos e intereses de los oferentes... de la misma manera, el Estado cuenta con
medios para lograr por s y ante s la reparacin de daos o perjuicios que se le hayan
causado con motivo de los vicios de la licitacin.
364
Por ello se puede sealar que los licitadores, es decir, los interesados y oferentes que
satisfagan y cubran los requisitos y condiciones establecidas por la convocante, pueden
inconformarse "en contra de los actos que lleguen a afectar sus derechos o intereses, bien
sean que se den en cualquiera de las fases del procedimiento de la licitacin pblica,
incluyendo el de la adjudicacin, o posteriores a esa fase.
365
~ La inconformidad no es un recurso
El recurso, de acuerdo con Rafael de Pina: "es un medio de impugnacin de los actos
administrativos o judiciales establecidos expresamente al efecto por disposicin legal".366
El mismo autor seala que en cuanto al recurso administrativo, ste es un medio de
impugnacin establecido contra los actos de la administracin pblica y utilizable por los
administrados cuando, a su juicio, les causen algn agravio.
En este punto en particular es conveniente sealar que la inconformidad, no se reputa
como un recurso, dado que estos, se enderezan "en contra de actos de autoridad, pre-
tendiendo su revocacin o modificacin, y la inconformidad no est encaminada a contra-
venir un acto de autoridad, ni tiene por objeto revocarlo o modificarlo dado que su finalidad
establecida en los artculos 69 y 87 de las Leyes de Adquisiciones y Obras Pblicas,
respectivamente, es la de resolver la nulidad parcial o total del procedimiento de licitacin,
o en su caso resolver la improcedencia de la inconformidad.
La inconformidad en virtud de la consideracin hecha en el prrafo anterior, no reviste la
naturaleza jurdica de un recurso, ya que como se precis, estos estn destinados a combatir
actos de autoridad, y no actos de dependencias y entidades cuya actuacin est desposeda
'''' Lucero Espinosa, Manuel. La Licitacin Pblica. Mxico. PoITa. 1993. p. 123.
3M Idem.
'65 Ibidem. p. 141
3,," De Pina, Rafael y De Pina Vara, Rafael. Mxico. Diccionario de Derecho. Porra, 2000. pp. 433 Y434.
de la facultad de imperium, al tratarse de una persona moral, cuyo propsito es el de
realizar una contratacin bajo las mejores condiciones, con base a lo establecido en el
artculo 134 de la Constitucin Poltica.
'" La Inconformidad como medio de defensa
La inconformidad es en lo fundamental una instancia, entendida sta como una conducta
del particular que pide, solicita o en cualquier forma excita o activa las funciones de los
rganos de autoridad (como es la Direccin General de Inconformidades). No puede
confundirse con los "recursos", pues estos, son una especie de "medios de impugnacin"
y la instancia de inconformidad no es ni siquiera un medio de impugnacin in qenere?"
En abundamiento de lo anterior se puede sealar tambin que la inconformidad es un
medio de defensa jurdico que prev, tanto la Ley de Adquisiciones, como la de Obras
Pblicas y Servicios Relacionados con las Mismas. Partiendo de esta consideracin, la
inconformidad, es el medio con que cuentan los particulares, cuando se sienten afectados
en sus derechos o intereses, por actos que realicen servidores pblicos, en contravencin
a los ordenamientos que regulan los procedimientos de contratacin de las materias
sealadas.
La Ley de Adquisiciones y la correspondiente a obra pblica, con el propsito de atender
y desahogar las inconformidades que presenten los licitantes por actos que
presumiblemente sean irregulares en los procedimientos de adjudicacin, contienen una
serie de disposiciones orientadas a la solucin de dichas situaciones.
8.5.2. Causas y formalidades de las inconformidades
La inconformidad como todo acto jurdico, debe cumplir con determinadas formalidades y
requisitos. En primera instancia, se puede sealar como uno de ellos, el de que, dicho
medio de defensa sea presentado por las personas fsicas o morales interesadas, que
participen en el proceso licitatorio y que consideren que sus derechos fueron afectados.
Estos supuestos, estn claramente definidos en el artculo65 y 83 de la Ley de Adquisiciones
yen la de Obra Pblica, respectivamente.
En segundo lugar, los licitadores u oferentes, deben acreditar su intersjurdico con respecto
al acto impugnado, ya que este es un requisito -sine qua non-, para que proceda la accin,
ya que su objetivo fundamental es la declaracin de un derecho.
,"' Secretara de la Contralora y Desarrollo Administrativo. La Inconformidad es l/lJa installcia. 110 1/11 recurso. Mxico. Criterios
sustentado por la Unidad de Asuntos Jurdicos. Expediente No. 928/96. Inconforrne: REDES VIA SATELITE, S.A de c.Y. 28 de
Junio de 1996.
CAPTULO 8 I
y Causales de inconformidad
Es pertinente destacar que previo a la inconformidad y sin perjuicio de la misma, los
interesados pueden manifestar ante la autoridad, las irregularidades, que a su juicio se
cometan en el procedimiento de contratacin.
Las inconformidades de los participantes se pueden derivar, por cualquier acto del
procedimiento licitatorio que contravenga lo dispuesto por la Ley de Adquisiciones o la de
Obra Pblica, as como por cualquier otra disposicin, relativa a las materias en cuestin.
En una licitacin o procedimiento precontractual, las causas se pueden generar desde
una etapa previa a la adquisicin del pliego de condiciones, o bien posteriormente a la
adquisicin de las bases de licitacin pblica.
Las Leyes de Adquisiciones y de Obras Pblicas establecen una serie de requisitos, que
son de carcter obligatorio para las dependencias y entidades, y el incumplimiento u
omisin de cualquiera de ellos, puede dar lugar a la presentacin de una serie de
inconformidades.
Es frente a este escenario que la inconformidad puede tener sus races desde la etapa
anterior a la adquisicin de las bases concursables, de ah que "estos actos puedan abarcar
desde la publicacin de la convocatoria, hasta el contenido de las bases, incluidos en
particular los plazos que deben transcurrir entre la publicacin de la referida convocatoria
y actos intermedios Uuntade aclaraciones) hasta el acto de presentacin de propuestas.>"
La inconformidad debe sustentar las razones que sirven de fundamento a la presente
ilegalidad de los actos, que se impugnan, por lo que la juzgosa, est obligada a ofrecer las
pruebas que estime convenientes y que demuestren que efectivamente la convocante le
causa agravio a su inters, o al del Estado.
En lo concerniente a la etapa posterior a la adquisicin de las bases, el licitador ratifica su
inters en el procedimiento licitatorio, de tal manera, que si ste participa en el acto de
presentacin y apertura de propuestas, tiene la posibilidad de presentar una inconformidad
por estos actos, as como por los que se realicen posteriormente a dicho evento, es decir,
hasta el fallo o acto de adjudicacin.
En la etapa anterior, el interesado est obligado a demostrar que los actos impugnados le
causan agravio, y por ende debe exhibir las pruebas que acrediten su dicho, es decir que
demuestren la ilegalidad del acto, motivo de su inconformidad.
'''Secretara de Contralora y Desarrollo Administrativo. Curso Sobre Resolucin de Inconformidades. Mxico. Marzo de 1997
En la actualidad es evidente que cada da los licitadores hacen ms uso de sus derechos.
Para ilustrar ello se presenta a continuacin un esquema que contiene de acuerdo a estudios
de la Secodam, las principales causas que dan origen a las inconformidades y en qu
fases del procedimiento licitatorio se originan, por concepto de adquisiciones, arrenda-
mientos y servicios.
PRINCIPALES CAUSAS DE INCONFORMIDAD EN MATERIA DE
ADQUISICIONES, ARRENDAMIENTOS Y PRESTACiN DE SERVICIOS
En Convocatoria
Que la publicacin de la convocatoria no se haya hecho en los medios a que se
refiere la Ley.
Costo excesivo de las bases de licitacin.
Establecimiento de plazos inferiores a los previstos por la Ley para la presentacin y
apertura de proposiciones.
Reduccin del plazo para la venta de bases que prev la Ley de materia.
Que las modificaciones a la convocatoria no se hagan a travs de los mismos medios
utilizados para su publicacin.
En Bases
No sealar clara y detalladamente los criterios a emplearse para la adjudicacin.
Especificaciones que concluyan en marca determinada, sin la debida justificacin.
Plazo reducido para iniciar la presentacin de los servicios o la entrega de los bienes,
en los cuales no sea factible producir o importar los bienes o efectuar los preparativos
para la presentacin del servicio.
Solicitar capitales contables elevados.
Haber celebrado contratos anteriores con la convocante.
Solicitar experiencia superior a un ao, sin que este debidamente justificado el
requisito y adems se debe contar con la autorizacin en forma expresa y por escrito
del Oficial Mayor de las dependencias o sus equivalentes en las entidades.
Solicitar que cuenten con sucursales a nivel nacional, a pesar de que sin stas se
puedan promover los bienes o prestar los servicios solicitados.
Realizar modificaciones que constituyan sustitucin o variacin sustancial de los bienes
o servicios que fueron convocados originalmente, o bien la adicin de otros distintos.
La utilizacin de mecanismos de puntos o porcentajes para la evaluacin de las
propuestas.
CAPTULO 8 I
En Junta de Aclaraciones
Que las modificaciones que se hagan en la junta de aclaraciones, no se comuniquen
a todas las personas que compraron bases, en los trminos de la Ley.
Dar respuesta parcial a las preguntas planteadas.
PRINCIPALES CAUSAS DE INCONFORMIDAD EN MATERIA DE
ADQUISICIONES, ARRENDAMIENTOS Y PRESTACiN DE SERVICIOS.
Acto de apertura
1. Que el acto de presentacin y apertura de proposiciones, se realice en lugar, fecha u
hora distintos a los sealados al efecto, sin que medie aviso alguno, en los trminos
de la Ley.
2. Aceptacin de ofertas de bienes extranjeros cuando se trate de licitacin nacional.
3. La autorizacin de la convocante para que se corrijan o modifiquen las propuestas.
4. El hecho de no permitir a los proveedores firmar las ofertas de sus competidores.
5. No evaluar en igualdad de condiciones a los participantes.
6. La negativa de entregar a los participantes copias del acta relativa al acto de
presentacin y apertura de proposiciones, en cualesquiera de sus dos etapas.
7. Cualquier desechamiento injustificado de propuestas.
8. No dar a conocer de una forma motivada cules fueron las razones por las que se
descalifico una oferta.
Fallo
1. El diferimiento del fallo por ms de 20 das naturales, contados a partir del plazo
establecido originalmente.
2. Que el contenido del acto de fallo no rena los requisitos mnimos establecidos por la
normatividad.
3. Que para la emisin del fallo se hayan considerado condiciones ~ . ~ ;
contenidas en las bases de la licitacin o en las propuestas presenrMldl'.'.,
~ . ; ; ..
licitantes.:." TE, ./
4. La falta de comunicacin escrita a los licitantes en la que se info'm9l"....."jlor'
las cuales su propuesta no fue elegida.
5. La decisin injustificada de declarar desierta la licitacin.
6. La negativa de la convocante a entregar el acta de fallo a los licitantes.
7. Cualquier desethamientoinjustificado de propuestas.
Garantfas de Cumplimiento
1. Monto elevado de laS;garantfasyforma de constituirlas.
~ Autoridad competente para atender las inconformidades
La instancia que est facultada para conocer y resolver las inconformidades que sobre el
particular presentan los interesados presuntamente agraviados es la Secretara de
Contralora y Desarrollo Administrativo, de acuerdo con los artculos 65 y 83 de las Leyes
de Adquisiciones y de Obra Pblica, respectivamente.
Por otra parte, el Reglamento Interior de la Secodam seala en su artculo 41, que la
Direccin General de Inconformidades tendr entre otras funciones las siguientes:
1. Recibir, tramitar y resolver, en los trminos de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos
y Servicios del Sector Pblico y de la Ley de Obras Pblicas y Servicios Relacionados
con las Mismas, las inconformidades que formulen los particulares con motivo de:
2. Los actos realizados por las reas competentes de la Secretara, que contravengan
las disposiciones de la LAASSP y la LOPSRM.
1
564
CAPTULO 8 I
3. Los actos realizados por las dependencias y entidades de la administracin pblica
federal, as como por la Procuradura General de la Repblica, que contravengan las
disposiciones de la LAASSP y de la LOPSRM.., cuando determine el Titular de la
Secretara que deba conocer directamente por la naturaleza de los hechos o la gravedad
de las irregularidades cometidas en los procesos de adjudicacin. Para los efectos
del prrafo anterior, la Direccin General de Inconformidades solicitar al rgano interno
la remisin del expediente respectivo, debindose notificar personalmente dicha
situacin a quienes tengan inters jurdico en la instancia de que se trata.
El numeral citado en su fraccin VII, establece que dicha unidad administrativa tiene la
obligacin de "proponer a la superioridad los criterios y lineamientos tendientes a agilizar
y perfeccionar la substanciacin de inconformidades y realizar los estudios para que a
este propsito se requieran y, en su caso, coadyuven al desarrollo de las actividades que
en esta materia competen a los rganos Internos de Control de las dependencias y enti-
dades de la administracin pblica federal y de la Procuradura General de la Hepblica.?"
". Formalidades y medios para la presentacin de inconformidades
El artculo 42 de la Ley Federal de Procedimientos Administrativos, establece que los
escritos dirigidos a la administracin pblica federal debern presentarse directamente
en sus oficinas autorizadas para tales efectos, en las oficinas de correos, mediante
mensajera o telefax, salvo el caso del escrito inicial de impugnacin, el cual deber
presentarse precisamente en las oficinas administrativas correspondientes.
Los artculos 65 y 83 de las Leyes de Adquisiciones y de Obras Pblicas sealan que la
inconformidad ser presentada a eleccin del promovente, por escrito o a travs de medios
remotos de comunicacin electrnica que al efecto establezca la Contralora.
Los ordenamientos sealados establecen adems en sus artculos 67 y 85, respec-
tivamente, que las inconformidades que se presenten a travs de medios remotos de
comunicacin electrnica debern utilizar medios de identificacin electrnica en
sustitucin de firma autgrafa.
Los numerales citados indican tambin que en dichas inconformidades la documentacin
que las acompae y la manera de acreditar la personalidad del promovente, se sujetarn
a las disposiciones tcnicas que para efectos de transmisin expida la Contralora, en
cuyo caso producir los mismos efectos que las leyes otorgan a los medios de identificacin
y documentos correspondientes.
,""Presidencia de la Repblica. Reglamento Interior de la Secretara de Contralora y Desarrollo Administrativo..Diario Oficial de
la Federacin. Publicado el29 de Septiembre de 1997.
El escrito de inconformidad, con independencia de que se presente en forma directa, por
correo certificado, por servicio de mensajera o a travs de medios remotos de
comunicacin electrnica, deber contener los siguientes aspectos:
1. Nombre o razn social, direccin completa y telfono del inconforme.
2. Denominacin de la dependencia o entidad que haya emitido el acto que se
impugna, precisando el rea responsable de dicho acto.
3. Datos del rgano administrativo a quien se dirige.
4. Datos de la operacin motivo de la inconformidad.
5. Identificar el acto que se recurre, indicando la fecha en que le fue notificado o tuvo
conocimiento.
6. Manifestacin de los hechos que le consten al inconforme, relativos al acto que se
impugna, sealando los aqravios."?
7. Adjuntar al escrito la documentacin vinculada con la impugnacin que se pretende
hacer valer.
Los artculos 72 y 219 de los reglamentos de la LAASSP y de la LOPSRM, respectivamente,
indican que la Secretara de Contralora y Desarrollo Administrativo dar aviso a la
dependencia o entidad de la inconformidad presentada, acompaando copia de la misma
a efecto de que rinda un informe circunstanciado. La informacin que remita la dependencia
o entidad, se referir a cada uno de los hechos manifestados por el inconforme, debiendo
acompaar la documentacin relacionada con el procedimiento de contratacin.
Es importante aclarar que de acuerdo al artculo 116, fraccin IV, de la Ley de Amparo, la
protesta de decir verdad es requisito que debe contener la demanda de garantas, y si
bien no se requiere solemnidad o frmula sacramental alguna para expresarse, in-
dependientemente de la forma en que se haga, debe quedar claro que se trata de la
manifestacin de conducirse con verdad respecto de los hechos u obtenciones que consten
al quejoso y que constituyan antecedentes del acto reclamado o fundamentos de conceptos
de violacin, por tanto, no es suficiente la frmula "protesto lo necesario" que acostumbra
ponerse al final de los escritos, para estimar satisfecho el requisito a que se alude. (Segundo
Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del primer circuito)
no Art. 66. LAASSP
1
566
CAPTULO 8 I
Por lo que hace a las formalidades que deben cubrir los escritos de inconformidad, estas,
se pueden resumir en los siguientes puntos:
Acreditar Inters Jurdico.
./ Adquisicin de bases.
./ Asistencia a la junta de aclaracin.
./ Asistencia al acto de presentacin y apertura de ofertas.
./ Asistencia al fallo.
Presentar el escrito en los plazos establecidos y ante la autoridad competente.":
Manifestar que la inconformidad se realiza bajo protesta de decir verdad.?"
Presentar directamente ante la autoridad cornpetente.?"
Anexar al escrito los documentos que acreditan la personalidad del promovente.v"
El escrito debe ser firmado por la persona facultada para ello acreditando su capacidad
legal mediante instrumentos notariales.?"
./ Poder General de los Actos de Dominio, que no contenga ninguna limitacin en
cuanto a las facultades que se le otorgan al apoderado.
./ Poder General para Pleitos y Cobranzas.
./ Poder Especial, que establezca de manera especfica la facultad para presentar la
inconformidad a nombre de la persona fsica o moral.
El escrito de inconformidad debe ser acompaado por original y copia que acredite la
personalidad del promovente, excepcin hecha, del caso de las personas fsicas que
presenten la inconformidad por su propio derecho. Tambin, debe anexarse la documen-
tacin vinculada con la impugnacin que se pretende hacer valer, y que a juicio del incon-
forme, compruebe los hechos impugnados.
m Art. 65. LAASSP.
m Ibidem.: Art. 66.
.171 Ibidem.:Art. 65
.174 Ibdem. Art. 66
m Ibidem: Art. 65
La forma y las formalidades de los escritos de inconformidad, determinan el curso que la
autoridad dar a estos. De ah que sea conveniente sealar, que tanto el reglamento de la
LAASSP (art. 71), como el de la LOPRSRM (art. 219), disponen, que si el documento
referido, no rene los requisitos establecidos en los ordenamientos citados, la Contralora
se sujetar a lo dispuesto en el artculo 17-A de la Ley Federal de Procedimiento
Administrativo, que a la letra dice que "cuando el escrito inicial no contenga los datos o no
cumpla con los requisitos previstos en las disposiciones aplicables, la autoridad deber
prevenir al interesado, por escrito y por una sola vez, para que dentro del trmino de cinco
das hbiles subsane la omisin. Salvo que en las disposiciones especficas se establezca
otro plazo, dicha prevencin deber hacerse a ms tardar dentro del primer tercio del
plazo de respuesta de la autoridad y, cuando ste no sea expreso, dentro de diez das
hbiles siguientes a la presentacin del escrito inicial.
La prevencin que sea notificada, suspender el plazo para que la autoridad administrativa
resuelva y se reanudar a partir del da hbil inmediato siguiente a aqul en que el interesado
conteste. En el supuesto de que no se desahogue la prevencin en el trmino sealado, la
autoridad desechar el escrito inicial.
En caso de que la autoridad no haga el requerimiento de informacin dentro del plazo
correspondiente, no podr rechazar el escrito inicial por incompleto.
8.5.3. Plazos y procedimiento para las inconformidades
~ Plazos para la presentacin de las inconformidades
La inconformidad ser presentada, a eleccin del promovente, o a travs de medios
remotos de comunicacin electrnica que al efecto establezaca la Contralora y dentro de
los diez das hbiles, contados a partir del da siguiente a aquel en que ocurra el acto que
contravenga las disposiciones de las Leyes en comento, o de que el promovente, tenga
conocimiento del mismo, de acuerdo a lo previsto en los artculos 65 y 83 de las Leyes de
Adquisiciones y Obras Pblicas, respectivamente.
En caso de que el inconforme opte por la manifestacin previa al rgano de Control, no
interrumpir el plazo para presentar la inconformidad ante la Secretara de Contralora y
~ Procedimiento y resolucin de las inconformidades
Al recibir el escrito de inconformidad, como norma invariable, se verificar si el promovente
de la misma tiene facultades para hacerlo y si sta fue presentada dentro del tiempo previsto
CAPTULO 8 I
en el artculo 65 de la Ley de Adquisiciones, o del artculo 83 de la Ley de Obras Pblicas,
segn sea el caso.
La Secretara de Contralora y Desarrollo Administrativo, adems de lo anterior debe revisar
si el escrito contiene la formalidad de la protesta de decir verdad.
Una vez, que la autoridad competente analice y compruebe la existencia y validez de las
formalidades, sealadas en los prrafos anteriores, proceder a la admisin o desecho
de la inconformidad.
Las causas que motivan la improcedencia o el desechamiento de las inconformidades
son, entre otras, las siguientes:
1. Cuando el escrito de inconformidad no se presente en los plazos establecidos en la
Ley.376
2. Que el escrito no incluya la frase de bajo protesta de decir verdad."?
3. Falsedad de los hechos.?"
4. Que no vaya firmado el escrito de inconformidad.
5. Que el escrito vaya firmado por gente incompetente, es decir que no tenga facultades
legales para ello.
6. Escritos firmados por ausencia del agraviado o con firmas facsimilares.
7. Cuando despus de la investigacin se advierta que slo se hizo con el propsito de
entorpecer el procedirniento.v"
La Secretara de Contralora al estudiar la inconformidad, aun cuando la deseche, puede
realizar de oficio y en cualquier momento las investigaciones a que haya lugar, si estima la
existencia de irregularidades o contravencin a los ordenamientos en comento.
En aquellos casos en que proceda la inconformidad, la autoridad iniciar la investigacin
dentro del plazo que no exceder de 45 das naturales contados a partir de la fecha en que
17 Art. 65, LAASSP
m Art. 66, LAASSP
17S Art. 66, LAASSP
379 Art. 66, LAASSP.- Se le impondr una multa por la cantidad de 50 hasta 1000 veces el S.M.G vigente en el D.F elevado al mes
arto 59
tenga conocimiento del acto irregular de acuerdo al artculo 68 de la Ley de Adquisiciones,
Arrendamientos y Servicios.
En materia de obra pblica el plazo ser de 30 das hbiles, de acuerdo a lo previsto en el
artculo 86, del ordenamiento en cuestin.
Al ser aceptada la inconformidad, se proceder a solicitar a la dependencia o entidad un
informe circunstanciado de los hechos, as como la documentacin soporte del acto
impugnado, con el fin de allegarse elementos de juicio, que sirvan de soporte para la
resolucin. La informacin, requerida, deber ser remitida en un plazo que no exceda de
diez das naturales a partir de la fecha de la solicitud.
Como parte de las actividades de la investigacin se le comunicar al tercero perjudicado,
si ste existiese, con el fin de que ste tenga la posibilidad de exponer lo que a su derecho
convenga y aporte las pruebas que estime pertinentes (artculo68, LAASSP y 86, LOPSRM).
Al igual, que en el caso de las dependencias y entidades, el tercero perjudicado, dispondr
de diez das naturales, para remitir los documentos que estime pertinentes.
En el desarrollo de la investigacin y previamente a la resolucin que se expida como
resultado de la misma, se puede determinar la suspensin del procedimiento, cuando se
presuma la existencia de actos irregulares, que estn en contravencin, de las disposiciones
que establezca tanto la Ley de Adquisiciones, como la de Obra Pblica, segn sea el
caso.
La Secretara de Contralora de conformidad a los artculos 68 y 86 de las Leyes de
Adquisiciones y de Obra Pblica, respectivamente, podr suspender los procedimientos
de contratacin de los resultados que arroje la investigacin derivados de las inconfor-
midades, cuando:
1. Se advierta que existen o pudieran existir actos contrarios a las disposiciones de
los ordenamientos en comento, o a las que de ellos se deriven.
2. De continuarse con el procedimiento de contratacin pudieran producirse daos o
perjuicios a la dependencia o entidad de que se trate.
3. Con la suspensin no se cause perjuicio al inters social y no se contravengan
disposiciones de orden pblico.
4. El inconforme que solicite lasuspensin, garantice los daos y perjuicios que pudiera
ocasionar, mediante fianza por el monto que fije la Contralora.
CAPTULO 8 I
Los reglamentos de la LAASSP (art. 73) y de la LOPSRM (art. 220) disponen que el monto
de la fianza, no ser menor al diez ni mayor al treinta por ciento del monto de la propuesta
econmica del inconforme, o del presupuesto autorizado para llevar a cabo la adquisicin,
arrendamiento, servicio u obra
Al ser las inconformidades un medio de defensa que asiste a los promoventes por agravios
que sufren durante los procedimientos de contratacin, cabe apuntar, que cuando se
advierta que las inconformidades se presenten con el nico fin de retrasar y entorpecer los
procedimientos impugnados, o bien, contengan hechos falsos, ser causa, para que de
acuerdo a los artculos 59 de la Ley de Adquisiciones y 77 de la de Obras Pblicas, se
apliquen sanciones a los promoventes.
Los artculos 69 de la Ley de Adquisiciones y 87 de la Ley de Obras Pblicas, las
inconformidades que se presenten en contra de actos que contravengan las disposiciones
establecidas por dichos ordenamientos pueden dar origen a:
La nulidad del procedimiento a partir del acto o actos irregulares, estableciendo las
directrices para que el mismo se realice conforme a las Leyes.
,/ La nulidad total del procedimiento, o
,/ La declaracin de improcedencia de la inconformidad.
La Direccin General de Inconformidades de la Secodam es el rea responsable de la
atencin de las inconformidades, la Secretara de Contralora han facultado a los rganos
Internos de las dependencias y entidades para que estos, atiendan las inconformidades
que se presenten en las mismas.
En los pliegos de condiciones o bases, de licitacin, as como en los contratos se deben
poner los nombres de los servidores pblicos a los que se deben dirigir los documentos
relativos a las mencionadas inconformidades, as como, la direccin donde se deben
entregar.
En el caso concreto, de las resoluciones que emita la Secretara de Contralora, estos
sern comunicados por escrito al rgano Interno de Control de la convocante, as como al
inconforme y, en su caso al tercero o terceros perjudicados. El comunicado, ser entregado
directamente a los interesados o bien, mediante correo certificado o servicio de mensajera
con acuse de recibo u otros medios, siempre y cuando la entrega pueda ser demostrada
fehacientemente.
Las consideraciones previas deben agregar que:
./ Se exceptan de la intervencin de Secretara de Contralora, todas aquellas incon-
formidades que se promuevan ante el tribunal antes, o despus de la presentacin
ante dicha dependencia.
./ En contra de la resolucin de inconformidad que dicte lacontralora, se podr interpo-
ner el recurso que establezca la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, o
bien impugnarla ante las instancias jurisdiccionales competentes (artculo 70,
LAASSP y 88 de la LOPSRM).
El recurso de revisin en contra de las resoluciones de inconformidad que emita la Direccin
General de Inconformidades de la Secretara de Contralora, puede interponerse dentro
de los quince das, contados a partir, del da siguiente de la notificacin, ante la autoridad
que emiti el acto impugnado y ser resuelto por el superior jerrquico, en los trminos
previstos por la Ley Federal de Procedimiento Administrativo.
8.5.4. Procedimiento de conciliacin
En relacin con este tpico Rafael de Pina define a la conciliacin, como el acuerdo
celebrado entre quienes se encuentran frente a un conflicto de intereses, con objeto de
evitar un juicio o poner fin a uno ya iniciado (sin correr todos los trmites que, en otro caso,
seran precisos para concluirlosj."?
Jorge Fernndez, en su obra "Derecho Administrativo", seala que los contratos de adqui-
siciones de bienes muebles, de arrendamientos de bienes muebles, de servicios relativos
a bienes muebles y de obra pblica son contratos administrativos, "tanto por que la
administracin pblica siempre es una de sus partes, como por tener como finalidad el
inters pblico y estar regulados por un rgimen jurdico exorbitante de derecho privado,
principalmenteintegradopor el artculo134 constitucional''381 y por sus Leyes reglamentarias,
en materia de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios, y Obras Pblicas y Servicios
Relacionados con las Mismas, que establecen en su artculos 11 y 13 respectivamente,
que: en lo que no est previsto en dichos ordenamientos y dems disposiciones que de
ellas se deriven, se aplicar el Cdigo Civil Federal, el Cdigo Civil para el Distrito Federal,
la Ley Federal de Procedimiento Administrativo y el Cdigo Federal de Procedimientos
Civiles.
382
'"oDe Pina, Rafael y Vara, Rafael. Diccionario de Derecho. Mxico. POITa, 2000. p. 178.
J'I Femndez Ruiz, Jorge. Op. cit. p. 167
JX2 En las Leyes citadas, todava se hace alusin al Cdigo Civil para el Distrito Federal en Materia Comn y para toda la Repblica
en Materia Federal, ya que dichos ordenamientos se publicaron, antes de que los Cdigos sealados, fueran modificados.
1
572
CAPTULO 8 I
La LAASSP, como la LOPSRM le otorgan particular importancia a la conciliacin y a su
procedimiento, ya que es a travs de estos instrumentos, como la administracin pblica
federal, espera dirimir cualquier controversia que se suscite entre las partes que intervienen
en un contrato, sin necesidad de tener que acudir a otras instancias, o a la aplicacin de
otras disposiciones legales.
Una vez sealado, lo anterior y antes de describir los aspectos y elementos que caracterizan
al procedimiento y a la conciliacin en s, como parte sustantivas de las Leyes de Ad-
quisiciones y de Obras Pblicas, es importante tener presente que el Contrato Adminis-
trativo viene a ser la culminacin de un proceso, entre cuyas etapas, figura la ejecutiva,
que incluye la seleccin del contratante, en cual se inserta la lictacin.>"
El procedimiento de conciliacin entre el contratante y el proveedor, segn lo dispuesto en
los artculos 71 y 89 de las Leyes de Adquisiciones y de Obras Pblicas, respectivamente,
inicia con la presentacin de una queja por parte del segundo ante la Contralora, por el
incumplimiento de los trminos y condiciones pactadas en los contratos que hayan cele-
brado con las dependencias y entidades.
La contralora dentro del marco de la Ley solicitar a las partes, los documentos que
considere conveniente para lograr la conciliacin de conformidad a lo establecido en los
reglamentos de la LAASSP (art. 76) y de la LOPSRM (art. 223).
El escrito de queja que presente el proveedor o el contratista, para que proceda la
conciliacin, debe contener los elementos previstos en el artculo 15 de la Ley Federal de
Procedimiento Administrativo, as como la referencia al objeto, vigencia y monto del contrato
y, en su caso, a los convenios modificatorios.
Es necesario sealar por la importancia del caso que el artculo 15 de la Ley referida en el
prrafo anterior dispone que la administracin pblica federal no podr exigir ms
formalidades que las expresamente previstas en la Ley.
El artculo 15 apunta que: "las promociones debern hacerse por escrito en el que se
precisarn el nombre, denominacin o razn social de quien o quienes promuevan, en su
caso de su representante legal, domicilio para recibir notificaciones, as como nombre de
la persona o personas autorizados para recibirlas, la peticin que se formula, los hechos o
razones que dan motivo a la peticin, el rgano administrativo a que se dirigen y lugar y
fecha de su emisin. El escrito deber estar firmado por el interesado o su representante
legal, a menos que no sepa o no pueda firmar, caso en el cual se imprimir su huella
digital.
183 Fernndez Ruiz, Jorge. Op. cito p. 167.
El promovente deber adjuntar a su escrito los documentos que acrediten su personalidad,
as como los que en cada caso sean requeridos en los ordenamientos respectivos".
Ante la posibilidad de que el escrito de queja, que presente el quejoso no rena los
requisitos establecidos, la contralora se sujetar a lo dispuesto en el artculo 17-A de la
Ley Federal de Procedimiento Administrativo (art. 77, RLAASSP y 224; RLOPSRM), con
el objeto de subsanar dicha anomala.
La Secretara de Contralora y Desarrollo Administrativo, despus de recibir la queja respec-
tiva, proceder a sealar el da y la hora en que tendr verificacin la audiencia de
conciliacin. La asistencia de las partes a la audiencia, es obligatoria, por lo que la inasis-
tencia por parte del proveedor o contratista traer como consecuencia el tenerlos por
desistidos de su queja.
El artculo 74 del reglamento de la LAASSP y al numeral 221 del reglamento de la LOPSRM,
establecen que la presentacin de la queja y su atencin por la Contralora, no suspende
los efectos del contrato o los actos derivados del mismo, sin embargo, por acuerdo de las
partes se podr diferir el cumplimiento de una obtiqacin o el ejercicio de un derecho
hasta el resultado de la conciliacin.
El reglamento de la LAASSP (art. 78), como el de la LOPSRM (art. 225), disponen que la
Contralora emitir un acuerdo por el que se admita a tramite la queja y ordenar correr
traslado a la dependencia o entidad de que se trate con el escrito presentado, solicitndole
que dentro de un plazo no mayor a diez das hbiles, remita los argumentos del rea
responsable en el que d contestacin a cada uno de los hechos manifestados por el
proveedor o contratista, anexando copia de la documentacin relacionada con los hechos
mismos. Asimismo, se le notificar la fecha y hora en la que se llevar a cabo la audiencia
de conciliacin.
En concordancia con lo sealado en el prrafo anterior, el reglamento de la LAASSP en su
artculo 79, y el de la LOPSRM en su numeral 226, establecen que: la dependencia o
entidad, al dar contestacin precisar el nombre de los servidores pblicos facultados
para representar y obligar a la dependencia o entidad en el procedimiento de conciliacin.
Si la dependencia o entidad omite dar contestacin a uno o varios de los hechos sealados
por el proveedor, lo podr hacer durante la audiencia de conciliacin.
Los servidores pblicos facultados para representar a las dependencias y entidades que,
sin causa justificada, omitan dar contestacin a la queja o no asistan a la audiencia de
conciliacin, sern sujetos de las sanciones que en los trminos del artculo 67 de la Ley
procedan. La Contralora deber citar a una segunda audiencia de conciliacin.
CAPTULO 8 I
La Secretara de Contralora con base a los hechos manifestados en la queja y de acuerdo
a los argumentos que presenta y aduzca la dependencia o entidad contratante, determinar
los elementos comunes y los puntos de controversia y exhortar a las partes para conciliar
sus intereses conforme a las disposiciones de los ordenamientos objeto de anlisis, sin
prejuzgar sobre el conflicto planteado (artculo 72, LAASSP y 90, LOPSRM).
La audiencia de conciliacin, si se estima necesario, podr realizarse en varias sesiones
conforme a los das y horas que seale la Secretara de Contralora, sin embargo, el proce-
dimiento conciliatorio no podr ser mayor a sesenta das hbiles, contados partir de la
fecha en que se haya celebrado la primera reunn.v"
Es de fundamental importancia dentro del contexto de la conciliacin que, "en cualquier
tiempo las partes podrn manifestar su deseo de no continuar con el procedimiento de
conciliacin, sealando las razones que tengan para ello; en consecuencia, la Contralora
proceder a asentarlo en el acta correspondiente dando por concluido el procedimiento,
dejando a salvo los derechos de las partes en trminos del artculo 73 de la Ley (art. 80;
RLAASSP y 227; RLOPSRM)".
En el proceso de conciliacin, de toda diligencia que se celebre, deber levantarse acta
circunstanciada, en la que debern asentarse los resultados de las actuaciones.
En este contexto, cabe advertir que de acuerdo al artculo 81 del reglamento de la LAASSP,
y el 228 del reglamento de la LOPSRM las audiencias de conciliacin sern presididas
por el servidor pblico que designe la Contralora, que estar facultado para iniciar las
sesiones; exponer los puntos comunes y de controversia; proporcionar la informacin
normativa que regule los trminos y condiciones contractuales; proponer acuerdos de
conciliacin; suspender o dar por terminada una sesin; citar a sesiones posteriores; as
como para dictar todas las determinaciones que se requieran durante el desarrollo de las
mismas. Al trmino de cada sesin se levantar acta circunstanciada, la cual ser firmada
por quienes intervengan en ella, la falta de firma de alguno de ellos no invalidar su contenido
y efectos. En todos los casos se permitir la presencia de un asesor por cada una de las
partes.
En caso de que hubiera controversia entre los involucrados y se llegare a una conciliacin,
deber celebrarse un convenio que obligar a las partes, y su cumplimiento podr ser
demandado por la va judicial correspondiente; por otra parte, si no hay conciliacin, los
derechos de las partes, quedan a salvo, para que los hagan valer ante los Tribunales
Federales.
385
384 Artculo 72 de la Ley de Adquisiciones. arrendamientos y servicios del Sector Pblico y 90 de la Ley de Obras Pblicas y
Servicios Relacionados con las Mismas.
3H5 Ibidem Artculo 73
En suma, de conformidad al artculo 82 del RLAASSP, y el numeral 229 del RLOPSRM, el
procedimiento concluye con:
l. La determinacin de las partes de conciliar,
1/. La determinacin de las partes, de no conciliar, y
1/1. Desistimiento de la quejosa.
En el contexto cotidiano de la funcin pblica se advierte un gran nmero de casos en
donde el proceso de conciliacin rara vez llega a buen trmino, toda vez que las partes
durante el desarrollo de la audiencia conservan generalmente su postura original,
obstaculizando con ello el propsito esencial de la conciliacin, que es el de lograr el
acuerdo de las partes, para eliminar el conflicto de intereses, que dio origen a la queja.
El logro de la conciliacin se encuentra subordinado, por un lado al hecho de que los
servidores pblicos en la mayora de las veces se predisponen a aceptar cualquier
argumentacin por parte del contratante, en virtud de que presumen, que de hacerlo, ello
originara una sancin por parte del rgano de control.
Los contratantes que arguyen por lo general negligencia y mala voluntad de los servidores
pblicos encargados de la contratacin, quienes dicho sea de paso, generalmente no
sustentan y documentan su postura, sino, que se limitan a acatar las indicaciones y
argumentaciones que expone el jurdicode las dependencias y entidades, que por lo general,
desconoce a fondo las causas reales, que motivaron la queja.
Enseguida se muestran los principales motivos que de acuerdo a la Secretara de
Contralora y Desarrollo Administrativo, dan lugar a la solicitud de juntas de conciliacin y
quejas, por infracciones a la normatividad de adquisiciones, arrendamientos y servicios, y
de obras pblicas y servicios relacionados con las mismas.
PRINCIPALES QUEJAS QUE DAN ORIGEN A LAS JUNTAS DE CONCILIACiN
Conceptos y Motivos
Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios
Generales de cumplimiento
- Monto elevado de las garantas y forma de constituirlas.
Anticipo
- Atraso en la fecha de entrega.
CAPTULO 8 I
Reduccin en los porcentajes de anticipo en relacin con lo consignado en la
convocatoria yen las bases.
Contratacin
Atraso en la firma del contrato por parte de la convocante.
Cambios sustanciales de los bienes o de los servicios contratados con respecto
a los mencionados en la convocatoria yen las bases.
Penas convencionales
Aplicacin injustificada.
Ajuste de precios
Determinacin infundada de improcedencia.
Retraso en el pago.
Suspensin o rescisin
Determinacin injustificada.
Obras Pblicas y Servicios Relacionados
Anticipos
Atraso en la fecha de entrega.
Reduccin en los porcentajes de anticipo en relacin con lo consignado en la
convocatoria yen las bases.
Contratacin
Atraso en la firma del contrato por parte de la convocante.
Sustanciales de los trabajos o de los servicios contratados, respecto a los
mencionados en la convocatoria yen las bases.
Diferencia con el modelo de contrato de la convocante contenido en las bases.
Inicio de los trabajos
Falta de la disponibilidad del inmueble donde habrn de realizarse los trabajos.
Negativa de prrroga, en igual plazo, de la fecha originalmente pactada para la
terminacin de los trabajos por falta de entrega de anticipo o disponibilidad del
inmueble.
Estimacin
Pago en fecha posterior a la establecida.
- Negativade aprobacinpor la residenciade supervisinde la contratante.
- Negativade lacontratantede pagar gastosfinancieros, en sucaso.
Penas convencionales
- Aplicacin injustificada.
Ajuste de costos
- Determinacin infundadade improcedencia.
- Retrasoen el pago.
Convenios
- Lafalta decelebracinpreviade los conveniosmodificatoriospor plazoy/o monto.
Terminacin anticipada
- Lafaltade pagode lostrabajosejecutados, as comode losgastosno recuperables.
Suspensin o rescisin
- Determinacin injustificada.
- No otorgamientodel finiquitodentrodel plazoestablecidopor la Ley.
- Negativade pago de gastos no recuperables.
Terminacin de los trabajos
- Lafalta de verificacindentrodel plazopactadoen el contrato.
Entrega-recepcin de los trabajos
- Lafalta de recepcin de los trabajosdentrodel plazoestablecidoen el contrato.
Finiquito
- El no llevar a cabo, en su caso, el finiquitode uncontratoen lostrminosde Ley.
1
578
CAPTULO 8 I
8.6. RESPONSABILIDADES DE LOS
SERVIDORES PBLICOS
8.6.1. Tipos de responsabilidades
El artculo 134 constitucional en su ltimo prrafo establece que: los servidores pblicos
sern responsables del cumplimiento de las bases, (concepto y/o principios) que conforman
dicho precepto de acuerdo con los trminos que se establecen en su ttulo cuarto.
En este sentido, Delgadillo y Manuel Lucero Espinosa, en su Compendio de Derecho
Administrativo sealan que: del anlisis del texto constitucional se desprende que con el
trmino servidor pblico se identifica a toda persona que tenga una relacin de trabajo
con el Estado, sin distincin del tipo de rgano en que se desempee, o del ordenamiento
laboral que lo regule, toda vez que las relaciones y las responsabilidades a que se refieren
son ajenas a las de Derecho Laboral.
Lo dispuesto por la Constitucin desde el artculo 108 al 114 indica que el sistema de
responsabilidades de los servidores pblicos se conforma por cuatro vertientes.
1. La responsabilidad poltica para ciertas categoras de servidores pblicos de alto
rango, por la comisin de actos u omisiones, que redunden en perjuicio de los
intereses pblicos fundamentales o de su buen despacho.
2. La responsabilidad penal para los servidores pblicos que incurran en delito.
3. La responsabilidad administrativa para los que falten a la legalidad, honradez, lealtad,
imparcialidad y eficiencia en la funcin pblica, y
4. La responsabilidad civil para los servidores pblicos que con su actuacin ilcita
causen daos patrimoniales.
Por lo dems, "el sistema descansa en un principio de autonoma, conforme al cual para
cada tipo de responsabilidad se instituyen rganos, procedimientos, supuestos y
sanciones propias, aunque algunas de stas coincidan desde el punto de vista material,
como ocurre tratndose de sanciones econmicas aplicables tanto a la responsabilidad
poltica, la administrativa o penal, as como la inhabilitacin prevista para las dos primeras,
de modo que un servidor pblico puede ser sujeto de varias responsabilidades y, por lo
mismo, susceptible de ser sancionado en diferentes vas y con distintas sancones''?"
lX Amparo en revisin 237/941. Federico Vera Copea y otro. 23 de Octubre. Unanimidad de once votos, ponente. Juan Daz
Romero. Secretara: Adriana Campuzano de Ortiz. Seminario Judicial de la Federacin y su Gaceta. Abril 1996. Pg. 128.
A la luz de las consideraciones precedentes en forma breve se puede decir que "el Sistema
de Responsabilidades de los Servidores Pblicos se integra por cuatro diferentes tipos
de responsabilidades: penal, civil, poltica y administrativa, las dos primeras reguladas
por las Leyes en la materia correspondiente y las dos ltimas, reglamentadas en la Ley
Federal de Responsabilidades de los Servidores Pbicos">"
A lo anotado debe agregarse que la Constitucin en el penltimo prrafo del artculo 134,
establece que el manejo de los recursos econmicos federales se sujetar a las bases
que dispone dicho precepto y aade que los servidores pblicos sern responsables de
cumplimiento de estas bases, en los trminos del ttulo cuarto de la Constitucin.
En este orden de ideas, es conveniente destacar que la Ley Federal de Responsabilidades
de los Servidores Pblicos, establece en su artculo 2, que adems de las personas
sealadas en el artculo 108 constitucional, se reputan como servidores pblicos, los que
manejan o apliquen recursos econmicos federales, de tal suerte que este conjunto de
personas, sern sujetos de responsabilidad administrativa, de acuerdo a las disposi-ciones
que establece el ordenamiento en comento.
8.6.2. Responsabilidades administrativas
Una vez definida brevemente la estructura general de la Ley que reglamenta el ttulo cuarto,
a que alude el artculo 134 constitucional, es importante sealar que dichos ordenamientos
en su artculo 47, establecen un cdigo de conducta para todos los servidores pblicos
que desempeen un empleo, cargo o comisin dentro del Estado.
El numeral citado, establece como valores fundamentales para los servidores pblicos
la legalidad, la honradez, la lealtad, la imparcialidad y la eficiencia en el desempeo
de las funciones, pero tambin seala que el incumplimiento de las obligaciones que
tenga asignadas darn lugar al procedimiento y a la aplicacin de sanciones que
correspondan, sin perjuicio de sus derechos laborales.
El artculo 47 establece que, para los fines del presente trabajo, deben considerarse las
normas que el numeral 46 seala, en el sentido de que pueden, incurrir en responsabilidad
administrativa, todas aquellas personas que manejen o apliquen recursos econmicos
federales (artculo 2, LFRSP).
En abundamiento de lo anterior es menester destacar que existen ocho fracciones de las
veinticuatro, que conforman el numeral 47, que tienen efectos en los responsables de la
funcin de recursos materiales en la administracin pblica, por lo que se exponen a
continuacin:
1X7 Delgadillo Gutirrez, Luis Humberto y Lucero Espinosa, Manuel. Compendio de Derecho Administrativo. Mxico. Editorial
Pornia, 2000. Pg. 200.
1
580
CAPTULO 8 I
1. Cumplir con la mxima diligencia el servicio que le sea encomendado y abstenerse
de cualquier acto u omisin que cause la suspensin o deficiencia de dicho servicio
o implique abuso o ejercicio indebido de un empleo, cargo o comisin (fracc. 1)
2. Formular y ejecutar legalmente, en su caso, los planes, programas y presupuestos
correspondientes a su competencia y cumplir las Leyes y otras normas que
determinen el manejo de recursos econmicos pblicos (fracc. 11).
3. Comunicar por escrito al titular de la dependencia o entidad en la que presten sus
servicios, las dudas fundadas que le suscite la procedencia de las rdenes que
reciba (fracc. VIII).
4. Excusarse de intervenir en cualquier forma en la atencin, tramitacin o resolucin
de asuntos en los que tenga inters personal, familiar o de negocios, incluyendo
aqullos de los que pueda resultar algn beneficio para l, su cnyuge o parientes
consanguneos hasta el cuarto grado, por afinidad o civiles, o para terceros con los
que tenga relaciones profesionales, laborales o de negocios, o para socios o
sociedades de las que el servidor pblico o las personas antes referidas formen o
hayan formado parte (fracc. XIII).
5. Abstenerse, durante el ejercicio de sus funciones de solicitar, aceptar o recibir, por
s o por interpsita persona, dinero, objetos, mediante enajenacin a su favor en
precio notoriamente inferior al que el bien de que se trate y que tenga en el mercado
ordinario, o cualquier donacin, empleo, cargo o comisin para s, o para las
personas a que se refiere la fraccin XIII, y que procedan de cualquier persona
fsica o moral cuyas actividades profesionales, comerciales o industriales se
encuentren directamente vinculadas, reguladas o supervisadas por el servidor
pblico de que se trate en el desempeo de su empleo, cargo o comisin y que
implique intereses en conflicto. Esta prevencin es aplicable hasta un ao despus
de que se haya retirado del empleo, cargo o comisin(fracc. XV).
6. Supervisar que los servidores pblicos sujetos a su direccin, cumplan con las
disposiciones de este artculo, y denunciar por escrito, ante el superior jerrquico o
la contralora interna, los actos u omisiones que en ejercicio de sus funciones llegare
a advertir respecto de cualquier servidor pblico que pueda ser causa de
responsabilidad administrativa en los trminos de esta ley, y de las normas que al
efecto se expidan (fracc. XX).
7. Abstenerse de cualquier acto u omisin que implique incumplimiento de cualquier
disposicin jurdica relacionada con el servicio pblico (fracc. XXII).
8. Abstenerse, en ejercicio de sus funciones y con motivo de ellas, de celebrar o
autorizar la celebracin de pedidos o contratos relacionados con adquisiciones,
arrendamientos y enajenacin de todo tipo de bienes, prestacin de servicios de
cualquier naturaleza y la contratacin de obra pblica, con quien desempee un
empleo, cargo o comisin en el servicio pblico, o bien con las sociedades de las
que dichas personas formen parte, sin la autorizacin previa y especfica de la
Secretara a propuesta razonada, conforme a las disposiciones legales aplicables,
del titular de la dependencia o entidad de que se trate. Por ningn, motivo podr
celebrarse pedido o contrato alguno con quien se encuentre inhabilitado para
desempear un empleo, cargo o comisin en el servicio pblico (fracc. XXIII).
Con la finalidad de precisar y esclarecer las responsabilidades, a que estn sujetos los
servidores pblicos, el Ejecutivo Federal por conducto de la Secodam ha tenido a bien
emitir, entre otras disposiciones las siguientes:
ACUERDOS RELATIVOS A LAS RESPONSABILIDADES DE LOS SERVIDORES
PBLICOS
1. Por el que se fijan criterios por la aplicacin de la LFRSP en lo referente a familiares
de los servidores pblicos (DOF 11-11-1983)
2. Por el que se dispone se supriman los nombres del C. Presidente de la Repblica,
de los funcionarios pblicos, as como el de sus cnyuges o parientes hasta el
segundo grado, en las placas inaugurales de las otras pblicas llevadas a cabo con
recursos federales (DOF 5-IV-1983)
3. Por el que se delegan en los C.C. Subsecretarios "A" y Director General de
Responsabilidades y Situacin Patrimonial las Facultades que en el cuerpo del
mismo se sealan (OOF 18-VIII-1983) Fe de Erratas (OOF 11-X-1983)
4. Para que los titulares de las dependencias, coordinadoras de sector de las propias
entidades de la APF, se abstuvieren de proponer empleo, cargo o comisin en el
servicio pblico o designar en su caso a representantes de eleccin (OOF 31-X-
1983)
5. Por el que se fijan las normas de funcionamiento e integracin del registro de
servidores pblicos sancionados en la APF y se delegan facultades que en el mismo
se consignan (OOF 24-11-1984)
6. Por el que se delega indistintamente en los servidores pblicos que se mencionan,
la facultad de autorizar la formulacin, firma y presentacin de denuncias y querellas
(OOF 13-11-1989)
7. Por el que se abroga el diverso por el que se establecen normas para la presentacin
1
582
CAPTULO 8 I
de la declaracin de situacin patrimonial de los servidores pblicos que determina
la Ley (DOF 31-V-1994)
8. Por el que se establecen las disposiciones para el uso de medios de comunicacin
electrnica, en la presentacin de declaraciones de situacin patrimonial de los
servidores pblicos de las dependencias y entidades de la APF (DOF 30-IV-2001)
9. Por el que se establece el procedimiento para la recepcin y disposicin de los
obsequios, donativos o beneficios en general que reciban los servidores pblicos
(DOF 26-VII-1994)
10. Por el que se delega indistintamente en el Subsecretario de Atencin Ciudadana y
Contralora Social y en el Director General de Responsabilidades y Situacin
Patrimonial la Facultad para hacer la declaracin que se indaga (DOF 8-VIII-1995)
11. Por el que se determina a los servidores pblicos que debern presentar declaracin
de situacin patrimonial en adicin a los que se sealan en la Ley de la materia
(DOF 4-IV-1997) Reformado (DOF 23-IX-2000)
12. Por el cual se adscriben orgnicamente las unidades administrativas de la
SECODAM y se establece la subordinacin jerrquica de servidores pblicos
previstos en el Reglamento Interior de la misma (DOF 12-XI-1997) Reformado (DOF
18-IX-2001)
13. Por el que se dan a conocer los lineamientos y procedimientos para el control,
seguimiento y cobro de las sanciones econmicas, multas y pliegos de
responsabilidad (Oficio Circular; DOF 15-1-1998)
14. Relativos al cumplimiento de las disposiciones legales y administrativas vigentes
que regulan las diligencias y actuaciones de los procedimientos administrativos que
se instruyen en la Secodam (DOF 1-IV-1999)
En virtud de lo anterior se advierte que la funcin pblica, ms que requerir de nuevas y
adicionales disposiciones jurdicas y administrativas, requiere de una mayor difusin de
las existentes, as como de una mayor capacitacin y profesionalizacindel servidor pblico,
para que estn en posibilidad de desempear sus actividades de manera eficiente, eficaz
y honesta.
En el contexto sealado es importante destacar, que las Leyes de Adquisiciones,
Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico y la de Obras Pblicas y Servicios
1CONTROL y EVALUACiN DE LAS ADQUISICIONES y OBRAS PBLICAS
Relacionados con las Mismas, definen y sealan, diversas disposiciones y obligaciones
particulares que tienen y deben de cumplir y acatar los servidores pblicos; sin que ello,
contravenga o supla, las que al respecto prev y establece la Ley Federal de Responsa-
bilidades de los Servidores Pblicos, que regula de manera especfica, dicha materia.
Los artculos 50 y 51 de las Leyes de Adquisiciones y de Obras Pblicas establecen,
entre otras, cosas, que las dependencias y entidades se abstendrn de recibir propuestas
o celebrar contrato alguno en las materias a que se refieren ambos ordenamientos, con
las personas siguientes.
1. Aqullas en que el servidor pblicoque intervengaen cualquier etapa del procedimiento
de contratacin tenga inters personal, familiar o de negocios, incluyendo aqullas
de las que pueda resultar algn beneficio para l, su cnyuge o sus parientes
consanguneos hasta el cuarto grado, por afinidad o civiles, o para terceros con los
que tenga relaciones profesionales, laborales o de negocios, o para socios o
sociedades de las que el servidor pblico o las personas antes referidas formen o
hayan formado parte (fracc. 1).
2. Las que desempeen un empleo, cargo o comisin en el servicio pblico, o bien, las
sociedades de las que dichas personas formen parte, sin la autorizacin previa y
especfica de la Contralora conforme a la Ley Federal de Responsabilidades de los
Servidores Pblicos, as como las inhabilitadas para desempear un empleo, cargo
o comisin en el servicio pblico (fracc. 11).
3. Las que se encuentren inhabilitadas por resolucin de la Contralora en los trminos
del Titulo Sexto de este ordenamiento y Ttulo Sptimo de la Ley de Obras Pblicas y
Servicios Relacionados con las Mismas (fracc. IV).
8.6.3. Sanciones administrativas
Las leyes que reglamentan las adquisiciones y las obras pblicas, en sus artculos 62 y 80
respectivamente, sealan que: "la Contralora aplicar las sanciones que procedan,
conforme a lo dispuesto por la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores
Pblicos, a los servidores pblicos que infrinjan las disposiciones de dichos ordenamientos."
En adicin a lo anterior las leyes en comento establecen en sus artculos 63 y 81, que las
responsabilidades a que se refieren sern independientes de las de orden civil o penal
que puedan derivarse de la comisin de los mismos hechos.
El incumplimiento de las disposiciones y obligaciones, que establece la Ley Federal de
Responsabilidades de los Servidores Pblicos, implicar una serie de sanciones, dentro
1
584
CAPTULO 8 I
de las cuales, de acuerdo con el artculo 53, destacan las de carcter administrativo, que
consisten en:
1. Apercibimiento privado o pblico.
2. Amonestacin privada o pblica.
3. Suspensin.
4. Destitucin del puesto.
5. Sancin econmica.
6. Inhabilitacin temporal para desempear empleo, cargo o comisiones en el servicio
pblico.
Las sanciones administrativas a que se alude, se impondrn tomando en cuenta los
siguientes elementos:
1. La gravedad de la responsabilidad en que se incurra y la conveniencia de suprimir
prcticas que infrinjan, en cualquier forma, las disposiciones de esta Ley o las que
se dicten con base a ella (fracc. 1).
2. Las circunstancias socioeconmicas del servidor pblico (fracc.II).
3. El nivel jerrquico, los antecedentes y las condiciones del infractor (fracc. 111).
4. Las condiciones exteriores y los medios de ejecucin (fracc. IV).
5. La antigedad del servicio (fracc. V).
6. La reincidencia en el cumplimiento de obligaciones (fracc. VI).
7. El monto del beneficio, dao o perjuicio econmicos derivado del incumplimiento de
obligaciones (fracc. VII).
Las Leyes de Adquisiciones y Obras Pblicas al igual que la Ley Federal de
Responsabilidades consideran una serie de elementos o supuestos que sirven de
fundamento, para la aplicacin, o no de sanciones a los servidores pblicos encargados
de la planeacin, programacin, presupuestacin, contratacin, gasto, ejecucin y control
de las adquisiciones y arrendamientos de bienes muebles y la prestacin de servicios de
cualquier naturaleza, as como de las obras pblicas y servicios relacionados con las
mismas. En concreto, los ordenamientos, sealados en segundo trmino, establecen en
su artculo 64 y 82, que:
./ No se impondrn sanciones cuando se haya incurrido en la infraccin por causa de
fuerza mayor o de caso fortuito, o cuando se observe en forma espontnea el
precepto que se hubiese dejado de cumplir.
./ No se considerar que el cumplimiento es espontneo cuando la omisin sea
descubierta por las autoridades o medie requerimiento, visita, excitativa o cualquier
otra gestin efectuada por las mismas.
1
586
CAPTULO 8 I
8.7. AUDITORA A LOS PROCEDIMIENTOS
DE ADJUDICACiN Y MECANISMOS E
INSTRUMENTOS DE CONTRATACiN
La auditora constituye una herramienta bsica dentro del marco de la funcin de control y
evaluacin. En un sentido amplio, el trmino auditora se utiliza como sinnimo de revisin,
de ah que esta actividad se puede definir como: la revisin y supervisin sistemtica de
un actividad o conjunto de actividades.
Los fines y propsitos de la auditora pueden ser: de tipo contable, financiero administrativo,
general, especial, operacional, interna o externa. En el caso concreto de las adquisiciones
y obras pblicas, las revisiones que se realizan sobre esta materia generalmente atienden
todos y cada uno de los aspectos sealados, de ah que dicha autoridad se puede calificar
como integral.
8.7.1. Criterios y funciones bsicas de la auditora pblica.
La auditora pblica es una funcin de apoyo a la funcin ejecutiva para el logro de los
objetivos de las dependencias y entidades. En trminos generales, el propsito de esta
actividad, es el de contribuir a que las acciones coercitivas y de mejora se lleven a cabo,
as como el de verificar que las recomendaciones y observaciones se cumplan efectuando
un control y seguimiento de las medidas adoptadas, para que estos se realicen conforme
a las fechas establecidas en la auditora, realizando visitas al rea auditada, as como
verifi-cando su cumplimiento en los trminos y fechas sealadas.>"
De los criterios que deben regir la auditora pblica, destacan los squientes.>"
m Direccin de Asistencia y apoyo Tcnico a instancias de control. Curso de Auditora de Adquisiciones en el Sector Pblico>
Subsecretara de Normatividad y Control de la Gestin Pblica; SECODAM. Mxico 1998.
"9 Adam, Adam, Alfredo y Becerril Lozada.Guillermo. Auditora Interna de la Administracin Pblica Federal. Mxico. Instituto
Mexicano de Contadores Pblicos, A.e. 1999.
Cumplimiento de aspectos Atencin a losaspectos
financieros de Economa y Resutt8ctos
Eficiencia
Si las operaciones financie- Comprobar si la entidad

ueterrn1nar Sise
ras se conducen y realizan administra yutiliza sus re-

logrando
adecuadamente. cursos (humanos financie-
o beneficiosdeseadDs,
ros, tcnicos, materiales,
que fueron estableci-
Si los informes financieros etc) de manera econmi-

dos al momento de ser
que se generen en todos los ca yeficiente.
fijados los objetivos.
componentes de la unidad
Detectar si la entidad ha
sujeta a examen, se presen- Detectar cualquier prc-

tan razonablemente tica ineficiente o antieco-
que puedan1og,rar .tq,:;
nmica. resultados a
Si los servidores pblicos

menor costo.
responsables de los pro-
Identificar si existen in-
gramas gubernamentales
suficiencias en los sis-
temas y procedimientos
hacen uso adecuado de los
contables, financieros,
recursos que le son asigna-
organizacionales y admi-
dos.
nistrativos.
Alfredo Adam y Guillermo Becerril sealan que las funciones bsicas de la auditora pblica
interna pueden resumirse en las siguientes actividades:
1. Elaborar un programa anual de auditoras financieras, operacionales y tcnicas
para someterlo a la aprobacin de las autoridades superiores.
2. Practicar auditoras a obras y adquisiciones derivadas de los programas de
inversin.
3. Ejecutar auditoras especiales o las originadas por cualquier indicio del que pudieran
derivarse irregularidades en perjuicio de los bienes de un sector.
4. Levantar actas e iniciar cuando proceda la formalizacin de pliegos de responsa-
bilidades. El pliego de responsabilidades es el documento mediante el cual se
hace responsable econmicamente a una persona por substraccin de efectivo,
prdida de equipo o uso de los recursos de la entidad en beneficio propio, entre
otros motivos.
1
588
CAPTULO 8 I
5. Intervenir en los cambios de servidores pblicos de las diversas dependencias de
la entidad del sector pblico, con el fin de supervisar el control de bienes y valores.
6. Sugerir medidas y programas para mejorar la eficiencia en las operaciones
administrativas de las dependencias, como resultado de su actividad de auditora
operacional.
7. Supervisar concursos que realizan para la adjudicacin de contratos de obra dentro
de la entidad. Efectuar visitas a las obras en proceso, para auditar las operaciones
respectivas, supervisando los aspectos financieros de los contratos de obra,
convenios adicionales y adquisiciones relativas a los mismos.
8. Elaborar conjuntamente con las dependencias correspondientes de la entidad, para
estar en condiciones de emitir dictamen sobre la razonabilidad de las fases y
presentacin de estudio financiero de la entidad del sector.
9. Revisar total o selectivamente las operaciones de las dependencias de la entidad,
las actas de recepcin de las construcciones y adquisiciones relativas.
10. Verificar que el ejercicio del presupuesto asignado a cada dependencia se realice
conforme a las disposiciones legales en vigor, as como las instrucciones especificas
que sobre el particular dicten las autoridades competentes.
11. Verificar el estado que guardan los fondos especiales, tales como revolventes,
subsidios, ingresos, diversos y otros.
12. Comprobar que se haya cumplido las disposiciones legales relativas a las
importaciones de bienes o servicios de procedencia extranjera, efectuadas por las
dependencias de la secretara.
13. Verificar el estado que guardan los registros contables y estados financieros de las
dependencias de esta secretarfa."?
190 Adam. Adam. Alfredo y Becerril Lozada, Guillermo. Auditora Interna en la Administracin Pblica Federal. Mxico. Instituto
Mexicano de Contadores Pblicos, 1999
8.7.2. Guas de auditora 391
La Secodam ha formulado guas de auditora en materia de adquisiciones y obras pblicas
para hacer frente a sus obligaciones. Los documentos citados constituyen la base sobre
el cual, los rganos Internos de Control, deben realizar sus funciones, con el objeto de
coadyuvar al proceso e instrumentacin del Sistema de Control y Evaluacin de la Gestin
Pblica.
OBJETIVOS GENERALES DE LAS GUAS DE AUDITORA
Adquisiciones:
La aplicacin de las guas tiene como objetivo general, proporcionar al auditor un
instrumento tcnico que regule el cumplimiento de la normatividad vigente en materia
de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios, que realicen las dependencias y
entidades de la Administracin Pblica Federal a efecto de evaluar el cumplimiento de
metas y objetivos.
Obras Pblicas:
Proporcionar a los rganos internos de control el procedimiento que contribuya a
eficientar el desarrollo de la auditoria a la obra pblica y los servicios relacionados con
sta, en sus etapas de planeacin, licitacin, contratacin, ejecucin, supervisin ypago,
con la finalidad de corroborar que las actividades se hayan realizado con sujecin a la
Ley de Obras Pblicas y dems normatividad aplicable,
Las guas aludidas son relevantes para los rganos internos de control, como para las
reas encargadas de los procedimientos de planeacin, programacin, presupuestacin,
contratacin, ejecucin y ejercicio del gasto, en materia de adquisiciones y obras pblicas,
ya que como su nombre lo indica, dicho documento, marca las directrices, que deben
tenerse presente para la realizacin de una adecuada, ptima, eficiente y eficaz
administracin de los recursos materiales de las dependencias y entidades pblicas por
lo expuesto, a continuacin se indica el contenido bsico, que presentan dichos
documentos.
"JI Direccin General de Auditora Gubernamental; Subsecretara de Normatividad y Control de la Gestin Pblica. Gua de
Auditorio Sobre Adquisiciones. enero 1998 r Gua de Auditorio de Obras Pblicas, diciembre de 1999.- SECODAM, Mxico.
1
590
CAPTULO 8 I
ESTRUCTURA BSICA DE LAS GUAS DE AUDITORA
Adquisiciones
l. Objetivo General
Obra Pblica
l. Objetivo General
11. Planeacin General de la Auditora 11. 1. Planeacin General
111. Organizacin
IV. Control Interno Operativo y Contable
V. Determinacin de Observaciones
VI. Responsabilidades
VII. Modernizacin Administrativa.
11.2. Organizacin
11. Muestra Selectiva
111. Planeacin, Programacin,
Presupuestacin
IV. Adjudicacin
V. Contratacin
VI. Ejecucin: estimaciones de obra (vol-
menes); Bitcora; fianza, acta de entre-
ga-recepcin, finiquito, verificacin fsica,
control de caldad.
VII. Pagos: Anticipos, Estimaciones
VIII. Obra financiada por Crditos Externos
IX. Aspectos Contables en la Obra Pblica
X. Sistema Integral de Informacin
XI. Cdulas de trabajo
XII. Glosario de Trminos
Las guas sirven de fundamento para la realizacin de las auditoras internas que realizan
los rganos Internos de Control: Es conveniente sealar que dichas unidades estn
facultadas para efectuar tanto auditoras programadas, como especiales en materia de
contratacin de bienes y obras pblicas.
Las auditoras forman parte del control interno que realiza la administracin pblica federal,
tambin es importante sealar que el Poder Legislativo por conducto de la excontadura
mayor de Hacienda, lleva a cabo auditoras de carcter externo, en materia de actos y
procedimientos de contratacin de adquisicin y arrendamientos de bienes muebles y
servicios de cualquier naturaleza, as como de obra pblica y servicios relacionados con
las mismas.
En sntesis, se puede sealar que las funciones de control suponen tres niveles o mbitos:
preventivo, fiscalizador y sancionador.
En virtud de que los procesos de contratacin, tanto de bienes muebles, como de obra p-
blica, son esencialmente similares, los procedimientos de auditoria, que se aplica a una y
otra materia, tambin son sustancialmente casi iguales, situacin por la cual a continuacin,
se habr de aludir nica y exclusivamente a la metodologa y a los programas generales y
detallados que se practican con respecto a la revisin de las adquisiciones, arrendamientos
y servicios relacionados con los bienes muebles.
8.7.3. Metodologa para la realizacin de las auditorias>"
Del mtodo que se emplea para la revisin de las compras gubernamentales, se puede
decir, que este es la forma, a travs de la cual el auditor obtiene la informacin y aplica las
tcnicas de anlisis para alcanzar los objetivos previstos en la auditora.
La auditora que realizan los ole se puede agrupar o definir en cuatro grandes etapas:
Planeacin general, planeacin detallada, ejecucin de la auditora y elaboracin de infor-
mes y seguimiento de la revisin.
En cuanto a la Planeacin General de las Auditoras, los rganos internos de control deben,
entre otras actividades, realizar las siguientes:
1. Elaboracin anual del Programa General de Revisiones, enfocado a fortalecer las
acciones preventivas, al seguimiento de programas, a la evaluacin del desempeo
ya la operacin en un ambiente de autocontrol, autocorreccin y evaluacin.
2. Seleccin de las reas a auditar, en funcin a investigaciones previas que propor-
cionen una visin de los asuntos que constituyen las variables esenciales de las
dependencias o entidades.
19' Direccin de Asistencia y apoyo tcnico a instancias de control. Curso de Auditora de Adquisiciones en el Sector Pblico.
Subsecretara de Normatividad y Control de la Gestin Pblica. 1998 y Boletn D-21OAdquisiciones. Arrendamientos y Servicios,
septiembre de 1996.- SECODAM. Mxico.
CAPTULO 8 I
3. Definir la revisin de conformidad con los lineamientos que orienten la actividad
hacia la verificacin, examen y evaluacin de la funcin de compras y de los
procedimientos que aplican las dependencias y entidades en las adquisiciones de
materiales, suministros, materias primas y bienes rnuebles.?"
4. Prever los recursos (humanos, tcnicos, financieros y materiales) que se necesitarn
para la revisin.
5. Estimar el tiempo que se llevar la revisin.
6. Determinar los rubros que se revisarn y el enfoque que se le dar a la auditora.
Los ole deben efectuar una planeacin detallada que contemple los objetivos especficos,
alcances, procedimientos y oportunidad de la revisin, con el fin de proporcionarle al auditor
los elementos orientadores suficientes, para que ste disponga de un adecuado control
sobre el avance de la auditora y un mejor aprovechamiento de los recursos asignados.
La planeacin detallada de las auditoras debe considerar como parte de sus actividades:
un estudio preliminar; una compresin de los sistemas de control interno; una determinacin
de los objetivos especficos de la auditora; la formulacin del programa especfico de la
revisin, y la comunicacin con los auditados.
La etapa de ejecucin, en estricto sentido expresa la materializacin de la planeacin
efectuada y constituye el punto central de la revisin, y sirve para que el auditor llegue a un
grado razonable de convencimiento acerca de los hechos y situaciones objeto de la auditora
y para que ste obtenga las evidencias necesarias para ello.
El proceso de ejecucin consiste en la aplicacin de los procedimientos de auditora
considerados en el programa de trabajo, los cuales le permitirn al auditor obtener las
evidencias.
En suma, la ejecucin de la auditora considera y/o incluye la realizacin de actividades
relativas a la recopilacin de informacin, registro de datos, anlisis de datos y evaluacin
de resultados.
Las etapas que preceden a la metodologa para el desarrollo de las auditorias, contemplan
como fase final, la elaboracin del informe respectivo y el seguimiento de los resultados
obtenidos de la revisin.
m Boletn -210 Adquisiciones. Arrendamientos y Servicios. SECODAM. septiembre de 1996.
En lneas generales, el informe constituye el documento, a travs del cual el auditor seala
los hallazgos encontrados, as como las conclusiones y las recomendaciones que resulten
con respecto a los objetivos propuestos en la revisin.
El documento debe presentarse por el titular del rea de control a la autoridad competente
por escrito y con su firma, cuidando lineamientos como claridad, utilidad y objetividad,
entre otros.
El seguimiento, por su parte, implica la supervisin de las medidas adoptadas, con el fin
de que en las fechas sealadas en el informe, se visite al rea auditada y se verifique su
cumplimiento en los trminos y fechas establecidas con respecto a las recomendaciones
ya las observaciones, que haya sealado el rea fiscalizadora.
8.7.4. Programa anual de control y auditora
Las reas encargadas de la administracin de los recursos materiales tienen la obligacin
de elaborar sus Programas Anuales de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios, y de
Obras Pblicas y Servicios Relacionados con las Mismas, igualmente los rganos Internos
de Control deben formular sus Programas Anuales de Control y Auditora.
En trminos generales se enuncian a continuacin las bases generales que conforman y
delinean la estructura y contenido de los Programas Anuales de Control y Auditora, que
deben elaborar y seguir los OIC:
SUBPROGRAMAS DE REVISiN
Subprogramas Relacin con las Adquisiciones
Auditora Integral al revisar el flujo de Egresos
Auditora Especfica Al revisar aspectos especficos como:
La planeacin, programacin, presupuestacin,
adjudicacin, organizacin del rea, controles internos
operativos y contables, responsabilidades y
modernizacin administrativa.
Auditora de Evaluacin de De acuerdo a los programas prioritarios que estn
Programas directamente relacionados con las adquisiciones.
Auditora de seguimiento Atendiendo a la serie de recomendaciones
propuestas por auditorias efectuadas.
1
594
CAPTULO 8 I
8.7.5. Planeacin general de las auditoras de adqulslclcnes>'
La actividad en comento tiene como propsito bsico establecer lineamientos de carcter
general que normen la planeacin, organizacin y ejecucin del control y auditora de las
operaciones que realicen las dependencias y entidades en el proceso de adquisiciones,
arrendamientos y servicios.
La planeacin general tiene como objetivos especficos los siguientes:
1. Verificar que exista una adecuada planeacin de las A.A y S, atendiendo a los
aspectos estrictamente prioritarios que demanda el pas de manera congruente
con los objetivos, metas y programas institucionales y sectoriales asignados a la
dependencia o entidad.
2. Comprobar que la organizacin del rea responsable de AA y S, propicie el ptimo
aprovechamiento de los recursos para el adecuado cumplimiento de metas y
objetivos.
3. Coadyuvar a que los sistemas de control interno operativo y control interno contable
y presupuestal permiten el desempeo de la funcin del rea bajo criterios de
economa, eficiencia, eficacia, imparcialidad y transparencia que aseguren las
mejores condiciones para el Estado.
4. Promover que existen en el rea de AA y S, mecanismos de autocontrol y
autoevaluacin que coadyuven al ptimo desempeo de sus tareas.
La planeacin general de las auditorias de adquisiciones, en este contexto, comprende
seis grandes reas de accin: Planeacin, Organizacin, Control interno operativo, Control
interno contable, Responsabilidades y Modernizacin administrativa.
La revisin de la planeacin de las adquisiciones tiene por objeto verificar la existencia de
un programa anual de AA y S. y apoyar los presupuestos autorizados que permitan a la
dependencia o entidad cumplir oportunamente con sus objetivos, considerando para la
formulacin y ejecucin de dicho programa los criterios que al respecto establece la
LAASSP (art. 19 y 20).
Las actividades relativas a la organizacin, tienen por finalidad la revisinde la organizacin
del rea que lleva a cabo la funcin de compras y consiste bsicamente en revisar la
1'14 Direccin de Asistencia y apoyo tcnico a instancias de control. Curso de Auditora de Adquisciones en el Sector Pblico.
Subsecretara de Normatividad y Control de la Gestin Pblica, 1998 y Boletn D-2/0 Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios,
septiembre de 1996.- SECODAM. Mxico.
estructura orgnica, objetivos, programas de adiestramiento y capacitacin, modernizacin
administrativa, plantilla autorizada, el establecimiento y correcto funcionamiento de los
comits y comisiones contemplados en la normatividad (art. 22 y 23 LAASSP).
Las tareas relativas al control interno operativo, se orientan a revisar el flujo de la operacin
a travs de los departamentos que intervienen; comprobando procedimientos; documentos
y registros; informacin proporcionada por el sistema de cmputo, adecuado manejo y
archivo de la documentacin, comprobacin de que las invitaciones a cuando menos tres
personas hayan sido dictaminadas por el CAAS.
Las funciones de control interno contable, por regla general, tienden a verificar la forma en
que se realizan los procesos contables de la funcin y constatar que el registro contable de
los ingresos percibidos por conceptos de bases coincida con lo erogado en la publicacin
de la convocatoria.
En materia de responsabilidades, la planeacin general de las auditoras, consiste
bsicamente en que la Secodam debe verificar directamente o a travs de los OIC que la
dependencia o entidad cumpla con las disposiciones legales y administrativas aplicables
al proceso de A.A y S. Su inobservancia e incumplimiento motiva el fincamiento de
responsabilidades en los trminos de la LFRSP y dems ordenamientos aplicables.
En cuanto a la modernizacin administrativa se refiere, la planeacin general de las
auditoras tendr como propsito verificar que el rea de adquisiciones realice estudios
tendientes a modernizar sus sistemas de control interno y establezca programas para
optimizar el de sus recursos y aprovechamiento.
La actividad arriba sealada tiene como propsito comprobar que existan en el rea
mecanismos o instrumentos de autocontrol, autocorreccin y autoevaluacin tendientes a
lograr la economa, eficacia, eficiencia y transparencia en las actividades de adquisiciones.
En particular, la modernizacin administrativa como parte de la planeacin general de las
auditoras, tiene como finalidad verificar la productividad de la funcin mediante la revisin
del enlace y cumplimiento de metas, objetivos e indicadores de valuacin del desempeo.
8.7.6. Planeacin detallada de lasauditoras deadqulsiciones?"
La funcin de planeacin tiene como propsito fundamental la definicin de objetivos
especficos, alcances, procedimientos y oportunidad de la revisin que se va a efectuar.
m Direccin de Asistencia y apoyo tcnico a instancias de control. Curso de Auditora de Adquisiciones en el Sector Pblico,
Subsecretara de Normatividad y Control de la Gestin Pblica. SECODAM. Mxico 1998.
CAPTULO 8 I
La planeacin detallada permite al auditor disponer de los elementos que le servirn para
orientar su trabajo y ejercer un adecuado control sobre el avance de la auditora, as como
de un mejor uso y aprovechamiento de los recursos asignados. Se centra en cinco obras
fundamentales: Estudio preliminar; Control interno; Determinacin de los objetos espec-
ficos de la revisin y la Comunicacin con los auditados.
El estudio preliminar investigar la naturaleza y caractersticas del rea, operaciones,
programas, o recursos sujetos a revisin considerando aspectos relativos a disposiciones
legales aplicables, informacin relativa al rea, antecedentes de auditoras practicadas,
visitas al rea e instalaciones y control interno.
La revisin del control interno se har con base a las normas generales de auditoria pblica
comprende los sistemas de control interno de la dependencia, entidad, proyectos, pro-
gramas o recursos sujetos a revisin para as evaluar la suficiencia o insuficiencia de los
mecanismos de control identificados y determinar con base a ello el grado de confianza
que se debe otorgar a los mismos.
El trabajo requiere entre otras actividades la realizacin de una investigacin previa, una
evaluacin preliminar, una evaluacin final y un informe de resultados, a travs de
indagaciones, observaciones, inspeccin de documentos y registros o revisin de informes
de otras auditorias.
La determinacin de los objetivos especficos se realiza una vez que se ha concluido el
estudio preliminar y la comprensin del sistema de control interno.
La precisin de los objetivos de la revisin por efectuar, deben estar en plena concordancia
con el objetivo general de la reunin que se seale en el programa anual de control y
auditora.
La determinacin de los objetivos especficos, por su parte, permitir identificar las bases
de la auditora desde el alcance hasta la forma y oportunidad en que se presenten los
hallazgos.
En sntesis, a travs de esta actividad se define o refleja lo que se pretende en la revisin
y deben ser prcticos, mesurables y alcanzables.
La formulacin del programa especfico de la revisin, es resultado de la planeacin de la
auditora y constituye un enunciado lgico, ordenado y clasificado de los procedimientos
que han de emplearse, la extensin que tendrn, la oportunidad que se aplicar y el personal
que los va a desarrollar.
La planeacin detallada de la auditora se expresa a travs de la comunicacin con los
auditados y consiste en el primer contacto que se establece con dichos objetos mediante
la realizacin del estudio preliminar.
Lacomunicacinse establece al momento en que el auditor se renecon el titular del rea
de adquisiciones para notificarle formalmente, la realizacin de la revisin y le solicita la
obtencin de la informacin y documentacin necesaria para realizar la auditora.
8.7.7. Estudio preliminar, para la realizacin de las auditoras
de adquislclones>" .
En los subcaptulos anteriores se ha sealado que la auditora, requierede un proceso de
planeacinprofundoy concienzudo, que permitano solo alcanzar los objetivosy las metas
previstas como parte de la revisin, sino que tambin, contribuyan a la mejora del proceso
administrativo en logeneral,yen loparticularenloconcerniente a laadministracin eficiente
y eficaz de los recursos materiales y servicios generales de las dependenciasy entidades.
La realizacin de estudios previos, por partede losrganos Internosde Control, constituye
un avance significativo en los procesos de auditoras ya que a travs de dicho anlisis, los
auditores, estarnen condicionesde realizaruna revisin de carcter profesionaly objetivo
y no de tipo subjetivo y discrecional, como sucede en algunos casos.
En los cinco cuadros siguientesse presentan, de manera snpnca, los principalescriterios
y aspectos que deben contener los estudios preliminares en comento.
CONTENIDO DEL ESTUDIO PRELIMINAR
Disposiciones Legales Aplicables
Conocimiento general de las disposiciones internas y externas que reglamentan
las adquisiciones.
Comprobar que el rea realizasusfuncionesen concordanciacon las disposiciones
emitidas;ejemplos: ConstitucinPoltica; TLC's, LP; PND; LOAPF; LFEP; LAASSP;
Reglamento; C.C; LPCGP; R. LPCGP; D.PEF; LFRSP; C.P.; Acuerdos, Oficios
Circulares
.N" Direccin de Asistencia y apoyo tcnico a instancias de control. Curso de Auditora de Adquisciones en el Sector Pblico.
Subsecretara de Normatividad y Control de la Gestin Pblica, 1998 y Boletin D-2 JO Adquisiciones. Arrendamientos y Servicios,
septiembre de 1996.- SECODAM, Mxico.
1
598
CAPTULO 8 I
Informacin Relativa al rea .
Conocer y comprender los objetivos del rea; las polticas administrativas, la
estructura organizacional; las funciones y procedimientos; la informacin
presupuestal; los informes estadsticos y controles establecidos.
Antecedentes de Auditora
Prcticas
Localizar en el archivo permanente del OIC, los informes de auditorias anteriores,
distmenes de los auditores externos y reportes de documentos relativos al
seguimiento de recomendaciones sobre observaciones detectadas con el objeto
de conocer las situaciones que han prevalecido en el rea de adquisiciones durante
varios periodos.
Visita al rea e Instalaciones
Observar personal y fsicamente las situaciones y condiciones reales en las que se
desarrollan las operaciones.
Establecer contacto con el personal que integra el rea de adquisiciones.
Entrevistarse con el titular del rea ycon su personal para obtener un conocimiento
general de los programas yactividades que realizan.
Controles Internos
Identificar los controles establecidos por el rea de adquisiciones tales ~ m o :
Si existe una separacin de actividades entre la persona que elabora la tabla
comparativa de proposiciones yde quien la autoriza.
Si se coteja la requisicin contra el catalogo de bienes, y quien rubrica dicha
comparacin como constancia de VO.So.
Si el comit dictamina la procedencia de no celebrar licitaciones.
Si antes de realizar modificaciones de un pedido o contrato se verifica con el rea
de presupuesto si existe presupuesto autorizado ydisponible.
8.7.8. Ejecucin de las auditoras de adquisiciones 397
En la descripcin anterior se aprecia cmo la ejecucin de la auditora, constituye la etapa
donde se materializa la planeacin efectuada y es el punto central de la revisin.
El objetivo fundamental de la ejecucin es conocer la realidad de los hechos y situaciones
objeto de la auditora, mediante la obtencin de las evidencias respectivas.
La obtencin de las evidencias constituye un hecho de observacin comn que se logra a
travs de considerandos en el programa de trabajo que se preparan para tal efecto y que
comprenden entre otras actividades, las relativas a la recopilacin de informacin, registro
de datos, anlisis de datos, y la evaluacin de resultados.
Las actividades sealadas, comprenden una serie de tareas, que de manera resumida,
se presentan en los siguientes cuadros:
CARACTERSTICAS BSICAS DE LA EJECUCiN DE LAS AUDITORAS
(Actividades y Tareas)
Recopilacin de Informacin
Adecuada yconfiable
Obtencin de informes ydocumentos, que sirvan de base para la fundamentacin

de las conclusiones y recomendaciones.
A travs de tcnicas y procedimientos de auditora tales como la: observacin,

inspeccin, confirmacin, calculo, estudio general, anlisis, certificacin, declaracin
e investigacin.
Registro de Datos
En los papeles de trabajo consignando los datos referentes al anlisis compro-
bacin, opinin y conclusin sobre los hechos, transacciones o situaciones
I
especfficas examinadas ysobre las situaciones que se presenten con respecto de
los criterios y normas establecidas o previsiones presupuestarias, hasta donde
dichos datos sean necesarios para soportar la evidencia en que basan las obser-
vaciones, conclusiones y recomendaciones contenidas en el informe de auditorfa.
397 Direccin de Asistencia y apoyo tcnico a instancias de control Curso de Auditorio de Adquisiciones en el Sector Pblico.
Subsecretara de Nonnatividad y Control de la Gestin Pblica. 1998 y Boletn D-2/0 Adquisiciones. Arrendamientos y Servicios,
CAPTULO 8 I
Anlisis de Datos
Esta actividad consiste en la separacin de los elementos bsicos de la informacin
yen su examen con el propsito de responder a las distintas cuestiones planteadas
en la auditora.
Evaluacin de Resultados
Es el proceso mediante el cual el auditor trata de encontrar un significado ms
amplio de la informacin recabada para conformar su opinn profesional sobre los
hechos o situaciones examinadas.
El anlisis y la evaluacin de resultados le permiten al auditor asegurar el
cumplimiento de los objetivos especficos de la revisin y arribo a conclusiones
sobre la propiedad y debido funcionamiento de los sistemas de operacin, registro,
control e informacin de las adquisiciones, as como el cumplimiento de las
condiciones previstas en el presupuesto de adquisiciones.
8.7.9. Informe de seguimiento de las auditoras de
adquisiciones 398
El informe de auditora es el documento que contiene y seala los hallazgos del auditor, as
como las conclusiones y recomendaciones que han resultado con relacin a los objetivos
propuestos en la revisin.
El titular de la instancia de control debe presentar y entregar por escrito el informe a la
autoridad competente una vez concluido el documento.
El informe debe incluir o contener mnimo los siguientes puntos:
1. Objetivo, alcance y metodologa.
2. Resultados de la auditora.
3. Recomendaciones.
4. Declaracin sobre normas de auditora.
19< Direccin de Asistencia y apoyo tcnico a instancias de control. Curso de Auditora de Adquisiciones en el Sector Pblico.
Subsecretara de Norrnatividad y Control de la Gestin Pblica. 1998 y Boletn D-2] OAdquisiciones. Arrendamientos y Servicios,
5. Cumplimiento de las disposiciones jurdico-administrativas.
6. Incumplimiento.
7. Presentacin directa de informacin sobre actos ilcitos.
8. Control de administracin.
9. Opinin de los funcionarios responsables.
10. Reconocimiento de logros notables.
11 . Asuntos que requieren de estudio adicional.
Los rganos Internos de Control tienen la obligacin de llevar un control de seguimiento
de las medidas adoptadas con respecto a las observaciones y recomendaciones que se
haya planteado en el informe. As mismo, dichas reas deben verificar que las medidas
correctivas se realicen conforme a las fechas sealadas en el informe de auditora.
El rgano Interno de Control debe visitar al rea auditada y comprobar el cumplimiento
de:
Las disposiciones administrativas o legales admitidas para las observaciones en lo
que se fincaron responsabilidades de tipo civil, penal o administrativo.
El establecimiento de las medidas correctivas con importes a recuperar y que de no
subsanarse en los trminos y fechas acordadas pueden derivar en el fincamiento de
responsabilidades civiles, penales o administrativas.
Las sugerencias de tipo preventivo con la finalidad de evitar la recurrencia de las
observaciones detectadas por la instancia fiscalizadora.
En este contexto es muy importante sealar que "es evidente que el gobierno requiere de
un marco normativo que fuerce a los funcionarios pblicos a comportarse de una manera
honesta. Sin embargo la manera de lograrlo no es amarrndoles las manos e impidiendo
su actividad, sino cambiando la lgica de sus incentivos. Hasta ahora, ha prevalecido una
lgica de control: el objetivo gubernamental ha consistido esencialmente en someter a los
funcionarios a un rgimen de control poltico donde lo que importa es la facultad discrecional
del Presidente para castigar, perdonar o premiar a los individuos no por el eficaz
cumplimiento de sus obligaciones como funcionarios, sino por su lealtad a la persona del
Presidente (o, en su caso, del secretario o de quien corresponda en lajerarqua burocrtica).
CAPTULO 8 I
Es decir la lgica de la Contralora de la Federacin y de todo el rgimen normativo ha
sido consistente con el rgimen priista donde lo importante no es el desempeo del
gobierno, de la economa o del pas, sino del control de todo. Es evidente que hay que
cambiar esa lgica". 399
Es importante sealar que en el caso concreto de los servidores pblicos que se
desempean dentro del rea de recursos materiales y servicios generales, es necesario
disear e instrumentar una poltica integral que abarque desde el reclutamiento, seleccin
y capacitacin, hasta una remuneracin, adecuada con el fin de lograr la profesionalizacin,
del personal que tienen a su cargo, una tarea tan importante, no slo para las dependencias
y entidades, sino tambin para la sociedad en su conjunto, y para el aparato productivo,
comercial y de servicios del pas.
"!'! Rubio. Luis. Todopara obstaculirar. Mxico. Editorial. Peridico Reforma. Domingo 5 de Noviembre del 2000
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medios magnticos, as como la documentacin que las mismas podrn requerir a los proveedores para que
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-Acuerdo que establece las Reglas en materia de compras del Sector Pblico para la participacin de las
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-Oficio Circular sobre los Lineamientos y criterios para que en los procedimientos de Licitacin Pblica e
invitacin restringida y en los relacionado con la ejecucin y cumplimiento de los contratos de Adquisiciones,
Obras Pblicas y Servicios de cualquier naturaleza, se observe estrictamente lo dispuesto por la Ley de
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importacin directa efecten las Dependencias y Entidades de la A.P.F., Diario Oficial de la Federacin,
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-''Teora General de Sistemas", en www.monografias.com.
INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIN PBLICA, A.C.
Seccin Mexicana del Instituto Internacional de Ciencias Administrativas
CONSEJODIRECTIVO
Presidente
Jos Natividad Gonzlez Pars
Vicepresidentes
Alejandro Carrillo Castro
Guillermo Haro Blchez
Consejeros
Miguel Alemn Velasco
Francisco Barrio Terrazas
Sergio Garca Ramrez
Enrique Gonzlez Pedrero
Ornar Guerrero Orozco
Ramn Muoz Gutirrez
Mara del Carmen Pardo
Fernando Solana Morales
Jorge Tamayo Lpez-Portillo
Javier Trevio Cant
Diego Valads Ros
Tesorero
Alejandro Valenzuela del Ro
Secretario Ejecutivo
Nstor Fernndez Vertti
COORDINACIONES
Administracin y Finanzas
Valentn H. y ez Campero
Consultora y Asistencia Tcnica
Mara Anglica Luna Parra
Desarrollo y Formacin Permanente
Elena Jeannetti Dvila
Estados y Municipios
*
Investigacin y Desarrollo de Sistemas
Osear Flores Jimnez
Programa de Profesionalizacin
del Servicio Pblico
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* Encargado: Csar Silva Meja
Comit Editorial
Jos Chanes Nieto
Yolanda de los Reyes
Nstor Fernndez Vertti
Osear Flores Jimnez
Ornar Guerrero Orozco
VrrgilioJimnez Durn
INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIN PBLICA, A.C.
MIEMBROS FUNDADORES
Antonio Carrillo Flores
Gilberto Loyo
Rafael Mancera Ortiz
Ricardo Torres Gaytn
Ral Salinas Lozano
Enrique Caamao Muoz
Daniel Escalante
Ral Ortiz Mena
Rafael Urrutia Milln
Jos Attolini
Alfredo Navarrete
Francisco Apodaca
Alvaro Rodrguez Reyes
Mario Cordera Pastor
Gabino Fraga Magaa
Jorge Gaxiola
Jos Iturriaga
Antonio Martnez Bez
Lorenzo Mayoral Pardo
Alfonso Noriega
Manuel Palavicini
Jess Rodrguez y Rodrguez
Andrs Serra Rojas
Catalina Sierra Casass
Gustavo R. Velasco
CONSEJODE HONOR
Gustavo Martnez Cabaas
Andrs Caso Lombardo
Luis Garca Crdenas
Ignacio Pichardo Pagaza
Ral Salinas Lozano
Adolfo Lugo Verduzco
Administracin de recursos materiales en el
sector pblico, se termin de imprimir en
agosto de 2002 en los talleres de
Creativa Impresores. La edicin consta
de 1000 ejemplares y estuvo a cargo de la
Subcoordinacin de Difusin del INAP.

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Cmara de Diputados. Centralizada.

"La institucional o poltica, dirigida a perfeccionar mecanismos de gobierno y

Reduce sus gastos

Quines son las perso-

Recluta a los mejores nas que van a quedar

Cul es la principal activi-

Gobernabilidad corpo- nistas, accionistas y tar con mayor frecuencia

El Plan y los Programas, una vez aprobados, son

El Ejecutivo Federal podr convenir con los

Los Convenios de Coordinacin con las enti-

El Ejecutivo Federal y las dependencias y

Las dependencias de la administracin pblica

Participan slo personas de nacionali-

Adquisicin slo de bienes producidos Adquisicin de bienes de origen nacio-

El contenido nacional, se determinara

Los criterios para determinar el conte-

Al respecto la Secretara de Economa: nacional, o ninguna cumpla con los

Entidades del gobierno

De las empresas gu-

Entidades de los gobier-

Anlisis de informacin en la que se

Comparacin de los precios en el

La comparacin de precios deber

Anlisis de informacin de la que se de dos proveedores extranjeros,

Anlisis de informacin de cmaras,

Comparacin del precio del bien en

Comparacin del precio nacional con el

Dentro del presupuesto aprobado y

El montode las modificacionesno debe

En el caso de bienes o servicios de

Los contratos por arrendamiento y

Los proveedores mediante causa

Integracin ydesignacin de miembros. 14

Funciones de los integrantes. 15

Funciones del comit. 16

Reuniones del comit. 11

Presentacin de informes al comit. 18

Asuntos ydocumentos que se someten a consideracin del comit. 1.9

./ Existencia de servicios, como energa elctrica, agua, drenaje,

lacionados con las Mismas (arts.7, 17

ras se conducen y realizan administra yutiliza sus re-

Si los informes financieros etc) de manera econmi-

Si los servidores pblicos

Obtencin de informes ydocumentos, que sirvan de base para la fundamentacin

A travs de tcnicas y procedimientos de auditora tales como la: observacin,

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